Post on 06-Oct-2018
DICTAMEN 92
DICTAMEN Nº. 92/2006, de 14 de junio.*
Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la
Administración Sanitaria a instancia de Dª. X por daños y perjuicios causados como
consecuencia de un accidente sufrido en su centro de trabajo, el Hospital Universitario
de G.
ANTECEDENTES
El procedimiento objeto de dictamen tiene su inicio en una reclamación previa a la vía
judicial social presentada por Dª. X con referencia al cauce formal previsto en el artículo 71
de la Ley de Procedimiento Laboral, y en virtud de la cual insta del Servicio de Salud de
Castilla-La Mancha (SESCAM) el reconocimiento de una indemnización que le compense
de los perjuicios sufridos como consecuencia de una caída padecida en su centro de trabajo,
al hacer uso de un ascensor. Refiere para ello la interesada que en el lugar y fecha indicados,
donde desarrolla cotidianamente su actividad profesional, fue víctima de una caída al salir
de un ascensor por haberse detenido éste unos quince o veinte centímetros por encima de la
rasante de la planta, de suerte que al abandonar el mismo perdió el equilibrio y se resbaló.
Indica la reclamante que a consecuencia del percance estuvo de baja laboral por esguince de
tobillo entre el 25 de febrero y el 7 de abril de 2004, y que le han quedado como secuelas
sendos esguinces crónicos en ambos tobillos que precisan de tratamiento con plantillas
pronadoras.
Ultimada la instrucción del expediente se ha elaborado la correspondiente propuesta de
resolución, de signo opuesto al reconocimiento de la indemnización solicitada, que se apoya
primordialmente en las siguientes consideraciones: “[…] Respecto al aludido desnivel de
unos 15-20 centímetros del ascensor la Orden del 23 de septiembre de 1987 por la que se
aprueba la instrucción técnica complementaria de aparatos de elevación referente a normas
de seguridad en cabinas automáticas de accionamiento simultáneo, como la que es objeto de
la presente, contempla que puede existir un desnivel de hasta un 0,35 m arriba y abajo, sin
que eso impida el normal funcionamiento del ascensor. [ ] Con independencia de lo
señalado en el párrafo anterior los documentos obrantes en el expediente no permiten
acreditar la existencia de esa deficiencia sufrida por la reclamante o por otros usuarios dado
que no constan partes de aviso u otra declaración que permita sostenerla. […]”
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
En el caso ahora analizado los efectos lesivos por los que se pretende la indemnización
derivan de un evento que ha recibido la calificación y el tratamiento de accidente laboral,
circunstancia ésta que ha venido planteando ciertas dudas en relación con el grado de
compatibilidad de las compensaciones procedentes de ambas vías: las prestaciones inherentes
al sistema de cobertura de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la
* Ponente: Salvador Jiménez Ibáñez
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006
Seguridad Social –que en el presente caso se han hecho efectivas como prestaciones de
incapacidad temporal, incrementadas con las mejoras complementarias sufragadas por la
entidad empleadora- y la eventual indemnización correspondiente al instituto de la
responsabilidad patrimonial de la Administración. La titubeante trayectoria seguida en el
pasado por nuestra jurisprudencia respecto a dicha problemática ha sido corregida
posteriormente con nitidez, entre otras en la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo
de 1998 –Ar. RJ 1998,4956-, en la que se dilucidaba la procedencia de una reclamación de
responsabilidad patrimonial formulada por una funcionaria a causa de una caída sufrida en
su centro de trabajo, afirmando: “basta citar la consolidada doctrina de esta Sala Tercera del
Tribunal Supremo, establecida, entre otras, en sus Sentencias de 2 de marzo, 20 de mayo y 28
de noviembre de 1985, 27 de marzo y 17 de abril de 1998, que siguen idéntico criterio [...]
según el cual las prestaciones devengadas por aplicación del ordenamiento sectorial son
compatibles con las indemnizaciones derivadas de la responsabilidad patrimonial de la
Administración por tener su causa en títulos diferentes y ser exigencia de ésta la plena
indemnidad de la víctima, que no se alcanzaría con el percibo de las prestaciones prefijadas
en las invocadas normas sectoriales, de manera que la minoritaria y aislada orientación
jurisprudencial de las Sentencias, citadas como infringidas, de 9 de febrero de 1987, 26 de
enero de 1988 y 21 de marzo de 1989 ha sido abandonada y corregida por la constante y
uniforme jurisprudencia de esta Sala que, como doctrina legal, tiene el valor normativo
complementario que le otorga el artículo 1.6 del Código Civil”. Se precisa también en dicha
sentencia que “la compatibilidad jurisprudencial declarada, [...] resulta más evidente, si
cabe, cuando de indemnizaciones o pensiones contributivas se trata, ya que éstas no son sino
la contraprestación de lo cotizado o pagado para asegurar los riesgos derivados de
determinadas situaciones o actividades”.
La valoración conforme a las reglas del criterio humano del acervo probatorio
disponible, mueve a destacar la preeminencia que en el referido aspecto cabe atribuir a la
información plasmada en el parte de accidente de trabajo cumplimentado el día siguiente del
percance, en cuyo apartado 6, denominado “Informe Técnico”, el técnico de prevención de
riesgos laborales que realizó la investigación del suceso consigna como dato de interés: “al
parar el ascensor en la planta lo hace dejando 15 cms. de desnivel con el suelo lo que
provoca que tropiece”, proponiéndose como medidas correctoras: “corregir el que el
ascensor pare en planta con desnivel respecto al suelo de la planta.” Así, la cualificación
técnica del autor del informe, su integración oficial en el ámbito organizativo de la
Administración imputada, como personal propio o perteneciente a la mutua colaboradora con
la que estuviera concertada la contingencia, así como la premura con que fue llevada a cabo
la indagación del hecho tras su acaecimiento, permiten deducir con plena lógica que los
extremos reseñados en dicho informe proceden de una constatación real de la deficiencia, sin
la cual resultaría inconsistente una propuesta de corrección encaminada a solventar el
desnivel de parada detectado en el referido ascensor.
Admitida la realidad del incidente de funcionamiento, que no puede considerarse
desvirtuado por su mera falta de reflejo documental en el Servicio de Mantenimiento del
Hospital –máxime cuando la asidua presencia de personal de la firma instaladora para
atender las averías producidas sugiere en éstas un carácter cotidiano-, y no cuestionándose
que la caída sufrida por la reclamante tuvo lugar efectivamente con ocasión del empleo del
DICTAMEN 92
ascensor, debe concluirse que el evento lesivo que está en el origen de la reclamación
presenta una conexión causal eficiente con el funcionamiento del servicio público imputado.
Admitida la relación causal invocada, mas sólo respecto del período de baja objeto de
reclamación, procede seguidamente pronunciarse acerca de la antijuridicidad de dicho daño.
Para ello, se hace necesario en primer término recordar las pautas marcadas últimamente
por la jurisprudencia para clarificar las cuestiones planteadas por supuestos como el ahora
analizado, resultando ineludible la referencia a la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de
febrero de 2003 (Ar. RJ 2003,2358) –secundada por otras más recientes, como las de 14 de
octubre de 2004 (Ar. RJ 2004,6749), 3 de noviembre de 2004 (Ar. RJ 2005,557) y o de 6 de
julio de 2005 (Ar. RJ 2005,5207)-, que introducen un valioso elemento de discriminación
tendente a diferenciar en qué casos los daños sufridos por un servidor de la Administración
como consecuencia de su propia actividad laboral o funcionarial pueden recibir el amparo
complementario del instituto de la responsabilidad patrimonial, afirmando al efecto: “la
clave para resolver el enunciado conflicto está en la normalidad o deficiencia en la
prestación del servicio y, en su caso, si esta última es o no imputable al funcionario o
servidor público. [ ] En el supuesto de funcionamiento normal, el servidor público ha
asumido voluntariamente un riesgo que, de acuerdo con la ley, tiene el deber jurídico de
soportar, por lo que el daño no sería antijurídico y la Administración no vendría obligada a
indemnizarle por el concepto de responsabilidad patrimonial sino con las prestaciones
previstas expresamente en el ordenamiento jurídico aplicable a su relación estatutaria, siendo
este el criterio mantenido en la Sentencia de esta Sala de 10 de abril de 2000. [...] En el caso
de funcionamiento anormal del servicio público, se debe discernir si la deficiencia o
anormalidad es consecuencia exclusivamente de la propia actuación del servidor o
funcionario público, en cuyo caso su misma conducta sería la única causante del daño o
perjuicio sufrido, con lo que faltaría el requisito del nexo causal [...] o si la deficiencia o
anormalidad del servicio obedece a otros agentes con o sin la concurrencia de la conducta
del propio perjudicado. [ ] En el caso de que ninguna participación hubiese tenido el
funcionario o servidor público perjudicado en el resultado producido, debe ser cabalmente
resarcido e indemnizado por la Administración Pública de todos los daños y perjuicios que se
le hubiesen irrogado hasta alcanzar su plena indemnidad, pero en el supuesto de que hubiese
cooperado en el funcionamiento anormal del servicio, la indemnización habrá de moderarse
en atención a su grado de participación”.
Pasando a ponderar, por tanto, la corrección del funcionamiento del servicio, como
rasgo condicionante de la antijuridicidad del daño acaecido –en este caso, concretado en el
comportamiento del aparato elevador implicado en la producción del accidente-, tampoco es
posible a este Consejo asumir la argumentación exculpatoria enunciada en el informe de la
Inspección Médica y trasladada a la propuesta de resolución sometida a dictamen, sobre la
existencia de un margen de tolerancia en el plano de detención, que vendría ligado al
concepto de “zona de desenclavamiento” establecido en la Orden de 23 de septiembre de
1987, aprobatoria de la Instrucción Técnica Complementaria MIE-AEM-1, de normas de
seguridad para construcción e instalación de ascensores electromecánicos, en cuyo epígrafe
7.7.1, sobre “protección contra riesgos de caída”, se fija dicha distancia en 0,2 m. y 0,35 m.
arriba y abajo del nivel del piso –dependiendo del grado de automatismo del sistema de
apertura del aparato-.
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006
Para esclarecer este aspecto controvertido y, a la postre, nuclear de la reclamación
cobra gran relevancia, en sustento del parecer de este Consejo, el manejo de la
jurisprudencia emanada de las Salas de lo Civil de las diferentes Audiencias Provinciales en
relación con exigencias de responsabilidad civil derivadas de hechos lesivos semejantes al
aquí planteado, de la que es posible extraer un criterio mayoritario proclive a considerar que
diferencias de pocos centímetros entre el piso de la cabina y el nivel de la planta de acceso
son suficientes para apreciar responsabilidad del titular o el mantenedor del equipo –v. gr.,
sentencias de la Audiencia Provincial de Baleares de 19 de mayo de 2003 (Ar. AC 2003,2215),
de la Audiencia Provincial de Murcia de 6 de junio de 2003 (Ar. AC 2003,211519), de la
Audiencia Provincial de Asturias de 5 de febrero de 2004 (Ar. JUR 2004,81899) o de la
Audiencia Provincial de Málaga de 14 de septiembre de 2004 (Ar. JUR 2004,292935)-.
Especial importancia cabe conferir en el aspecto estudiado al contenido de la Sentencia
de la Audiencia Provincial de Cádiz de 17 de febrero de 1999 (Ar. AC 1999,760), confirmada
en casación por el Tribunal Supremo, en la que se efectúa una lúcida refutación de la misma
argumentación exculpatoria recogida en la propuesta de resolución, significando: “En
primer lugar, aun cuando a los ascensores, por tratarse de elementos mecánicos no de
precisión, no pueda exigírseles que queden justo a ras del suelo del piso en donde paran, ya
que lo mismo dependerá del peso de la carga y otros factores, debiendo por tanto admitirse
un margen de tolerancia, también es cierto que el mismo indudablemente no puede extenderse
hasta los 8-10 cm. del supuesto de autos, supuesto en el que como indica en la testifical un
empleado de la empresa de mantenimiento ya es sintomático de la existencia de un defecto en
el funcionamiento del ascensor, con la correlativa obligación de ajustar el mismo para que se
detenga a una altura con un margen razonable. Pretende dicha demandada exonerarse de
responsabilidad en base a indicar que según la Instrucción Técnica MIE-AEM-1, que
desarrolla el Reglamento de Aparatos de Elevación, la zona de enclavamiento debe ser como
máximo 20 cm. arriba o abajo del nivel del piso, por lo que en el supuesto de autos, al
tratarse de un desnivel de 8-10 cm. quedaría su actuación fuera de responsabilidad. En
relación con lo anterior es preciso indicar, de una parte que, como se indicaba, el mero
cumplimiento de obligaciones administrativas no exonera de responsabilidad «per se»,
debiendo estar a las circunstancias concretas del caso, pero asimismo, lo que el referido
reglamento establece, es que no se podrán abrir las puertas de los ascensores, una vez
superados los límites indicados en el referido reglamento, que es una cosa muy distinta a
determinar si ese escalón de 8-10 cm. constituye un riesgo, y si el mismo es susceptible de
hacer incurrir en responsabilidad a la empresa encargada del mantenimiento del mismo.
Como se indicaba anteriormente, tal escalón excede en mucho de lo razonable y de los
márgenes de admisibilidad que debe imponer la prudencia, siendo directamente imputable a
la empresa encargada del mantenimiento preventivo del ascensor, garantizar el adecuado
funcionamiento de éste, lo que no ha realizado, ya que no es sinónimo de diligencia permitir
que dicho aparato se detenga dejando un escalón que por su entidad constituye un riesgo
evidente para los usuarios, riesgo que al ser previsible y evitable, debió ser corregido por
dicha entidad”.
Como se apuntó anteriormente, la precitada sentencia, que también establecía una
minoración porcentual de la indemnización por efecto de la desatención imputable a la
víctima –cifrada en un 20 %-, ha sido sometida a recurso de casación, cuestionándose en él la
prueba de dicha concurrencia de causas. Así, no habiendo prosperado aquél, el fallo
DICTAMEN 92
confirmatorio de la sentencia de instancia contenido en la Sentencia del Tribunal Supremo de
11 de noviembre de 2005 (Ar RJ 2005,9883) supone una ratificación de tal conjunción causal
que parece perfectamente trasladable al supuesto examinado. A tal efecto señala el Alto
Tribunal que “la Sala, en realidad no usa la prueba de presunciones, sino que valora un
elemento de “imputación objetiva” que implica no poner a cargo de los responsables un daño
cuando hay que aceptar un “riesgo general de la vida” y se ha de partir de que
necesariamente el comportamiento humano, en la generalidad de los casos, según la regla del
“is quod plerumque accidit” implica soportar pequeños riesgos, y conducirse con un
“mínimo de cuidado y atención”, como dice la Sala”. [ ] Pero aún cuando se entendiera
que, en efecto, la Sala utiliza la presunción, es patente el enlace preciso y directo entre el
resultado y la acción, dado que un escalón de entre 8 y 10 cms. puede ser perfectamente
evitado por cualquier persona, no siendo en tal momento la víctima de edad tan avanzada que
haya que suponer un estado valetudinario”.
CONSIDERACIONES
I
Con independencia de lo que en la consideración II se argumentará respecto a la
procedencia del cauce procedimental empleado tras la formulación por la interesada de lo
que ella misma calificó como reclamación previa a la vía judicial social, el expediente
desarrollado por la Administración –sea considerado como instruido de oficio o a instancia
de parte- ha sido tramitado conforme a las reglas formales aplicables al instituto jurídico
regulado en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y
contenidas en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, aprobatorio del Reglamento de los
Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad
Patrimonial, en cuyo artículo 12.1 se establece: “Concluido el trámite de audiencia, en el
plazo de diez días, el órgano instructor propondrá que se recabe, cuando sea preceptivo a
tenor de lo establecido en la Ley Orgánica del Consejo de Estado, el dictamen de este órgano
consultivo o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma”.
Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y
del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, establece que este último órgano deberá ser
consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades
de Castilla-La Mancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial,
cuando el importe de las mismas exceda de 601 euros. Así, puesto que los daños objeto de
reclamación han sido cuantificados por la peticionaria en 6.684 €, excediendo dicha cantidad
de la suma a la que se anuda la obligatoriedad de la consulta, ha de conferirse al presente
dictamen carácter preceptivo.
II
Según lo apuntado con anterioridad, las normas rectoras de los procedimientos
desarrollados como consecuencia de la exigencia de responsabilidad patrimonial de la
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006
Administración se hallan contenidas en el citado el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo,
por el que llevó a efecto la previsión de desarrollo reglamentario contemplada en el artículo
142.3 de la aludida Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Ahora bien, en la valoración de las actuaciones desarrolladas como cauce de la
decisión que finalmente pretende adoptarse cobra una relevancia singular la reconducción
procedimental operada implícitamente y desprovista de toda fundamentación, que se ha
producido al dispensar a la reclamación previa a la vía social -o laboral- interpuesta por la
accionante, la tramitación correspondiente a una reclamación de responsabilidad
patrimonial, con reiterada referencia a las disposiciones contenidas el citado Real Decreto
429/1993, de 26 de marzo.
El análisis de la contingencia producida lleva a señalar primeramente que del
acaecimiento de un accidente de trabajo por incumplimiento de la normativa de prevención
de riesgos laborales por el empresario pueden derivarse responsabilidades de diversa índole,
como claramente pone de manifiesto el artículo 42 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre,
reguladora de la materia. El empresario infractor, sin hacer aquí distingos entre empleadores
públicos o privados, puede incurrir en responsabilidades penales, civiles -por los daños y
perjuicios acarreados al trabajador-, de seguridad social –la imposición de un recargo de las
prestaciones correspondientes al accidente- y administrativas –las derivadas del
procedimiento sancionador que puede seguirse por la vulneración de las citadas normas de
prevención-.
En cada uno de estos ámbitos de responsabilidad las cuestiones litigiosas que se
susciten pueden comportar la intervención de diferentes órdenes jurisdiccionales, habiendo
generado cierta conflictividad la determinación del orden competente para conocer de las
exigencias de responsabilidad civil tendentes a la reparación de los daños y perjuicios
sobrevenidos al trabajador en accidentes laborales provocados por el incumplimiento
patronal de las normas de prevención de riesgos, al considerarse residenciable dicha cuestión
dentro del campo propio de los órdenes jurisdiccionales civil y social, y vincularse dicha
radicación competencial con la calificación extracontractual o contractual que pudiera
hacerse de la cuestión. No obstante, la línea jurisprudencial consolidada en la actualidad
apunta hacia una radicación general de dicha competencia en favor de los jueces y tribunales
del orden social, como pone de manifiesto el examen de la doctrina contenida en los Autos
de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 1993 (Ar. RJ
1993,10131), 4 de abril de 1994 (Ar. RJ 1994,3196), 10 de junio de 1996 (Ar. RJ 1996,9676),
21 de diciembre de 2000 (Ar. RJ 2002,2105) o 23 de octubre de 2001 (Ar. JR 2003,1184). En
sentido coincidente cabe mencionar los fallos de las Salas de lo Social del Tribunal Supremo
de 2 de febrero de 1998 (Ar. RJ 1998,3250) o de 23 de junio de 1998 (Ar. RJ 1998,5787), y
los de la Sala de lo Civil del alto Tribunal de 24 de octubre de 1998 (Ar. RJ 1998,8236 ) o de
11 de febrero de 2000 (Ar. RJ 2000,673).
Ahora bien, siendo éste el criterio general aplicable, de indubitada operatividad cuando
se trate de relaciones de índole laboral sostenidas con empleadores privados, en el supuesto
planteado concurren dos factores que comportan la traslación de la competencia analizada
hacia los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo:
DICTAMEN 92
De un lado, ha de tenerse en consideración la relación de empleo estatutaria que
ostenta la reclamante, como Ayudante Técnico Sanitario (ATS) del Servicio de Salud de
Castilla-La Mancha, según ha quedado acreditado con la documentación recabada por este
Consejo para elucidar dicho extremo. De dicha contingencia se deriva, por efecto de las
determinaciones contenidas en la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, que configura el
Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, y de su interpretación a la
luz de la doctrina de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo –autos de 22 de octubre de
2004 (Ar. RJ 2005,141021), de 20 de junio de 2005 (Ar. RJ 2005,4466)-, también acogida
por la Sala de lo Social del Alto Tribunal –v. gr. Sentencia de 16 de diciembre de 2005 (Ar.
RJ 2005,7821)-, que todas las cuestiones inherentes a la relación de empleo “funcionarial
especial” que se susciten entre los integrantes de dicho colectivo y la Administración
empleadora habrán de ventilarse ante los jueces y tribunales del orden jurisdiccional
contencioso-administrativo. Desde esta perspectiva se ha de descartar, por tanto, cualquier
radicación de competencia en el orden social que haga procedente la interposición de una
reclamación previa a la vía laboral planteada a su empleador por el personal estatutario.
De otro lado, ha de atenderse a la incidencia del conjunto de innovaciones introducidas
en nuestro ordenamiento jurídico en los últimos años –artículo 2.2.e) de la Ley 29/1998, de
13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa; artículos 142.6 y 144
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; y artículo 9.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de
julio, del Poder Judicial-, a fin de lograr una completa unidad de fuero respecto al
conocimiento de las cuestiones relacionadas con la exigencia de responsabilidad “civil” o
patrimonial de la Administración, y en virtud de las cuales ha quedado residenciado en el
orden jurisdiccional contencioso-administrativo tal tipo de responsabilidad “cualquiera que
sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive”.
Frente al vigor de los criterios de localización competencial previamente expuestos,
que canalizan la cuestión indemnizatoria planteada hacia el ámbito de conocimiento propio
de los jueces y tribunales contencioso-administrativos, la interesada no razona en su escrito
de reclamación por qué hace uso del cauce procedimental emprendido –la referida
reclamación previa a la vía laboral- y, en lugar de ello, introduce en la misma una equívoca
referencia al artículo 71 de la Ley de Procedimiento Laboral que resulta de todo punto
improcedente, como elemento definitorio de su acción, pues dicho precepto regula la
reclamación previa a la vía laboral presentada ante las entidades gestoras o la Tesorería
General de la Seguridad Social, como trámite previo a la formulación de demandas contra
las mismas en materia de seguridad social, actuación que en nada resulta coherente con el
contenido visible de la reclamación efectuada, en cuanto circunscrito a la exigencia de
responsabilidad civil del empresario empleador –en este caso, el Servicio de Salud de
Castilla-La Mancha- por daños y perjuicios producidos con ocasión de la prestación de sus
servicios.
Así las cosas, no cabe sino considerar que la reclamación previa formulada por la
interesada adolece de un error de denominación y que, ante ello, se ha producido de facto
una recalificación de la misma como exigencia de responsabilidad patrimonial de la
Administración que, aun cuando desprovista de motivación, debe estimarse acertada. Así
mismo, la propia interesada ha aceptado implícitamente tal reconducción de su iniciativa al
cauce procedimental previsto para las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, como
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006
se infiere no sólo de su falta de oposición a las actuaciones producidas, sino de la asunción
expresa de las referencias normativas al Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que
aparecen en su escrito de alegaciones de 10 de enero de 2006.
Considerándose adecuada la reconversión procedimental operada, aunque
lamentablemente falta de una decisión expresa y fundada que diera soporte formal a la
misma, cabe únicamente objetar al procedimiento desarrollado la carencia de un acuerdo de
inicio o admisión a trámite de la reclamación, así como la de acto alguno por el que se
procediera a la designación del funcionario encargado de su instrucción, deficiencia esta
última que no puede pasar desapercibida; ya que, además de tratarse de un figura
expresamente prevista en los preceptos del citado Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo –
artículos 8, 9 u 11.3-, con relevantes facultades decisorias de general interés para el
adecuado desarrollo del procedimiento, su correcta notificación a los interesados reviste
singular importancia en orden a la formulación de posibles causas de recusación.
El expediente se halla completamente foliado y adecuadamente ordenado desde una
perspectiva cronológica, lo que posibilita su normal examen y conocimiento.
Señalado todo lo anterior, cabe concluir afirmando que no se aprecian en el conjunto
de actuaciones analizadas irregularidades esenciales de las que puedan derivarse efectos
invalidantes para lo actuado, por lo que procede pasar a examinar las cuestiones de fondo
suscitadas por el expediente.
III
La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que
goza en nuestros días de rango constitucional, con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la
Constitución, el último de los cuales establece que “los particulares, en los términos
establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión
sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la
Administración tienen su principal formulación legal en los apartados 1 y 2 del artículo 139
y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se
establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones
Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,
salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño
alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a
una persona o grupo de personas; y que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al
particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo
con la Ley.
A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la
materia ha estructurado una compacta doctrina, según la cual “los requisitos exigibles para
imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios
DICTAMEN 92
causados a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un
daño material, individualizado y económicamente evaluable; segundo, que sea consecuencia
del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa y
exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto
administrativo, legal o ilegal, simple actuación material o mera omisión); por último, que no
se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el derecho a reclamar por el
transcurso del tiempo que fija la Ley.” –Sentencia de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de febrero de
2004 (Ar. JUR 2004,83545, FJ 2º) o, en parecidos términos, Sentencia del Tribunal
Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989,1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos
precitados cabría agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la
referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante no tenga el deber jurídico de
soportar el daño producido.
El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones
Públicas ha sido calificado por la doctrina como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido
perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que “al afirmar que es objetiva se pretende
significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la
tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una
responsabilidad que surge al margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del
agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí la referencia al
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 de la
Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado [hoy, 139 de la Ley 30/1992], pues
cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio,
indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio individual a favor de una
actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada por la comunidad”
-Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998,6836) o de 28
de noviembre de 1.998 (Ar. RJ 1998,9967)-.
Ahora bien, aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por
la Jurisprudencia como un supuesto de responsabilidad objetiva, ésta también nos señala que
ello no convierte a la Administración en responsable de todos los resultados lesivos que
puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas o que tengan lugar con
ocasión de la utilización de los servicios, sino que es necesario que esos daños sean
consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla.
Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el
criterio objetivo o concepto técnico de lesión, entendida ésta como daño o perjuicio
antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando la
medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los
administrados afectados por su esfera de actuación están obligados a cumplir, y puede venir
determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por otros factores
vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia
sobre la entidad del riesgo generado por el actuar de la Administración.
La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad
patrimonial recae necesariamente sobre el sujeto que la plantea, lo que incluye la
acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006
económica. Es ésta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia,
que encuentra ahora su principal apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26
de marzo y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a
recoger las reglas del “onus probandi” dentro de la categoría de las obligaciones, sentando
la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su
cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber
genérico de objetividad y colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la
Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos 78.1 y 80.2 de la citada Ley
30/1992, 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios De
otro lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando ésta verse
sobre la eventual concurrencia de una conducta del reclamante con incidencia en la
producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción de la acción –
v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999,4440) y de 21
de marzo de 2000 (Ar. RJ 2000,4049)-.
También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la
producción del evento lesivo y el ejercicio de la acción tendente a su reparación, pues
conforme a lo dispuesto en los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 4.2
del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de
producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o
estabilización de sus efectos lesivos.
El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los
efectos lesivos producidos aparece de ordinario como elemento esencial en el examen de los
procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración.
Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una
amplía creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como
rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico su carácter directo, su inmediatez y su
exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación –así, Sentencias del
Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987,426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ
1994,4783)-. Sin embargo, dicha tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida,
admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes que
plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras
causas, lo que deberá tenerse en cuenta en el momento de fijar la indemnización –Sentencias
del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001,10061), de 15 de abril de 2000
(Ar. RJ 2000,6255) o de 4 de mayo de 1999 (Ar. RJ 1999,4911)-. Este planteamiento
conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas concurrentes y a la
búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.
Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos
como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial debe centrarse
esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 12.2. del Real Decreto
429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: "Se solicitará que el dictamen se pronuncie
sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio
público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía
y modo de indemnización [...]".
DICTAMEN 92
IV
Prosiguiendo con el estudio de las legitimaciones activa y pasiva inherentes a la
reclamación formulada, ha de tenerse en cuenta en relación con la primera que la
perjudicada está vinculada con el centro hospitalario en el que aconteció el hecho lesivo
mediante una relación de empleo de carácter estatutario. Debe, en consecuencia, ponderarse
la eventual operatividad del instituto de la responsabilidad patrimonial como instrumento
indemnizatorio compatible con la consideración del percance como accidente de trabajo,
teniendo presente que de dicha calificación ya ha derivado el reconocimiento y pago de las
correspondientes prestaciones a través de los mecanismos de cobertura del régimen de
seguridad social aplicable a la lesionada.
La admisibilidad de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial efectuadas por
empleados de la propia Administración imputada es cuestión que ha sido tratada en
anteriores dictámenes de este Consejo –tales como el 28/2000, de 18 de abril; 52/2002, de 9
de abril; 32/2004, de 30 de marzo o 52/2005, de 13 de abril-, aceptándose que dentro del
concepto “particulares” utilizado para la configuración normativa de dicho instituto jurídico
–artículo 106 de la Constitución y 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre- cabe
encuadrar a los propios empleados de la Administración ante la que se reclama que han
sufrido daños con ocasión de su prestación de servicios.
En el caso ahora analizado los efectos lesivos por los que se pretende la indemnización
derivan de un evento que ha recibido la calificación y el tratamiento de accidente laboral,
circunstancia ésta que ha venido planteando ciertas dudas en relación con el grado de
compatibilidad de las compensaciones procedentes de ambas vías: las prestaciones
inherentes al sistema de cobertura de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de
la Seguridad Social –que en el presente caso se han hecho efectivas como prestaciones de
incapacidad temporal, incrementadas con las mejoras complementarias sufragadas por la
entidad empleadora- y la eventual indemnización correspondiente al instituto de la
responsabilidad patrimonial de la Administración. La titubeante trayectoria seguida en el
pasado por nuestra jurisprudencia respecto a dicha problemática ha sido corregida
posteriormente con nitidez, entre otras en la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo
de 1998 –Ar. RJ 1998,4956-, en la que se dilucidaba la procedencia de una reclamación de
responsabilidad patrimonial formulada por una funcionaria a causa de una caída sufrida en
su centro de trabajo, afirmando: “basta citar la consolidada doctrina de esta Sala Tercera del
Tribunal Supremo, establecida, entre otras, en sus Sentencias de 2 de marzo, 20 de mayo y 28
de noviembre de 1985, 27 de marzo y 17 de abril de 1998, que siguen idéntico criterio [...]
según el cual las prestaciones devengadas por aplicación del ordenamiento sectorial son
compatibles con las indemnizaciones derivadas de la responsabilidad patrimonial de la
Administración por tener su causa en títulos diferentes y ser exigencia de ésta la plena
indemnidad de la víctima, que no se alcanzaría con el percibo de las prestaciones prefijadas
en las invocadas normas sectoriales, de manera que la minoritaria y aislada orientación
jurisprudencial de las Sentencias, citadas como infringidas, de 9 de febrero de 1987, 26 de
enero de 1988 y 21 de marzo de 1989 ha sido abandonada y corregida por la constante y
uniforme jurisprudencia de esta Sala que, como doctrina legal, tiene el valor normativo
complementario que le otorga el artículo 1. 6 del Código Civil”. Se precisa también en dicha
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006
sentencia que “la compatibilidad jurisprudencial declarada, [...] resulta más evidente, si
cabe, cuando de indemnizaciones o pensiones contributivas se trata, ya que éstas no son sino
la contraprestación de lo cotizado o pagado para asegurar los riesgos derivados de
determinadas situaciones o actividades”.
Sentada, por tanto, la compatibilidad de las dos vías de reparación indicadas, la
jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo ha avanzado también en la determinación del
grado de interconexión de ambos institutos, decantándose por afirmar su
complementariedad, como proclaman numerosos fallos recaídos ante exigencias de
responsabilidad patrimonial ligadas a daños producidos en actos de servicio del personal
militar o de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, y por accidentes laborales o
enfermedades profesionales de empleados de la Administración. En este sentido, cabe hacer
referencia a la reciente y constante doctrina enunciada por el Alto Tribunal que aboga
nítidamente por la complementariedad de las compensaciones señaladas a través de los
instrumentos de reparación analizados –según lo expuesto en Sentencias de 5 de febrero de
2000 (Ar. RJ 2000,2171), 2 de marzo de 2000 (Ar. RJ 2000,2455), 17 de noviembre de 2000
(Ar. RJ 2000,9122), 29 de junio de 2002 (Ar. RJ 2002,8799), 23 de octubre de 2002 (Ar.
2003,259), 29 de enero de 2004 (Ar. RJ 2004,572) o 2 de julio de 2004 (Ar. RJ 2004,6035)-,
de las que cabe extraer como criterio consolidado de modulación de la indemnización de
responsabilidad patrimonial que “en los supuestos en que concurran ambas [...] no cabe
hacer abstracción de las cantidades percibidas por las diferentes vías, sin perjuicio del
carácter compatible de unas y otras, dado el principio que rige este instituto de la plena
indemnidad o de la reparación integral”.
De otro lado, en cuanto a la legitimación pasiva de la Administración imputada, con
carácter general ha de afirmarse que el deber de indemnizar puede recaer sobre cualquier
entidad pública a la que quepa atribuir la producción del daño, incluyendo entre ellas las
Administraciones de las Comunidades Autónomas -artículos 2.2.b) de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, y 1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo-, y requiere, objetivamente,
una actuación en el contorno de la prestación normal o anormal de los servicios públicos. A
tal efecto, el procedimiento revela que la acción de responsabilidad ejercitada se vincula a un
funcionamiento anormal de las instalaciones en que se ubica el Hospital Universitario de G,
centro integrante de la red sanitaria del SESCAM, ante quien ha sido planteada la
reclamación sin suscitarse cuestión alguna respecto de la titularidad del servicio de
mantenimiento imputado.
Prosiguiendo con el estudio de los daños aducidos por la damnificada para determinar
si revisten carácter efectivo, el examen de lo expuesto en la reclamación permite diferenciar
tres conceptos indemnizatorios que deben ser analizados separadamente:
Pide la interesada compensación por el periodo de incapacidad temporal subsiguiente
al accidente laboral ocurrido el día 19 de febrero de 2004, que ella misma sitúa en 41 días,
comprendidos entre el 25 de febrero y el 7 de abril de 2004. Sin embargo, nada aporta en
prueba de tal aserto, siendo sólo deducible de la documentación obrante en el expediente su
asistencia a diversas consultas médicas en las fechas ya reflejadas en antecedentes y la
realización de un tratamiento rehabilitador diario entre el 16 de marzo y el 7 de abril de
2004, extremos de los que ciertamente es posible colegir la existencia de un periodo de
DICTAMEN 92
afectación de la salud, pero sin posibilidad de pronunciamiento firme sobre la duración
exacta y su alcance más o menos impeditivo. Por su parte, la Médica Inspectora
interviniente en el procedimiento recoge como antecedente de hecho de su informe que la
interesada se halló en situación de baja laboral entre los días ya citados –extremo éste que
podría haber comprobado a través de los recursos informativos del SESCAM-, si bien lleva
al apartado 4º de las conclusiones del documento un dato de incapacidad temporal,
cuantificado en 55 días, que no resulta coincidente con las fechas de referencia mencionadas
ni con la propia pretensión de la reclamante. Ahora bien, esta cuestión puede considerarse
suficientemente esclarecida por medio del informe emitido a 4 de abril de 2006 por la
Dirección de Gestión y Servicios Generales del Hospital Universitario de G para acreditar
las sumas percibidas por la accidentada durante su período de baja laboral, que confirma las
fechas de acotamiento del mismo –del 25 de febrero al 7 de abril de 2004- en consonancia
con lo reclamado por la interesada.
En segundo término, la perjudicada solicita indemnización por la secuela de esguince
crónico de tobillo izquierdo que dice haber resultado de la caída. Pues bien, dicho efecto
lesivo, con independencia de su relación causal con el accidente objeto de reclamación y de
su verdadero alcance nocivo, que constituyen aspectos a tratar con posterioridad, ha de
considerarse acreditado por virtud de lo señalado en el informe médico emitido a 21 de
marzo de 2005 por el personal del Servicio de Traumatología del referido Hospital
Universitario y por los leves hallazgos patológicos observados en la resonancia nuclear
magnética verificada a la afectada el día 22 de junio posterior, especificados en el
correspondiente informe.
Por último, alude la interesada como elemento indemnizatorio separado a la
adquisición de dos plantillas pronadoras, valoradas en 27 euros cada una, ordenadas para el
tratamiento de los esguinces crónicos de tobillo que padece en ambos pies. No obstante, no
cabe conferir efectividad a este concepto indemnizatorio, dado que la documentación
obrante en el expediente –el propio informe de 21 de marzo de 2005 antes citado- no ofrece
prueba sino de su prescripción facultativa, pero no de su compra material por la interesada,
ya que no se ha aportado factura alguna demostrativa de dicho desembolso.
Por consiguiente, pese a las deficiencias probatorias señaladas y a las incógnitas de
índole causal aludidas, cabe concluir que, considerada globalmente la relación de daños
invocada por la accionante, sí cabe apreciar en algunos de ellos carácter efectivo.
Por lo que respecta al plazo en que ha sido interpuesta la reclamación, considerando los
pedimentos de ésta en su conjunto, no cabe estimar transcurrido el plazo de prescripción
establecido legalmente, pues aunque el periodo de incapacidad temporal por el que se pide
reparación finalizó un año y un día antes de la presentación de aquélla, la estabilización de
los efectos lesivos correspondientes a los daños corporales sufridos no puede situarse antes
del 12 de mayo de 2004, ya que hay constancia de que en dicha fecha la interesada aún
acudía a la consulta de traumatología por las molestias que padecía. Por tanto, atendiendo a
la regla singular enunciada en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
según la cual en el caso de daños de carácter físico a las personas el inicio del cómputo del
plazo de prescripción se localiza en el momento de la curación o de la determinación del
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006
alcance de las secuelas, habiéndose formulado la reclamación el 8 de abril de 2005, no cabe
apreciar prescripción de la acción.
V
Pasando ya al análisis de la relación de causalidad invocada y de la antijuridicidad de
los daños aducidos, debe señalarse inicialmente que, habiendo basado la interesada la causa
de su petición en una irregularidad de funcionamiento ocurrida en uno de los aparatos
elevadores instalado en su centro de trabajo, como desencadenante de la caída generadora de
las lesiones corporales por las que insta indemnización, resulta primordial analizar en
primer término los elementos probatorios proporcionados por el expediente sobre la realidad
de dicha incidencia de funcionamiento, para ponderar adecuadamente si resulta consistente
la tesis exoneratoria recogida en la propuesta de resolución, que niega el acaecimiento de
dicha deficiencia con base en la inexistencia de reflejo documental del incidente en los
archivos del Servicio de Mantenimiento del Hospital.
A este efecto, la valoración conforme a las reglas del criterio humano del acervo
probatorio disponible, mueve a destacar la preeminencia que en el referido aspecto cabe
atribuir a la información plasmada en el parte de accidente de trabajo cumplimentado el día
siguiente del percance, en cuyo apartado 6, denominado “Informe Técnico”, el técnico de
prevención de riesgos laborales que realizó la investigación del suceso consigna como dato
de interés: “al parar el ascensor en la planta lo hace dejando 15 cms. de desnivel con el suelo
lo que provoca que tropiece”, proponiéndose como medidas correctoras: “corregir el que el
ascensor pare en planta con desnivel respecto al suelo de la planta.” Así, la cualificación
técnica del autor del informe, su integración oficial en el ámbito organizativo de la
Administración imputada, como personal propio o perteneciente a la mutua colaboradora
con la que estuviera concertada la contingencia, así como la premura con que fue llevada a
cabo la indagación del hecho tras su acaecimiento, permiten deducir con plena lógica que
los extremos reseñados en dicho informe proceden de una constatación real de la
deficiencia, sin la cual resultaría inconsistente una propuesta de corrección encaminada a
solventar el desnivel de parada detectado en el referido ascensor.
Admitida la realidad del incidente de funcionamiento, que no puede considerarse
desvirtuado por su mera falta de reflejo documental en el Servicio de Mantenimiento del
Hospital –máxime cuando la asidua presencia de personal de la firma instaladora para
atender las averías producidas sugiere en éstas un carácter cotidiano-, y no cuestionándose
que la caída sufrida por la reclamante tuvo lugar efectivamente con ocasión del empleo del
ascensor, debe concluirse que el evento lesivo que está en el origen de la reclamación
presenta una conexión causal eficiente con el funcionamiento del servicio público imputado.
Ahora bien, dicha relación de causalidad sólo puede conectarse con los daños
consistentes en el padecimiento de un periodo de baja, ya que en lo concerniente a la secuela
de esguince crónico de tobillo izquierdo aducida por la reclamante, los antecedentes de
siniestralidad laboral allegados al procedimiento evidencian que la perjudicada había sufrido
con anterioridad otros episodios traumáticos de los que resultaron lesiones similares o de
mayor gravedad en la misma región en que se localiza dicha secuela –de hecho, le fueron
prescritas plantillas pronadoras para ambos pies-, de tal manera que, a falta de prueba en
DICTAMEN 92
este sentido, a la que la interesada venía obligada por razón de las reglas sobre la carga de la
prueba aludidas en la consideración III, es perfectamente concebible, y hasta presumible,
que el esguince crónico de tobillo alegado por la interesada fuera una secuela pretérita al
momento del accidente, implicada en su causación como factor de predisposición que
incrementaba el riesgo de caída. Así mismo, tampoco hay evidencia alguna de que el
percance sufrido por la interesada el día 19 de febrero de 2004 hubiera provocado agravación
en su patología de inestabilidad de tobillos previa, ciertamente objetivada como lesión
crónica en el informe médico de 21 de marzo de 2005, anteriormente referido, pero que se
halla desprovisto de indicación alguna sobre su génesis, evolución y tiempo de
estabilización.
Admitida la relación causal invocada, mas sólo respecto del período de baja objeto de
reclamación, procede seguidamente pronunciarse acerca de la antijuridicidad de dicho daño.
Para ello, se hace necesario en primer término recordar las pautas marcadas últimamente por
la jurisprudencia para clarificar las cuestiones planteadas por supuestos como el ahora
analizado, resultando ineludible la referencia a la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de
febrero de 2003 (Ar. RJ 2003,2358) –secundada por otras más recientes, como las de 14 de
octubre de 2004 (Ar. RJ 2004,6749), 3 de noviembre de 2004 (Ar. RJ 2005,557) y o de 6 de
julio de 2005 (Ar. RJ 2005,5207)-, que introducen un valioso elemento de discriminación
tendente a diferenciar en qué casos los daños sufridos por un servidor de la Administración
como consecuencia de su propia actividad laboral o funcionarial pueden recibir el amparo
complementario del instituto de la responsabilidad patrimonial, afirmando al efecto: “la
clave para resolver el enunciado conflicto está en la normalidad o deficiencia en la
prestación del servicio y, en su caso, si esta última es o no imputable al funcionario o
servidor público. [ ] En el supuesto de funcionamiento normal, el servidor público ha
asumido voluntariamente un riesgo que, de acuerdo con la ley, tiene el deber jurídico de
soportar, por lo que el daño no sería antijurídico y la Administración no vendría obligada a
indemnizarle por el concepto de responsabilidad patrimonial sino con las prestaciones
previstas expresamente en el ordenamiento jurídico aplicable a su relación estatutaria, siendo
este el criterio mantenido en la Sentencia de esta Sala de 10 de abril de 2000. [...] En el caso
de funcionamiento anormal del servicio público, se debe discernir si la deficiencia o
anormalidad es consecuencia exclusivamente de la propia actuación del servidor o
funcionario público, en cuyo caso su misma conducta sería la única causante del daño o
perjuicio sufrido, con lo que faltaría el requisito del nexo causal [...] o si la deficiencia o
anormalidad del servicio obedece a otros agentes con o sin la concurrencia de la conducta
del propio perjudicado. [ ] En el caso de que ninguna participación hubiese tenido el
funcionario o servidor público perjudicado en el resultado producido, debe ser cabalmente
resarcido e indemnizado por la Administración Pública de todos los daños y perjuicios que se
le hubiesen irrogado hasta alcanzar su plena indemnidad, pero en el supuesto de que hubiese
cooperado en el funcionamiento anormal del servicio, la indemnización habrá de moderarse
en atención a su grado de participación”.
Pasando a ponderar, por tanto, la corrección del funcionamiento del servicio, como
rasgo condicionante de la antijuridicidad del daño acaecido –en este caso, concretado en el
comportamiento del aparato elevador implicado en la producción del accidente-, tampoco es
posible a este Consejo asumir la argumentación exculpatoria enunciada en el informe de la
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006
Inspección Médica y trasladada a la propuesta de resolución sometida a dictamen, sobre la
existencia de un margen de tolerancia en el plano de detención, que vendría ligado al
concepto de “zona de desenclavamiento” establecido en la Orden de 23 de septiembre de
1987, aprobatoria de la Instrucción Técnica Complementaria MIE-AEM-1, de normas de
seguridad para construcción e instalación de ascensores electromecánicos, en cuyo epígrafe
7.7.1, sobre “protección contra riesgos de caída”, se fija dicha distancia en 0,2 m. y 0,35 m.
arriba y abajo del nivel del piso –dependiendo del grado de automatismo del sistema de
apertura del aparato-. El rechazo de la tesis denegatoria acogida en la propuesta de
resolución viene dado por la propia definición de la zona o distancia de desenclavamiento
formulada en dicha reglamentación técnica, contenida en su Capítulo 3, titulado
“DEFINICIONES”, en el que se atribuye a aquella medida longitudinal la siguiente
significación: “Espacio por encima y por debajo del nivel de parada a que debe hallarse el
suelo de la cabina para poder desenclavar la puerta a dicho nivel”. Así las cosas, se torna
evidente la falta de consistencia de la argumentación analizada, pues la determinación de
una distancia máxima de seguridad o de protección para evitar el riesgo de caídas, por
debajo de la cual la apertura de las puertas no debe ser posible, en modo alguno puede se
conceptuada como una zona normal de maniobra, dentro de cuyos amplios márgenes, bien
alejados de lo que es la práctica cotidiana del funcionamiento de los ascensores, no
procediera considerar la existencia de deficiencias de funcionamiento.
Para esclarecer este aspecto controvertido y, a la postre, nuclear de la reclamación
cobra gran relevancia, en sustento del parecer de este Consejo, el manejo de la
jurisprudencia emanada de las Salas de lo Civil de las diferentes Audiencias Provinciales en
relación con exigencias de responsabilidad civil derivadas de hechos lesivos semejantes al
aquí planteado, de la que es posible extraer un criterio mayoritario proclive a considerar que
diferencias de pocos centímetros entre el piso de la cabina y el nivel de la planta de acceso
son suficientes para apreciar responsabilidad del titular o el mantenedor del equipo –v. gr.,
sentencias de la Audiencia Provincial de Baleares de 19 de mayo de 2003 (Ar. AC
2003,2215), de la Audiencia Provincial de Murcia de 6 de junio de 2003 (Ar. AC
2003,211519), de la Audiencia Provincial de Asturias de 5 de febrero de 2004 (Ar. JUR
2004,81899) o de la Audiencia Provincial de Málaga de 14 de septiembre de 2004 (Ar. JUR
2004,292935)-.
Especial importancia cabe conferir en el aspecto estudiado al contenido de la Sentencia
de la Audiencia Provincial de Cádiz de 17 de febrero de 1999 (Ar. AC 1999,760), confirmada
en casación por el Tribunal Supremo, en la que se efectúa una lúcida refutación de la misma
argumentación exculpatoria recogida en la propuesta de resolución, significando: “En
primer lugar, aun cuando a los ascensores, por tratarse de elementos mecánicos no de
precisión, no pueda exigírseles que queden justo a ras del suelo del piso en donde paran, ya
que lo mismo dependerá del peso de la carga y otros factores, debiendo por tanto admitirse
un margen de tolerancia, también es cierto que el mismo indudablemente no puede extenderse
hasta los 8-10 cm. del supuesto de autos, supuesto en el que como indica en la testifical un
empleado de la empresa de mantenimiento ya es sintomático de la existencia de un defecto en
el funcionamiento del ascensor, con la correlativa obligación de ajustar el mismo para que se
detenga a una altura con un margen razonable. Pretende dicha demandada exonerarse de
responsabilidad en base a indicar que según la Instrucción Técnica MIE-AEM-1, que
DICTAMEN 92
desarrolla el Reglamento de Aparatos de Elevación, la zona de enclavamiento debe ser como
máximo 20 cm. arriba o abajo del nivel del piso, por lo que en el supuesto de autos, al
tratarse de un desnivel de 8-10 cm. quedaría su actuación fuera de responsabilidad. En
relación con lo anterior es preciso indicar, de una parte que, como se indicaba, el mero
cumplimiento de obligaciones administrativas no exonera de responsabilidad «per se»,
debiendo estar a las circunstancias concretas del caso, pero asimismo, lo que el referido
reglamento establece, es que no se podrán abrir las puertas de los ascensores, una vez
superados los límites indicados en el referido reglamento, que es una cosa muy distinta a
determinar si ese escalón de 8-10 cm. constituye un riesgo, y si el mismo es susceptible de
hacer incurrir en responsabilidad a la empresa encargada del mantenimiento del mismo.
Como se indicaba anteriormente, tal escalón excede en mucho de lo razonable y de los
márgenes de admisibilidad que debe imponer la prudencia, siendo directamente imputable a
la empresa encargada del mantenimiento preventivo del ascensor, garantizar el adecuado
funcionamiento de éste, lo que no ha realizado, ya que no es sinónimo de diligencia permitir
que dicho aparato se detenga dejando un escalón que por su entidad constituye un riesgo
evidente para los usuarios, riesgo que al ser previsible y evitable, debió ser corregido por
dicha entidad”.
Como se apuntó anteriormente, la precitada sentencia, que también establecía una
minoración porcentual de la indemnización por efecto de la desatención imputable a la
víctima –cifrada en un 20 %-, ha sido sometida a recurso de casación, cuestionándose en él
la prueba de dicha concurrencia de causas. Así, no habiendo prosperado aquél, el fallo
confirmatorio de la sentencia de instancia contenido en la Sentencia del Tribunal Supremo
de 11 de noviembre de 2005 (Ar RJ 2005,9883) supone una ratificación de tal conjunción
causal que parece perfectamente trasladable al supuesto examinado. A tal efecto señala el
Alto Tribunal que “la Sala, en realidad no usa la prueba de presunciones, sino que valora un
elemento de “imputación objetiva” que implica no poner a cargo de los responsables un daño
cuando hay que aceptar un “riesgo general de la vida” y se ha de partir de que
necesariamente el comportamiento humano, en la generalidad de los casos, según la regla del
“is quod plerumque accidit” implica soportar pequeños riesgos, y conducirse con un
“mínimo de cuidado y atención”, como dice la Sala”. [ ] Pero aún cuando se entendiera
que, en efecto, la Sala utiliza la presunción, es patente el enlace preciso y directo entre el
resultado y la acción, dado que un escalón de entre 8 y 10 cms. puede ser perfectamente
evitado por cualquier persona, no siendo en tal momento la víctima de edad tan avanzada que
haya que suponer un estado valetudinario”.
Como colofón del seguimiento jurisprudencial de la cuestión, cabe también referirse al
contenido de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior
de Justicia de Galicia de 22 de diciembre de 2001 (Ar. JUR 2001,112684), relativa a una
exigencia de responsabilidad patrimonial de la Administración basada en hechos análogos a
los del expediente aquí dictaminado, en la que el tribunal sentenciador declaró la
antijuridicidad del daño producido, anudada a la anormalidad del funcionamiento del
aparato elevador, concretando ésta en la detección de un desnivel de parada de tan sólo 2
cms., y a cuyo efecto se significaba: “el ascensor en que tuvo lugar el accidente que aquí se
enjuicia estaría en principio ajustado a aquella normativa, al presentar un desnivel de 2
centímetros, […] al margen de que un aparato de esa naturaleza cumpla con las condiciones
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006
mínimas de seguridad, no quiere decir que su propietario o la empresa encargada de su
mantenimiento queden excusados de constatar cualquier deficiencia, aunque no esté
catalogada como tal por la reglamentación sectorial, que se presente como previsiblemente
afectante a la seguridad de los usuarios del elevador por ser objetivamente fuente
originadora de riesgo, y ello con mayor razón cuando se trata de un aparato elevador
instalado en un centro sanitario, que acrecienta las probabilidades de riesgo por las
especiales características del uso en ese caso, que obligan, no sólo a que el elevador funcione
sin aquel desnivel sino también a que los encargados de mantenimiento del propio hospital lo
adviertan; prohíban su funcionamiento y avisen de inmediato al personal técnico de la
empresa de mantenimiento del aparato para restablecer sus condiciones de normal
funcionamiento y seguridad, […] todo lo cual, apunta a la concurrencia en el presente caso
de una mínima pero significativa intervención de un actuar antijurídico de la Administración
en el desencadenamiento del proceso causal, pues, en definitiva, comprobar que el rasante de
la base del ascensor mantenía el mismo nivel con el suelo o superficie de la planta y subvenir
a su reparación o desaparición venía exigido por una normal aplicación de diligencia o
cuidado en instalaciones de esta clase, o lo que es lo mismo, como sostiene la Sentencia del
Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 1997 (RJ 1998,177) , para apreciar esa
antijuridicidad en el comportamiento de la Administración, "basta con que el riesgo inherente
a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigible
conforme a la conciencia social".
Corolario de lo expuesto con antelación es la admisión de la relación de causalidad con
el funcionamiento del servicio invocada, en concurrencia, eso sí, con la propia actitud de-
satenta de la perjudicada –que cabe tasar en un 20 %, al igual que en la Sentencia de 11 de
noviembre de 2005 ya aludida-, así como la aceptación del carácter antijurídico del daño
consistente en el periodo de baja laboral por el que se pide compensación, único efectivo
sobre el que despliega su influjo la vinculación causal advertida.
VI
Procede finalmente realizar la cuantificación de la indemnización que deba
reconocerse a la interesada para resarcirla económicamente de los daños efectivos
precisados de compensación.
Según lo expuesto en las consideraciones anteriores la citada indemnización debe
comprender únicamente el valor atribuible al periodo de baja dimanante de la caída,
reducido en un 20 % de su importe por virtud de la concurrencia causal apreciada, y en
cuanto no haya quedado ya compensado con el montante de las prestaciones de incapacidad
temporal por accidente de trabajo percibidas por la interesada y su mejora complementaria
pagada por el organismo público empleador, pues como se extrae de los criterios doctrinales
implantados por el Tribunal Supremo sobre la valoración final del daño, no cabe hacer
abstracción de las cantidades percibidas por la interesada al amparo del régimen prestacional
de la Seguridad Social, ya que de lo contrario se produciría un enriquecimiento injusto
reprobado por el ordenamiento jurídico.
Aunque la interesada no ha explicitado el método de cuantificación propuesto para la
determinación de las sumas solicitadas, las especificaciones conceptuales y numéricas
DICTAMEN 92
contenidas al efecto en su reclamación sugieren inequívocamente la utilización de las reglas
de baremación imperantes dentro de la órbita de la responsabilidad civil y seguro en la
circulación de vehículos a motor –que tiene su más reciente expresión legal en el Real
Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre-, planteamiento habitual éste ante el que el
Consejo viene manifestando que no existe obstáculo que impida aceptar dichos patrones
evaluatorios de daños corporales, siempre que se empleen con el carácter orientativo que en
el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración ha atribuido a los mismos
la jurisprudencia contencioso-administrativa del Tribunal Supremo –Sentencias de 21 de
abril de 1998 (Ar. RJ 1998, 4045), 27 de diciembre de 1999 (Ar. RJ 1999,10072) o de 4 de
abril de 2000 (Ar. RJ 2000, 3258)-.
Aceptado el empleo del citado sistema valorativo ha de significarse que las sucesivas
alteraciones de las Tablas conformadoras del mismo, integradas en el correspondiente
Anexo, han llevado a este Consejo a señalar la necesidad de tomar como punto de partida
para el proceso de cuantificación, los criterios y cantidades correspondientes al momento de
acaecimiento del percance o al de la estabilización de las secuelas resultantes del mismo, por
ser éste el procedimiento que impone el artículo 141.3 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, en el que se indica que la cuantía de la indemnización se determinará con
referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización
a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad, con arreglo al índice de
precios al consumo fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que
procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, exigibles conforme a lo
establecido en la Ley General Presupuestaria. Así, en el presente supuesto son de aplicación
las reglas y cuantías extraídas de las Tablas correspondientes al año 2004, por ser éste el
ejercicio en el que se sitúa íntegramente el periodo de incapacidad temporal por el que
requiere indemnización. Por consiguiente, los valores a tomar para verificar la cuantificación
han de extraerse de la Resolución de la Dirección General de Seguros y Fondos de
Pensiones de 9 de marzo de 2004, por la que se dio publicidad a las cuantías actualizadas
aplicables durante el ejercicio de 2004.
Como se ha dicho con insistencia, la única partida indemnizatoria que debe ser tenida
en cuenta a efectos de cuantificación es la compensación correspondiente al periodo de baja
padecido por la perjudicada, cifrado por ella misma en 41 días, que debe considerarse
acreditado en virtud de la documentación recabada para comprobar la realidad del periodo
de baja laboral alegado por la afectada, al que por dicha condición ha de otorgarse de la
calificación de periodo de baja impeditiva.
Por tanto, empleando los valores establecidos en la Tabla V del referido sistema de
baremación procedería situar en 1.502,67 euros la compensación correspondiente al
concepto resarcitorio indicado, cifra que resulta de la siguiente operación: [(45,813 x 41) –
(20 % del importe anterior)], sin que quepa aplicar a la misma incremento porcentual alguno
como factor de corrección por perjuicios económicos asociados al nivel de renta, toda vez
que la interesada no ha hecho ningún esfuerzo probatorio en orden a demostrar los ingresos
netos anuales percibidos en concepto de trabajo personal.
Ahora bien, una vez comprobado que la interesada ha recibido la protección económica
propia de los accidentes de trabajo, que se concreta en la percepción de la cantidad de
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006
2.618,84 euros, correspondiente al periodo de baja soportado, en calidad de prestación de
incapacidad temporal abonada directamente por el organismo empleador en concepto de
pago delegado, e incluso cantidades adicionales a título de mejora complementaria, que
elevan las suma percibida en dicho período por la interesada hasta 2.790,36 euros, según lo
reflejado en informe emitido al efecto el 4 de abril de 2006 por la Dirección de Gestión y
Servicios Generales del tan citado centro hospitalario, ha de concluirse que los daños
alegados por los que cabe compensación ya han recibido suficiente cobertura según el
régimen laboral y de Seguridad Social aplicable a la afectada, sin que, por ende, proceda
acudir complementariamente a la protección inherente al instituto de la responsabilidad
patrimonial de la Administración.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de
dictamen:
“Que, aun existiendo relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio
público sanitario y los daños padecidos por Dª. X como consecuencia de la caída que sufrió
en el Hospital Universitario de G, en el que prestaba sus servicios como ATS, procede dictar
resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada, al
haber sido ya indemnizada plenamente por medio de las prestaciones recibidas por razón de
la cobertura de accidentes de trabajo correspondiente a su régimen de Seguridad Social.”
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha
indicados en el encabezamiento.
DICTAMEN 92