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EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
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Benemérita Universidad Autónoma de Puebla
Evaluación Externa 2009 del Programa Caravanas de la Salud
Informe Final
Diciembre 2009
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
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ÍNDICE
PRESENTACIÓN ..................................................................................................................... 6
SÍNTESIS EJECUTIVA ............................................................................................................. 9
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................... 16
CAPÍTULO I. COBERTURA DEL PROGRAMA EN LOS MUNICIPIOS PRIORITARIOS ....... 18
I.1. Los Municipios Prioritarios ............................................................................................. 18
I.2. Conceptualización de la Cobertura del PCS ................................................................. 19
I.3. Presencia del PCS en los Municipios Prioritarios en 2009 ............................................ 21
I.4. Presencia del PCS en Localidades de Municipios Prioritarios en 2009 ......................... 22
I.5. Cobertura de Población en Municipios Prioritarios en 2009 .......................................... 24
I.6. Duplicidades en la Prestación de Servicios del PCS .................................................... 28
CAPÍTULO II. EVALUACIÓN DE LAS CONDICIONES DE LAS UNIDADES MÉDICAS
MÓVILES, SU ACREDITACIÓN Y SU DISTRIBUCIÓN ........................................................ 32
II.1. Unidades Médicas Móviles ........................................................................................... 32
II.2. Caravanas y UMM en operación en los Municipios Prioritarios ................................... 33
II.3. Acreditación de Unidades Médicas Móviles ................................................................ 36
II.3.1. Acreditación Alcanzada en 2009 ........................................................................................ 37
II.4. Evaluación de las Condiciones de las Unidades Médicas Móviles y los Equipos de
Salud Itinerante y el Surtimiento de Medicamentos ............................................................ 39
II.4.1. Equipo de Salud Itinerante ................................................................................................ 40
II.4.2. Unidades Médicas Móviles ............................................................................................... 42
II.4.3. Medicamentos ................................................................................................................... 47
CAPÍTULO III. EVALUACIÓN DE LOS AVANCES LOGRADOS EN LA AFILIACIÓN AL
SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EN SALUD ................................................................ 51
III.1. Derechohabiencia ........................................................................................................ 53
III.2. Afiliación al Sistema de Protección Social en Salud en 2009 ...................................... 55
III.3. Afiliación al SPSS. Cuestionario a Hogares ................................................................ 56
CAPÍTULO IV. EVALUACIÓN DE LOS PROCESOS DE ATENCIÓN MÉDICA Y
ODONTOLÓGICA ................................................................................................................. 58
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IV.1. Sistema de Información en Salud .............................................................................. 59
IV.1.1. Información Integrada en el SIS sobre los Servicios Otorgados por el PCS en los
Municipios Prioritarios .................................................................................................................. 61
IV.2. Encuesta a Hogares sobre Servicios Médicos y Odontológicos del PCS ................... 62
IV.2.1. Servicios prestados a niñas y niños de 0 a 9 años .......................................................... 64
IV.2.2. Servicios prestados a mujeres en edad reproductiva ....................................................... 76
IV.2.3. Servicios prestados a mujeres embarazadas ................................................................... 83
IV.2.4. Atención odontológica ..................................................................................................... 88
IV.3. Evaluación de los procesos de atención médica y odontológica en 2009: Principales
Resultados ........................................................................................................................... 96
IV.4. Estado de Nutrición ..................................................................................................... 97
IV.4.1. Estado de Nutrición de la Población Encuestada. Principales Resultados ...................... 105
IV.5. Higiene Oral .............................................................................................................. 107
IV.5.1. Higiene Oral. Principales Resultados .............................................................................. 108
CAPÍTULO V. EVALUACIÓN DE LA PERCEPCIÓN Y LA SATISFACCIÓN DE LOS
USUARIOS CON EL TRATO RECIBIDO ............................................................................ 109
V.1. Evaluación de la Percepción y Satisfacción de los Usuarios .................................... 109
V.1.1. Trato Digno: Satisfacción con el Trato Recibido ............................................................. 109
V.1.2. Autonomía: Capacidad de Participación en la Toma de Decisiones ............................... 110
V.1.3. Confidencialidad .............................................................................................................. 111
V.1.4. Comunicación: Claridad de la Información Recibida ....................................................... 112
V.1.5. Surtimiento de medicamentos ......................................................................................... 113
V.2. Resultados Principales de la Evaluación de Trato Recibido ..................................... 114
CAPÍTULO VI. PRINCIPALES HALLAZGOS Y CONCLUSIONES ..................................... 115
CAPÍTULO VII. RECOMENDACIONES................................................................................ 121
ANEXOS ............................................................................................................................... 130
Anexo 1. Metodología de la Evaluación y Diseño del Operativo ....................................... 130
Anexo 2 Marco Jurídico Institucional y el Análisis de Congruencia de la Evaluación ....... 165
Anexo 3. Información: Fuentes Primarias y Secundarias ................................................. 199
Anexo 4. Caracterización de las bases de datos y Sistema de Información
Georreferenciada .............................................................................................................. 202
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Anexo A. Municipios Prioritarios ....................................................................................... 203
Anexo B.Indicadores Municipios Prioritarios ..................................................................... 205
Anexo C. Intervenciones de Atención Médica incluidas en el Catálogo Universal de
Servicios de Salud ............................................................................................................ 206
Anexo D. Muestra Seleccionada ...................................................................................... 208
BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................................... 210
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ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS
Causes Catálogo Universal de Servicios Esenciales de Salud
Cessa Centros de Salud con Servicios Ampliados
DGED Dirección General de Evaluación del Desempeño
DGPLADES Dirección General de Planeación y Desarrollo en Salud
DOF Diario Oficial de la Federación
IDH Índice de Desarrollo Humano
EE-09-PCS Evaluación Externa 2009 del Programa Caravanas de la Salud
ESI Equipo de Salud Itinerante
MAM Muy alta marginación
MIDAS Modelo Integrador de Atención a la Salud
PAC Programa de Ampliación de Cobertura
PASSPA Programa de Apoyo a los Servicios de Salud para Población Abierta
PCS Programa Caravanas de la Salud
PEC Programa de Extensión de Cobertura
PEF Presupuesto de Egresos de la Federación
PMIFS Plan Maestro de Infraestructura Física en Salud
ROP Reglas de Operación del Programa Caravanas de la Salud
Redess Redes de Servicios de Salud
SIC Subsecretaría de Innovación y Calidad
SPSS Sistema de Protección Social en Salud
SS Secretaría de Salud
UMM Unidades Médicas Móviles
Unemes Unidades de especialidades médicas
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PRESENTACIÓN
En México, el derecho social a la protección de la salud es un precepto constitucional que ha
determinado el compromiso de la política de Estado de garantizar, a toda la población, el
acceso universal a los servicios requeridos para preservar y mejorar su salud. En
consecuencia, el Gobierno está empeñado en cumplir con el reto asumido al suscribir la
Declaración del Milenio de la ONU y al edificar sus principios en la reforma constitucional que
se incorporó a nuestra Carta Magna.
La vigencia de este derecho social se traduce en un esfuerzo institucional de enorme
trascendencia y envergadura que se ha precisado y proyectado en el PND y el PROSESA y,
en ese marco de política y programático, está impulsando nuevas iniciativas entre las que
sobresale el Programa de Acción Caravanas de la Salud 2007 – 2012.
El Sistema Nacional de Salud se amolda y desarrolla ante el demandado derrotero de
cancelar la exclusión e inequidad social en su vital área de competencia: la salud de todos
los mexicanos. El Programa Caravanas de la Salud constituye uno de los principales
esfuerzos del gobierno para acercar, por medio de unidades médicas móviles y equipos de
salud itinerantes, la oferta de la red de servicios de salud a la población que carece de
atención médica oportuna debido a que habita en localidades con alta dispersión y difíciles
condiciones de acceso.
El carácter de programa especial se le ha dado al PCS por ser la vía de conducción de la
acción gubernamental planificada que busca desplegar, de manera focalizada, la oferta de
servicios que atienda a quienes hoy se encuentran socialmente desprotegidos.
La evaluación externa de los programas gubernamentales es un proceso continuo y
sistemático que tiene como finalidad determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y
metas, así como su eficacia, eficiencia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad. Por lo
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tanto, constituye un elemento clave para ampliar y profundizar las acciones programáticas
que se realizan.
Con el objeto de desarrollar la Evaluación Externa del PCS 2009, la Secretaría de Salud y la
BUAP suscribieron el Convenio que establece las bases de colaboración y los propósitos
específicos de este crucial ejercicio. El planteamiento general del diseño requerido para esta
Evaluación, así como los objetivos y parámetros metodológicos que deberían cumplirse,
fueron desarrollados y establecidos por la Subsecretaría de Innovación y Calidad de la SS, a
través de su Dirección General de Evaluación del Desempeño, a sus titulares, Dra. Maki
Esther Ortiz Domínguez y Dr. Francisco J. Garrido Latorre, les corresponde una buena parte
del reconocimiento que pueda merecer este trabajo. Ambas instancias, constituyeron,
durante la preparación y elaboración de esta EE-09-PCS, un firme sustento y una fuente
permanente de orientación.
La responsabilidad principal por la elaboración intelectual, generación de análisis y
producción de la evaluación misma, estuvo a cargo del siguiente grupo de investigadores,
colaboradores de esta casa de estudios:
Coordinador del Proyecto Dr. Antonio C. Martín del Campo Rodríguez
Subcoordinador del Proyecto Mtro. Israel Martínez Ruiz
Investigador Senior Lic. Francisco Eduardo de la Vega de Ávila
Investigador Lic. Enrique de la Rosa Ramos
Investigador Ing. Héctor M. Peralta Sarabia
Investigador Senior Mtro. Vicente López Trueba
Asistente de Investigación Méd. Daphne León Flores
Personal académico de la Facultad de Medicina de esta institución apoyó el desarrollo del
operativo de campo e hizo aportaciones en la confección de sus instrumentos. El Director de
la Facultad, Dr. Rosendo Briones y su Secretario Académico, Dr. José Luis Gándara,
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coordinaron la participación de este centro de estudios e investigación. Asimismo, se
reconoce a los miembros de la comunidad universitaria integrantes de las brigadas que
realizaron el levantamiento de la información.
El Rector de la Universidad, Dr. Enrique Agüera Ibañez, participó directamente en la
conducción institucional del proyecto, en ello, cotidianamente contó con el apoyo de esta
Vicerrectoría de Docencia.
La aspiración de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla es contribuir al
fortalecimiento de la gestión del Programa que, vía su retro-alimentación, construya una
efectiva y universal protección de la salud en México.
Jaime Vázquez López
Vicerrector de Docencia
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SÍNTESIS EJECUTIVA
La Evaluación Externa 2009 del PCS es una evaluación de resultados, considerada de
medio-camino, concentrada en cinco objetivos principales conforme a los cuales se
estructuran los componentes de la Evaluación. El levantamiento de campo se realizó,
conforme a una muestra representativa, en localidades de municipios con los niveles más
bajos de IDH e involucró, tanto localidades que son visitadas por una caravana, como otro
conjunto que no cuenta con presencia del PCS. Los resultados del Programa que son
evaluados – cobertura, UMM y ESI, afiliación al SPSS, atención médica y odontológica y,
trato otorgado o recibido -- se comparan contra lo que se registra en localidades que aún no
cuentan con acceso a servicios de atención médica y odontológica.
Cobertura del Programa en los Municipios Prioritarios
El primer componente evalúa los resultados alcanzados en la cobertura del Programa; el
análisis destaca que de los 125 municipios prioritarios en 101 tiene presencia Caravanas, sin
embargo, en 24 municipios que constituyen parte de la primera prioridad del PCS, no existe
localidad alguna con presencia de Caravanas. Del total de localidades existentes en estos
municipios, 39.7% dispone de servicios (infraestructura fija) de salud, del resto, sólo
42.7%cuenta con Caravanas (atención itinerante), esto es, 57.3% de las localidades sin
servicios de salud, tampoco son visitadas por Caravanas de la Salud.
La información sobre la población objetivo que efectivamente tiene acceso a los servicios del
PCS no se conoce con precisión; ello porque los registros de las actividades de las
Caravanas no se integran a un sistema de información y gestión. Sólo un porcentaje
minoritario de las UMM incorpora la información sobre los servicios que proporcionan al
Sistema de Información en Salud. Dado lo anterior, la población objetivo atendida se estima
en función de la población de las localidades visitadas por las Caravanas, así como
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
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reconociendo a población de localidades satélites que se considera también logran el acceso
a los servicios del PCS,
Con base en estas estimaciones, de la población de localidades que forman parte de los
municipios prioritarios y no disponen de servicios de salud, sólo 52% tiene acceso a la
atención itinerante que ofrece el PCS. Las ROP 2007, 08 y 09 implican que para el año 2010
ya se habría alcanzado la cobertura universal, cuando menos, en todas las localidades de los
municipios prioritarios. Propósito que hoy se encuentra lejano.
La insuficiente cobertura de la población objetivo que constituye la primera prioridad del PCS,
se combina con duplicidades del Programa con los servicios de salud que se apoyan en
infraestructura fija; esto es una inconsistencia seria, ya que 20.7% de las localidades que son
visitadas por Caravanas tienen acceso también a los servicios (fijos) de salud.
Distribución, Acreditación y Condiciones de las UMM y los ESI
La distribución y acreditación de las UMM se analizó en base a información secundaria. Las
condiciones de las UMM, las competencias de los ESI y el surtimiento de medicamentos, se
captaron en campo mediante el instrumento específico que se aplicó a 73 UMM y sus
respectivos ESI.
En cuanto a la distribución de UMM en los siete estados donde se encuentran los 125
municipios prioritarios, sobresalen dos aspectos. El primero es que la proporción del total de
UMM asignado a municipios prioritarios, varía grandemente entre estas entidades, reflejando,
en el caso de cuando menos cuatro estados que no se está ponderando adecuadamente la
primera prioridad del PCS. El segundo es que 71% de las UMM que operan en los municipios
prioritarios son tipo 0 y, adicionalmente, se trata de UMM dignificadas; esto es, los municipios
prioritarios son mayormente cubiertos por las UMM de menor capacidad resolutiva y mayor
tiempo de uso.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
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Respecto al cumplimiento con el proceso de acreditación, se observa que se cumple plena o
satisfactoriamente en seis de los siete estados; sólo en Veracruz existe un rezago importante
(únicamente 22% de sus UMM Generación 2007 han sido acreditadas).
La competencia cultural y el conocimiento del idioma de la localidad son una característica
importante, ya que un alto porcentaje de la población de los municipios prioritarios pertenece
a pueblos indígenas. Si bien el dominio del idioma y la competencia cultural sólo lo acreditan
en una proporción de 30 a 40% los miembros de los ESI, es importante resaltar que, la
promoción de los programas de salud se suele hacer total o parcialmente en el idioma de la
localidad.
Las condiciones de las UMM se evaluaron tomando en cuenta el estado físico de los
vehículos y del equipamiento básico (instrumentos médicos y otros de apoyo). En la mayoría
de los casos el primero es adecuado y las carencias en el segundo, si bien son frecuentes,
no son predominantes. De cualquier forma los niveles en que se presentan las insuficiencias
son significativos y deben corregirse pues pueden reducir en forma drástica las capacidades
de las Caravanas.
Los ESI consideran que los medicamentos con los que disponen las Caravanas son
adecuados (78%), suficientes (72%) y oportunos (69%) en buena medida pero reconocen
limitaciones en este importante componente.
Afiliación al SPSS
La afiliación al SPSS en los municipios prioritarios de los siete estados se ha elevado
consistente y significativamente; de 2005 a 2009, pasó de representar solamente 7.9% de la
población de estos municipios a 61.8% al final del periodo.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
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Con base en los resultados de la Encuesta a Hogares fue posible estimar que en las
localidades con Caravanas, la afiliación al SPSS representa 67.5% de la población, situación
que contrasta favorablemente con el hecho de que en las localidades sin Caravanas dicha
proporción sólo alcanzó 54.5%.Lo anterior permite inferir que las actividades de promoción y
apoyo que el PCS realiza para ampliar la afiliación están teniendo un impacto positivo y
relevante en el logro de la misma.
Atención Médica y Odontológica
La evaluación de estos servicios en los municipios prioritarios se basó en dos fuentes: los
cubos dinámicos del SIS y la Encuesta a Hogares en las localidades seleccionadas en la
muestra.
El SIS sólo integra información de 31% de las UMM que operan en los municipios prioritarios
lo que resulta del hecho de que se carece de un sistema de gestión del PCS. La información
disponible en el SIS solamente permite manejar una muestra con sesgos.
A partir de la información disponible en el SIS se observa que las UMM otorgaron un
promedio mayor de servicios en el 2009 que en el año anterior. Sin embargo, la gran
varianza de estos promedios entre estados es indicativa que no se aplican uniformemente los
estándares para la medición de este tipo de servicios.
La Encuesta a Hogares permitió obtener información representativa para localidades con y
sin caravanas en municipios prioritarios de los siete estados. En el caso de los servicios de
salud se cubrió un amplio vector para los grupos de población prioritarios (niños y niñas de 0
a 9 años, mujeres en edad reproductiva y mujeres embarazadas). Adicionalmente, se captó
información para servicios odontológicos.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
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En forma generalizada y representativa se pudo confirmar que las Caravanas proveen todos
estos servicios conforme la normatividad lo requiere; esto se registra en el hecho de que
constituyen una fuente importante de los mismos en las localidades que visitan.
Al comparar las localidades con y sin Caravanas se verifica que las primeras de manera
sistemática tienen un mayor acceso a estos servicios y ello se explica en buena medida por
la presencia del PCS.
Los resultados avalan que el modelo operativo de las Caravanas es efectivo una vez que se
logra hacerlo disponible para población que previamente no tenía acceso a servicios de
salud.
Trato Recibido
Este componente de la evaluación se basó también en la Encuesta a los Hogares mediante
la cual se estimó la percepción y satisfacción con el trato recibido. Además de la percepción
general de la población por el trato recibido, misma que de manera contundente se manifestó
como buena o muy buena, se evaluaron cuatro dimensiones adicionales.
El grado de autonomía que perciben los beneficiarios es también bueno a muy bueno, como
es la satisfacción con los medicamentos recibidos, así mismo, aunque en menor medida se
mostró satisfacción con el nivel de comunicación que han experimentado en el trato con los
ESI.
La satisfacción con la confidencialidad percibida es una dimensión mezclada con opiniones
divididas, sin embargo, cabe reconocer que esta es una dimensión más subjetiva que las
anteriores y, en ciertos casos, es afectada por lo sensible de algunos problemas de salud.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
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Marco Jurídico Institucional y el Análisis de Congruencia de la Evaluación
Como parte de los trabajos de análisis e investigación, se realizó un reconocimiento del
Marco Jurídico Institucional con la finalidad de dar un sustento adicional a los componentes
de la evaluación y complementarla orientando su análisis de congruencia. Este desarrollo se
presenta en el Anexo 2.
Principales Hallazgos y Conclusiones
Las siguientes dimensiones sobresalen:(I) El diseño normativo del PCS ha permitido que en
la práctica el Programa se encuentre insuficientemente focalizado; (II) como resultado de la
insuficiente focalización del PCS, su operación alcanza localidades que no se contemplan en
ninguno de los tres niveles de prioridad establecidos para el Programa en sus ROP;
adicionalmente, la distribución de UMM de diversos tipos entre localidades de municipios
prioritarios y no prioritarios no da un trato preferencial a los primeros; en contraste (III) donde
opera el PCS está cumpliendo satisfactoriamente con sus objetivos, destaca que el
Programa, vía sus actividades de promoción, hace una contribución relevante a la afiliación
al SPSS; proporciona los servicios de atención médica y odontológica que conforme a sus
normas debe proporcionar y es el principal oferente de estos servicios;
complementariamente, entre la población receptora de los servicios del PCS existe una
elevada satisfacción con el trato recibido.
La contrastante situación antes caracterizada, podría haberse modificado si el ente rector del
PCS, hubiera corregido las deficiencias existentes y, en forma consecuente, hubiera
impulsado reformas a las ROP que incrementaran la capacidad institucional para mejorar la
focalización y elevar la calidad de la gestión del Programa. Es necesario enfatizar que (IV)
las ROP y los Convenios de Transferencia deberían haber sido y deben ser instrumentos
dinámicos y eficaces para la retroalimentación y el fortalecimiento del Programa. En la
actualidad (V) no se cuenta con la información imprescindible para conocer la operación del
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
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PCS y conducir estratégicamente su gestión; la información que se genera mediante los
registros de las Caravanas no fluye, no se estructura, no se integra y, por lo tanto, no está
disponible y, desde luego, no se utiliza.
Recomendaciones
La EE-09-PCS sustenta un conjunto amplio y diverso de recomendaciones que en este
Informe Final se presentan conforme a lo siguiente:(I) las mejoras que se pueden introducir
en la normatividad específica y el diseño del Programa; (II) en materia de cobertura y en
relación con la necesidad de conocer la población objetivo efectivamente atendida por el
PCS, según los tres niveles de prioridad de la misma y con una perspectiva nacional; (III) las
condiciones de las UMM, su acreditación y los ESI; (IV) el apoyo del Programa a la afiliación
al SPSS; (V) los procesos de atención médica y odontológica; (VI) el ejercicio de las
facultades y el cumplimiento de las responsabilidades de la entidad normativa; así como (VII)
otras, de particular relevancia para las evaluaciones externas futuras.
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INTRODUCCIÓN
La exposición de los principales resultados y recomendaciones de la Evaluación Externa
2009 del Programa Caravanas de la Salud (EE-09-PCS) se elabora en este documento en
siete capítulos o secciones.
Los capítulos I a V están dedicados a los componentes de análisis y evaluación que se
corresponden con los objetivos definidos para este trabajo. En todos los casos la Evaluación
se concentró en los 125 municipios definidos como prioritarios para el Programa. Estos
componentes son:
Evaluación de los avances logrados en la cobertura del Programa.
Evaluación de los avances logrados en la afiliación al Sistema de Protección Social en
Salud (SPSS).
Evaluación de las condiciones de las Unidades Médicas Móviles (UMM), así como de
su acreditación y el surtimiento de medicamentos.
Evaluación de los procesos de atención médica y odontológica.
Evaluación de la percepción y la satisfacción de los usuarios con el trato recibido
Los capítulos VI y VII se dedican a la síntesis de los principales hallazgos y conclusiones, así
como a la formulación de recomendaciones orientadas a retroalimentar y mejorar la
instrumentación y gestión del Programa, ello, buscando elevar su capacidad institucional
para cumplir con sus objetivos.
Complementa a estos capítulos una serie de anexos que comprenden lo siguiente: (i) la
metodología y el diseño del operativo de campo; (ii)la revisión y el desarrollo estructurado del
Marco Jurídico - Institucional que orienta y da sustento al PCS; lo anterior, con el objeto de
dar base al análisis de congruencia de la Evaluación; (III) la información estadística; (iv) la
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
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caracterización de las bases de datos integradas y, (v) la descripción de mapas con
información georreferenciada.
Acompañan a este documento de Informe Final un conjunto de Adjuntos, en archivos
electrónicos que contienen los diversos elementos o insumos incorporados en la Evaluación.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
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I. COBERTURA DEL PROGRAMA EN LOS MUNICIPIOS PRIORITARIOS
I.1 Los Municipios Prioritarios
El Programa tiene como primera prioridad de atención la población que habita en localidades
que pertenecen a los 125 municipios con menor IDH 1 y mayor marginación que se
encuentran en siete entidades federativas del país. Estos municipios tienen una población de
1.4 millones de mexicanos, distribuidos de la siguiente manera:
Cuadro 1. Municipios Prioritarios
Entidad Población Municipios
Chiapas 423,023 20
Durango 30,069 1
Guerrero 373,908 21
Nayarit 30,551 1
Oaxaca 267,421 58
Puebla 95,692 9
Veracruz 181,216 15
Total 1,401,880 125
Fuente: Secretaría de Desarrollo Social. Unidad de Microrregiones. www.microrregiones.gob.mx
La población se distribuye en 6,857 localidades, de las cuales 41.4% registran menos de 50
habitantes y sólo 231 tienen más de mil habitantes. Solamente 13 municipios tienen más de
25 mil habitantes y 53 tienen menos de 5 mil habitantes2.
Un aspecto relevante es que en estos 125 municipios cerca de 85% de la población es
hablante de lengua indígena, además que presentan rezagos importantes y niveles de
pobreza altos respecto al promedio nacional.3
1 Ver Anexo A
2 Fuente: Secretaría de Desarrollo Social. Unidad de Microrregiones. www.microrregiones.gob.mx
3 En el Anexo B se presenta información estadística sobre las condiciones demográficas, económicas y sociales
de la población de estos municipios
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
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I.2 Conceptualización de la Cobertura del PCS
El PCS representa uno de los principales esfuerzos del gobierno para acercar la oferta de la
red de servicios de salud a la población que carece de atención médica oportuna debido a
que habita en localidades con alta dispersión y difíciles condiciones de acceso.
De acuerdo con las ROP, en sus diversas ediciones anuales, el Programa tiene como meta
lograr una cobertura geográfica progresiva y de carácter nacional que se espera sea, en
2010, del orden de 3.9 millones de personas que habitan en aproximadamente 20 mil
localidades que se ubican en los 31 estados y el Distrito Federal.
La prioridad, en un primer momento, es la focalización de la atención en población que habita
en localidades marginadas y sin acceso a servicios de salud y, además, están ubicadas en
los 125 municipios prioritarios de menor Índice de Desarrollo Humano (IDH) localizados en
siete estados4.
En segundo lugar, se prioriza atender a personas y familias de todas las entidades
federativas que habitan en localidades de muy alta y alta marginación que no
necesariamente radiquen en municipios de menor IDH, pero que carecen de acceso regular
a servicios de salud.
Por último, se tiene previsto atender, en todo el país, a personas y familias que habitan en
localidades que por sus condiciones de marginación y de accesibilidad puedan considerarse
como geográficamente dispersas y de difícil acceso a la infraestructura institucional de salud.
Por ello, las ROP indican que las Caravanas de la Salud atenderán:
• A personas y familias que habiten en municipios catalogados como de menor IDH.
4 Los siete estados son: Chiapas, Durango, Guerrero, Nayarit, Oaxaca, Puebla y Veracruz.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
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• A personas y familias que habiten en localidades con alto o muy alto grado de
marginación.
• A personas y familias que habiten en localidades que no tengan unidades fijas de
atención a la salud, además, para poder acceder a ellas, tengan que trasladarse un
tiempo superior a una hora a través de los medios de transporte disponibles.
• A personas y familias que se encuentren en sitios donde por razones de alguna
contingencia haya un incremento en la demanda de servicios.
La evaluación de la cobertura del Programa requiere conocer cuáles son las localidades
donde tienen presencia las Caravanas, esto es, las que forman parte de una ruta; las
localidades “satélite, es decir, las que por su cercanía a localidades visitadas por Caravanas,
se estima que parte de su población podría estar recibiendo atención y, en ambos casos,
cuál es la población que efectivamente está recibiendo los servicios.
La manera en que el Programa integra y presenta la información respecto a la cobertura no
permite identificar totalmente cuál es la población a la que están llegando las Caravanas ya
que las coordinaciones estatales del PCS presentan, en el Anexo 6 del Convenio de
Coordinación y Transferencia de Recursos Presupuestarios Federales, información sobre las
localidades que forman parte de las rutas, calculando su población beneficiaria a partir de la
totalidad de las personas que habitan en la localidad, lo cual no necesariamente se cumple
ya que no existe evidencia documentada que permita confirmarlo, además que no se
presenta suficiente información para diferenciar entre las localidades “subsede” y localidades
“satélite” de la ruta. Sin embargo, ésta, es la información disponible sobre las rutas y las
localidades que cubren las Caravanas por lo que para el cálculo de la cobertura se utiliza
esta fuente.
Por otra parte, debe destacarse que no existe información sistematizada de la población
atendida. La única información disponible se encuentra en el Sistema de Información en
Salud (SIS) que presenta resultados sobre los servicios prestados.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
21
Al respecto, es preocupante que el SIS sólo ha logrado incorporar información de
aproximadamente 30% de las UMM, o de otra forma, sólo 30% de las UMM logran que su
información se integre al SIS. Además, la información sobre servicios que se integra al SIS,
no puede considerarse como una cuantificación de la población atendida, ya que no hay una
correspondencia uno a uno entre personas atendidas y servicios prestados dado que es
frecuente el que una misma persona reciba 2 o más servicios.
I.3 Presencia del PCS en los Municipios Prioritarios en 2009
El análisis de la presencia del Programa al nivel de los municipios permite identificar
diferencias entre entidades. En el Cuadro 2 se presenta el porcentaje de avance en la
presencia del PCS en municipios.
Cuadro 2. Presencia del PCS en los Municipios Prioritarios
Entidad Total de
Municipios Prioritarios
Municipios Prioritarios con
presencia del PCS
% de Municipios Prioritarios con
presencia del PCS
Chiapas 20 18 90
Durango 1 1 100
Guerrero 21 21 100
Nayarit 1 1 100
Oaxaca 58 40 69
Puebla 9 7 78
Veracruz 15 13 87
Total 125 101 81 Fuentes: Secretaría de Salud. 2008. Directorio de Unidades Médicas del Sector Salud.
DGPLA DES, Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los Gobiernos de los Estados, Anexo 6, México. D.F., 2010
Como se observa, en 81% de los municipios hay presencia del Programa, siendo Oaxaca el
estado con mayor número de municipios prioritarios sin presencia de Caravanas, ello, se
explica, en parte, por el gran número de municipios prioritarios que existen en la entidad y
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
22
porque, dada su limitada dimensión, existen municipios completos cubiertos por otros
servicios.
Del mismo modo, sobresale Guerrero por ser la segunda entidad con mayor número de
municipios prioritarios (21), pues el PCS tiene presencia en la totalidad de los municipios, así
como Chiapas, donde 90% de los municipios prioritarios tiene presencia del Programa.
I.4 Presencia del PCS en Localidades de Municipios Prioritarios en 2009
El análisis del grado de avance en la cobertura resulta más ilustrativo cuando se incluye
información referente a las localidades y a la población que ha sido incorporada a las rutas
de las Caravanas.
Para estimar la cobertura se identifican las localidades que ya cuentan con servicios
brindados por otros programas o instituciones de salud. Para ello, se consideran las
localidades con presencia de infraestructura de salud y se hace el cálculo en base a
isócronas de desplazamiento de 30 minutos a través de las vías de comunicación5.
De este modo, se identifican las localidades objetivo, siendo todas aquéllas localidades de
los 125 municipios prioritarios que no cuentan con servicios de salud y, en las cuales, el
tiempo de desplazamiento a la unidad de atención en salud es superior a 30 minutos.
En el cuadro 3 se puede observar que existen diferencias entre entidades federativas en el
porcentaje de localidades que cuentan con servicios de salud, siendo Veracruz y Chiapas las
entidades con una mayor proporción de localidades con servicios y Durango la entidad con el
menor porcentaje.6
5 La información de la distancia de las localidades a las unidades de atención en salud más cercanas fue
proporcionada por la DGPLADES a través de la Coordinación del Programa. 6 Menos de media hora de unidad de primer o segundo nivel
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
23
Cuadro 3. Localidades de los Municipios Prioritarios con Servicios de Salud
Entidad Total de Localidades
de los Municipios Prioritarios
Localidades de los Municipios Prioritarios con Servicios de Salud
% Localidades de los Municipios Prioritarios con Servicios de Salud
Chiapas 1,683 880 52.3
Durango 838 83 9.9
Guerrero 1,663 624 37.5
Nayarit 525 66 12.6
Oaxaca 1,308 595 45.5
Puebla 280 113 40.4
Veracruz 560 364 65.0
Total 6,857 2,725 39.7 Fuentes: INEGI. Conteo de Población y Vivienda 2005, México D.F., 2006.
Secretaría de Salud. 2008. Directorio de Unidades Médicas del Sector Salud. DGPLADES, Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los Gobiernos de los Estados, Anexo 6, México. D.F., 2010
Por su parte, en el cuadro 4 se presenta la información de cobertura del PCS desagregada al
nivel de localidad a partir de la presencia del PCS en las localidades objetivo, entendidas
como aquéllas que no cuentan con servicios de salud. Se aprecia que existen diferencias
entre entidades, siendo Nayarit el estado en que la presencia en las localidades de los
municipios prioritarios, Del Nayar, es más alta y Guerrero la entidad donde es la más baja,
29%. En cuanto al total de los municipios prioritarios, la presencia en las localidades objetivo
es de 43%.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
24
Cuadro 4. Presencia del PCS en Localidades de los Municipios Prioritarios
Entidad
Localidades de los Municipios
Prioritarios sin Servicios de Salud
Localidades de Municipios Prioritarios sin Servicios de Salud con Presencia del PCS
% de Localidades de Municipios Prioritarios sin Servicios de Salud con Presencia del PCS
Chiapas 803 319 39.7
Durango 755 546 72.3
Guerrero 1,039 300 28.9
Nayarit 459 246 53.6
Oaxaca 713 227 31.8
Puebla 167 68 40.7
Veracruz 196 60 30.6
Total 4,132 1,766 42.7
Fuentes: INEGI. Conteo de Población y Vivienda 2005, México D.F., 2006. Secretaría de Salud. 2008. Directorio de Unidades Médicas del Sector Salud. DGPLADES, Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los Gobiernos de los Estados, Anexo 6, México. D.F., 2010
Se observan diferencias claras en el esfuerzo realizado por ampliar la presencia del PCS en
las localidades respecto a los municipios, pues mientras el porcentaje de municipios
prioritarios con presencia del Programa es relativamente alto (81%), el porcentaje de
localidades en 5 de los 7 estados es menor o igual a 50%. Por ejemplo, Guerrero es el caso
más claro en el que el diseño de las rutas permite la presencia de caravanas en todos los
municipios prioritarios (100%) sin que este esfuerzo sea consistente con la prestación de los
servicios en las localidades, pues sólo en 29% de las localidades de los municipios
prioritarios de esta entidad existe presencia del PCS.
I.5 Cobertura de Población en Municipios Prioritarios en 2009
El siguiente nivel de análisis de la cobertura del Programa es el de la población. Como se ha
descrito en la sección anterior, lo primero que debe hacerse para evaluar la cobertura del
PCS e s calcular, en este caso, el total de la población de los municipios prioritarios que vive
en localidades que ya estarían recibiendo servicios de salud de otros programas o
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
25
instituciones. Se consideran localidades cubiertas aquéllas que cuentan con unidad de
atención en salud en la localidad, o bien, se encuentran a menos de 30 minutos.
Otro de los supuestos del que se parte en este análisis es que el total de la población que
habita en localidades con servicios, estaría siendo ya cubierta. Este supuesto es relevante
pues se asume que toda la población tendría los medios para trasladarse a la unidad de
atención en salud más cercana.
En el cuadro 5 se presenta la información referente a la población de las localidades que
cuentan con servicios de salud. Como se observa, 67.7% de la población de municipios
prioritarios habita en localidades ya cubiertas, existiendo diferencias entre entidades, siendo
Veracruz y Chiapas las entidades federativas donde hay una mayor proporción de la
población cubierta y, por el contrario, Durango y Nayarit las entidades donde hay un mayor
porcentaje de población objetivo para el Programa.
Por su parte, al evaluar la cobertura al nivel de la población de las localidades con presencia
del PCS (cuadro 6), se observa que el Programa se encuentra en localidades donde habita
52% de la población objetivo. Igualmente, se observan diferencias entre entidades
federativas, siendo Nayarit la entidad en que la cobertura es mayor y Puebla la entidad
donde se ha cubierto a una menor proporción de la población.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
26
Cuadro 5. Población de los Municipios Prioritarios con Servicios de Salud en sus Localidades
Entidad Total de Población de
los Municipios Prioritarios
Población de Municipios Prioritarios con Servicios de Salud
% Población de Municipios Prioritarios con Servicios de Salud
Chiapas 423,023 306,843 72.5
Durango 30,069 10,698 35.6
Guerrero 373,908 260,110 69.6
Nayarit 30,551 11,560 37.8
Oaxaca 267,421 154,426 57.7
Puebla 95,692 62,215 65.0
Veracruz 181,216 143,023 78.9
Total 1,401,880 948,875 67.7 Fuentes: INEGI. Conteo de Población y Vivienda 2005, México D.F., 2006.
Secretaría de Salud. 2008. Directorio de Unidades Médicas del Sector Salud. DGPLADES, Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los Gobiernos de los Estados, Anexo 6, México. D.F., 2010
Cuadro 6. Población de los Municipios Prioritarios con Presencia del PCS en sus Localidades
Entidad Población de Municipios
Prioritarios sin Servicios de Salud
Población de Municipios
Prioritarios sin Servicios de Salud con presencia del
PCS
% de Población de los Municipios Prioritarios sin Servicios de Salud con presencia del PCS
Chiapas 116,180 50,574 44
Durango 19,371 12,146 63
Guerrero 113,798 69,211 61
Nayarit 18,991 12,579 66
Oaxaca 112,995 61,047 54
Puebla 33,477 13,867 41
Veracruz 38,193 16,376 43
Total 453,005 235,800 52 Fuentes: INEGI. Conteo de Población y Vivienda 2005, México D.F., 2006.
Secretaría de Salud. 2008. Directorio de Unidades Médicas del Sector Salud. DGPLADES, Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los Gobiernos de los Estados, Anexo 6, México. D.F., 2010
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
27
Al realizar la evaluación de la cobertura al nivel de población se confirma la existencia de
diferencias conforme se va desagregando la unidad de observación. Retomando el ejemplo
de Guerrero, el diseño y operación de las rutas permite que el PCS tenga presencia en 100%
de los municipios, sin embargo, al analizar la presencia a nivel desagregado se aprecia que
sólo 29% de las localidades cuenta con presencia del Programa, lo que representa 61% de la
población objetivo.
La información para el cálculo de la cobertura proviene del Anexo 6 de los Convenios
Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales. En cuanto a la información
que ahí se presenta cabe resaltar que se detectaron ciertas inconsistencias en los datos
relativos al total de la población potencialmente beneficiaria del PCS en las localidades,
siendo las principales las siguientes:
1) Se contabiliza como población beneficiaria a 100% de la población de las localidades
donde tiene presencia el Programa.
2) En algunos casos, el total de la población potencialmente beneficiaria incluso excede
al total de la población que habita en la localidad7.
3) Esto último podría explicarse si las entidades incorporan como parte de la población
beneficiaria a la población de localidades “satélite” o que se encuentran en el camino
de la ruta de la Caravana, sin embargo, en dicho anexo no se identifican las
diferencias entre tipo de localidades y, más bien, se observa la falta de uniformidad en
los criterios usados para calcular la “cobertura”.
7La información sobre población atendida presentada por las coordinaciones estatales se basa, en la mayoría
de los casos, en información proveniente del Conteo 2005, no obstante la existencia de información de CONAPO actualizada al nivel municipal.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
28
I.6 Duplicidades en la Prestación de Servicios del PCS
En el cuadro 7 se presenta información sobre la duplicidad en la prestación de los servicios
del Programa por la presencia de Caravanas en localidades que cuentan con otro tipo de
servicios.
Cuadro 7. Duplicidades del PCS en la Prestación de Servicios
Entidad Localidades con
Presencia de Caravanas
Otros Servicios de Salud
%
Chiapas 504 185 36.7
Durango 577 31 5.4
Guerrero 405 87 21.4
Nayarit 255 9 3.5
Oaxaca 318 91 28.6
Puebla 79 11 13.9
Veracruz 111 51 45.9
Total 2,249 465 20.7
Fuentes: Secretaría de Salud. 2008. Directorio de unidades médicas del Sector Salud. DGPLADES, Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los Gobiernos de los Estados, Anexo 6, México. D.F., 2010
Se observa que 20.7%, de las localidades que disponen dela presencia de Caravanas ya
estarían cubiertas por servicios (fijos) de salud. Este resultado contrasta con la relevancia de
la población objetivo que aún no es atendida en los municipios prioritarios y puede explicarse
porque al momento de diseñar las rutas no se capta o pondera adecuadamente el factor de
la potencial cobertura que los servicios de salud ya instalados puede concretar en
localidades vecinas y/o satélites. .
La duplicidad en la prestación de los servicios de las Caravanas puede tener su explicación
en la falta de atención efectiva en salud por parte de otros servicios o programas de salud,
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
29
pues existen localidades que aunque están cerca de una unidad de salud, realmente no
tienen acceso a la atención que potencialmente se considera factible pueden recibir.
En ese sentido, será necesario profundizar en análisis o evaluaciones posteriores el conteo o
registro preciso de la población que efectivamente es atendida por el PCS. Asimismo, es
necesario elucidar, vía una mejor base de método e información, la población que
efectivamente puede ser atendida por los diversos servicios de salud que tienen presencia en
las localidades cercanas o que forman parte de las rutas de las Caravanas.
Las figuras 1 y 2 reflejan los principales resultados del análisis, presentando a través de
diagramas de Venn, la cobertura al nivel de localidad y de población.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
30
Figura 1. Presencia del PCS en Localidades de los Municipios Prioritarios
MUNICIPIOS= 125
LOCALIDADES= 6, 857
LOCALIDADES DE LOS MUNICIPIOS PRIORITARIOS SIN ACCESO A SERVICIOS DE SALUD
2, 366, LOCALIDADES
34.5%
Fuentes: INEGI. Conteo de Población y Vivienda 2005, México D.F., 2006. Secretaría de Salud. 2008. Directorio de Unidades Médicas del
Sector Salud. DGPLADES, Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los Gobiernos de los Estados, Anexo 6, México. D.F., 2010
ACCESO A OTROS PRESENCIA DEL PCS SERVICIOS 465 LOC.
2,260 LOC. 1, 766LOC.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
31
Figura 2. Población de Localidades de los Municipios Prioritarios con Presencia del PCS
MUNICIPIOS= 125
POBLACIÓN= 1, 401, 880
POBLACIÓN DE LOS MUNICIPIOS PRIORITARIOS SIN ACCESO A SERVICIOS DE SALUD 217, 205 HABITANTES
15.5%
Fuentes: INEGI. Conteo de Población y Vivienda 2005, México D.F., 2006. Secretaría de Salud. 2008. Directorio de Unidades Médicas del Sector Salud. DGPLADES, Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los Gobiernos de los Estados, Anexo 6, México. D.F., 2010
ACCESO A OTROS PRESENCIA SERVICIOS DEL PCS
118,734 HBS
830, 141 HBS. 235, 800 HBS.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
32
II. EVALUACIÓN DE LAS CONDICIONES DE LAS UNIDADES MÉDICAS MÓVILES, SU
ACREDITACIÓN Y SU DISTRIBUCIÓN
II.1 Unidades Médicas Móviles
Las UMM tienen un alto valor estratégico como instrumento del Programa para la prestación
de servicios. Son vehículos que contienen instalaciones; equipo médico y odontológico para
el diagnóstico y tratamiento de diversos niveles de capacidad resolutiva. Las UMM son
operadas por personal capacitado que integra el equipo de salud itinerante: -un médico, una
enfermera y un promotor de salud-polivalente y, en su caso, un odontólogo-.
Estas unidades cuentan con adaptaciones, equipo médico, instrumental, medicamentos e
insumos médicos para otorgar servicios. De acuerdo a su capacidad de resolutividad, las
UMM son de 4 tipos:
Unidad Médica Móvil Tipo 0. Son unidades tipo expedición, con tracción en las cuatro ruedas
y otros aditamentos similares, transportan personal de salud -un médico general, una
enfermera y un promotor de la salud-, así como medicamentos e insumos para la atención de
la población en las localidades de una microrregión que integran la ruta asignada a esa
UMM.
Unidad Médica Móvil Tipo I. Es una unidad acondicionada como consultorio de medicina
general, cuenta con equipo estándar para atención primaria, química seca, toma de muestras
para cáncer cérvico-uterino y se complementa con equipo de electrocardiografía. Su plantilla
de personal la integran un médico general, una enfermera y un promotor de la salud-
polivalente.
Unidad Médica Móvil Tipo II. Este tipo de unidad opera como consultorio de medicina general
y atención odontológica, cuenta con un laboratorio de química seca y de toma de muestras
para cáncer cérvico-uterino, además de equipo de electrocardiografía. El equipo humano
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
33
está integrado por un médico general, un odontólogo, una enfermera y un promotor de la
salud-polivalente.
Unidad Médica Móvil Tipo III. Este tipo de UMM es el mejor equipado, de hecho es un
consultorio de medicina general y atención odontológica, dotado de enlace satelital para
operar telemedicina, tiene equipo de video-conferencia, ultrasonografía y electrocardiografía.
Complementariamente, funciona como laboratorio de química seca y toma de muestras para
cáncer cérvico-uterino. El personal que lo opera es un médico general, un odontólogo, una
enfermera y un promotor de la salud-polivalente.
Las distintas condiciones, equipo y personal con que cuentan las Caravanas, de acuerdo al
tipo de UMM, implican diferencias en la oferta de servicios y capacidad resolutiva para cada
una de ellas. En el Anexo C se presenta la cartera de servicios de salud con el listado de
intervenciones que puede realizar cada tipo de UMM.
II.2 Caravanas y UMM en operación en los Municipios Prioritarios
El Programa Caravanas de la Salud tiene presencia en todo el país y en localidades de
municipios tanto prioritarios como no prioritarios.
En el cuadro 8 se presenta la información referente a la presencia de las UMM en las 7
entidades federativas y las diferencias entre entidades en cuanto a la asignación de
Caravanas para atender a la población de los municipios prioritarios. Sobresalen los casos
de Guerrero y Chiapas, donde 100% y 95%, respectivamente, de las UMM prestan el servicio
en los municipios prioritarios, mientras que en Puebla y Veracruz se destinan sólo 35% y
34% del total de las UMM que operan en el estado.8 Por su parte, en el cuadro 9 se presenta
la información sobre las UMM en operación en los 125 municipios y su distribución por tipo.
8 En Durango se destina el 23% de la UMM a la atención de la población de municipios prioritarios, lo cual se
debe principalmente a que en este estado únicamente se encuentra un municipio prioritario, El Mezquital.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
34
Cuadro 8. Asignación de UMM a Municipios Prioritarios
Entidad Total de Caravanas
en la entidad Caravanas operando en Municipios Prioritarios
%
Chiapas 64 61 95
Durango 53 12 23
Guerrero 69 69 100
Nayarit 38 22 58
Oaxaca 82 62 76
Puebla 34 12 35
Veracruz 47 16 34
Total 387 254 66
Fuente: Calculado por autores a partir de información de DGPLADES. Convenio de Coordinación y Transferencia de Recursos Presupuestarios Federales
Cuadro 9. Distribución de las Unidades Médicas Móviles del PCS en Operación en los 125 Municipios Prioritarios por Entidad Federativa y Tipo de Unidad %
Entidad Tipo de Unidad
0 Dignificada 0 I II III
Chiapas 30 46 10 8 7
Durango 67 17 0 8 8
Guerrero 41 36 13 7 3
Nayarit 45 27 9 14 5
Oaxaca 45 26 16 8 5
Puebla 0 42 17 25 17
Veracruz 25 19 13 31 13
Total 38 33 12 11 6 Fuente: DGPLADES, Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los Gobiernos de los Estados, Anexo 6, México. D.F., 2010
Destaca, en principio, que el porcentaje de UMM tipo 0 es muy alto en los municipios
prioritarios de las7 entidades, 71% del total de UMM en operación. Ello implica que la mayor
parte de la población de estos municipios está recibiendo servicios brindados por las
unidades con el menor grado de resolutividad.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
35
En cuanto a las UMM tipo 0, también sobresale el importante peso relativo que tienen las
unidades dignificadas/alineadas (esto es, UMM que tienen mayor antigüedad pues operaban
en Programas existentes previo a la implantación del PCS), representando 38% del total de
UMM. Por tanto, una alta proporción de la población de los municipios prioritarios está siendo
atendida por UMM de menor capacidad resolutiva que, además, se podrían encontrar en
peores condiciones.
En contraste, el porcentaje de UMM tipo III operando en los municipios prioritarios es muy
bajo, sólo 6%, siendo Guerrero (3%) la entidad con el menor porcentaje de unidades de ese
tipo y Puebla (17%) la entidad con un mayor porcentaje.
Del mismo modo, llama la atención el caso de Durango dado que en El Mezquital, el
municipio prioritario, no están operando Caravanas con UMM tipo I y 84% del total de UMM
son tipo 0 (dignificadas o nuevas).
Lo anterior es indicativo de que es necesario redoblar esfuerzos para incrementar el número
de UMM pero también para mejorar el diseño y operación de las rutas de las Caravanas de
modo que se tenga una mejor capacidad de atención en las localidades que más lo
requieren. Esto es, incrementar la proporción de localidades y población que tiene acceso a
servicios brindados por UMM con mayores grados de resolutividad.
La alta proporción de UMM tipo 0 (dignificadas y nuevas) en operación en estos municipios
puede estar asociada a las dificultades de acceso que se presentan en muchas de estas
localidades, donde las condiciones de los caminos y la falta de infraestructura, podrían limitar
la presencia de UMM con mayor grado de resolutividad y, por lo tanto, tamaño. Los
resultados del instrumento cualitativo aplicado a los ESI permitieron conocer que uno de los
principales problemas que enfrentan las Caravanas para brindar los servicios es el acceso a
la comunidad por las condiciones de los caminos y la geografía de las localidades.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
36
Sin embargo, cuando menos es necesario que se realicen ajustes en la asignación de las
UMM a las rutas de modo que los municipios prioritarios puedan ser atendidos mayormente
por las unidades nuevas, mismas que deberían sustituir a las UMM “viejas” que fueron
inicialmente asignadas a rutas que cubren este tipo de municipios.
Dado lo anterior, resulta indispensable buscar los medios para lograr ampliar la oferta de
servicios en la población de las localidades que atienden las Caravanas ya que una
proporción considerable de la población cuenta con acceso a sólo una proporción de la
amplia gama de servicios que las Caravanas podrían llegar a ofrecer.
La información captada en la Encuesta a los Hogares, misma que principalmente se presenta
en el Capítulo IV de este Informe, confirma la relevancia de esta última afirmación, dado que
en las localidades con presencia del PCS, una considerable proporción de la población sigue
recurriendo a servicios que prestan otro tipo de unidades de salud, como hospitales o clínicas
de salud, aunque ello les represente tener que desplazarse a otras localidades.
II.3 Acreditación de Unidades Médicas Móviles
En el marco del SPSS y a partir de la Ley General de Salud, se determina la necesidad de
acreditar a los establecimientos que desean ingresar a la red de prestadores que atenderá a
los beneficiarios. La acreditación se concibe como un elemento de Garantía de la Calidad, en
sus componentes de la Capacidad, Seguridad y Calidad, dirigida a garantizar los servicios
que integran el Catálogo Universal de Servicios de Salud y del Fondo de Protección contra
Gastos Catastróficos
De tal modo, el sistema de acreditación garantiza que cada UMM del PCS ofrezca la Cartera
de Servicios en un contexto de capacidad resolutiva, calidad y seguridad a favor de la
población atendida, lo que se logra tanto a nivel infraestructural como de procesos.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
37
La Cédula de Acreditación, con una sección común a todas las unidades y con secciones
intercambiables, según etapa y tipo de unidad, certifica y regula el proceso que se realiza a
partir de dos lineamientos.
a) Criterios mayores: Pre-requisitos relativos a la existencia de un Comité de Salud, del
equipo de salud y de la presencia de un auxiliar comunitario.
b) Criterios menores: Son auditados durante el proceso y se refieren a elementos de las
acciones de salud, según la Cartera de Servicios.
En el caso de las UMM, el proceso de acreditación audita la capacidad en estructura, en
equipamiento, en insumos y en personal.
II.3.1 Acreditación Alcanzada en 2009
La información referente a la acreditación de las UMM permite observar que, con excepción
de Veracruz, el total de UMM acreditadas es cercano o igual a 100%.Las unidades
acreditadas por entidad federativa, de acuerdo al tipo y a la generación de las UMM se
analizan a continuación.
En el cuadro 10 se presenta la información de acreditación de las UMM tipo I, II y III de la
Generación 2007. En el cuadro 11 se presenta información referente a la acreditación de las
UMM en los 125 municipios prioritarios desagregada por tipo.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
38
Cuadro 10. Unidades Médicas Móviles Acreditadas en los Municipios Prioritarios por Entidad
Federativa. Generación 2007
Entidad
Total de Unidades Generación 2007 Tipos I, II y III
Acreditadas No Acreditadas Total
Chiapas 6 2 8
Durango 7 1 8
Guerrero 10 0 10
Nayarit 6 0 6
Oaxaca 13 1 14
Puebla 7 0 7
Veracruz 2 6 8
Total 51 10 61 Fuente: Dirección General de Calidad y Educación en Salud
Cuadro 11. Porcentaje de Unidades Médicas Móviles Acreditadas en los Municipios Prioritarios por Entidad Federativa y Tipo de Unidad. Generación 2007
Entidad Tipo de Unidad
I II III Total
Chiapas 100 100 0 78
Durango NA 100 100 100
Guerrero 100 100 50 91
Nayarit 100 100 100 100
Oaxaca 100 100 0 81
Puebla 100 100 100 100
Veracruz 50 20 0 22
Total 95 85 38 78
Fuente: Dirección General de Calidad y Educación en Salud
Se observa que en 3 entidades, 100% de las UMM que operan en los municipios prioritarios
ya están acreditadas. Por el contrario, la acreditación de las UMM en Veracruz es muy baja,
ya que solamente 22% de las UMM están acreditadas. En cuanto a la acreditación de las
UMM tipo 0 que operan en los municipios prioritarios, Generación 2008, el 100% de estas
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
39
144 unidades tipo 0, han sido acreditadas. En el Cuadro 12 se muestra su distribución por
entidad federativa.
Cuadro 12. Unidades Médicas Móviles Tipo 0 Acreditadas en los Municipios Prioritarios por Entidad Federativa. Generación 2008
Entidad Total
Chiapas 20
Durango 17
Guerrero 20
Nayarit 20
Oaxaca 26
Puebla 18
Veracruz 23
Total 144 Fuente: Dirección General de Calidad y Educación en Salud
Como se observa en los resultados previos, la acreditación varía de acuerdo al tipo de UMM,
siendo las tipo 0 las que tienen una mayor acreditación y las tipo III las que tienen un mayor
rezago. Al respecto, resulta importante que las UMM con mayor grado de resolutividad
tengan las condiciones y cumplan los requerimientos que garanticen la más alta calidad en la
prestación de los servicios, lo cual se verá reflejado en su acreditación.
II.4 Evaluación de las Condiciones de las Unidades Médicas Móviles y los Equipos de
Salud Itinerante y el Surtimiento de Medicamentos
Se diseñó y aplicó el instrumento de evaluación a una muestra de 73 UMM y sus respectivos
Equipos de Salud Itinerante (ESI). Éste permitió conocer las características de los ESI y las
condiciones de las UMM, así como la opinión de los ESI respecto a su participación en la
operación y los resultados del Programa. En el cuadro 13, se presenta la distribución de las
UMM por tipo y por entidad federativa.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
40
Cuadro 13. Muestra Seleccionada de Unidades Médicas Móviles Evaluadas por Tipo y Entidad Federativa
Tipo de
UMM
Entidad Federativa
Chiapas Durango Guerrero Nayarit Oaxaca Puebla Veracruz Total
0 9 3 7 1 3 4 7 34
I 4 0 6 1 4 2 0 17
II 2 3 3 2 4 3 0 17
III 1 1 1 0 1 1 0 5
Total 16 7 17 4 12 10 7 73 Fuente: Cálculos propios a partir de Instrumento de Evaluación a UMM
II.4.1 Equipo de Salud Itinerante
a) Competencia cultural e idioma
Los municipios prioritarios tienen como una de sus principales características la alta
proporción de población hablante de lenguas indígenas. Por ello, resulta importante que el
personal de los ESI tenga el dominio de la lengua para comunicarse de manera efectiva con
la población que atiende.
Los resultados captados permiten apreciar que sólo una proporción del personal del ESI
tiene conocimiento y dominio del idioma para poder comunicarse con los usuarios; 33% de
los médicos, 51% de las enfermeras y 27% de los choferes polivalentes son bilingües.
Por su parte, la gráfica 1 muestra los resultados sobre la difusión de los programas de salud
en el idioma de la localidad. Sobresale que 42% de los ESI hacen la difusión de todos los
programas de salud en el idioma de la localidad, mientras 40% lo hace sólo parcialmente.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
41
Gráfica 1. Porcentaje de Caravanas que Difunden los Programas de Salud en el Idioma de la Localidad
Fuente: Cálculos propios a partir de Instrumento de Evaluación a UMM
En la gráfica 2 se presentan los resultados sobre acreditación de competencia cultural. Como
se observa, 59% de los ESI puede acreditarla a través de cursos presenciales o
semipresenciales; sólo 30% lo puede acreditar totalmente.
Gráfica 2. Acreditación de Competencia Cultural del ESI con Cursos Presenciales o
Semipresenciales
Fuente: Cálculos propios a partir de Instrumento de Evaluación a UMM
42%
40%
18%
Totalmente Parcialmente No
29%
31%
40%
Totalmente Parcialmente No
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
42
Cabe destacar que hay un porcentaje importante de los ESI que no acreditan, a través de
cursos presenciales o semipresenciales, la competencia cultural, lo cual, sin embargo, no
implica que no estén preparados o no cuenten con el perfil adecuado para atender a la
población de las localidades de sus rutas, pero sí hace necesario hacer una revisión del
grado de cumplimiento en todos los casos, acreditando al personal que cuente con estas
competencias y capacitar a quienes lo requieran.
Los principales hallazgos de la prueba cualitativa confirman estos resultados, ya que una
proporción de los ESI reconocen que algunas de las principales complicaciones con las que
se enfrentan al brindar sus servicios son el manejo del idioma y la cultura de la población,
particularmente para el caso de la dotación y aplicación de métodos de planificación familiar,
control prenatal y las pruebas para detección de cáncer cérvico uterino y/o de mama.
En relación con la percepción general obtenida de los integrantes de los distintos ESI, cabe
destacar que muestran una actitud positiva, así como, entusiasmo y compromiso con el
Programa. Los integrantes de los ESI están disponibles para los trabajos que se les
demandan y dispuestos a hacer un esfuerzo adicional a lo que su función les requiere.
II.4.2 Unidades Médicas Móviles
Se evaluaron las condiciones generales de las UMM9, para ello, se hizo una revisión visual
del estado físico y mecánico de las unidades y se captó la percepción y opinión de los ESI.
a) Estado físico de los vehículos
Para evaluar el estado físico de los vehículos se realizó la inspección de diversos elementos
de la unidad, presentándose los resultados en el cuadro 14.
9 En esta evaluación se consideraron algunos criterios de acreditación para tener información adicional sobre
las condiciones de las UMM. El objetivo de la evaluación es: Evaluar el porcentaje de unidades móviles acreditadas respecto al programado en las ROP, lo cual se cumplió a partir del análisis de información secundaria disponible sobre las UMM acreditadas.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
43
Cuadro 14. Estado Físico de las Unidades Médicas Móviles
Estado Adecuado Defectuoso
Sistema eléctrico 58 15
Hojalatería y pintura 64 9
Tapicería 67 6
Espejos 71 2
Amortiguadores 61 12
Batería 70 3
Limpiaparabrisas 67 6
Cristales 67 6
Llantas 55 18
Frenos 64 9 Fuente: Cálculos propios a partir de Instrumento de Evaluación a UMM
En cuanto al estado físico de las UMM, la mayor proporción de deficiencias se presentan en
las condiciones de las llantas (25%), amortiguadores (16%), el sistema eléctrico de las
unidades (21%), hojalatería y pintura y el sistema de frenos (12%).
En opinión de los ESI, las condiciones generales de equipamiento de la unidad no permiten
que las UMM puedan entrar a todas las localidades de las rutas sin dañarse; 25% considera
que, dadas sus características de equipamiento, las UMM no pueden entrar a todas las
localidades.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
44
Gráfica 3. Porcentaje de UMM que Entra sin Dañarse a Las localidades de la Ruta
Fuente: Cálculos propios a partir de Instrumento de Evaluación a UMM
Los resultados muestran que existe un porcentaje importante de UMM que, por sus
condiciones físicas y mecánicas, generan problemas para acceder a ciertas localidades de
las rutas que atienden, por lo que se considera importante que existan procesos
permanentes de revisión y mejoramiento de las UMM, además de los procesos de
acreditación que realiza la Dirección General de Calidad y Educación en Salud.
Ello es consistente con lo manifestado por los ESI, donde algunos de ellos señalaron que las
condiciones de las UMM no son las más adecuadas para ingresar a ciertas localidades,
sobre todo en la época de lluvias.
b) Equipamiento básico de las UMM
Se evaluó la disponibilidad y condiciones del equipamiento básico de las UMM. Los
principales resultados se presentan en el cuadro 15.
37%
38%
25%
Sí a todas Sí a algunas No a todas
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
45
Cuadro 15. Equipamiento Básico de las Unidades Médicas Móviles
Equipo
Condición
No dispone Adecuado Defectuoso
Equipo de radiocomunicación 31 6 36
Refrigerador de 10 a 17 pies cúbicos 24 20 29
Equipo de esterilización 26 16 31
Extintores o equipo contra incendios. 51 13 9
Estuche de diagnóstico que incluya oftalmoscopio 56 10 7
Esfigmomanómetro, cinta métrica, abate lenguas, un termómetro rectal y uno oral. 61 4 8
Estetoscopio biauricular con cápsula pediátrica y para adulto. 58 2 13
Equipo para la aplicación de dispositivos intrauterinos / toma de citología vaginal. 50 5 18
Medicina preventiva (química seca, termómetros de vástago y vaso contenedor). 39 11 23
Estetoscopio de Pinard o Doptone. 59 4 10 Fuente: Cálculos propios a partir de Instrumento de Evaluación a UMM
Como se observa, las mayores carencias y deficiencias se presentan en el equipo de
radiocomunicación (49%), refrigerador (40%) y equipo de esterilización (42%). En cuanto al
equipo médico, las carencias se presentan en medicina preventiva (32%), el necesario para
la aplicación de dispositivos intrauterinos (25%) y estetoscopio biauricular (18%). Por su
parte, las mayores proporciones de equipo defectuoso se presentan en medicina preventiva y
el estuche de diagnóstico que incluye oftalmoscopio.
Resalta que un alto porcentaje de UMM no cuenta con equipo de radiocomunicación, el cual
es necesario para tener contacto con otras unidades o centros de salud en caso de existir
contingencias. Por su parte, el refrigerador es indispensable debido al almacenamiento y
traslado de biológicos (vacunas) y otros insumos, ya que no es posible mantenerlas en
hieleras durante todo el tiempo de traslado y de la jornada en la localidad10. Finalmente, la
10
Las características de ciertas unidades les impiden contar con refrigerador. Particularmente, sólo algunas de las UMM tipo 0 tienen el tamaño y las condiciones para ello.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
46
deficiencia o ausencia de equipo esterilizador impide realizar una curación o una consulta
adecuada, ya que este equipo es necesario para esterilizar instrumental, gasas, abate
lenguas, hisopos y apósitos necesarios en la consulta diaria.
En cuanto al equipo médico, es alto el número de UMM donde hay ausencia o deficiencia de
equipo de medicina preventiva; la falta de equipo para química seca impide tomar niveles de
glucosa en sangre y orina para el control de pacientes con enfermedades crónicas como
diabetes, mientras tanto, el termómetro de vástago y el vaso contenedor son necesarios para
llevar el control térmico de las vacunas en el refrigerador y/o hielera,
Sobresale también el alto porcentaje de UMM que no cuenta con equipo para la aplicación de
dispositivos intrauterinos y toma de citología vaginal, siendo que todas las unidades deberían
de estar dotadas de estos materiales para hacer un diagnóstico oportuno de CaCu y para la
aplicación de uno de los principales métodos de planificación familiar como es el DIU.
Asimismo, llama la atención que un importante número de UMM no cuenta con equipo básico
como estetoscopio biauricular y de Pinard, que resultan indispensables para hacer la
auscultación en una exploración física, tanto en adultos como en niños y en el producto, en
caso de mujeres embarazadas.
Al evaluar las condiciones generales del equipamiento básico, 29% de los ESI consideran
que se encuentran en excelentes condiciones, 53% opina que en buenas condiciones y 18%
en condiciones insuficientes o defectuosas.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
47
Gráfica 4. Condiciones Generales del Equipamiento Básico de la UMM
Fuente: Cálculos propios a partir de Instrumento de Evaluación a UMM
II.4.3 Medicamentos
Uno de los aspectos relevantes para el cumplimiento de los objetivos del Programa y la
prestación de los servicios de salud por parte de las Caravanas es el abasto de
medicamentos. Por ello, se evaluaron las condiciones de las UMM en cuanto al surtimiento
de medicamentos, preguntando a los ESI sobre la oportunidad en su entrega, suficiencia y si
éstos son adecuados para el tratamiento de las enfermedades de las localidades que visitan.
La gráfica 5 muestra que 78% de los ESI considera que los medicamentos con los que
cuenta la Caravana son los adecuados de acuerdo al tipo de enfermedades que prevalecen
en la población de las localidades que visitan, mientras 19% contestó que lo son sólo en
parte. Destaca que sólo 3% de los ESI consideran que los medicamentos no son adecuados.
29%
53%
14% 4%
Excelente Bueno Insuficiente Defectuoso
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
48
Gráfica 5. UMM con Medicamentos Adecuados
Fuente: Cálculos propios a partir de Instrumento de Evaluación a UMM
Gráfica 6. Suficiencia de Medicamentos en la UMM
Fuente: Cálculos propios a partir de Instrumento de Evaluación a UMM
Por otra parte, al evaluar la suficiencia de medicamentos en la UMM, 72% de los ESI
encuestados considera que existe suficiencia para atender los requerimientos de acuerdo al
total y las características de la población que atienden.
78%
19% 3%
Sí En parte sí No
72%
28%
Sí No
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
49
Al preguntar respecto a la oportunidad en el surtimiento de los medicamentos, 69% de los
ESI consideran que éste es oportuno.
Gráfica 7. Abasto de Medicamentos Oportuno
Fuente: Cálculos propios a partir de Instrumento de Evaluación a UMM
Por su parte, el abasto de vacunas en relación con el censo nominal se considera adecuado
en 52% de los casos e insuficiente en 14%. En este caso, el porcentaje de ESI que
consideran un abasto insuficiente al momento de la aplicación de la entrevista podría estar
asociado a que los servicios de salud aplican y completan los esquemas de vacunación en
las semanas nacionales de salud y, por lo tanto, no cuentan de manera permanente con
biológicos, situación que pudo haberse presentado al momento del levantamiento.
69%
31%
Sí No
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
50
Gráfica 8. Abasto de Vacunas en Relación con el Censo Nominal
Fuente: Cálculos propios a partir de Instrumento de Evaluación a UMM
Al preguntarles sobre las principales complicaciones con las que se enfrentan, alrededor de
una sexta parte de los ESI manifestaron que tenían problemas con la dotación de insumos y
medicamentos en tiempo y forma para poder brindar los servicios que le corresponde a la
Caravana.
52%
14%
34%
Adecuado Insuficiente No disponible
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
51
III. EVALUACIÓN DE LOS AVANCES LOGRADOS EN LA AFILIACIÓN AL
SPSS
Desde 1943 el sistema mexicano de salud ha brindado aseguramiento y servicios de salud a
los trabajadores del sector formal y sus familias, pero no al resto de la población que desde
entonces y hasta la reforma de 2004 carecía de aseguramiento público de la salud. Esto
generó importantes e injustos desequilibrios financieros en el sector y segmentación del
acceso a atención a la salud.
En 2001 se diseñó y puso en marcha una reforma estructural del sistema de salud que
responde al reto de garantizar un financiamiento justo de la misma y el acceso universal a un
aseguramiento público básico.
El 1° de enero de 2004 entró en vigor un esquema de seguridad universal denominado
Sistema de Protección Social en Salud. Este sistema busca ofrecer, por primera vez en la
historia del sistema moderno de salud, igualdad de oportunidades a todos los mexicanos
para participar en un seguro público de salud. La reforma se sustenta en cinco valores
básicos: igualdad de oportunidades, inclusión social, justicia financiera, corresponsabilidad y
autonomía personal.
El Seguro Popular de Salud constituye la herramienta para lograr los objetivos de la reforma
y ofrece a todos los mexicanos no asegurados acceso a un seguro público de salud que
cubre los servicios personales de salud.
Inicialmente se esperaba que luego de un periodo de transición de siete años, el Seguro
Popular de Salud cubriera a toda la población que hoy no está afiliada a alguno de los
institutos de seguridad social. Esto significaba que en el 2010 el sistema mexicano de salud
habría alcanzado la protección financiera universal.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
52
Las ROP del PCS indican que la puesta en marcha de las UMM en una microrregión
determinada a través de su ruta, contribuirá a lograr que la población beneficiaria pueda ser
afiliada al SPSS. Este acto de afiliación coadyuvará a lograr la sustentabilidad de los
servicios y la atención médica de calidad, ya que permitirá que familias que no cuenten con
recursos económicos puedan recibir de forma permanente dichos servicios de salud.
El Programa apoya la afiliación de su población beneficiaria al SPSS a partir de las acciones
de promoción e incorporación que realizan las UMM de manera coordinada con los REPSS.
En términos generales, las acciones que realizan las Caravanas son:
• La promoción de los beneficios, derechos y obligaciones que conlleva la afiliación al
Sistema
• La integración de los expedientes familiares para su incorporación al SPSS y al
Seguro Médico para una Nueva Generación
• El llenado de la Cédula de Características Socioeconómicas del Hogar (CESASOEH)
• La entrega de las Pólizas de Afiliación y Cartas de Derechos y Obligaciones de los
beneficiarios.
Del mismo modo, llevan a cabo la gestión para que los residentes de todas las localidades
subsedes y satélites atendidas por el Programa sean susceptibles a afiliarse al SPSS y se les
asigne como unidad de salud de primer contacto a la UMM del Programa.
La afiliación de las familias al SPSS es voluntaria, por lo que como parte de las actividades
de difusión, también se proporcionarán los beneficios del Programa a los no afiliados al
Sistema.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
53
III.1 Derechohabiencia
Este apartado busca ofrecer un panorama general de la situación de derechohabiencia entre
la población de los 125 municipios prioritarios. En el siguiente cuadro se puede apreciar la
distribución de la población de acuerdo a su condición de derechohabiencia a servicios de
salud en 2005. Es notorio que existía un alto porcentaje de la población (86%) que no
contaba con algún tipo de seguridad social.
Cuadro 16.Derechohabiencia de la Población en los Municipios Prioritarios en 2005
Estado
Población No DH
Población DH No Especificado
2005 2005 2005
Chiapas 377,114 22,514 23,395
Durango 22,286 3,422 4,361
Guerrero 352,105 14,347 7,456
Nayarit 26,894 1,306 2,351
Oaxaca 245,465 18,211 3,745
Puebla 66,164 28,479 1,049
Veracruz 107,085 71,818 2,313
Total 1,197,113 160,097 44,670 Fuente: INEGI II Conteo de Población y Vivienda 2005.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
54
Gráfica 9.Población sin Derechohabiencia en los Municipios Prioritarios en 2005
Fuente: INEGI II Conteo de Población y Vivienda 2005
Por último, en la gráfica 10 se muestra la distribución de la población de los 125 municipios
con derechohabiencia a servicios de salud de acuerdo a la institución que la otorga: Seguro
Popular, ISSSTE o IMSS.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Chiapas Durango Guerrero Nayarit Oaxaca Puebla Veracruz
Población No DH Población DH No especificado
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
55
Gráfica 10.Distribución de los Derechohabientes según Tipo de Afiliación en 2005
Fuente: INEGI II Conteo de Población y Vivienda 2005
Nota: La categoría Otro, incluye la afiliación a PEMEX, SEDENA, SEMAR y Seguros Privados
Como se observa, Puebla, Veracruz y Chiapas son las entidades federativas que contaban
con mayor proporción de personas afiliadas al Seguro Popular; mientras tanto, en Oaxaca,
Nayarit y Durango predominaba la afiliación al IMSS; y en Guerrero, Nayarit y Durango, la
afiliación al ISSSTE
III.2 Afiliación al Sistema de Protección Social en Salud en 2009
En el cuadro 17 se presenta información referente a la afiliación al Sistema de Protección
Social en Salud en los municipios prioritarios en 2005 y 2009. Como es notorio, existía una
baja afiliación al SPSS, existiendo casos como los de Oaxaca y Nayarit donde el proceso de
afiliación prácticamente no había iniciado, mientras en otras entidades como Puebla y
Veracruz, el grado de avance era claramente mayor aunque todavía distante de una
cobertura completa.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Chiapas Durango Guerrero Nayarit Oaxaca Puebla Veracruz
IMSS ISSSTE Seguro Popular Otro
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
56
Cuadro 17. Afiliación al SPSS en los Municipios Prioritarios por Entidad Federativa, 2005 y 2009
Entidad
Población Total de los Municipios Prioritarios
Beneficiarios % de Población
Afiliada
2005 2009 2005 2009 2005 2009
Chiapas 423,023 463,593 16,406 297,539 3.9 64.2
Durango 30,069 28,149 837 17,054 2.8 60.6
Guerrero 373,908 402,066 5,584 225,997 1.5 56.2
Nayarit 30,551 33,327 17 20,913 0.1 62.7
Oaxaca 267,421 275,631 367 180,823 0.1 65.6
Puebla 95,692 98,905 24,821 51,117 25.9 51.7
Veracruz 181,216 200,099 62,708 134,803 34.6 67.4
Total 1,401,880 1,501,770 110,740 928,246 7.9 61.8 Fuente: Comisión Nacional de Protección Social en Salud
Los datos de 2009 muestran que el esfuerzo realizado para la afiliación al SPSS es evidente,
logrando cerrar la brecha entre entidades federativas y alcanzando un promedio de afiliación
de 61.8%, siendo Veracruz y Oaxaca las entidades con una mayor proporción de población
afiliada, 67.4% y 65.6%, respectivamente y, por el contrario, Guerrero y Puebla las entidades
con el menor porcentaje, 56.2% y 51.7%, respectivamente.
Destaca el caso de Puebla, pues mientras en 2005 era la segunda entidad con un mayor
porcentaje de población de los municipios prioritarios afiliado al SPSS, en 2009 es el que
tiene mayor rezago, con un bajo crecimiento en la afiliación en comparación con el resto de
las entidades.
III.3. Afiliación al SPSS. Cuestionario a Hogares
La información que se captó en los hogares entrevistados permite evaluar la afiliación de la
población de las localidades de los municipios prioritarios e identificar, además, diferencias
de acuerdo a la presencia o no del PCS, de modo que se pueda explorar el posible efecto
que está teniendo el Programa en la afiliación.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
57
Cuadro 18. Afiliación de la Población de los 125 Municipios Prioritarios al SPSS %
Afiliación Sin Caravanas Con Caravanas* Total
Seguro Popular 54.5 67.5 64.4
IMSS 13.6 3.2 5.7
ISSSTE 0.5 0.6 0.6
Otro 8.3 4.7 5.5
No tiene 21 22 21.8
Ns/Nc 2.1 2 2
n= 1,475 4,662 6,137
* p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares Nota: La categoría Otro, incluye la afiliación a PEMEX, SEDENA, SEMAR y Seguros Privados
Como se observa, 64.4% de la población de las localidades donde se aplicó la Encuesta
están afiliados al SPSS, aunque con diferencias entre localidades por la presencia o no del
PCS.
En las localidades donde no tiene presencia el Programa, la afiliación al SPSS es de 54.5%,
mientras que en las que sí tiene presencia esta proporción aumenta a 67.5%. Esta diferencia
podría estar asociada al papel que juegan las Caravanas en la afiliación a través de las
acciones de promoción y difusión en las localidades.
El análisis permite observar un avance importante en los últimos 5 años en el porcentaje de
población afiliada al SPSS, sin embargo, es necesario redoblar esfuerzos de modo que se
pueda terminar de afiliar a la población de las localidades de los municipios prioritarios.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
58
IV. EVALUACIÓN DE LOS PROCESOS DE ATENCIÓN MÉDICA Y ODONTOLÓGICA
Como se ha descrito, el principal objetivo del PCS es: acercar y proporcionar servicios
regulares de promoción, prevención y atención médica y odontológica a la población que
habita en localidades geográficamente dispersas y de difícil acceso, mediante equipos de
salud itinerantes y unidades médicas móviles, auxiliadas con otros medios de transporte de
personal en salud y el apoyo de unidades médicas fijas, ubicadas en las rutas de atención
ambulatoria.
La atención médica y odontológica proporcionada por el PCS corresponde al paquete de
servicios que ofrece el Seguro Médico para una Nueva Generación, el Seguro Popular de
Salud y el Programa Oportunidades-Salud. Esta cartera de servicios comprende
intervenciones de salud de dos tipos: servicios de salud dirigidos a la Persona y servicios de
salud a la Comunidad.
Las intervenciones de salud a la persona comprenden, de forma directa, 74 intervenciones
de atención ambulatoria del Catálogo Universal de Servicios Esenciales de Salud (CAUSES)
que incluyen acciones de promoción de la salud, prevención de enfermedades, atención
médica y odontológica y vigilancia epidemiológica, a través de las Unidades Médicas Móviles
del Programa y, mediante el sistema de la referencia y contrarreferencia, se facilita el acceso
al complemento de las 266 intervenciones del CAUSES.
En cuanto a las intervenciones de salud a la comunidad, la Cartera de Servicios contempla
un conjunto de intervenciones vinculadas a la Estrategia Nacional de “Prevención y
Promoción para una Mejor Salud” que incluye acciones de participación comunitaria en
salud, promoción de espacios saludables y otras acciones de salud pública.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
59
La información utilizada para llevar a cabo la evaluación de los procesos de atención médica
y odontológica proviene principalmente de dos fuentes: i) los cubos dinámicos del Sistema de
Información en Salud (SIS) y ii) el Cuestionario a Hogares aplicado en localidades rurales de
los municipios prioritarios.
IV.1. Sistema de Información en Salud
El SIS ha integrado y mantiene disponible información de los servicios brindados por las
distintas instituciones de salud, a través de sus diversas unidades de atención, entre las que
se incluye a las Caravanas de Salud y sus UMM.
El análisis de los contenidos del SIS evidenció que la información sobre los servicios
proporcionados por el PCS registra sólo una fracción de los mismos, ya que no se incluyen
los servicios producidos por todas las unidades en operación, variando, además, el total de
UMM que ha sido incluido cada año.
La entidad administrativa responsable de la normatividad del PCS, así como de su
coordinación, seguimiento y control, reconoce que en la actualidad no existe un sistema de
gestión del PCS que estructure e integre adecuadamente los flujos de información
fundamentales para el Programa que, como mínimo, deberá referirse a la operación del PCS
y a los recursos que son utilizados en su operación, registrando, por tanto, acciones/metas
intermedias y de resultados.
En el cuadro 19 se presentan los datos sobre la información relativos a los servicios del PCS
disponible en el SIS.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
60
Cuadro 19. UMM de Municipios Prioritarios que Integraron Información en el SIS
Entidad
UMM con información en el SIS Total de UMM en 2009 2008 2009
Chiapas Nd 7 36
Durango 2 2 18
Guerrero 10 10 64
Nayarit 16 20 20
Oaxaca 14 14 58
Puebla 5 5 9
Veracruz 8 10 15
Total 55 68 220
Fuente: Dirección General de Información en Salud
Como se observa, para el caso de Chiapas sólo existe información disponible de los servicios
brindados por las UMM para 2009, mientras que en los casos de Nayarit y Durango, la
información corresponde a un número distinto de UMM para cada año y, probablemente, de
diferentes unidades. En el resto de las entidades federativas, Durango, Guerrero, Oaxaca y
Puebla, la información corresponde al mismo número de UMM en cada año.
Resalta que la gran mayoría de las UMM, incluso en las entidades federativas que contienen
a los municipios prioritarios, no llegan a integrar su información al SIS y tampoco existe un
sistema de gestión que la integre para el total de las UMM.
De esta manera, debe quedar claro, en relación con la información que se presenta a
continuación, que ésta proviene de una suerte de muestra no aleatoria, en la que
seguramente inciden “sesgos” producidos por los factores que determinan el que en el SIS
sólo se integre, en el caso de los municipios prioritarios, información de 31% de las UMM en
operación. Por tanto, las reflexiones que puedan hacerse sobre esta información deben
acotarse a esta limitación de su fuente de información.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
61
Lo que debiera ocurrir queda demostrado en el caso de Nayarit, donde ha sido posible que la
información de 100% de las UMM llegue a estar integrada en el SIS. Sería relevante elucidar
los factores positivos que, en este caso, llevan a un pleno cumplimiento.
IV.1.1 Información Integrada en el SIS sobre los Servicios Otorgados por el PCS en los Municipios Prioritarios
El cuadro 20 presenta los servicios que se concretan por caravana, según esta muestra, en
los municipios prioritarios de las siete entidades federativas.
Cuadro 20. Total de Intervenciones del PCS en los 125 Municipios Prioritarios
Entidad Total 2008 Promedio por
UMM Total 2009 Promedio por
UMM
Chiapas ND ND 454,846 64,978
Durango 56,723 28,362 78,970 39,485
Guerrero 563,402 56,340 773,186 77,319
Nayarit 627,423 39,214 625,670 31,284
Oaxaca 298,587 21,328 453,001 32,357
Puebla 212,461 42,492 606,576 121,315
Veracruz 649,338 81,167 792,714 79,271
Total 2,407,934 43,781 3,784,963 68,818 Fuente: Sistema de Información Social en Salud
En el cuadro 21 se presenta la información agregada sobre las consultas externas realizadas
por el PCS en los 125 municipios prioritarios. Se observa que hubo un incremento en el
promedio de consultas brindadas por las UMM en los municipios de 2008 a 2009, pasando
de 2,597 a 3,609. Del mismo modo, existen diferencias entre entidades; en 2009, Puebla y
Guerrero son las entidades federativas donde, en promedio, las UMM ofrecen una mayor
cantidad de consultas, 5,726 y 4,271 respectivamente y, por el otro lado, Nayarit es la
entidad donde se ofrecen menos consultas por unidad móvil, 1,686.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
62
Cuadro 21. Consultas Externas realizadas por Caravanas en los 125 municipios*
Entidad Total 2008 Promedio por
UMM Total 2009 Promedio por
UMM
Chiapas ND ND 14,852 2,122
Durango 6,276 3,138 5,475 2,738
Guerrero 27,186 2,719 42,712 4,271
Nayarit 40,493 2,531 33,728 1,686
Oaxaca 30,779 2,199 40,567 2,898
Puebla 13,022 2,604 28,628 5,726
Veracruz 25,061 3,133 32,510 3,251
Total 142,817 2,597 198,472 3,609 * Incluye hombres y mujeres que recibieron consulta por primera vez y subsecuente desde 0 años y en adelante
Fuente: Dirección General de Información en Salud
Sobresale la existencia de una gran varianza en la magnitud de los servicios otorgados por
Caravanas en las diferentes entidades federativas y en los dos años analizados, lo que
puede ser interpretado como síntoma de la falta de estándares únicos para el registro de
estos servicios. Una vez más, evidencia de que se carece de un sistema de gestión y de su
base de información del PCS.
IV.2 Encuesta a Hogares sobre Servicios Médicos y Odontológicos del PCS
La Encuesta se aplicó en localidades de las 7 entidades federativas donde se ubican los
municipios prioritarios, incluyendo las que cuentan con Caravanas, así como aquéllas que,
siendo objetivo, no han sido cubiertas todavía por el PCS.
Debe destacarse que la Encuesta se aplicó a tres grupos de población definidos por la
Secretaría de Salud como los más relevantes y representativos; éstos son, niñas y niños (0 a
9 años), mujeres en edad reproductiva (15 a 50 años) y mujeres embarazadas.
En los cuadros 22 y 23 se presenta la información referente a la muestra levantada para
cada grupo.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
63
Cuadro 22. Distribución de los Menores Seleccionados por Edad y Sexo
Edad Hombre Mujer Total
Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %
Menos de un año 175 4.7 203 5.4 378 10.1
Un año 176 4.7 211 5.6 387 10.3
Dos años 198 5.3 222 5.9 420 11.2
Tres años 193 5.1 220 5.9 413 11.0
Cuatro años 201 5.4 227 6.1 428 11.4
Cinco años 207 5.5 220 5.9 427 11.4
Seis años 208 5.5 208 5.5 416 11.1
Siete años 169 4.5 214 5.7 383 10.2
Ocho años 201 5.4 231 6.2 432 11.5
Nueve años 22 0.6 44 1.2 66 1.8
Total 1,750 47 2,000 53 3,750 100.0 Fuente: Encuesta a Hogares
Cuadro 23. Distribución de las Mujeres Seleccionadas por Edad y Estado Fisiológico
Grupo de Edad
No embarazada Embarazada Puerperio Total
Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %
De 15 a 19 años 189 7.9 23 1.0 1 0.0 213 8.9
De 20 a 24 años 344 14.4 35 1.5 3 0.1 382 16.0
De 25 a 29 años 422 17.7 50 2.1 3 0.1 475 19.9
De 30 a 34 años 410 17.2 30 1.3 2 0.1 442 18.5
De 35 a 39 años 320 13.4 20 0.8 4 0.2 344 14.4
De 40 a 44 años 279 11.7 2 0.1 0 0.0 281 11.8
De 45 a 49 años 212 8.9 0 0.0 1 0.0 213 8.9
50 años 37 1.6 0 0.0 0 0.0 37 1.6
Total 2,213 92.7 160 6.7 14 0.5 2,387 100.0 Fuente: Encuesta a Hogares
Complementariamente a la información sobre servicios, se recabó información sobre un
conjunto de variables relativas a estado nutricional y otras condiciones de la salud en la
población entrevistada. Sin embargo, esta información es válida como tal en cuanto expresa
las condiciones generales de salud de la población con la que trabaja el Programa y puede
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
64
permitir algunas consideraciones sobre la medida en que los servicios que proporciona se
corresponden con las necesidades de su población objetivo. Debe advertirse que el diseño
de la Encuesta no tuvo como objetivo sustentar una evaluación de impacto.
IV.2.1 Servicios Prestados a Niñas y Niños de 0 a 9 Años
Las niñas y los niños son un grupo prioritario de atención en el Programa. Por ello, se evalúa
el acceso a servicios de atención, promoción y prevención en este grupo.
a) Cartilla Nacional de Vacunación
La Cartilla Nacional de Vacunación (CNV) es el documento oficial donde se registra la
información sobre las vacunas aplicadas a los niños, ayudando a los padres o familiares a
conocer el esquema de vacunación de sus hijos e identificar las dosis faltantes por aplicar.
Es importante que los niños cuenten con ella para poder tener registro y darle seguimiento a
las vacunas que se les han aplicado.
En relación con la posesión de la CNV, no existen diferencias significativas entre grupos de
localidades. En el cuadro 24 se observa que, en el caso de las localidades con presencia del
Programa, 76% de las madres o responsables de los niños mostró la CNV; 20.2% manifestó
tenerla pero no la mostró; mientras que 1.5% declaró no contar con ella.
Cuadro 24. Porcentaje de Niños con Cartilla Nacional de Vacunación
Mostró
Tiene pero no
mostró
No
tiene
No
especificado n
Sin Caravanas 78.2 18.3 1.7 1.8 884
Con Caravanas 76 20.2 1.5 2.3 2866
Pearson chi2(3) =1.2737Pr = 0.735 Fuente: Encuesta a Hogares
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
65
Al nivel nacional, el porcentaje de menores de 5 años que cuentan con cartilla es mayor que
en las localidades de los municipios prioritarios. Como consta en la ENSANUT (2006), 83.3%
de los niños contaban con cartilla y la madre o el tutor la mostraron al momento del
levantamiento, mientras 14.1% manifestó tenerla pero no la mostró.
b) Cobertura de vacunación
Las vacunas juegan un papel importante en la protección de los niños contra enfermedades
que pueden resultar perjudiciales e incluso mortales. Ello es particularmente relevante
durante los primeros meses de vida, en que los niños no han adquirido inmunidad propia, por
lo que es necesario que cuenten con cobertura completa, recibiendo las vacunas y sus
refuerzos correspondientes.
En el cuadro 25 se presenta la información sobre cobertura de vacunación, misma que se
captó directamente de la CNV de los niños y, en el caso de que no contaran con ella, se
complementó a partir del interrogatorio a la madre o responsable sobre las vacunas
aplicadas. Como se observa, el porcentaje de niños con cobertura completa es el más bajo
en el grupo de menores de 1 año (70.5% y 75.5%) y aumenta conforme se amplía el rango
de edad. Igualmente, se observan diferencias significativas entre grupos de localidades,
siendo mayor, en todos los grupos de edad, la proporción de niños que cuentan con
cobertura completa en las localidades con presencia del Programa.
Cuadro 25. Porcentaje de niños con Cobertura Completa de Vacunación. Menores de 1, 2 y 5 Años.
Grupo de edad Sin Caravanas Con Caravanas
Menores de 1 año 70.5 75.5*
n= 88 290
Menores de 2 años 71.7 76.2*
n= 194 571
Menores de 5 años 74.1 79.8*
n= 491 1,535
* p<0.05 Pearson chi2 + p<0.1 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
66
Al nivel nacional, los resultados de la ENSANUT muestran que el porcentaje de niños
menores de un año con cobertura completa de vacunación es de 78.4%, mientras en el caso
de menores de 2 años aumenta a 84.7%.
c) Afiliación al Seguro Médico para una Nueva Generación (SMNG)
El SMNG es un seguro voluntario de gastos médicos que cubre a los niños nacidos a partir
del 1º de diciembre de 2006, así como a su familia, en caso de qué ésta no cuente con
seguridad social. La importancia de este seguro es que brinda a los niños el derecho a recibir
atención contra los principales padecimientos hasta los 5 años y brinda las 255
intervenciones del Seguro Popular a su familia.
En el cuestionario aplicado en los hogares se captó información sobre la afiliación de niños
menores de 3 años al SMNG. Los resultados se muestran en la gráfica 11, observando que
existen diferencias significativas entre localidades; 61.6% de los niños de las localidades sin
Caravanas están afiliados al SMNG, mientras en las localidades con Caravanas esta
proporción aumenta al 66.3%.
Gráfica 11. Porcentaje de Menores de 3 años con SMNG
* p<0.05 Pearson chi2 Fuente: Encuesta a Hogares
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Sin Caravanas Con Caravanas
Nc/Ns
No
Si
n= 292 893*
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
67
d) Lactancia materna
La alimentación durante los primeros meses de vida se basa en la leche materna, la cual
contiene factores inmunológicos, grasas, proteínas, vitaminas y minerales esenciales para
una adecuada nutrición en los niños.
La Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF)11, recomiendan la lactancia materna exclusiva durante los primeros seis meses de
vida; posteriormente, continuar amamantando a partir de los seis meses y, al mismo tiempo,
empezar a dar al niño alimentos complementarios, hasta por un mínimo de dos años,
dejando de hacerlo hasta que la madre o el hijo lo decidan.
Al evaluar la duración de la lactancia materna en los niños menores de 3 años12, se observa
que existen diferencias significativas entre grupos de localidades; en aquéllas sin presencia
del Programa, existe una mayor proporción (10.6%) de niños a los que se les dejó de
alimentar con leche materna antes de los primeros 3 meses de edad. Por otro lado, la
proporción de niños que fueron alimentados con leche materna de 3 a 6 meses, es mayor en
las localidades sin Caravanas (10.8%) que en las localidades sin presencia del Programa
(7.2%).
11
OMS, UNICEF. Protección, promoción y apoyo de la lactancia natural: la función especial de los servicios de maternidad. Ginebra: Organización Mundial de la Salud; 1989. Disponible en: http://www.ihan.es/publicaciones/folletos/Presentaci%C3%B3n_libro.pdf [fecha de acceso: 5 de diciembre de 2010] 12
Se considera este grupo de edad para evaluar el posible efecto que podría estar teniendo el PCS, a través de las acciones de promoción y difusión en las decisiones de la madre sobre cómo alimentar a los niños.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
68
Cuadro 26. Duración Promedio de Lactancia Materna en Menores de 3 Años
Duración promedio de
lactancia Sin Caravanas Con Caravanas*
Menos de tres meses 10.6 7.1
De tres a seis meses 7.2 10.8
De seis meses a un año 23.3 22.8
Uno a dos años 48.3 42.2
Dos o más años 10.6 17.1
n= 292 893 * p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
Se identifica la importancia de fortalecer las acciones de promoción entre las madres y las
mujeres embarazadas para dar a conocer los beneficios de la lactancia materna en los niños,
así como capacitar a las madres en las técnicas de alimentación, de modo que se cumplan
los periodos de lactancia recomendados y disminuyan los riesgos de contraer enfermedades
y/o malnutrición en los menores.
e) Desnutrición. Diagnóstico y tratamiento.
La adecuada alimentación de los niños es un factor que resulta determinante en sus
condiciones de salud y el desempeño de sus actividades físicas e intelectuales, lo cual está
asociado a un pleno desarrollo de sus capacidades. En el ámbito rural, la desnutrición
infantil, sobre todo en niños menores de 5 años, sigue siendo un problema de salud pública
que está asociado a mayores tasas de mortalidad y una serie de complicaciones de salud en
este grupo de la población.
Como parte de la Encuesta aplicada en los hogares, se captó información sobre el estado de
nutrición de los niños, así como el diagnóstico y tratamiento de problemas de desnutrición13.
13
En esta sección se analiza el acceso a la atención y servicios de salud para el diagnóstico y tratamiento de la desnutrición. En el siguiente capítulo se presentan los resultados sobre la prevalencia de desnutrición a partir de las mediciones antropométricas realizadas a los niños en los hogares entrevistados.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
69
Los resultados muestran que existe un mayor porcentaje de niños a los que se les ha
diagnosticado desnutrición en las localidades que no cuentan con presencia del Programa
(22.5%), en comparación con los niños de localidades con presencia del PCS (17.8%).
De los niños a los que se les diagnóstico, recibieron tratamiento 85% en las localidades con
Caravana y 81% en donde no tiene presencia, recuperándose, en ambos casos, 64%.
Cuadro 27. Diagnóstico y Tratamiento de Desnutrición en Menores
Respuesta
Se le diagnosticó Recibió tratamiento Se recuperó
Sin Caravanas
Con Caravanas*
Sin Caravanas
Con Caravanas
Sin Caravanas
Con Caravanas
Sí 22.5 17.8 80.9 85.5 64.6 64.3
No 74.6 79.8 18.1 12.7 24.8 25.2
Ns / Nc 2.8 2.4 1.0 1.8 10.6 10.5
n= 884 2,866 199 511 161 437
* p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
En cuanto a la oferta de servicios, sobresale el importante papel que juegan las Caravanas
tanto en la detección (67.7%) como en el tratamiento (66.6%) de niños con desnutrición en
las localidades donde tiene presencia. El resto de los niños recibe atención, principalmente,
en algún centro o unidad de atención en salud.
En las localidades sin presencia del PCS, la mayor proporción de los niños (78.4% y 77.6%)
fueron diagnosticados y atendidos en algún centro de salud u hospital, teniendo las
Caravanas un peso menor; 6.5% en la detección y 6.2% en la atención.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
70
Cuadro 28. Servicio/Institución que Hace el Diagnóstico y/o Tratamiento de Desnutrición en Menores
Servicio
Detección Atención
Sin Caravanas
Con Caravanas*
Sin Caravanas
Con Caravanas*
Médico particular 0.5 0.6 2.5 2.1
Centro de Salud /Hospital 78.4 30.1 77.6 29.0
Caravanas de la Salud 6.5 67.7 6.2 66.6
Otro 14.6 1.7 13.7 2.3
n= 199 511 161 437
* p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
f) Antiparasitarios
Los fármacos antiparasitarios se incluyen como parte de las campañas nacionales de salud y
son efectivos para la prevención y tratamiento de infecciones parasitarias intestinales,
además de ayudar a combatir la anemia, malnutrición y mortalidad en niñas y niños. Un
Comité de Expertos de la OMC recomendó, en 2002, el uso de antiparasitarios en niños y
mujeres embarazadas, a partir de la evidencia encontrada sobre su eficacia y seguridad.14En
México, los tratamientos se aplican a niños mayores de 2 años, con intervalos de 6 meses a
1 año.15
El porcentaje de niños que ha recibido antiparasitarios en los seis meses previos a la
aplicación de la Encuesta, muestra diferencias significativas 16 , siendo 78.8% en las
localidades sin Caravanas y 71.5% en las localidades con presencia del PCS.
En cuanto a la oferta de este servicio, el cuadro 29 permite observar el papel que juegan las
Caravanas en las localidades donde tienen presencia, ya que el Programa proporciona los
14
OMS. Nota de prensa. Disponible en www.who.int/mediacentre/news/notes/2004/np25/en/[fecha de acceso: 7 de diciembre de 2010] 15
El medicamento que marca la NOM es Albendazol, ya sea en jarabe o pastilla. 16
p<0.05 Pearson chi2
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
71
antiparasitarios en 76.1% de los casos, mientras que en las localidades sin PCS, las
Caravanas brindan cerca de 10%. En ambos casos, las unidades de salud complementan la
mayor parte de la oferta, con 22% en las localidades con PCS y 82% en las localidades sin
presencia del Programa.
Cuadro 29. Servicio/Institución Menores que Brinda Antiparasitarios a Menores
Servicio Sin Caravanas Con Caravanas *
Médico particular 0.7 0.4
Centro de Salud Municipal/Hospital 82.2 22.1
Caravanas de la Salud 8.6 76.1
Otro 8.5 1.5
n= 697 2,048 * p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
g) Complementos y suplementos alimenticios
Los complementos y suplementos alimenticios se ofrecen a los niños para mejorar su estado
nutricio y prevenir la desnutrición, ya que aportan los nutrimentos que se sabe son
deficientes en la población mexicana, cubriendo los requerimientos diarios de vitaminas y
minerales y una proporción del contenido energético, necesarios para el desarrollo de los
menores.
Se observa que 43.1% de los niños de localidades sin Caravanas y 45.6% en localidades con
Caravanas recibieron complementos y suplementos alimenticios en los seis meses previos al
levantamiento.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
72
Gráfica 12. Menores que han Recibido Suplementos/Complementos
+
p<0.1 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
En el cuadro 30 se presentan los resultados sobre la oferta de suplementos y complementos;
las Caravanas brindan 56% de los suplementos y complementos alimenticios de los niños en
las localidades que forman parte de las rutas y 7% en las localidades satélite. El resto de los
niños lo recibieron, principalmente, en los centros o unidades de salud.
Cuadro 30. Servicio/Institución que Entrega Complementos/Suplementos Alimenticios
Servicio Sin Caravanas Con Caravanas*
Médico particular 3.4 2.0
Centro de salud /Hospital 75.6 36.3
Caravana de la Salud 7.1 56.0
Otro 13.9 5.7
n= 381 1,308
* p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Sin Caravanas Con Caravanas
Nc/Ns
No
Si
n= 884 2, 866+
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
73
h) Infección Respiratoria Aguda (IRA) y Enfermedades Diarreicas Agudas (ERA)
La diarrea aguda y la infección respiratoria aguda representan las principales causas de
atención en las niñas y niños y son de los mayores determinantes de la mortalidad infantil,
sobre todo en menores de 5 años.
En el cuadro 31 se presentan los resultados sobre la prevalencia de enfermedades diarreicas
agudas e infecciones respiratorias por tipo de localidad. En las localidades sin presencia de
Caravanas, hubo una mayor demanda de atención por IRA, 27%, en comparación con las
que no tienen presencia del PCS, 20.2%. Estos resultados son menores a la prevalencia
encontrada en la ENSANUT 2006, donde 42.7% de los niños menores de 10 años presentó
infecciones respiratorias en las dos semanas previas al levantamiento.
Por otra parte, no se encontraron diferencias significativas en la prevalencia de EDA entre
localidades, siendo de 3.5% y 4.4%, respectivamente. Este resultado es menor al obtenido
en la ENSANUT 2006, donde 12.9% de los menores habían presentado diarrea en las dos
semanas previas al levantamiento.
Cuadro 31. Porcentaje de Menores Enfermos de IRA y EDA en las 2 Semanas Previas
Respuesta
IRA EDA
Sin Caravanas Con Caravanas* Sin Caravanas Con Caravanas
Sí 27.0 20.2 3.5 4.4
No 71.8 78.7 95.9 94.5
Ns/Nc 1.1 1.2 0.6 1.1
n= 884 2,866 884 2,866
* p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
74
Al preguntar a las madres si los niños que estuvieron enfermos de IRA recibieron atención,
existió diferencia17 entre tipo de localidades, siendo mayor la atención en aquéllas con
presencia del PCS, 70.6%, en comparación con las que no la tienen, 61.5%.
Por su parte, en el cuadro 32 se observa que, en el caso de los niños que recibieron atención
en las localidades con presencia del PCS, las Caravanas la ofrecieron en 52% de los casos y
las unidades de salud en 41%; mientras tanto, en las localidades sin presencia del Programa,
cerca de 80% de los niños se atendieron en los centros o unidades de salud y sólo 7.5% lo
hizo con las Caravanas.
Destaca, igualmente, la proporción de menores que tuvo que ser atendida con médicos
particulares.
Cuadro 32. Servicio/Institución que Brinda Atención por IRA
Servicio Sin Caravanas Con Caravanas*
Médico particular 5.4 3.7
Centro de Salud /Hospital 79.6 41.4
Caravanas de la Salud 7.5 52.0
Otro 7.5 2.9
n= 147 408 * p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
i) Orientación a las madres en signos de alarma por IRA y EDA
Dada la importancia que tiene la prevalencia de IRA y EDA en los menores, es necesario que
se realicen acciones de prevención, brindándole a las madres y/o responsables del cuidado
de los niños información sobre los signos de alarma para estas enfermedades, de modo que
17
Diferencia significativa al 5%
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
75
puedan ser atendidos oportunamente y se eviten complicaciones que podrían, incluso,
llevarlos hasta la muerte18.
No se identificaron diferencias significativas entre grupos de localidades en la orientación por
signos de alarma en IRA y EDA. En el cuadro 33 se presentan los resultados, observándose
que cerca de 85% de madres recibieron capacitación por signos de alarma en IRA y 89% en
el caso de EDA.
Cuadro 33.Orientación en Signos de Alarma por IRA y EDA
Respuesta
IRA EDA
Sin Caravanas Con Caravanas Sin Caravanas Con Caravanas
Sí 85.5 86.9 89.0 89.3
No 14.5 13.1 11.0 10.7
n= 884 2,866 884 2,866 IRA Pearson chi2(1) =1.1917Pr = 0.275
EDA Pearson chi2(1) =0.0359Pr = 0.850
Fuente: Encuesta a Hogares
Las diferencias se presentan en la oferta de esta orientación. En las localidades con
presencia de las Caravanas, 68.7% de la orientación es brindada por los ESI y 30% por el
personal de las unidades de salud; en las localidades sin presencia del Programa, la
orientación la brinda principalmente el personal de los centros de salud (79%) y, en menor
medida, las Caravanas, 8.5% aproximadamente.
18
Entre los signos de alarma por EDA se encuentran: aumento en el número de evacuaciones que sean líquidas
en 24 horas, fontanela anterior hundida, sequedad de la boca, rechazo a la alimentación, vómito, llanto sin lágrimas. Mientras tanto, por IRA se encuentran: dificultad respiratoria, jadeo, cuadros febriles de más de 39°C, coloración de extremidades y fontanela anterior bombada.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
76
Cuadro 34. Servicio/Institución que Orienta por Signos de Alarma en IRA y EDA
Servicio IRA EDA
Sin Caravanas Con Caravanas* Sin Caravanas Con Caravanas*
Médico particular 1.5 0.3 0.5 0.2
Centro de Salud /Hospital 78.8 29.9 79.2 30.0
Caravanas de la Salud 8.7 68.7 8.4 68.7
Otro 11.0 1.1 11.9 1.1
n= 756 2,492 787 2,558
* p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
IV.2.2 Servicios prestados a mujeres en edad reproductiva
Otro grupo de la población de especial interés para esta evaluación es el de mujeres en edad
reproductiva.
a) Prueba de detección de CaCu
El cáncer cérvico uterino representa una de las principales causas de muerte en mujeres,
muchas de ellas jóvenes, en edad reproductiva, con prevalencias mayores entre las mujeres
de localidades rurales y marginadas.
Este tipo de cáncer es prevenible si se detectan y tratan las lesiones precursoras y es
curable si se hace un diagnóstico oportuno. Por ello, es de suma importancia que las mujeres
se hagan de manera periódica las pruebas para detectar esta enfermedad.
Al comparar los resultados respecto al porcentaje de mujeres al que se le han aplicado
pruebas de detección de CaCu, se observa que no existen diferencias significativas entren,
localidades. En aquéllas con Caravanas, se ha aplicado la prueba 38.8%, de mujeres
mientras que en las que no tienen presencia del Programa, la proporción es de 37.4%. Estos
resultados no varían mucho respecto a los indicadores nacionales ya que 36.1% de las
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
77
mujeres de 20 años o más acudieron a un servicio médico para una prueba de Papanicolaou
durante el año previo al levantamiento de la ENSANUT 2006.
Al preguntar sobre quién brindó el servicio, destaca que en las localidades con presencia del
PCS, las Caravanas atendieron a 63% de las mujeres y los centros o unidades de salud a
36%. En las localidades sin presencia del Programa, 85% de las mujeres se hicieron la
prueba en un centro de salud y 9% lo recibió en la Caravana.
Gráfica 13. Servicio/ Institución que Aplica la Prueba de CaCu
n= 221
n= 696*
* p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
Centro de Salud /Hospital
85%
Caravanas de la Salud
9%
Otro 6%
Sin Caravanas
Médico particular
1% Centro de Salud
Municipal/Hospital 36%
Caravanas de la Salud 63%
Con Caravanas
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
78
En cuanto al resultado de la prueba, no se detectaron diferencias significativas entre grupos
de localidades, siendo positivo en 1.9% de las pruebas aplicadas en las localidades con
presencia del PCS y 3.6% en el caso de localidades sin Caravanas. Cabe destacar el alto
porcentaje (24.9%) que manifiesta no haber recibido todavía su resultado.
Cuadro 35. Resultado de la Prueba de CaCu
Resultado Sin Caravanas Con Caravanas
Positivo 3.6 1.9
Negativo 62.9 67.6
No se lo han reportado 24.9 24.9
Nc/Ns 8.6 5.6
n= 221 696 Pearson chi2(4) =6.2884Pr = 0.179
Fuente: Encuesta a Hogares
b) Prueba de detección de CaMa
El cáncer de mama representa la principal causa de muerte entre las mujeres mexicanas,
mostrando, además, tendencias crecientes en los últimos años 19 . Por ello, se vuelve
prioritaria su prevención y detección oportuna.
La utilización de la mamografía, el examen clínico y el auto-examen en México son
extremadamente bajos, particularmente entre la población de menores recursos y en las
áreas rurales20.
Los resultados de la Encuesta muestran que la prueba de detección de CaMa se aplicó en
21.4% de las mujeres de localidades con Caravanas y 18.4% de mujeres de localidades sin
presencia del Programa sin existir diferencia significativa entre ellas. Estos resultados son
19
Knaul FM, Nigenda G, Lozano R, Arreola-Ornelas H, Langer A, y Frenk J, 2009. “Cáncer de mama en México: una prioridad apremiante”, Salud Pública de México; Vol. 51 supl. 2:S335-S344. 20
Knaul FM, López-Carillo L, et al. “México Reporte Rosa 2009-2010: Cáncer de Mama a Con-ciencia”. Reporte Final
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
79
superiores al promedio nacional, ya que según datos de la ENSANUT 2006, 16.4% de las
mujeres se había hecho el estudio en el año previo a la aplicación de la Encuesta,
Al preguntar sobre quién les realizó la prueba, la gráfica 14 muestra que en las localidades
con Caravanas, éstas proporcionaron 77% del servicio y 22% de las mujeres se aplica la
prueba en centros/unidades de salud. Por su parte, en las localidades sin Caravanas, 80%
de las pruebas las aplicaron las unidades o centros de salud.
Gráfica 14. Servicio/ Institución que Aplica la Prueba de CaMa
n= 109
n= 384* * p<0.05 Pearson chi2 Fuente: Encuesta a Hogares
Centro de Salud Municipal/Hospital
80%
Caravanas de la Salud 13%
Otro 7%
Sin Caravanas
Centro de Salud Municipal/Hospital
22%
Caravanas de la Salud 77%
Otro 1%
Con Caravanas
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
80
En cuanto al resultado de las pruebas aplicadas, en las localidades sin Caravanas resultó
positivo en 1.8% de los casos y en las localidades con Caravanas fue de 2.1%, sin existir
diferencia significativa.
Cuadro 36. Resultado de la Prueba de CaMa
Resultado Sin Caravanas Con Caravanas
Positivo. 1.8 2.1
Negativo. 91.8 91.9
Nc/Ns 6.4 6.0
n= 109 384 Pearson chi2(3) =1.9491Pr = 0.583
Fuente: Encuesta a Hogares
c) Cartilla Nacional de Vacunación
La Cartilla Nacional de Vacunación (CNV) es el documento oficial donde se registra la
información sobre las vacunas aplicadas a las mujeres en edad reproductiva. Es importante
que cuenten con ella para poder tener registro y darle seguimiento a las vacunas que se les
han aplicado.
En relación con la posesión de la CNV, no existen diferencias significativas entre grupos de
localidades. En el cuadro 37 se observa que en el caso de las localidades con presencia del
Programa, 67.2% de las mujeres mostró la CNV; 20.5% manifestó tenerla pero no la mostró,
mientras que 12.3% declaró no contar con ella.
Cuadro 37. Mujeres con Cartilla Nacional de Vacunación
Mostró Tiene pero no
mostró No tiene n
Sin Caravanas 70.4 22.0 7.6 591
Con Caravanas 67.2 20.5 12.3 1796
Pearson chi2(1) =9.8818Pr = 0.002 Fuente: Encuesta a Hogares
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
81
d) Uso de métodos anticonceptivos
La planificación familiar y el acceso de las mujeres de las localidades marginadas a los
métodos anticonceptivos, representan un reto importante para las políticas públicas de
México.
En la Encuesta se encontraron diferencias significativas 21 en la utilización de métodos
anticonceptivos, por grupos de localidades, donde los resultados muestran que 29.2% de las
mujeres encuestadas en las localidades con Caravanas usan métodos anticonceptivos,
mientras 35.4% lo hace en las localidades sin Caravanas.
Según estos resultados, la proporción de usuarias de métodos anticonceptivos son menores
al promedio nacional; a través de la Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica
(ENADID 2009), se sabe que 49.9% de las mujeres de 15 a 50 años son usuarias de
métodos anticonceptivos, siendo menor esta proporción en el caso de mujeres hablantes de
lenguas indígenas (43.3%), así como en las que habitan en localidades con población menor
a 15,000 habitantes (45.9%).
Por otra parte, las Caravanas proporcionan 42% de los métodos anticonceptivos a las
mujeres de las localidades donde tiene presencia y a 4% de las mujeres de localidades sin el
Programa. Por su parte, resalta que en ambos tipos de localidades el mayor peso relativo de
las unidades en la dotación de estos métodos lo tienen las unidades de salud, al proporcionar
55% y 84.7%, respectivamente.
21
Significancia al 5%
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
82
Cuadro 38. Servicio/ Institución que Proporcionan Métodos Anticonceptivos
Servicio Sin Caravanas Con Caravanas*
Médico particular 1.4 0.2
Centro de Salud /Hospital 84.7 55.0
Caravanas de la Salud 3.8 42.0
Seguro Popular 0.5 0.4
Otro 9.6 2.5
n= 209 524 * p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
En cuanto al método anticonceptivo utilizado, sobresale que en las localidades con
Caravanas las mujeres utilizan en una mayor proporción (71%) los métodos químicos,
seguido por métodos irreversibles (24%). Por su parte, en las localidades sin Caravanas, los
métodos más utilizados son el químico (74%), seguido por métodos irreversibles (21%).
Cuadro 39. Tipo de Métodos Anticonceptivos Utilizados
Método Sin Caravanas Con Caravanas*
Naturales 1 0.6
Barrera 2.4 3.8
Químicos 74.6 71.5
Irreversibles 20.1 23.9
Nc/Ns 1.9 0.2
n= 209 524 * p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
e) Mujeres atendidas por parto en una unidad médica
Es importante concientizar a las mujeres embarazadas a que se atiendan durante el parto en
alguna institución de salud. Al ser atendidas en su casa o con personal no calificado,
aumenta la probabilidad de complicaciones e infecciones tanto para ella como para el recién
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
83
nacido. Por ello, es recomendable tener una atención adecuada con personal de salud, con
medidas higiénicas, para disminuir los riesgos y complicaciones.
En el cuadro 40 se presenta la información sobre la atención durante el parto de las madres
de las niñas y niños menores de 3 años. Se observan diferencias entre tipos de localidades,
siendo mayor la proporción de niños que nacieron en una unidad de salud en las localidades
sin presencia del Programa. Asimismo, llama la atención el porcentaje de partos que fueron
asistidos por familiares, curanderos o brujos. Al comparar con el promedio nacional, resalta
que la ENSANUT 2006 señala que 93.4% de las mujeres con un hijo menor de un año fueron
atendidas por un médico al momento del parto, proporción claramente mayor a la que se
presenta en las localidades de estudio.
Cuadro 40. Atención Durante el Parto de las Madres de Menores de 3 Años
Servicio Sin Caravanas Con Caravanas*
Médico particular 2.4 1.7
Centro de Salud /Hospital 56.5 33.3
Caravanas de la Salud
0.8
Médico Alternativo
0.7
Curandero / Chamán 8.9 16
Algún familiar 10.6 22.5
Otro 21.6 25
n= 292 893 Pearson chi2(8) =78.6602Pr = 0.000 Fuente: Encuesta a Hogares
IV.2.3 Servicios Prestados a Mujeres Embarazadas
a) Embarazadas atendidas durante el embarazo
La atención prenatal es necesaria para hacer el seguimiento de la mujer embarazada de
manera periódica, con lo cual se pueden prevenir, detectar y controlar los factores de riesgo
obstétrico y perinatal, de modo que la salud de la madre y de su hijo no esté en riesgo. Es
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
84
importante que esta atención la brinde personal calificado y que inicie desde antes de la
semana 12 de gestación.
En el cuadro 41 se presentan los resultados sobre la proporción de embarazadas que han
recibido consulta. Al respecto, no se encontraron diferencias significativas, siendo 79% las
mujeres embarazadas que han recibido consulta en localidades con Caravanas y 90.2% en
las que no hay presencia del Programa. Los resultados de la ENADID 2009 muestran que, al
nivel nacional, 97.3% de las embarazadas son atendidas, lo cual representa un porcentaje
mayor al de las embarazadas en las localidades de estudio.
Cuadro 41. Embarazadas que han Recibido Consulta durante el Embarazo
Respuesta Sin Caravanas Con Caravanas
Sí 46 86
No 3 12
Nc/ Ns 2 11
n= 51 109 Pearson chi2(13) =12.2406Pr = 0.508 Fuente: Encuesta a Hogares
En las localidades con presencia del PCS, las Caravanas tienen un papel importante en la
prestación del servicio, atendiendo 66.3% de las mujeres embarazadas, siendo
complementados por los centros/unidades de salud que atienden 30.2%. En el caso de las
localidades sin presencia del Programa, la mayor parte de las mujeres, 74%, es atendida por
las unidades de atención en salud y 8.7% por las Caravanas.
Cuadro 42. Servicio/Institución que Brinda las Consultas durante el Embarazo
Servicio Sin Caravanas Con Caravanas*
Centro de Salud /Hospital 34 26
Caravanas de la Salud 4 57
Otro 8 3
n= 46 86 * p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
85
b) Consultas recibidas durante el primer trimestre de embarazo
El primer trimestre es el periodo en el que las mujeres empiezan a padecer los cambios
necesarios para que el cuerpo se adapte al embarazo. Por ello, es importante que asistan a
consulta, de modo que se pueda evaluar su salud global, identificar factores de riesgo y
determinar la edad gestacional del feto.
Como se observa en el cuadro 43, los resultados sobre la atención en el primer trimestre de
embarazo muestran que no existen diferencias significativas por tipo de localidad; 70% de las
mujeres embarazadas manifiestan haber recibido consulta durante el primer trimestre del
embarazo.
Cuadro 43. Embarazadas que han Recibido Consulta durante el Primer Trimestre de
Embarazo
Respuesta Sin Caravanas Con Caravanas
Sí 36 78
No 9 19
Nc/ Ns 6 12
n= 51 109 Pearson chi2(9) =8.6020Pr = 0.475
Fuente: Encuesta a Hogares
En cuanto a la prestación del servicio, en las localidades con PCS, 65.4% de las mujeres que
recibieron consulta durante el primer trimestre del embarazo fueron atendidas por las
Caravanas, mientras 29.5% lo hizo en centros o unidades de salud. Por su parte, en las
localidades sin presencia del Programa, 66.7% de las embarazadas fueron atendidas en las
unidades de salud y 14% por las Caravanas.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
86
Cuadro 44. Servicio/Institución que Brinda las Consultas durante el Primer Trimestre de Embarazo
Servicio Sin Caravanas Con Caravanas*
Médico particular 2
Centro de Salud /Hospital 24 23
Caravanas de la Salud 5 51
Otro 7 2
n= 36 78 * p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
c) Vacunación
La vacunación es importante pues previene contra enfermedades que podrían presentarse
durante el embarazo y al momento del parto. Las embarazadas que manifestaron contar con
esquema completo de vacunación en las localidades sin Caravanas representan 70.6%,
mientras que en las localidades con Caravanas 66.0%, sin existir diferencia significativa por
grupos de localidad.
d) Suplementos y complementos alimenticios
Los complementos y suplementos alimenticios se ofrecen a las embarazadas para mejorar
su estado nutricio y aportarles los nutrimentos que cubran los requerimientos necesarios de
vitaminas y minerales y una proporción del contenido energético que requieren durante esta
etapa.
Como se observa en el cuadro siguiente, 59.6% de las embarazadas en localidades con
Caravanas han recibido suplementos y complementos alimenticios, sin encontrarse
diferencia significativas con las mujeres de localidades sin presencia del PCS.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
87
Cuadro 45. Embarazadas que Reciben Suplementos y Complementos Alimenticios
Respuesta Sin Caravanas Con Caravanas
Sí 26 65
No 19 23
Nc/Ns 6 21
n= 51 109 Pearson chi2(8) =12.0937Pr = 0.147
Fuente: Encuesta a Hogares
En cuanto a la oferta del servicio, los resultados mostraron diferencias significativas,
observándose que, en el caso de las localidades sin presencia del PCS, los centros de salud
son los que ofrecen la mayor proporción de los suplementos y complementos (61.5%),
mientras que en el caso de las localidades con Caravanas, éstas ofrecen 32.3% y las
unidades de atención en salud 44.6%.
Cuadro 46. Servicio/Institución que Otorga los Suplementos y Complementos
Alimenticios
Servicio Sin Caravanas Con Caravanas
Médico particular 1 2
Centro de Salud / Hospital 16 29
Caravanas de la Salud
21
Otro 9 13
n= 26 65 * p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
e) Enfermedades o complicaciones durante el embarazo
Se les preguntó a las mujeres embarazadas sobre complicaciones durante su embarazo.
Los resultados muestran diferencias significativas en el porcentaje de embarazadas que
acudieron a consulta por infección de vías urinarias, siendo 21.6% en las localidades sin
presencia del PCS y 9.2% en localidades con Caravanas. En cuanto a otras complicaciones,
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
88
en las localidades con Caravanas, 9.2% de las embarazadas acudieron a consulta por
anemia y 1.8% por glicemia y por presión alta.
Cuadro 47. Embarazadas que Acuden a Consulta por Tipo de Complicación
Enfermedad / Complicación Respuesta Sin Caravanas
Con Caravanas
Anemia Sí 6 10
No 45 99
Infección de vías urinarias
Sí 11 10*
No 40 99
Azúcar alta Sí. 1 3
No. 50 107
Presión alta Sí 3 2
No 48 107
n= 51 109 * p<0.05 Pearson chi2 Fuente: Encuesta a Hogares
f) Embarazadas referidas a otra unidad de salud
No se encontraron diferencias entre tipo de localidades en el porcentaje de embarazadas
referidas a otra unidad de salud. En las localidades sin Caravanas, 5 embarazadas (9.8%) de
las embarazadas fueron referidas, siendo la principal razón, riesgo de complicación. En las
localidades con presencia del PCS, 5 embarazadas (4.6%) fueron referidas.
IV.3.4 Atención Odontológica
En los siguientes indicadores se pueden apreciar las generalidades de la atención
odontológica en las localidades de estudio, resaltándose las diferencias a partir de la
presencia o ausencia del PCS. Los grupos de la población considerados son:
1) Niñas y niños en edad escolar (5-9 años)
2) Mujeres en edad reproductiva
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
89
a) Consulta Dental por dolor relacionado con los dientes o la masticación
No se identificaron diferencias entre localidades en la consulta dental de niños. En las
localidades con Caravanas, 13.1% han recibido consulta dental por algún dolor relacionado
con los dientes o la masticación, siendo atendidos principalmente por las Caravanas (65%) y
los centros o unidades de salud (21.8%). Por su parte, 15.3% de los niños de localidades sin
Caravanas han recibido consulta dental, siendo ésta brindada por las unidades de salud
(70%) y las Caravanas de Salud (15%). Sobresale, que entre 3% y 4% de los niños
recibieron consulta por parte de médicos particulares.
Los resultados de consulta odontológica en mujeres presentan diferencias entre tipos de
localidades. En las localidades con presencia del PCS, 36.7% de las mujeres ha recibido
consulta odontológica, proporcionada principalmente por las Caravanas (55.7%), los Centros
de Salud (23.7%) y las médicos privados (18.2%). En las localidades sin presencia del
Programa, 27.2% de las mujeres ha recibido atención, la cual es brindada por unidades o
centros de salud (54%), médicos particulares (19.3%) y Caravanas (18.6%). Se distingue el
hecho de que la proporción de mujeres que ha recibido atención privada es alta, 18% y 19%,
lo cual les ha implicado un gasto de bolsillo que, dada su condición económica, puede
representar un porcentaje considerable de su ingreso.
Cuadro 48. Consulta Dental por Dolor Relacionado con los Dientes y/o la Masticación
Respuesta
Niños Mujeres
Sin Caravanas Con Caravanas Sin Caravanas Con Caravanas*
Sí 15.3 13.1 27.2 36.7
No 71.5 76.1 67.7 60.1
Ns/Nc 13.2 10.8 5.1 3.2
n= 393 1,331 591 1,796 * p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
90
Cuadro 49. Servicio/Institución que Brinda la Consulta Dental por Dolor Relacionado con los Dientes y/o la Masticación
Servicio
Niños Mujeres
Sin Caravanas Con Caravanas* Sin Caravanas Con Caravanas*
Médico particular 3.3 4.1 19.3 18.2
Centro de Salud /Hospital 70.0 21.8 54.0 23.7
Caravanas de la Salud 15.0 64.9 18.6 55.7
Otro 11.7 9.2 8.1 2.4
n= 60 174 161 659
* p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
b) Aplicación de flúor
La aplicación de flúor se utiliza como profilaxis para contrarrestar la caries, además que
también tiene efectos bacteriostáticos, es decir disminuye la flora bacteriana contra
infecciones bucales como gingivitis. Si esto no se realiza aumenta el riesgo de caries y
perdidas dentales a edades muy prematuras.
La aplicación de flúor en niños presenta diferencias significativas. En las localidades con
presencia del PCS se aplicó a 19.8% de los niños, teniendo las Caravanas un papel
importante al realizarlo a 60.2% de los menores atendidos. Mientras tanto, en las localidades
sin presencia del PCS, se les aplicó flúor a 15.8% de los niños, siendo las unidades de salud
(58.1%) y en menor medida las Caravanas (12.9%), quienes brindaron este servicio.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
91
Gráfica 15. Servicio/Institución que Aplica Flúor en Menores
* p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
c) Obturación
La obturación de piezas dentales es necesaria para la conservación de piezas dentales con
caries y consiste en al “sellar” con material especial el diente para evitar su pérdida.
La obturación de dientes en niños no presentó diferencias entre localidades, siendo ofrecido
el servicio cercano 3.8% de los menores en localidades con Caravanas y 4.1% en donde no
hay presencia del Programa. En el caso de las mujeres, se observaron diferencias
significativas; 16.8% de las mujeres que habitan en localidades con Caravanas se les han
hecho obturaciones, mientras que en las localidades sin presencia, la proporción fue de
12.6%.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Sin Caravanas Con Caravanas
Otro
Caravanas de la Salud
Centro de Salud /Hospital
Médico particular
n= 62 264*
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
92
Cuadro 50. Porcentaje de Población con Obturaciones
Respuesta
Niños Mujeres
Sin
Caravanas
Con
Caravanas
Sin
Caravanas
Con
Caravanas*
Sí 4.1 3.8 12.6 16.8
No 64.4 69.2 80.7 79.6
Nc / Ns 31.6 27.0 6.7 3.6
n= 393 1,331 591 1,796
* p<0.05 Pearson chi2 Fuente: Encuesta a Hogares
En las localidades con presencia del Programa, las Caravanas realizaron 76.5% de las
obturaciones a los niños y las unidades de salud 9.4%; mientras tanto, en las localidades sin
Caravanas, 56.3% del servicio lo ofrecieron las unidades de salud y 25% los médicos
particulares.
En el caso de las mujeres, fueron las Caravanas (52.3%), médicos particulares (23.5%) y las
unidades de salud (22.2%), quienes brindaron el servicio en las localidades con presencia del
PCS. En las localidades sin Caravanas, las unidades o centros de salud (44.6%) y los
médicos particulares (35.1%)son quienes brindaron esta atención.
Cuadro 51. Servicio/Institución Realiza las Obturaciones
Servicio Niños Mujeres
Sin Caravanas Con Caravanas* Sin Caravanas Con Caravanas*
Médico particular 25 5.9 35.1 23.5
Centro de Salud /Hospital 56.3 9.8 44.6 22.2
Caravanas de la Salud 12.5 76.5 13.5 52.3
Otro 6.2 7.8 6.8 2.0
n= 16 51 74 302
* p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
93
d) Curación de infección de los dientes
La curación de infecciones de dientes se realiza cuando sucede una complicación de una
caries dental o por algún trauma dental. Las infecciones en los dientes en niños se presentan
en una proporción baja, sin diferencia entre localidades (1.3% y 1%). En el caso de las
mujeres, en las localidades sin presencia de Caravanas, 10.2% ha sido atendida por
infecciones, siendo los médicos particulares (35%) quiénes han atendido a la mayor
proporción, junto con los centros de salud (33.3%) y las Caravanas (18.3%); por su parte, en
las localidades con presencia del PCS, 11.4% de las mujeres fueron atendidas, siendo las
Caravanas (51.2%), las unidades de salud (23.9%) y los médicos privados (21.5%) quienes
han atendido a este grupo de la población.
Cuadro 52. Porcentaje de población atendida por infección en los dientes
Resultado
Niños Mujeres
Sin Caravanas Con Caravanas* Sin Caravanas Con Caravanas*
Sí 1.3 1.0 10.2 11.4
No 65.6 72.7 84.3 85.1
Nc / Ns 33.1 26.3 5.6 3.5
n= 393 1,331 591 1,796
* p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
94
Gráfica 16. Infección en los dientes ¿Quién lo atendió?
* p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
e) Extracción de piezas dentales
Se encontraron diferencias significativas en el porcentaje de niños y mujeres a los que se les
han extraído piezas dentales. La extracción de piezas dentales en niños de localidades con
Caravanas es de 1.9%, siendo las Caravanas (64%) y los centros de salud (28%) quienes
realizan la mayor proporción de este servicio. En las localidades sin Caravanas, a 5.4% de
los niños se le han extraído piezas dentales, siendo atendidos por las unidades de salud
(61.9%) y las Caravanas (28.6%).
En el caso de las mujeres, en localidades con presencia del PCS a 25.4% les han sido
extraídas piezas dentales, servicio que ha sido realizado por las Caravanas (39.9%), los
centros de salud (27.9%) y los médicos particulares (25.7%). En las localidades sin la
presencia del PCS, 16.9% de las mujeres han tenido extracciones y ha sido realizado por las
unidades de salud (42%) y médicos particulares (34%).
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Sin Caravanas Con Caravanas
Otro
Caravanas de la Salud
Centro de SaludMunicipal/Hospital
Médico particular
n= 60 205*
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
95
Cuadro 53. Extracción de Piezas Dentales
Resultado
Niños Mujeres
Sin
Caravanas
Con
Caravanas*
Sin
Caravanas
Con
Caravanas*
Sí 5.4 1.9 16.9 25.4
No 61.3 70.7 77.3 71.1
Nc/Ns 33.3 27.4 5.8 3.5
n= 393 1,331 591 1,796
* p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
Cuadro 54. Servicio/Institución que Realiza la Extracción de piezas dentales
Servicio
Niños Mujeres
Sin
Caravanas
Con
Caravanas
Sin
Caravanas
Con
Caravanas
Médico particular 9.5 8.0 34.0 25.7
Centro de Salud /Hospital 61.9 28.0 42.0 27.9
Caravanas de la Salud 28.6 64.0 16.0 39.9
Otro 0.0 0.0 8.0 6.6
n= 21 25 100 456
Fuente: Encuesta a Hogares
f) Aplicación de selladores para evitar la caries
Los selladores dentales se aplican para proteger los dientes contra destrucción dental y
formación de placa bacteriana. Esta aplicación es muy importante en los niños cuando les
brotan sus dientes permanentes pues permiten combatir la caries de manera oportuna.
La aplicación de selladores para evitar la caries es, en general, baja, tanto entre niños como
entre mujeres de ambos tipos de localidades, con proporciones entre 1.3 y 2.6%.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
96
IV.3. Evaluación de los procesos de atención médica y odontológica en 2009:
Principales Resultados
a) En las localidades con presencia del Programa, las Caravanas proporcionan los
servicios que, conforme a su norma, deben proporcionar y son los principales
oferentes de estos servicios.
b) Se identifican diferencias de acuerdo al tipo de servicios que se brindan. Las
Caravanas tienen un papel preponderante en la provisión de servicios de prevención y
promoción de la salud y, como era de esperarse, una importancia relativa menor en la
atención de emergencias, lo que resulta lógico dada la disponibilidad itinerante de sus
servicios.
c) En la mayoría de los casos, la fuente complementaria más importante de servicios son
las unidades de atención en salud.
d) En las localidades donde no tiene presencia el Programa, es notorio que un porcentaje
de cierta importancia, recibe servicios otorgados por las Caravanas. Desde luego, se
trata de localidades cercanas o, en términos de las ROP, satélites, más no
necesariamente colindantes.
e) En las localidades sin presencia del Programa, las unidades de atención en salud son
las que constituyen la principal fuente oferente de los servicios.
f) En general, al comparar las localidades con y sin presencia de Caravanas se aprecia
poca diferencia en el acceso a los servicios analizados. La diferencia importante,
como se explicó, es quien lo presta. Por ejemplo, no existen diferencias entre
localidades en el porcentaje de niños que cuentan con cartilla pero sí es mayor el
porcentaje de niños en las localidades con PCS que tienen cobertura completa de
vacunación.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
97
g) Se identifica una baja proporción de la población que recibe atención odontológica,
existiendo diferencias entre tipo de localidades, siendo mayor en el caso de las
localidades con presencia del PCS.
h) Una proporción importante de la población que recibe atención odontológica lo hace
con médicos privados, lo cual implica llevar a cabo un gasto de bolsillo que podría
representar una proporción considerable del ingreso de los hogares.
i) En las localidades con presencia del PCS, las Caravanas son las que brindan la
mayor proporción de los servicios odontológicos que recibe la población.
IV.4. Estado de Nutrición
Se recopiló información de peso y talla en menores de 10 años y mujeres en edad
reproductiva, así como mediciones de circunferencia de cintura y tensión arterial en mujeres
de 15 a 50 años de edad.
i. Preescolares
El estado nutricio se evaluó mediante índices antropométricos construidos con base en las
mediciones de peso, talla y edad usando como referencia internacional una población de
niños sanos y bien alimentados de Estados Unidos [OMS/NCHS (National Center for Health
Statistics)/CDC (Centers for Disease Control)].
Los tres indicadores utilizados fueron el peso esperado para la edad, la talla esperada para la
edad y el peso esperado para la talla. Se clasificó con baja talla a los niños que tenían una
talla esperada para la edad debajo de -2 desviaciones estándar (DE) (puntaje z <-2) de la
media de población de referencia internacional mencionada. Cuando el peso esperado para
la talla o el peso esperado para la edad se ubica por debajo de -2 desviaciones estándar
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
98
(unidades z) de la referencia internacional, se clasifica al niño con emaciación o con bajo
peso, respectivamente.
Se consideraron como valores válidos para el indicador peso para la edad los datos entre -
5.0 y +5.0 puntos z del peso para la edad; entre -5.5 y +3.0 puntos z de la talla para la edad,
y entre -4.2 y +5.0 puntos z del peso para la talla, respecto de la media de la población de
referencia, con el fin de comparar los resultados obtenidos en otras encuestas.
Se eliminó del análisis la información de individuos con información incompleta en peso o
talla. En el caso de la población preescolar, cuando el puntaje z de alguno de los indicadores
se ubicó fuera del intervalo de valores válidos, se eliminó toda la serie de puntajes z de dicho
individuo.
ii. Escolares y Adolescentes
En los escolares se calculó el índice de masa corporal [IMC= peso (kg)/talla al cuadrado
(m2)]. Este índice es útil para clasificar escolares tanto con desnutrición como con sobrepeso
u obesidad. Para la clasificación de niños en diversas categorías de estado IMC se utilizaron
las distribuciones de IMC y los criterios propuestos por el International Obesity Task Force
(IOTF) usando los valores específicos para edad y sexo.
iii. Mujeres Adultas (19 a 50 años de edad).
En las mujeres adultas se calculó el IMC (como se menciona previamente) y se utilizó la
clasificación con los puntos de corte propuestos por la OMS: desnutrición (IMC <18.5);
estado nutricio adecuado (IMC de 18.5 a 24.9); sobrepeso (IMC de 25.0 a 29.9); y obesidad
(IMC ≥30.0). Se incluyeron como datos válidos todos aquellos valores de IMC entre 10 y 58.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
99
Para la circunferencia de cintura se utilizó la clasificación propuesta por la Secretaría de
Salud para determinar obesidad abdominal si la circunferencia de cintura es ≥80 cm en
mujeres. Como datos válidos de la circunferencia de cintura se consideraron los que
estuvieron entre 50 y 180 cm.
Se definió como hipertensión arterial si la tensión es ≥140 y /o ≥90 para la tensión sistólica y
diastólica, respectivamente.
Se eliminaron del análisis a las mujeres embarazadas o lactando. Los datos se muestran por
grupo de edad y para las localidades con y sin Caravanas.
Los principales resultados se presentan a continuación.
a) Preescolares
Las prevalencias de emaciación (desnutrición aguda) en niños preescolares no mostraron
diferencias entre localidades, siendo de 1.6% en las localidades sin Caravanas y 2.1% en
localidades con presencia del PCS. Por grupo de edad, se encontró una diferencia
significativa en los niños de 12 a 23 meses de edad, siendo mayor la prevalencia en las
localidades con Caravanas (casi el doble) (cuadro 56).Sobresale que en el caso de las
localidades con presencia del PCS la prevalencia de emaciación es mayor que para el
promedio nacional pues de acuerdo con los resultados de la ENSANUT 2006, la prevalencia
en menores de 5 años fue de 1.6%.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
100
Cuadro 55. Prevalencias de Emaciación (<- 2 DE del puntaje peso para la talla) en Menores de 5 Años
Sin Caravanas Con Caravanas
Emaciación 1.6 2.1
Sexo
Niñas 0.9 2.2
Niños 2.4 2.1
Grupo de edad
0 - 11 meses 4.1 2.1
12 - 23 meses 2.2 4.2*
24 – 35 meses 1.2 2.1
36 – 47 meses 0.0 2.0
48 - 59 meses 1.0 0.8
n= 432 1376
* p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
En cuanto a la prevalencia de desmedro (talla para la edad) se observó que 40% de los niños
de localidades con Caravanas y 43.5% de los preescolares de localidades sin presencia del
Programa, la presentan. Se encontró una diferencia significativa en las niñas de localidades
prioritarias con Caravanas de Salud. Por grupos de edad no se observan diferencias entre
las localidades (cuadro 56). Cabe resaltar que este indicador es superior al promedio
nacional, donde la prevalencia es de 12.7% para el total y de 33.2% en el caso de la
población indígena (ENSANUT 2006).
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
101
Cuadro 56. Prevalencias de Desmedro (<- 2 DE del puntaje talla para la edad) en Menores de 5 Años
Sin Caravanas Con Caravanas
Desmedro 40.0 43.5
Sexo
Niñas 36.2 43.61*
Niños 44.0 43.3
Grupo de edad
0-11 meses 14.3 23.7
12 -23 meses 41.8 42.0
24 – 35 meses 54.7 46.8
36 – 47 meses 45.9 53.3
48 - 59 meses 40.6 48.6
n= 440 1380
* p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
La prevalencia de bajo peso en los niños preescolares tiene diferencias por tipo de localidad.
En las localidades con presencia del PCS, se detectó 12% de los menores de 5 años, en
tanto que en las localidades sin presencia fue de 7.3%. Al estratificar por grupos de edad, en
los niños de 48 a 59 meses la prevalencia de bajo peso es significativamente mayor en las
localidades con Caravanas. Estos resultados muestran que, en general, en estas localidades
la prevalencia de bajo peso es superior al promedio nacional, donde este indicador es de 5%.
(ENSANUT 2006)
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
102
Cuadro 57. Prevalencias de Bajo Peso (<- 2 DE del puntaje peso para la edad) en Menores de 5 Años
Sin Caravanas Con Caravanas
Bajo peso 7.3 12.0*
Sexo
Niñas 7.3 11.5*
Niños 7.4 12.6
Grupo de edad
0-11 meses 6.4 7.2
12 -23 meses 7.6 10.4
24 – 35 meses 6.9 12.2
36 – 47 meses 11.1 14.8
48 - 59 meses 4.9 14.2*
n= 450 1,417
* P< 0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
b) Escolares
En niños de edad escolar, no se encontraron diferencias significativas entre tipo de
localidades. En las localidades con PCS se encontró una prevalencia de bajo peso de 2.5%
mientras que para sobrepeso la prevalencia fue de 6.7% (cuadro 59). Como se observa, el
principal problema en este grupo de edad es la prevalencia combinada de sobrepeso y
obesidad (5.2%y 8.3%) que, sin embargo, es claramente inferior al promedio nacional, donde
la prevalencia en este grupo de edad es de 27% (ENSANUT 200622),
22
Los datos de la ENSANUT se presentan para los escolares del grupo de edad de 5-11 años.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
103
Cuadro 58. Prevalencias del Estado de Nutrición en Escolares (5-9 años de edad) de Acuerdo a Puntos de Corte de Cole para Delgadez, Sobrepeso y Obesidad.
Sin Caravanas Con Caravanas
Bajo peso 0.9 2.4
Normal 93.9 89.3
Sobrepeso 3.5 6.7
Obesidad 1.7 1.6
n= 231 820
Fuente: Encuesta a Hogares
c) Adolescentes
En mujeres adolescentes de las localidades con Caravanas, los problemas más serios tienen
que ver con la malnutrición, lo que se refleja en una prevalencia de sobrepeso de 21.3% y de
obesidad de 5.3%. No se identificaron diferencias con las localidades sin Caravanas, donde
los problemas identificados son los mismos.
Cuadro 59. Prevalencias del estado de nutrición en adolescentes (15-18 años de edad) de acuerdo a los puntos de corte de Cole para delgadez, sobrepeso y obesidad.
Sin Caravanas Con Caravanas
Bajo peso 0 1.3
Normal 54.1 72.0
Sobrepeso 29.7 21.3
Obesidad 16.2 5.4
n= 37 75
Fuente: Encuesta a Hogares
d) Adultas
En las mujeres adultas la prevalencia de sobrepeso fue cercana al 39% para ambos grupos
de localidades, mientras que la prevalencia de obesidad fue de 17% (cuadro 60). No se
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
104
observaron diferencias por tipo de localidad. Estos resultados muestran una prevalencia
menor al promedio nacional ya que según los resultados de la ENSANUT existe una
prevalencia combinada de sobrepeso y obesidad cercana al 70% en mujeres de este grupo
de edad.
Cuadro 60. Prevalencias del Estado de Nutrición en Mujeres Adultas (19-50 años de edad) de acuerdo a Puntos de Corte de la OMS.
Sin Caravanas Con Caravanas
Bajo peso 1.7 1.2
Normal 41.8 43.5
Sobrepeso 39.9 38.1
Obesidad 16.6 17.2
n= 474 1,524
Fuente: Encuesta a Hogares
Usando los puntos de corte de la SS para clasificar la obesidad abdominal, se encontró una
prevalencia de 68% (cuadro 61), sin encontrarse diferencias significativas por tipo de
localidad ni grupos de edad.
Cuadro 61. Prevalencias de Obesidad Abdominal en mujeres adultas (19-50 años de edad)
Sin Caravanas Con Caravanas
Normal 32.8 31.8
Obesidad 67.2 68.2
Grupo de edad
19 a 29 años 56.4 61.3
30 a 39 años 75 69.3
40 a 50 años 76 76.2
n= 502 1,598
Fuente: Encuesta a Hogares
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
105
Por su parte, se observó que la prevalencia de hipertensión arterial fue de 8.7% para las
mujeres de localidades con presencia del PCS (cuadro 62) y 7% para aquéllas que habitan
en localidades sin Caravanas, aunque sin encontrarse diferencia significativa; al estratificar
por grupo de edad, se observa que las mujeres mayores de 40 años son las que presentan
mayor prevalencia.
Cuadro 62. Prevalencias de Hipertensión en Mujeres Adultas (19-50 años de edad).
Sin Caravanas Con Caravanas
Normal 93.0 91.3
Hipertensión 7.0 8.7
Grupo de edad
19 a 29 años 3.0 4.3
30 a 39 años 4.4 8.2
40 a 50 años 18.2 15.6
n= 473 1,535
Fuente: Encuesta a Hogares
IV.4.1 Estado de Nutrición de la Población Encuestada. Principales Resultados
a) La desnutrición aguda o emaciación en preescolares, se encuentra en niveles
cercanos al promedio nacional; dentro del intervalo esperado en una distribución
normal.
b) La prevalencia de desmedro son altas, 40%, representando un serio problema de
salud en este grupo de la población.
c) El porcentaje de los preescolares con bajo peso, 12%, es superior a los promedios
nacionales.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
106
d) El grupo de preescolares tiene prevalencias de desnutrición altas, sobre todo
desnutrición crónica y bajo peso que hacen necesario implementar acciones que
busquen mejorar las condiciones nutricionales de los menores.
e) En los escolares, el sobrepeso y la obesidad empiezan a presentarse como los
principales problemas de malnutrición en estas localidades.
f) De este modo, se observa que la desnutrición y el sobrepeso/obesidad, ambos
resultados de una insuficiente o mala nutrición, son problemas que conviven en los
hogares de estas localidades.
g) En el caso de las mujeres adolescentes y adultas, el problema de la mala nutrición se
refleja en altas prevalencias de sobrepeso y obesidad, siendo su prevalencia
combinada cercana al 60%; esto es alarmante por los riesgos que implica para la
salud y las secuelas que afectan los años de vida saludable por el aumento en la
prevalencia de enfermedades crónicas asociadas como son diabetes, hipertensión,
enfermedades cardiovasculares o cáncer.
h) Asociado al problema de sobrepeso/obesidad, la prevalencia de hipertensión arterial
fue de 8.7% en las localidades con Caravanas. Sin embargo, es importante mencionar
que para la clasificación sólo se consideró la medición de tensión arterial, no se
cuenta con la información de diagnóstico previo. Ello ocasionaría una subestimación
en la prevalencia, pues mujeres que tienen tensión arterial elevada con diagnóstico
previo podrían estar tomando medicamentos y tenerla controlada.
Diversas lecciones se pueden derivar para el trabajo de Caravanas en relación con su oferta
y composición de servicios.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
107
IV.5.Higiene Oral
Se captó información para determinar el grado de higiene bucal por medio del Índice de
Higiene Oral Simplificado (IHOS). Los grupos de población analizados fueron:
Niños mayores de 5 años
Mujeres en edad reproductiva
El procedimiento se describe detalladamente en el Anexo 1 y consiste en la división de la
boca en seis partes (sextante), revisando un diente por cada sextante. Para la revisión de los
dientes es necesario que se encuentren completamente erupcionados para calcular
adecuadamente la presencia de materia alba o cálculo, en el caso contrario de que los
dientes no estén completamente erupcionados se sustituirán por otros dientes de acuerdo al
método indicado.
El IHOS tiene un valor mínimo de 0 y un valor máximo de 6, contabilizando materia alba y
cálculo, los cuales se valoran de acuerdo a la siguiente escala:
0 a 1.2 = Buena Higiene Bucal.
1.3 a 3.0= Higiene Bucal Regular.
3.1 a 6.0= Mala Higiene Bucal.
Los resultados permiten observar la existencia de diferencias entre grupos de localidades
para el caso de los niños, siendo mayor la proporción de menores con buena higiene en las
localidades sin Caravanas, (92.2%), en comparación con los menores que habitan en
localidades con presencia del Programa (87.5%). En el caso de las mujeres, no se identifican
diferencias entre tipo de localidades, siendo la proporción de mujeres con buena higiene
cercana al 40%.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
108
Cuadro 63. Índice de Higiene Oral
Resultado Niños Mujeres
Sin Caravanas Con Caravanas* Sin Caravanas Con Caravanas
Buena higiene 92.2 87.5 41.3 39.7
Higiene regular 7.8 12.2 43.1 45.2
Mala higiene 0.0 0.3 15.6 15.1
n= 361 1,161 520 1,721 * p<0.05 Pearson chi2
Fuente: Encuesta a Hogares
IV.5.1. Higiene Oral. Principales Resultados
a) El porcentaje de menores que muestran buena higiene dental es superior al 87% en
ambos tipos de localidades, mientras que el porcentaje de niños con mala higiene
dental es muy cercano a cero. Estos resultados son aceptables y muestran la
importancia de implementar políticas de prevención y atención en este grupo de edad
de modo que con el paso de los años se pueda evitar el surgimiento de problemas
asociados a la higiene dental.
b) Al analizar el caso de las mujeres, los resultados varían de manera importante. El
porcentaje de mujeres con buena higiene dental es cercano al 40% en ambos tipos de
localidades, siendo mayor la proporción de mujeres que tienen una higiene regular y
con una proporción de 15% que tiene mala higiene. Por ello, es importante que las
acciones de prevención como son la dotación de cepillo dental y enseñanzas sobre la
técnica de cepillado sean fortalecidas en la población adolescente y adulta de este tipo
de localidades.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
109
V. EVALUACIÓN DE LA PERCEPCIÓN Y LA SATISFACCIÓN DE LOS
USUARIOS CON EL TRATO RECIBIDO
La OMS establece ocho dimensiones para calificar el trato adecuado de las instituciones de
salud a los usuarios de sus programas. Según el grado de cumplimiento de tales condiciones
es posible dictaminar la calidad de esa relación que se desea equilibrada y propiciatoria tanto
al buen desempeño del quehacer institucional como a los intereses de la población
beneficiada.
V.1 Evaluación de la Percepción y Satisfacción de los Usuarios
La Evaluación Externa 2009 del PCS atendió al cumplimiento de cinco atributos, dada su
clara pertinencia con los propósitos y compromisos del Programa. Éstos comprenden la
percepción de la calidad del trato recibido; autonomía; confidencialidad; suficiencia y claridad
de la información recibida y surtimiento de medicamentos. La interpretación agregada de
estas manifestaciones permite evaluar la aceptación del trato recibido.
V.1.1 Trato Digno: Satisfacción con el Trato Recibido
Se evaluó la satisfacción de los usuarios con el trato recibido, los resultados se presentan en
la Gráfica 17. Se observa, en general, una alta satisfacción con el trato recibido pues 86% de
los usuarios califica el trato como bueno o muy bueno y sólo 3% lo califica como malo o muy
malo.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
110
Gráfica 17. Calificación al Trato Recibido
n=1,710
Fuente: Encuesta a Hogares
V.1.2 Autonomía: Capacidad de Participación en la Toma de Decisiones
Al preguntar a los usuarios si se les toma en cuenta en las decisiones de la atención, 79.3%
contestó que siempre y 8.2% que casi siempre. Como se observa, la gran mayoría de los
usuarios contesta afirmativamente, mientras que sólo 11.6% muestra alguna insatisfacción,
respondiendo que a veces (8.6%) o que nunca/casi nunca (3%).
Muy bueno 41%
Bueno 45%
Regular 6%
Malo 1%
Muy malo 2%
No contestó 3%
No sabe 3%
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
111
Gráfica 18. Usuarios a los que Toman en Cuenta en las Decisiones de la Atención
n=1,615
Fuente: Encuesta a Hogares
V.1.3. Confidencialidad
Se preguntó a los usuarios si el personal que lo atiende le omite información sobre la
consulta o su estado de salud. Cabe resaltar que 47% considera que nunca o casi nunca se
le omite información importante y que una proporción considerable, 38%, considera que
siempre o casi siempre lo hacen.
Nunca 2%
Casi nunca 1%
A veces 9%
Casi siempre 8%
Siempre 79%
No contestó 1%
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
112
Gráfica 19. Usuarios que Consideran que los ESI se Reservan o Guardan Información con Motivo de su Salud o su Consulta
n=1,615
Fuente: Encuesta a Hogares
Estos resultados muestran que un porcentaje importante de los usuarios considera que no
tiene suficiente información sobre su estado de salud o consulta.
V.1.4. Comunicación: Claridad de la Información Recibida.
En cuanto al entendimiento que tienen sobre su salud o enfermedad, 69% de los usuarios
considera que siempre llegan a entender la información que le proporcionan y 7.6% casi
siempre.
Nunca 42%
Casi nunca 5%
A veces 11%
Casi siempre 5%
Siempre 33%
No contestó 2%
No sabe 2%
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
113
Gráfica 20. Frecuencia con que los Usuarios Entienden las Explicaciones de los Médicos y Enfermeras sobre su Salud o su Enfermedad
n= 1,615
Fuente: Encuesta a Hogares
V.1.5. Surtimiento de medicamentos
En cuanto al surtimiento de medicamentos, 79% de los usuarios considera que siempre se
hace el surtimiento completo de medicamentos y 9% indica que casi siempre. Una proporción
baja, 9%, considera que sólo algunas veces se les surte completamente su receta.
Nunca 2%
Casi nunca 3%
A veces 18%
Casi siempre
8% Siempre
69%
Nc/Nc1%
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
114
Gráfica 21. Frecuencia de Surtimiento de Receta Completa de Medicamentos
n= 1,615
Fuente: Encuesta a Hogares
V.2 Resultados Principales de la Evaluación de Trato Recibido
a) La información analizada, con base en la muestra representativa, es contundente en
cuanto a la satisfacción con el trato recibido.
b) Similarmente, los beneficiarios consideran que el nivel de autonomía en sus
decisiones es bueno o muy bueno.
c) La dimensión relativa a confidencialidad, presenta resultados mezclados, los usuarios
parecen divididos en este aspecto; sin embargo, es esperable que ésta, altamente
subjetiva variable, se comporte de esta manera.
d) En la dimensión de comunicación, los indicadores son también congruentes con la
tendencia positiva señalada, aunque con un menor grado de aceptación/entusiasmo.
e) El surtimiento de medicamentos, en opinión de los entrevistados, es otro indicador
contundente, que reconoce el buen o muy buen trato recibido.
Nunca 1%
Casi nunca 1%
A veces 9%
Casi siempre 9%
Siempre 79%
Nc/Ns 1%
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
115
VI. PRINCIPALES HALLAZGOS Y CONCLUSIONES
i. El diseño del PCS, según se encuentra establecido en su normatividad específica
(PAE-CS, ROPs 07-10, AMC y Convenios de Transferencia derivados), ha
determinado que el Programa esté insuficientemente focalizado. Las debilidades
de tal diseño, en relación con su focalización, se vinculan, inter-alia, con las
siguientes definiciones fundamentales:
Población objetivo vs población potencialmente a atender (para esta Evaluación
Externa, la población de las localidades sin servicios que se encuentran en los
municipios prioritarios). La población objetivo, conforme a los postulados
primigenios que orientan el PCS, es aquélla que no tiene acceso a servicios de
salud y la población potencial a atender, por ejemplo, en las localidades
referidas puede, bajo ciertas condiciones, tener acceso a los servicios de salud.
La población objetivo efectivamente atendida no puede identificarse o estimarse
con precisión a partir, meramente, de una definición geopolítica formal de
municipios y localidades; lo anterior, por ejemplo, dada la interacción que existe
entre localidades cercanas o satélites, los radios de cobertura o isócronas que
como norma se aplican a la infraestructura de salud establecida, así como a las
capacidades de la infraestructura de Caravanas.
La carencia de un requerimiento específico de que, con base en registros de
gestión confiables sobre beneficiarios, servicios otorgados y recursos utilizados,
se integre un padrón de beneficiarios que garantice una medición exacta de la
población objetivo que está siendo cubierta.
ii. Como resultado de la insuficiente focalización del PCS, su operación alcanza
localidades que no se corresponden con ninguno de los tres niveles de prioridad
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
116
del mismo. Adicionalmente, presenta duplicidades importantes con otros servicios.
Pero, aún más relevante, es que sólo cubre a aproximadamente el 50% de su
población objetivo a atender, definida conforme a su primera prioridad. Los
resultados más destacables del componente de la Evaluación sobre cobertura
revelan lo anterior y, adicionalmente, indican que:
En términos de las localidades que no cuentan con servicios, Caravanas sólo
ha logrado tener presencia en el 43% y esto, como se señaló, corresponde con
un 52% de la población potencial a atender.
El 20.7% de las localidades con presencia del PCS ya cuentan con acceso a
otros servicios de salud.
Por otro lado, la distribución de las UMM de distinto tipo entre localidades de
municipios prioritarios y no prioritarios contradice un trato preferencial a los
primeros. Entre los resultados principales del segundo componente de la
evaluación están:
El porcentaje de UMM tipo 0 es muy alto en los municipios prioritarios
localizados en los 7 estados, 71% del total de UMM en operación.
En cuanto a las UMM tipo 0, también sobresale el importante peso relativo que
tienen las unidades dignificadas/alineadas, representando 38% del total de
UMM.
En estrecha relación con la distribución de las UMM, destaca su proceso de
acreditación; los procesos formales registran altos niveles de acreditación, sin
embargo, una parte significativa de los ESI, destacaron deficiencias en las
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
117
condiciones de las UMM y su equipamiento, como se presenta en el componente II
de la evaluación.
iii. En contraste, donde opera el PCS, está cumpliendo satisfactoriamente su
cometido.
El tercer componente de la evaluación, relativo a afiliación al SPSS, muestra
que la contribución del Programa tiene un papel relevante en la promoción de la
afiliación al SPSS. De las localidades estudiadas, las que cuentan con
presencia de Caravana tienen un porcentaje de afiliación mayor en 12 unidades
porcentuales a las que no tienen presencia del Programa. Lo anterior, pese a
que la Caravana no tiene capacidades para afiliar y sólo realiza actividades
promocionales.
El cuarto componente de la evaluación, relativo a la prestación de servicios
médicos y odontológicos, muestra que:
En las localidades con presencia del Programa, las Caravanas proporcionan
los servicios que, conforme a su norma, deben proporcionar y son los
principales oferentes de estos servicios.
Las Caravanas tienen un papel preponderante en la provisión de servicios
de prevención y promoción de la salud y, como era de esperarse, una
importancia relativa menor en la atención de emergencias, lo que resulta
lógico dada la disponibilidad itinerante de sus servicios.
En las localidades donde no tiene presencia el Programa, es notorio que un
porcentaje de cierta importancia (que varía entre 10-15%), reciben servicios
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
118
otorgados por las Caravanas. Desde luego, se trata de localidades cercanas
o, en términos de las ROP, satélites, más no necesariamente colindantes.
El quinto componente de la evaluación, relativo a trato digno, muestra que:
Existe una alta satisfacción con el trato recibido pues 79% de la población
califica el trato como bueno o muy bueno.
El 87.5% de los usuarios afirma que siempre o casi siempre se les toma en
cuenta en las decisiones de la atención que reciben.
El 77.5% de los usuarios afirma que siempre o casi siempre entienden las
explicaciones que les dan los médicos y enfermeras sobre su salud o su
enfermedad.
En cuanto al surtimiento de medicamentos, 80% de los usuarios considera
que siempre se hace el surtimiento completo y 8.9% indica que casi
siempre.
iv. Esta situación contrastante obedece, en primer término, a las insuficiencias
normativas de origen que se han señalado, sin embargo, más de tres años
después, tienen que ser asignadas a la capacidad institucional del ente rector del
PCS, mismo que no ha comprendido y, por lo tanto, no ha corregido estas
deficiencias. Lo anterior a pesar de contar con las atribuciones y las vías (ROPs y
Convenios de Transferencia) para instrumentarlo.
Las ROPS y los Convenios deberían haber sido y deben ser instrumentos
dinámicos y eficaces para la retroalimentación y fortalecimiento del Programa. Al
respecto, sorprende que no exista un sistema integrado de gestión del PCS. En la
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
119
actualidad, no se cuenta con la información imprescindible para conocer la
operación del mismo, los servicios que proporciona, la población beneficiaria, los
recursos que utiliza, entre otros. La información que se genera en registros, a partir
de la actividad de las Caravanas, no fluye, no se estructura, no se integra y, por lo
tanto, no está disponible y, desde luego, no se utiliza. Sin estas bases se abre
espacio para una gestión pública con poca capacidad de respuesta.
El Sistema Integrado de Gestión sobre el cual las ROP le asignan responsabilidad
al ente rector del PCS, es recomendable que cumpla, cuando menos, con lo
siguiente: (i) la sistematización de la información relevante que se requiere y
debiera generarse en el proceso - planeación y programación – ejecución u
operación (en paralelo con su seguimiento, monitoreo y control) – evaluación – y
retroalimentación – del Programa; (ii) los inventarios actualizados de los vehículos
(UMM), el equipo, los materiales, los medicamentos, así como otros bienes
utilizados por las Caravana; (iii) el registro de beneficiarios, así como la información
sobre todos los servicios otorgados; (iv) la información sobre los recursos humanos
que laboran en el PCS y (v) la información programático – presupuestal,
contemplando en particular lo correspondiente a los Ramos (12 y 33) y permitiendo
el análisis comparativo de lo programado, comprometido y ejecutado, todo ello, por
año fiscal.
Como evidencia de esta situación, cabe destacar el hecho de que los contenidos
de información sobre los servicios proporcionados por el PCS que se integran en el
SIS, en el caso de los municipios prioritarios, sólo corresponden a 31% de las
UMM que operan en los mismos.
v. Las evaluaciones externas realizadas para los años 2007 y 2008, si bien formulan
algunas recomendaciones para fortalecer la operación y gestión del Programa, no
se percataron de la necesidad de plasmar este proceso retro-alimentador en la
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
120
normatividad específica. Entre otros aspectos cruciales que, en este sentido,
parecen haber pasado desapercibidos, sobresalen los ya tratados referentes a la
focalización, la distribución de los recursos y capital del Programa, el desarrollo del
mismo en el variado contexto nacional y la carencia de un sistema de gestión
sólidamente sustentado en bases confiables y suficientes de información.
vi. La inmensa tarea por delante para mejorar la focalización del PCS y fortalecer
profundamente su gestión, se asume en esta EE-09-PCS. Se reconoce que estos
hallazgos y conclusiones principales de la evaluación deben plasmarse en
recomendaciones que puedan retroalimentar al PCS por las diversas vías
disponibles, esto es: mejoras en la normatividad específica del Programa,
incremento de la capacidad institucional de la entidad normativa, mayor
articulación y efectividad del esquema de coordinación, seguimiento y control de la
operación del Programa en las 32 entidades federativas, un Sistema de
Información construido sobre la base de los registros que se producen con la
actividad cotidiana del Programa y, de manera especial, una perspectiva de lo que
estas grandes tareas plantean al nivel nacional, en particular, sobre metas a las
que se puede aspirar en esta Administración y en formas de optimizar el
aprovechamiento de los recursos disponibles.
Si no se avanza en estos frentes, no se cumplirán los objetivos de un programa
presidencial prioritario, de un Programa que muestra capacidad y éxito en sus
actividades en los lugares que opera y de un Programa que llegue a ser exitoso
como otros programas que se han diseñado e instrumentado en México.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
121
VII. RECOMENDACIONES
i. Relativas a mejoras que se pueden introducir en la normatividad específica y el
diseño del Programa.
a. Se recomienda que la definición de focalización que las Reglas de Operación
adopten, derive del concepto estricto, primigenio, de población objetivo, esto es,
aquélla que no tiene acceso a servicios de salud; lo anterior supone, eliminar
las ambigüedades que existen cuando se parte de una definición rígida basada
en la población de localidades que no cuentan con la presencia fija de servicios
de salud. Ello determina que no se reconozca que localidades cercanas o
satélites, dadas las definiciones respecto de isócronas, puedan, sin contar con
servicios de salud, estar recibiendo dichos servicios.
Al respecto, cabe recomendar que se maneje con rigor el registro de los
beneficiarios, haciendo evidente, mediante la gestión del Programa que, de no
ser por Caravanas, no contarían con acceso a servicios de salud. Este registro
de población atendida remite al tema de padrón de beneficiarios que, se
recomienda, se estudie con miras a incorporar en las ROP definiciones más
precisas sobre el registro de beneficiarios y un eventual padrón de los mismos.
b. Es recomendable que las ROP contengan algunas pautas que guíen la
asignación y distribución de las UMM por tipo; estas pautas debieran ser
adaptables y reconocer el esquema de tres niveles de prioridad que el
Programa adopta. Según esto, unidades con mayor capacidad resolutiva y
menor antigüedad debieran, en la medida de lo posible, atender segmentos de
la población objetivo con mayores y más complejas demandas. También es
conveniente estudiar un esquema de rotación de UMM según su tipo entre
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
122
rutas, de manera que se pueda ampliar la presencia de las que tienen mayor
capacidad resolutiva.
En la actualidad puede estarse presentando una falta de congruencia en cuanto
que las ROP establecen que las UMM tipo III no deben asignarse a una ruta
fija; situación que limitaría el potencial de aportación de las UMM con mayor
capacidad resolutiva.
c. Es necesario que se cumpla lo establecido en las Reglas de Operación, en su
sección de participantes, donde se indica que la DGPLADES tiene como parte
de sus funciones: Diseñar y establecer el sistema de gestión de calidad del
Programa, mediante la identificación, definición y actualización permanente de
los instrumentos de monitoreo del Programa, para promover la mejora continua
de los procesos operativos, de la coordinación y dirección del Programa en las
entidades federativas, basados en la eficacia y eficiencia que sustenten la
calidad del Programa.
En paralelo, es recomendable estudiar modificaciones a la normatividad que
garanticen la adecuada coordinación de los sistemas estatales de salud con el
eje rector del Programa.
d. También es necesario que se cumpla con la normatividad establecida en las
ROP, en su sección 6.5, misma que obliga a desarrollar y operar un Sistema de
Información que sustente, entre otros, la gestión, operación, seguimiento,
control, monitoreo y evaluación del Programa.
e. Es recomendable estudiar la conveniencia de que en la normatividad y diseño
del Programa se le asignen facultades para afiliar al SPSS. Ello en el ánimo de
que su contribución a este proceso sea mayor.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
123
ii. En materia de cobertura
a. Es imprescindible que se cuente con el conocimiento de la población objetivo
efectivamente atendida por el PCS, en atención a sus tres niveles de prioridad
con una perspectiva nacional, reconociendo la distribución de las UMM según
su tipo y precisando la asignación y uso de sus recursos. El Sistema de Gestión
del Programa, sus sistemas de información, las actividades de seguimiento y
control, las evaluaciones internas y externas, todas éstas deben ser instancias
para mejorar el conocimiento sobre esta crucial dimensión del PCS.
b. Se recomienda incorporar en la gestión cotidiana del PCS, un conocimiento
preciso sobre la población efectivamente atendida por el mismo, elucidando la
parte de esa población atendida que se corresponde con cada uno de los tres
niveles de prioridad que las ROP establecen. Si se logra depurar, mejorar e
incorporar en la gestión del Programa, el conocimiento sobre la cobertura, se
puede lograr una adecuada distribución de los recursos con que cuenta el PCS,
evitar duplicidades en los esfuerzos en materia de salud y maximizar su
impacto.
c. Se recomienda analizar a profundidad y con una base metodológica robusta, la
población efectivamente cubierta por las diversas unidades de atención en
salud y los servicios brindados por otros programas de salud. Este análisis es
indispensable para delimitar y cuantificar con precisión lo que es la población
objetivo total del PCS, a nivel nacional y por entidad federativa, municipio y
localidad.
d. Es necesario evaluar el cumplimiento de la normatividad en materia de diseño y
establecimiento de las rutas, con el propósito de lograr una cobertura
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
124
adecuadamente focalizada. En paralelo, se deberá analizar si la normatividad
aplicable es apropiada y suficiente.
e. En todos los casos donde se ha detectado y en un futuro se detecten, la
existencia de duplicidades, del mismo Programa y con otros programas, es
necesario proceder a cancelar tales duplicidades y reasignar los recursos de
capital del Programa.
f. Es recomendable definir con precisión que la satisfacción del cumplimiento de
la primera prioridad, como de las otras, para la cobertura del Programa debe
estimarse y/o medirse en términos de la población objetivo efectivamente
atendida; por ejemplo, la asignación de UMM en Guerrero es tal que determina
presencia del Programa en 100% de sus municipios prioritarios, sin embargo,
sólo logra presencia del Programa en el 29% de localidades y, con esto, se
estima logra atender hasta el 69.6% de la población, mismo que se calcula con
el total de la población de la localidad subsede y un porcentaje de las
localidades cercanas o satélite. Por cierto, cabe recordar, el 69.6% referido es
población que se supone atendida por el PCS pero no necesariamente
población objetivo, si bien, una alta proporción debe serlo. Aplicando estos
criterios, los estados que se estima logran mayor cobertura son Chiapas y
Veracruz con 72.5 y 78.9%.
g. Con base en diversas recomendaciones mencionadas en este texto, se sugiere
diagnosticar a fondo la asignación, distribución y uso de los recursos del PCS, a
nivel nacional, por entidad federativa, municipio y localidad, para después
desarrollar un plan de acción tendiente a optimizar el uso de estos recursos y
maximizar la población objetivo efectivamente atendida.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
125
iii. En relación con las condiciones de las UMM y su acreditación:
a. Para el cumplimiento de la normatividad respectiva, se recomienda
instrumentar procesos regulares de revisión y evaluación de las condiciones de
las UMM que complementen los procesos de acreditación realizados por el
área correspondiente.
b. Resulta necesario diseñar programas de capacitación y acreditación del
personal en el conocimiento del idioma y la competencia cultural.
c. Se requiere que la acreditación sea un proceso continuo y se apoye en un
sistema de incentivos que permita que la totalidad de las UMM se encuentren
en condiciones adecuadas y sean acreditadas en poco tiempo.
d. Es necesario instrumentar las capacidades de auditoría pública que pueden
ejercer los Comités Locales de Salud en relación, entre otros, a los siguientes
aspectos: condiciones de las UMM, capacidades del ESI, surtimiento de
medicamentos, verificación de días de visita, coordinación de actividades con
infraestructura complementaria y mecanismos de referencia y contrarreferencia.
iv. En materia del apoyo del Programa a la afiliación al SPSS:
a. Se recomienda desarrollar la capacidad institucional para que el PCS tenga las
condiciones para asumir la facultad de realizar la afiliación de su población al
SPSS. Lo anterior demanda, entre otras, asignación de responsabilidad
específicas, capacitación ad hoc, dotación de medios e instrumentos y
promoción de sus facultades. Asimismo, se requiere de un Convenio específico
con la Comisión Nacional de Protección Social en Salud.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
126
v. Relativas a los procesos de atención médica y odontológica:
a. Se recomienda desarrollar criterios para lograr una complementariedad óptima
entre los servicios proporcionados por las diversas unidades de atención en
salud que integran los sistemas estatales y el papel e intervención del
Programa. Lo anterior implica que mediante la coordinación en la ampliación y
operación de los servicios de salud que se sustentan en infraestructura fija y la
ampliación, el diseño de las rutas y la operación de las Caravanas, es posible
lograr una sinergia positiva e incrementar la eficacia y capacidad de ambas vías
para proporcionar servicios de salud a la población que en la actualidad no
tiene acceso a los mismos. Por ejemplo, como se detectó en la EE-09-PCS, en
la actualidad existen localidades donde se duplican los servicios pues cuentan
con los servicios de salud que proporciona una cierta unidad fija y también son
visitadas por Caravanas; mediante acciones que busquen la
complementariedad óptima de los servicios de salud, estas duplicidades se
eliminarían.
b. Es necesario encontrar la fórmula para proporcionar una cantidad mayor y más
diversificada de servicios odontológicos, así como fortalecer la cultura de la
población objetivo de ser beneficiarios de estos servicios.
c. Se recomienda que el Programa aplique instrumentos para la captación de
información respecto a la satisfacción con el trato y percepción de la población
beneficiaria, de modo que esta herramienta se convierta en una fuente de
información para tener una mayor y mejor interacción con los usuarios y se
retroalimente de manera permanente al Programa.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
127
vi. En torno al ejercicio de las facultades y el cumplimiento de responsabilidades de la
entidad normativa.
a. Se recomienda que la entidad normativa, DGPLADES, analice detenidamente
el conjunto de las recomendaciones de esta evaluación y, en correspondencia,
proceda a formular por conducto de la Subsecretaría de Innovación y Calidad
propuestas al C. Secretario para introducir enmiendas a la normatividad
específica del Programa, en particular a las ROP y los Convenios de
Transferencia por entidad federativa.
b. Lo anterior exige partir del entendimiento de que las ROP y los Convenios de
Transferencia constituyen instrumentos dinámicos, moldeables, cuya
racionalidad es transformarse para servir mejor a los objetivos del PCS.
c. De acuerdo con la recomendación en materia de normatividad respectiva, la
DGPLADES deberá desarrollar un Sistema Integrado de Gestión del PCS en el
que se involucre a todas las entidades federativas, se incorpore a todas las
instancias municipales y locales, así como de los sistemas estatales de salud y
sus jurisdicciones.
d. Los lineamientos principales para diseñar y desarrollar este Sistema Integrado
de Gestión, se presentan en diversas partes de esta EE-09-PCS, en particular,
en la sección VI.
e. Como la base y una parte del Sistema Integrado de Gestión del PCS, es
necesario desarrollar un sistema que integre la información relevante al
Programa, la cual incluye tanto la información sobre la operación, los recursos,
los servicios que presta y la población atendida. Un elemento sine qua non de
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
128
esto es la información sobre los servicios que el Programa presta y la población
que atiende.
vii. Otras de particular importancia para las evaluaciones externas futuras:
a. Se recomienda profundizar el análisis y evaluación de la cobertura del
Programa in situ, elucidando la efectividad de tal cobertura al verificar la
proporción de la población dentro de una localidad que logra ser atendida por la
Caravana visitante; ello, en particular, en relación con la accesibilidad que se
tenga a la misma dado su patrón de asentamiento.
b. Otra dimensión para conocer la población efectivamente atendida, así como,
dentro de ella, la población objetivo efectivamente atendida, lo constituye la
inclusión de todas las localidades que se cubren en el total de municipios y en
el total de los estados de la República. Evaluar la cobertura al nivel nacional y
en cada uno de los estados, municipios y localidades.
c. Se sugiere que la evaluación se oriente también a analizar aspectos de la
sustentabilidad del PCS en el mediano plazo, mismos que se conectan con los
objetivos de afiliación al SPSS y acreditación de las UMM.
d. Asimismo, es importante retomar tareas de evaluación relacionadas con los
factores positivos y negativos que afectan la operación del PCS y los resultados
que puede obtener.
e. Se sugiere para tal propósito adoptar un enfoque recursivo para el análisis del
complejo sistema institucional en el que está inscrito el Programa en términos
normativos, organizacionales y operativos para cada entidad federativa.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
129
f. Evaluar los mecanismos que sirven de base para el seguimiento, control y
evaluación de las acciones del Programa y sus metas de resultado (que han
venido registrando los logros intermedios durante la presente Administración),
determinando la manera de integrar estos mecanismos para garantizar un
Sistema de Información estandarizado, uniforme y manejado centralmente.
Complementariamente, evaluar las actividades que han conducido a
retroalimentar la normatividad específica del Programa (ROP y Convenios de
Transferencia).
g. Evaluar los resultados del Programa a partir de la situación y evolución de los
indicadores del PCS (Matriz de Indicadores).
h. Evaluar las bases con las que se cuenta y las que hay que desarrollar para dar
viabilidad a la evaluación de impacto del PCS que, conforme a lo establecido en
las ROP, tendrá que realizarse en 2011.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
130
ANEXOS
ANEXO 1
Metodología de la Evaluación y Diseño del Operativo
El Programa Caravanas de la Salud (PCS) representa uno de los principales esfuerzos del
gobierno para acercar la oferta de la red de servicios de salud a la población que carece de
atención médica oportuna debido a que habita en localidades con alta dispersión y difíciles
condiciones de acceso.
Las Caravanas de la Salud son unidades médicas móviles con equipamiento de vanguardia,
que cuenta con un equipo de salud calificado y opera en una ruta específica cuya
programación de visitas se establece de manera regular. El Programa cuenta con cuatro
tipos de unidades de diversa capacidad resolutiva y diseño para llegar a las comunidades de
difícil acceso23.
Se advierte que en la operación del PCS convergen tres elementos sustantivos:
1. Las disciplinas que atienden a las necesidades médico-odontológicas, junto a los
recursos, equipos e instalaciones que viabilizan la impartición de los servicios in situ.
2. El andamiaje intra e interinstitucional, entendido como la convergencia de los
esfuerzos federales correspondientes, la coordinación con los gobiernos estatales y la
colaboración de los municipales.
3. La ejecución de una política pública que postula el derecho a la salud de los grupos
sociales menos favorecidos, bajo criterios de reconocimiento y respeto a la diversidad
étnica y cultural.
23
Caravanas de la Salud. Logros y testimonios. Primera edición 2008. Secretaría de Salud, tomado de los TR-EE-PCS-
09_v3
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
131
En atención a la composición de este universo, es que la Evaluación Externa 2009 del PCS
(EE-09-PCS):
Atendió al impacto logrado en viabilizar el derecho a la salud de la población objetivo,
a partir de las metas comprometidas para el periodo; revisó la eficacia y eficiencia
alcanzadas y dictaminó parcial y globalmente sobre los resultados obtenidos.
Atendió a la precisión en la determinación de una muestra representativa del universo
del Programa en los municipios prioritarios y se aunó la aplicación de encuestas y
otros instrumentos de investigación diseñados específicamente en cada caso.
Revisó el funcionamiento de las instancias y mecanismos de coordinación sectorial
intergubernamental; el cumplimiento de convenios y acuerdos interinstitucionales; la
disponibilidad y oportunidad de los recursos asignados, así como la fluidez en su
ejercicio; la intraconectividad en la red de servicios de salud; la efectividad de la
comunicación y el cumplimiento de órdenes en la estructura orgánica del PCS.
En este anexo se describe la metodología aplicada en la Evaluación, partiendo de sus
objetivos y precisando la manera en que se generó y utilizó la información primaria, así como
las fuentes y aplicación de la información secundaria.
1. Objetivos de la evaluación
1.1. General
Evaluar los resultados de salud intermedios y los procesos de atención médica y
odontológica, así como los avances logrados en la cobertura del PCS, acreditación de
unidades, afiliación al SPSS y surtimiento de medicamentos.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
132
1.2. Específicos
1. Evaluar los procesos de atención odontológica y médica dirigidos a la población de
niñas y niños de 0 a 9 años y de mujeres en edad reproductiva.
2. Estimar la cobertura del Programa respecto a lo programado en las ROP
3. Estimar el porcentaje de familias afiliadas al SPSS en la población objetivo respecto al
programado en las ROP
4. Evaluar el porcentaje de unidades móviles acreditadas respecto al programado en las
ROP
5. Evaluar el surtimiento de medicamentos
6. Evaluar el trato adecuado mediante los dominios de atención pronta, trato digno,
confidencialidad y calidad del servicio.
2. Metodología
El enfoque de la evaluación partió de sus objetivos, determinando con precisión qué se
decidió evaluar, cómo, a qué sujetos y atributos. Resultó fundamental relacionar estas
preguntas generales con los actores clave, así como con los elementos de equipo e
infraestructurales a partir de los cuales el PCS se implementa24.
La evaluación se centró en los resultados, prestando especial atención a los procesos de
atención médica y odontológica así como a los avances logrados en la cobertura del
Programa. Por ello, se realizó su análisis a partir de tres dimensiones cuya definición
conceptual es:
24
Ésta es la parte central del trabajo, ya que de esta perspectiva dependieron las tres etapas: la construcción de los
instrumentos con los que se obtuvo la fuente de información, el trabajo de campo que permitió su captura y el informe final
resultante del procesamiento de la información recabada.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
133
1) Oferta. Entendida como la capacidad que tiene el Programa para la producción,
generación o provisión de servicios de salud.
2) Demanda y Cobertura. Entendida a partir de los pacientes en dos vertientes: el
requerimiento o necesidad de atención, así como el beneficio del servicio recibido. En
este sentido, se buscó saber dónde y a quiénes se beneficia, realizando el análisis
tanto con pacientes potenciales como reales.
3) Interacción de oferta-demanda. Reconocido como un componente transversal a los
objetivos específicos que buscó evaluar la manera en que interactúan los pacientes
con los prestadores de los servicios médicos.
La metodología relacionó los objetivos de la evaluación con el análisis a partir de estas tres
dimensiones por lo que, bajo este esquema, se definieron las preguntas de la evaluación y el
uso de los instrumentos, identificando tanto el tipo de actores a quiénes les serían aplicados
como la información que se esperaba obtener.
La captación de la información se hizo mediante los instrumentos de medición y herramientas
que se construyeron para este proceso evaluativo. Éstos se aplicaron conforme al diseño de
las muestras que determinan las Caravanas, las rutas, las localidades y los individuos a partir
de los cuales se obtuvo la información.
2.1. Trabajo de gabinete
El trabajo de gabinete consistió en el trabajo documental como fue la recopilación y análisis
de información del Programa, bases de datos existentes y trabajos de investigación
publicados y de reconocido prestigio en el tema, así como la construcción de los
instrumentos de medición.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
134
2.2. Trabajo de campo
El trabajo de campo consistió en la aplicación de los instrumentos de captación de
información en las localidades seleccionadas. Este trabajo tuvo como principios el control, la
supervisión y el cuidado necesario para alcanzar una elevada calidad en la información.
El personal encargado de hacer el levantamiento de información en campo cubrió un perfil
específico, acorde a las características de este proyecto, lo que le permitió desarrollar un
trabajo objetivo y apegado a las necesidades de información que requería cada instrumento;
además, contaba con conocimientos suficientes que le permitieron hacer una valoración de
los insumos, equipos y procedimientos del PCS.
Por ello, se le entrenó en un programa de capacitación y estandarización en la aplicación de
los instrumentos de evaluación, lo que permitió reducir la probabilidad de sesgo por la toma
de decisiones, así como garantizar la confiabilidad en su aplicación y la especialización en el
manejo de instrumentos exclusivos para cada actividad.
Se conformaron 4 grupos de trabajo en campo que estuvieron compuestos por dos médicos
o pasantes de medicina, un estomatólogo o pasante de estomatología y un encuestador
experimentado. Cada grupo contó con todos los materiales, equipos e insumos necesarios
para un correcto ejercicio de sus tareas.
2.2.1. Estrategia de campo
La forma de trabajo estuvo determinada por el tipo de instrumentos que se utilizaron durante
el desarrollo del trabajo de campo, tomando en cuenta que las actividades se realizaron tanto
en las bases de las UMM como en las localidades.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
135
2.2.1.1. Trabajo en las UMM
De la muestra seleccionada por cantidad y tipo de UMM, se elaboró una ruta de cobertura
para cada grupo de trabajo, la cual se diseñó de modo que coincidiera con la fecha de salida
de la base con la finalidad de que la unidad fuera verificada antes de salir a su ruta.
A continuación se presenta una descripción de los procesos que realizó cada grupo de
trabajo.
a) Salida de la brigada a la primera base de la ruta donde se encontrará la UMM que
será verificada.
b) El equipo se presentó con el personal encargado de la UMM, explicando los
procedimientos que se seguirían, realizando a continuación las entrevistas y el
chequeo de la unidad.
c) Terminada la entrevista y el chequeo, el personal realizó una revisión exhaustiva de
los instrumentos utilizados para verificar que hayan sido completados al 100%.
2.2.1.2. Trabajo en las localidades
Una vez que el grupo realizó la captación de información en las UMM, aplicó el cuestionario
en las localidades. Para ello, el equipo de trabajo se trasladó a las localidades seleccionadas
donde aplicó el instrumento directamente en los hogares.
Las actividades de cada grupo fueron:
a) Salida a la primer localidad seleccionada dentro de la ruta
b) Al llegar a la localidad el grupo se presentó con las autoridades correspondientes
c) Se realizó un ejercicio de selección de hogares para realizar las entrevistas.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
136
d) Se aplicó la entrevista y se hizo el chequeo de los niños y mujeres en edad
reproductiva del hogar.
e) El personal realizó una revisión exhaustiva de los cuestionarios para verificar que
hayan sido completados al 100%.
2.2.1.3. Supervisión del levantamiento
Con la finalidad de controlar el desempeño del personal de campo se contó con la presencia
de dos supervisores zonales, que tuvieron como tareas básicas:
a) Realizar visitas esporádicas a cada grupo de trabajo durante el levantamiento
b) Verificar que los procedimientos se llevaran a cabo de acuerdo a lo establecido
c) Dar solución a problemas imprevistos para que hubiera una mayor fluidez del trabajo
en campo
d) Validar los procedimientos en campo con la finalidad de mejorarlos.
La participación de cada uno de los actores en los grupos de trabajo fue determinante para
alcanzar las metas y cubrir en tiempo y forma el levantamiento de la información. Resultó
fundamental un trabajo coordinado, donde cada integrante tuvo una serie de tareas
específicas y fue responsable de cumplir con su carga de trabajo. Los instrumentos aplicados
se describen a continuación.
2.3. Metodología cualitativa
2.3.1. Instrumentos de medición
a) Cédula para evaluar condiciones de las UMM, características y percepción de los ESI
Se aplicó la cédula correspondiente a los miembros del equipo itinerante a fin de obtener
respuestas a las interrogantes planteadas sobre la prestación de los servicios médicos y
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
137
odontológicos y las condiciones bajo las que se realizan. Esta información se complementó
con el registro visual de las UMM para evaluar las condiciones en las que se encontraba la
unidad en términos de funcionalidad.
b) Grupo de enfoque con el equipo de salud itinerante
Se realizaron discusiones planeadas con los miembros del equipo itinerante sobre la
prestación de los servicios médicos y odontológicos y sus procesos, a partir de los
componentes de esta evaluación. Para ello, los integrantes compartieron sus opiniones
respecto a la manera en que el PCS opera, así como su percepción sobre los resultados del
Programa y el cumplimiento de sus objetivos, resaltando las fortalezas, debilidades y
principales problemas a los que se enfrentan en el desarrollo de sus tareas.
Las características del instrumento aplicado permitieron captar información de interés,
aunque contó con ciertas limitaciones en el levantamiento como fueron el tiempo disponible
para la aplicación y la posibilidad de generar el rapport entre facilitador y participantes. En
estas condiciones, se decidió considerar las limitaciones expuestas y actuar con cautela en
las afirmaciones y generalizaciones que se incluyen en esta evaluación.
2.3.2. Muestra. Unidades Médicas Móviles y Equipos de Salud Itinerantes
El diseño muestral elaborado fue de tipo estratificado, considerando un total de N unidades,
dividida en estratos de NNNN L ...21 .25 Una vez seleccionados los estratos, se calculó el
tamaño óptimo de muestra para las UMM, analizando la proporción que representa el
número de UMM por entidad federativa en el total de UMM de los 7 estados donde se ubican
los 125 municipios con menor IDH (P).26
25
Cada estrato representa a cada una de las entidades federativas} 26
Donde la estimación muestral de P será p.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
138
Además, se estableció un margen de error ( ) de la proporción estimada (p), considerando
que puede ser superior al margen de error muestral, con lo que se tiene el riesgo de que el
error supere a . Para obtener la fórmula del presente diseño muestral, primero se plantea un
proceso aleatorio simple (Ver Ecuación 1), que supone que p tiene una distribución normal.
√
√
(1)
Donde: representa la variable de la proporción a estimar ( ), Q es el complemento de la
muestra (1-P), y n es el tamaño óptimo de la muestra. Dada la ecuación 1, se relaciona con
, con lo que se obtiene la Ecuación 2.
√
√
(2)
Donde: es la abscisa de la curva normal que corta un área del nivel de significancia ( ) en
las colas de distribución de la población. Si se considera el tamaño óptimo de la muestra se
tiene que:
(
)
. De tal modo que la fórmula del tamaño óptimo de la muestra se
presenta en la Ecuación 3.
⁄
(3)
La muestra óptima de UMM se calculó bajo el siguiente escenario:
i. Se propuso calcular el tamaño óptimo de la muestra con un error de 10%,
ii.Se decidió considerar como el mayor valor posible de 0.25, que permitirá incorporar
el mayor número de UMM que aseguren la representatividad del diseño muestral.
iii.Se consideró un nivel de confianza del 90%, por lo que 1.0 y 64.1z .
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
139
iv.El número total de unidades de estudio es de 402.
Aplicando la fórmula de la Ecuación 3, se obtuvo el tamaño de muestra, que fue de 58 UMM.
El trabajo en las UMM se amplió a 73, para aumentar su representatividad.
En cuanto a la selección de las UMM que fueron incorporadas en la muestra, se consideró
que enfocarse únicamente al tema de diseño probabilístico podría ser insuficiente, pues lo
que sí llega a ser importante era que se cubriera suficientemente el mayor número de
localidades, los 7 estados, y los diversos tipos de UMM.
Para ello, se propuso llevar a cabo un diseño dirigido que permitiera que todos los atributos
que se esperaban analizar fueran captados en la muestra, con lo cual éste se convirtió en un
tema ecléctico de muestreo. El postulado fue cubrir el mayor número de UMM, en el
concepto más diversificado, con la cobertura mayor de la población, lo cual dependió
finalmente de las condiciones bajo las que se llevó a cabo esta evaluación.
El siguiente cuadro muestra la distribución de las UMM seleccionadas por tipo y entidad
federativa.
Muestra Seleccionada de Unidades Médicas Móviles Evaluadas por Tipo y Entidad Federativa
Tipo de
UMM
Entidad Federativa
Chiapas Durango Guerrero Nayarit Oaxaca Puebla Veracruz Total
0 9 3 7 1 3 4 7 34
I 4 0 6 1 4 2 0 17
II 2 3 3 2 4 3 0 17
III 1 1 1 0 1 1 0 5
Total 16 7 17 4 12 10 7 73 Fuente: Cálculos propios a partir de Instrumento de Evaluación a UMM
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
140
2.4. Metodología cuantitativa.
2.4.1. Instrumentos de medición. Encuesta a Hogares
Se llevó a cabo el estudio en la población general de localidades cubiertas y no cubiertas por
el Programa en los 125 municipios prioritarios, a partir de una encuesta a hogares que
permitió evaluar los servicios de salud prestados por las Caravanas, contrastando las
condiciones de atención médica y odontológica de la población beneficiaria con aquéllas
localidades objetivo que todavía no son atendidas por el Programa.
Para ello, se seleccionó como grupo de referencia a la población de localidades objetivo que
no contaran con servicios de salud, de modo que se pudiera explorar el posible efecto que
estaría teniendo el Programa en el acceso a los servicios y el estado de salud de los
beneficiarios.
Por otro lado, la aplicación del instrumento recopiló también información de peso y talla en
menores de 10 años y mujeres en edad reproductiva, así como mediciones de circunferencia
de cintura y tensión arterial en mujeres de 15 a 50 años de edad con el fin de estimar las
condiciones de nutrición y tensión arterial de estos grupos de población.
Adicionalmente, se captó información para calcular el Índice de Higiene Oral Simplificado
(IHO-S)27consistente en la valoración de 6 órganos dentarios. Éste Índice permite valorar de
manera cuantitativa los diferentes grados de higiene bucal. Para ello se miden dos aspectos:
a) La extensión coronaria de materia alba o índice de materia alba.
b) La extensión coronaria del cálculo supragingival o índice de cálculo dental.
27
Greene JC. Simplified oral hygiene index.JADA 1964; 61: 172-180.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
141
Finalmente, la encuesta permitió captar la percepción de los pacientes de la calidad del
servicio, el trato adecuado mediante los dominios de atención pronta, trato digno y
confidencialidad.
Cabe resaltar que el estudio se centró en mujeres y niños, dado que los principales objetivos
del Programa y los Objetivos de Desarrollo del Mileno se relacionan con la disminución en
indicadores de mortalidad materna e infantil.
2.4.2. Muestra
La encuesta estuvo dirigida a la población que reside de manera permanente en viviendas
particulares dentro de los 125 municipios prioritarios de las siete entidades federativas
previamente referidos. El diseño muestral de la encuesta fue probabilístico, con lo cual los
resultados obtenidos se generalizan a la población de estudio. La unidad última de selección
fue el hogar y la unidad de observación las personas, específicamente los niños y mujeres en
edad reproductiva.
Para calcular el tamaño óptimo de la muestra se consideraron indicadores nacionales
estimados en la ENSANUT con respecto a la prevalencia de enfermedades y utilización de
servicios médicos que son de especial interés para esta evaluación. En el cuadro 1 se
presenta la prevalencia nacional de enfermedades y las proporciones de la población que
tienen acceso a servicios seleccionados.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
142
Cuadro 1. Indicadores Seleccionados
Indicador Promedio Nacional
Máximo Nacional28
Mínimo Nacional5
Mujeres con hijo menor a un año que recibió atención prenatal 94.9 100.0 75.3
Atención de parto por médico. Mujeres con niños menores de un año 93.4 100.0 61.9
Niños con cicatriz en brazo. Vacuna BCG 96.8 100.0 91.2
Niños de un año que presentaron cartilla con vacuna SABIN 96.1 100.0 89.2
Niños de un año que presentaron cartilla vacuna PENTAVALENTE 92.9 98.3 77.9
Niños de un año que presentaron cartilla con vacuna SRP 81.2 93.3 61.9
Niños menores de un año presentaron cartilla completa 78.3 93.3 53.7
Niños de dos años que presentaron cartilla completa 84.7 95.5 67.9
Niños menores 5 años con diarrea durante las dos semanas previas a la entrevista 12.9 21.1 5.9
Menores de 10 años con enfermedad respiratoria aguda dos semanas previas a la entrevista
42.7 61.6 21.6
Prueba de Papanicolaou en mujeres de 20 años o más 36.0 45.7 28.8
Prueba de Cáncer de Mama en mujeres de 20 años o más 16.2 23.4 6.8
Uso de algún método anticonceptivo. Adultos de 20 a 49 años 44.5 52.6 37.6
Último hijo nacido vivo por cesárea cinco años previos a la entrevista. Mujeres 20 a 49 años 37.9 52.8 23.7
Prevalencia de bajo peso (ZPE‹-2) en población menor de 5 años 5 17.5 1.7
Prevalencia de baja talla (ZTE‹-2) en población menor de 5 años 12.7 27.0 1.2
Prevalencia de baja talla (ZTE‹-2) en población de 5 a 11 años 9.9 25.5 1.9
Prevalencia de Exceso de Peso (sobrepeso más obesidad) en población de 5 a 11 años 26.3 36.3 16.6
Prevalencia de Exceso de Peso (sobrepeso más obesidad) en población de 12 a 19 años 31.9 43.2 22.0
Prevalencia de Exceso de Peso (sobrepeso más obesidad) en población de 20 años o más 69.8 76.5 60.9
Prevalencia de Anemia en menores de 5 años 23.7 36.6 11.5
Prevalencia de Anemia en población de 5 a 11 años 16.6 34.9 8.0
Fuente: ENSANUT 2006
28
Indicadores estatales
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
143
El tamaño de muestra se calculó para la proporción de 0.05, la más baja de las principales
variables consideradas en la encuesta. Esto garantizó que las estimaciones del resto de las
variables de interés queden cubiertas con este tamaño.
La expresión empleada para el cálculo es la siguiente:
PHVTNRpr
qDEFFzn
)1(2
2
(5)
Donde:
n= tamaño de la muestra
p= estimación de la proporción de interés
q= 1-p
r= error relativo máximo aceptable
z= valor establecido en las tablas estadísticas de la distribución normal estándar para una
confianza dada
DEFF= efecto de diseño, se define como el cociente de la varianza obtenida en la estimación
con el diseño utilizado, entre la varianza obtenida, considerando un muestreo aleatorio
simple con un tamaño de muestra
TNR= tasa de no respuesta
PHV= promedio de niños y/o mujeres en edad reproductiva por vivienda
La muestra óptima de los hogares se calculó bajo el siguiente escenario:
i. Se propuso calcular el tamaño óptimo de la muestra con un error máximo relativo de
25%.
ii.Se decidió considerar un efecto de diseño de 1.5, observado en evaluaciones previas.
iii. Se considera una tasa de no respuesta máxima esperada de 10%
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
144
iv.Se considera un nivel de confianza del 95%, por lo que 05.0 y 96.1z .
v. Se considera un promedio de 1.1 niños y 1.1 mujeres en edad reproductiva por
vivienda29.
vi.Se toma un valor de p igual a 0.055, el valor más bajo de las proporciones de las
variables de interés, lo cual garantiza que el tamaño de muestra se cumpla en el resto
de los indicadores.
Aplicando la fórmula de la Ecuación 5, se obtiene el tamaño de muestra, que es de 1, 769
viviendas. Este tamaño es óptimo para hacer inferencia respecto a las variables descritas
tanto en niños como en mujeres en edad reproductiva, dado que se está calculando el
tamaño a partir del valor más bajo, de 5%, y un PHV de 1.1. La muestra es óptima para
aquéllas prevalencias o proporciones superiores a 5% que, como se observa en el cuadro 1,
aplica en todos los casos.
Dado que se consideró un diseño de muestreo estratificado, en cada estrato se considera el
número total de unidades ( ), por lo que se estima el tamaño de la muestra dentro de cada
estrato ( ) calculando una afijación de la muestra ( ) en la Ecuación 6.
N (6)
En el cuadro siguiente se presenta para cada entidad federativa el programa del
levantamiento en términos las UMM y los hogares, es importante destacar que en las etapas
avanzadas de diseño y trabajo de gabinete se convino con la dependencia contratante
buscar, levantar esos cuestionarios para un número de comunidades testigo actualmente no
participantes del Programa. Si bien la información de estas comunidades testigo no constituía
un propósito inicial de esta evaluación, se ha introducido, para ponderar la relevancia relativa
29
A partir de datos del CONTEO 2005 se calculó el porcentaje de niños y el porcentaje de mujeres en edad reproductiva por vivienda, en localidades rurales (menos de 2500 habitantes), siendo éstos 1.05 y 1.01, respectivamente.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
145
de los resultados alcanzados en los servicios de atención del PCS en el ámbito de lo que es
su cobertura prioritaria.
Cuadro 2. Resultados de Levantamiento
Entidad UMM
Evaluadas
Tipo Hogares
Localidades con PCS
Localidades sin PCS 0 I II III
Chiapas 16 9 4 2 1 393 81
Durango 7 3 0 3 1 100 14
Guerrero 17 7 6 3 1 224 124
Nayarit 4 1 1 2 0 121 44
Oaxaca 12 3 4 4 1 476 182
Puebla 10 4 2 3 1 159 84
Veracruz 7 7 0 0 0 237 27
Total 73 34 17 17 5 1710 556 Fuente: Resultados del Operativo EE-09-PCS
Al desagregar estos resultados por grupos de población encuestados, se presenta en el
siguiente cuadro la información del levantamiento, por entidad federativa, en cada grupo de
localidad
Cuadro 3. Resultados de Levantamiento por Grupos de Población
Entidad Encuestas con PCS Encuestas sin PCS
Niños 0-9 Mujeres 15-49 Niños 0-9 Mujeres 15-49
Chiapas 650 407 100 88
Durango 133 102 14 15
Guerrero 317 228 163 124
Nayarit 150 121 70 44
Oaxaca 872 538 331 205
Puebla 270 163 152 88
Veracruz 474 237 54 27
Total 2,866 1,796 884 591 Fuente: Resultados del Operativo EE-09-PCS
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
146
2.4.3. Especificaciones de los Aparatos y Técnicas de Medición
i) Lectura de Presión Arterial
Para medir la presión arterial se utilizó el método auscultatorio porque aparte de ser el más
exacto se apoya en los ruidos de Korotkoff, esto es; normalmente la sangre cuando circula
por los vasos sanguíneos rectos, no generan ningún ruido pues su flujo es laminar lineal o en
capas infinitamente delgadas, cuando la velocidad aumenta hasta una cierta velocidad crítica
este flujo cambia a turbulento. El flujo laminar es silencioso, pero el turbulento es ruidoso.
El aparato que se utilizó para medir la tensión arterial es el baumanómetro de columna de
mercurio. Se realizaron dos mediciones de prensión arterial en el brazo izquierdo, al inicio y
al final de la encuesta, o con un intervalo de al menos cinco minutos entre cada una de ellas.
ii) Técnicas Antropométricas
Las medidas antropométricas (peso y talla/longitud) se obtuvieron por antropometristas
meticulosamente entrenados y estandarizados, según método de Habicht. Se aplicó una
técnica específica para cada grupo de edad:
Niños menores de 2 años.
Mayores de 2 años, incluyendo pre-escolares, escolares, adolescentes y
adultos
Niños menores de 2 años
Peso. El peso es la variable antropométrica utilizada con mayor frecuencia. Es un indicador
de masa corporal necesario para detectar alteraciones en el crecimiento, obesidad o
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
147
desnutrición. El peso por sí solo es un indicador poco confiable y siempre debe ser utilizado
en relación a la talla y/o la edad.
Para pesar niños menores de 2 años, se utilizó una báscula o balanza infantil electrónica con
precisión de +/-20 gramos.
La posición en la que se colocó al niño sobre la plataforma de la balanza dependió de la
edad del mismo. Los lactantes se acostaron en la balanza, los bebés que se podían sostener
sentados (aproximadamente 6 meses de edad) fueron sentados. Los menores que se podían
parar y que pesaban hasta 20 kg se pesaron en esta báscula. Los que pesaban más de 20
kg se pesaron en la báscula de adultos.
Longitud. La longitud es un indicador de crecimiento lineal en niños, necesario para detectar
alteraciones en el crecimiento. La longitud se debe utilizar en relación a la edad o al peso.
La determinación de la longitud se realizó con un infantómetro. Este instrumento consta de 2
piezas 1 de las cuales constituyen el cuerpo y una más para realizar la medición. La longitud
se midió con el niño acostado sobre su espalda (posición en decúbito dorsal).
Mayores de 2 años
Peso: El peso es la variable antropométrica utilizada con mayor frecuencia. Es un indicador
de masa corporal total y es necesario para detectar alteraciones en el estado nutricio, tales
como obesidad o desnutrición. El peso por sí solo es un indicador poco confiable y se debe
utilizar en relación a la talla. El peso es de las medidas que pueden variar constantemente,
ya que éste es el reflejo de la masa corporal total, misma que se conforma de agua,
músculos, huesos y grasa, así como de factores externos.
Para pesar se utilizaron básculas portátiles solares para traer en la comunidad.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
148
Talla. La talla es un indicador del crecimiento lineal. La talla por sí sola es un indicador poco
confiable se debe utilizar en relación al peso o en relación a la edad. La determinación de la
talla se realizó con un altímetro, siendo el ALTMEDBUAP, altímetro elaborado con las
especificaciones y estandarizaciones que conforman a los mismos instrumentos en general.
ii) Circunferencia Cintura
Menores de 15 años
Se utilizó una cinta métrica de fibra de vidrio que mide 200cm y que tiene una exactitud de un
decímetro. La técnica consistió en medir, colocando la cinta alrededor de la cintura del
participante en plano horizontal en la parte media, de tal manera que se localiza y realiza una
marca en la última costilla y otra sobre la cresta iliaca.
Se colocó la cinta métrica del lado del cero sobre la marca de última costilla, se midió el largo
hasta donde se realizó la marca sobre la cresta iliaca y a la mitad se hizo una cruz. Este
procedimiento se hizo en ambos lados de la persona.
Mayores de 15 años
Circunferencia de las caderas o glútea: Esta circunferencia se tomó horizontalmente en el
nivel de máxima extensión de las nalgas, la medida se realizó en la parte más grande
(protrusión posterior de mayor tamaño) de los glúteos. La evaluación se efectuó en el nivel
de los trocánteres. Como alternativa, en algunos casos, se tomó como referencia la parte
prominente de las nalgas y los trocánteres
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
149
iii) Índice de Higiene Oral Simplificado
Al sujeto se le colocó un babero desechable y se sentó en una silla con respaldo a 90 grados
cerca de una pared para poder apoyar la cabeza y el operador se colocó de pie en posición
de las ocho.
Se examinaron seis superficies dentales las vestibulares del primer molar superior derecho el
incisivo central superior derecho, el primer molar superior izquierdo y el incisivo central
inferior izquierdo. Asimismo las linguales del primer molar inferior izquierdo y el primer molar
inferior derecho. Cada superficie dental está dividida horizontalmente en tercios gingival,
medio e incisal, cada una se valora con una escala de cero a tres. Solo se empleó para el
examen un espejo bucal y un explorador dental tipo hoz. Se asignaron valores de acuerdo a
los puntajes de los índices de materia alba:
0 =Materia Alba o mancha no presente.
1 = Materia Alba cubriendo no más de un tercio de la superficie del diente o presencia de
manchas extrínsecas sin otros restos de materia, sin tomar en cuenta el área de la superficie
cubierta.
2 = Materia Alba cubriendo más de un tercio, pero no más de dos tercios de la superficie del
diente expuesta.
3 = Materia Alba cubriendo más de dos tercios de la superficie del diente expuesta.
Los valores obtenidos se sumaron y se dividieron entre el número de superficies
examinadas.
La puntuación para el índice de cálculo dental fue la siguiente:
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
150
0 = Ausencia de Cálculo.
1 = Cálculo Supragingival cubriendo no más de un tercio de la superficie del diente
expuesta.
2 = Cálculo Supragingival cubriendo más de un tercio pero no más de dos tercios de la
superficie dental expuesta o de presencia de manchas individuales de Cálculo Subgingival
alrededor de la porción cervical del diente o ambos.
3 = Cálculo Supragingival cubriendo más de dos tercios de la superficie dental expuesta o
una banda pesada continúa de Cálculo Subgingival alrededor de la porción cervical del
diente.
Al igual que el anterior caso los valores se sumaron y se dividieron entre el total de
superficies examinadas.
La suma del índice de materia alba y del índice de cálculo dental dan como resultado el
índice de higiene oral simplificado (IHO-S).
Los resultados se valoraron según la siguiente escala:
0 a 1.2 = Buena Higiene Bucal.
1.3 a 3.0= Higiene Bucal Regular.
3.1 a 6.0= Mala Higiene Bucal.
NOTA: Solo se sustituyeron los órganos dentarios si se presentaron los siguientes casos:
1.-Ausencia del órgano dentario seleccionado
2.- Superficie destruida o restaurada ampliamente
3.- No alcanza plano de oclusión
4.- Cuando la corona clínica no tiene el tamaño normal (enanismo)
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
151
La sustitución fue:
O.D. SELECCIONADO O.D. A SUSTITUIR
16 11 26 17 21 27
46 31 36 47 41 37
2.5. Definición de variables
Las variables utilizadas en la evaluación se describen a continuación.
2.5.1. Cobertura del Programa en los Municipios Prioritarios
Presencia del PCS en los municipios prioritarios
Total de municipios prioritarios en los que el Programa tiene presencia, esto es, que al menos
una localidad del municipio se incluye como parte de las rutas de las Caravanas.
Presencia del PCS localidades de los municipios prioritarios
Total de localidades objetivo de los municipios prioritarios donde el Programa tiene presencia,
esto es, que tienen las siguientes características:
1) No cuentan con servicios de salud brindados por otros programas o instituciones de
salud
2) Forman parte de las rutas de las Caravanas.
Cobertura de la población en los municipios prioritarios
Población de los municipios prioritarios que habitan en localidades objetivo con las siguientes
características:
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
152
1) No cuentan con servicios de salud brindados por otros programas o instituciones de
salud
2) Forman parte de las rutas de las Caravanas.
Localidades con duplicidad en la prestación de servicios del PCS
Localidades que forman parte de las rutas de las Caravanas y que además cuentan con
acceso a servicios de salud brindados por otros programas o instituciones de salud.
2.5.2. Evaluación de las Condiciones de las Unidades Médicas Móviles, su
Acreditación y Distribución
Asignación de UMM a municipios prioritarios
Es la relación, en porcentaje, entre el total de UMM en operación en las entidades federativas
donde se ubican los municipios prioritarios y el número de UMM en operación en dichos
municipios.
Distribución de las UMM del PCS en operación en los municipios prioritarios
Mide la manera en que se distribuyen, en porcentaje, las UMM en los municipios prioritarios
de acuerdo al tipo de unidad
UMM acreditadas
Total de unidades acreditadas por la Dirección General de Calidad y Educación en Salud.
Esta información se presenta tanto en términos absolutos como en porcentaje.
ESI que acreditan competencia cultural
El concepto de competencia cultural parte de la definición que se presenta en el “Manual
para la Acreditación y Garantía de Calidad en Establecimientos para la Prestación de
Servicios de Salud” de la Secretaría de Salud donde se indica que:
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
153
En los establecimientos para la prestación de servicios de salud ubicados en
localidades indígenas, es recomendable capacitar al personal de salud en
competencias de interculturalidad, que les permitan identificar los principales
elementos de la cosmovisión y el marco cultural en que se desenvuelve la población
indígena.
Ello se refleja en la cédula de acreditación donde uno de los criterios para evaluar si se
cuenta con personal profesional con competencia cultural es a partir de que: Todo el personal
de salud deberá acreditar documentalmente la competencia cultural mediante cursos
presenciales o semipresenciales.
En esta variable las categorías son:
a) Totalmente, cuando todos los miembros del ESI manifiestan que han acreditado
documentalmente la competencia cultural.
b) Parcialmente, cuando sólo algunos de los miembros del ESI la han acreditado.
c) No, cuando ninguno de ellos lo ha hecho.
Personal bilingüe
Es el porcentaje del personal que manifiesta ser bilingüe pues habla alguno de los idiomas
locales o dialectos predominantes en las localidades que visitan.
Difusión de los programas en el idioma de la localidad
Esta variable permite evaluar si el personal de salud de los ESI promueve los diferentes
programas de salud en la lengua local. Las categorías son:
a) Totalmente, cuando todos los programas de salud sin difundidos en el idioma local.
b) Parcialmente, si eso sucede sólo en algunos programas.
c) No, cuando ningún programa es difundido en el idioma local.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
154
Estado físico de los vehículos (UMM)
Se verificaron y evaluaron las condiciones del vehículo, presentando el porcentaje de UMM
en que, para cada caso, el estado de los elementos de la unidad era adecuado, es decir, si
funcionaba correctamente.
UMM que dadas sus características de equipamiento puede entrar sin dañarse a todas
las localidades de la ruta
Porcentaje de ESI que manifestaron que la UMM a su cargo podría entrar sin dañarse a las
localidades que conforman su ruta. Las categorías fueron:
a) Sí a todas, cuando esta afirmación aplicaba para todas las localidades de su ruta
b) Sí a algunas, cuando esto sólo se cumplía en algunas localidades
c) No a todas, cuando, por sus características de equipamiento, las UMM sufrían algún
daño al entrar a todas las localidades de la ruta
Equipamiento básico de las UMM
Se evaluó la disponibilidad y condiciones de equipo básico de las UMM, presentando el
porcentaje de UMM en que, para cada caso, el estado de los elementos era adecuado, es
decir, funcionaba correctamente.
Percepción de los ESI sobre los medicamentos y si estos son adecuados
Esta variable presenta información sobre la percepción de los ESI respecto a los
medicamentos y si estos son adecuados de acuerdo al tipo de enfermedades que prevalecen
en la población de las localidades que visita, presentando el porcentaje de ESI´s que
considera que:
a) Sí. Los medicamentos son los adecuados para atender y/o curar las principales
enfermedades que prevalecen en las localidades que atienden.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
155
b) Una parte. Los medicamentos son los adecuados para atender y/o curar sólo una
parte de las principales enfermedades que prevalecen en las localidades que
atienden.
c) No. Los medicamentos no son los que se necesitan para atender/o curar estas
enfermedades.
Percepción de los ESI sobre los medicamentos y su suficiencia
Esta variable presenta información sobre el porcentaje de los ESI que considera que los
medicamentos son suficientes para atender los requerimientos de acuerdo al total y las
características de la población que atienden.
Oportunidad en el surtimiento de medicamentos
Esta variable presenta información sobre el porcentaje de los ESI que considera que los
medicamentos son surtidos oportunamente.
2.5.3. Evaluación de las Condiciones de las Unidades Médicas Móviles, su
Acreditación y Distribución
Derechohabiencia de la población en los municipios prioritarios
Distribución de la población de acuerdo a su condición de derechohabiencia a servicios de
salud en 2005, presentando el porcentaje de población que:
a) Contaba con derechohabiencia, es decir, que estaba afiliada a alguna institución
pública para recibir seguridad social.
b) No contaba con derechohabiencia
c) No especificó su situación de derechohabiencia
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
156
Distribución de los Derechohabientes según tipo de Afiliación
Distribución porcentual de la población de los 125 municipios con derechohabiencia a
servicios de salud de acuerdo a la institución que la otorga, siendo éstas:
a) IMSS. Instituto Mexicano del Seguro Social
b) ISSSTE. Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
c) Seguro Popular.
d) Otro, Incluye la afiliación a PEMEX, SEDENA, SEMAR y seguros privados.
Afiliación al Sistema de Protección Social en Salud
Porcentaje de la población de los municipios prioritarios que se encuentra afiliada al SPSS.
2.5.4. Evaluación de los procesos de atención médica y odontológica
Se levantó información referente a la prestación de un grupo de servicios dirigidos a los
grupos de interés de la evaluación, siendo éstos: niñas y niños (0 a 9 años), mujeres en edad
reproductiva (15 a 50 años) y mujeres embarazadas. En el componente correspondiente se
describe cada uno de las variables relativas a la prestación de los servicios, así como la
relevancia e importancia de su cálculo.
Servicio/Institución que brinda la atención
Distribución de las instituciones o servicios que brindan la atención médica.
2.5.4.1. Niñas y niños de 0 a 9 años
Cartilla Nacional de Vacunación
Esta variable capta información sobre la proporción de los niños de 0 a 9 años que cuentan
con CNV. La posesión de la CNV se considera a partir de 4 opciones:
a) El menor cuenta con ella y la madre o tutor muestra al equipo encuestador.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
157
b) El menor tiene CNV pero no la muestra pues la madre o tutor no la tiene al momento
de la entrevista
c) La madre o tutor manifiesta que el menor no cuenta con la Cartilla
d) La madre o tutor no especifica si el menor cuenta o no con ella, lo cual puede deberse
a que no lo recuerda o no tiene claro si el niños ya cuenta con ella
Cobertura de Vacunación
Porcentaje de menores que cuenta con cobertura completa de vacunación de acuerdo al
cuadro de vacunas correspondiente. Esta información se captó directamente de la CNV en el
caso de los menores que la mostraron y se complementó a partir del interrogatorio realizado
a la madre o tutor sobre la aplicación de cada una de las vacunas. Los grupos de edad para
los que se aplicó fueron:
a) Menores de 1 año. Incluye a los niños que no habían cumplido todavía su primer año
de edad.
b) Menores de 2 años. Incluye a todos los niños con menos de 2 años de edad cumplido.
c) Menores de 5 años. Incluye a todos los niños con menos de edad cumplidos.
Afiliación al SMNG
Proporción de los menores de 3 años que ha sido afiliado al SMNG. Se limitó el análisis a
este grupo de edad pues el SMNG fue puesto en marcha en enero de 2007.
Lactancia Materna
Esta variable captó la información sobre la duración promedio en meses de la lactancia
materna en los menores de 3 años. Para presentar los resultados se agruparon en 5 rangos
siendo éstos: i) menos de tres meses; ii) de tres a menos de seis meses, iii) de seis meses a
menos de un año, iv) de uno a menos dos años; v) dos o más años
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
158
Se restringió el análisis a este grupo de edad pues el PCS tiene apenas 3 años en operación
y con esta variable se busca evaluar el posible efecto que estaría teniendo el Programa, a
través de las acciones de promoción y difusión en las decisiones de la madre sobre cómo
alimentar a los niños.
Niños diagnosticados con desnutrición
Esta variable se refiere al porcentaje de niños de 0 a 9 años que ha sido diagnosticado con
desnutrición.
Niños diagnosticados con desnutrición que fueron atendidos
Esta variable muestra la proporción de niños de 0 a 9 años que fue diagnosticada con
desnutrición (a partir de la variable previa) y que fue atendida.
Niños atendidos por desnutrición que se recuperaron
Esta variable muestra la proporción de niños que fue atendida por desnutrición (a partir de la
variable previa) y que se recuperó
Niños que han recibido antiparasitarios
Esta variable muestra la proporción de niños de 0 a 9 años que ha recibido antiparasitarios.
Niños que han recibido suplementos y complementos alimenticios
Esta variable muestra la proporción de niños de 0 a 9 años que ha recibido suplementos y/o
complementos alimenticios.
Niños que han estado enfermos de IRA en las 2 semanas previas al levantamiento
Esta variable muestra la proporción de niños de 0 a 9 años de quienes su madre o tutor
manifestó que estuvieron enfermos de IRA en las 2 semanas previas a la entrevista.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
159
Niños que han estado enfermos de EDA en las 2 semanas previas al levantamiento
Esta variable muestra la proporción de niños de 0 a 9 años de quienes su madre o tutor
manifestó que estuvieron enfermos de EDA en las 2 semanas previas a la entrevista.
Madres a las que se les brindó orientación en signos de alarma por IRA
Esta variable muestra la proporción de madres de los niños de 0 a 9 años que recibió
orientación en signos de alarma por IRA
Madres a las que se les brindó orientación en signos de alarma por EDA
Esta variable muestra la proporción de madres de los niños de 0 a 9 años que recibió
orientación en signos de alarma por EDA
2.5.4.2. Servicios prestados a mujeres en edad reproductiva
Prueba de detección de CaCu
Esta variable muestra la proporción de mujeres en edad reproductiva a la que se le aplicó la
prueba de detección de CaCu en los seis meses previos al levantamiento de la Encuesta.
Prueba de detección de CaMa
Esta variable muestra la proporción de mujeres en edad reproductiva a la que se le aplicó la
prueba de detección de CaMa en el último mes previo al levantamiento de la Encuesta.
Cartilla Nacional de Vacunación
Esta variable capta información sobre la proporción de mujeres en edad reproductiva que
cuenta con CNV. La posesión de la CNV se considera a partir de 4 opciones:
a) La mujer cuenta con ella y la muestra al equipo encuestador.
b) La mujer cuenta con CNV pero no la muestra pues no la tiene al momento de la
entrevista
c) La mujer manifiesta que no cuenta con CNV
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
160
d) La mujer no especifica si cuenta o no con ella, lo cual puede deberse a que no lo
recuerda o no tiene claro si ya la tiene
Uso de métodos anticonceptivos
Esta variable muestra la proporción de mujeres en edad reproductiva que utiliza algún tipo de
método anticonceptivo.
Tipo de método anticonceptivo
Presenta la distribución por tipo de método anticonceptivo que es utilizado por las mujeres
que manifestaron hacer uso de ellos.
Mujeres atendidas por parto en una unidad médica
Presenta la proporción de las madres de los niños menores de 3 años que fue atendida en
una unidad médica durante el parto.
Se restringió el análisis a este grupo de edad pues el PCS tiene apenas 3 años en operación
y con esta variable se busca evaluar el posible efecto que estaría teniendo el Programa en
las decisiones de las mujeres sobre el tipo de unidad o lugar en que se atienden durante el
parto.
2.5.4.3. Servicios prestados a mujeres embarazadas
Embarazadas que recibieron consulta durante el embarazo
Esta variable presenta la información de mujeres que al momento del levantamiento estaban
embarazadas y habían recibido consulta durante su embarazo.
Embarazadas que recibieron consulta durante el embarazo
Esta variable presenta la información sobre la proporción de embarazadas que habían
recibido consulta durante su primer trimestre de embarazo.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
161
Embarazadas con esquema completo de vacunación
Porcentaje de embarazadas que cuenta con cobertura completa de vacunación de acuerdo al
cuadro de vacunas correspondiente. Esta información se captó directamente de la CNV en el
caso de las embarazadas que lo mostraron y se complementó a partir del interrogatorio
realizado sobre la aplicación de cada una de las vacunas.
Embarazadas que han recibido suplementos y complementos alimenticios
Esta variable muestra la proporción de embarazadas que han recibido suplementos y/o
complementos alimenticios durante su embarazo.
Embarazadas con enfermedades o complicaciones durante el embarazo
Se obtuvo el porcentaje de mujeres embarazadas que tuvieron enfermedades o
complicaciones durante su embarazo, siendo consideradas las siguientes:
a) Anemia
b) Infección de las vías urinarias
c) Azúcar alta
d) Presión alta
Embarazadas referidas a otras unidades de salud
Proporción de embarazadas que fueron referidas a otra unidad de salud para tu atención o
cuidado.
2.5.4.4. Servicios odontológicos
Algunas de las variables de esta sección fueron calculadas tanto para mujeres como para
niños.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
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Consulta dental por dolor relacionado con los dientes o la masticación (niños y
mujeres)
Porcentaje de niños (mujeres) que han recibido consulta dental por algún dolor relacionado
con los dientes o la masticación.
Aplicación de flúor en niños
Porcentaje de niños a los que se les ha aplicado flúor.
Obturaciones (niños y mujeres)
Porcentaje de niños (mujeres) a los que se les han realizado obturaciones.
Curación de infección de los dientes (niños y mujeres)
Porcentaje de niños (mujeres) al que se les ha realizado curación por alguna infección dental.
Extracción de piezas dentales
Porcentaje de niños (mujeres) al que se le ha extraído alguna pieza dental.
2.6. Plan de Análisis
El análisis incluyó información secundaria agregada del Programa en los componentes
referentes a la evaluación de la cobertura y los avances logrados en la afiliación al SPSS, así
como en la acreditación y distribución de las Unidades Médicas Móviles en los municipios
prioritarios. En estos casos se presentaron los resultados del Programa a partir del análisis
de porcentajes por entidad federativa, haciendo uso de cuadros y gráficas.
El análisis de los componentes de la evaluación en los que se hizo uso de la información
primaria, se realizó de la siguiente forma:
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163
a) La evaluación de las condiciones de las UMM se realizó a partir de la aplicación de la
cédula de información de las UMM. Los resultados obtenidos se expresan en
frecuencias y porcentajes y se presentan en cuadros y gráficos.
b) La evaluación de los procesos de atención médica se realizó a partir de la aplicación
del cuestionario en los hogares. Los grupos de la población seleccionados fueron los
niños con edad entre 0 y 9 años, las mujeres en edad reproductiva (15-50 años) y las
mujeres embarazadas.
Los resultados obtenidos se expresan en frecuencias y porcentajes y se presentan en
cuadros y gráficos. A partir de estos resultados se generaron tablas de contingencia
para evaluar las diferencias entre grupos de población, siendo éstos, la población
(niños o mujeres en edad reproductiva) de las localidades con presencia del Programa
Caravanas de la Salud en comparación con la población de las localidades sin
presencia del Programa, haciendo uso para ello de la prueba chi-cuadrado de
Pearson.
c) La evaluación de los procesos de atención odontológica se realizó a partir de la
aplicación del cuestionario en los hogares. Los grupos de la población seleccionados
fueron los niños en edad escolar,5-9 años y mujeres en edad reproductiva.
Los resultados obtenidos se expresan en frecuencias y porcentajes y se presentan en
cuadros y gráficos. A partir de estos resultados se generaron tablas de contingencia
para evaluar las diferencias entre grupos de población de las localidades con
presencia del Programa Caravanas de la Salud en comparación con la población de
las localidades sin presencia del Programa, haciendo uso para ello de la prueba chi-
cuadrado de Pearson.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
164
d) La evaluación de la percepción y la satisfacción con el trato recibido se realizó a partir
de la aplicación del cuestionario en los hogares de las localidades con presencia del
PCS. Esta sección se aplicó al informante del hogar, siendo ésta la jefa del hogar o
mujer en edad reproductiva de mayor edad en caso de que la jefa no estuviera
disponible para la entrevista.
2.7. Software
La integración y análisis de la información se hizo con Stata versión 9.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
165
ANEXO 2
Marco Jurídico Institucional y el Análisis de Congruencia de la Evaluación
El desarrollo del análisis que se expone a continuación, se sustenta en el Inventario de
Ordenamientos Jurídicos y de Política relevantes al PCS, herramienta que facilita y permite
profundizar en esta importante dimensión que da origen y orienta la política social de México.
El Inventario reúne y articula secuencialmente estos ordenamientos y, en este anexo, se
aborda y analiza este conjunto mediante un acercamiento “zoom”, es decir, inicialmente
desde una visión macro que, sucesivamente desciende a los elementos más detallados de la
normatividad aplicable.
El Inventario parte de identificar elementos del texto constitucional de particular relevancia en
materia de salud; en seguida, revisa los preceptos que determinan la capacidad
gubernamental para incidir en la orientación del desarrollo mediante la planeación, como una
actividad que corresponsabiliza a los actores económicos y sociales sustantivos.
Destaca la recopilación de algunas definiciones constitucionales que vinculan al PCS con los
grandes objetivos nacionales:
La vigencia efectiva del derecho a la protección de la salud, requiere el protagonismo
dinámico de las acciones gubernamentales responsables de resolver esa necesidad
social.
El respaldo gubernamental a ese derecho social rebasa las posibilidades individuales,
lo que integra una demanda de magnitud tal que se torna prioridad social para el
Estado.
La fuerza reivindicativa del derecho a la protección de la salud tiene efectos
vinculatorios para los tres órdenes de gobierno.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
166
La preservación y ejercicio de los derechos sociales es una condición imprescindible e
insustituible en las aspiraciones de equidad y democracia del ideario nacional.
Se continúa con una breve disertación sobre el derecho a la protección a la salud, en el
conjunto de prerrogativas y garantías individuales, enfatizando en que la garantía del
derecho social conocido como protección a la salud sólo es posible mediante la presencia
dinámica del Estado.
Este derecho social, el de la protección a la salud, tiene una importancia estratégica
determinante en el gran concierto nacional de lograr mayor equidad, democracia y justicia,
aspiraciones declaradas del Gobierno Federal.
El reconocimiento anterior pone énfasis en la importancia de dar direccionalidad a las
acciones de salud bajo la declaratoria de que el Sistema Nacional de Salud es el que ha de
amoldarse a las condiciones de la demanda social.
En consecuencia, se entiende que las determinantes constitucionales se instrumentan
desplegando una acción planificadora del desarrollo y la protección a la salud, así como
mediante una apertura programática, normas y estrategias que guían el funcionamiento de
las instituciones correspondientes.
Este es el sustento de PCS que, vinculado estrechamente a este gran planteamiento
estratégico, se empeña en garantizar que el derecho social a la protección de la salud sea
efectivo para la población nacional prioritaria; se habla entonces de un esfuerzo institucional
de primer orden que asume su trascendencia y pone en juego todos sus recursos y
andamiaje jurídico-normativo para cumplir sus compromisos.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
167
Del mismo modo se aborda lo relativo al derecho a la protección de la salud analizando la
Ley General de Salud, normativa derivada del texto constitucional que viabiliza e instrumenta
el derecho ya mencionado.
Planeación del desarrollo y vigencia del derecho a la protección de la salud son nociones que
adquieren su dimensión operativa macro mediante el Plan Nacional de Desarrollo y el
Programa Sectorial de Salud, el que, mediante el Programa Nacional de Salud puntualiza sus
compromisos y afina sus estrategias, ensamble que se aborda en este ejercicio.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal detalla las responsabilidades y
atribuciones relativas para cada instancia orgánica, lo que se despliega respecto al Sector
Salud en el ejercicio comentado.
Finalmente, se reconoce la importancia que tienen el Programa de Acción Específico
Caravanas de la Salud y las Reglas de Operación como instrumentos normativos de
conducción táctica a las acciones programáticas puntuales y a la cotidianidad institucional
implicada.
1 Revisión analítica de los principales ordenamientos jurídicos y de política
El desarrollo nacional requiere de una acción sistemática y permanente que incida en su
curso, de manera que se atiendan las necesidades sociales; la pura espontaneidad no es
garantía de crecimiento, equilibrio ni equidad, por ello el Estado asume la planeación del
desarrollo como una responsabilidad prioritaria, atribución reconocida en el Artículo 26
Fracción A de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)
Ahí se define a la planeación del desarrollo económico como un sistema que otorgue
consistencia y equidad al crecimiento, de modo tal que refuerce la independencia y la
democratización política, social y cultural.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
168
La planeación estará al servicio del proyecto nacional, incorporará la participación de los
diversos actores sociales y económicos e integrará en el Plan Nacional de Desarrollo (PND)
y en los programas sectoriales que de él derivan, sus demandas y propuestas.
Asumiendo el federalismo, la planeación del desarrollo sumará la participación de las
entidades federativas mediante convenios específicos que precisen compromisos en
acciones coordinadas.
Estas aspiraciones y determinaciones se viabilizan mediante la Ley de Planeación (LP), que
en su Artículo 2 asigna a la planeación del desarrollo seis atributos:
1. Fortalecer la independencia y la autodeterminación.
2. Perfeccionar el régimen democrático, republicano, federal y representativo consagrado
en la CPEUM e incorporar la participación popular en el quehacer gubernamental.
3. Considerar que la igualdad y la atención a las necesidades sociales básicas son el
cimiento de una sociedad más justa.
4. Pugnar por la legalidad y defender el respeto a las garantías individuales y los
derechos sociales y políticos.
5. Promover la descentralización, la coordinación federalista y el respeto al Municipio
Libre.
6. Contribuir al equilibrio entre los factores productivos y fomentar el empleo en un marco
de equilibrio y estabilidad.
El orden de prioridades y las estrategias del desarrollo nacional se especifican en el PND que
armoniza los planes y las diferentes estrategias sectoriales mediante la articulación de las
políticas públicas.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
169
Entre los grandes temas nacionales, el de la salud de la población tiene una prioridad
indisputada, lo que queda asentado en el Artículo 4 de la CPEUM, que reconoce el derecho
de toda persona a la protección de su salud, donde las leyes y ordenamientos secundarios
se encargan de definir las condiciones de acceso a los servicios necesarios para ello.
El mismo ordenamiento indica que se establecerán los mecanismos de coordinación con las
entidades federativas.
Al adquirir rango constitucional el derecho a la protección de la salud, por reforma al texto
magno publicada el 3 de febrero de 1983 en el Diario Oficial de la Federación (DOF),
resultaba imprescindible la existencia de una norma secundaria, con rango de ley que
regulara el ejercicio de tan importante prerrogativa jurídica.
Esto ocurre casi un año después, el 7 de febrero de 1984, al publicarse la Ley General de
Salud (LGS) en el DOF, ordenamiento que en su Artículo 1 reglamenta esa garantía
constitucional al disponer las bases y modalidades de acceso a los servicios relativos en todo
el territorio nacional, así como los términos en que se ha de dar la concurrencia de los tres
órdenes de gobierno.
En el Artículo 2, la LGS precisa las finalidades del derecho a la protección de la salud:
1. Procurar el bienestar físico y mental para lograr el ejercicio pleno de las capacidades
humanas.
2. Prolongar la vida y mejorar su calidad.
3. Proteger y estimular los valores que contribuyan a la salud y fomenten el desarrollo
social.
4. Desarrollar el disfrute de los servicios de salud y asistencia social.
5. Divulgar el conocimiento sobre el aprovechamiento de los servicios de salud.
6. Apoyar el desarrollo científico, la enseñanza y la tecnología para la salud.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
170
Los objetivos y lineamientos estratégicos nacionales para el sector salud se encuentran en el
Programa Sectorial de Salud 2007-2012 (PSS), cuya elaboración asumió los dictados de la
LP mediante una visión sistémica que vincula al PND con las prioridades del derecho a la
protección de la salud y con el proceso presupuestal anual de cada dependencia, en una
lógica que busca eficiencia y transparencia.
En el PND, el Desarrollo Humano Sustentable es un derecho esencial de los mexicanos, a la
vez que un postulado de la transformación nacional que remite a la atención de demandas
sociales sustantivas como la salud y el acceso a mejores oportunidades.
La correspondencia entre el PND y el PSS es verificable; bajo el rubro “Igualdad de
Oportunidades”, el Eje 3 del PND puntualiza las prioridades cuya atención implica
responsabilidades directas para las instituciones públicas y privadas relativas.
1. Mejorar la salud de la población.
2. Otorgar servicios de salud con calidad, calidez, seguridad y eficiencia.
3. Realizar acciones de salud con direccionalidad garantizada para comunidades
marginadas y grupos desfavorecidos.
4. Impulsar el aseguramiento universal en salud.
5. Incorporar al sector salud en el combate a la pobreza.
La mutua relación entre objetivos del PND y los contenidos del PSS resulta concomitante,
como se observa en el cuadro 4.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
171
Cuadro 1. Relación entre Objetivos del PND y los contenidos del PSS
Objetivos del PND Contenido del PSS
Objetivo 1.-Garantizar la seguridad nacional,
salvaguardar la paz, la integridad, la
independencia y la soberanía del país, y
asegurar la viabilidad del Estado y de la
democracia.
Eventualmente, la seguridad nacional y otros
factores esenciales de la integridad nacional
pueden alterarse debido al impacto de
factores como epidemias, riesgos sanitarios,
producción y manejo de sustancias, reactivos
y ciertos equipamientos médicos, que forman
parte natural de la bitácora del Sector Salud y
del PSS.
Objetivo 2.- Garantizar la vigencia plena del
Estado de Derecho, fortalecer el marco
institucional y afianzar una sólida cultura de
legalidad para que los mexicanos vean
realmente protegida su integridad física, su
familia y su patrimonio, en un marco de
convivencia social armónica.
El PSS postula la protección contra riesgos
sanitarios, la salvaguarda de los derechos del
paciente mediante la conciliación y el
arbitraje, la revisión y mejoramiento
permanentes del marco jurídico-normativo
sectorial y el eficaz funcionamiento del
Sistema Nacional de Salud (SNS),
caracterizado en el Artículo 5 de la Ley
General de Salud como la concurrencia
complementaria y coordinada de las
dependencias de los tres órdenes de
gobierno y los organismos similares de los
sectores privado y social en los esfuerzos
nacionales por garantizar el ejercicio del
derecho a la protección de la salud.
Objetivo 3.-Alcanzar un crecimiento
económico sostenido más acelerado y
generar los empleos formales que permitan a
todos los mexicanos, especialmente a
La productividad tiene una dependencia
lineal con la salud, tanto en la disponibilidad
de mano de obra como en la eficiencia de los
procesos productivos.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
172
aquellos que viven en condiciones de
pobreza, tener un ingreso digno y mejorar su
calidad de vida.
Objetivo 4.- Tener una economía competitiva,
que ofrezca bienes y servicios de calidad a
precios accesibles, mediante el aumento de
la productividad, la competencia económica,
la inversión en infraestructura, el
fortalecimiento del mercado interno y la
creación de condiciones favorables para el
desarrollo de las empresas, especialmente
las micro, pequeñas y medianas.
La vigencia efectiva del derecho a la
protección de la salud imprime dinamismo al
desarrollo nacional; los indicadores de salud
reflejan la realidad y el potencial de un
crecimiento equilibrado y justiciero en el
cuerpo social, lo que explica la importancia
que les reconoce el PSS.
Objetivo 5.- Reducir la pobreza extrema y
asegurar la igualdad de oportunidades y la
ampliación de capacidades para que todos
los mexicanos mejoren significativamente su
calidad de vida y tengan garantizados
alimentación, salud, educación, vivienda
digna y un medio ambiente adecuado para su
desarrollo tal y como lo establece la
Constitución.
Mejorar la equidad distributiva y ampliar el
acceso a las oportunidades y al bienestar
tienen un significado político-reivindicativo de
gran trascendencia, mismo que involucra la
cobertura universal en salud, la protección de
la sociedad contra riesgos, la disponibilidad
de los recursos financieros institucionales
requeridos y la operación de modelos de
organización de servicios de salud que se
ensamblen satisfactoriamente con las
condiciones sociales, culturales y
ambientales de la población prioritaria.
Objetivo 6.- Reducir significativamente las
brechas sociales, económicas y culturales
persistentes en la sociedad, y que esto se
traduzca en que los mexicanos sean tratados
con equidad y justicia en todas las esferas de
La diferenciación social es la mayor deuda
nacional, el rezago relativo de amplios
grupos se agrava cuando los programas
institucionales descuidan la especificidad que
debe tener el otorgamiento de bienes y
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
173
su vida, de tal manera que no exista forma
alguna de discriminación.
servicios gubernamentales como la
protección al cuidado de la salud; grupos
marginados e indígenas, discapacitados y
otras minorías deben recibir atención a partir
de su situación; los programas deben
acoplarse a esas condiciones, las
instituciones no deben suponer que los
beneficiarios tengan que acoplarse al diseño
de tales programas, ese es el
pronunciamiento del PSS.
Objetivo 7.-Garantizar que los mexicanos
cuenten con oportunidades efectivas para
ejercer a plenitud sus derechos ciudadanos y
para participar activamente en la vida
política, cultural, económica y social de sus
comunidades y del país.
La atención a este objetivo del PND se
resuelve en los términos del Objetivo 6.
Objetivo 8.-Asegurar la sustentabilidad
ambiental mediante la participación
responsable de los mexicanos en el cuidado,
la protección, la preservación y el
aprovechamiento racional de la riqueza
natural del país, logrando así afianzar el
desarrollo económico y social sin
comprometer el patrimonio natural y la
calidad de vida de las generaciones futuras.
En su vertiente de prevención y control de
riesgos sanitarios, el PSS contribuye a la
sustentabilidad y preservación del medio
ambiente y los recursos naturales.
Objetivo 9.- Consolidar un régimen
democrático, a través del acuerdo y el
diálogo entre los poderes de la unión, los
órdenes de gobierno, los partidos políticos y
A lo largo del proceso de planeación, gestión
y evaluación del SNS, el PSS desarrolla y
opera instrumentos y mecanismos de
participación, corresponsabilidad,
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
174
los ciudadanos, que se traduzca en
condiciones efectivas para que los
mexicanos puedan prosperar con su propio
esfuerzo y esté fundamentado en valores
como la libertad, la legalidad, la pluralidad, la
honestidad, la tolerancia y el ejercicio ético
del poder.
coordinación y concertación que materializan
puntualmente las aspiraciones de ese
objetivo del PND.
Objetivo 10.- Aprovechar los beneficios de un
mundo globalizado para impulsar el
desarrollo nacional y proyectar los intereses
de México en el exterior, con base en la
fuerza de su identidad nacional y su cultura; y
asumiendo su responsabilidad como
promotor del progreso y de la convivencia
pacífica entre las naciones.
La observancia de los acuerdos y
compromisos internacionales en materia de
salud pública, control de riesgos y similares,
así como las acciones de cooperación,
investigación conjunta y otras detalladas en
el PSS, contribuyen a fortalecer este objetivo
del PND.
Garantizado el enlace entre los compromisos del PND y los objetivos del PSS, la
puntualización de diagnósticos, metas, fuentes de financiamiento, orientación programática e
instrumentación se resuelven en el Programa Nacional de Salud 2007-2012 (PNS), cuya
visión prospectiva abarca hasta 2030.
La elaboración del PNS contó con las contribuciones de organizaciones sociales y gremiales
de todo el país y de las comisiones de seguridad social y salud del Poder Legislativo en trece
Foros de Consulta Ciudadana, mediante un amplio proceso participativo del que derivó la
identificación de cinco objetivos, diez estrategias y 74 líneas de acción específica.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
175
Esta ruta metodológica está orientada a la operación y fortalecimiento del SNS, y responde a
las tareas de lograr una rectoría efectiva, equidad y suficiencia financiera y generación de
recursos para brindar servicios de salud y seguros.
Tal como el PSS, el PNS asume los cinco compromisos del PND y los postula como sus
objetivos.
Las diez estrategias del PNS son:
1. Fortalecer y modernizar la protección contra riesgos sanitarios.
2. Fortalecer e integrar las acciones de promoción de la salud, y prevención y control de
enfermedades.
3. Situar la calidad en la agenda permanente del SNS.
4. Desarrollar instrumentos de planeación, gestión y evaluación para el SNS.
5. Organizar e integrar la prestación de servicios del SNS.
6. Garantizar recursos financieros suficientes para llevar a cabo las acciones de protección
contra riesgos sanitarios y promoción de la salud.
7. Consolidar la reforma financiera para hacer efectivo el acceso universal a los servicios de
salud a la persona.
8. Promover la inversión en sistemas, tecnologías de la información y comunicaciones que
mejoren la eficiencia y la integración del sector.
9. Fortalecer la investigación y la enseñanza en salud para el desarrollo del conocimiento y
los recursos humanos.
10. Apoyar la prestación de servicios de salud mediante el desarrollo de la infraestructura y el
equipamiento necesarios.
Si bien la planeación del desarrollo apela a la incorporación de los actores sociales y
económicos tanto en la formulación como en la operación de sus estrategias, son las
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
176
instituciones gubernamentales las responsables de impulsar y ejecutar el PND y los
programas sectoriales.
Estos programas sectoriales resuelven en esa dimensión los lineamientos estratégicos que
guiarán la acción planificada, las metas operativas y de resultados por alcanzar, las
responsabilidades y compromisos de los actores involucrados, la coordinación entre órdenes
de gobierno y las estructuras programática y financiera con que operará el programa
sectorial.
El Artículo 16 de la LP establece que a las dependencias federales les corresponde
armonizar el desempeño de las entidades paraestatales agrupadas sectorialmente según la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) y el acuerdo presidencial
respectivo, así como la elaboración de programas sectoriales mediante fórmulas
participativas.
Las dependencias de la Administración Pública Federal (APF) se ocupan, según el Artículo
16 de la LOAPF, de garantizar que la relación entre el Plan y los programas sectoriales,
regionales y especiales sea congruente; de elaborar programas operativos anuales que
resuelvan en esa temporalidad los dictados de los programas sectoriales; de considerar el
ámbito territorial de los compromisos de los programas sectoriales y su sincronía con las
acciones de los programas estatales y confirmar que el desempeño de las dependencias
sectorizadas se ajuste al Plan y a los dictados de los programas sectoriales para, en su caso,
hacer las correcciones pertinentes.
Al respecto la LOAPF, en su Artículo 26, determina que para el despacho del orden
administrativo, el Poder Ejecutivo Federal contará con diecinueve dependencias, una de las
cuales es la Secretaría de Salud (SS).
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
177
Es la Presidencia de la República quien determina los sectores en los que quedarán
enmarcadas sus dependencias, suma cualitativa que aspira a dar integralidad, coherencia y
eficacia al quehacer público.
Las dependencias sectorizadas en materia de salud son: Secretaría de Salud (SS); Instituto
Mexicano del Seguro Social (IMSS); Instituto de Seguridad Social al Servicio de los
Trabajadores del Estado (ISSSTE); Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
(DIF); Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA); Secretaría de Marina (SEMAR) y
Petróleos Mexicanos (PEMEX).
La SS, cabeza responsable del sector administrativo correspondiente, tiene
responsabilidades vinculadas muy estrechamente con aspiraciones y necesidades sociales
de trascendencia estratégica.
Suele afirmarse que dentro de los derechos sociales, el de la protección a la salud resulta
prototípico y la salvaguarda de esta garantía jurídica depende de la prestación, oportuna y
efectiva, de los bienes y servicios implicados.
En efecto; mientras la preservación de algunos derechos casi supone únicamente la
vigilancia pasiva del Estado para garantizar que se ejerzan en los términos acordados, el
ejercicio de otros, como es el caso del derecho a la protección de la salud, requiere de la
presencia dinámica de acciones gubernamentales –políticas públicas, programas
institucionales, reformas legislativas…- orientadas a resolver una necesidad social.
La preservación de las garantías individuales exige el compromiso gubernamental de no
violarlas, lo que realiza ese derecho fundamental, mientras que el derecho a la protección de
la salud requiere, imprescindiblemente, de un conjunto de actos gubernamentales de
orientación individual.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
178
Estos actos materializan la protección que el Estado otorga al derecho de cada sujeto por
encima de sus posibilidades personales, siendo la magnitud de la
demanda individual la que confiere a esta responsabilidad pública la condición de prioridad
social.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos fue aprobada por la Organización de las
Naciones Unidas en su Asamblea General del 10 de diciembre de 1948, misma que México
suscribió. El 3 de febrero de 1983, asumiendo los postulados de esta Declaración, el derecho
a la protección de la salud quedó inscrito en la CPEUM al adicionarse un párrafo a su
Artículo 4.
Este texto establece que el derecho a la protección de la salud depende de una satisfactoria
concurrencia del Gobierno Federal y de los gobiernos de las entidades federativas,
declaratoria de gran calado que sustenta esquemas de corresponsabilidad en el diseño y
ejecución de las políticas públicas respectivas.
El Inciso i) de la Fracción III del Artículo 115 de la CPEUM fija las condiciones de la
participación de los gobiernos municipales en la operación de los servicios públicos,
mediante la aprobación de las legislaturas estatales correspondientes, con lo que se
reconoce la importancia de las contribuciones de ese nivel de gobierno.
El derecho a la protección de la salud es un derecho social fundamental que tiene efectos
vinculatorios para los tres órdenes de gobierno y de cuyas definiciones constitucionales se
desprenden ordenamientos y normas secundarias que le dan su contenido específico.
Los derechos sociales reconocidos en la Constitución, como lo es el de la protección a la
salud, son medios de control de las políticas públicas y del quehacer institucional, ya que su
observancia tiene una íntima relación con las aspiraciones de equidad y democracia del
ideario nacional.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
179
Para atender al pleno ejercicio del derecho a la protección de la salud, el Artículo 39 de la
LOAPF confiere a la SS capacidades y atribuciones específicas, como la conducción de la
política nacional en materia de asistencia social, servicios médicos y salubridad; la
coordinación de los programas federales relativos; la administración de los recursos
federales destinados a la asistencia pública; la construcción y operación del SNS,
organizando la participación de los tres órdenes de gobierno y de las organizaciones
gremiales y sociales y la vigilancia del cumplimiento de la LGS y todas sus disposiciones
reglamentarias, entre otras.
La conducción de la estrategia nacional en salud, facultad asignada a la SS, se compromete
en dar atención a las prioridades sectoriales, en un entorno nacional donde lo social,
económico, demográfico y sanitario se encuentra en permanente evolución, lo que explica
que la constante haya sido introducir modificaciones de políticas públicas que resuelvan
satisfactoriamente las implicaciones de ese dinamismo.
La complejidad de la materia demandó la gestación de una concepción estratégica, integral
por su capacidad para considerar la magnitud, diversidad y correlación de los retos a
enfrentar e integradora ya que resuelve satisfactoriamente la concurrencia y contribuciones
de todos los esfuerzos gubernamentales y sociales en las tareas de la salud pública.
Estos lineamientos se agrupan en el Título Tercero Bis de la LGS, donde también se
determina que este ordenamiento contará con normas de nivel reglamentario.
Esta indicación responde a la necesidad de garantizar viabilidad jurídica, observancia y
operatividad a criterios únicos en materia de calidad en los servicios; derechos y obligaciones
de los usuarios; participación y corresponsabilidad sociales; políticas nacionales de
estandarización, certificación y normalización; coordinación entre diferentes órdenes de
gobierno; mayor equidad, disciplina y transparencia en la transferencia y ejercicio de
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
180
recursos federales; planeación y construcción de infraestructura; definición de instancias
orgánicas y sus competencias y, en lo general, todos los rubros que comprende la visión
sistémica de la protección de la salud.
En respuesta a estas necesidades, el 6 de abril de 2004 entró en vigor el Reglamento de la
Ley General de Salud en Materia de Protección Social en Salud (RLGSMPSS), donde se
hace mención de algunas tareas del Sistema de Protección Social en Salud (SPSS).
El 8 de julio de 2004 se instituye el Reglamento Interno del Consejo Nacional de Protección
Social en Salud (RICNPSS), organismo de consulta, análisis y apoyo respecto de las
acciones del SPSS, formado por los secretarios del Gobierno Federal de Salud, quien lo
preside; de Desarrollo Social y de Hacienda y Crédito Público; por los directores generales
de los institutos Mexicano del Seguro Social y de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado; por el Secretario del Consejo de Salubridad General y por los
Titulares de los Servicios Estatales de Salud de cinco entidades federativas participantes del
SPSS, representando a las distintas regiones del país.
El 28 de febrero de 2005 entra en vigor el Reglamento Interno de la Comisión Nacional de
Protección Social en Salud (RICNPSS), a la que ahí se define como un órgano
“…desconcentrado de la Secretaría con autonomía técnica, administrativa y operativa cuya
función consiste en ejercer las atribuciones que en materia de protección social en salud le
otorgan el presente Reglamento y los demás ordenamientos aplicables.”
Es en el Artículo 4 del RICNPSS donde se describen a detalle las responsabilidades y
atribuciones del SPSS; en suma, desde impulsar las políticas y la estrategia operacional del
esfuerzo nacional en la materia, hasta garantizar una participación sostenida de los sistemas
estatales de salud en los marcos conceptuales y funcionales definidos, en un diseño
armónico, integral e integrador que resuelva los grandes objetivos sectoriales.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
181
En el Artículo 33 RLGSMPSS, se menciona al Modelo Integrado de Atención a la Salud
(MIDAS), eje rector del funcionamiento operacional del SPSS que delinea el nuevo
paradigma de atención a la salud de la población, donde destaca optimizar la calidad y
seguridad asegurando la continuidad; incorporar la capacidad de decisión de los usuarios;
asumir la pluriculturalidad nacional y lograr el mejor aprovechamiento de la actual
disponibilidad de servicios.
El MIDAS, “plantea el tránsito del esquema de atención pasiva o reactiva, al de atención
proactiva; de la atención centrada en la curación de la enfermedad a la atención anticipatoria;
de la atención rudimentaria a la resolutiva; de la atención fragmentada a la integrada y
continua, de la atención basada en la práctica individual del médico a la atención en equipo
interdisciplinario; de la atención “anónima” a la centrada en las necesidades de las personas
(pacientes y familiares), incluyendo el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural, y
finalmente de la atención por padecimiento a la atención integrada por procesos relacionados
con las etapas de la vida.”
El factor medular del MIDAS son las Redes de Servicios de Salud (REDESS), un esquema
organizacional macro que conjuga la diversidad de establecimientos, procesos organizativos,
fórmulas comunicacionales y distintos niveles resolutivos, en secuencias y articulaciones de
mayor agregación hacia una atención especializada que asuma la complejidad física,
económica, social y cultural de las condiciones en que se encuentra el beneficiario del
servicio.
Son estas condiciones las que explican el Programa de Acción Específico 2007-2012
Caravanas de la Salud (PCS), responsable de reducir las brechas o desigualdades en salud
mediante intervenciones focalizadas en grupos vulnerables y comunidades marginadas, en
los términos del PSS, sumándose al esfuerzo por alcanzar dos metas estratégicas
nacionales: Disminuir en 50% la mortalidad materna y en 40% la infantil, en los cien
municipios que presentan menor índice de desarrollo humano.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
182
Para resolver esta responsabilidad, la tarea sectorial es garantizar la accesibilidad de
servicios de salud integrales, de calidad y con capacidad resolutiva a la población que habita
lejos de los centros demográficos regionalmente rectores, donde se presentan los índices
más bajos de desarrollo humano y, debido a su dispersión y aislamiento, están fuera de la
cobertura de servicios de salud estándares.
En esas condiciones, las acciones de salud deben otorgarse in situ, mediante caravanas
itinerantes de vehículos especializados que arriben a las localidades a otorgar los servicios
requeridos y, en su caso, a garantizar la referencia de los casos que así lo ameriten a la red
normal de establecimientos.
Este esfuerzo operacional sólo puede ser resuelto exitosamente contando con la
concurrencia de los tres órdenes de gobierno, mediante una coordinación interinstitucional
ágil y resolutiva y estimulando la corresponsabilidad de las organizaciones sociales, factores
unificados que atienden con dignidad, respeto y eficacia a la población objetivo.
La principal aspiración es lograr que en 2012 todos los mexicanos cuenten con atención
médica básica y esta prestación no esté condicionada al estatus socioeconómico ni a la
accesibilidad domiciliar, lo que implica el funcionamiento de toda unidad médica en el
territorio nacional, fija o móvil y previa acreditación, en una logística operacional única.
Materializar socialmente el ejercicio ampliado del derecho a la protección de la salud; otorgar
servicios que salven exitosamente un cotejo relativo con los brindados en zonas urbanas con
status de confort moderno; ganar el reconocimiento y la confianza de los excluidos del
desarrollo y estimular su autoestima y el reconocimiento de la capacidad gubernamental y
sus instituciones para mejorar su condición, son, todos ellos, elementos con un profundo
significado social.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
183
Resulta natural e inevitable que la operación del PCS tenga efectos políticos reivindicativos
ante el gran rezago social; su fuerza persuasiva brota de su mero funcionamiento, sin
discursos ni artificios.
El alto valor estratégico del PCS, instrumento programático que atiende una relevante
prioridad del PND y el que su operación se base en un esquema federalista que requiere del
compromiso de los gobiernos de las distintas entidades, explica la importancia que se le
reconoce a una eficaz coordinación intergubernamental.
El ejercicio de recursos federales transferidos a las entidades federativas, que es el caso del
PCS, se encuentra regulado por varios instrumentos jurídicos: la Ley Federal de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), en los Párrafos Primero y Segundo del Artículo 1,
señala que este ordenamiento de orden público reglamenta los artículos 74, fracción IV; 75;
126; 127 y 134 de la CPEUM y que la administración de tales recursos públicos habrá de
realizarse con transparencia y eficacia.
El Artículo 77 de la LFPRH indica que es atribución de la Cámara de Diputados, mediante el
Presupuesto de Egresos, precisar los programas que sujetarán su funcionamiento a reglas
de operación, así como las características que estas habrán de tener.
A partir de 2007 en los Decretos de Presupuesto de Egresos para los ejercicios fiscales
correspondientes, ha sido aprobada la asignación de recursos federales para el PCS y el
Secretario del Ramo ha cumplimentado la emisión de las Reglas de Operación del PCS para
los años 2007; 2008; 2009 y 2010 mediante los acuerdos correspondientes, según los
artículos 26 y 39 de la LOAPF; artículos 32 y 33 de la Ley de Planeación; los Decretos de
Presupuesto de Egresos de la Federación de los años citados y la Fracción XVI del Artículo 7
del Reglamento Interior de la Secretaría de Salud.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
184
La suma de esfuerzos entre el Gobierno Federal y los gobiernos estatales resulta
indispensable en la planeación del desarrollo y en la ejecución de las directrices del PND,
corresponsabilidad que se reconoce en los Artículos 33, 34, 35 y 36 de la LP.
El instrumento base de la coordinación entre el Gobierno Federal y los gobiernos de cada
estado y el Distrito Federal es el llamado Acuerdo Marco de Coordinación (AMC), que reúne
los enunciados de gran calado y las disposiciones jurídicas que regulan las acciones
instrumentales.
El AMC establece la normatividad a que se sujetará el ejercicio de los recursos federales que
se transfieran a cada sector administrativo y rubro programático, asumiéndose como la
instancia de amplia cobertura. Para efectos del Sector Salud, el Gobierno Federal ha signado
con cada Entidad Federativa un modelo general de AMC.
Los lineamientos de gasto y operación del PCS se instrumentan en la figura de Convenios
Específicos de Transferencia de Recursos (CETR), que la LOAPF en su Artículo 22 define
como idóneos para la articulación entre ambos órdenes de gobierno.
La Fracción III del Artículo 17 bis de la LOAPF se refiere a los requisitos que tales convenios
habrán de cumplir, algunos de ellos son: “Ejecutar el programa con estricto apego a las
reglas de operación;” (contener)“El ajuste semestral de los apoyos monetarios, de ser el
caso” y “Realizar acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la
transparencia y evitar cualquier manipulación política del programa.”
En ese orden, la LGS, en su Artículo 21, detalla la estructura que los convenios habrán de
poseer; el tratamiento puntual que se dará a las materias específicas de la salud y el
señalamiento de las responsabilidades que a cada parte corresponde, de donde destaca:
“Establecerán el tipo y características operativas de los servicios de salubridad general que
constituyan el objeto de la coordinación”; “Determinarán las funciones que corresponda
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
185
desarrollar a las partes, con indicación de las obligaciones que por el acuerdo asuman” y
“Describirán los bienes y recursos que aporten las partes, con la especificación del régimen a
que quedarán sujetos”.
En el acatamiento y ejecución de estos mandatos, la SS ha establecido CETR con los
gobiernos de Aguascalientes; Baja California; Baja California Sur; Campeche; Chiapas;
Chihuahua; Coahuila; Colima; Distrito Federal; Durango; Estado de México; Guanajuato;
Guerrero; Hidalgo; Jalisco; Michoacán; Morelos; Nayarit; Nuevo León; Oaxaca; Puebla;
Querétaro; Quintana Roo; San Luis Potosí; Sinaloa; Sonora; Tabasco; Tamaulipas; Tlaxcala;
Veracruz; Yucatán y Zacatecas.
2. Orientaciones para el Análisis de Congruencia de la Evaluación
El derecho a la protección de la salud, garantía jurídica inscrita dentro de los llamados
derechos sociales, suele entenderse como indicador del grado de desarrollo de una
sociedad.
En efecto; el reconocimiento jurídico del Estado de que es inherente a la condición humana
el contar con la garantía de protección integral a la salud, materializado en el acto normativo
de asumir como propia la responsabilidad de salvaguardar a la población de todo aquello que
atente o impida el goce de una plena salud, está presente en las formaciones sociales de
avanzada, tanto por contar con los excedentes económicos implicados, como por haber
pactado las definiciones legislativas correspondientes.
Mientras en otros casos corresponde al Estado la mera vigilancia de que no sean vulnerados
los derechos de las personas, un efectivo ejercicio del derecho a la protección de la salud
supone, irremisiblemente, que el Estado se responsabilice cabalmente de la prestación,
oportuna y efectiva, de los servicios demandados.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
186
Para ello, del Estado se requiere una presencia dinámica mediante acciones
gubernamentales específicas; recursos, políticas y programas destinados a resolver la
necesidad social de proteger la salud.
En una sociedad que cuenta con este tipo de garantía jurídica, la protección a la salud de
cada sujeto no depende de sus posibilidades y capacidades individuales y es el Estado quien
asume la responsabilidad de velar y garantizar ese derecho que así, deviene colectivo.
El Estado mexicano cuenta con la decisión política, el andamiaje jurídico, la infraestructura,
los recursos y la organización suficientes y capaces para atender a la realización del derecho
a la protección a la salud de la población.
La complejidad que debe resolver el cumplimiento de esta responsabilidad, se atiende desde
la conducción que el Estado hace sobre la planeación e impulso al desarrollo nacional,
atribución que le es reconocida constitucionalmente.
El Plan Nacional de Desarrollo contiene los lineamientos estratégicos que guían los
esfuerzos gubernamentales y de todo el conjunto social por alcanzar un desarrollo más
eficaz, democrático y sostenido y los programas sectoriales concretan, a nivel de cada sector
de actividad, la orquestación a que se someterá cada una de las partes del conjunto.
Es de esta manera que el derecho a la protección de la salud se desprende armónicamente
de la gran visión del desarrollo que regula todas las acciones gubernamentales, en un
esfuerzo de congruencia y consistencia que es evaluado y ajustado sistemática y
periódicamente.
Dentro de las prioridades del Plan, destaca la atención otorgada al rezago social; la
inequidad en el acceso a la educación, el empleo, las oportunidades, el respeto a los
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
187
derechos y prerrogativas ciudadanas, la incomunicación y el aislamiento cultural explican las
enormes diferencias existentes en materia de ejercicio al derecho a la protección de la salud.
Si bien las condiciones de la salud de la población son resultado de fenómenos
multidimensionales, cuya atención demanda de una concurrencia plurifactorial, es
indispensable atender de inmediato a los sectores más desprotegidos aplicando políticas
preferentes para poblaciones prioritarias y mediante instrumentos que garanticen la atención
demandada y con el mayor nivel de resolutividad.
Para enfrentar esta complejidad la Secretaría de Salud ejecuta diversas acciones bajo un
principio rector: la focalización de programas.
Este principio reconoce la conveniencia de que las acciones se concentren en espacios
geográficos que presentan rasgos comunes y atiendan a población con un perfil
socioeconómico preestablecido; focalización es concentración del esfuerzo donde y para los
que más lo necesitan.
Esto último es peculiarmente importante; se trata de implantar un modelo organizacional
macro que resuelva con mayor racionalidad el orden que debe tener la amplia diversidad de
procesos, establecimientos, niveles resolutivos, flujos comunicacionales y esquemas
organizativos, en secuencias de agregación creciente y atención especializada.
Sólo un esfuerzo de tal magnitud podrá responder con éxito a la complejidad
socioeconómica, cultural y física en que se encuentra la población objetivo preferente.
El asumir este fundamental principio y característica de la política y programas sociales, la
focalización se constituye en la garantía de que desde su ámbito natural, el Sector Salud
contribuya al cumplimiento de varias de las más grandes aspiraciones nacionales.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
188
Para desplegarse a nivel nacional, manteniendo tales niveles de exigencia, el Gobierno
Federal conviene, mediante los instrumentos administrativos de cada caso, el funcionamiento
del Programa Caravanas de la Salud.
Del ajuste de tales instrumentos administrativos y de la vigilancia del monitoreo central de
que las acciones convenidas se resuelvan sin distorsión, depende la efectividad estratégica
de este programa o su eventual subordinación a intereses que le pueden ser ajenos.
El Programa Caravanas de la Salud está ensamblado funcionalmente con la apertura
programática del Sector; se beneficia con sus esfuerzos y actividades y contribuye, con su
capacidad de penetración y vínculo comunitario, a la operación de sus componentes.
La articulación entre el Programa Caravanas de la Salud y el Sistema de Protección Social
en Salud tiene una importancia crucial, tanto para el éxito del primero como para que el
segundo cumpla sus objetivos, de más calado y amplio espectro.
Es en este sentido que destaca la importancia de que el Programa Caravanas de la Salud
opere en acatamiento de los dictados del Modelo Integrado de Atención a la Salud, eje rector
del funcionamiento operacional del Sistema de Protección Social en Salud.
3. Análisis de congruencia: Algunas Inconsistencias, Faltantes y Prescindibles
De manera general, dos características que debieran cumplirse para lograr una satisfactoria
relación en la trilogía norma, materia normada y ejecutor responsable son:
Sincronía entre aspiraciones de la materia normada y el sentido de la ejecución
puntual de la norma.
Esta conjunción debe y puede reducir los conflictos conceptuales y funcionales entre
el imperativo de “hacer” y las características del “cómo hacer.”
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
189
Capacidad de la norma para lograr que sea asumida comprometidamente por el
ejecutor que ha de aplicarla.
Conviene que la garantía de que el “hacer” se resuelva según las determinaciones
normativas del “cómo hacer”, se finque en la convicción endógena del ejecutor de que
observar la norma es una obligación conveniente y satisfactoria por ser socialmente
necesaria.
Valorar el privilegio de participar en el estímulo a procesos sociales, permite superar el
acatamiento formal e indiferente que se presenta cuando se actúa sólo ante la inminencia del
factor exógeno que representa la coerción de la sanción jerárquica por razones de
insuficiencia, distorsión u omisión.
En un sentido amplio, se cristaliza en el PCS “el hacer” intergubernamental hacia un
segmento de la población para garantizarle el respeto a su derecho social de protección a su
salud, estrategia prioritaria que tiene en sus Reglas de Operación (RO) uno de sus
elementos normativos más importantes.
La obligatoriedad de las RO se revisa suficientemente en la primera sección de este Anexo,
así como el papel de los Convenios Específicos de Transferencia de Recursos (CETR). En
ambos casos, RO y CETR, el acatamiento de la norma pudiera ir en detrimento de la
calificación al desempeño del conjunto si el cumplimiento dela formalidad conduce a ignorar
o desdeñar la fuerza transformadora que alcanza la permanencia del cambio en el cuerpo
social.
En efecto; las RO y los CETR, en sus diversas ediciones, son casi idénticos textualmente y
apenas diferenciables en sus propósitos coyunturales, de temporalidad puntual.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
190
Es tan incuestionable que la realidad (demográfica, socioeconómica, política etc.) de los
espacios donde opera el PCS ha presentado cambios desde su surgimiento y hasta ahora,
como incuestionable resulta que estos cambios no parecen considerados, mediante sus
respectivos correlatos, en las múltiples ediciones de ambos instrumentos, RO y CETR.
El contenido de las RO y los CETR está regulado por disposiciones federales que explican su
carácter enunciativo, al indicar los requisitos indispensables que han de cubrir para ser
requisitadas, y no restrictivo, por lo que no existe impedimento para incluir en ambos
instrumentos las modificaciones tácticas a la estrategia programática y a sus directrices
operacionales que merezcan los cambios habidos en el objeto de trabajo.
Resultado de lo anterior es que el PCS, cuya virtud y principal ingrediente estratégico es la
focalización de sus esfuerzos, pudiera estar transitando en una ruta distinta a la ruta que
llevan hoy los procesos, de todo tipo, de la población cuyo derecho al cuidado de su salud
debe garantizar.
Es preocupante que el tema dejara de ser un asunto de desajustes en la operación del
aparato institucional, para adquirir la dimensión de un potencial conflicto político escalable.
Algunas insuficiencias en las disposiciones de las RO han conducido, como se explica en el
Capítulo I, sobre la cobertura del PCS, a imprecisiones en la caracterización de la unidad
básica a atender; población con cierto perfil demográfico vs individuos plenamente
identificados.
En una primera dimensión, el vínculo del PCS con las más amplias aspiraciones nacionales y
con los programas y directrices sectoriales resulta satisfactorio.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
191
La coherencia argumental encuentra continuidad en esquemas instrumentales en los cuales
se advierte la robustez requerida para enfrentar una realidad nacional marcadamente diversa
y compleja.
La estructura funcional y los mecanismos del PCS han jugado el papel de plataforma de
despegue inicial probadamente eficaz; el conflicto principal ahora es otro.
Éste, es la rendición de pleitesía total al cumplimiento formal de la norma, lo que en el corto
plazo pudiera haber conducido a que el rigorismo administrativo desplazara del eje central a
una visión dinámica de los procesos que vinculan a la sociedad con las instituciones
gubernamentales, entronizando la rigidez que hoy pudiera estar trabando al PCS.
Diseñado para ajustarse focalizadamente a las condiciones de su población objetivo,
volcándose en el reto de sus complejos compromisos, al poco tiempo de creado el PCS, en
ocasiones parece introspectivo, vetustamente formal e, incluso, indiferente.
El primero de los dos postulados mencionados inicialmente en este ensayo “…como
características que habría de tener una satisfactoria relación entre la norma, la materia
normada y el ejecutor responsable en esa interrelación…”, es decir; Sincronía entre
aspiraciones de la materia normada y el sentido de la ejecución puntual de la norma, no
parece razonablemente resuelto en el PCS.
Se ha desaprovechado la oportunidad que brinda la vigencia cíclica de las RO y los CETR,
principalmente las primeras, para poner en tensión dinámica todas las fuerzas disponibles y
alinearlas en una sola dirección, lo que ha confinado a estos instrumentos a la condición de
requisito documental de registro administrativo-contable, reduciendo el potencial de sus
contribuciones a la conducción estratégica y táctica del PCS.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
192
Transformar las condiciones de vida de la población objetivo y garantizar el ejercicio de su
derecho a la protección de su salud, son apotegmas que tal vez ya no ocupen a cabalidad el
lugar hegemónico que declarativamente se les asignó desde el nacimiento del PCS; parece
que hoy la consigna principal es cumplir el trámite interno.
Es posible que esta eventual distorsión de la racionalidad de la norma impida resolver
satisfactoriamente el “cómo hacer” realidad las aspiraciones del PCS, en una perspectiva que
trascienda la administración sexenal federal.
Aunque se soslaye, se niegue o rechace, el PCS tiene un vigoroso contenido político en tanto
que pugna por el ejercicio colectivo de un derecho constitucional; es un estimulante del
ejercicio práctico y de la ampliación de la democracia al divulgar, defender y viabilizar el
derecho a una vida saludable, la que hasta ahora es un indicador de diferenciación social.
El PCS también hace política porque impulsa la integración de interlocutores comunitarios y
abre espacios para la corresponsabilidad que no es otra cosa sino la irrupción de la sociedad
organizada en “la cosa pública”, así mismo, estimula otros procesos de educación para la
democracia.
Y también hace política porque participa de la rendición de cuentas que el Titular del Poder
Ejecutivo Federal rinde periódicamente al Legislativo y al conjunto social.
Durante los trabajos de la EE-09-PCS fue frecuente escuchar opiniones, hasta en algunos
núcleos de dirección intermedia, que alertaban de los peligros que significa la “politización del
programa” si se insiste en asumir los componentes de democracia, participación y
corresponsabilidad ya mencionados.
Sin embargo, los mismos interlocutores se refirieron con indiferencia y hasta naturalidad a los
intentos más o menos velados de aprovechar la capacidad de penetración territorial,
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
193
divulgación y organización comunitaria del PCS para apoyar asuntos ajenos a él, aunque de
importancia para núcleos de poder local o federal.
De la conducción nacional del PCS parece demandarse una definición que esclarezca
suficientemente el reconocimiento a la legitimidad y dignidad de la actividad política y los
nexos del PCS con ella, y la negativa absoluta a que se le involucre, directa o indirectamente,
con los procesos de los partidos políticos y las pugnas electorales.
En suma: Respecto del carácter social del PCS no hay disyuntiva entre politización o
despolitización, porque sus objetivos y funcionamiento son políticos per se, declaración que
debiera de permear toda su estructura operativa intergubernamental; lo incuestionable es
impedir la partidización de sus acciones.
Sería incoherente y nocivo tomar decisiones directivas en el PCS insinuando que la
participación comunitaria es incómoda, complicada, impertinente e/o innecesaria y por tanto
prescindible, mientras se solapan ajustes a las prioridades de las Unidades Médicas Móviles,
para satisfacer las necesidades partidistas de la lucha electoral en cualquiera de sus niveles.
Las RO definen con rigor las responsabilidades de la Dirección General de Planeación y
Desarrollo en Salud (DGPLADES) en la operación del PCS; el siguiente párrafo las
condensa:
La DGPLADES será la unidad administrativa central a través de la cual la Secretaría ejercerá
la rectoría del Programa. La DGPLADES será la responsable del diseño y de establecer los
lineamientos del Programa, de coordinar la operación y sobre todo de realizar los procesos
de monitoreo y supervisión de la operación del Programa en las entidades federativas.
Para el tema baste ahora destacar dos elementos: la Secretaría de Salud (SS) ejerce su
rectoría sobre el PCS a través de la DGPLADES, quien es responsable “…de realizar los
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
194
procesos de monitoreo y supervisión de la operación del Programa en las entidades
federativas.”
En las relaciones inter e intragubernamentales este pronunciamiento significa que la
DGPLADES cuenta con tres facultades, de gran calibre, siempre anheladas en esos
espacios: representatividad sobrada, capacidad de vigilancia y autoridad para señalar fallas y
requerir corrección.
Complementariamente, las RO de 2010 otorgan once facultades específicas a la
DGPLADES, donde destacan tres:
Coordinar los procesos de vinculación inter e intra institucionales.
Establecer, difundir y dar seguimiento a las Reglas de Operación del Programa.
Diseñar y establecer el sistema de gestión de calidad del Programa.
Se advierte que estas tres facultades dan viabilidad operacional a las responsabilidades
mencionadas anteriormente.
Pareciera que consolidada la determinación política para implantar y sostener al PCS y luego
de disponer el otorgamiento de los recursos necesarios, la tercera gran decisión fue
conferirle a la DGPLADES todo el respaldo político, institucional y administrativo necesario
para mantener bajo control, en todos los sentidos, el PCS.
A diferencia de otras experiencias con programas tan comprometidos como el PCS, con una
operación eficaz del federalismo y con la confluencia de una amplia diversidad de factores,
en este caso, las capacidades directivo-gerenciales y el instrumental jurídico-normativo son
satisfactoriamente claros y funcionales.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
195
Sin embargo, resulta preocupante que haya base empírica suficiente para considerar que es
razonablemente probable que la DGPLADES enfrente problemas que hoy le dificultan el
cumplimiento, en tiempo, modo y forma, de las responsabilidades que las RO le otorgan en la
conducción del PCS.
Uno de los síntomas que dan pié a esa suposición, es que no están disponibles los
productos, principalmente vinculados con procesos de información que de manera lineal se
generan cuando se cuenta con un sistema de gestión de calidad, como el que la DGPLADES
está mandatada a operar permanentemente para guiar la retroalimentación en el
funcionamiento del PCS.
Es conveniente verificar si una vez logrado el despegue del PCS, el movimiento de inicio ha
devenido inercia que no ha recibido, ni requiere ahora, de retroalimentación para sostener los
rendimientos que logra con las rutinas actuales que, aunque posiblemente insuficientes,
cubren las formalidades administrativas de la normatividad.
Este podría ser un caso similar al de programas institucionales cuya concepción y estructura
son tan excepcionalmente atinadas que logran sostener su operación “sin causar problemas”
si reciben los recursos financieros suficiente y oportunamente, siempre y cuando no se sea
rigorista con ellos demandándoles comprobación del cumplimiento de sus postulados
estratégicos.
Tales programas no están agotados, se encuentran en un estado si no de latencia sí de
calcificación funcional, porque desahogan su agenda interna y aparentan el “dinamismo
administrativo” suficiente para defender su modus operandi… mientras no se les pidan
cuentas más cualitativas.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
196
Este es el origen de que el segundo de los postulados comentados al principio de este
ensayo: Capacidad de la norma para lograr que sea asumida comprometidamente por el
ejecutor que ha de acatarla; conviene que la garantía de que el “hacer” se resuelva según las
determinaciones normativas de “cómo hacer”, se finque en la convicción del sujeto ejecutor
de que observar la norma es una obligación convincente y satisfactoria por ser socialmente
necesaria, tenga una desafortunada actualidad.
En todo caso y en atención a la advertencia inicial, la única forma de dictaminar
inobjetablemente sobre los asuntos reseñados, consiste en conocer los productos que
generan los sistemas que actualmente opera DGPLADES para ejercer las atribuciones
directivas que le otorgan las RO.
4.Inventario Jurídico-Institucional – Ordenamientos Analizados
Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los
Gobiernos de los Estados
Artículo 1 de la Ley General de Salud
Artículo 2 de la Ley de Planeación
Artículo 2 de la Ley General de Salud
Artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 4 del Reglamento Interno de la Comisión Nacional de Protección Social en
Salud
Artículo 5 de la Ley General de Salud
Artículo 16 de la Ley de Planeación
Artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Artículo 21 de la Ley General de Salud
Artículo 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Artículo 26, Fracción A de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
197
Artículo 33 del Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Protección
Social en Salud
Artículo 39 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Artículos 26 y 39 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Artículos 32 y 33 de la Ley de Planeación
Artículos 33, 34, 35 y 36 de la Ley de Planeación
Catálogo Universal de Servicios de Salud
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Declaración Universal de los Derechos Humanos
Decreto por el que se Reforma y Adiciona la Ley General de Salud
Fracción III del Artículo 17 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Fracción Cuarta del Artículo 74 y Artículos 75, 126, 127 y 134 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos
Fracción XVI del Artículo 7 del Reglamento Interior de la Secretaría de Salud
“Igualdad de Oportunidades” del Eje 3 del PND
Inciso i de la Fracción III del Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos
Ley de Planeación
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Ley General de Salud
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Manual de Organización General de la Secretaría de Salud
MIDAS Modelo Integrador de Atención a la Salud
Modelo general de Acuerdo Marco de Coordinación que celebran la Secretaría de
Salud y el Estado de ...
Párrafos Primero y Segundo del Artículo 1 de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
198
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Programa de Acción Específico Caravanas de la Salud
Programa Nacional de Salud 2007-2012
Programa Sectorial de Salud
Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Protección Social en Salud
Reglamento Interior de la Secretaría de Salud
Reglamento Interno de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud
Reglas de Operación 2008 del Programa Caravanas de la Salud
Reglas de Operación 2009 del Programa Caravanas de la Salud
Reglas de Operación 2010 del Programa Caravanas de la Salud
Título Tercero Bis De la Protección Social en Salud
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
199
ANEXO 3
Información: Fuentes Primarias y Secundarias
En la evaluación se utilizó información de diversas fuentes, mismas que se relacionan y
caracterizan a continuación.
a) INEGI. II Conteo de Población y Vivienda 2005.
El Conteo de Población y Vivienda es un proyecto nacional que se realiza a la mitad del
periodo del levantamiento de los Censos Generales de Población y Vivienda que se llevan a
cabo cada diez años. La información que se capta es referente a las viviendas y hogares
ubicados en todo el territorio nacional y los residentes habituales de estas viviendas.
En cuanto a la población, presenta información sobre: características básicas (parentesco,
sexo, edad); derechohabiencia a servicios de salud; lugar de residencia; lengua indígena;
características educativas; fecundidad y mortalidad.
b) CONAPO. Índices de Marginación, 2005.
El Índice de Marginación es una medida-resumen que permite diferenciar los estados y
municipios del país según el impacto global de las carencias que padece la población como
resultado de la falta de acceso a la educación, la residencia en viviendas inadecuadas, la
percepción de ingresos monetarios insuficientes y las relacionadas con la residencia en
localidades pequeñas.
Sus fuentes de información son el II Conteo de Población y Vivienda 2005 y la Encuesta
Nacional de Ocupación y Empleo del mismo año.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
200
c) DGIS. Directorio de Unidades Médicas del Sector Salud.
La Secretaría de Salud, a través del Sistema Nacional de Información en Salud, ha
homologado los procesos de recolección de información de infraestructura y recursos
materiales, generando un directorio donde se integra la información de las unidades médicas
tanto públicas como privadas del Sector Salud.
En este directorio se presenta información sobre las unidades de atención en salud entre la
que se incluye: nombre de la unidad, Clave Única de Establecimientos de Salud (CLUES),
ubicación geográfica, tipología e Institución a la que pertenece.
d) DGPLADES. Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos
Federales de los Gobiernos de los Estados (CETR).
La instrumentación de los lineamientos de gasto y operación del PCS se hace a través de la
figura de los CETR, en los cuáles se presentan, como uno de los Anexos, las acciones a
realizar en cada entidad federativa. Para ello, se determinan y presentan las rutas de
atención, localidades que componen la ruta, población beneficiada, personal de los ESI, tipo
de UMM y jornada de la misma.
A partir de esta fuente se logra saber, cuántas Caravanas se encuentran en operación en las
entidades, las localidades y municipios que son cubiertas por cada ruta y el tipo de UMM
asignada a cada una de ellas.
e) DGCES. Acreditación de UMM operando en Municipios Prioritarios.
La DGCES proporcionó la información referente a acreditación de UMM por entidad
federativa en los 7 estados donde se ubican los municipios prioritarios, con corte a diciembre
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
201
de 2009. Los cuadros con la información presentan los totales y porcentajes de acreditación
por tipo de UMM.
Además, se enlistan las UMM acreditadas en cada entidad federativa, presentando
información sobre el nombre de la Caravana y su localidad sede.
f) CNPSS. Afiliación al SPSS en Municipios Prioritarios
La CNPSS proporcionó la información referente a afiliación al SPSS, desagregada al nivel de
localidad en los 7 estados donde se ubican los municipios prioritarios. La base de datos
incluye el total de familias y el total de personas afiliadas al Sistema, con corte a diciembre
de 2009.
g) DGIS. Sistema Nacional de Información en Salud
El SINAIS tiene por objeto establecer los criterios para obtener, integrar, organizar, procesar,
analizar y difundir la información en salud, en lo referente a población y cobertura, recursos
disponibles, servicios otorgados, daños a la salud y evaluación del desempeño del Sistema
Nacional de Salud.
Uno de los componentes del Sistema incluye la información de los servicios otorgados y la
atención a la población demandante. La fuente de información son los reportes mensuales
que se generan a partir de los datos registrados en las unidades médicas en donde se otorga
la consulta, en ellas se tienen tanto registros nominales como los informes, éstos últimos
resultan ser un concentrado de dicha información y son reportados por cada una de las
entidades federativas.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
202
ANEXO 4
Caracterización de las Bases de Datos y Sistema de Información Georreferenciada
Se presenta una base de datos relacional que permite el análisis de información de diversas
variables correspondientes al Programa Caravanas de la Salud, generando los resultados del
proceso de información por medio de aplicaciones informáticas, estadísticas y geográficas.
Para la presentación de los resultados se hace uso del sistema IRIS de INEGI, mismo que
permite representar un modelo abstracto de la realidad, a través de la integración de capas
de información espacialmente referenciadas.
IRIS permite a los usuarios, a través de procedimientos metodológicos, determinar el estudio,
la manipulación de los datos espaciales y asociados, el análisis de espacios geográficos, el
modelado de una tendencia, así como la representación y gestión.
Mediante la base integrada y relacionada en el formato requerido por IRIS se obtiene
información geográfica y se aplica para obtener información con diversos programas
estadísticos.
La base de datos se alimenta de diversas fuentes que presentan información desagregada al
nivel de entidad federativa, municipio y localidad, siendo compatible con las bases
|precargadas en IRIS, que contienen información geográfica INEGI y estadística del software
PASW.
.
Los resultados y cruces de variables pueden ser diversos y dependen de las necesidades del
usuario. Los formatos derivados de la base de datos permiten relacionar información con
programas como Excel, Access, Visual Fox Pro y otros.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
203
ANEXO A
125 Municipios Prioritarios
Chiapas
07007 Amatenango del Valle
07022 Chalchihuitán
07023 Chamula
07024 Chanal
07026 Chenalhó
07031 Chilón
07033 Francisco León
07038 Huixtán
07049 Larráinzar
07056 Mitontic
07060 Ocotepec
07066 Pantelhó
07067 Pantepec
07082 Sitalá
07100 Tumbalá
07111 Zinacantán
07112 San Juan Cancuc
07113 Aldama
07118 San Andrés Duraznal
07119 Santiago el Pinar
Durango
10014 Mezquital
Guerrero
12002 Ahuacuotzingo
12004 Alcozauca de Guerrero
12009 Atlamajalcingo del Monte
12010 Atlixtac
12019 Copalillo
12020 Copanatoyac
12032 General Heliodoro Castillo
12041 Malinaltepec
12043 Metlatónoc
12047 Pedro Ascencio Alquisiras
12054 San Miguel Totolapan
12062 Tlacoachistlahuaca
12063 Tlacoapa
12069 Xalpatláhuac
12071 Xochistlahuaca
12072 Zapotitlán Tablas
12074 Zitlala
12076 Acatepec
12078 Cochoapa el Grande
12079 José Joaquín de Herrera
12081 Iliatenco
Nayarit
18009 Del Nayar
Oaxaca
20016 Coicoyán de las Flores
20029 Eloxochitlán de Flores Magón
20040 Huautepec
20050 Magdalena Peñasco
20058 Mazatlán Villa de Flores
20085 San Agustín Loxicha
20095 San Andrés Paxtlán
20110 San Antonio Sinicahua
20116 San Bartolomé Ayautla
20139 San Francisco Chapulapa
20142 San Francisco Huehuetlán
20152 San Francisco Tlapancingo
20169 San José Independencia
20170 San José Lachiguiri
20171 San José Tenango
20187 San Juan Coatzóspam
20189 San Juan Comaltepec
20200 San Juan Juquila Mixes
20212 San Juan Petlapa
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
204
20228 San Lorenzo Cuaunecuiltitla
20229 San Lorenzo Texmelúcan
20231 San Lucas Camotlán
20234 San Lucas Zoquiápam
20236 San Marcial Ozolotepec
20240 San Martín Itunyoso
20259 San Miguel Ahuehuetitlán
20263 San Miguel Coatlán
20271 San Miguel Mixtepec
20273 San Miguel Peras
20276 San Miguel Santa Flor
20292 San Pablo Cuatro Venados
20306 San Pedro el Alto
20322 San Pedro Ocopetatillo
20337 San Pedro y San Pablo Ayutla
20352 San Simón Zahuatlán
20354 Santa Ana Ateixtlahuaca
20374 Santa Cruz Acatepec
20386 Santa Cruz Zenzontepec
20388 Santa Inés del Monte
20391 Santa Lucía Miahuatlán
20392 Santa Lucía Monteverde
20395 Santa María Apazco
20396 Santa María la Asunción
20406 Santa María Chilchotla
20426 Santa María Peñoles
20433 Santa María Temaxcaltepec
20435 Santa María Tepantlali
20438 Santa María Tlalixtac
20450 Santiago Amoltepec
20466 Santiago Ixtayutla
20490 Santiago Texcalcingo
20494 Santiago Tlazoyaltepec
20495 Santiago Xanica
20497 Santiago Yaitepec
20509 Santo Domingo de Morelos
20517 Santo Domingo Tepuxtepec
20529 Santos Reyes Yucuná
20563 Yogana
Puebla
21028 Camocuautla
21036 Coyomeapan
21049 Chiconcuautla
21061 Eloxochitlán
21072 Huehuetla
21077 Hueytlalpan
21123 San Felipe Tepatlán
21145 San Sebastián Tlacotepec
21217 Zoquitlán
Veracruz
30019 Astacinga
30020 Atlahuilco
30067 Filomeno Mata
30076 Ilamatlán
30103 Mecatlán
30110 Mixtla de Altamirano
30137 Los Reyes
30147 Soledad Atzompa
30149 Soteapan
30159 Tehuipango
30168 Tequila
30170 Texcatepec
30184 Tlaquilpa
30195 Xoxocotla
30202 Zontecomatlán de López y Fuentes
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
205
ANEXO B
Indicadores Municipios Prioritarios
Indicadores de Rezago
Nacional 7 Estados 125 Municipios
Prioritarios
% Población analfabeta de 15 y más 8.4 15.3 43.0
% Población sin primaria completa de 15 años y más
23.1 33.9 62.8
% Ocupantes en viviendas sin drenaje ni servicio sanitario
5.3 8.5 27.2
% Ocupantes en viviendas sin energía eléctrica
2.5 4.8 21.0
% Ocupantes en viviendas sin agua entubada 10.1 21.8 46.5
% Viviendas particulares con algún nivel de hacinamiento
40.6 49.5 75.0
% Ocupantes en viviendas con piso de tierra 11.5 25.1 72.6
% Población en localidades con menos de 5, 000 habitantes
29.0 48.8 96.1
% Población de 12 y más que percibe hasta 2 salarios mínimos*
45.3 63.7 85.8
Pobreza Alimentaria 18.2 33.3 71.6
Pobreza de Capacidades 24.7 41.8 78.5
Pobreza de Patrimonio 47.0 63.9 90.5
Fuentes: CONAPO 2005, Indicadores de Marginación, CONEVAL, 2007, Informe Ejecutivo de Pobreza
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
206
ANEXO C
Intervenciones de Atención Médica incluidas en el Catálogo Universal de Servicios de Salud
(CAUSES) por Tipo UMM
MEDICINA AMBULATORIA
Intervenciones Medicas UMM 0 UMM I UMM II UMM III
1 Diagnóstico y tratamiento de anemia ferro priva X X X X
2 Diagnóstico y tratamiento de la Rubeola X X X X
3 Diagnóstico y tratamiento de sarampión X X X X
4 Diagnóstico y tratamiento de varicela X X X X
5 Diagnóstico y tratamiento de faringitis aguda X X X X
6 Diagnóstico y tratamiento de rinofaringitis aguda (resfriado común) X X X X
7 Diagnóstico y tratamiento de conjuntivitis X X X X
8 Diagnóstico y tratamiento de rinitis alérgica X X X X
9 Diagnóstico y tratamiento de dengue clásico X X X X
10 Diagnóstico y tratamiento de diarrea aguda X X X X
11 Diagnóstico y tratamiento de fiebre tifoidea X X X X
12 Diagnóstico y tratamiento del herpes zoster X X X X
13 Diagnóstico y tratamiento de candidiasis X X X X
14 Diagnóstico y tratamiento de gonorrea X X X X
15 Diagnóstico y tratamiento de infecciones por clamydia (incluye tracoma) X X X X
16 Diagnóstico y tratamiento de infecciones por trichomona X X X X
17 Diagnóstico y tratamiento de sífilis X X X X
18 Diagnóstico y tratamiento de cistitis X X X X
19 Diagnóstico y tratamiento de vaginitis aguda X X X X
20 Diagnóstico y tratamiento de vulvitis aguda X X X X
21 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de amebiasis intestinal X X X X
22 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de anquilostomiasis y necatoriasis X X X X
23 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de ascariasis X X X X
24 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de enterobiasis X X X X
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
207
25 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de estrongiloidiasis X X X X
26 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de filariasis X X X X
27 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de giardiasis X X X X
28 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de teniasis X X X X
29 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de tricuriasis X X X X
30 Diagnóstico y tratamiento de escabiasis X X X X
31 Diagnóstico y tratamiento de pediculosis y phthiriasis X X X X
32 Diagnóstico y tratamiento de micosis superficiales X X X X
33 Diagnóstico y tratamiento de celulitis infecciosa X X X X
34 Diagnóstico y tratamiento de dermatitis alérgica de contacto X X X X
35 Diagnóstico y tratamiento de dermatitis de contacto por irritantes X X X X
36 Diagnóstico y tratamiento de dermatitis del pañal X X X X
37 Diagnóstico y tratamiento de dermatitis exfoliativa X X X X
38 Diagnóstico y tratamiento de dermatitis seborreica X X X X
39 Diagnóstico y tratamiento de gastritis aguda X X X X
40 Diagnóstico y tratamiento del síndrome de colon irritable X X X X
41 Diagnóstico y tratamiento farmacológico (ambulatorio) de diabetes mellitus II X X X X
42 Diagnóstico y tratamiento farmacológico (ambulatorio) de hipertensión arterial X X X X
43 Diagnóstico y tratamiento de osteoartritis X X X X
44 Diagnóstico y tratamiento de lumbalgia X X X X
45 Métodos temporales de planificación familiar: anticonceptivos hormonales (AH) X X X X
46 Métodos temporales de planificación familiar: preservativos X X X X
47 Métodos temporales de planificación familiar: dispositivo intrauterino X X X X
48 Atención prenatal en embarazo X X X X
CONSULTA DE ESPECIALIDAD
49 Diagnóstico y tratamiento de dismenorrea X X X X
50 Atención del climaterio y menopausia X X X X
51 Diagnóstico y tratamiento de uretritis y síndrome uretral X X X X
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
208
52 Diagnóstico y tratamiento de la desnutrición y obesidad en niños y adolescentes X X X X
53 Diagnóstico y tratamiento de laringitis y traqueitis agudas X X X X
54 Diagnóstico y tratamiento de otitis media supurativa X X X X
55 Diagnóstico y tratamiento de sinusitis aguda X X X X
56 Diagnóstico y tratamiento del asma en adultos X X X X
57 Diagnóstico y tratamiento del asma en niños X X X X
58 Diagnóstico y tratamiento de Tuberculosis (TAES) X X X X
59 Diagnóstico y tratamiento de esofagitis por reflujo X X X X
60 Diagnóstico y tratamiento de úlcera péptica X X X X
61 Diagnóstico y tratamiento del hipotiroidismo congénito y en adultos X X X X
62 Diagnóstico y tratamiento de gota X X X X
63 Diagnóstico y tratamiento de artritis reumatoide X X X X
64 Diagnóstico y tratamiento de depresión X X X X
65 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de epilepsias X X X X
ODONTOLOGIA
66 Prevención de caries (curetaje, odontoxesis y aplicación tópica de flúor) X X
67 Sellado de fosetas y fisuras dentales X X
68 Obturación de caries con amalgama o resina X X
69 Eliminación de focos de infección, abscesos y restos radiculares X X
70 Extracción de piezas dentarias (no incluye tercer molar) X X
71 Diagnóstico y tratamiento de pulpitis y necrosis pulpar X X
HOSPITALIZACION
72 Atención del puerperio normal X X X
73 Atención del recién nacido normal X X X
74 Diagnóstico y tratamiento de la insuficiencia cardiaca crónica (edema pulmonar) X X X
OTROS
75 Examen y prueba de embarazo X X X
76 Detección oportuna de CaCu y DOC X X X X
77 Estimulación temprana del recien nacido normal y del prematuro. X X X
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
209
ANEXO D
Muestra Seleccionada de Niñas y Niños por Edad y Entidad Federativa
Edad Chiapas Durango Guerrero Nayarit Oaxaca Puebla Veracruz Total
Menos de un año 86 14 49 24 107 46 52 378
Un año 82 13 48 23 129 33 59 387
Dos años 81 22 66 24 128 49 50 420
Tres años 82 18 49 26 119 45 74 413
Cuatro años 88 19 62 25 122 49 63 428
Cinco años 86 19 52 23 130 54 63 427
Seis años 85 14 48 20 133 54 62 416
Siete años 62 8 53 28 135 37 60 383
Ocho años 83 17 50 22 167 49 44 432
Nueve años 15 3 3 5 33 6 1 66
Total 750 147 480 220 1,203 422 528 3,750 Fuente: Encuesta a Hogares
Muestra Seleccionada de Mujeres por Grupo de Edad y Entidad Federativa
Edad Chiapas Durango Guerrero Nayarit Oaxaca Puebla Veracruz Total
De 15 a 19 años 35 7 24 13 92 24 18 213
De 20 a 24 años 80 17 60 26 105 46 48 382
De 25 a 29 años 108 22 66 35 124 62 58 475
De 30 a 34 años 82 22 61 35 142 50 50 442
De 35 a 39 años 74 21 45 19 116 31 38 344
De 40 a 44 años 58 12 49 18 93 23 28 281
De 45 a 49 años 49 16 35 19 57 14 23 213
50 años 9 0 12 0 14 1 1 37
Total 495 117 352 165 743 251 264 2,387 Fuente: Encuesta a Hogares
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
210
BIBLIOGRAFÍA
Banco Mundial. Matriz de Marco Lógico. Una herramienta de formulación de proyectos.
The Logframe Handbook.
Bennet, Steve., Woods, Tony., Liyanage, Winitha M., Smith, Duane L. 1991. A Simplified
General Method for Cluster-Sample surveys of Health in Developing Countries”.
Cochran, William G. 1953. Sample Techniques. New York. John Wiley & Sons. Inc.
Consejo Nacional de Evaluación de las Políticas de desarrollo Social. (CONEVAL).
Mapas de Pobreza, 2007.
Olaiz-Fernández G, Rivera-Dommarco J, Shamah-Levy T, Rojas R, Villalpando-Hernández S,
Hernández-Avila M. Sepúlveda-Amor J. “Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2006”.
Cuernavaca, México: Instituto Nacional de Salud Pública, 2006.
Reglas de Operación 2008 del Programa Caravanas de la Salud (ROP). Publicadas en el
Diario Oficial de la federación, 30 de diciembre del 2007.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de la Función Pública y Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Lineamientos generales de
evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal. Diario Oficial
de la Federación. 30 de marzo de 2007.
Secretaría de Salud. Programa Nacional de Salud, 2007- 2012.
EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD
211
Dirección General de Planeación en Salud. Estrategia Nacional Caravanas de la Salud,
Manual de Inducción para personal operativo, Marzo 2007.
Evaluación Externa 2007. Programa Caravanas de la Salud.
Evaluación Externa 2008. Programa Caravanas de la Salud
UNPD, Evaluation Office. 2002. “Handbook on Monitoring and Evaluating for Results”. New
York, USA.