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PUCP
El Presupuesto PúblicoEl Presupuesto Público
Curso: Curso: Administración y Finanzas PúblicasAdministración y Finanzas Públicas
Profesor: Profesor: José Luis Chicoma José Luis Chicoma
Estructura
• Primera Parte: Marco General
– Introducción, Principios Presupuestarios, Ciclos Presupuestarios
• Segunda Parte: Sistema Presupuestario Peruano
– Esquema General, Programación Presupuestaria, Recursos, Estructura, Sector Público, Fases, Cifras Presupuesto 2005, Problemas.
El Presupuesto Público- Introducción
• Elemento clave en la gestión pública.
• Esencial para la consolidación democrática.
• Representa las prioridades del país.
• Detrás de cada uno de los aspectos de la gestión pública se encuentra el presupuesto.
• Abarca distintos aspectos de la acción publica: los políticos, legales, de gestión y económicos.
• Aspecto político colectividad acuerda las prioridades.
• Aspecto legal se aprueba por una ley y ejecución y control están sometidas también a normas jurídicas especificas.
• Aspecto de Gestión cada aspecto de la Gestión Pública tiene reflejo en el presupuesto
• Aspecto Económico importancia de ingresos y gastos públicos en la economía nacional.
El Presupuesto Público- Introducción
Reforma del Estado consta de 4 componentes:
Dos componentes de naturaleza económico-político: delimitación del tamaño del Estado y redefinición de su papel regulador.
Tercero de tipo económico-administrativo: gobernanciagobernancia
Cuarto de carácter político: gobernabilidadgobernabilidad
Presupuesto se ubica con más fuerza en el tercero
El Presupuesto Público- Introducción
• Documento que plasma la toma de decisiones colectivas y que recoge la totalidad de las políticas públicas.
• Contempla dos facetas: ingresos y gastos.
• En ambas debe expresarse la decisión ciudadana respecto de a que y como debe ser decidido en común y para qué.
El Presupuesto Público- Introducción
• Con relación a los ingresos se plantean los principios de justicia, igualdad y justicia, igualdad y progresividadprogresividad.
• Con relación al gasto tenemos los principios de: equidad asignativa, eficiencia y equidad asignativa, eficiencia y economía.economía.
El Presupuesto Público- Principios
Los Principios Presupuestarios
Los principios presupuestarios clásicos se pueden agrupar en :
Principios PolíticosPrincipios Contables Principios Económicos
Principios Políticos
• Tienen su origen en el modelo democrático parlamentario en el que surge el presupuesto clásico.
• Tienen como objetivo final garantizar la toma de decisiones y el control presupuestario por parte del Parlamento como expresión de la soberanía popular.
• Competencia: Parlamento responsable de la toma de decisiones, Ejecutivo de la ejecución y el Parlamento del control.
• Universalidad: Debe contener todos los ingresos y los gastos.
• Unidad: Los ingresos y gastos se deben presentar y aprobar en un único documento
• Claridad: Deben definirse claramente los ingresos y los gastos
Principios Políticos
• Especialidad: Busca evitar que el gobierno realice una ejecución presupuestaria distinta a la deseada por el Parlamento. – Especialidad Cualitativa – Especialidad Cuantitativa – Especial Temporal.
• Publicidad: Todas las fases del ciclo presupuestario deben ser públicas.
Principios Políticos
• Los principios contables pretenden, a través de la contabilidad (sistema de información), garantizar la aplicación de los principios políticos.
Principios Contables
• Principio de Presupuesto Bruto Todas las partidas de ingresos y gastos deben aparecer
• Principio de Unidad de Caja Todos los ingresos y pagos se recogen en una sola cuenta
• Principio de Especificación Especialización cualitativa y cuantitativa
• Principio de Ejercicio Cerrado Gastos deben llevarse a cabo en el ejercicio correspondiente.
Principios Contables
• Limitación del Gasto Público Funciones que debe asumir el sector público.
• Neutralidad Impositiva Impuestos que no distorsionen las elecciones de los individuos.
• Equilibrio Anual del Presupuesto Ingresos ordinarios deben ser suficientes para hacer frente a los gastos .
• Limitación de Endeudamiento Endeudamiento es aceptable para financiar inversiones.
Principios Económicos
El ciclo presupuestario se divide en cuatro fases:
ElaboraciónAprobaciónEjecución; yControl.
El Ciclo Presupuestario
Planes Estratégicos Institucionales
Planes Operativos
Presupuesto Anual
Marco Macroeconómico Multianual
Planes Estratégicos Multianuales: Nacional, Regionales, Locales y Sectoriales
Programación Macro Económica de Mediano y Largo Plazo
Prioridades Nacionales
Esquema General
Programación Presupuestaria
PROYECCIONES MACROECO. PROYECCIONES MACROECO. + POLÍTICA TRIBUTARIA Y + POLÍTICA TRIBUTARIA Y
ARANCELARIAARANCELARIA
RATIO DEUDA RATIO DEUDA PÚBLICA/PBIPÚBLICA/PBIDECRECIENTEDECRECIENTE
++PROYECCIÓN PROYECCIÓN DE INGRESOSDE INGRESOS
META META DÉFICIT DÉFICIT FISCALFISCAL
GASTO GASTO PÚBLICOPÚBLICO
PRESUPUESTO PRESUPUESTO PÚBLICOPÚBLICO
FINANC. DEL FINANC. DEL DÉFICIT FISCAL DÉFICIT FISCAL Y PROYECCIÓN Y PROYECCIÓN
DE SERVICIO DE SERVICIO DE LA DEUDA DE LA DEUDA
Programación Presupuestaria
Gasto del Gasto del Gobierno Gobierno NacionalNacional
Gasto del Gasto del Gobierno Gobierno RegionalRegional
Gasto del Gasto del Gobierno Gobierno
LocalLocal
Gasto Gasto CorrienteCorriente
Gasto de Gasto de CapitalCapital
Servicio Servicio de la de la
deudadeuda
Presión Presión TributariaTributaria
Meta de Meta de Déficit FiscalDéficit Fiscal
Desempeño Desempeño Macro-Macro-
económicoeconómico
GASTOGASTOPÚBLICPÚBLIC
OO
Supuesto Macroeconómicos 2005
Recursos del Presupuesto Público
Transferencias del Gobierno Nacional (FONCOMUN, Canon) Recursos de programas sociales Recursos propios
Ambito Local
Ambito Regional
Transferencias del Gobierno Nacional Recursos de programas sociales transferidos al Gobierno Regional Recursos propios
Ambito Nacional
Ingresos corrientes: tributarios y no tributarios Contribuciones a fondos Recursos de endeudamiento interno y externo Recursos propios
Estructura del Gasto Público
Los gastos públicos se estructuran siguiendo las siguientes clasificaciones:
• Institucional: Entidades. • Funcional Programática: Funciones, programas y subprogramas. • Económica: Gasto corriente, gasto de capital y servicio de la deuda.• Geográfica: Ámbito geográfico donde está prevista la dotación presupuestal y la meta.
Entidades del Sector Público Nacional
Gobierno REGIONA
L
Gobierno NACIONA
L
Gobierno LOCAL FONAFE OTROS
116 Pliegos
252 UEs
Ministerios Hospitales USEs Universida-des
US$ 10 510 MM
26 Pliegos
341 UEs
26 Gobiernos Regionales Direcciones Regionales
US$ 2 332 MM
1 829 Munici-palidades (Provinciales y Distritales)
US$ 1 621 MM
34 Empresas
US$ 4 491 MM
BCRSBSESSALUDUS$ 930 MMBeneficen-cias
117 Entidades
US$ 804 MM
15 Entidades nacionales
US$ 418 MM
102 Entidades municipales
US$ 386 MM
ETEs
El Sector Público
Fases del Proceso Presupuestario
IPROGRAMACION
IVEJECUCION
VCONTROL
IIFORMULACION
IIIAPROBACION
SISTEMA SISTEMA NACIONAL NACIONAL
DE DE PRESUPUESTPRESUPUEST
OO
RESPONSABILIDAD Y
TRANSPARENCIA
MARCOMACRO
ECONOMICO
PLANESESTRATEGICOS
PRIORIDADESNACIONALES
CONTROL SIAF
Fase I: La Programación
IPROGRAMACION
SISTEMA SISTEMA NACIONAL NACIONAL
DE DE PRESUPUESTPRESUPUEST
OO
RESPONSABILIDAD Y
TRANSPARENCIA
MARCOMACRO
ECONOMICO
PLANESESTRATEGICOS
PRIORIDADESNACIONALES
-Proyecciones macroeconómicas-Límites de los créditos presupuestario.
Fase II: La Formulación
IIFORMULACION
SISTEMA SISTEMA NACIONAL NACIONAL
DE DE PRESUPUESTPRESUPUEST
OO
RESPONSABILIDAD Y
TRANSPARENCIA
MARCOMACRO
ECONOMICO
PLANESESTRATEGICOS
PRIORIDADESNACIONALES
ENTIDADESPUBLICAS
-Estructura funcional-programática. -Metas en función de la escala de prioridades.
CONTROL
Dinámica Operativa del Presupuesto:2 niveles
NIVELINSTITUCIONAL
PLIEGOS PRESUPUESTARIO
S
NIVEL FUNCIONAL
PROGRAMÁTICO
Asignaciónen el
Presupuesto
FUNCIÓN
PROGRAMA
SUBPROGRAMAS
C
ateg
orí
as
Pre
sup
ues
tari
as
Máxima agregación de las acciones del Estado (Misión y Propósitos)
Lineamientos sectoriales e institucionales –Objetivos Generales
Acciones orientadasal logro deObjetivos Parciales
ACTIVIDADES Y PROYECTOS
Unidades de asignaciónde recursos para lograrObjetivos Específicos
Fase III: La Aprobación
IIIAPROBACION
SISTEMA SISTEMA NACIONAL NACIONAL
DE DE PRESUPUESTPRESUPUEST
OO
RESPONSABILIDAD Y
TRANSPARENCIA
MARCOMACRO
ECONOMICO
PLANESESTRATEGICOS
PRIORIDADESNACIONALES
- Anteproyectos sometidos a la aprobación del Consejo de Ministros y remitidos como proyectos de Ley por el Presidente de la República al Poder Legislativo.
CONTROL
EL MINISTRODE E yF SUSTENTA LA PROPUESTA DE
INICIATIVA PRESUPUESTAL
ANTE EL CM
CONSEJO DE MINISTROS - CM
CONGRESO DE LA REPUBLICA
CR
EL PRESIDENTE DEL CM Y EL MINISTRO DE ECONOMIA Y FINANZAS SUSTENTAN LA INICIATIVA PRESUPUESTAL ANTE EL CONGRESO DE LA REPUBLICA
DEBATE EN EL PLENO
COMISION DE PRESUPUESTO Y
CUENTA GENERAL DE LA REPUBLICA
EVALUACION Y ANALISIS DETALLADO
EN SESIONES PUBLICAS
DICTAMEN ES SUSTENTADO
ANTE EL PLENO
DICTAMEN APROBADO (50% + 1
de Congresistas presentes) ES
ENVIADO AL PODER EJECUTIVO
CASO CONTRARIO, EL PODER EJECUTIVO MEDIANTE DECRETO LEGISLATIVO PROMULGARÁ EL
PROYECTO DE LEY
MEF
1
3
4
5
5a
2
Fase III: La Aprobación
Fase IV: La Ejecución
IVEJECUCION
SISTEMA SISTEMA NACIONAL NACIONAL
DE DE PRESUPUESTPRESUPUEST
OO
RESPONSABILIDAD Y
TRANSPARENCIA
MARCOMACRO
ECONOMICO
PLANESESTRATEGICOS
PRIORIDADESNACIONALES
ENTIDADESPUBLICAS
•Se perciben los ingresos y se atienden las obligaciones de gasto.
•La Dirección Nacional de Presupuesto Público realiza el control presupuestal.CONTROL
Fase V: Control
VCONTROL
SISTEMA SISTEMA NACIONAL NACIONAL
DE DE PRESUPUESTPRESUPUEST
OO
RESPONSABILIDAD Y
TRANSPARENCIA
MARCOMACRO
ECONOMICO
PLANESESTRATEGICOS
PRIORIDADESNACIONALES
-La Contraloría General de la República y los Organos de Control Interno de las Entidades supervisan la legalidad
-El Congreso de la República fiscaliza la ejecución presupuestaria.
CONTROL
ENTIDADESPUBLICAS
Presupuesto 2005 - FuentesEn millones de nuevos soles
Presupuesto 2005 - FuentesEn millones de nuevos soles
Presupuesto – Fuentes(en millones de nuevos soles)
Presupuesto – Usos (Clasificación Económica - en millones de nuevos soles)
a) Asignación y Ejecución, Falta de Planificaciónb) Discrecionalidad en el Vice-ministerio de Haciendac) Incertidumbred) El proceso presupuestal no asegura el equilibrio fiscale) Problemas de coordinación intrasectorial en el MEFf) Atomización y fragmentación de los pliegos y las
unidades ejecutorasg) No hay evaluación de resultados ni de calidadh) No hay Políticas Financieras.
Principales Problemas
Asignación y ejecución: - No congruente con plan nacional o sectorial de desarrollo- Inercia- No existe fundamentación técnica-Congreso y Gabinete de Ministros no son contraparte
.
PROBLEMA CONSECUENCIA- Se arrastran errores de asignación de años anteriores.
-El gasto social no es priorizado
-Se financian grandes obras con nula o negativa rentabilidad
-Se potencia la improductividad e ineficiencia del gasto
Establecer criterios técnicos estables, explícitos y transparentes para la asignación de recursosTomar decisiones sobre la base de la planificación Fomentar análisis de costo-efectividad para priorizar recursos entre distintas alternativas de gasto
PROPUESTAS
Principales Problemas
Discrecionalidad en el Viceministerio de Hacienda para reajustes, créditos suplementarios, etc.
PROBLEMA CONSECUENCIA- Los sectores no tienen controlreal sobre las reasignacionesinterpliegos sobretodo cuandoexceden el techo presupuestaldel pliego
- No se explican los criterios dereasignación ni al gabinete ni alCongreso
PROPUESTASEstablecer criterios técnicos estables, explícitos y transparentes para la ejecución de recursosSeparar responsabilidades de formulación y ejecución del presupuesto dentro del MEF: planificación y programación a cargo del Viceministerio de Economía y ejecución a cargo de DNPPOtorgar mayor prerrogativa de los Ministros sobre las reasignaciones de recursos inter e intra pliegos de subsector
Principales Problemas
Incertidumbre- En los procesos de calendarización- Sobre el monto a ser efectivamente desembolsado
PROBLEMA CONSECUENCIA Los ejecutores tienen sobre saltos de asignación que generan enormes sobrecostos constructivos y moras.(diferencias entre el PIA y el PIM)
PROPUESTASContar con un presupuesto mínimo garantizado dentro del PIA, con la posibilidad de reasignaciones por encima de él
Principales Problemas
Proceso presupuestal noasegura equilibrio Fiscal.
PROBLEMA CONSECUENCIA
Ley de Prudencia yTransparencia Fiscal se ha incumplido.
PROPUESTASDarle carácter constitucional para asegurar su cumplimiento y credibilidadConformar un pacto fiscal que la sustente
Principales Problemas
Problemas de coordinaciónintrasectorial en el MEF·
PROBLEMA CONSECUENCIA
- Los procesos presupuestalespredominan sobre los deplanificación y programación- Autorizaciones de desembolsos y de calendariono son consistentes generando confusión.- El plan operativo de un año no corresponde con los requerimientos de la programación multianual.
PROPUESTAS
Promover la planificación estratégica e introducir mejores sistemas de programación
Principales Problemas
Atomización y fragmentación- 146 pliegos- 559 unidades ejecutoras
PROBLEMA CONSECUENCIA-Se descentra el planeamiento-Se pierde de vista laresponsabilidad funcional- No existe corresponsabilidadentre niveles y entre unidadesPúblicas.- No existe consistencia entrelos pliegos de un mismo sector
PROPUESTAS
Nueva estructura programática: reducir número de pliegos y reagruparlos bajo el sector correspondienteElaborar plan de desarrollo sectorial para que pliegos guarden consistencia con él y entre sí
Principales Problemas
No hay evaluación deresultados o calidad / no haypolíticas financieras
PROBLEMA CONSECUENCIA
- No hay incentivos al ahorro- Se financian proyectos yactividades de baja calidad- Se evalúan solamenteprocesos
PROPUESTAS
Desarrollar planificación estratégicaImplementar sistemas de: evaluación del desempeño, convenios de gestión,indicadores estratégicos de gestiónDesarrollar sistemas de auditoría que focalicen resultadosImplementar sistemas de rendición de cuentas
Principales Problemas
Déficit de Recursos Humanos capacitados y motivados en el Sector Público.
PROBLEMA CONSECUENCIA
-Problemas de gestión y manejo en las instituciones públicas.
PROPUESTAS
Desarrollar el capital humano (desde educación y salud, hasta capacitación)Establecer una Carrera Pública.
Principales Problemas
Superar la inercia y la ausencia de planificación Evaluar usos alternativos de los recursos a partir
de criterios de costo-efectividad. Utilizar criterios técnicos estables, explícitos y
transparentes para limitar la discrecionalidad de la asignación y ejecución.
Implementar mecanismos de rendición de cuentas que permitan identificar la eficiencia en la asignación y ejecución del gasto en cada entidad pública.
Implementar un esquema de auditoría enfocado en resultados.
Formular indicadores estratégicos para detectar la presencia de problemas en el manejo presupuestario y que induzcan a su corrección.
Reflexiones Finales
Preguntas
Marco Normativo
• Ley de Gestión Presupuestaria del Estado
• Ley de Presupuesto del Sector Público
• Ley de Equilibrio Financiero
• Ley de Endeudamiento del Sector Público
• Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal
• Ley de Acceso Ciudadano a Información sobre Finanzas Públicas
Marco Normativo
• Directiva para la programación y formulación de los presupuestos institucionales del Sector Público
• Directiva para la aprobación, ejecución y control del proceso presupuestario del Sector Público
• Directiva para la formulación de los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales y los Planes Estratégicos Institucionales
• Directiva para el cierre y conciliación del presupuesto del sector público
• Directiva para la evaluación presupuestaria institucional del sector público
• La Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública
El Sistema Nacional de Presupuesto: Gestión Presupuestaria
DNPPDNPP•Planear y dirigir la formulación, ejecución y evaluación del Presupuesto Público.
•Emitir opinión en materia presupuestal.
•Llevar adelante la ejecución del presupuesto autorizado orientándolo al cumplimiento de las metas programadas en las actividades y proyectos.
•Coordinar con la DNPP las pautas a seguir en materia presupuestal.
PLANEACION Y
SUPERVISION
EJECUCION YEVALUACION
PRINCIPALESFUNCIONES
PRINCIPALESFUNCIONES
ORIENTACION YCOORDINACION
Pliegos Presupuestario
s
Poderes del estadoMinisteriosGobiernos RegionalesGobiernos LocalesInstituciones PúblicasUniversidades
GESTION
Estructura Económica del Gasto Público
A. CATEGORÍAS DEL GASTOA. CATEGORÍAS DEL GASTO
B. GRUPO GENERICO DE GASTOS
C. MODALIDADES DE APLICACIÓN
D. ESPECÍFICAS DEL GASTO
Gastos Corrientes Gastos de Capital Servicio de la Deuda
Personal y Obligaciones Sociales Obligaciones Previsionales Bienes y Servicios Inversiones Intereses de la Deuda Amortización de la Deuda
Aplicaciones Directas yTransferencias
Según clasificador de los Gastos Públicos
Cobertura Institucional
20022002
Ministerios, CTARs, Instituciones Públicas, Universidades, ONP, Otros Poderes del Estado, Organismos Autónomos (excepto BCRP, SBS, ESSALUD)
Gobiernos Locales (transferencias)
20032003
2004-20052004-2005Entidades de Tratamiento Empresarial – ETES (Reguladoras, Supervisoras)
Gobiernos Locales (transferencias)
Incremento progresivo
Ministerios, Gobiernos Regionales, Instituciones Públicas, Universidades, ONP, Otros Poderes del Estado, Organismos Autónomos (excepto BCRP, SBS, ESSALUD)
Ministerios, Gobiernos Regionales, Instituciones Públicas, Universidades, ONP, Otros Poderes del Estado, Organismos Autónomos (excepto BCRP, SBS, ESSALUD)
35 77235 772 44 516 (*)44 516 (*) 44 115 / 49 11744 115 / 49 117PIAPIA
Cronograma para la Programación y Formulación
Fecha Actividad Responsables
10 - 25 may Revisión Directivas de Programación y Formulación Presupuestal para los diferentes niveles de gobierno
DNPP
18 - 30 may Revisión Estructura Funcional Programática DNPP
18 - 30 may Revisión de Aplicativos Informáticos y Manuales del Usuario DNPP
25 - 31 may Compatibilización del Ppto con MMM y Revisión Asignación MEF (Techos) DNPP – Consejo Ministros
01 - 05 jun Entrega Asignación MEF (Techos) DNPP
02 - 09 jun Capacitación, Directivas y Aplicativos Informáticos a los Pliegos Presupuestarios DNPP
10 - 30 jun Reuniones internas entes formuladores Pliegos
01 – 25 jul Reuniones de cpoordinación DNPP-Pliegos DNPP – pliegos
25 jun-05 jul Revisión información remitida por los pliegos DNPP
27 julio Recepción de información de Gobiernos Locales DNPP
01 - 10 ago Revisión de Información Gobiernos Locales Gob. Loc.
11 - 29 ago Revisión proyecto de presupuesto de los diferentes niveles de gobierno, integración de la información, preparación exposición motivos, discusiones en Consejo de Ministros y otros
DNPP - Alta Dirección MEF-Consejo de Ministros
30 agosto Presentación proyecto de presupuesto al Congreso de la República Poder Ejecutivo
Cronograma para la Aprobación
50
Fecha Actividad Responsables
30 agosto Presentación proyecto de presupuesto al Congreso de la República
Poder Ejecutivo
1ra semana Setiembre
Sustentación del Proyecto de Presupuesto ante el Pleno del Congreso de la República
Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Economía y Finanzas.
Set-Nov Sustentación del Proyecto de Presupuesto por Ministros y autoridades responsables ante Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la RepúblicaDiscusión del Proyecto de Ley Normativo
Pliegos Presupeustarios
DNPP
4ta semana Discusión y Aprobación del Presupuesto Pleno Congreso