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Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2019 y Multianual 2019-2023
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Consideraciones acerca de los Riesgos Fiscales
CONSIDERACIONES ACERCA DE LOS RIESGOS FISCALES
Introducción
El Ministerio de Finanzas, en el marco de sus competencias de velar por la sostenibilidad y estabilidad
económica, a través del manejo prudente y transparente de las finanzas públicas, ha asumido un rol más
activo frente a los riesgos fiscales, desarrollando las acciones que le permitan obtener una posición fiscal
más resiliente a través de la gestión de riesgos fiscales.
Como parte de su agenda de transparencia fiscal, el Ministerio de Finanzas Públicas incluyó en los
Proyectos de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación para los Ejercicios Fiscales 2017
y 2018 informes dedicados a la identificación y al análisis y evaluación de los principales riesgos fiscales
que enfrenta el país.
Adicional a los aspectos de transparencia, durante los últimos años, la temática de la Gestión de Riesgos
Fiscales ha cobrado una mayor importancia, bajo un enfoque que concibe la problemática del riesgo
como un tema de desarrollo concerniente al deber del no solo como perspectiva vinculada a la prevención
de los riesgos que las finanzas públicas presentan, sino bajo un enfoque que concibe la problemática del
riesgo como un tema de desarrollo, concerniente al deber del Estado de manejarlos adecuadamente, a
través de generar la información que coadyuve a una mejor toma de decisiones ante la ocurrencia de
eventos adversos de cualquier origen.
Cubierta la etapa inicial del ciclo de la Gestión de Riesgo, corresponde en el marco de competencias del
MINFIN, diseñar e implementar una estrategia de gestión financiera de riesgos que incluya instrumentos
para la retención y transferencia del riesgo. El objetivo primordial, es fortalecer la resiliencia económica
y fiscal, así como la capacidad de respuesta ante la ocurrencia de shocks derivados de los diversos riesgos
identificados u otros que pudieran afectar al país. Su implementación efectiva permitirá, además de
fortalecer las finanzas públicas, mantener la estabilidad económica y promover el crecimiento y
desarrollo sostenible.
El presente documento contiene la definición de las diversas etapas que componen la Gestión de Riesgos
Fiscales, enfatizando en la descripción de las acciones realizadas para la atención de algunos de los
riesgos fiscales identificados y analizados en los informes elaborados previamente.
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Tabla de contenido
1. Gestión de riesgos Fiscales................................................................................................................. 3
2. Estrategia para la gestión de Riesgos Fiscales ................................................................................... 3
2.1. Riesgos Macroeconómicos ......................................................................................................... 4
2.1.1. Desviaciones de los pronósticos macroeconómicos ............................................................... 4
2.1.2. Desviaciones de los pronósticos fiscales ................................................................................ 6
2.1.3. Orientación de la Política Fiscal ............................................................................................. 8
2.1.4. Sensibilidad de las estimaciones fiscales en el mediano plazo............................................. 10
3. Riesgos Fiscales de la Deuda Pública .............................................................................................. 13
3.1. Perspectivas del endeudamiento ............................................................................................... 13
3.2. Análisis de Sostenibilidad de la Deuda .................................................................................... 14
3.2.1. Análisis de Mediano Plazo ................................................................................................... 14
3.2.2. Análisis de Largo Plazo ........................................................................................................ 20
3.2.3. Aspectos generales para la mitigación .................................................................................. 22
4. Estrategia Financiera para la gestión del Riesgo de Desastres provocados por fenómenos naturales
……………………………………………………………………………………………………...22
4.1. La gestión financiera para el Estado de Calamidad provocado por la Erupción del Volcán de
Fuego ………………………………………………………………………………………………...24
5. Riesgos en los Sistemas de pensiones del Estado ............................................................................ 25
5.1. Mejoras en el sistema de pagos: cruce de datos de supervivencia de forma mensual ............. 25
5.2. Acciones para la valoración actuarial del RCPCE ................................................................... 26
6. Los riesgos fiscales por acciones legales en los fallos judiciales en contra del Estado: Diagnóstico
de la situación.......................................................................................................................................... 27
6.1. Potenciales impactos económicos y fiscales de algunas de las resoluciones judiciales en
Guatemala:........................................................................................................................................ 27
6.2. Caso Impuesto a la Distribución de Bebidas ........................................................................ 27
6.3. Caso Impuesto a la Distribución de Petróleo y derivados .................................................... 29
6.4. Caso Impuesto al Tabaco y sus productos ............................................................................ 29
6.5. Caso Minera San Rafael ....................................................................................................... 30
7. Exploración sobre los impactos de la suscripción de pactos colectivos de condiciones de trabajo . 30
7.1. Caso de estudio: Ministerio de Educación, ejecución en salarios y pactos colectivos ......... 32
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1. Gestión de riesgos Fiscales
Es el proceso compuesto por las actividades y fases tendentes a la consecución del objetivo estratégico
de incrementar la resiliencia fiscal disminuyendo la vulnerabilidad de las finanzas públicas. Los primeros
pasos consisten en la identificación y evaluación de los riesgos que pueden afectar, lo que implica un
mapeo inicial que clasifica los riesgos en categorías basadas en juicios sobre su probabilidad y la
intensidad de sus impactos. Evaluarlos implica la generación y manejo de la información que permita
determinar el potencial impacto fiscal de un shock de cualquier procedencia y la identificación de las
fuentes de los recursos con los que han sido atendidos.
FIGURA 1
GESTIÓN DE RIESGOS FISCALES
Fuente: Dirección de Transparencia Fiscal MINFIN
La gestión de los riesgos involucra el diseño de medidas para reducir la exposición fiscal mediante la
eliminación o mitigación de los efectos e impactos adversos causados por las amenazas y el logro de una
respuesta financiera costo eficiente en la retención o transferencia del riesgo, al momento de ocurrir un
acontecimiento negativo. Una adecuada gestión de riesgos permite absorber la mayoría de los shocks
negativos a las finanzas públicas sin elevar la deuda a niveles indeseablemente altos. (Clements, et al.
“Shocks to the Purse”. FMI, 2016).
Posteriormente, es necesario continuar con el monitoreo y seguimiento permanente de los riesgos y la
evaluación de las medidas tomadas para su tratamiento, así como la identificación de nuevos riesgos, de
manera que se realicen las medidas de ajuste y actualización necesarias.
2. Estrategia para la gestión de Riesgos Fiscales
Mediante las evaluaciones realizadas previamente, se ha establecido que al materializarse los riesgos, su
atención y los gastos que provocan ha implicado la reasignación y reorientación de recursos
presupuestarios que originalmente estaban destinados a atender las necesidades de desarrollo del país, lo
que supone un costo de oportunidad en gasto e inversión social, incluyendo inevitablemente, la que estaba
concebida para la propia disminución de la vulnerabilidad.
Objetivo
Estratégico
Resiliencia
Fiscal
Identificación Evaluación Gestión
Eliminación / mitigación
Ajustes y
actualización
Retención / Transferencia
Monitoreo y seguimiento
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Para el mejoramiento de la resiliencia física, económica y fiscal del país, así como la adecuada gestión
de los riesgos fiscales, es necesario que paralelo al desarrollo de las políticas de gestión de riesgo y el
fortalecimiento de capacidades institucionales que ya vienen trabajando los entes rectores sectoriales, el
Ministerio de Finanzas Públicas en el ámbito de su competencia promueva el diseño e implementación
de una estrategia de protección financiera.
De esta forma, la estrategia deberá incorporar un portafolio diversificado de instrumentos diseñados para
el manejo de contingencias; los cuales no solamente atenúen la ausencia de financiamiento interno y
externo en un momento dado, sino que además permitan transferir parte de este riesgo, por lo que debe
estar diseñada para cubrir los gastos extraordinarios provocados por la ocurrencia de un shock, según la
severidad y recurrencia del evento.
Se presentan a continuación las acciones realizadas por el MINFIN tendentes a una adecuada gestión de
los riesgos fiscales.
2.1. Riesgos Macroeconómicos
Los riesgos macroeconómicos están determinados por los cambios en la trayectoria de las variables
macroeconómicas, como el crecimiento nominal y real de la economía, el comportamiento de las
importaciones, algunos precios macroeconómicos como las tasas de interés, tipo de cambio, y otros
factores como la liquidez del gobierno y de la economía, así como la materialización de pasivos
contingentes.
2.1.1. Desviaciones de los pronósticos macroeconómicos
El seguimiento del comportamiento de las principales variables macroeconómicas brinda elementos para
evaluar a priori la volatilidad en el comportamiento de estas variables para las estimaciones fiscales
principalmente la recaudación tributaria y el análisis de sostenibilidad de deuda.
Para los años 2012-2017, los niveles observados de crecimiento nominal y real estuvieron muy cerca de
los proyectados. Particularmente, en 2017, la dispersión en la actividad económica nominal y real entre
lo observado y la estimación, se debe principalmente a que el dinamismo que se esperaba en el consumo
privado no mostró la aceleración prevista, situación que estuvo influenciada en parte por la
desaceleración de la inversión privada que tuvo un efecto en la absorción de empleo y por una inversión
pública que si bien mejoró con respecto a lo observado en 2016, todavía no ejerció el suficiente impulso
para dinamizar la economía. Asimismo, también se tuvo el efecto del aumento de los precios de los
productos derivados del petróleo en el segundo semestre del año 2017, el cual ejerció cierta influencia
en el consumo ya que en cierto sentido redujo la disponibilidad para realizar gastos de bienes producidos
internamente.
En el caso de la variación del tipo de cambio nominal, en 2017, se observa una apreciación con respecto
a lo que se había previsto, la cual se atribuyó principalmente a 2 factores: 1) alza en el flujo de divisas
por remesas familiares que alcanzó 14.4 por ciento en dicho año, 2) el crecimiento en el valor de las
exportaciones superior a lo esperado, lo cual estuvo asociado al alza de precios de algunos productos y
en menor medida al aumento en el volumen de exportaciones.
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GRÁFICA 1
VARIABLES MACROECONÓMICAS DESVIACIONES ENTRE LA ESTIMACIÓN DE PRESUPUESTO VS. OBSERVADO
(Variación Interanual)
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de Guatemala
Para el ejercicio fiscal 2018, el Congreso de la República no aprobó en noviembre de 2017 el presupuesto
correspondiente, por lo que según establece la Constitución Política de la República de Guatemala, queda
en vigencia el presupuesto del año anterior, es decir, el presupuesto vigente del 2017.
En ese sentido, las proyecciones macroeconómicas y todas las estimaciones fiscales corresponden a 2017
y el gobierno debió reestructurar el presupuesto con base en los mismos límites de ingresos y gastos que
se tenían contemplados en dicho presupuesto. De esa cuenta, no es posible medir las desviaciones entre
lo presupuestado y lo observado en 2018 dado que los supuestos (contenidos en el presupuesto) no
corresponden a ese año.
No obstante, para 2018 es importante mencionar que, en términos de la actividad económica con cifras
publicadas más recientes, se puede observar que el IMAE, mantiene una variación interanual en su
tendencia ciclo de 2.8 por ciento al 31 de mayo en un comportamiento que es moderadamente creciente,
a esta misma fecha el año anterior se ubicaba en 2.9 por ciento en una fase de desaceleración, lo cual
muestra que al menos en los primeros cinco meses del año la actividad económica muestra una dinámica
creciente.
0.20.7
2.2
-6.9
3.6
-2.0
-0.5-0.2 0.0
-0.9
-8.0
-6.0
-4.0
-2.0
0.0
2.0
4.0
6.0
2005 2006 2008 2009 2011 2012 2013 2015 2016 2017
Variación PIB Nominal
0.1
1.3
-1.8
-4.1
1.5
-0.7
0.2
0.7
-0.1
0.4
-5.0
-4.0
-3.0
-2.0
-1.0
0.0
1.0
2.0
2005 2006 2008 2009 2011 2012 2013 2015 2016 2017
Variación PIB Real
3.96.8
-4.4
-34.9
12.0
-10.9
-4.0
-9.4-6.8
-2.0
-40.0
-30.0
-20.0
-10.0
0.0
10.0
20.0
2005 2006 2008 2009 2011 2012 2013 2015 2016 2017
Variación Importaciones
-3.9
-0.4
-1.4
8.0
-3.5
0.6
2.2
-1.0 -0.6
-3.4
-6.0
-4.0
-2.0
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
2005 2006 2008 2009 2011 2012 2013 2015 2016 2017
Variación del Tipo de Cambio
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Por su parte, las importaciones de comercio general muestran un crecimiento interanual al 31 de mayo
de 2018 de 10.6 por ciento, por arriba del comportamiento que se observó a mayo de 2016, en donde se
tuvo una variación de 8.7 por ciento, esta mejora es motivada por un efecto precio derivado del aumento
promedio de los derivados del petróleo ha propiciado una leve reducción en el volumen de las
importaciones de 0.1 por ciento aunque el volumen de bienes de consumo, bienes intermedios y bienes
de capital han aumentado en este año.
Nuevamente, la principal variable que muestra una variación interanual importante es el tipo de cambio
nominal. A junio de 2018, se observa una depreciación interanual de 2.0 por ciento, en igual fecha del
año anterior mostró una apreciación de 4.0 por ciento, es decir el tipo de cambio paso de Q7.35 x US$1.00
en junio de 2017 a Q7.50 x US$1.00 en junio de 2018. Esta apreciación estuvo determinada por el
incremento nominal en las importaciones, una fuerte reducción en exportaciones y una desaceleración
en el nivel de las remesas familiares.
Con base en las previsiones del Banco de Guatemala para 2018, elaboradas en abril de este año, se prevé
un crecimiento económico real de 3.0 por ciento, que representa un incremento en términos nominales
de 6.8 por ciento y al menos se espera un crecimiento en el valor de las importaciones de 5.5 por ciento,
nivel que fácilmente podría estar por arriba al final del año, considerando el comportamiento de los
precios del petróleo es probable que este crecimiento sea mayor. Por su parte, el tipo de cambio, aunque
no es una estimación del Banco de Guatemala, se prevé que su variación sea neutral derivado de la
evolución que mostró en el primer semestre del año.
CUADRO 1
VARIABLES MACROECONÓMICAS
OBSERVADO PRELIMINAR 2017 Y ESTIMACIÓN 2018
(Variación Relativa)
Fuente: Banco de Guatemala
2.1.2. Desviaciones de los pronósticos fiscales
En cuanto a las variables fiscales, estas también han mostrado desviaciones entre lo observado y lo que
se programa inicialmente en el presupuesto, en ese sentido, la recaudación tributaria que representa más
del 93.0 por ciento de los ingresos totales (sin considerar fuentes financieras) que recibe el gobierno,
muestra diferentes desviaciones en el período 2005-2017, asociadas algunas al comportamiento de las
variables macroeconómicas que lo determinan y a otros factores como la eficiencia de la administración
tributaria y la aplicación de medidas extraordinarias como las exoneraciones de multas, así como
Observado
Preliminar 2017 Estimación 2018
PIB real 2.8 3.0
PIB nominal 6.1 6.8
Importaciones 6.5 5.5
Tipo de Cambio -3.4 0
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resoluciones de la corte constitucionalidad que afectan la recaudación de un impuesto y algunas
modificaciones en la legislación tributaria.
Como resultado de la crisis económica internacional, lo recaudado estuvo por debajo de lo presupuestado,
acentuándose esta situación en los años 2009-2010. En cuanto al período de 2011-2017, la recaudación
mejoró en términos con respecto a lo previsto en el presupuesto lo que denota asertividad en las
proyecciones.
Para el mismo periodo, en cuanto al gasto público (sin considerar amortizaciones de la deuda pública)
este se ha ubicado, en la mayoría de los años, por debajo de lo presupuestado, salvo en los años 2009,
2013 y 2015 que la situación fue más aguda. Es importante indicar que las secuelas de esta situación
afectaron también en 2016 adicional al efecto del inicio de una nueva administración pública que como
suele suceder la ejecución de gasto se ralentiza por los cambios de autoridades ministeriales y de algunos
puestos medios lo que afecta los procesos de ejecución. En 2017 se incrementa nuevamente la ejecución
en términos relativos, pero con respecto al presupuesto la desviación aumenta, debido a las rigideces
legales que se introdujeron en las normas de ejecución presupuestaria, además de la baja ejecución en
algunos los programas de inversión y en la adquisición de bienes y servicios producto de los problemas
institucionales en la adjudicación de contratos, situación que se espera revertir en 2018.
Para contrarrestar esta situación, se realizaron medidas de ajuste de gasto público a lo largo del período
2005-2017, lo que ha incidido en que el déficit observado sea menor al déficit proyectado, (excepto los
años 2009-2010 en donde el ajuste de gasto público fue menor a la caída de los ingresos lo que produjo
un mayor déficit fiscal). De esa cuenta, el déficit fiscal posterior a la crisis es decreciente y para el cierre
de 2017 se ubicó en 1.3 por ciento del PIB, inferior al 1.8 por ciento previsto en el presupuesto de ese
año.
El otro indicador fiscal importante es el saldo de la deuda pública con respecto al PIB, determinado por
el resultado primario el desempeño de la actividad económica, la tasa interés y el tipo de cambio sobre
todo al considerar que cerca del 50.0 por ciento de la deuda se encuentra en moneda extranjera. En ese
sentido, lo que se puede observar es que, en los últimos 6 años, dada la reducción del déficit y de un tipo
de cambio nominal estable con una leve tendencia a la apreciación, el saldo observado de la deuda pública
se ha ubicado por debajo de lo presupuestado, la desviación en promedio es equivalente a un punto
porcentual del PIB, lo cual es importante ya que de no haberse obtenido estos resultados el nivel de deuda
pública sería mayor, incidiendo quizá en la trayectoria de la sostenibilidad fiscal en el largo plazo.
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GRÁFICA 2
VARIABLES FISCALES
ESTIMACIÓN PRESUPUESTO VS. OBSERVADO
(Variación en puntos porcentuales del PIB)
Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas.
2.1.3. Orientación de la Política Fiscal
Dentro del análisis de la política fiscal, es necesario distinguir entre los factores cíclicos que tienen un
efecto transitorio sobre el saldo presupuestario y los cambios estructurales que pueden tener un impacto
más duradero en la trayectoria de la política fiscal.
La diferencia entre los componentes cíclico y autónomo del saldo presupuestario, mide la orientación de
la política fiscal, dando idea de cuál es la contribución al ahorro nacional que pretenden realizar las
autoridades fiscales. Asimismo, en la medida en que muchas decisiones políticas tienen implicaciones
plurianuales sobre las finanzas públicas, un indicador de cambio discrecional en el saldo presupuestario
servirá como indicador adelantado de la futura evolución de la política fiscal.
Por lo tanto, se entenderá como orientación fiscal la dirección expansiva o contractiva que se le imprime
a la política fiscal, como resultado de las acciones discrecionales por parte de las autoridades. Esta será
de tipo expansiva, si los hacedores de política realizan un relajamiento de la política fiscal permitiendo
que el déficit (superávit) se incremente (reduzca), o de tipo contractiva en los casos contrarios. Además,
la postura será clasificada como pro cíclica o contra cíclica dependiendo de la situación en que se
encuentre la economía respecto al ciclo.
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Las estimaciones del presupuesto plurianual muestran que la política fiscal será fuertemente expansiva
en 2019, mayor que la expansión de 2017 y la que se espera en 2018, dado que se considera un aumento
importante en el gasto público, principalmente en la inversión y en el gasto destinado a los sectores
sociales y a la seguridad ciudadana, lo que propiciará que la actividad económica se dinamice. Para los
siguientes años la política fiscal, conforme a las previsiones del presupuesto multianual, será levemente
contractiva, explicado por una proyección expansiva por el lado del gasto público y contractiva por los
ingresos, asociado a un incremento en la recaudación tributaria, principalmente por el esfuerzo
administrativo de la SAT. El aumento en la recaudación previsto, absorberá recursos de la economía,
reduciendo el ingreso disponible de las empresas y los hogares por lo que este último impacto
(contracción) será mayor que la expansión del gasto.
Dada la evolución del ciclo económico de Guatemala, se observa que el ciclo se encuentra en la fase de
recuperación y que se espera se amplié en los próximos años, de esa cuenta se prevé que el crecimiento
económico real aumente y en la mayoría de los años considerados dentro del presupuesto plurianual se
prevé por encima de su potencial.
De esa cuenta, con base en una metodología que pretende combinar el indicador del impulso fiscal y la
variación de la brecha del producto, los datos obtenidos en las estimaciones del presupuesto multianual,
dan cuenta que la política fiscal para 2019 será pro cíclica, por la fuerte expansión que se espera se dé
por el lado del gasto público, cuando la economía se está expandiendo. Sin embargo, para los años
siguientes será contra cíclica debido a que la política fiscal será contractiva mientras la economía seguirá
en su fase de expansión.
GRÁFICA 3
POLÍTICA FISCAL Y CICLO ECONÓMICO
Impulso Fiscal
2016 -2023 Postura Fiscal
2016 – 2023
Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas.
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2.1.4. Sensibilidad de las estimaciones fiscales en el mediano plazo
Las proyecciones fiscales, especialmente relacionadas con las estimaciones de recaudación tributaria
toman de base principalmente el comportamiento esperado de las variables macroeconómicas que
elabora el Banco de Guatemala para el período 2019-2023. Éstas proyecciones se presentan con 3
escenarios, los cuales dependen del desempeño que podría tener la actividad económica en el futuro,
determinados entre otros, por modelos univariados y multivariados, que muestran la posible trayectoria
de las variables macroeconómicas en el tiempo, de esa cuenta se obtiene un escenario bajo en el que se
proyecta el nivel más bajo que podría mostrar la variable en un año determinado, el escenario medio que
indica el nivel más probable que podría ubicarse una variable y el escenario alto indica el máximo valor
que tendría esta variable en un año determinado. Es importante indicar que, la probabilidad de que el
dato real se ubique en dicho intervalo es por el equivalente al 95.0 por ciento de certeza.
CUADRO 2
PROYECCIONES MACROECONÓMICAS 2019 – 2023
(Tasas de Variación (%))
Fuente: Banco de Guatemala
Tomando de referencia la proyección de las variables macroeconómicas, se construyeron, conjuntamente
con la Superintendencia de Administración Tributaria, los escenarios de estimación de la recaudación
tributaria para el período 2019-2023. En una primera etapa los escenarios incorporan únicamente el
efecto de las variables macroeconómicas, cuyos resultados muestran que en el escenario bajo la carga
será decreciente en términos del PIB, pasando de 9.9 por ciento en 2019 a 9.6 por ciento en 2023, este
comportamiento es resultado de que cerca del 44.0 por ciento de los impuestos crecen menos que el PIB
nominal, debido a que un componente está determinado por la variación en volumen de ventas, cuya
variable determinante es el PIB real y el otro componente importante son los impuestos asociados a las
importaciones que en este escenario crecen menos que el producto en términos nominales.
Asimismo, los resultados que se obtuvieron con el escenario medio, muestran una carga tributaria que se
logra mantener en torno al 10.0 por ciento del PIB en el período indicado, situación que se debe a que el
crecimiento económico real estará por encima del nivel potencial (3.5 por ciento del PIB) y las
importaciones crecerán más que el PIB nominal, lo que permite que la carga tributaria logre estabilizarse
y se mantenga el mediano plazo.
En cuanto al escenario alto, la economía muestra un mayor dinamismo creciendo por arriba del 4.0 por
ciento y las importaciones crecerán entre el 9.0 por ciento y 10.0 por ciento, lo que introduce una mejor
dinámica en la recaudación tributaria cuya carga pasaría de 10.1 por ciento en 2019 a 10.4 por ciento en
2023.
Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto
PIB Real (base 2001) 3.1 3.6 4.1 3.2 3.7 4.2 3.3 3.8 4.3 3.4 3.9 4.4 3.5 4.0 4.5
PIB Nominal 7.3 7.8 8.4 7.4 7.9 8.4 7.5 8.0 8.5 7.6 8.1 8.6 7.7 8.2 8.7
Importaciones FOB 6.0 7.5 9.0 6.5 8.0 9.5 7.0 8.5 10.0 7.0 8.5 10.0 7.0 8.5 10.0
Exportaciones FOB 5.5 7.0 8.5 6.0 7.5 9.0 6.5 8.0 9.5 7.0 8.5 10.0 7.0 8.5 10.0
Inflación 1/ 3.0 4.0 5.0 3.0 4.0 5.0 3.0 4.0 5.0 3.0 4.0 5.0 3.0 4.0 5.0
Tipo de cambio de referencia 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
py/ Proyecciones
2019 py/ 2020 py/ 2021 py/ 2022 py/ 2023 py/
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GRÁFICA 4
PROYECCIÓN DE CARGA TRIBUTARIA
SIN MEDIDAS ADMINISTRATIVAS
(2019-2023)
Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas / Superintendencia de Administración Tributaria
Lo anterior muestra la trayectoria que podrían mostrar los ingresos tributarios esperados afectados
únicamente por el desempeño de la economía. No obstante, la recaudación tributaria debe incorporar
adicionalmente el efecto del esfuerzo de la SAT por reducir los niveles de evasión fiscal y defraudación
aduanera, conocido comúnmente como medidas administrativas. En ese sentido, se incorpora a la
estimación anterior un nivel constante de medidas administrativas por parte de la SAT, por el equivalente
a 0.2 por ciento del PIB por año, el cual será base para la estimación del año siguiente, debido que al
asociarse las medidas a la reducción del incumplimiento, el trabajo asociado por parte de la SAT implica
mantener los niveles que se reducen en cada ejercicio fiscal, esto introduce un incremento progresivo de
los ingresos fiscales.
De esa cuenta, la carga tributaria en el escenario bajo aumenta y pasa de 10.1 por ciento en 2019 a 10.6
por ciento en 2023. Asimismo, en el escenario medio este indicador pasa de 10.2 por ciento 2019 a 11.0
por ciento en 2023; y en el escenario alto, el crecimiento en la recaudación es más dinámico y alcanza
un nivel de 11.4 por ciento del PIB al final de 2023.
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GRÁFICA 5
PROYECCIÓN DE CARGA TRIBUTARIA
SIN MEDIDAS ADMINISTRATIVAS
(2019 – 2023)
Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas / Superintendencia de Administración Tributaria
Considerando que el escenario alto implica una dinámica económica más acelerada y que el escenario
bajo parece mostrar un desempeño muy modesto de la economía, se consideró conveniente utilizar el
escenario medio en la propuesta de estimación del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y
Egresos del Estado para 2019. En este escenario se recupera levemente la recaudación tributaria y se
logra aumentar de manera gradual con un esfuerzo administrativo por parte de la SAT, lo que es
congruente con las medidas que se han venido implementando y que se fortalecerán en los próximos
años.
Es importante indicar que, ante la posibilidad de que el escenario medio no se pueda gestar en el mediano
plazo y la economía evolucione como se preveía en el escenario bajo de las proyecciones
macroeconómicas, abría una reducción en la recaudación de Q932.0 millones en 2019 y aumentaría a
Q3,890 para 2023. Lo anterior implicaría, en el caso de 2019, un ajuste en el gasto público, una parte
es de manera automática, cerca del 40 por ciento, derivado de los aportes y gastos que están determinados
por el nivel de ingreso, y el otro componente podría ser mediante un recorte a las entidades que se
financian con impuestos o la sustitución de otra fuente financiamiento (posiblemente aumento del
endeudamiento). Si la opción es ajuste de gasto, el déficit fiscal permanecerá igual, por lo que no tendrá
efecto en la deuda pública, mientras que la segunda opción si aumentaría el déficit fiscal, porque el
ingreso disminuye y el gasto no lo hace en la misma proporción, aumentando la deuda pública, si esa
fuera la alternativa de financiamiento (ampliación en la emisión de bonos o préstamos externos).
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Consideraciones acerca de los Riesgos Fiscales
GRÁFICA 6
BRECHA DE RECAUDACIÓN CON RESPECTO AL ESCENARIO MEDIO
2019-2023
(Millones de Quetzales)
Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas / Superintendencia de Administración Tributaria.
3. Riesgos Fiscales de la Deuda Pública
3.1. Perspectivas del endeudamiento
Guatemala es un país que se ha caracterizado por tener un manejo prudente de su política fiscal en los
últimos 25 años, lo que ha coadyuvado enormemente a la estabilidad macroeconómica del país, esto se
refleja en los resultados fiscales obtenidos en la administración central, los cuales arrojan déficit
moderados, con algunas excepciones de altos déficit en época de crisis que inmediatamente se controlan
debido a que el gasto que crea el impulso no es permanente sino más bien transitorio, lo cual ha
propiciado que la deuda pública del país sea baja y estable y haya sido sostenible. Además, el manejo
adecuado del endeudamiento ha permitido extender los plazos de colocación de deuda principalmente en
el mercado interno y reducido significativamente el costo financiero de la deuda (tasa de interés).
Además del manejo fiscal prudente, la política macroeconómica ha sido adecuada y ha permitido también
un tipo de cambio bastante estable con leves periodos de variaciones bruscas que inmediatamente
recuperan su nivel de promedio histórico. Es por ello que las perturbaciones transitorias en la parte
fiscal y las que se dan en otros sectores de la economía no han incidido negativamente en el nivel de la
deuda pública ni en su trayectoria de corto, mediano y largo plazos.
Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2019 y Multianual 2019-2023
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Consideraciones acerca de los Riesgos Fiscales
Tomando en cuenta lo anterior, se estima que la relación deuda PIB alcance el 24.7 por ciento al cierre
del 2018, levemente superior al nivel observado en 2017, el cual se ubicó en 23.9 por ciento del PIB.
Este aumento es resultado de un mayor déficit fiscal que se prevé podría situarse en cerca del 1.8 por
ciento del PIB al final del año. Este aumento en el déficit se debe a un incremento en el gasto de inversión
asociado a una mayor ejecución del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, además
en cierto sentido podría estar influenciado por el gasto en reconstrucción derivado de la Erupción del
Volcán de Fuego. El principal mecanismo de generación de deuda en dicho año será por la emisión y
colocación de Bonos del Tesoro en el mercado interno por Q9,596.0 millones. Asimismo, después de 2
años de tener un financiamiento de préstamos netos negativo, por el bajo nivel de desembolsos recibidos,
en 2018 se prevé un aumento neto de Q218.0 millones, derivado de la aprobación de un préstamo de
apoyo presupuestario del Banco Mundial, denominado “Primer Préstamo de Políticas de Desarrollo para
la Mejora de la Gobernanza de los Recursos Públicos y Nutrición” por US$250.0 millones. Además del
impacto del sector fiscal sobre la deuda se prevé una importante depreciación del quetzal cercana al 5%,
lo que afecta las operaciones en moneda extranjera.
Para el periodo 2019-2023, la deuda pública tendrá un aumento de 0.3 por ciento del PIB en 2019, por
lo que la razón se incrementaría a 25.0 por ciento del PIB, esta proyección es consistente con una
expansión de la política fiscal en dicho año que pretende estimular la economía mediante un incremento
importante en la inversión pública y de un mayor fortalecimiento en el gasto social especialmente el
orientado a la Salud y Asistencia Social y Educación. Adicionalmente, de seguir apoyando los programas
de seguridad ciudadana y al sector justicia, lo cual será respaldado con una gestión activa y eficiente de
los activos y pasivos financieros del Estado, como parte de una estrategia integral de financiamiento,
permitirá el manejo prudente del endeudamiento público, el cual seguirá buscando la reducción del costo
financiero de la deuda y mantener o ampliar los plazos de la misma. Para los años siguientes se prevé
que el déficit fiscal se modere y se reduzca gradualmente, aunque el gasto más o menos se mantendrá
estable y lo permitirá la reducción del déficit es un aumento moderado de la carga tributaria. De esa
cuenta se prevé que la relación deuda pública se ubique en promedio en torno al 25.6 por ciento del PIB
en el período 2019-2023.
3.2. Análisis de Sostenibilidad de la Deuda
3.2.1. Análisis de Mediano Plazo
De acuerdo con el enfoque tradicional de acumulación de deuda, los cambios en la de proporción
deuda/PIB, son determinados por el diferencial entre el tipo de interés real implícita y la tasa de
crecimiento del PIB, la variación del tipo de cambio, el saldo primario y los ajustes de flujos a stock tales
como el uso de recursos del gobierno en el Banco de Guatemala y el Pago de las Deficiencias Netas. Las
simulaciones determinísticas sobre la trayectoria de las variables que integran una ecuación dan como
resultado proporción de deuda/PIB de referencia o acorde a los niveles de las variables consideradas en
el análisis.
Las previsiones macroeconómicas, financieras y fiscales que dan como resultado la trayectoria base para
2018-2023 han sido obtenidas en dos pasos. Primero, las previsiones macroeconómicas y fiscales hasta
2023 son tomadas de la última actualización de las proyecciones macroeconómicas elaboradas por el
Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2019 y Multianual 2019-2023
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Consideraciones acerca de los Riesgos Fiscales
Banco de Guatemala (abril 2018) Posteriormente, se aplican los siguientes supuestos para obtener los
valores del período 2018-2024:
El crecimiento real del PIB está basado en el crecimiento estimado por Banco de Guatemala,
donde se asume que este se ubicará en el escenario medio de las proyecciones de esta entidad.
Esto significa que las tasas de crecimiento real, estará muy cerca del PIB potencial.
La tasa de inflación (y el deflactor del PIB) convergen a un 4.0 por ciento en el período indicado,
en línea con la definición de metas del Banco Central, generando una brecha constante entre
crecimiento real y nominal.
El gasto en pago de intereses de deuda (r) está calculado como la suma ponderada de los distintos
instrumentos de deuda con diferente madurez.
El saldo primario (Sp) se obtiene de las operaciones de ingresos y gastos que se proyectan en el
presupuesto de mediano plazo
Con base en lo anterior, se realizó un análisis para observar las contribuciones de los determinantes macro
fiscales en el cambio de la deuda pública. Para lo cual, se observa que para el año 2018, el incremento
relativo de la deuda es positivo (0.8 puntos porcentuales del PIB), lo cual es resultado de una posible
expansión de las finanzas públicas y de la depreciación del tipo de cambio que se desarrolló en este año.
Para 2019, el incremento relativo de la deuda (0.3 puntos porcentuales del PIB), se debe principalmente
a un mayor déficit primario, derivado del aumento en el gasto público por encima de los ingresos fiscales
y por una leve depreciación esperada en el tipo de cambio. Además, de otros factores, especialmente el
aumento de la deuda derivado del pago de las deficiencias netas del Banco de Guatemala obtenidas en
2017.
Para el período 2020-2023, la dinámica de la deuda, será levemente creciente, por una reducción del
déficit primario, por lo que se prevé un aumento acumulado de 0.9 puntos porcentuales del PIB, en los
cuatro años, debido a que la contribución del resultado primario rondará en promedio 0.3 del PIB en
dichos años, aunque se prevé una mayor depreciación del tipo de cambio. Es importante indicar que el
crecimiento económico se prevé mantendrá por encima de la tasa de interés real favoreciendo con ello la
estabilidad en la dinámica de la deuda.
Lo anterior da como resultado que, en términos acumulados, en el período 2018-2023, la deuda pública
aumente en 2.0 puntos porcentuales, por lo que se esperaría que el nivel de la deuda pública para el cierre
de 2018 se ubique en 24.7 por ciento del PIB y al final de 2023 se sitúe en torno al 25.9 por ciento del
PIB, aumento que se considera moderado.
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Consideraciones acerca de los Riesgos Fiscales
GRÁFICA 7
FLUJOS CREADORES DE DEUDA PÚBLICA (Porcentajes del PIB)
Fuente: Datos del Ministerio de Finanzas Públicas con metodología del FMI
Considerando que persiste la volatilidad en los mercados internacionales, aunque de manera mucho más
moderada que en años anteriores, y que esto a la vez puede tener efectos sobre la actividad económica
nacional, principalmente en las variables macroeconómicas que tienen incidencia en las cuentas fiscales,
especialmente en la dinámica de la deuda pública. Se consideró para el efecto la construcción de algunas
pruebas de tensión para determinar cómo evolucionaría la deuda en el mediano plazo ante choques que
podrían producirse en el mercado externo o dentro de la economía nacional.
De esa cuenta, tomando como referencia la metodología utilizada en el Framework public debt
sustainability analysis (DSA) del Fondo Monetario Internacional -FMI-, se elaboraron una serie de
escenarios con los diferentes choques posibles que podrían experimentarse, estos choques se midieron
con respecto al escenario base que es consiste con las estimaciones del presupuesto multianual 2018-
2023.
De acuerdo a los resultados obtenidos al realizar los diferentes choques, se pudo observar que una de las
variables que tiene mayor incidencia en la evolución de la dinámica de la deuda es el crecimiento
económico real. Se consideró que una reducción en el PIB real para el año 2019 y con secuelas en 2020,
por el equivalente a una y media desviación estándar de sus niveles históricos (alrededor de 1.1 puntos
porcentuales de la tasa de crecimiento), manteniendo los demás factores constantes, podría aumentar la
razón deuda/PIB a 25.7 por ciento en 2019 y podría llegar a 27.5 por ciento al cierre de 2023.
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Consideraciones acerca de los Riesgos Fiscales
Asimismo, un choque en el balance primario (Sp), según la evidencia presentada, podría elevar de manera
importante la deuda pública. Se simuló que estos choques ocurrirían en los años 2018-2019, los cuales
podrían ser causados por el aumento de gasto extraordinario como un desastre natural o una súbita caída
en la recaudación tributaria. La dimensión del choque realizado es por el equivalente a 0.4 por ciento
del PIB en los años indicados. Esto elevaría la razón deuda/PIB en 2019 a 25.4 por ciento y para 2023
podría alcanzar 26.6 por ciento.
Otro factor que incide sensiblemente en el comportamiento deuda pública, es la variación en el tipo de
cambio, una depreciación importante podría elevar los niveles de la deuda pública, derivado que cerca
del 47.0 por ciento del saldo de la misma se tiene en moneda extranjera. De esa cuenta, se consideró una
depreciación del 10.0 por ciento en 2019, esto elevaría la razón deuda/PIB a 25.5 por ciento del PIB en
dicho año y se estimó que las variaciones para los años 2019-2023 se mantendrían como en el escenario
base, por lo que para 2023 la razón deuda/PIB sería de 26.3 por ciento.
Igualmente, se realizó un choque a la tasa de interés real, el cual es sensible a la volatilidad de los
mercados financieros y a las decisiones en materia de política monetaria. Para el efecto, se consideró un
aumento de 200 puntos básicos en la tasa de interés real promedio que paga el gobierno en sus
obligaciones, dicho incremento se mantiene constante de 2019-2023. A pesar que es un incremento
importante, el efecto para 2019, se estima que será mínimo debido a que la mayor parte de la deuda se
tiene contratada a tasa fija, por lo que el principal ajuste se obtendrá en los años siguientes con la
contratación de nueva deuda o el repago de la misma. De esa cuenta, para 2019 se mantiene la misma
razón deuda/PIB (25.0 por ciento), para 2021 aumenta a 26.6 por ciento y para el cierre 2023 podría
ubicarse en 26.4 por ciento del PIB.
Por último, se considera un efecto combinado de los diferentes choques y se estima que para 2019 la
razón deuda/PIB podría ascender a 27.0 por ciento y para el año 2023 podría ubicarse, si todos los
choques se dan al unísono, en 29.4 por ciento.
De igual forma, se analizó la relación deuda/ ingresos fiscales. Con dicho indicador en el escenario base
que es el de presupuesto multianual, es decreciente en el tiempo debido a que las estimaciones fiscales
prevén una mejora gradual en la recaudación tributaria, únicamente para los años 2019-2021 este
indicador aumentaría a 253.3 por ciento debido al aumento del déficit fiscal y al deterioro de las otras
variables macroeconómicas y por ende el aumento de las necesidades de endeudamiento, posteriormente
tendría un leve aumento y podría alcanzar un máximo de 257.3 por ciento.
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GRÁFICA 8 PRUEBAS DE TENSIÓN PARA EL ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
Fuente: Datos del Ministerio de Finanzas Públicas con metodología del FMI
Por otro lado, se realizó el análisis de sostenibilidad de deuda pública bajo un enfoque estocástico sobre
los determinantes macro fiscales de la proporción de deuda pública sobre PIB. Con esta metodología se
busca determinar la distribución de probabilidades de las sendas de trayectoria de la deuda pública en un
determinado horizonte de proyección. El desarrollo de este enfoque reconoce explícitamente la existencia
de un grado de incertidumbre acerca de las futuras condiciones macroeconómicas y de la política fiscal.
Este instrumento mejora la comprensión y transparencia acerca de los riesgos en torno a la dinámica de
la deuda pública.
Shock de tipo de Cambio
Shock Combinado Macrofiscal
Prueba de Tensión Adicional
Escenario Base
Pruebas de Tensión Macro Fiscal
Escenario Base Shock de Balance Primario
Shock de Crec. PIB Real
Shock de Tasa de Interés
23
24
24
25
25
26
26
27
27
28
28
2018 2019 2020 2021 2022 2023
Deuda Pública Nominal (En porcentajes del PIB)(in percent of GDP)
210
215
220
225
230
235
240
245
250
255
2018 2019 2020 2021 2022 2023
Deuda Pública Nominal(En porcentaje de los Ingresos)(in percent of Revenue)
0
1
1
2
2
3
3
4
4
5
5
2018 2019 2020 2021 2022 2023
Necesidades Brutas de Financiamiento
(En porcentajes del PIB)
(in percent of GDP)
22
23
24
25
26
27
28
29
30
2018 2019 2020 2021 2022 2023
Deuda Pública Nominal(En porcentajes del PIB)
(in percent of GDP)
200
210
220
230
240
250
260
270
2018 2019 2020 2021 2022 2023
Deuda Pública Nominal(porcentaje de los ingresos)(in percent of Revenue)
Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2019 y Multianual 2019-2023
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Consideraciones acerca de los Riesgos Fiscales
Para el efecto, se utilizó un Fan Chart (gráfica de abanico) la cual proporcionan una vista probabilística
de la incertidumbre en torno a la línea de base. Si bien las pruebas de resistencia presentadas
anteriormente evalúan la sensibilidad de la dinámica de la deuda a variables clave exógenas y de política,
los Fan Chart muestran un espectro de posibles resultados basados en las propiedades estocásticas de un
país. En particular, los gráficos incorporan retroalimentación entre las variables macroeconómicas que
impulsan la dinámica de la deuda y se basa en datos históricos para calibrar la persistencia de los shocks.
En el escenario central, el análisis estocástico de la deuda pública, permite evidenciar un incremento
gradual en la proporción de deuda sobre PIB y una posterior estabilización en torno al 26.0 por ciento
del PIB. Considerando el comportamiento de la deuda y los diferentes choques internos y externos que
podrían experimentarse, se estima que hay una probabilidad del 50.0 por ciento que la deuda pública
podría situarse entre 25.0 por ciento y 25.9 por ciento en el período de análisis. Asimismo, hay una
probabilidad del 90.0 por ciento que la deuda pública se ubique para 2019 entre 22.7 por ciento y 27.4
por ciento. Para Finales de 2023, igualmente se esperaría que con una probabilidad del 90.0 por ciento,
la relación deuda / PIB se encuentre entre 22.2 por ciento y 29.7 por ciento.
GRÁFICA 9
EVOLUCIÓN DE LA DEUDA
FAN CHART
(Porcentajes del PIB)
Fuente: Datos del Ministerio de Finanzas con metodología del FMI
Tomando en cuenta las pruebas de tensión individuales y colectiva, así como el análisis estocástico
realizado se puede concluir que ante la posibilidad de choques internos o externos que incidan en la
dinámica de la deuda pública estás no afectarían la capacidad de pago del gobierno en el mediano plazo,
sobre todo al considerar que los principales indicadores de solvencia de la deuda pública se mantienen
por debajo del umbral recomendado por los organismos financieros internacionales como el Fondo
Monetario Internacional (ratio deuda/PIB 40.0 por ciento y relación deuda/ingresos 250.0 por ciento).
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Consideraciones acerca de los Riesgos Fiscales
3.2.2. Análisis de Largo Plazo
Para evaluar el comportamiento y posible trayectoria de la deuda pública en el largo plazo, es decir en
un horizonte de 20 años, se realizó un análisis simplificado de choques a los principales determinantes
de la deuda pública que podría generarse a partir de 2024 tomando como referencia el escenario base de
mediano plazo (2018-2023).
En ese sentido, de mantenerse las condiciones previstas en 2023 y que estas se extiendan en el largo
plazo (2038), es decir un resultado primario deficitario que se ubique en torno al 0.4 por ciento del PIB,
el cual es equivalente a un déficit fiscal cercano al 2.0 por ciento del PIB; el crecimiento económico
promedio se ubique en el PIB potencial (3.5 por ciento), la tasa de interés real se estima por abajo del
PIB potencial y el tipo de cambio nominal se prevé que en promedio se mantenga más o menos constante
como se ha observado en los últimos quince años. Con dichos supuestos la proporción Deuda / PIB, si
bien muestra un comportamiento creciente, será moderado y se prevé que dicho indicador alcance al final
del período indicado en 26.8 por ciento.
Lo anterior muestra que hay margen suficiente para soportar choques de la economía sin que esto
repercuta severamente en la sostenibilidad fiscal. Para el efecto se aplicaron choques transitorios a los
principales determinantes del comportamiento de la deuda y en el peor escenario de un choque
combinado en el que se da una reducción del PIB real en los primeros dos años (caída del 30.0 por ciento),
incremento de la tasa de interés real en 200 puntos básicos y un aumento importante en el déficit primario
en los primeros tres años (aumentos en puntos porcentuales del PIB de 1.1, 0.8 y 0.6). Con estos choques
la relación deuda / PIB para 2038 podría situarse en 37.4 por ciento, nivel que aún sigue estando por
debajo del 40.0 por ciento.
GRÁFICA 10
ESCENARIOS DEL COMPORTAMIENTO DE LA DEUDA PÚBLICA EN EL LARGO PLAZO
(Porcentajes del PIB)
Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas, aplicando supuestos propios utilizando el análisis de Olivier Blanchard
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Consideraciones acerca de los Riesgos Fiscales
Considerando los resultados mostrados, es importante indicar que la autoridad fiscal puede tomar
medidas de política para evitar un deterioro de las cuentas fiscales y revertir así la tendencia de la deuda
mediante ajustes en los ingresos o gastos del gobierno que pueden reducir o minimizar el impacto de los
efectos adversos en el largo plazo. En ese sentido, se elaboraron dos escenarios adicionales que muestran
dos tipos de ajustes fiscales uno en el que se busca un equilibrio en el balance primario, es decir, no
exceder el déficit fiscal de 1.6 por ciento del PIB, después de los choques en la economía; y otro escenario
en el que el ajuste fiscal es más severo y se logra un superávit primario de 0.2 por ciento del PIB posterior
a los choques (déficit fiscal entre 1.3 - 1.4 por ciento del PIB).
Con dichos ajustes la relación de deuda PIB para 2037 pasaría de 37.4 por ciento a 33.0 por ciento,
únicamente logrando un equilibrio en el resultado primario y con un ajuste un poco más fuerte logrando
un superávit primario, la relación deuda/PIB disminuiría a 30.6 por ciento del PIB.
Dada la evolución de las cuentas fiscales, la disciplina en el manejo de los recursos y el historial de
estabilidad macroeconómica en los últimos 20 años, son escenarios factibles y que dan sustento para
afirmar que la deuda pública en Guatemala es sostenible en el mediano y largo plazos.
GRÁFICA 11
ESCENARIOS DE AJUSTE FISCAL PARA ATENUAR CHOQUES
ADVERSOS EN LA DEUDA PÚBLICA DE LP
(Porcentajes del PIB)
Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas, aplicando supuestos propios utilizando el análisis de Olivier Blanchard
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Consideraciones acerca de los Riesgos Fiscales
3.2.3. Aspectos generales para la mitigación
Las medidas de política fiscal para atenuar los choques exógenos podrían fundamentarse en una mejora
sustancial de la recaudación tributaria que permita ampliar la base tributaria, modificar o modernizar
algunas tarifas impositivas y que la Superintendencia de Administración Tributaria mejore la
fiscalización y los controles aduaneros para la reducción de la evasión y el contrabando aduanero.
Asimismo, es necesario ampliar los mecanismos de cooperación internacional, evaluar los espacios para
el uso de crédito público (de acuerdo con la relación deuda/PIB), fortalecer la provisión de bienes
públicos con un alto rendimiento económico y social (como son la infraestructura, protección social,
salud y educación) y aumentar el coeficiente de inversión mediante asociaciones público-privadas, entre
otros aspectos para mejorar la posición económica y fiscal del país en un horizonte de mediano plazo.
4. Estrategia Financiera para la gestión del Riesgo de Desastres provocados por fenómenos
naturales
Los desastres provocados por eventos naturales han representado pasivos contingentes de considerable
magnitud ante la ausencia de mecanismos eficientes de preparación y atención de emergencias, y de una
adecuada planeación financiera para afrontarlos. En términos fiscales, el grado de exposición y la
vulnerabilidad han incidido en crecientes pérdidas económicas y de mantenerse la tendencia, podrían
comprometer la sostenibilidad fiscal del Estado.
Mediante el Acuerdo Ministerial 206-2018 del 18 de abril de 2018, se aprobó la Estrategia Financiera
ante el Riesgo de Desastres, por medio de la cual se busca fortalecer la resiliencia fiscal y la capacidad
de respuesta del Estado ante una situación de desastre. La estrategia considera seis lineas de acción:
I. Conocimiento del riesgo - identificación, estimación y evaluación del riesgo económico y fiscal
ante el riesgo de desastres: Implica identificar, comprender y cuantificar el impacto económico y
fiscal al que se encuentra expuesto el país. Identificar los pasivos contingentes para diseñar una
respuesta financiera planeada, oportuna y adecuada. Promover la asignación de recursos a los
procesos de identificación y mitigación del riesgo de desastres y adaptación al cambio climático, lo
cual representa ahorros para el Estado y se encuentra en línea con la visión de desarrollo del país.
II. Gestión financiera ante el riesgo de desastres, combinación de instrumentos de financiamiento
de retención y transferencia del riesgo: Busca identificar e implementar de manera costo-eficiente
instrumentos de financiamiento de retención y transferencia de riesgo considerando la dimensión
temporal de la necesidad de recursos, la frecuencia y severidad de los eventos. Esto permitirá una
mayor eficacia en el uso de los recursos públicos para atender las necesidades de la población
afectada.
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FIGURA 2
GESTIÓN FINANCIERA ANTE EL RIESGO DE DESASTRES
Fuente: Adaptado de Banco Mundial, 2017
III. Aseguramiento del riesgo catastrófico de los activos públicos y desarrollo del mercado
doméstico de seguros: Promueve una mayor penetración del mercado de seguros, el desarrollo del
mercado de seguros privados, su uso a nivel privado y en la infraestructura pública. Permite reducir
la demanda de recursos al Estado y la participación del Estado en la promoción, supervisión y
regulación del mercado de seguros.
IV. Eficiencia y transparencia en la movilización y ejecución de gasto público post desastres:
Busca contar con procesos y mecanismos de gestión pública oportunos que permitan la
movilización de recursos y la ejecución eficiente del gasto público post desastres, fortaleciendo la
transparencia y rendición de cuentas. Involucra mejoras en los procesos de compras y contrataciones
e inversión pública.
V. Gestión financiera del riesgo de desastres a nivel sub-nacional: Busca reflejar una visión país
de planificación sistémica, articulada en los diferentes niveles de gobierno, reconoce las políticas
de descentralización y el rol de las municipalidades en la gestión del riesgo. El enfoque promueve
que se generen y fortalezcan las finanzas municipales en aras de la implementación de medidas
financieras que contribuyan a mejorar su resiliencia fiscal y a planificar el desarrollo territorial para
mitigar los costos sociales, económicos y físicos de los desastres.
VI. Fortalecimiento institucional del Ministerio de Finanzas Públicas para la gestión fiscal y
financiera del riesgo asociado a desastres: Busca la mejora continua del marco legal e
institucional de las finanzas públicas para fortalecer la estructura organizacional y funcional para
una gestión integral de los riesgos fiscales y la gestión financiera ante el riesgo de desastres.
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4.1. La gestión financiera para el Estado de Calamidad provocado por la Erupción del Volcán
de Fuego
La erupción del 3 de junio de 2018 en el Volcán de Fuego fue un evento de Flujos piroclásticos, (mezcla
de gases volcánicos calientes, materiales sólidos calientes y aire atrapado). El Instituto Nacional de
Sismología, Vulcanología, Meteorología e Hidrología INSIVUMEH reportó la ocurrencia de flujos de
sedimento eruptivo, rocas y agua que se movilizan desde las laderas y barrancas, conocidos como
Lahares.
Se estima que el evento provocó la muerte de 135 y la desaparición 300 personas. La cuantificación
estimada de los impactos es de Q1,642 millones (Q926 millones, en daños, Q468 millones en pérdidas y
Q248 millones de costos adicionales), equivalentes al 0.30 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB)
para el 2018 en términos corrientes.
La Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2017, vigente
para 2018, estableció el espacio presupuestario para utilizar el fondo emergente AG-105-2012, lo que
permitió la cobertura de las acciones iniciales para la atención de la emergencia.
El Decreto Gubernativo Número 1-2018, por medio del cual se decretó el Estado de Calamidad Pública
en los departamentos de Chimaltenango, Escuintla y Sacatepéquez y su ratificación mediante el Decreto
Número 14-2018 del Congreso de la República permitieron la utilización de los recursos del fondo en
función de la programación y las necesidades específicas que deben atender los ministerios.
Para garantizar la transparencia en el uso de los recursos el MINFIN estableció los lineamientos
pertinentes:
Uso prioritario de asignaciones vigentes
Rendición de cuentas
Estructura presupuestaria específica
Facilitación de las gestiones administrativas bajo el principio de transparencia y responsabilidad
fiscal.
Complementariamente, los techos indicativos para el Proyecto de Presupuesto 2019 y los techos
multianuales para el quinquenio 2019-2023 contemplan un enfoque de priorización en Desarrollo
Humano, Seguridad y Justicia, Economía y Prosperidad. Considera como prioridad la atención a
emergencias, y desastres naturales. Se incluye el seguimiento de la atención por la emergencia generada
por la erupción del Volcán de fuego y se da integralidad al tema de la gestión del riesgo de desastres, en
base a la Estrategia Financiera formulada.
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Consideraciones acerca de los Riesgos Fiscales
5. Riesgos en los Sistemas de pensiones del Estado
El sistema de pensiones del sector público está conformado por el régimen de clases pasivas civiles del
Estado (RCPCE) y regímenes de otras entidades del Gobierno Central y Gobiernos Locales, según lo
faculten las leyes orgánicas de las mismas. Las características de cada régimen no son estandarizadas en
cuanto al tipo de sistema, las condiciones para cotizar y los beneficios y otros.
5.1. Mejoras en el sistema de pagos: cruce de datos de supervivencia de forma mensual
Uno de los casos de análisis en el pago de la nómina de las clases pasivas es el que se le daba a
pensionados que, aun después de fallecidos, sus familiares continuaban cobrando la pensión –ya que no
daban aviso del fallecimiento a la Contabilidad del Estado–, era hasta que llegaba el siguiente año que,
al no presentarse la constancia de supervivencia en enero1, se les suspendía el pago. En este sentido,
dentro de las acciones que se han realizado para evitar estos pagos extra, el Ministerio de Finanzas, a
través de la Dirección de Contabilidad del Estado, estableció un convenio con el Registro Nacional de
las Personas (RENAP) para hacer la transferencia mensual de los certificados de defunción y con esto
suspender los registros de los pensionados en la lista; dichos certificados se compran con recursos de la
Dirección de Contabilidad del Estado.
Con el nuevo procedimiento de transferencia de información interinstitucional, el Estado ha evitado
realizar pagos durante los años de su aplicación, ya que no se espera hasta la presentación de la
supervivencia del año siguiente para suspender la pensión, esto hace que sea cobrada la ayuda económica
para los gastos de entierro.
En un ejercicio realizado por Contabilidad del Estado, se elaboró una tabla con la cantidad de
suspensiones realizadas por semestre y el monto que habría sido ingresado a proceso de reintegro por
parte de los familiares al Estado. Dicho cálculo se muestra a continuación:
1 De acuerdo a la ley de Clases Pasivas Civiles del Estado, los pensionados deben presentar la supervivencia los primeros seis meses del año y en la práctica el pago no era
suspendido y los familiares continuaban cobrando la pensión aún después de fallecido el pensionado y, aunque no se reclamaba el pago por servicios funerarios, tampoco era
reembolsado el dinero cobrado durante los meses hasta llegar al próximo enero.
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TABLA 1
PROYECCIONES DE GASTOS EVITADOS MEDIANTE LA IMPLEMENTACIÓN
DE LAS TRANSFERENCIAS MENSUALES DE LOS CERTIFICADOS
DE DEFUNCIÓN HACIA EL SISTEMA DE PAGO DE PENSIONADOS
Año Meses Cantidad de
suspensiones
Monto mensual
promedio de la
pensión (Q)
Gasto proyectado sin
procedimiento 2(Q)
Porcentaje
respecto del
total de la
planilla
2016 Febrero-Junio 700 1,362,294.46 12,782,722.07
Julio-Diciembre 603 1,380,511.62 4,789,055.36
1,303 2,742,806.08 17,571,777.43 0.421%
2017 Enero-junio 526 1,278,576.89 11,721,255.32
Julio-Diciembre 873 1,445,400.70 5,079,874.50
1,399 2,723,977.59 16,801,129.82 0.359%
2018 Enero-junio 608 1,661,395.50 16,040,267.41
608 1,661,395.50 16,040,267.41 Sin cálculo.
Total de pago de nómina que no se giró de
febrero 2016 a junio 2018 3,310 7,128,179 50,413,175
Fuente: Contabilidad del Estado- Minfin. Actualizado hasta junio de 2018. En quetzales de cada año.
5.2. Acciones para la valoración actuarial del RCPCE
En términos de datos, para el RCPCE no se puede realizar un estudio actuarial ya que las variables
necesarias no están con la calidad suficiente. El estudio actuarial permitiría tener una mejor estimación
sobre los pagos futuros y proporcionaría propuestas con base técnica sobre posibles modificaciones a las
tasas de cotización (porcentaje descontado del salario a los empleados), tasas de reemplazo (porcentaje
respecto del salario que recibe la persona a pensionarse), edad de jubilación, tiempo mínimo de labores
para jubilarse y otras.
Diversos esfuerzos se están realizando para mejorar el registro de datos de los pensionados y jubilados,
algunos de los cuales están descritos a continuación:
La ONSEC inició el trabajo de completar las bases de datos de los empleados activos, al girar a
las entidades descentralizadas los oficios que solicitan la información demográfica y salarial de
los cotizantes voluntarios3 al sistema de pensiones.
En conjunto con la Dirección de Transparencia Fiscal se efectúa la revisión de la información
enviada por las entidades y la elaboración de nuevas solicitudes de datos en los casos donde esté
incompleta o donde no esté con el detalle que se necesita.
Se están depurando las variables demográficas de los empleados activos, utilizando los registros
físicos, en un trabajo colaborativo entre ONSEC-MINFIN.
Para este ejercicio se cuenta con el apoyo del BCIE para la elaboración de una consultoría que
facilite el proceso de digitalización de datos, estructuración de una base y la unión con las bases
existentes, el apoyo fue brindado con el objetivo de contribuir a transparentar el uso de los
2 Se entiende por “gasto proyectado sin procedimiento”, al gasto evitado se ilustra en el siguiente ejemplo: un pensionado fallecido el 15 de marzo, que contaba con una pensión
de Q3,000, en el supuesto que los familiares no declararan su fallecimiento y continuaran cobrando la pensión, habrían recibido hasta al final del año Q30,000. Entonces, el gasto
proyectado es la sumatoria del pago correspondiente hasta el final del año de los pensionados que fueron desactivados con el procedimiento establecido por Minfin-Renap. 3 Empleados que se adhieren voluntariamente a aportar al plan de pensiones, dado que la entidad para la que laboran no cuenta con un plan propio.
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recursos públicos y a la vez con el diseño e implementación de estrategias para la atención
adecuada de los riesgos fiscales, especialmente en materia de las clases pasivas.
TABLA 2
CRONOGRAMA DE ACCIONES PARA LA GESTIÓN DE RIESGO
DE LAS CLASES PASIVAS DEL ESTADO
Actividad
2018 2019
Tri
m.
III
Tri
m.
IV
Tri
m.
I
Intercambio de información ONSEC-MINFIN
Análisis de información intercambiada
Seguimiento de consultoría del BCIE
Redacción de nota y recomendaciones
Fuente: Dirección de Transparencia Fiscal.
6. Los riesgos fiscales por acciones legales en los fallos judiciales en contra del Estado:
Diagnóstico de la situación
De acuerdo a la ruta para la gestión de los riesgos fiscales, el tema de las acciones legales en contra del
Estado es otro de los riesgos que en función de su trascendencia y magnitud ocasionan impactos
considerables en la economía del país y en las finanzas del Estado.
6.1. Potenciales impactos económicos y fiscales de algunas de las resoluciones judiciales en
Guatemala:
Una variante especial de estos riesgos, la constituyen algunos de los fallos emitidos por la Corte de
Constitucionalidad -CC- y la Corte Suprema de Justicia -CSJ- relacionados con diversas actividades
económicas, los cuales han tenido impactos económicos y fiscales. Se describen a continuación algunos
de los casos más significativos.
6.2. Caso Impuesto a la Distribución de Bebidas
En mayo de 2003 la Corte de Constitucionalidad decretó la suspensión provisional de los artículos 1, 2,
4, y 11 del Decreto Número 8-2002 Ley del Impuesto Específico sobre la Distribución de Cervezas y
otras Bebidas Fermentadas y de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 literal a), 8, 11 y 15 del Decreto Número
10-2002 Ley del Impuesto Específico Sobre la Distribución de Bebidas Alcohólicas Destiladas, Bebidas
Alcohólicas Mezcladas y Alcoholes para Fines Industriales.
Con anterioridad a la resolución emitida por la CC el Impuesto Específico sobre la Distribución de
Cervezas recaudaba en promedio Q9.5 millones mensuales, por lo que se estima que durante los 15 meses
que estuvo vigente, se dejó de recaudar un monto cercano a Q 140.0 millones.
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GRÁFICA 12
RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LA DISTRIBUCIÓN DE CERVEZA
Fuente: Dirección de Transparencia Fiscal MINFIN cifras SAT.
En el caso del Impuesto Específico sobre la Distribución de Sobre la Distribución de Bebidas Alcohólicas
Destiladas, Bebidas Alcohólicas Mezcladas y Alcoholes para Fines Industriales, el mismo recaudaba en
promedio Q7.75 millones mensuales, por lo que se estima se dejaron de recaudar cerca de Q 115.0
millones.
GRÁFICA 13
RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LA DISTRIBUCIÓN DE
BEBIDAS ALCOHÓLICAS DESTILADAS, BEBIDAS ALCOHÓLICAS
MEZCLADAS Y ALCOHOLES PARA FINES INDUSTRIALES
Fuente: Dirección de Transparencia Fiscal MINFIN cifras SAT.
20.3
0.0
38.3
-10.0
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
ene-
00
jul-
00
ene-
01
jul-
01
ene-
02
jul-
02
ene-
03
jul-
03
ene-
04
jul-
04
ene-
05
jul-
05
ene-
06
jul-
06
ene-
07
jul-
07
ene-
08
jul-
08
ene-
09
jul-
09
ene-
10
jul-
10
ene-
11
jul-
11
ene-
12
jul-
12
ene-
13
jul-
13
ene-
14
jul-
14
ene-
15
jul-
15
ene-
16
jul-
16
ene-
17
jul-
17
ene-
18
8.5
24.46
2.8
14.3
4.60.0
10.0
20.0
30.0
ene-
00
ago-0
0
mar
-01
oct
-01
may
-02
dic
-02
jul-
03
feb-0
4
sep
-04
abr-
05
nov
-05
jun
-06
ene-
07
ago-0
7
mar
-08
oct
-08
may
-09
dic
-09
jul-
10
feb-1
1
sep
-11
abr-
12
nov
-12
jun
-13
ene-
14
ago-1
4
mar
-15
oct
-15
may
-16
dic
-16
jul-
17
feb-1
8
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Consideraciones acerca de los Riesgos Fiscales
6.3. Caso Impuesto a la Distribución de Petróleo y derivados
En diciembre de 2004 se interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra el Impuesto a la distribución
de petróleo crudo y combustibles derivados del petróleo y la Corte de Constitucionalidad lo resolvió
favorable, su efecto se vio reflejado en la disminución de ingresos del impuesto específico que durante
el 2005 recaudó Q 485.3 millones, mientras que la recaudación anual promedio de los tres años anteriores
rondaba los Q1,500.0 millones.
GRÁFICA 14
RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LA DISTRIBUCIÓN DE PETRÓLEO Y DERIVADOS
Fuente: Dirección de Transparencia Fiscal MINFIN cifras SAT.
En este caso en particular, fue posible mitigar los impactos evitando la consolidación del Arancel Cero
(0) y otorgar el acceso inmediato en los tratados y acuerdos comerciales para las fracciones arancelarias
asociadas a las importaciones de algunos de los derivados del petróleo. Así, entre finales de 2004 y
septiembre de 2005 de no haber existido el expediente de gravar con aranceles estos productos, el fisco
habría dejado de recaudar alrededor de Q 1,800 millones.
6.4. Caso Impuesto al Tabaco y sus productos
En noviembre de 2010, la Corte de Constitucionalidad (CC), sentenció la inconstitucionalidad de la
norma que equiparaba el impuesto al consumo de cigarrillos importados a los de producción nacional.
La reforma estableció una nueva base imponible del impuesto, disminuyendo la base gravable.
La proyección de la SAT del Impuesto al Tabaco y sus Productos en el 2010 ascendía a Q366.5 millones.
Tras el fallo de la CC, la recaudación de ese año se redujo a Q346.7 millones; una diferencia de Q19
millones.
Para el proyecto de Presupuesto del 2011 presentado al Congreso, se estimaban ingresos en por Q356.4
millones, en ese impuesto, con la resolución de la CC se hizo una nueva proyección de Q222.4 millones.
Finalmente, la recaudación para ese año se situó en Q259.3 millones cerca de Q95.0 millones por debajo
de la estimación original y del orden del 27.0 por ciento respecto del 2010. Cabe destacar que la totalidad
de los recursos recaudados por el impuesto se dirigen al Ministerio de Salud.
144.32116.80
14.82
198.96 211.38 189.09
0.00
50.00
100.00
150.00
200.00
250.00
jun
-03
sep
-03
dic
-03
mar
-04
jun
-04
sep
-04
dic
-04
mar
-05
jun
-05
sep
-05
dic
-05
mar
-06
jun
-06
sep
-06
dic
-06
mar
-07
jun
-07
sep
-07
dic
-07
mar
-08
jun
-08
sep
-08
dic
-08
mar
-09
jun
-09
sep
-09
dic
-09
Mil
lones
de
Quet
zale
s
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Consideraciones acerca de los Riesgos Fiscales
6.5. Caso Minera San Rafael
En julio de 2017 la Corte Suprema de Justicia CSJ realizó una resolución en la que otorga un amparo
provisional que deja en suspenso dos licencias de Minera San Rafael; como consecuencia la minera
detiene operaciones. Se argumenta que no se realizó la consulta a la comunidad, establecida el marco del
Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Dos meses después la CSJ falló en definitiva y ordenó realizar la consulta en el municipio de San Rafael
Las Flores. Sin embargo, el Centro de Acción Legal Ambiental y Social de Guatemala (Calas), acudió a
la Corte de Constitucionalidad para buscar el cierre definitivo de la minera San Rafael. La CC amparó
de manera provisional a Calas a la fecha aún se encuentra pendiente la resolución final.
Impacto en el crecimiento económico: La suspensión de las actividades, podría representar una
desaceleración en el ritmo de crecimiento económico.
De acuerdo con el Banco de Guatemala uno de los supuestos considerados en la previsión de crecimiento
económico para 2018 era la entrada nuevamente en operaciones de la mina en abril; tomando en
consideración que esto no ha ocurrido, se estima que tendrá un impacto estimado de 0.1 por ciento
del PIB por trimestre que no esté operando.
Impacto en las exportaciones, la reducción de las actividades de Explotación minera metálica,
representaría una reducción de las exportaciones nacionales.
Para el 2017 entre los rubros de exportaciones que registraron disminuciones destacan el plomo por
US$50.8 millones (98.5 por ciento), y piedras y metales preciosos y semipreciosos por US$38.5 millones
(98.5 por ciento); en ambos casos, debido a la suspensión temporal de operaciones de la Minera San
Rafael y de la empresa Montana Exploradora por el cierre técnico de operaciones (Banco de Guatemala,
Informe de Política Monetaria a Marzo de 2018).
Impacto en la recaudación tributaria:
Como resultado de la suspensión de las operaciones de Minera San Rafael, la Superintendencia de
Administración Tributaria SAT estima que durante el 2017, no se percibieron Q109.9 millones por
concepto de impuestos directamente vinculados con las obligaciones de la empresa, adicionalmente
Q15.6 millones por impuestos asociados a las operaciones de sus principales proveedores.
Impactos en la recaudación de regalías
De acuerdo con el Ministerio de Energía y Minas, para el periodo 2014-2016, la Minera San Rafael ha
realizado pagos por regalías de ley y aportes voluntarios en el orden de Q209.2 millones lo que representa
un promedio anual de Q53.2 millones (MEM, Anuario Estadístico Minero, 2016)
7. Exploración sobre los impactos de la suscripción de pactos colectivos de condiciones de trabajo
Dados los impactos que generan, es de interés analizar el impacto que tienen las disposiciones
económicas de los pactos colectivos, conocer su desarrollo en el tiempo y sus implicaciones respecto al
gasto público.
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Consideraciones acerca de los Riesgos Fiscales
Un pacto colectivo de condiciones de trabajo4 es una negociación realizada entre la representación
sindical con personalidad jurídica y la representación patronal, su naturaleza es la de regularizar,
mantener o mejorar las condiciones de trabajo, en un marco que no contravenga la legislación laboral del
país.5 Tienen carácter de ley profesional y sus normas deben adaptarse a todos los contratos individuales
y colectivos existentes o de aplicación posterior, una vez aprobado, su aplicación es obligatoria sobre
todo el sector que afecte.
Derivado de la suscripción de diversos pactos colectivos, durante los últimos 20 años el peso relativo de
la masa salarial6 respecto de la ejecución total de la Administración Central, ha variado
considerablemente. En 1998 representaba un 24.0 por ciento, mientras que en la Administración Pérez
Molina (2012-2015) llegó a representar el 37.0 por ciento. Durante el 2017 representó el 35.0 por ciento.
GRÁFICA 15
MASA SALARIAL PERÍODO 1998-2017
COMO PORCENTAJE DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA TOTAL
Fuente: Dirección de Transparencia Fiscal
En el 2017 los ministerios y secretarias del Ejecutivo pagaron en concepto de sueldos y salarios
Q23,475.2 millones, el 45.0 por ciento por el Ministerio de Educación, mientras que Salud y Gobernación
un 15.0 por ciento cada uno, representando en conjunto alrededor del 74.0 por ciento; mientras que en
1998, representaban en conjunto el 49.0 por ciento.
4 De acuerdo al Código de Trabajo Decreto No. 1441, en el artículo 49: “Pacto colectivo de condiciones de trabajo es el que se celebre entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos o uno o varios sindicatos de patronos con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba
prestarse y las demás materias relativas a éste”. 5 El derecho a sindicalización y las regulaciones de los mismos están dados por la Constitución Política de la República de Guatemala, por la Ley de Servicio Civil, Ley Reguladora del Derecho y Sindicalización de los Empleados Públicos, Decreto 71-86 del Congreso de la República de Guatemala, reformada por
el Decreto 35-96 del Congreso de la Republica; el Código de Trabajo. 6 La masa salarial total está compuesta por el grupo cero y el sub grupo 41 del manual de clasificación presupuestaria para el Sector Público de Guatemala, además incluye el sub grupo 18 que comprende el gasto en concepto de honorarios por servicios técnicos, profesionales, consultoría y asesoría, relacionados
con estudios, investigaciones, análisis, auditorias, servicios de traducción de documentos, servicios de intérpretes y traducción simultánea, actuaciones
artísticas y deportivas, capacitación y sistemas computarizados, prestados al Estado con carácter estrictamente temporal y sin relación de dependencia.
24%
37 por ciento 35%
0%
8%
16%
24%
32%
40%
48%
199
8
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
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Consideraciones acerca de los Riesgos Fiscales
CUADRO 3
MASA SALARIAL POR ENTIDAD COMO PORCENTAJE DE LA EJECUCIÓN TOTAL
AÑOS SELECCIONADOS 1998 Y 2017
(Porcentajes)
Entidad 1998 2017
Ministerio de Educación 29.7% 47.5%
Ministerio de Salud y Asistencia Social 13.1% 15.0%
Ministerio de Gobernación 12.6% 14.9%
Ministerio de la Defensa 16.4% 6.1%
Secretarías y otras dependencias del Ejecutivo 3.3% 3.7%
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación 1.9% 2.9%
Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda 9.8% 2.4%
Ministerio de Desarrollo Social 0.0% 1.9%
Ministerio de Cultura y Deportes 1.1% 1.1%
Ministerio de Finanzas 5.8% 0.9%
Ministerio de Relaciones Exteriores 2.7% 0.9%
Presidencia del Ejecutivo 1.6% 0.7%
Ministerio de Economía 0.6% 0.6%
Ministerio de Trabajo 0.3% 0.4%
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales 0.0% 0.4%
Procuraduría General de la Nación 0.4% 0.3%
Ministerio de Energía y Minas 0.5% 0.2%
Fuente: Dirección de Transparencia Fiscal con datos de Sicoin.
7.1. Caso de estudio: Ministerio de Educación, ejecución en salarios y pactos colectivos
La ejecución en concepto de masa salarial del Ministerio de Educación, mostraba un comportamiento
variable: entre 1998 y 2008 tuvo un crecimiento moderado, es a partir de 2009 año en que se realizó la
contratación de más de 30,000 empleados7que su variación interanual mostró un incremento del 40 por
ciento pasando de Q4,506.1 millones en 2008 a Q6,334.4 millones en 2009.
Durante el 2013 se suscribe el pacto colectivo de condiciones de trabajo en el cual, se otorgó un reajuste
salarial escalonado de forma gradual: 8 por ciento en 2013, 10 por ciento en 2014 y 12 por ciento en
2015, calculado sobre el salario base. Es decir, que el aumento total salarial acumulado como producto
del pacto fue de 33.06 por ciento.8 Derivado de lo anterior, la ejecución para el 2017 se situó en
Q11,161.0 millones.
7 Según nómina de pago para los renglones de personal permanente y personal por contrato (renglones 011, 021 y 022) 8 Este porcentaje final se calculó como: 𝑖𝑓 = ∏(1 + 𝑖𝑎) donde 𝑖𝑓 es el porcentaje incrementado sobre el salario base inicial; 𝑖𝑎 es el porcentaje de aumento
de cada año.
Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2019 y Multianual 2019-2023
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Consideraciones acerca de los Riesgos Fiscales
GRÁFICA 16
MINISTERIO DE EDUCACIÓN
EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DE LA MASA SALARIAL Y HONORARIOS PROFESIONALES.
PERÍODO 1998 – 2017
(Millones de Quetzales de Cada Año)
Fuente: Dirección de Transparencia Fiscal, con datos de Sicoin
Durante esta administración, se ha establecido en las disposiciones para el control y contención del gasto,
que previo a realizar incrementos en las asignaciones presupuestarias, bien sean estas para la contratación
de personal, incremento de las remuneraciones, o bien para la gestión o creación de bonos únicos por
pacto colectivo, estas acciones deberán justificarse y contar con la opinión de la Dirección Técnica del
Presupuesto, estableciendo además, que el costo de estos últimos, en ningún momento debe comprometer
la producción de bienes y servicios establecidos en su Plan Operativo Anual, que la entidad de que se
trate esté obligada por ley a proveer a la población.
1,079.6
4,506.1
6,334.4
11,161.0
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
Nominal