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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
1. Los actores: políticos, administradores y ciudadanos
2. Costes de transacción e instituciones
3. La teoría de la agencia
4. Economía política del presupuesto
5. Teoría económica de la burocracia
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Políticos: toman decisiones y diseñan las instituciones de gestión
Estas instituciones son el resultado de transacciones que se llevan a cabo en el mercado electoral.
Intervienen en las transacciones: políticos y ciudadanos
En las transacciones se intercambian políticas públicas a cambio de apoyo electoral.
Fines de los ciudadanos: aumentar los beneficios (o reducir los perjuicios) que se derivan de las políticas.
Fines de los políticos: conseguir y mantener el apoyo electoral
1. Los actores: políticos, administradores y ciudadanos
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Los políticos: quienes elaboran y ofrecen las políticas públicas
Objetivos:
• Conseguir apoyo para sus políticas
• Protegerlas de las decisiones de otros políticos
Características:
• Están un tiempo limitado en el poder
• Tienen metas propias, distintas del interés general
Consecuencias: riesgo de
• Compromiso imperfecto (dificultades para comprometerse
con los objetivos declarados).
• Comportamientos oportunistas (conductas que anteponen el
interés propio al general).
1. Los actores: políticos, administradores y ciudadanos
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Los ciudadanos: quienes se benefician de las políticas públicas o
las sufren.
Objetivos:
• Aumentar los beneficios o minimizar los perjuicios derivados
de las políticas públicas.
Características:
• Participan en el proceso sólo cuando los beneficios superan a
los costes.
• Lo hacen directamente o a través de los grupos de presión
Consecuencias: riesgo de
• Participación reducida (absentismo electoral)
• Presión para la aprobación de políticas que beneficien a
pocos en perjuicio de muchos.
1. Los actores: políticos, administradores y ciudadanos
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Los administradores: técnicos especializados en la ejecución de
las políticas públicas y garantes de los derechos ciudadanos.
Objetivos:
• Conseguir una determinada combinación renta/ocio
Características:
• No son elegidos, sino seleccionados
• Empleo público, con características distintas del privado
Consecuencias: riesgo de
• Compromiso imperfecto (dificultades para comprometerse
con los objetivos declarados).
• Comportamientos oportunistas (conductas que anteponen el
interés propio al general).
1. Los actores: políticos, administradores y ciudadanos
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
2. Costes de transacción e instituciones
Instituciones de gestión: cualquier instrumento del que se valen los
políticos para llevar a cabo las políticas públicas (desde una norma
hasta un departamento).
Los políticos son quienes eligen las instituciones de gestión
Límites a la elección: factores externos que definen el marco de
actuación y separan lo que puede hacerse de lo que no.
• La tradición histórico‐cultural de un país
• Las reglas constitucionales
• Las dificultades para definir con precisión los objetivos de las
políticas.
• Las posibilidades de acudir al mercado
• La distribución de costes y beneficios entre los intereses privados
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
2. Costes de transacción e instituciones
Variables institucionales: elementos sobre los que pueden decidir los
políticos para diseñar las instituciones de gestión.
La delegación de las decisiones en los administradores
La estructura de gobierno de la institución (competencias,
sujeción al poder político, elección de los directivos…)
Las reglas para su financiación
Las reglas de procedimiento, que limitan más o menos la
discrecionalidad del comportamiento de los gestores y la
participación de los ciudadanos en las decisiones y en la gestión.
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Agencia burocrática Agencia reguladora Empresa pública
Sin fin de lucro Sin fin de lucro Con fin de lucro
Se financia del Presupuesto
Se financia del parcialmente del Presupuesto y
parcialmente de tasas por servicios
Se financia mediante precios
Máximo rigor procedimental Máximo rigor procedimental y procedimientos específicos
Procedimientos privados
Produce servicios públicos Produce servicios públicos
especializados a determinados sectores
Produce bienes y servicios destinados a la venta
Sujeción total al poder político (designación)
Dependencia atenuada del poder político (Parlamento)
Independencia (¿) del poder político
Departamento ministerial CNE RENFE
2. Costes de transacción e instituciones
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
2. Costes de transacción e instituciones
Los políticos eligen las instituciones de gestión que:
• Minimizan los costes de transacción en el mercado electoral
• Minimizan los costes de transacción asociados al mantenimiento
de sus políticas (intentos de cambio por otros políticos).
4 tipos de costes:
• Costes de decisión legislativa y participación: dificultades para
definir los objetivos de las políticas.
• Costes de incertidumbre: sobre los resultados de éstas
• Costes de compromiso: incumplimiento del programa electoral
• Costes de agencia
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
2. Costes de transacción e instituciones
Costes de decisión legislativa y participación : tiempo y esfuerzo
necesario para definir las políticas.
• Crecen con la incertidumbre y los conflictos de intereses entre
grupos.
Costes de incertidumbre: dificultad para conocer la distribución de
costes y beneficios entre ciudadanos.
• Mayores cuanto más reciente es la legislación
Costes de compromiso imperfecto: riesgo de conductas oportunistas
ex post (una vez elegidos).
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
2. Costes de transacción e instituciones
Soluciones: mecanismos orientados a disminuir los costes de
transacción.
• El texto constitucional, que establece las reglas del juego y tiene un
procedimiento complejo para modificarlas.
• La prelación de normas y las mayorías necesarias para modificarlas:
ley electoral, estatutos de autonomía.
• La delegación de autoridad: transferencia de la capacidad de decidir
a un agente independiente (BCE).
• La independencia de la Administración del poder político (régimen
funcionarial).
• La legislación vaga e imprecisa
FINALIDAD: DAR FIABILIDAD A LAS DECISIONES POLÍTICAS
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
2. Costes de transacción e instituciones
Variables institucionales
Costes de transacción
• Delegación decisiones
• Estructura
• Financiación
• Procedimiento
• Decisión y participación
• Compromiso
• Incertidumbre
• Agencia
Agencia burocrática Agencia reguladora Empresa pública
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Órgano regulador CNE CMT CNMV CNC CSN BDE AEPD
Año de creación 1998 1996 1988 2007* 1980 1856 1992
Sectores regulados/función
Electricidad, gas y petróleo
Telecomunica-ciones y servicios
audiovisuales
Mercado secundario de valores
Mercados en general
Vigilancia de las instalaciones
nucleares
Sector financiero
Protección de datos
Miembros del consejo (incluidos presidente y, en su caso, vicepresidentes)
9 9
5 + Director general del Tesoro y
Subgobernador del BDE
8 5 8 11
Nombramiento de los consejeros
Gobierno + control
Congreso
Gobierno+ control Congreso
Gobierno+ control Congreso
Gobierno+ control Congreso
Gobierno+ control Congreso
Gobierno+ control Congreso
Gobierno + Congreso + Senado + FEMP + CC.AA.
Duración del mandato
6 años 6 años 4 años 6 años 6 6 años 4 años
Posibilidad de reelección
Si: una vez Si: una vez Sí: una vez No Sí: una vez
Gobernador y subgobernador:
noConsejeros:
una vez
Sí
Personal (2008) 218 118 (2006) 369 129 453 2.730 167
Recursos financieros
Tasas por servicios y
Presupuesto del Estado
Tasas por servicios y Presupuesto del
Estado
Tasas por servicios y Presupuesto del
Estado
Tasas por servicios y
Presupuesto del Estado
Tasas por servicios y
Presupuesto del Estado
Tasas y gestión patrimonio
propio
Presupuesto del Estado
Presupuesto (2008) 1,71 mill. € 8,84 mill. € (2006) 61,6 mill. € -- 43,8 mill. € 2.090,2 13,44 mill. €
Órganos reguladores existentes en España
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Reino Unido Francia Italia EE.UU. Canadá México
Órgano regulador
OFGEM CRE AEEG FERC NEB CRE
Año de creación 1977 2000 1995 1977 1959 1995
Sectores regulados
Electricidad y gas Electricidad y gas Electricidad y gasElectricidad, gas y
petróleoElectricidad, gas y
petróleoElectricidad y gas
Miembros del consejo
14 9 5 5 11 5
Nombramiento de los consejeros
--Gobierno, Congreso,
Senado, CESGobierno
Presidente + Senado
Gobierno Gobierno
Duración del mandato
5 años 6 años 7 años 5 años 7años 5 años
Posibilidad de reelección
Sí No No Sí Sí Sí
Personal (2008) 310 128 156 1.349 340 137
Recursos financieros
Tasa sobre las empresas reguladas
Presupuesto General
Cuotas sobre las empresas reguladas
Tasas por servicios y cuotas
sobre las empresas reguladas
Cuotas sobre las empresas reguladas
Presupuesto General
Órganos reguladores del sector energético
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
¿Cómo lo resolvemos en España?
3 Leyes:
• Ley 6/1997 de organización y funcionamiento de la Administración
General del Estado (LOFAGE).
• Ley 33/2003 de Patrimonio de las Administraciones públicas
• Ley 28/2006 de Agencias estatales para la mejora de las
administraciones públicas.
5 clases de organismos:
• Organismos autónomos
• Entidades públicas empresariales
• Empresas públicas estatales (participación del Estado > 50%)
• Empresas públicas (participación del Estado < 50%)
• Agencias estatales
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Organismos autónomos: Realización de actividades de fomento, prestacionales
o de gestión de servicios públicos: Organismo Autónomo Parques Nacionales.
Entidades públicas empresariales. Realización de actividades prestacionales, de
gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de
contraprestación: AENA, ADIF, ICO.
Sociedades mercantiles estatales. Actuación en régimen de mercado. No podrán
disponer de facultades que impliquen el ejercicio de la autoridad pública:
Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI).
Agencias estatales. Cumplimiento de los programas correspondientes a las
políticas públicas que desarrolla la Administración: Agencia Nacional de
Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA)
¿Cómo lo resolvemos en España?
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
3. La teoría de la agencia
Punto de partida: la organización como una serie de contratos incompletos
Tipo especial: los contratos de agencia: se dan cuando una o varias
personas (el principal) encargan a otra (el agente) la defensa de sus
intereses, delegando en él cierto poder de decisión. Se produce:
En el sector público:
• Los ciudadanos/votantes (principal) encargan al político (agente) la
elaboración de políticas públicas en interés común.
• El político (principal) encarga a los administradores/funcionarios
(agentes) la ejecución de las políticas.
En el sector privado: los accionistas/propietarios (principal) encargan a los
directivos (agente) la gestión de la empresa.
El problema: se produce una situación de información asimétrica
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Se produce una situación de información asimétrica: la info está
desigualmente distribuida entre el principal y el agente
Principal
Agente
Resultado
Remuneración
Esfuerzo
Riesgo moral Selección adversa
3. La teoría de la agencia
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Aparece cuando una persona no carga con todos los costes de sus
acciones. En tal caso, tiene un incentivo para modificar su
comportamiento, haciendo recaer estos costes sobre otros.
No se trata (aunque a veces, sí) de actos dolosos o fraudulentos: es
la respuesta a los incentivos existentes.
Ejemplos:
• Cualquiera de nosotros: conducir más arriesgadamente tras
contratar un seguro a todo riesgo.
• Un banco o caja de ahorros: conceder préstamos a clientes de
dudosa solvencia, sabiendo que no te dejarán quebrar.
• Un funcionario: tomarse las cosas con tranquilidad tras aprobar la
oposición.
• Un gobierno: endeudarse alegremente sabiendo que te rescatarán
El riesgo moral
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
En todos los casos hay información asimétrica antes del acuerdo (el
seguro, la autorización, la oposición o la incorporación al euro):
• La compañía de seguros no sabe cómo conducimos
• El Banco de España no puede saber si el banco es imprudente
• El Estado no sabe cómo va a comportarse el funcionario
• La UE no puede saber si el gobierno es demasiado alegre con el
gasto.
Nosotros, el banco, el funcionario y el Gobierno, cambiamos
nuestra conducta tras el acuerdo: comportamientos oportunistas
El riesgo moral
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
La selección adversa
Aparece cuando las personas realizan acuerdos en los que usan la info
privada en beneficio propio y desventaja de la parte menos informada.
Como consecuencia, los acuerdos producen consistentemente malos
resultados (perjudiciales para una de las partes).
Las partes menos informadas ven que esto ocurre y rechazan el
acuerdo en esas condiciones.
Resultado: los acuerdos no se producen y el mercado desaparece, ya
que los únicos agentes que quedan son los que presentan problemas y
llevan a acuerdos ruinosos.
La info asimétrica se da antes del acuerdo
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Ejemplos:
• Los malos conductores tienen más interés que los buenos en
asegurar su coche a todo riesgo. Si la compañía de seguros no
discrimina, quebrará.
• Si una empresa ofrece a sus vendedores un salario fijo, atraerá a los
peores y acabará saliéndose del mercado.
• Si un banco no diferencia entre prestatarios, concederá mayores
préstamos a los clientes más arriesgados y terminará por verse en
dificultades.
• Si una residencia cobra un precio fijo por la estancia de un paciente,
inevitablemente se llenará de pacientes muy deteriorados, que
tienen costes de cuidados muy altos.
La selección adversa
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Señalización: la parte más informada transmite información
verificable a la menos informada mediante una señal: las garantías
de los productos, los títulos universitarios (el curri, en general).
Selección: la parte menos informada pide a la más informada
garantías que aseguren su comportamiento y eleven el coste del
incumplimiento: la exigencia de avales y fianzas para la concesión
de créditos.
Discriminación: la parte menos informada diferencia a los usuarios
que mantienen un buen comportamiento de los que no: sistemas
bonus/malus de las primas de seguros.
Soluciones a la información asimétrica
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
La relación de agencia en el sector público
Entre ciudadanos y políticos: comportamientos oportunistas. Riesgo
de desafección de los ciudadanos por la política, desconfianza de los
políticos.
Entre políticos y funcionarios: divergencia de objetivos. Desconfianza
mutua, comportamientos oportunistas.
Soluciones:
• Mejora de la transparencia: rendición de cuentas y de resultados,
comparecencias en el Parlamento, control de la oposición.
• Controles internos y externos de ejecución y de resultados
(Intervención, Tribunal de Cuentas, memorias de ejecución).
• Mejora de la información: sistemas de indicadores
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Problemas especiales de la relación de agencia en el sector público
El establecimiento de incentivos: por las características del sistema de
remuneración, sólo pueden emplearse incentivos de baja potencia:
dificultad de alineación de objetivos.
La existencia de múltiples agentes: problemas de colusión entre
funcionarios (ocultación de información) y de efectos de las decisiones de
uno en el resultado de otro (desplazamiento del riesgo).
La existencia de varios principales: aumento de la capacidad de decisión
del funcionario y disminución de la eficiencia.
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
La delegación de autoridad
Asignación de autoridad a otra persona de la organización para que lleve
a cabo actividades específicas.
La delegación formal. Se produce cuando:
• El principal (político) puede confiar plenamente en el agente:
funcionarios de libre designación con los que hay coincidencia
de objetivos.
• El principal no tiene experiencia o conocimientos: ejecución de
proyectos de infraestructuras.
La delegación informal. Se produce cuando:
• Muchos funcionarios dependen de un político
• Las reglas de procedimiento son laxas o los resultados pueden
ser muy variables.
• Se producen urgencias y sobrecargas de trabajo
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
4. Economía política del presupuesto
Presupuesto: expresión cuantificada de la voluntad y de las prioridades de un proyecto político.
Funciones político – económicas:
• Asignación
• Redistribución
• Estabilización y crecimiento
Funciones político‐administrativas:
• Previsión
• Planificación
• Control
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Presupuestos de la AGE y de las CC.AA, 2002 – 2011 (millones de €)
Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
¿Por qué crece el gasto público?
Ley de Wagner, o de crecimiento secular del sector público: el tamaño
del Estado tiende a crecer a medida que aumenta la riqueza de los
países. Razones:
• Industrialización y correlativa urbanización: sustitución de la
actividad privada o grupal en la producción de determinados
servicios por la provisión pública.
• Crecimiento de los gastos culturales y de bienestar con la renta
(incluida la redistribución). Son bienes superiores, de alta
elasticidad – renta.
• Catástrofes y guerras, que provocan un aumento del gasto público
que no desaparece una vez concluidas.
• El aumento de la ilusión fiscal al crecer los costes de información
TEORÍAS DE DEMANDA
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
¿Por qué crece el gasto público?
Abuso (asimetría) de la política fiscal anticíclica de corte
keynesiano: en períodos de auge, lo políticos no pueden evitar la
tentación de emplear todos los ingresos.
Teoría del ciclo electoral: el gasto público siempre crece en periodos
preelectorales. Los políticos se aprovechan de la ilusión fiscal de los
votantes.
Teoría de la burocracia: la relación funcionarios‐políticos tiende a
hacer aumentar el tamaño del presupuesto.
La utilización de técnicas incrementalistas de presupuestación
TEORÍAS DE OFERTA
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
¿Por qué crece el gasto público?
Los modelos recientes:
• Comportamiento oportunista de los políticos e ilusión fiscal de
los votantes.
• La ideología de los políticos en el poder: confrontación izquierda
– derecha.
• La deuda como variable estratégica
• Conflictos redistributivos intergeneracionales
• Conflictos entre partidos políticos que dificultan la reducción
del déficit (gobiernos de coalición).
• Asimetrías en la distribución geográfica de los intereses
• Las instituciones(órganos, normas y costumbres) que rigen la
elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto.
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
El presupuesto es el ámbito en el que se manifiestan los conflictos
entre los distintos actores del proceso.
• Entre políticos del gobierno: ministros
• Entre gobierno y legisladores (Parlamento)
• Entre políticos y ciudadanos (directamente o a través de los
grupos de interés).
El proceso presupuestario es el conjunto de reglas (normas, usos y
costumbres) que rigen:
• La elaboración del presupuesto. La lleva a cabo el gobierno.
• La aprobación: gobierno y parlamento
• La ejecución: gobierno
• El cierre: gobierno, órgano especializado y legisladores
Un buen proceso presupuestario es el que minimiza los conflictos y facilita la asignación eficiente de los recursos
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Durante el proceso presupuestario aparecen esencialmente tres
fuentes de ineficiencia que lo sesgan al alza.
La existencia de metas personales de quienes participan en el
proceso, y que se traducen en el uso de recursos públicos para
fines privados.
La ilusión fiscal: minusvaloración del coste de financiación del
gasto. Los beneficios de las actuaciones están concentrados y el
coste de su financiación diluido.
La propensión al déficit: resultado de no tomar en cuenta los
intereses de las generaciones futuras (descargo del coste de
financiación sobre quienes vienen detrás).
Por tanto, cabe suponer que el volumen del presupuesto es SIEMPRE superior al óptimo.
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
La elaboración del presupuesto dentro del gobierno
Dos tipos de agentes (ministros):
Ministros del gasto (MG) : serían los ministros sectoriales (industria, agricultura,
fomento…).
• Sobreestiman las necesidades (las miden en términos de éxito político
personal, que depende de los beneficios que obtengan sus clientelas
respectivas) y subestiman los costes, que se diluyen entre el conjunto de los
contribuyentes.
• Quieren el máximo presupuesto posible, sujeto a la restricción de la gestión
• Resultado: sesgan al alza el presupuesto
Ministros cuyos intereses están más alineados con los del conjunto del
gobierno: ministro de hacienda, vicepresidentes (MH).
• Su utilidad depende del tamaño total del presupuesto
• Limitan la influencia de la ilusión fiscal y de los objetivos políticos personales
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
La elaboración del presupuesto dentro del gobierno
Tres procedimientos:
Descentralizado: cada MG obtiene el volumen óptimo de presupuesto. El
presupuesto total estará sesgado al alza.
Negociación multilateral: los ministros negocian entre ellos los
presupuestos. Quedan de manifiesto las externalidades fiscales que se
imponen entre ellos. El presupuesto estará sesgado al alza, pero menos que
antes.
Centralizado: el MH impone un objetivo al presupuesto total. El coste fiscal
se interioriza totalmente. En el límite: imposición de objetivos cuantitativos a
cada MG.
• Disminuye la utilidad de los MG, a cambio de una mayor control fiscal
del presupuesto. El sesgo al alza será menor que con los dos
procedimientos anteriores.
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
La aprobación y ejecución del presupuesto
El presupuesto llega al parlamento, donde vuelve a producirse el conflicto
entre los intereses generales y los particulares. Además se producen:
• El universalismo: debe haber algo para cada uno
• La reciprocidad: acuerdos mutuos
El resultado depende de:
• La distribución de poderes gobierno‐parlamento, congreso‐senado
• La regulación del proceso presupuestario
Hay que ejecutar el presupuesto aprobado. En esta fase se dan tentativas
de los MG para recuperar lo perdido durante la negociación de aprobación.
Tres técnicas:
• La calificación de créditos como ampliables
• Las modificaciones presupuestarias
• La incorporación de remanentes y superávit
El cierre del presupuesto. Intervienen el gobierno, un órgano especializado y el parlamento. Riesgo de controles formales.
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Presupuestos iniciales y finales de la AGE, 2002 ‐ 2010
% de la diferencia sobre el presupuesto inicial
Millones de euros
Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Técnicas para la elusión de los conflictos (falsas soluciones presupuestarias):
Derivación de partidas presupuestarias hacia entidades de naturaleza
extrapresupuestaria: empresas públicas, fundaciones públicas y
similares.
Concesión de la categoría de ampliables a muchos gastos
Predominio de los compromisos políticos (gobiernos en minoría o de
coalición).
Aceptación de los anteriores presupuestos como base del debate sobre
los actuales: incrementalismo.
Interpretación elástica del principio de legalidad: gastos sin consignación
presupuestaria.
Derivación del gasto hacia futuros ejercicios: créditos plurianuales
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Remedios contra los comportamientos oportunistas y la tendencia al
déficit excesivo:
Reputación/credibilidad de las instituciones sobre el cumplimiento de
los objetivos. Es el más difícil y costoso porque requiere tiempo y
disciplina. Requiere también modificar las preferencias presente/futuro
de los políticos.
Limitaciones de tipo legal/constitucional: establecimiento de un límite
al déficit en la constitución. En el límite: constitución fiscal.
Mecanismos de delegación en órganos extragubernamentales e
independientes del gobierno: bancos centrales y consejo de la deuda
(determinación externa del techo al endeudamiento).
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Ley 47/2003 General Presupuestaria:
• Límites al gasto total y distribución por ministerios: Ministro de
Hacienda.
• Presupuestos: elaborados por ministros, dentro de los límites
anteriores.
• Deberán ir acompañados por una memoria de objetivos anuales
• Limitaciones a las transferencias de créditos
Reglamento del Congreso de los Diputados (1982)
• Las enmiendas al proyecto de Ley de Presupuestos que supongan
aumento de créditos únicamente podrán ser admitidas a trámite si
proponen una baja de igual cuantía en la misma sección.
• Las enmiendas que supongan minoración de ingresos requerirán la
conformidad del Gobierno para su tramitación.
¿Cómo lo resolvemos en España?
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
¿Cómo lo resolvemos en España?
Reglamento del Senado (1994):
• Las enmiendas al proyecto de Ley de Presupuestos que supongan aumento
de crédito únicamente podrán ser admitidas a trámite si se propone una baja
de igual cuantía en la misma sección.
• Toda proposición de ley presentada en el Senado será remitida al Gobierno
para que manifieste su conformidad o disconformidad con su tramitación, si
supone aumento de los créditos o disminución de los ingresos
presupuestarios.
Reforma de la CE (2011)
• Principio de estabilidad presupuestaria para todas las Administraciones:
techo al déficit estructural.
• Autorización por Ley para endeudarse
• Superación del techo de deuda estructural en condiciones excepcionales
(catástrofes, recesión u otras apreciadas por mayoría absoluta del Congreso)
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
5. Teoría económica de la burocracia
Intenta analizar CÓMO produce el Estado (no lo que produce)
Burocracia: personal especializado en:
• Realización de proyectos
• Captación, tratamiento y utilización de la información
Directivos: saben detectar oportunidades, asumir riesgos, y tomar
decisiones. Menor conocimiento de las técnicas de gestión.
Técnicos: conocimiento y experiencia en gestión
• Activos muy específicos: pocos incentivos para invertir
externamente.
• Posible posición monopolista del técnico externo
• La organización prefiere obtenerlo internamente.
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Las burocracias existen tanto en el sector público como en el
privado.
Su finalidad es mejorar la eficiencia de la organización mediante la
división del trabajo.
Factores para su aparición:
• Tamaño de la organización: debe de ser grande, para facilitar
la especialización.
• La producción debe de estar muy estandarizada
• El entorno en el que se desenvuelve la organización debe de
ser predictible.
Votantes Representantes Nivel de gastoEjecución del presupuesto
Funcionarios
5. Teoría económica de la burocracia
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
El sector público tiene características específicas:
La inamovilidad del personal: las condiciones de empleo y de
remuneración de los funcionarios no son las más adecuadas para
introducir incentivos a la gestión.
La eficiencia puede que no sea la meta más importante de los
políticos. La forma de selección, los objetivos múltiples de las
políticas y la imposibilidad de quiebra hacen que acepten proyectos
de dudosa rentabilidad.
Carácter de no‐mercado de las producciones públicas:
• Desconocimiento de los costes de producción
• Producción en régimen de monopolio
5. Teoría económica de la burocracia
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Entre políticos y funcionarios hay una relación de agencia:
El político (principal): quiere ofrecer un servicio determinado. La
utilidad que proporciona puede medirse y depende de la cantidad
ofrecida U = U(x).
Esta utilidad es creciente a tasas decrecientes con la cantidad
ofrecida. Viene dada por la disposición al pago (carga fiscal) que
soportan sus electores.
El político dispone de un presupuesto (P). Su objetivo es que los
electores obtengan el mayor beneficio posible (diferencia entre el
coste –el valor del presupuesto‐ y la utilidad, es decir, la carga fiscal).
El coste de producción del servicio, C depende de la cantidad
producida C = C(x) y es creciente a tasas crecientes.
5. Teoría económica de la burocracia
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Se trata de producir una cantidad tal (x) que obtenga el máximo
resultado (U) del presupuesto (P).
U (x) – P (x) = Máximo posible
Dos opciones
Opción 1: el político conoce exactamente la función de costes; sabe
cuánto cuesta producir el servicio.
• En tal caso, el funcionario carece de poder
• Recibe la orden de producir exactamente la cantidad más
eficiente: aquella en que la diferencia entre la utilidad obtenida y
el coste de producirla es máxima: X0
5. Teoría económica de la burocracia
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Cantidad
Utilid
ad, costes
C(x)
U(x)
Producción eficiente: máxima distancia entre la
utilidad y los costes
E
D
X0 Xb
Tendencia a la sobreproducción
U0
P0
En el punto E, la utilidad de Xb es igual al coste de producir Xb.El beneficio es nulo
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Cme (x)Cma (x)
Bme (x)Bma (x)
Beneficio social neto
X0 Xb
Produccióneficiente
Producciónmáxima
Cantidad
Utilid
ad, costes
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Opción 2: el político desconoce totalmente la función de costes; el
nivel de producción depende de los objetivos del funcionario.
Si éstos son la maximización del tamaño del departamento o del
presupuesto, la producción es la máxima posible:
U (x) = C (x)
Es decir, un nivel de producción tal que iguala la disposición al pago
con el coste efectivo del servicio.
• El beneficio que obtienen los ciudadanos es 0
• Y la producción es excesiva
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Cme (x)Cma (x)
Bme (x)Bma (x)
Beneficio social neto
X0 Xb
Produccióneficiente
Producciónmáxima
Cantidad
Utilid
ad, costes
Coste social neto
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Probablemente, hay una serie de factores que empujan el coste de
producción por encima de C(x): Ineficiencia X
El resultado máximo que puede producirse es menor: X1 < X0
Conclusión: la agencia burocrática es:
• Ineficiente socialmente: produce más de lo necesario
• Ineficiente técnicamente: emplea más factores de los necesarios
• Ineficiente económicamente: produce a coste mayores
Tres premisas:
• Papel pasivo del político
• Desconocimiento y desinterés por la técnica de producción
• La agencia opera en régimen de monopolio
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Cantidad
Utilid
ad, costes
C(x)
U(x)E
D
X0 Xb
U0
P0
Producción eficiente
Producción máxima
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Mecanismos para reducir la ineficiencia:
• Adopción de un papel más activo por parte del político.
• En tal caso, la probabilidad de que rechace la oferta del
funcionario crece con el tamaño del presupuesto.
• Situación de monopolio bilateral: no hay una única solución
• La cantidad ofrecida (x) se situará entre X0 y Xb
Mejora de la información:
• Empleo de órganos especializados de supervisión: comisiones,
asesores, asistencias técnicas.
• Introducción de elementos de competencia entre agencias:
descentralización administrativa.
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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
Resumiendo lo anterior
Tres elementos que dificultan el alcance de la eficiencia (de la
gestión eficiente de los recursos) en el sector público:
• La omnipresencia de la relación de agencia y la no
disposición de incentivos para reducir sus consecuencias.
• La elaboración y la gestión del presupuesto público, con
incentivos para sesgar su volumen al alza (por encima del
nivel óptimo).
• Las especiales características del empleo público, que
impulsan al alza los costes de las actuaciones (es un caso
particular de la relación de agencia).
Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA
¿Es una solución separar la provisión de la producción?
De otra manera: ¿es posible mantener en el ámbito público la provisión y la regulación de los servicios públicos y producirlos mediante mecanismos de mercado (mediante empresas privadas)?
En todo caso: es una solución limitada ( es decir, se puede hacer con algunos pero no con todos):
• La naturaleza de servicio público de las producciones y la consiguiente dificultad para definirlas.
• Las asimetrías de información, a favor de la empresa y en contra del regulador.
• La confusión entre los objetivos económicos (empresa) y las metas políticas (gobierno).
• La dependencia de los directivos de dos principales: los accionistas (privados) y los reguladores (públicos) con objetivo distintos.
La privatización como forma de gestión solo es eficiente cuando el servicio puede definirse con precisión y su tecnología de producción
es sencilla (autopistas)