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AUD 017-2013
INFORME SOBRE PRESUNTAS IRREGULARIDADES EN EL OTORGAMIENTO DE
BENEFICIOS DEL PROGRAMA AVANCEMOS
1 INTRODUCCION
1.1 Origen
El presente informe tuvo su origen en el plan de trabajo de la Auditoría Interna para el año 2013,
y como una auditoría especial, justificada en la necesidad de investigar la veracidad de los hechos
denunciados ante esta Auditoría el 24 de setiembre del 2012, sobre posibles irregularidades en
materia de otorgamiento de beneficios del Programa Avancemos.
1.2 Objetivo general
Determinar la veracidad de los hechos denunciados ante la Auditoría Interna, específicamente en
lo relativo a las supuestas irregularidades en el otorgamiento de beneficios del Programa
Avancemos.
1.3 Alcance
El estudio se concretó al examen de los aspectos denunciados relacionados con el otorgamiento
de beneficios del Programa Avancemos, a los estudiantes Randall Josué y Ashley Karina Mena
Villegas, correspondientes del 01 de agosto del 2011 al 31 de diciembre del 2012, al respecto se
realizó lo siguiente:
a) Se le solicitó al Área Regional de Desarrollo Social de Puntarenas el expediente
Administrativo de la familia que fue atendida por el IMAS, y que se le otorgó el beneficio del
Programa Avancemos.
b) Se extrajo de los registros del SIPO-SABEN información sobre la familia y beneficio
denunciado, donde se determinó la cantidad económica del beneficio otorgado, la ficha de
información social, las resoluciones, los eventos de pago y las fechas en las que se generaron
dichos pagos a los estudiantes Randall Josué y Ashley Karina Mena Villegas.
c) Se entrevistó, en sitio, a la familia beneficiaria, profesional ejecutor social, Jefe del Área
Regional de Desarrollo Social de Puntarenas y miembros de la Comisión para el Apoyo de
Funcionarios del IMAS.
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d) Se analizó y sometió a consulta la normativa interna y externa aplicable al otorgamiento de
Transferencia monetaria condicionada del Programa Avancemos.
El estudio se efectuó de conformidad con el Manual de Normas Generales de Auditoría para el
Sector Público (M-2-2006-CO-DFOE), el Manual de Procedimientos de Auditoría Interna del
IMAS, así como la demás normativa de auditoría interna de aplicación y aceptación general.
2 RESULTADOS
2.1 HECHOS DENUNCIADOS
El 24 de setiembre del año 2012, esta Auditoría Interna recibió una denuncia relacionada con
supuestas irregularidades que se presentaron en el otorgamiento de beneficios de transferencia
monetaria condicionada del Programa Avancemos, la cual señala literalmente, entre otras cosas,
lo siguiente: “…Randall Josué Mena Villegas, que de acuerdo con el Artículo 2 de la Ley 5662,
su Reforma Ley 8783 y sus Reglamentos, no califica como beneficiario del FODESAF. /…”.
Adicionalmente, el 3 de octubre del 2012, se indicó lo siguiente:
…/Los estudiantes Randall Josué Mena Villegas y Ashley Karina Mena Villegas, hijos de la
señora Karina Villegas Barrantes, reciben transferencia monetaria condicionada del Programa
Avancemos, financiado con recursos del FODESAF, sin embargo, no califican conforme el
Artículo 2 de la ley 8783 y su reglamento.
El artículo 2 de la ley en mención señala: /“Son beneficiarios de este Fondo los costarricenses y
extranjeros residentes legales del país, así como las personas menores de edad, quienes a pesar
de carecer de una condición migratoria regular en el territorio nacional, se encuentren en
situación de pobreza o pobreza extrema, de acuerdo con los requisitos que se establezcan en
esta y las demás leyes vigentes y sus reglamentos.”. (Subrayado es nuestro)
Asimismo, el Artículo 25 del Reglamento a la Ley 8783, “Reforma de la ley de Desarrollo Social
y Asignaciones Familiares N° 5662”, indica: /“Los beneficiarios del FODESAF, serán los
costarricenses y extranjeros residentes legales del país, así como, las personas menores de
edad, quienes a pesar de carecer de una condición migratoria regular en el territorio nacional,
se encuentra en situación de pobreza o pobreza extrema. Se entenderá por pobreza y pobreza
extrema, a lo indicado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) en cuanto al
ingresos per cápita urbano y rural.”. (Subrayado no consta en el original)
En los documentos adjuntos al oficio de denuncia, de fecha 24 de setiembre, 2012,
específicamente en la Ficha de Información Social –FIS-, se registran los estudiantes como hijos
del Lic. Jorge Sosa Araya, funcionario del Área Regional de Desarrollo Social de Puntarenas.
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Producto de lo anterior, la Auditoría Interna realizó la verificación física y documental de los
beneficios otorgados en el citado programa, especialmente el beneficio otorgado a los estudiantes
Randall Josué Mena Villegas y Ashley Karina Mena Villegas, determinándose lo siguiente:
2.2 COMPROBACIÓN DE HECHOS DENUNCIADOS
2.2.1 En la denuncia se consigna que “Los estudiantes Randall Josué Mena Villegas y Ashley
Karina Mena Villegas, hijos de la señora Karina Villegas Barrantes, reciben transferencia
monetaria condicionada del Programa Avancemos, financiado con recursos del FODESAF…/En
los documentos adjuntos al oficio de denuncia, de fecha 24 de setiembre, 2012, específicamente
en la Ficha de Información Social –FIS-, se registran los estudiantes como hijos del Lic. Jorge
Sosa Araya, funcionario del Área Regional de Desarrollo Social de Puntarenas.”.
1- Sobre el particular, se determinó que a la señora Karina Villegas Barrantes, se le otorgo el
beneficio del Programa Avancemos, desde el 31 de agosto del 2011 hasta el 22 de agosto del
2012, por un monto total de ¢755.000 y un periodo de 13 meses; el cual fue aprobado y otorgado
de la siguiente forma:
a) Mediante resolución número 3167, del 31 de agosto del 2011, documentación que se
encuentra visible en el folio 0000013 del expediente administrativo N° 703.904, se aprobó
el citado beneficio por un monto de ¢275.000,00, por un periodo de 5 meses y con
recursos de la “Fuente 03 GC AVANCEMOS”.
b) Mediante resolución automática N° 1252, del 26 de enero del 2012, se otorga el beneficio
de Avancemos con recursos de la fuente “03 GOB. CENTRAL” por ¢330.000,00, para un
periodo de 6 meses.
c) El 15 de julio del 2012, se genera la resolución automática N° 0367, en la cual se aprueba
otorgar con recursos de la fuente “03 GOB. CENTRAL” el beneficio Avancemos por un
monto de ¢120.000.00, para un periodo de 2 meses.
d) El 16 de julio del 2012, mediante resolución automática N° 8937, se otorga dicho
beneficio por ¢30.000.00, de la fuente “03 GOB. CENTRAL”, para un periodo de 2 meses.
2- Respecto del asunto denunciado de que “…reciben transferencia monetaria condicionada del
Programa Avancemos, financiado con recursos del FODESAF…”, esta Auditoría para constatar
que la fuente de los recursos económicos otorgados a la señora Karina Villegas, provenían del
Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares, realizó la siguiente investigación:
a) Que el artículo 3° de la Ley N° 8783 “Reforma de la Ley de Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares, N.° 5662”, dispone, en lo de interés, lo siguiente: “Con recursos
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del FODESAF se pagarán de la siguiente manera programas y servicios a las instituciones
del Estado y a otras expresamente autorizadas en esta Ley, que tienen a su cargo aportes
complementarios al ingreso de las familias y la ejecución de programas de desarrollo
social. /…/Además de los programas anteriores, se financiarán…los programas siguientes
que actualmente son pagados con recursos provenientes del presupuesto de la República,
como son: Programa Avancemos…”.
b) En los folios 20, 21 y 71 del Presupuesto Institucional Ordinario del año 2011 se
contemplan ¢54.000.000.00 (en miles de colones), por concepto de “Transferencias
Corrientes del Gobierno Central (Avancemos)”, cuyos recursos provienen del Fondo de
Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), así se consigna en el (folio 243)
oficio DMT-739-2010, del 7 de junio del 2010, remitido por el Lic. Juan Manuel Cordero
González, Ministro de Trabajo a.i., al Dr. Fernando Marín Rojas, Presidente Ejecutivo del
IMAS, que literalmente indica lo siguiente: “Me dirijo a usted en relación con los
programas ejecutados por su Institución con recursos del Fondo Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares, en particular, los ingresos recibidos en este año y los recursos
que se destinarán para el año 2011. /…/Instituto Mixto de Ayuda Social
/¢82.931.974.750.00 /…/-MEP-Avancemos /¢60.000.000.000.00. /…estas transferencias
de recursos se mantendrán siempre y cuando el Ministerio de Hacienda asigne al Fondo de
Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, en el Presupuesto Ordinario de la República
2011, la estimación de recursos que hemos programado. /…”. (Lo subrayado no es parte
del original).
c) En el folio N° 18 del Presupuesto Institucional Ordinario del año 2012, aprobado mediante
acuerdo del Consejo Directivo N° 456-2011, del 26 de setiembre del 2011, se contempla la
partida “Transf. Ctes. Gob. Central (Avancemos)” por un monto de ¢47.500.000.00 (en
miles de colones) que según el oficio DMT-583-2011, del 10 de junio del 2011, emitido
por el Lic. Manuel Cordero González, Ministro a.i. del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, comunica al Dr. Fernando Marín Rojas, Presidente Ejecutivo del IMAS, que “Me
dirijo a usted en relación con la responsabilidad que le compete por ley a la Dirección
General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, DESAF, de administrar los
recursos del Fondo Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, FODESAF. /En
particular, para solicitarle que su institución proceda a la elaboración del Plan Presupuesto
2012, del programa ejecutado por su institución…/MEP Programa AVANCEMOS
¢60.000.000.000.00.”.
Adicionalmente, mediante oficio DMT-1013-2011, del 11 de agosto del 2011, emitido por la Sra.
Sandra Piszk, Ministra de Trabajo y Seguridad Social, se comunica que “…en relación con
nuestro oficio DMT-583-2011, del 10 de junio del 2011, donde se le comunicó a la institución la
asignación de recursos para el ejercicio económico 2012, correspondiente a los diferentes
programas que ejecutan recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares,
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FODESAF. /…se le están disminuyendo ¢12.500.000.000.00 (doce mil quinientos millones de
colones con 00/100), al programa “AVANCEMOS”…”.
De lo expuesto, se extrae que las transferencias monetarias condicionadas del Programa
Avancemos correspondientes a los años 2011 y 2012, fueron financiadas con recursos
provenientes del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF).
3- El artículo 25 del Reglamento a la Ley 8783, “Reforma de la ley de Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares N° 5662”, señala lo siguiente: “Los beneficiarios del FODESAF, serán
los costarricenses y extranjeros residentes legales del país, así como, las personas menores de
edad, quienes a pesar de carecer de una condición migratoria regular en el territorio nacional, se
encuentra en situación de pobreza o pobreza extrema. Se entenderá por pobreza y pobreza
extrema, a lo indicado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) en cuanto
al ingreso per cápita urbano y rural.”. (Lo resaltado es nuestro)
4- Por otra parte, conviene hacer referencia a la definición de los conceptos de “zona urbana y
rural”, establecido en el documento denominado “X Censo Nacional de Población y VI de
Vivienda 2011/Resultados Generales /Censo 2011” (páginas 132-133), emitido por el INEC en
mayo del 2011, que literalmente señala lo siguiente:
Zona urbana y rural: Esta clasificación fue definida por la Unidad de Cartografía, siguiendo los
parámetros utilizados en el censo del año 2000: /a) Urbana: Las áreas urbanas se delimitaron a priori
con criterio físico y funcional, tomando en cuenta elementos tangibles, tales como cuadrantes
claramente definidos, calles, aceras, servicios urbanos (recolección de basura, alumbrado público) y
actividades económicas. La delimitación geográfica se realizó a partir de los centros administrativos de
cada cantón o distrito y se amplió de manera compacta en función de la presencia de las características
antes señaladas. /b) Rural: Son aquellos poblados no ubicados en el área urbana, que reúnen ciertas
características, tales como: un predominio de actividades agropecuarias; puede presentar viviendas
agrupadas o contiguas como dispersas; disposición de algunos servicios de infraestructura como
electricidad, agua potable y teléfono; cuentan con servicios como escuela, iglesia, parque o plaza de
esparcimiento, centro de salud, guardia rural, etc.; pequeños o medianos comercios relacionados
algunos con el suministro de bienes para la producción agrícola; y un nombre determinado que los
distingue de otros poblados.
El Manual de Aplicación de la Información Social (FIS) define estos conceptos de zona urbana y
zona rural, de la siguiente manera:
ZONA URBANA/Corresponde a los centros administrativos de los cantones del país que,
generalmente abarcan gran parte o todo el distrito primero de cada cantón, centros de otros distritos,
además de otras áreas adyacentes que cumplen con el criterio físico y funcional. Se caracteriza por la
presencia de elementos tangibles, tales como: servicios urbanos, servicios institucionales, luz
eléctrica, alumbrado público, cuadrantes, calles, aceras, locales comerciales, etc. /También se
codifica como área urbana la periferia urbana, que corresponde a las áreas adyacentes al casco
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urbano, que aunque no se encuentran dentro del cuadrante urbano central, presentan características
similares a las de estas zonas. En otras palabras, son áreas que están relativamente cerca del centro
urbano y son de fácil acceso.
ZONA RURAL/Se caracteriza porque la población está muy dispersa, no hay distribución
habitacional en forma de cuadrantes ni actividades y servicios propios de los centros urbanos.
Pueden contar con algún servicio de infraestructura como electricidad domiciliaria, agua potable o
teléfono y con algunos servicios como escuela, iglesia, centro de salud, puestos de salud, guardia
rural, etc.
De conformidad con lo expuesto en el Manual de Aplicación de la Información Social (FIS), así
como de la revisión efectuada tanto a la FIS (Folio Nac. 495399) como a la visita realizada (3
de abril del 2013) a la beneficiaria Karina Villegas Barrantes, se determinó que dicha señora
vive en la provincia de Puntarenas, cantón Puntarenas, distrito El Roble, cuya localidad se
categoriza como Zona “10. Urbana”, así consta dentro de la citada FIS. Con fundamento en
lo anterior se procedió a visitar el día 27 de febrero del 2013, las oficinas del INEC, con la
finalidad de recopilar información que determine el ingreso per cápita por hogar por zona, lo
que permitió obtener los siguientes resultados:
Cuadro N° 1
Límites de extrema pobreza y pobreza total por mes, según zona
(En colones corrientes)
Zona jul-11 ago-11 sep-11
Total país
Línea de extrema pobreza 39 428 39 847 39 356
Línea de Pobreza 84 347 84 815 84 352
Zona Urbana
Línea de extrema pobreza 42 080 42 507 42 053
Línea de Pobreza 92 472 92 954 92 531
Zona Rural
Línea de extrema pobreza 35 168 35 576 35 026
Línea de Pobreza 71 297 71 743 71 217
Fuente: Cuadro 5 de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 2004, Índice de Precios al
Consumidor, Instituto Nacional de Estadística y Censos.
Del cuadro anterior se desprende que para el mes de agosto del 2011, en zona urbana, una
persona se considera en pobreza extrema si obtiene un ingreso per cápita de ¢42.507.00; así
mismo, según el INEC una persona se considera pobre si su ingreso mensual no supera el
monto de ¢ 92.954.00.
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En vista a la revisión efectuada a la FIS, folio nacional 495399, se constató que el señor Jorge
Alberto Sosa Araya, conocido como Jorge Alberto Sossa Araya, portador de la cédula 6-125-
459, forma parte del núcleo familiar de la beneficiaria Karina Villegas Barrantes, asimismo se
reporta, en la citada FIS, como único ingreso familiar el salario del Sr. Sosa Araya, el cual,
según constancia emitida, el 31 de agosto del 2011, por el Lic. Ciro Barboza Toribio,
Encargado de Planillas del Área de Desarrollo Humano, asciende a un salario bruto mensual
de ¢1.396.986.20 (un millón trescientos noventa y seis mil novecientos ochenta y seis colones
con 20/100) y salario neto mensual de ¢434.095.65 (cuatrocientos treinta y cuatro mil noventa
y cinco con 65/100).
Para determinar el ingreso per cápita que ostenta la familia Villegas Barrantes, se procedió a
dividir el ingreso bruto (¢1.396.986.20) entre el total de los miembros de la familia
beneficiaria, que según la FIS, folio nacional 495399, está integrada por 6 personas, dando
como resultado que el ingreso per cápita, para dicho hogar, es de ¢232.831.03. Tal y como se
puede observar en el siguiente cuadro, la familia en cita no se encuentra en la línea de pobreza
o pobreza extrema, por cuanto este ingreso (per cápita) no se ajusta a los parámetros
establecidos por el INEC.
Cuadro N° 2
Comparación entre el ingreso per cápita
del INEC y Familia Villegas Barrantes
(En colones corrientes)
Parámetros de la Zona Urbana Ingreso Per cápita,
según INEC
Ingreso per cápita
de la Familia
Diferencia
Línea de extrema pobreza 42.507 232.831 190.324
Línea de Pobreza 92.954 139.877 Datos calculados a agosto del 2011
5- Por otra parte, según el Sistema de Información de la Población Objetivo (SIPO), la Ficha de
Información Social (FIS), correspondiente a la familia de la señora Karina Villegas Barrantes,
realizada el 24 de agosto del 2011 (folio 0000022 del citado expediente) obtuvo 674 puntos, por
lo que clasifica dentro del “Grupo 4/LP: 3.No Pobres”, al respecto el Reglamento para Regular la
Administración, el Funcionamiento y el Uso de la Información del Sistema de Información de la
Población Objetivo (SIPO), en el Capítulo II de los métodos de medición de pobreza del SIPO,
articulo 8º, define el “Método de línea de pobreza” de la siguiente manera: “Se basa
exclusivamente en el ingreso per cápita mensual de las familias, el cual se relaciona con el costo
mensual per cápita de la Canasta Básica Alimentaria (CBA), que establece el Instituto Nacional
de Estadística y Censos (INEC). Permite calificar a las personas y familias en tres niveles:
pobreza extrema, pobreza básica y no pobres.”. De tal forma, la señora Villegas Barrantes, según
el método de línea de pobreza “LP: 3.No Pobres” señalado por el SIPO, no calificaba dentro de
los parámetros de pobreza y pobreza extrema.
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El 6 de diciembre del 2010 se aprobó, mediante acuerdo CD 562-2010, acta N° 092-10, el
documento denominado “IMPLEMENTACION DE LA VERSIÓN AJUSTADA DEL SIPO, LA
UTILIZACIÓN DEL INSTRUMENTO DE LA FIS Y EL MODELO DE PUNTAJE SIPO 2005,
A PARTIR DEL AÑO 2011.”, en donde se establecen y definen los grupos de puntaje, según el
Modelo SIPO-2005 (implementado en el SIPO V.2) que literalmente señala lo siguiente:
La clasificación por Grupos de Puntaje incorporada en el SIPO V2 se basa en los resultados
obtenidos en el estudio Modelo de Puntaje SIPO-2005…/La misma consta de cuatro grupos de
puntaje, a los cuales se denomina en alusión a la prioridad de atención por parte del IMAS y otras
instituciones u organizaciones usuarias de la información del SIPO: Prioridad 1, Prioridad 2,
Prioridad 3 (Grupo vulnerable), No Prioritario. /Para la definición de los grupos predominó el
referente de años recientes, en relación con los porcentajes de población que se ubica en los niveles
de pobreza que define la metodología de Línea de Pobreza (LP) y que se obtienen con base en la
Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) del Instituto Nacional de Estadística y
Censos (INEC)…/…Los porcentajes superiores a las cifras oficiales de pobreza obedecen a que las
mismas se basan en la medición por Línea de Pobreza (ingreso como único criterio para definir
pobreza); mientras que la metodología del puntaje, además del ingreso, considera otros cinco
factores relacionados con la condición socioeconómica de las familias.
Adicionalmente, dentro del citado documento, se incorpora la metodología del puntaje que
establece los grupos, según la prioridad y zona urbana o rural, lo anterior se muestra en el
siguiente cuadro.
Cuadro N° 3
Detalle de los grupos por puntaje y zona
GRUPO URBANO RURAL
Mín. Máx. Mín. Máx.
Prioridad 1 309 460 229 325
Prioridad 2 461 550 326 380
Prioridad 3 (Vulnerable) 551 605 381 425
No Prioritario 606 801 426 718
Fuente: Modelo SIPO-2005: Límites inferior y superior, y porcentajes de población acumulada, por
zona, según grupos de puntaje.
Con base a lo expuesto, la señora Karina Villegas Barrantes al obtener, bajo el Método de
puntaje, 674 puntos y clasificarse en el “Grupo 4”, según FIS (Folio Nac. 495399), se cataloga
dentro del grupo de puntaje “No prioritario” de la población objetiva del IMAS.
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6- En la Ficha de Información Social (FIS), realizada el 24 de agosto del 2011 (Folio 0000022
del citado expediente), se registra que el núcleo familiar está conformado por cuatro menores de
edad y dos adultos, siendo el jefe de hogar el señor Jorge Alberto Sosa Araya, conocido como
Jorge Alberto Sossa Araya y portador de la cédula 6-125-459, quien es funcionario del IMAS,
desempeñando actualmente el puesto de Profesional Licenciado en Desarrollo Social y
devengando un salario mensual bruto de ¢1.451.418,34 (un millón cuatrocientos cincuenta y un
mil cuatrocientos dieciocho con 34/100 colones) y salario neto mensual de ¢502.201.49
(quinientos dos mil doscientos uno con 49/100) después de deducciones, según constancia
extendida por la Licda. Roxana Peña Bonilla, Jefe de Unidad Administrativa del Área Regional,
del 4 de junio del 2012 y que consta en el expediente N° 703-904 al folio N° 000007.
7- Además, se determinó que los estudiantes Randall Josué y Ashley Karina Mena Villegas no
son hijos biológicos del señor Jorge Sosa Araya, ambos menores son procreados dentro del
matrimonio que mantuvo la señora Karina Villegas Barrantes, con el señor Randall Alberto Mena
Campos, hasta el 24 de marzo del 2006.
8- Una vez realizado el análisis del expediente y la verificación en el sistema de información
social SABEN, se determinó que el beneficio otorgado a la señora Karina Villegas Barrantes, se
encuentra suspendido, así consta en el correo electrónico del 26 de setiembre del 2012, enviado
por la Licda. María Teresa Guzmán, Jefe del Área Regional de Desarrollo Social Puntarenas, al
funcionario Wilbert Ruiz Huertas, Profesional Ejecutor Social, en donde indica “…como es de su
conocimiento sobre el tramite (sic) del beneficio de Avancemos que se giro al hijo del compañero
Jorge Sossa, le comunico que al darme cuenta prosedí (sic) a revocar la resolución 0367, en fecha
27/08/2012…”. (Folio N° 000023 del expediente 703-904).
De lo anteriormente expuesto se desprende que los estudiantes Randall Josué y Ashley Karina
Mena Villegas, recibieron el beneficio del programa Avancemos, durante el periodo comprendido
entre el 31 de agosto del 2011 al 22 de agosto del 2012, con recursos provenientes del
FODESAF; no obstante, el citado beneficio a la fecha de este informe se encontraba suspendido.
Asimismo, se determinó que los citados jóvenes no son hijos biológicos del Lic. Jorge Sosa
Araya, funcionario del ARDS Puntarenas, pero ambos forman parte del mismo hogar (familia)
que comparten un único presupuesto familiar.
Con respecto a las razones que originaron la suspensión del beneficio, la Licda. María Teresa
Guzmán Díaz, Jefe del Área Regional de Desarrollo Social de Puntarenas, indicó, el 4 de abril del
2013, literalmente lo siguiente: “Al darme cuenta de forma informal que existía una comisión que
valoraba la situación de familias que integraba un funcionario del IMAS, procedí a revocarla y
enviar este caso a la Comisión para que ellos valore (sic) la continuidad del beneficio…”.
Adicionalmente, el 10 de abril del 2013 la funcionaria Nidya Solano Valverde, en calidad de
miembro de la Comisión para el Apoyo de Funcionarios del IMAS y encargada de la valoración
técnica social del funcionario Jorge Alberto Sosa Araya, señaló lo siguiente: “…Pregunta:
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¿Puede usted explicar las razones por las cuales se le denegó el beneficio del Programa de
Avancemos al funcionarios Jorge Sosa y cuales elementos se consideraron para llegar a esa
determinación Respuesta: De acuerdo a la valoración socio económica realizada, se consideró
que los ingresos versus egresos, no lo hacía acreedor de un beneficio institucional que se hizo
explicito en el Informe Técnico social que está en el expediente.”, referente a la recomendación
expuesta en el citado informe técnico, la Licda. Solano Valverde, indicó que “En razón de los
ingresos y egresos familiares no se considera pertinente recomendar el beneficio de Avancemos
solicitado.”. (Folios 18 y 19 del expediente de Jorge Sosa Araya, en poder de la ya citada
Comisión).
2.2.2 Adicionalmente, el denunciante señaló que “… no califican conforme el artículo 2 de la
ley 8783 y su reglamento…”. Sobre el particular, la investigación permitió determinar lo
siguiente:
1- El 31 de agosto del 2011, mediante resolución N° 3167 (folio 0000013 del expediente
administrativo N° 703-904) el Lic. Wilbert Ruiz Huertas, Profesional ejecutor de la ARDS
Puntarenas, aprobó el beneficio de Avancemos a la señora Karina Villegas Barrantes, justificado
en la necesidad de mantener a sus hijos Randall Josué y Ashley Karina Mena Villegas en el
sistema educativo formal, dicho beneficio se otorgo con recursos de la “Fuente 03” del Gobierno
Central que provenían del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF).
2- Mediante entrevista realizada, el 3 de abril del 2013, a la señora Karina Villegas Barrantes,
referente al beneficio de Avancemos otorgado por el IMAS, indicó, literalmente, en lo de interés
lo siguiente:
(…) Pregunta ¿Puede indicar si Usted se presentó en las oficinas del IMAS-del Área Regional de
Desarrollo Social de Puntarenas? ¿Con qué finalidad? ¿Usted solicito expresamente el beneficio del
programa de Avancemos? ¿Cuándo? ¿En qué consistió ese trámite? Respuesta Si me presenté, a
solicitar el beneficio de Avancemos, yo lo solicité personalmente al señor Wilbert. Yo lo que quería
era que me dieran la beca para ellos, (hijos míos) por lo que visite las oficinas del IMAS, para
realizar el trámite, en cuanto a la fecha que realice el trámite no recuerdo en este momento cuando
fue. Pregunta ¿Porqué recurrió Usted al IMAS? Respuesta Recurría al IMAS, para solicitar el
beneficio de Avancemos para mis dos hijos que son del primer matrimonio, esto debido a que no
cuento con ayuda por parte del padre de ellos. Pregunta ¿Podría indicar los pasos o procedimientos
realizados para gestionar el beneficio? Respuesta Yo fui hablar con Wilbert y le dije que si me
podían ayudar con una beca esto debió (sic) a que a mí me habían dicho que podía solicitar la beca
ya que ellos no eran hijos de Jorge, Wilbert me solicitó los documentos, yo los busque y luego fui a
dejarlos. (…) Pregunta En la ficha de información Social que se aporto en su expediente, aparece
el nombre de Jorge Sosa Araya, podría usted indicar la razón por la cual fue aportado como parte
del vínculo familiar? Respuesta Yo lo metí porque él vive aquí conmigo. Pregunta ¿Qué trámites
realizó el señor Jorge Sosa en relación a la obtención del beneficio de Avancemos, que se le otorgó
a sus hijos Randall y Ashley Mena Villegas? Respuesta El único papel que yo le pedí a Jorge fue la
constancia de salario, el no realizó ningún otro trámite Pregunta Puede usted indicar si sus hijos
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Randall y Ashley Mena Villegas, en la actualidad están estudiando? Respuesta Si están estudiando,
Ashley Mena esta en cuarto año del Liceo Antonio Obando Chan, y Randall Mena esta en quinto
año del mismo Liceo. (…). (Lo subrayado no es parte del original).
3- El 3 de abril del 2013, el Lic. Wilbert Ruiz Huertas indicó a esta Auditoría, entre otras cosas,
lo siguiente:
(…) Pregunta: ¿Quiénes pueden ser beneficiarios de la Institución en este Programa Social
(Avancemos)? Respuesta: Aquellas familias que tengan jóvenes en el sistema educativo y que sus
ingresos no alcancen para mantenerlos en el mismo, y que cumplan con los paramentos establecidos
por la Institución para el otorgamiento de ese beneficio. Pregunta: ¿Puede usted indicar el nombre
de la normativa que aplica para la selección, valoración y otorgamiento del beneficio del programa
Avancemos? Respuesta: Si, nos basamos en el Manual Único para el Otorgamiento de Beneficios
de la Institución Pregunta: ¿Conoce y aplica usted lo indicado en el artículo 2 de la Ley 8783 y su
Reglamento, para efectos de aprobación de un beneficio de transferencia condicionada del
programa Avancemos? Respuesta: No me acuerdo en la realidad. Pregunta: ¿Qué requisitos debe
cumplir un funcionario para optar por los beneficios de los programas sociales del IMAS? ¿Podría
indicar los requisitos para optar por Avancemos? Respuesta: Los requisitos son los mismos que
están establecidos en el programa, de forma tal que lo mismo se le solicita a un funcionario como a
cualquier persona en general Pregunta: Para el caso de que un solicitante del Programa
Avancemos obtenga un puntaje superior a los 600 puntos, categorizado en Grupo 4 “No pobre”.
Puede usted explicar el procedimiento que se realiza para otorgarle el beneficio (Avancemos).
Respuesta: Basado en la documentación pertinente se evalúa el monto neto devengado por el
solicitante y su familia. Para efectos de realizar el informe técnico del solicitante no se considera el
ingreso bruto de la familia, en este caso lo que se considera es el ingreso neto. (…)Pregunta:
¿Podría indicar en cuál normativa se fundamento para determinar si calificaba como beneficiarios
de Avancemos los hijos de la señora Karina Villegas? Respuesta: La normativa que establece el
programa de Avancemos. (…). (Lo subrayado y entre paréntesis no es parte del original)
4- Adicionalmente, el 4 de abril del 2013, la Licda. María Teresa Guzmán Díaz, Jefe del Área
Regional de Desarrollo Social Puntarenas, indicó, en lo de interés, lo siguiente:
(…) Pregunta: ¿Puede usted indicar el nombre de la normativa que aplica para la selección y el
otorgamiento de beneficios del programa Avancemos? Respuesta: La normativa que se aplica esta
de conformidad con el Manual Único de Otorgamiento de Beneficios Institucional, en el
componente de Avancemos. Pregunta: Tiene usted conocimiento de lo indicado en el artículo 2 de
la Ley 8783 y su Reglamento, para efectos de aprobación de un beneficio de Avancemos, para los
casos en que el beneficiario se ubica en grupo 4 (no prioritario). Respuesta: Si se contempla lo
indicado en la ley, pero adicionalmente se puede atender con la valoración de un profesional
ejecutor que emite un informe técnico donde el justifica su criterio profesional. Pregunta Podría
indicar los requisitos que se deben cumplir para optar por el beneficio de Avancemos, cuando se es
funcionario del IMAS o familiar de éste. Respuesta: Se le aplica la misma normativa de
conformidad con el Manual de Otorgamiento de Beneficios, no hay excepciones. (…) Pregunta
¿Cuál es el procedimiento que sigue esta Área Regional de Desarrollo Social para valorar y otorgar
un beneficio del Programa Avancemos en el grupo 4 no prioritario? Respuesta El procedimiento
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es justificar por medio de un Informe técnico, y se le solicitan los requisitos que el Profesional
Ejecutor considere para realizar su respectiva valoración. (…). (Lo subrayado no es parte del
original)
De acuerdo con las respuestas dadas por la Licda. Maria Teresa Guzman Díaz, Jefe del Área
Regional de Desarrollo Social Puntarenas y el Lic. Wilbert Ruiz Huertas, Profesional Ejecutor
Social de esa Área Regional, se desprende que para asignar el beneficio de Avancemos a la
señora Karina Villegas Barrantes, aplicaron lo dispuesto en el Manual Único para el
Otorgamiento de Beneficios de la Institución y la normativa institucional que regula el programa
Avancemos.
5- El Manual único para el otorgamiento de beneficios institucionales, establece en la sección 3
“Especificaciones para beneficios individuales”, punto 3.3 “Avancemos y Avancemos FIS”, lo
siguiente:
3.3.1. Introducción /Subsidio económico para la atención de gastos de estudios, necesidades
básicas de los/as adolescentes y jóvenes en condiciones de pobreza, riesgo, vulnerabilidad o
exclusión social, matriculados en el sistema de educación formal en sus diferentes modalidades y
mediante la FISI que residen en Instituciones de Bienestar Social y aquellos los estudiantes
trasladados por el Fondo Nacional de Becas (FONABE).
3.3.2. Requisitos Específicos: /Presentar documento de matrícula en el sistema educativo formal de
secundaria en cualquiera de sus diferentes modalidades (constancia de matrícula, recibo de pago ó
comprobante de matrícula en uno de los Centros Educativos Nacionales, ó listado de personas
matriculadas).
3.3.3. Actividades del procedimiento /El beneficio Avancemos se ejecutará de conformidad con
los montos establecidos en la Tabla de Límites de Autoridad Financiera. El monto del beneficio es
escalonado y aumenta de conformidad con el año cursado. (Lo subrayado no es parte del original)
6- De igual manera, el artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 34786-MP-S-MEP, del 10 de octubre
del 2008, establece mecanismos que norman el otorgamiento de los recursos de las
Transferencias Monetarias Condicionadas del Programa Avancemos a “…familias que se
encuentren en riesgo, vulnerabilidad social, exclusión, pobreza, con prioridad a las familias
pobres bajo los lineamientos de la Rectoría del Sector Social y Lucha contra la Pobreza,
aplicando una intervención descentralizada y bajo un criterio de desconcentración y
regionalización por medio de sus Gerencias Regionales. /…”. (El destacado es nuestro).
7- Adicionalmente, el artículo 6° de ese cuerpo normativo dispone que los “…beneficiarios del
Programa: La Población Objetivo del Programa son familias con adolescentes y jóvenes de
ambos sexos entre los doce y los veinticinco años de edad, que viven en condiciones de pobreza,
en riesgo, vulnerabilidad social y exclusión que necesiten apoyo económico para mantenerse en
el sistema educativo a nivel de secundaria.”. (Lo resaltado es nuestro).
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8- No obstante, el artículo 2° de la Ley N° 8783, “Reforma a la Ley de Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares N° 5662”, vigente desde el 14 de octubre del 2009, literalmente dispone
lo siguiente: “Son beneficiarios de este Fondo los costarricenses y extranjeros residentes legales
del país, así como las personas menores de edad, quienes a pesar de carecer de una condición
migratoria regular en el territorio nacional, se encuentren en situación de pobreza o pobreza
extrema, de acuerdo con los requisitos que se establezcan en esta y las demás leyes vigentes y
sus reglamentos.”. (Lo resaltado no es parte del original)
9- En atención a lo expuesto anteriormente y en consideración a lo establecido en el artículo 6°
de la Ley General de la Administración Pública1, mediante el oficio AI. 236-05-2013, del 21 de
mayo del 2013, dirigido al Lic. Berny Vargas Mejía, Asesor Jurídico General, se le solicitó el
criterio técnico jurídico, en relación a lo siguiente:
En virtud de la situación expuesta y ante la duda que se genera sobre la legalidad del otorgamiento
de las Transferencias Monetarias Condicionadas del Programa Avancemos, establecido en el
Decreto Ejecutivo Nº 34786-MP-S-MEP a la luz de lo dispuesto en la Ley N° 8783 “Reforma a la
Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares N° 5662” y su Reglamento, se le solicita el
criterio de esa Asesoría Jurídica, respecto a lo siguiente:
1. Está legalmente facultado el IMAS para erogar fondos públicos mediante Transferencias
Monetarias Condicionadas del Programa Avancemos a personas o familias a las que se haya
determinado que no se encuentran en condición de pobreza o pobreza extrema como lo establece la
Ley 8783 y su Reglamento en repetida cita.
2. Existe alguna antinomia entre el Decreto Ejecutivo Nº 34786-MP-S-MEP y la Ley N° 8783
“Reforma a la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares N° 5662”. En caso positivo, que
tipo de acciones legales y administrativas debe emprender el Instituto Mixto de Ayuda Social para
eliminar esa contradicción.
Al respecto, el Lic. Berny Vargas Mejía, Asesor Jurídico General, emite el criterio técnico
jurídico AJ-C-0739-06-2013, del 27 de junio del 2013, en donde señala literalmente, en lo de
interes, lo siguiente:
1 Artículo 6.- /1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:
/a) La Constitución Política; /b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana; /c) Las
leyes y los demás actos con valor de ley; /d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los
otros Supremos Poderes en la materia de su competencia; /e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los
estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y /f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos,
centrales y descentralizadas. /2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados
están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia. /3. En lo no dispuesto expresamente, los
reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.
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…se deben analizar los artículos 2, 4, 6, 27 y 34 de la Ley 4760, que establecen lo siguiente:
/“Artículo 2: El IMAS tiene como finalidad resolver el problema de la pobreza extrema en el
país, para lo cual deberá planear, dirigir, ejecutar y controlar un plan nacional destinado a
dicho fin. Para ese objetivo utilizará todos los recursos humanos y económicos que sean
puestos a su servicio por los empresarios y trabajadores del país, instituciones del sector público
nacionales o extranjeras, organizaciones privadas de toda naturaleza, instituciones religiosas y
demás grupos interesados en participar en el Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza.”
“Artículo 4: El Instituto Mixto de Ayuda Social tendrá los siguientes fines: a)… /…/e) Atender
las necesidades de los grupos sociales o de las personas que deban ser provistas de medios de
subsistencia cuando carezcan de ellos; /f) Procurar la participación de los sectores privados e
instituciones públicas, nacionales y extranjeras, especializadas en estas tareas, en la creación y
desarrollo de toda clase de sistemas y programas destinados a mejorar las condiciones culturales,
sociales y económicas de los grupos afectados por la pobreza con el máximo de participación de los
esfuerzos de estos mismos grupos.”
“Artículo 6: El IMAS realizará sus actividades y programas con sujeción a los siguientes
principios fundamentales: /a)… /… /c) Ejecutar los programas a nombre del desarrollo del
individuo y del país y la dignidad del trabajo y la persona; /… /e) Promover la participación en la
lucha contra la pobreza, de los sectores públicos y privados en sus diversas manifestaciones,
de las instituciones públicas, de las organizaciones populares y de otras organizaciones tales
como cooperativas, asociaciones de desarrollo comunal u otras de naturaleza similar. /f)
Procurar que los programas de lucha contra la pobreza extrema sean sufragados
especialmente con aportes y contribuciones de bienes y servicios de los diferentes grupos
sociales, sectores y comunidades, empresas o personas más directamente interesadas en
cooperar en las actividades del IMAS.”
“Artículo 27: El IMAS no podrá hacer uso o disponer de sus recursos, para fines distintos a
los que le son asignados por la presente ley.”
“Artículo 34: En el cumplimiento de sus fines, el IMAS podrá financiar, promover o participar
en la ejecución de programas destinados a combatir la pobreza que sean propuestos por
organizaciones privadas o públicas sin fines de lucro.” (lo resaltado no es del original).
De los artículos transcritos se puede colegir que el IMAS está autorizado y obligado por Ley, para
el otorgamiento de beneficios económicos a favor de personas que viven en condiciones de pobreza
y pobreza extrema, ahora bien, en este mismo sentido, los artículos 2 y 3, párrafo segundo del
inciso L) de la Ley 8783, que reforma la Ley 5662, denominada Reforma a la Ley de Desarrollo
Social y Asignaciones Familiares señala:
“Articulo 2: Son beneficiarios de este Fondo los costarricenses y extranjeros residentes legales del
país, así como las personas menores de edad, quienes a pesar de carecer de una condición
migratoria regular en el territorio nacional, se encuentran en situación de pobreza o pobreza
extrema, de acuerdo con los requisitos que se establezcan en esta y las demás leyes vigentes y sus
reglamentos”
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“Artículo 3: Con recursos del FODESAF se pagarán de la siguiente manera programas y
servicios a las instituciones del Estado y a otras expresamente autorizadas en esta Ley, que
tienen a su cargo aportes complementarios al ingreso de las familias y la ejecución de programas de
desarrollo social.
Para ello, se procederá de la siguiente manera: /… /l)… /… se financiarán los programas que se
encuentren debidamente formalizados mediante convenios suscritos entre el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social y los entes públicos que los ejecutan, así como los programas
siguientes que actualmente son pagados con recursos provenientes del presupuesto de la República,
como son: Programa Avancemos…” (lo resaltado no es del original)
Hasta este punto es fácilmente colegible que el Programa Avancemos se financia con recursos del
Fondo de Desarrollo Social y de Asignaciones Familiares, lo que implica una doble obligación para
el IMAS de velar porque los beneficiarios de estos recursos públicos, sean personas o familias que
vivan en condiciones de pobreza o pobreza extrema, estas obligaciones están en la Ley 4769 y en la
8783 ya transcritas. /Ahora bien, en atención a la pirámide kelseniana que define la escala
jerárquica de las fuentes de derecho dentro de nuestro ordenamiento jurídico público, positivizada
en los artículos 6 y 7 de la Ley General de la Administración Pública, que es la Ley 6227, es
posible conocer la norma que prevalece, estos artículos se transcriben para su mejor comprensión
en este criterio.
“Artículo 6: La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al
siguiente orden: /a) La Constitución Política; /b) Los tratados internacionales y las normas de la
Comunidad Centroamericana; /c)Las leyes y los demás actos con valor de ley; d)Los decretos del
Poder Ejecutivo, que reglamentan las leyes, los de los Supremos Poderes en la materia de su
competencia; /e)Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los
entes descentralizados; y /f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y
descentralizadas. /Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes
descentralizados están subordinados entre si dentro de sus respectivos campos de vigencia. /En lo
no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los
actos administrativos.”
“Artículo 7: Las normas no escritas – como la costumbre, la jurisprudencia y los principios
generales de derecho – servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del
ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan. /Cuando
se trate de suplir la ausencia, y no la insuficiencia, de las disposiciones que regulan una materia,
dichas fuentes tendrán rango de ley. /Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de
grado inferior.”
Con base en los términos en que la Ley General de la Administración Pública ha establecido la
escala jerárquica de las normas, es procedente estimar que las leyes tienen prevalencia ante los
decretos ejecutivos, por lo que cualquier regulación en un decreto tiene la función de regular de una
forma más operativa lo que establece la ley, no es procedente jurídicamente que un decreto
ejecutivo amplíe las regulaciones sin que la Ley lo haya hecho, de manera que solo puede regular
sobre lo establecido en su cuerpo normativo superior.
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Para el caso concreto de su consulta, es pertinente expresar que la normativa que amplíe lo
regulado en las leyes 4760 y 8783, incluyendo beneficiarios que no han sido establecidos en esos
cuerpos normativos, contravienen los mandatos legales que tiene que cumplir el IMAS, salvo que
los programas sean financiados con recursos que no sean de esta Institución o del Fondo de
Desarrollo Social y de Asignaciones Familiares y el programa sea ejecutado por un tercero.
/Cuando hay situaciones como la que se presenta, el texto normativo que regula indebidamente lo
establecido en una fuente de derecho jerárquicamente superior, pierde su carácter vinculante.
En este sentido es importante traer a colación un tema trascendental, que es la fundamentación del
acto administrativo, esto sin querer incurrir en una descripción doctrinaria sobre los elementos
constitutivos del mismo, ya que se corre el riesgo de desvirtuar el objeto de la consulta; baste
indicar con este preámbulo, que el acto administrativo debe estar debidamente fundamentado, tanto
por la confluencia de sus elementos objetivos como de sus elementos subjetivos, que le
consustanciales, ahora bien, si se tiene claro que el otorgamiento de un beneficio económico por
parte del IMAS, sea transferencia monetaria condicionada o simple subsidio, es un acto
administrativo, es fácil comprender que ese acto debe estar debidamente motivado a la luz de lo
que establece la Ley General de la Administración Pública y para fundamentar sus actos de este
tipo, el IMAS debe velar porque exista una valoración social, criterio social o informe técnico
social que permita determinar que esos recursos van destinados a personas o familias que viven en
condiciones de pobreza o pobreza extrema, en este sentido la Procuraduría General de la República,
en su criterio vinculante para el IMAS C-229-2011, del 13 de setiembre del 2011, dirigido a la
Presidencia Ejecutiva de esta Entidad ha expresado lo siguiente:
“De lo anterior, se desprende que el estudio social realizado por el funcionario del IMAS debe
cumplir con ciertos requisitos específicos para que sirva de instrumento para determinar la
población beneficiaria de la institución, los cuales no necesariamente se cumplen en los estudios
realizados por trabajadores sociales de otras instituciones. /La labor de los trabajadores sociales
del IMAS es consustancial al fin último que debe alcanzar dicha institución, que es la
erradicación de la pobreza. Sin dichos estudios, no puede calificarse a una persona como
pobre, para lo cual debe realizarse una valoración muy específica a la luz de los criterios
técnicos de dicha institución. No podría un estudio realizado para otros fines, como sería el de
otras instituciones, suplantar la valoración que necesariamente debe realizar el IMAS para alcanzar
el fin público que le ha sido asignado. /Por otro lado, y en atención a los requisitos establecidos
legalmente para autorizar una delegación de competencias, tampoco podría facultarse a un
trabajador social de una institución ajena al IMAS, que realice la calificación destinada por ley a
este ente. En primer lugar, explicamos que toda delegación de competencias entre órganos no
jerárquicos debe estar autorizada por una ley expresa, lo cual no ocurre en el caso de los
trabajadores sociales. En segundo lugar y no menos importante, dicha delegación debe realizarse
necesariamente entre órganos de la misma naturaleza, y tal como explicamos, el IMAS es un ente
descentralizado del Estado que en consecuencia, no podría delegar en otros entes u órganos de la
Administración, el ejercicio de una atribución pública legalmente asignada. /El fin último del
IMAS es el combate de la pobreza, y para determinar si una persona puede ser o no
beneficiaria de dicha institución, debe necesariamente realizarse un estudio social por parte
de trabajadores bajo su mando, pues dicha función va implícita al fin último que debe
alcanzar.” (la mayoría de lo resaltado no es del original).
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Este pronunciamiento se cita para ejemplificar que el IMAS no está facultado para otorgar
beneficios sin esta consideración social, una actuación contraria implicaría la adopción de un acto
administrativo sin fundamentación suficiente.
Conceptos diferentes a los de pobreza o pobreza extrema que se desarrollen doctrinariamente en
diferentes esferas, para validar una actuación administrativa como el otorgamiento de beneficios,
requiere necesariamente la introducción de una reforma a las leyes 4760 y 8783, las cuales en este
sentido definen hasta el momento a sus beneficiarios como personas o familias pobres o pobres
extremos, esto no es una presunción ivris tantvm, es una presunción Ivris et de Ivre, o sea de pleno
derecho, que no admite consideraciones adicionales, es una presunción cerrada.
Por otra parte y entrando en el análisis de su segunda consulta, es importante que se defina en qué
consiste una antinomia y a eso se avocara el suscrito en este punto. /Doctrinariamente se ha
estimado que hay dos tipos de antinomias, la primera clasificación que se fija es la que considera la
validez como punto central para identificarlas, así las cosas, se encuentran antinomias totales,
parciales y totales-parciales. El jurista italiano Norberto Bobbio es el precursor de esta
clasificación. /Las antinomias totales son las que se presentan cuando hay dos normas diferentes
que tienen el mismo grado jerárquico y regulan sobre lo mismo, en este caso la solución es no
aplicar ninguna porque se excluyen mutuamente con el mismo grado de intensidad. /Las antinomias
parciales son las que se presentan cuando hay dos normas que diferentes que regulan en parte de si,
sobre el mismo tema, pero otra parte no, de manera que el problema se soluciona aplicando cada
una en su respectivo ámbito de aplicación en la parte que no se contradicen, y no aplicando la otra
parte cuando sean abiertamente opuestas, porque se excluyen mutuamente. /Las antinomias totales-
parciales son la versión ecléctica de las dos anteriores. /La segunda clasificación es la que señala
que hay antinomias unilaterales y otras que son bilaterales, de esta clasificación es precursor el
jurista Hans Kelsen y consiste en que es unilateral la antinomia que se evidencia con la aplicación
de una norma que implica la violación de la otra, pero que si se hubiera aplicado a la inversa no
implica violación alguna. /Por su parte, es bilateral cuando independientemente de la norma que se
aplique, siempre habrá violación de la otra. /Para este jurista, la solución involucra la voluntad de
los Órganos Competentes, ya que por razones de eficacia, una de las normas debe ser derogada
tacita o expresamente, o bien, una de las normas debe perder validez. /Tanto la primer como la
segunda clasificación, contiene juicios de valor que pocas veces encuentran aplicabilidad en
nuestro Ordenamiento Jurídico, de forma que se ha reconocido una tercer y mas practica
clasificación de antinomias, las cuales se valoran de una vez por su solución, siendo más fácil para
el abogado que opera el derecho y para el juez que lo administra, encontrar salidas jurídicamente
viables a los problemas que plantean las antinomias, así las cosas, la clasificación se explica de la
siguiente manera: /Mediante la aplicación de principios jerárquicos de interpretación de normas e
integración del ordenamiento jurídico, se solventan los conflictos que interesan de manera que si
tienen el mismo grado jerárquico y regulan sobre lo mismo, no se aplican porque se excluyen, esto
ocurre por errores técnicos a la hora de redactar el cuerpo normativo, ya que el conflicto surge
cuando las normas están en el mismo decreto, ley, reglamento, etc. /Ahora bien, si fueran del
mismo grado jerárquico, pero una es mas reciente que la otra, se aplica la más reciente porque se
presume Ivris et de Ivre que operó una reforma o derogación tácita, aquí se aplica el Principio
General de Derecho Lex posterior derogat priorem. /Si fueran del mismo grado jerárquico pero una
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es general y otra es especial, se aplica la especial en virtud del Principio General de Derecho en el
que priva lo especial sobre lo general, denominado Lex specialis derogat generalem.
En el caso de que hubiera jerarquía de una sobre la otra, operará la superior, esto en virtud del
Principio General de Derecho Lex svperior derogat legem inferiorem y a criterio de esta Unidad
Asesora, este es el principio que debe aplicarse en la situación que se plantea en la consulta, según
se podrá entender mejor mas adelante. /Parece ser que el análisis de la clasificación de las
antinomias permite determinar mejor su concepto, por el cual es procedente entender lo siguiente:
/La Antinomia Jurídica es la incongruencia o contradicción real o aparente de las normas con el
sistema jurídico, respecto de otras normas, o de parte de ellas. Ahora bien, siendo que todo
ordenamiento jurídico procura y vela por ser coherente integralmente, es procedente estimar que el
dictado de normas no debe dar soluciones contradictorias, sino que debe dar una solución
jurídicamente viable y operativa, cuando este conflicto se presenta, se aplica la norma posterior
sobre la previa, la norma superior sobre la inferior y la norma especial sobre la general, cuando
estos principio generales de derecho no se pueden aplicar, se presenta un conflicto de intereses tan
grande que puede implicar la forzosa interpretación autentica de la norma por parte de la Asamblea
Legislativa que también aplica cuando la norma admite muchas interpretaciones o la solución de
conflicto de competencias que establece la Ley General de la Administración Pública, siempre y
cuando del conflicto derive la confusión sobre el ejercicio de una competencia entre sujetos de
derecho público, de manera que estas dos últimas posibilidades son muy extremas y para casos que
son de difícil suceso. /No es la intención de esta Unidad Asesora, el establecer una lección teórica o
doctrinaria sobre una figura de derecho, sin embargo esta explicación ha permitido que la consulta
concreta pueda encontrar una aplicación jurídica procedente.
Así las cosas, se ha podido determinar que la lectura de las normas transcritas -especialmente las
que establecen que el beneficiario del IMAS es aquel que vive en condiciones de pobreza y pobreza
extrema- hace colegir al lector que en nuestro ordenamiento jurídico está operando una antinomia.
Esta antinomia es total-parcial si se quiere seguir la primer clasificación, es unilateral si se desea
aplicar la segunda clasificación, pero si se desea obtener una solución ante el conflicto, se debe
considerar como una antinomia en la que priva la norma superior sobre la inferior, de manera que
la solución es fácil y jurídicamente viable, se deben aplicar la normas de rango superior o legal,
como prevalencia sobre las normas de rango inferior o de decreto, sea esto que se evidencia una
antinomia entre lo establecido en el decreto ejecutivo 34786 y las leyes 4760 y 8783 y se deben
aplicar las leyes. /A manera de conclusión, esta Asesoría Jurídica es del criterio que el IMAS no
está facultado para erogar fondos públicos (sean recursos propios o recursos de FODESAF), a
personas o familias que no vivan en condiciones de pobreza o pobreza extrema.
También es criterio de esta Unidad Asesora, que existe una antinomia entre lo establecido en el
Decreto Ejecutivo 34786 y las Ley 8783, además también existe respecto de ese Decreto y la Ley
4760, la antinomia no pone en conflicto la totalidad de los cuerpos normativos, pero si lo hace en
cuanto a la definición de los beneficiarios de los recursos públicos; esta antinomia se soluciona
aplicando las leyes sobre el decreto en cuanto al punto en conflicto.
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Adicionalmente, se arriba a otras dos conclusiones de importancia y es que consisten en que la
actividad del IMAS y de cualquier otro sujeto de derecho público, se debe absolutamente al
cumplimiento del Principio de Legalidad y por la naturaleza de un Decreto o Reglamento, estos
cuerpos normativos no pueden regular mas allá de lo que las leyes o cuerpos normativos superiores
establecen previamente, únicamente pueden operativizar las formas en que los principios o
derechos fundamentales (cuando vengan de la Constitución) y los principios o derechos legales
(cuando vengan de la Ley) son regulados, incluir mas allá, implica regular lo que el constituyente o
el legislador no buscaron regular y esto no es procedente desde un punto de vista jurídico.
Finalmente, es criterio de esta Instancia Asesora que hay conceptos doctrinarios, sociales,
económicos, o de diversa índole que se han desarrollado de discusiones sociales, que pueden
encontrar asidero en aspectos filosóficos y sociales, pero para su incorporación a la determinación
de la población objetivo del IMAS, se requiere reforma legal, una reforma que abra el artículo 2 de
la Ley 4760 y consecuentemente, los artículos 4,6, y 34 entre otros, para que se puedan otorgar
recursos de esta Institución a personas que no vivan en condiciones de pobreza o pobreza extrema,
esta conclusión deriva en mucho de la lectura de la exposición de motivos de la Ley 4760, en la que
se dio el fundamento y la razón de ser al IMAS por parte del Legislador. /Puede ser que la realidad
actual sea diferente a la que imperaba en mayo de 1971, pero la reforma a la Ley no ha operado y
en consecuencia, por Principio de Legalidad se deben aplicar las normas que integran la ley en
mención. (Lo subrayado es nuestro)
Del criterio técnico jurídico emitido por el Lic. Vargas Mejía, se extrae que la Institución
(IMAS) no está facultado para erogar fondos públicos (sean recursos propios o recursos de
FODESAF), a personas o familias que no vivan en condiciones de pobreza o pobreza extrema.
Por otra parte, existe una antinomia tanto, entre el Decreto Ejecutivo Nº 34786-MP-S-MEP y la
Ley N° 8783 “Reforma a la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares N° 5662” como
entre el citado Decreto y la Ley de Creación del IMAS, N° 4760, esta antinomia se soluciona
aplicando las leyes sobre el decreto en cuanto al punto en conflicto o bien una reforma legal a las
citadas Leyes N°´s 4760 y 8783.
3 CONCLUSIONES
De conformidad con los resultados obtenidos en la verificación de los hechos denunciados ante
esta Auditoría Interna, se concluye lo siguiente:
3.1 Que efectivamente a los estudiantes Randall Josué y Ashley Karina Mena Villegas, hijos de la
beneficiaria Karina Villegas Barrantes, se les otorgó el beneficio del programa Avancemos por un
periodo de 13 meses (desde el 31 de agosto del 2011 hasta el 22 de agosto del 2012) por un monto
total de ¢755.000.00.
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3.2 Que la fuente de financiamiento de los recursos con los cuales se otorgaron las transferencias
monetarias condicionadas del Programa Avancemos provenían del Fondo de Desarrollo y
Asignaciones Familiares (FODESAF).
3.3 Que de acuerdo con lo establecido en la Ley N° 8783 “Reforma de la Ley de Desarrollo Social
y Asignaciones Familiares, N.° 5662” y el artículo 25 de su Reglamento y los ingresos reportados
por la familia de la señora Karina Villegas Barrantes, no calificaban para recibir ayuda con los
recursos del Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares (FODESAF). Por cuanto, el artículo
25 del Reglamento a la citada Ley 8783 establece que los beneficiarios del FODESAF son los
costarricenses, extranjeros residentes legales del país y personas menores de edad que se
encuentren en situación de pobreza o pobreza extrema, entendiéndose ésta (pobreza y pobreza
extrema) de acuerdo a los parámetros indicados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
(INEC) en cuanto al ingreso per cápita urbano y rural.
3.4 Que según las manifestaciones de la Licda. María Teresa Guzmán Díaz, Jefe del Área
Regional de Desarrollo Social Puntarenas y el Lic. Wilbert Ruiz Huertas, Profesional Ejecutor
Social de esa Área Regional, el beneficio se otorgó con base en lo dispuesto en el Manual Único
para el Otorgamiento de Beneficios de la Institución, el cual establece condiciones diferentes de las
prescritas en la Ley 8783 y el artículo 25 de su reglamento.
3.5 Que el Decreto Ejecutivo Nº 34786-MP-S-MEP facultó al IMAS a tener como beneficiarios
del Programa Avancemos a personas o familias que se encuentran en condiciones de pobreza,
riesgo, exclusión o vulnerabilidad social, en este caso específico, el beneficio de Avancemos
aprobado a la señora Karina Villegas Barrantes se otorgó con fundamento a lo establecido en el
Manual Único y al precitado Decreto. No obstante, de conformidad con lo señalado en la Ley 8783
de repetida cita y su Reglamento la citada beneficiaria (Karina Villegas Barrantes) no calificaba
para recibir el subsidio del programa de Transferencia Monetaria Condicionadas denominado
“Avancemos” ejecutado con recursos de FODESAF, por cuanto dicha normativa dicta que los
recursos del FODESAF destinados a dicho programa deben ser únicamente para aquellas personas
o familias que se encuentran en situación de pobreza o pobreza extrema. De tal forma, la
Institución, amparada en un Decreto Ejecutivo, efectuó erogaciones de recursos públicos a estas
personas que no estaban en la citada condición (pobreza o pobreza extrema) y que no se
encontraban dentro de lo establecido en la Ley 8783 y su Reglamento.
3.6 Que de acuerdo al criterio técnico jurídico solicitado a la Asesoría Jurídica, el IMAS no está
facultado para erogar fondos públicos (sean recursos propios o recursos de FODESAF), a personas
o familias que no vivan en condiciones de pobreza o pobreza extrema y que existe una antinomia
entre lo establecido en el Decreto Ejecutivo Nº 34786-MP-S-MEP y las Leyes N° 8783 “Reforma a
la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares N° 5662” y N° 4760 “Creación del IMAS.
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4 RECOMENDACIONES
AL CONSEJO DIRECTIVO
4.1. Ordenar a la Gerencia General, que en un plazo máximo de quince días, realice una
consulta a la Procuraduría General de la República, sobre la procedencia legal de que el IMAS
aplique lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo N° 34786-MP-S-MEP, propiamente en el sentido de
si el Instituto se encuentra facultado legalmente para otorgar beneficios, ya sea con fondos
propios o provenientes del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, a personas o
familias que se encuentren en condición de vulnerabilidad, riesgo social o exclusión, pero no en
condición de pobreza y pobreza extrema, de conformidad con el criterio vertido por la Asesoría
Jurídica General del IMAS, mediante el oficio N° AJ-C-0739-06-2013, del 27 de junio del 2013.
4.2. Ordenar a todas las instancias administrativas pertenecientes a la Subgerencia de Desarrollo
Social, encargadas de ejecutar los programas sociales del Instituto, observar sin excepción alguna lo
dispuesto por la Ley N° 8783 y su reglamento, en los casos que se vayan a otorgar beneficios o
ayudas con recursos provenientes del Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares (FODESAF),
en cuyo caso, se deben aplicar los parámetros establecidos por el INEC (artículo 25 del reglamento
a la Ley N°8783).
4.3 Girar instrucciones a la Gerencia General para que realice las siguientes acciones:
4.3.1 Girar instrucciones a quien corresponda, con el propósito de que se reintegren a las cuentas
corrientes en las que se administran los recursos del FODESAF, la totalidad de los fondos
otorgados a la señora Karina Villegas Barrantes, cuyo monto total asciende ¢755.000.00
(setecientos cincuenta y cinco mil exactos).
4.3.2 De conformidad con la consulta que se realice a la Procuraduría General de la República en
atención a la recomendación 4.1 de este informe y en el supuesto de que el ente Asesor del Estado,
confirme la opinión vertida por la Asesoría Jurídica General del IMAS, mediante el oficio N° AJ-
C-0739-06-2013, del 27 de junio del 2013, proceder de la siguiente manera:
a) Gestionar la modificación de toda la normativa institucional a efecto de que concuerde
plenamente con el criterio emitido por la Procuraduría General de la República.
b) Comunicar y ordenar a todas las instancias administrativas pertenecientes a la Subgerencia de
Desarrollo Social, encargadas de ejecutar los programas sociales del Instituto, observar
estrictamente el criterio técnico emitido por la Procuraduría General de la República.