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Corte Suprema de Justicia de la República Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria
SENTENCIA
CASACIÓN N.° 23799-2017 LIMA
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La exigencia de una autorización de anuncios publicitarios a los locales comerciales que integren centros comerciales, galerías comerciales o mercados, debe ser delimitada considerando la finalidad que persigue la Ordenanza N° 1094-MML, en el sentido que este dispositivo busca salvaguardar la seguridad de las personas, la vía pública y los predios urbanos, de forma que su exigencia no tendría propósito respecto de aquellos anuncios o avisos colocados al interior de dichos locales comerciales, sino respecto de aquellos que se encuentren en la parte exterior de los mismos.
Lima, veintisiete de marzo
de dos mil diecinueve
TERCERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRA NSITORIA
DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA:
I. VISTA:
La causa número veintitrés mil setecientos noventa y nueve – dos mil diecisiete, en
audiencia pública llevada a cabo en la fecha, conformada por los señores Jueces
Supremos Aranda Rodríguez, Vinatea Medina, Wong Abad, Cartolin Pastor y
Bermejo Ríos; de conformidad con el dictamen del Fiscal Supremo en lo
Contencioso Administrativo, y luego de verificada la votación con arreglo a ley, se
emite la siguiente sentencia:
II. MATERIA DEL RECURSO:
Son de conocimiento de esta Sala Suprema los recursos de casación interpuestos
por el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y d e la Protección de la
Propiedad Intelectual (en adelante “Indecopi”) , con fecha nueve de octubre de
dos mil diecisiete1; y Eckerd Perú Sociedad Anónima (en adelante “Eckerd”) ,
con fecha nueve de noviembre de dos mil diecisiete2; contra la sentencia de vista
1. Obrante a fojas 241 del expediente principal. 2. Obrante a fojas 90 del cuaderno de casación.
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de fecha once de septiembre de dos mil diecisiete3, que revocó la sentencia de
fecha dieciocho de julio de dos mil dieciséis4, que declaró infundada la demanda, y
reformándola, declaró fundada la demanda, en consecuencia, nula la Resolución
N.° 0726-2014/SDC-INDECOPI.
III. ANTECEDENTES DEL PROCESO
3.1. De lo actuado en la vía administrativa
Se aprecia de lo actuado en el expediente administrativo lo siguiente:
1) Por el escrito presentado el veinticinco de enero de dos mil trece5, Eckerd
interpuso denuncia contra la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco
por aplicación de barrera burocrática, consistente en la exigencia de una
autorización previa para colocar anuncios publicitarios en establecimientos
comerciales que se encuentran al interior de locales de propiedad privada
(centro comerciales, locales comerciales, supermercados, etc.) sin afectar la
vía pública. Para ello, la denunciante dio cuenta de que fue notificada con la
Resolución Subgerencial N.° 6584-2012-SGF-GSC-MSS, de fecha treinta y
uno de octubre de dos mil doce6, a través de la cual la entidad edil le imputó
como infracción haber colocado un anuncio publicitario en el interior de su
establecimiento comercial ubicado en el jirón Monterrey N.os 160 / 170,
tienda 108, Chacarilla del Estanque, Surco (Centro Comercial Caminos del
Inca), sin contar con autorización municipal, y le impuso una multa
ascendente a setecientos treinta y cuatro con 00/100 soles (S/ 734.00).
2) Mediante la Resolución N.° 00600-2013/STCEB-INDECOP I, de fecha
veintiuno de febrero de dos mil trece7, la Secretaría Técnica de la Comisión
de Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi (en adelante
“Secretaría Técnica del Indecopi”) resolvió admitir a trámite la denuncia
presentada por Eckerd contra la Municipalidad Distrital de Santiago de
3. Obrante a fojas 210 del expediente principal. 4. Obrante a fojas 141 del expediente principal. 5. Obrante a foja 2 del expediente administrativo. 6. Obrante a foja 24 del expediente administrativo. 7. Obrante a foja 33 del expediente administrativo.
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Surco, por presunta imposición de barrera burocrática ilegal y/o carente de
razonabilidad, que tiene origen en la exigencia de una autorización de
anuncios publicitarios al interior del establecimiento comercial ubicado en el
jirón Monterrey N.os 160/170, tienda 108 – Chacarilla del Estanque,
materializada en la Resolución Subgerencial N.° 658 4-2012-SGF-GSC-
MSS.
3) A través de la Resolución N.° 0283-2013/CEB-INDECOP I, de fecha
dieciocho de julio de dos mil trece8, la Comisión de Eliminación de Barreras
Burocráticas del Indecopi (en adelante la “Comisión del Indecopi”)
resolvió declarar barrera burocrática ilegal la exigencia de una autorización
de anuncios publicitarios al interior del establecimiento comercial ubicado en
el jirón Monterrey N.os 160/170, tienda 108 – Chacarilla del Estanque,
materializada en la Resolución Subgerencial N.° 658 4-2012-SGF-GSC-
MSS; en consecuencia, fundada la denuncia presentada por Eckerd contra
la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco; y dispuso que no se le
aplique a la denunciante la barrera burocrática declarada ilegal en este
procedimiento y todos los actos que la materialicen, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 48 de la Ley N.° 27444 – L ey del Procedimiento
Administrativo General.
4) Es así que con fecha veintiséis de julio de dos mil trece, la Municipalidad
Distrital de Santiago de Surco interpuso recurso de apelación9, lo que
originó que la Sala Especializada en Defensa de la Competencia del
Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del
Indecopi (en adelante el “Tribunal del Indecopi”) emita la Resolución N.°
0726-2014/SDC-INDECOPI, de fecha veinticinco de septiembre de dos mil
catorce10, que resolvió confirmar en todos sus extremos la Resolución N.°
283-2013/CEB-INDECOPI.
8. Obrante a foja 59 del expediente administrativo. 9. Obrante a foja 78 del expediente administrativo. 10. Obrante a foja 100 del expediente administrativo.
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3.2. De lo actuado en sede judicial
1) Objeto de la pretensión demandada
De la revisión de autos se observa que por el escrito de fecha dos de
diciembre de dos mil catorce11, la Procuraduría Pública de la Municipalidad
Distrital de Santiago de Surco interpuso demanda contencioso administrativa
contra el Indecopi, a fin de que se declare la nulidad de la Resolución N.°
0726-2014/SDC-INDECOPI.
Sostuvo que la entidad demandada trata de desconocer las facultades
conferidas a la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, así como su
autonomía consagrada en el artículo II del Título Preliminar de la Ley
Orgánica de Municipalidades (Ley N.° 27972). De igu al manera, señaló que
la sanción contra Eckerd se sustenta en la Ordenanza N.° 1914-MSS, que
reglamenta los elementos de publicidad exterior en el distrito de Santiago de
Surco, acorde con el numeral 2 del artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094-
MML, norma emitida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, que
describe los presupuestos normativos materia de infracción, y la Ordenanza
N.° 334-MSS, de aplicación por sanciones ante las i nfracciones cometidas
con Código N.° 010.01.08.3: “ Por instalar anuncio publicitario o mensaje
publicitario sin autorización, 40% UIT, Multa Grave”.
En ese sentido, la demandante argumentó que el procedimiento llevado a
cabo respetó todo margen de legalidad, puesto que la sanción impuesta al
denunciante solo se sujetó a lo establecido en las normas sobre la materia,
siguiendo los lineamientos regulados en nuestro ordenamiento jurídico; así
también, según refiere, se respetaron los principios regulados en el artículo
IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General
(Ley N.° 27444), como los de legalidad y debido pro cedimiento.
Finalmente, alegó que su entidad no emitió ningún acto administrativo que
constituya barrera burocrática ilegal ni irracional, razón por la cual solicita
11. Obrante a fojas 39 del expediente principal.
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que se declaren nulas las resoluciones expedidas por el Indecopi, que son
inconsistentes y no tienen fundamento legal alguno.
2) Fundamentos de la sentencia de primera instancia
Mediante la sentencia comprendida en la resolución número nueve, de fecha
dieciocho de julio de dos mil dieciséis12, el Vigésimo Quinto Juzgado
Especializado en lo Contencioso Administrativo con Subespecialidad en
Temas de Mercado de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró
infundada la demanda en todos sus extremos.
La Judicatura indicó que la demandante pretende que se declare la nulidad
de la Resolución N.° 0726-2014/SDC-INDECOPI bajo lo s argumentos de
que se habrían desconocido las facultades conferidas a las municipalidades,
así como su autonomía consagrada en la Ley Orgánica de Municipalidades;
y que la sanción impuesta por la constatación de anuncios publicitarios
dentro del local comercial se sustenta en la Ordenanza N.° 191-MSS, acorde
con el numeral 2 del artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094-MML.
Respecto del primer punto, manifestó que del artículo 79 de la Ley N.°
27972 se verifica que las facultades otorgadas tanto a las municipalidades
provinciales como a las distritales, apareciendo una estructura ordenada y
que permite distinguir las competencias otorgadas en cada caso; por tanto,
según expuso, cuando esta ley regula las competencias en materia de
autorización de avisos publicitarios expresa que es una competencia de las
municipalidades provinciales normar ello, mientras que cuando regula la
competencia que tienen sobre el particular las municipalidades distritales
señala que estas deben observar las disposiciones que establezca la
municipalidad provincial, emitiendo normas complementarias y concordantes
con la regulación provincial.
Indicó que de la revisión de la Ordenanza N.° 1094- MML se evidencia que
las municipalidades pueden autorizar la ubicación de elementos de
publicidad exterior en áreas públicas de su jurisdicción y en predios de
12. Obrante a fojas 141 del expediente principal.
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dominio privado, siendo que en lo referente a la publicidad al interior del
local donde se realice la actividad comercial podrá autorizar la colocación de
estos siempre y cuando se encuentren frente a las áreas comunes de
circulación de uso público, lo que significa que la publicidad tiene que ser
vista por el consumidor desde la vía pública.
En ese sentido, el órgano jurisdiccional no apreció regulación alguna en lo
referente a la publicidad al interior de los locales comerciales, pues la
finalidad de la norma ha sido el regular la colocación de anuncios
publicitarios cuya área de exhibición sea visible desde la vía pública
(exterior) y cuyo mensaje publicitario está dirigido a un público
indeterminado; por ello, según afirmó, dicha norma no es aplicable para los
anuncios colocados en el interior de inmuebles en donde se realice alguna
actividad comercial, profesional o de servicios, pues no son visibles desde la
vía pública, con excepción de los anuncios colocados con frente a las áreas
de uso común.
Así, sostuvo que teniendo en cuenta que los anuncios cuestionados se
encuentran al interior del local comercial de Eckerd, ubicado dentro del
centro comercial Caminos del Inca, el argumento planteado por la
demandante debía desestimarse pues la norma no le da competencia para
autorizar la colocación de anuncios al interior de los locales comerciales,
sino que únicamente es competente para autorizar la colocación de
publicidad al exterior del local, ya sea en las áreas libres, paramentos
exteriores, aires de la edificación o en algún área con frente a áreas de
circulación de uso público, razón por la cual resulta ilegal que la actora exija
un autorización de anuncio publicitario al interior del local comercial.
Por otro lado, en cuanto a las facultades del municipio demandante, si bien
las municipalidades tienen autonomía política, económica y administrativa
en los asuntos de su competencia, dicha autonomía debe ser ejercitada
respetando el ordenamiento jurídico vigente, por lo que la misma no puede
afectar el desarrollo del libre mercado y el sistema económico, no debiendo
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imponer límites arbitrarios o injustificados que impidan el acceso o la
permanencia en el mercado de los agentes económicos.
En este caso, la Judicatura advierte que la exigencia de la Municipalidad de
Santiago de Surco para que Eckerd cuente con la autorización que se
cuestiona, y que se materializa en la Resolución Subgerencial N.° 6584-
2012-SGF-GSC-MSS, deviene en ilegal, pues es contraria a lo establecido
en el artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094-MML y, po r ende, no le es
aplicable a la administrada al ser una barrera burocrática ilegal.
3) Fundamentos de la sentencia de vista
Ante el recurso de apelación interpuesto por la Procuraduría Pública de la
Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, de fecha veintiséis de julio de
dos mil dieciséis13, la Quinta Sala Especializada en lo Contencioso
Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante la
sentencia de vista recaída en la resolución número diecisiete, de fecha once
de septiembre de dos mil diecisiete14, revocó la sentencia apelada que
declaró infundada la demanda, y reformándola, declaró fundada la
demanda, en consecuencia, nula la Resolución N.° 07 26-2014/SDC-
INDECOPI.
Para tal efecto, expuso que la Ordenanza N.° 1094–M ML, que regulaba lo
relacionado con la ubicación de los anuncios y avisos publicitarios en la
provincia de Lima, estableció que se consideraban anuncios, avisos o
elementos publicitarios al mensaje publicitario que inclusive se encontrara
pegado o pintado tanto en el interior como en el exterior de un local,
precisándose en el artículo 4 de la misma norma, que se exceptuaba de
dicha regulación a la propaganda política, las ambulancias, los vehículos de
bomberos y los vehículos de propiedad de organismos públicos; de esa
manera, según señaló, todo aquello que no se encontraba en la excepción
establecida debía sujetarse a lo dispuesto en dicha ordenanza, inclusive la
que se encontraba en el interior de un local.
13. Obrante a fojas 155 del expediente principal. 14. Obrante a fojas 210 del expediente principal.
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Aunado a ello, del análisis del artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094-MML,
advirtió que tratándose de locales comerciales ubicados en el interior de un
centro comercial, como en el presente caso, las municipalidades distritales
eran competentes para autorizar la ubicación de avisos publicitarios en tales
locales con frente a las áreas comunes de circulación de uso público.
De otro lado, refirió que conforme a lo precisado en el numeral 3.6.3 del
artículo 79 de la Ley N.° 27972 – Ley Orgánica de M unicipalidades,
constituye una de las funciones de las municipalidades distritales, normar,
regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias, y realizar la
fiscalización de la ubicación de avisos publicitarios y propaganda política;
asimismo, que en atención a ello la Municipalidad Metropolitana de Lima
emitió la Ordenanza N.° 191-MSS, que reguló los ele mentos de publicidad
exterior en el distrito de Santiago de Surco, cuyos límites se circunscribían a
lo dispuesto en Ordenanza N.° 1094–MML, es decir, q ue debía respetar lo
dispuesto en el artículo 9 de la Ordenanza emitida por la Municipalidad
Metropolitana de Lima.
De acuerdo con lo expuesto, para la Sala Superior, la Municipalidad de
Santiago de Surco solo podía autorizar como publicidad aquella que
contuviera elementos publicitarios, entendiéndose como tal según la
Ordenanza N.° 1094-MML, al mensaje que inclusive se encontrara pegado o
pintado tanto en el interior como en el exterior de un local; así pues, sostuvo
que cuando en la Ordenanza N.° 191-MSS se precisó q ue se consideraba
publicidad exterior la transmisión de mensajes o señales a través de
estructuras o elementos especiales que se colocan, instalan o adhieren en
bienes de dominio público y/o privado o mobiliario urbano de modo tal que
sean visibles, ello se encontraba dentro de lo establecido en la ordenanza
emitida por la Municipalidad de Lima.
Sin embargo, conforme anotó, de acuerdo al artículo 9 de la Ordenanza N.°
1094-MML, la competencia de la municipalidad distrital se ceñía a lo
dispuesto en esta misma norma, esto es que tratándose de locales
comerciales ubicados en centros comerciales, para considerar que los
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avisos publicitarios debían contar con la autorización de ubicación, era
necesario que tales establecimientos estuvieren frente a las áreas comunes
pues para ser considerados como publicidad exterior deben ser visibles al
público, lo que en los centros comerciales y galerías se logra cuando el local
tiene por frente zonas comunes.
En ese sentido, consideró que la Municipalidad Distrital de Santiago de
Surco sí tenía competencia para exigir a Eckerd la autorización de los
anuncios publicitarios ubicados al interior de la mampara de su local ubicado
en el jirón Monterrey N.os 160/170, tienda 108, urbanización Chacarilla del
Estanque, Santiago de Surco, una con una leyenda “Cajero Global Net” en
colores rojo, amarillo y azul, de aproximadamente dos metros por treinta
centímetros, y el otro con leyenda logo “Inkafarma Botica-Perfumería” en
color amarillo, rojo y verde, de aproximadamente un metro por tres metros;
por consiguiente, concluyó que la exigencia materializada en la Resolución
Subgerencial N.° 6584-2012-SGF-GSC-MSS no constituy e una barrera
burocrática ilegal.
IV. RECURSOS DE CASACIÓN:
4.1. Mediante la resolución de fecha tres de mayo del dos mil dieciocho15 se declaró
procedente el recurso casatorio interpuesto por el Indecopi , en mérito a la
siguiente infracción normativa:
Infracción de una norma de carácter material, refer ida a la errónea
interpretación del artículo 9 de la Ordenanza N.° 1 094-MML
Alega que la interpretación de la disposición citada no debe ser de forma
aislada, sino en armonía con las demás normas de la ordenanza. Así,
menciona el artículo 2 de este cuerpo normativo, donde se refiere a su
finalidad, la cual es preservar la seguridad, la vía pública y el orden en la
ciudad. Sostiene que una interpretación correcta de la norma no contempla la
posibilidad de exigir una autorización para la instalación de anuncios
15. Obrante a fojas 114 del cuaderno de casación.
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publicitarios ubicados en el interior de locales comerciales, en tanto estos no
afecten alguno de los aspectos citados como objetivos de la anotada
ordenanza. Afirma que la errónea interpretación de la presente normativa ha
generado todo el razonamiento de la Sala Superior que concluye en la
resolución cuestionada.
4.2. Asimismo, a través de la resolución de fecha tres de mayo de dos mil
dieciocho16 se declaró procedente el recurso casatorio interpuesto por Eckerd ,
en virtud de las siguientes infracciones normativos:
a) Infracción normativa del inciso 6 artículo 50 de l Código Procesal Civil
Señala que no se tuvo en cuenta que la demanda interpuesta por la
Municipalidad Distrital de Santiago de Surco es para solicitar la nulidad de la
Resolución N.° 0726-2014/SCD-INDECOPI, motivo por e l cual debía
analizarse si la citada resolución se encontraba o no bajo alguna causal de
nulidad –artículo 10 de la Ley N.° 27444–; sin emba rgo, según expone, en la
resolución recurrida solo se realizó un análisis del procedimiento
administrativo sancionador. Asimismo, argumenta que la resolución
recurrida carece de congruencia, puesto que se resolvió el caso sin
considerar si estaba o no probado que los anuncios publicitarios se ubicaban
al interior de galerías con frente a las áreas de circulación de uso público.
b) Infracción normativa del artículo 9 de la Ordena nza N.° 1094-MML
Indica que la citada norma fue infringida pues no correspondía su aplicación
al caso concreto. Así, asevera que en ninguna parte de la demanda se
demostró que los anuncios publicitarios se encontraban frente a un área
común de circulación de uso público. En este caso, según expone, la Sala
Superior determinó que los anuncios estaban ubicados en la mampara del
establecimiento comercial, hecho que por sí solo no se subsume en el
supuesto regulado en el artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094-MML, por lo
que se generó su aplicación indebida.
16. Obrante a fojas 120 del cuaderno de casación.
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V. DICTAMEN FISCAL SUPREMO:
El Fiscal Supremo en lo Contencioso Administrativo, mediante el Dictamen N.°
3254-2018-MP-FN-FSCA, opina que se debe declarar fundado el recurso de
casación, casar la sentencia de vista y, actuando en sede de instancia, confirmar la
sentencia apelada que declaró infundada la demanda.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA SUPREMA:
PRIMERO: Del recurso de casación
1.1. El recurso de casación tiene como fines esenciales la correcta aplicación e
interpretación del derecho objetivo y la unificación de la jurisprudencia
nacional de la Corte Suprema de Justicia, conforme se señala en el artículo
384 del Código Procesal Civil; de ahí que la función esencial de la Corte de
Casación sea el control jurídico y no el reexamen de los hechos.
1.2. Respecto a la causal de infracción normativa, según Rafael de Pina: “El
recurso de casación ha de fundarse en motivos previamente señalados en la
ley. Puede interponerse por infracción de ley o por quebrantamiento de forma.
Los motivos de casación por infracción de ley se refieren a la violación en el
fallo de leyes que debieran aplicarse al caso, a la falta de congruencia de la
resolución judicial con las pretensiones deducidas por las partes, a la falta de
competencia etc.; los motivos de la casación por quebrantamiento de forma
afectan […] a infracciones en el procedimiento”17. En ese sentido, se entiende
que la causal de infracción normativa supone una violación a la ley, la que
puede presentarse en la forma o en el fondo18.
1.3. De acuerdo con ello, el recurso de casación es un medio impugnatorio de
carácter excepcional, cuya concesión y presupuestos de admisión y
procedencia están vinculados a los “fines esenciales” para los cuales ha sido
previsto, esto es, la correcta aplicación e interpretación del derecho objetivo y
17. De Pina, Rafael (1940). Principios de Derecho Procesal Civil. México: Ediciones Jurídicas Hispano Americana;
p. 222. 18. Escobar Fornos, Iván (1990). Introducción al proceso. Bogotá: Editorial Temis; p. 241.
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la unificación de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de Justicia,
como se señala en el primer párrafo del presente considerando; siendo así,
sus decisiones en el sistema jurídico del país tienen efectos multiplicadores y,
a su vez, permiten la estabilidad jurídica y el desarrollo de la nación, de allí la
importancia de aquellas.
1.4. De otro lado, corresponde mencionar, de manera preliminar, que la función
nomofiláctica del recurso de casación garantiza que los Tribunales Supremos
sean los encargados de salvaguardar el respeto del órgano jurisdiccional al
derecho objetivo, evitando así cualquier tipo de afectación a normas jurídicas
materiales y procesales, procurando, conforme se menciona el artículo 384
del Código Procesal Civil, su adecuada aplicación al caso concreto.
SEGUNDO: Cuestión fáctica asentada en sede judicial
En principio, resulta conveniente precisar que en sede casatoria no se evalúan
pruebas ni hechos, sin embargo, cabe precisar lo establecido por las instancias de
mérito durante el proceso:
1) Mediante la Resolución Subgerencial N.° 6584-2012-S GF-GSC-MSS, de fecha
treinta y uno de octubre de dos mil doce19, la Subgerencia de Fiscalización de la
Municipalidad Distrital de Santiago de Surco determinó que Eckerd cometió la
siguiente infracción: “Por instalar anuncio publicitario o mensajes publicitario sin
autorización”, de acuerdo con el Código N.° 010.01.08.3, al hab er colocado dos
(2) anuncios publicitarios en el interior de su establecimiento comercial ubicado
en el jirón Monterrey N.os 160/170, tienda 108, Chacarilla del Estanque, Surco
(Centro Comercial Caminos del Inca), sin contar con el permiso respectivo; por lo
cual le impuso una multa ascendente a setecientos treinta y cuatro y 00/100
soles (S/ 734.00).
Entre las consideraciones de dicha resolución administrativa se señaló que el
referido local comercial de Eckerd cuenta con un área aproximada de ciento
veinte metros cuadrados (120 m2), con giro “botica, venta de artículos de tocador
19. Obrante a fojas 24 del expediente administrativo.
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e higiene personal, venta de perfumes”, y los mencionados anuncios publicitarios
tienen las siguientes características: a) Uno con leyenda “Cajero Global Net”, en
colores rojo, amarillo, azul, con medidas aproximadas de dos metros (2.00 m)
por treinta centímetros (30 cm), en el interior de una mampara; y b) el otro con
leyenda logo “Inkafarma Botica – Perfumería”, en color amarillo, rojo y verde, con
medidas aproximadas de un metro (1 m) por tres metros (3 m), al interior de una
mampara.
2) Por el escrito presentado el veinticinco de enero de dos mil trece20, Eckerd
interpuso denuncia contra la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco por
aplicación de barrera burocrática, consistente en la exigencia de una
autorización previa para colocar anuncios publicitarios en establecimientos
comerciales que se encuentran al interior de locales de propiedad privada sin
afectar la vía pública, sustentándose en lo dispuesto mediante la Resolución
Subgerencial N.° 6584-2012-SGF-GSC-MSS.
3) A través de la Resolución N.° 00600-2013/STCEB-INDE COPI, de fecha
veintiuno de febrero de dos mil trece, la Secretaría Técnica del Indecopi resolvió
admitir a trámite la referida denuncia presentada por Eckerd contra la
Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, por presunta imposición de barrera
burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad.
4) Mediante la Resolución N.° 0283-2013/CEB-INDECOPI, de fecha dieciocho de
julio de dos mil trece, la Comisión del Indecopi resolvió declarar barrera
burocrática ilegal la exigencia de una autorización de anuncios publicitarios al
interior del establecimiento comercial ubicado en el mencionado establecimiento
comercial, en consecuencia, declaró fundada la denuncia presentada por
Eckerd, y dispuso que no se aplique a la empresa denunciante la barrera
burocrática declarada ilegal ni todos los actos que la materialicen.
5) Finalmente, el veintiséis de julio de dos mil trece, la Municipalidad Distrital de
Santiago de Surco interpuso recurso de apelación, elevándose los actuados ante
el Tribunal del Indecopi, que emitió la Resolución N.° 0726-2014/SDC-
20. Obrante a foja 2 del expediente administrativo.
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INDECOPI, de fecha veinticinco de septiembre de dos mil catorce, que confirmó
en todos sus extremos la Resolución N.° 0283-2013/C EB-INDECOPI.
En ese sentido, habiéndose establecido los hechos asentados en sede judicial, así
como la controversia sobre la cual se circunscribe el presente recurso, se debe
proceder al análisis de las causales de casación invocadas.
TERCERO: Cuestión en debate
De acuerdo con las infracciones normativas denunciadas por la recurrente, la
cuestión controvertida en el presente caso consiste en determinar si la
Municipalidad Distrital de Santiago de Surco contaba con competencia para solicitar
que los locales comerciales ubicados en el interior de galerías comerciales, centros
comerciales o mercados cuenten con autorización o permiso municipal para colocar
avisos publicitarios, sea que los mismos se encuentren o no en el interior del local
comercial.
CUARTO: Análisis de las infracciones normativas den unciadas
En el presente caso, el recurso de casación materia de análisis ha sido declarado
procedente en mérito a infracciones normativas de carácter procesal y material; por
lo tanto, se dilucidará en primer término aquella infracción referida a vicios de índole
procesal, dado que en caso la misma sea amparada, acarrearía la nulidad de la
resolución judicial impugnada e impediría, consecuentemente, la emisión de un
pronunciamiento sobre las causales de carácter material.
QUINTO: Respecto de la infracción del numeral 6 del artículo 50 del Código
Procesal Civil, denunciada por Eckerd
5.1. La parte recurrente sostiene, principalmente, que la Sala Superior no tuvo en
cuenta que la demanda interpuesta por la Municipalidad Distrital de Santiago
de Surco denuncia un presunto vicio de nulidad en la Resolución N.° 0726-
2014/SCD-INDECOPI, por tanto –según alega– debía determinarse si se
encontraba o no bajo alguna causal de nulidad, sin embargo, solo se analizó
el procedimiento administrativo sancionador que tramitó el municipio contra
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esta parte; asimismo, que la sentencia de vista recurrida carecería de
congruencia pues se expidió sin considerar si estaba o no probado que los
anuncios publicitarios se ubicaban al interior de galerías con frente a las áreas
de circulación de uso público.
5.2. Este Tribunal Supremo declaró procedente el recurso de casación de Eckerd
por la infracción normativa de numeral 6 del artículo 50 del Código Procesal
Civil, razón por la cual corresponde examinar el marco jurídico de las
garantías de los derechos fundamentales al debido proceso y a la debida
motivación de las resoluciones judiciales, con el objeto de que se cumplan
adecuadamente las finalidades esenciales de este medio impugnatorio
extraordinario, y se resguarde la tutela de los derechos procesales con valor
constitucional, con la clara observancia de las normas sustantivas y
procesales, que garantizan al justiciable el derecho de obtener de los órganos
jurisdiccionales una respuesta razonada y fundamentada, respetando los
principios de jerarquía de las normas, de congruencia procesal y de
valoración de los medios probatorios.
5.3. Sobre el derecho fundamental al debido proceso, el Tribunal Constitucional,
en reiterada jurisprudencia, viene sosteniendo que se trata de un derecho
continente, dado que comprende diversos derechos fundamentales de orden
procesal; en ese sentido, afirma que su contenido constitucionalmente
protegido abarca una serie de garantías, formales y materiales, de muy
distinta naturaleza, que en conjunto garantizan que el procedimiento o
proceso en el cual se encuentre inmerso una persona, se realice y concluya
con el necesario respeto y protección de todos los derechos que en él puedan
encontrarse comprendidos21. En ese contexto, podemos inferir que la
vulneración a este derecho se efectiviza cuando en el desarrollo del proceso
el órgano jurisdiccional no respeta los derechos procesales de las partes, se
obvian o alteran actos de procedimiento, la tutela jurisdiccional no sea
efectiva o el órgano jurisdiccional deje de motivar sus resoluciones.
21. Según se expresa en el párrafo 3.3.1 del fundamento 3 de la sentencia recaída en el Expediente N.° 0 3433-
2013-PA/TC, de fecha 18 de marzo de 2014.
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5.4. En ese mismo horizonte, el derecho a la motivación de las resoluciones
judiciales, que forma parte del contenido esencial del derecho al debido
proceso, garantiza que la decisión expresada en el fallo o resolución sea
consecuencia de una deducción razonada de los hechos del caso, las
pruebas aportadas y su valoración jurídica, siendo exigible que toda
resolución, a excepción de los decretos, contenga los fundamentos de hecho
y de derecho, así como la expresión clara y precisa de lo que se decide u
ordena. Esta garantía se respeta siempre que exista fundamentación jurídica,
congruencia entre lo pedido y lo resuelto, y por sí misma la resolución judicial
exprese una suficiente justificación de la decisión adoptada. Su finalidad en
todo momento es salvaguardar al justiciable frente a la arbitrariedad judicial,
toda vez que garantiza que las resoluciones judiciales no se encuentren
justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos
que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se deriven del caso.
5.5. En mérito a lo expuesto podemos establecer que la obligación impuesta por
estos dispositivos legales a todos los órganos jurisdiccionales –así como a los
administrativos–, es que atiendan todo pedido de protección de derechos o
intereses legítimos de las personas, a través de un proceso adecuado, donde
no solo se respeten las garantías procesales del demandante, sino también
del demandado, y se emita una decisión acorde al pedido formulado, la
misma que debe ser consecuencia de una deducción razonada de los hechos
del caso, las pruebas aportadas y su valoración jurídica; siendo, además,
exigible que toda resolución, a excepción de los decretos, se encuentre
debidamente motivada, conteniendo los fundamentos de hecho y de derecho,
así como la expresión clara y precisa de lo que se decida u ordene.
5.6. Atendiendo a lo señalado, esta Sala Suprema aprecia que la sentencia de
vista revocó la sentencia expedida en primer grado que declaró infundada la
demanda al haber considerado, fundamentalmente, lo siguiente: a) En el
artículo 5 de la Ordenanza N.° 1094-MML se establec ió que se consideraban
anuncios, avisos o elementos publicitarios al mensaje publicitario que
inclusive se encontrara pegado o pintado tanto en el interior como en el
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exterior de un local, y en su artículo 4 se precisa que se exceptuaba de dicha
regulación la propaganda política, las ambulancias, los vehículos de
bomberos y los vehículos de propiedad de órganos públicos; por lo tanto, todo
aquello que no se encontraba en tal excepción se debía sujetar a lo dispuesto
en dicha ordenanza, inclusive la que se encontraba en el interior de un local;
b) adicionalmente, del estudio del artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094-MML,
se advierte que tratándose de locales comerciales ubicados en el interior de
un centro comercial, como es el presente caso, las municipalidades distritales
eran competentes para autorización la ubicación de avisos publicitarios en
tales establecimientos con frente a las áreas comunes de circulación de uso
público; c) por otro lado, conforme con el numeral 3.6.3 del artículo 79 de la
Ley N.° 27972, constituye una de las funciones de l as municipalidades
distritales normar, regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias, así
como realizar la fiscalización de la ubicación de avisos publicitarios y
propaganda política, en atención a lo cual, el municipio demandante emitió la
Ordenanza N.° 191-MSS, que reguló los elementos de publicidad exterior en
su jurisdicción, cuyos límites se circunscribían a lo dispuesto en Ordenanza
N.° 1094-MML, es decir, que debía respetar lo dispu esto en el artículo 9 de
este dispositivo; d) siendo ello así, la Municipalidad Distrital de Santiago de
Surco solo podía autorizar como publicidad aquella que contuviera elementos
publicitarios, esto es, al mensaje que inclusive se encontrara pegado o
pintado tanto en el interior como en el exterior de un local; así pues, cuando
en la Ordenanza N.° 191-MSS se precisó que se consi deraba publicidad
exterior la transmisión de mensajes o señales a través de estructuras o
elementos especiales que se colocan, instalan o adhieren en bienes de
dominio público y/o privado o mobiliario urbano de modo tal que sean visibles,
lo ahí señalado se encontraba dentro de lo establecido en la ordenanza
emitida por la Municipalidad Metropolitana de Lima; e) sin embargo, conforme
al artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094-MML, la comp etencia de la
municipalidad distrital se constreñía a lo dispuesto en el mismo, esto es que
tratándose de locales comerciales ubicados en centros comerciales, para
considerar que los avisos publicitarios debían contar con la autorización de
ubicación, era necesario que tales establecimientos estuvieren frente a las
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áreas comunes, lo que se explica porque para ser considerados como
publicidad exterior deben ser visibles al público y en los centros comerciales y
galerías se logra cuando el local tiene por frente zonas comunes; f) en
atención a lo desarrollado, la Municipalidad de Santiago de Surco sí tenía
competencia para exigir a Eckerd la autorización de los dos (2) anuncios
publicitarios que fueron objeto de sanción; por lo tanto, la exigencia
materializada en la Resolución Subgerencial N.° 658 4-2012-SGF-GSC-MSS
no constituye una barrera burocrática ilegal.
5.7. De lo anotado se desprende que el Colegiado de Mérito cumplió con expresar
de manera suficiente las razones de hecho y de derecho que la llevaron a
confirmar la sentencia apelada, conclusión a la que arribó luego de efectuar el
análisis pertinente de las alegaciones expuestas por la parte apelante, así
como la revisión de los actuados administrativos y demás medios probatorios
presentados por las partes –los cuales, a criterio de los Jueces Superiores,
resultaron suficientes para solucionar la controversia–; habiendo, a su vez,
considerado las normas involucradas y expuesto motivadamente las
consecuencias de su interpretación, más allá de que la parte recurrente esté
en desacuerdo o discrepe con ella.
5.8. En consecuencia, esta Sala Suprema no evidencia un defecto en la
motivación de la sentencia recurrida que exija declararla nula, puesto que se
cumplió con examinar y resolver el asunto objeto de cuestionamiento
planteado por las partes, conforme se señala en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, de la cual se colige que el derecho a la motivación de las
resoluciones judiciales no garantiza una motivación extensa de las
alegaciones expresadas por las partes, ni tampoco cualquier error en el que
se incurra constituye automáticamente la violación de dicho derecho, sino que
basta con que se expresen de manera razonada, suficiente y congruente los
motivos que sustentan la decisión del juzgador, situación que se dio en este
caso con la sentencia de vista, según lo expuesto; por lo que este extremo del
recurso deviene en infundado.
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5.9. Al no encontrar amparo de los argumentos que sustentaron la infracción
normativa de carácter procesal, corresponde ahora analizar las infracciones
normativas de carácter material alegadas por los recurrentes.
SEXTO: Infracción normativa del artículo 9 de la O rdenanza N.° 1094-MML,
denunciada por Eckerd y el Indecopi
6.1. Indecopi argumenta que la interpretación de la norma invocada no debe ser
de forma aislada, sino en armonía con las demás normas de la ordenanza.
Así, el recurrente menciona que el artículo 2 de la citada ordenanza se refiere
al objetivo de dicha ordenanza, la cual es preservar la seguridad, la vía
pública y el orden en la ciudad. Sostiene que una interpretación correcta de la
norma invocada no contempla la posibilidad de exigir una autorización para la
instalación de anuncios publicitarios ubicados en el interior de locales
comerciales, en tanto estos no afecten alguno de los aspectos citados como
objetivos de la presente ordenanza.
6.2. Por su parte, Eckerd alega que no correspondía la aplicación de esta norma
al caso concreto, pues en ninguna parte del proceso quedó demostrado que
los anuncios publicitarios se encontrasen frente a un área común de
circulación de uso público; así, afirma que lo que ha determinado la Sala
Superior es que los anuncios estaban ubicados en la mampara del
establecimiento comercial, hecho que por sí solo no se subsume en el
supuesto regulado por esta norma, motivo por el cual se produjo su aplicación
indebida.
6.3. En principio, el artículo 79 de la Ley N.° 27972 – Ley Orgánica de
Municipalidades22, en el numeral 1.4.4 de su inciso 1, reconoce las funciones
de las municipalidades provinciales en materia de organización del espacio
físico y uso del suelo. En dicho apartado, la ley establece que estos
municipios tienen la potestad de aprobar la regulación provincial respecto del
22. Publicada en el diario oficial ‘El Peruano’ el 27 de mayo de 2003.
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otorgamiento de autorizaciones para la ubicación de anuncios, avisos
publicitarios y propaganda política.
6.4. En el caso específico de la regulación que expide la Municipalidad
Metropolitana de Lima, el artículo 154 de la mencionada ley reconoce que sus
disposiciones constituyen un régimen complementario al aprobado por las
municipalidades distritales, toda vez que “[l]a Municipalidad Metropolitana
de Lima ejerce jurisdicción, en las materias de su competencia, sobre
las municipalidades distritales ubicadas en el terr itorio de la provincia
de Lima . Se rigen por las disposiciones establecidas para las municipalidades
distritales en general, en concordancia con las competencias y funciones
metropolitanas especiales , con las limitaciones comprendidas en la
presente ley y las que se establezcan mediante ordenanza metropolitana”
(resaltado añadido).
6.5. Adicionalmente, en el numeral 7.3 del artículo 161 de la Ley Orgánica de
Municipalidades se establece que en materia de transporte y comunicaciones,
la Municipalidad Metropolitana de Lima tiene como función planificar, regular,
organizar y mantener la red vial metropolitana, los sistemas de señalización y
semáforos.
6.6. Pues bien, en el marco de las mencionadas competencias asignadas a la
Municipalidad Metropolitana de Lima, esta entidad administrativa aprobó la
Ordenanza N.° 1094-MML 23, que regula la ubicación de anuncios y servicios
publicitarios en la provincia de Lima, en cuyo artículo 2 se establece que este
dispositivo tiene la finalidad de preservar la seguridad de las personas, de la
vía pública y de los predios urbanos, así como el orden, el ornato y la estética
de la ciudad.
6.7. Por su parte, en su artículo 3 se establece que de conformidad con el citado
numeral 1.4.4 del inciso 1 del artículo 79 y el numeral 7.3 del artículo 161 de
la Ley Orgánica de Municipalidades, dicha ordenanza tiene alcance
23. Publicada en el diario oficial “El Peruano” el 23 de noviembre de 2007.
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metropolitano; en consecuencia, su cumplimiento es obligatorio en toda la
jurisdicción de la provincia de Lima, por lo que también rige sobre los
municipios distritales –como la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco,
en este caso–.
6.8. En el numeral 1 del artículo 5 de esta ordenanza se brinda, a su vez, una
definición de “anuncio, aviso o elemento publicitario”, precisando que se
denomina así al mensaje publicitario que incluye la estructura o el elemento
físico portador del mismo, incluyéndose también a los anuncios pintados o
pegados a un paramento que sean ubicados en el interior o exterior.
6.9. Finalmente, con relación a la norma que es objeto de discusión en este punto,
el artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094, dispone en su numeral 2 que las
municipalidades distritales tienen competencia para autorizar la ubicación de
los anuncios publicitarios en los siguientes sitios o lugares: a) Los bienes de
uso público de las vías locales de su jurisdicción; b) el mobiliario urbano
ubicado en las vías locales correspondientes al distrito; c) las áreas libres,
paramentos exteriores y aires (techos o azoteas) de los bienes de dominio
privado ubicados en la jurisdicción del distrito, incluyendo aquellos con frente
a las Vías Metropolitanas; d) los locales comerciales ubicados en el interior de
las galerías comerciales, centros comerciales y mercados, con frente a las
áreas comunes de circulación de uso público, ubicados en su jurisdicción.
6.10. Atendiendo al citado articulado, existe el reconocimiento de que las
municipalidades distritales tienen competencia para autorizar la ubicación de
anuncios publicitarios en locales comerciales, inclusive respecto de aquellos
que se encuentren al interior de establecimientos que aglomeren otros
negocios similares –galerías comerciales, centros comerciales o mercados–,
en la medida que se encuentren frente a las áreas comunes de circulación de
uso público.
6.11. La exigencia de una autorización sobre anuncios publicitarios en estos
lugares, sin embargo, debe ser delimitada considerando la finalidad que
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persigue la Ordenanza N.° 1094-MML, en el sentido d e que este dispositivo
pretende salvaguardar la seguridad de las personas, la vía pública y los
predios urbanos, de manera que su exigencia no tendría propósito respecto
de aquellos anuncios o avisos colocados al interior de dichos locales
comerciales, sino respecto de aquellos elementos publicitarios que se
ubiquen en la parte exterior de los mismos.
6.12. En efecto, de una interpretación concordada y sistemática de los artículos 2 y
9 de la Ordenanza N.° 1094-MML, las autorizaciones destinadas a regular los
anuncios publicitarios en locales ubicados dentro de galerías comerciales,
centros comerciales o mercados, solo resultarán exigibles respecto de
aquellos elementos publicitarios situados en la parte exterior de estos lugares,
dado que su regulación permitirá a los municipios distritales cumplir con el rol
que les ha encomendado la ley, siendo contrario a ella exigir permisos
respecto de la publicidad que no podría trasgredir o vulnerar los objetivos de
la norma.
6.13. Ahora bien, la Sala Superior sostuvo en la sentencia de vista recurrida que el
artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094-MML otorga a la s municipalidades
distritales la competencia para exigir las mencionadas autorizaciones a los
locales comerciales ubicados en centros comerciales, inclusive respecto de
los anuncios colocados en su interior, bajo el criterio de que estos
establecimientos se encontrarían frente a áreas comunes y, por tanto, dicha
publicidad será finalmente visible por el público.
6.14. Esta Sala Suprema no comparte esta interpretación adoptada por la instancia
de mérito, que consideró otorgar a las municipalidades distritales la potestad
de exigir autorización para instalar anuncios publicitarios en locales
comerciales que integran galerías o centros comerciales, tomando como
fundamento si el mensaje contenido en ellos logra ser transmitido –
visualizado– al público, cuando la norma no pretende que los municipios
regulen la captación o difusión de un mensaje publicitario, sino que su
objetivo es evitar un menoscabo a la seguridad de las personas, la vía pública
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o los predios urbanos, para lo cual se les concede la facultad de imponer un
orden en las áreas comunes de estos espacios públicos, que es donde
pueden transitar las personas.
6.15. En el caso de autos, conforme con lo expuesto previamente en la cuestión
fáctica asentada en sede judicial, a través de la Resolución Subgerencial N.°
6584-2012-SGF-GSC-MSS, de fecha treinta y uno de octubre de dos mil
doce, se dejó establecido que los dos (2) anuncios publicitarios que originaron
la sanción aprobada por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco contra
Eckerd, se encontraban dentro del local comercial ubicado en el jirón
Monterrey N.os 160/170, tienda 108, Chacarilla del Estanque, Surco (Centro
Comercial Caminos del Inca), toda vez que fueron colocados al interior de la
mampara de dicho espacio comercial dirigido por Eckerd.
6.16. En este sentido, considerando el lugar donde se encontraban ubicados
ambos elementos publicitarios, se aprecia que la Municipalidad Distrital de
Santiago de Surco no tenía competencias para exigir la autorización de tales
anuncios publicitarios a la empresa Eckerd, por tanto, resulta válido que el
Indecopi haya concluido que esta actuación administrativa de la entidad edil
constituye una barrera burocrática ilegal al contravenir el principio de
legalidad consagrado en el artículo 1.1 del Título Preliminar de la Ley N.°
27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General.
SEXTO: Por consiguiente, a juicio de esta Suprema Sala, al haberse determinado
que resultaba válido declarar fundada la denuncia interpuesta por Eckerd contra la
Municipalidad Distrital de Santiago de Surco por imposición de una barrera
burocrática ilegal, se aprecia la inexistencia de vicios que acarreen la nulidad o
ineficacia de la Resolución N.° 0726-2014/SDC-INDEC OPI, de fecha veinticinco de
septiembre de dos mil catorce; motivo por el cual la instancia de mérito no resolvió
de acuerdo a derecho al haber declarado fundada la demanda interpuesta por el
municipio accionante y nula la mencionada resolución administrativa; por
consiguiente, los recursos de casación devienen en fundados.
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VII. DECISIÓN:
Por los fundamentos expresados, de conformidad con el dictamen del Fiscal
Supremo en lo Contencioso Administrativo, y en aplicación de lo establecido en el
artículo 396 del Código Procesal Civil, modificado por la Ley N.° 29364: Declararon
FUNDADOS los recursos de casación de fechas nueve de octubre y nueve de
noviembre de dos mil diecisiete, interpuestos por el Instituto Nacional de Defensa
de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual y Eckerd Perú
Sociedad Anónima, respectivamente; en consecuencia, CASARON la sentencia de
vista comprendida en la resolución número diecisiete, de fecha once de septiembre
de dos mil diecisiete; y actuando en sede de instancia, CONFIRMARON la
sentencia apelada comprendida en la resolución número nueve, de fecha dieciocho
de julio de dos mil dieciséis, que declaró INFUNDADA la demanda en todos sus
extremos; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario oficial
“El Peruano”; en el proceso seguido por la Municipalidad Distrital de Santiago de
Surco contra los recurrentes, sobre impugnación de resolución administrativa; y
devolvieron los actuados. Interviene como ponente el señor Juez Supremo Cartolin
Pastor.
S.S.
ARANDA RODRÍGUEZ
VINATEA MEDINA
WONG ABAD
CARTOLIN PASTOR
BERMEJO RÍOS Gtg/Atgm