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Anlisis
Documento de Anlisis 51/2015 1
51/2015 28 de octubre de 2015
M Jos Izquierdo Alberca
NEPAL: LA DIFCIL TRANSICIN
HACIA LA DEMOCRACIA
NEPAL: LA DIFCIL TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA
Resumen:
Tras una guerra civil, devastadores terremotos y una marcada imagen internacional de
vulnerabilidad, la aprobacin de una nueva Constitucin en Nepal ha sido recibida con el rechazo de
los habitantes de la surea regin de Terai. Los graves incidentes y el bloqueo a la entrada de
combustible desde India han evidenciado las graves dificultades de este pequeo pas, alojado entre
dos gigantes asiticos. Las demandas de representacin y la nueva delimitacin territorial han
provocado graves conflictos entre la poblacin. La regin de los madhesi corre el riesgo de
convertirse en un foco de inestabilidad para Nepal e inclinar la balanza de la regin hacia una mayor
influencia china.
Abstract:
After a civil war, devastating earthquakes and a marked international image of vulnerability, the
adoption of a new constitution in Nepal has been greeted with rejection by the people of the southern
Terai region. Serious incidents and blocking the entry of fuel from India have highlighted the serious
problems this small country lodged between two Asian giants. The demands of representation and
the new territorial delimitation have caused serious conflicts among the population. Madhesi region
runs the risk of becoming a source of instability for Nepal and tip the balance in the region towards
greater Chinese influence.
Palabras clave:
Nepal, China, India, Constitucin, conflicto tnico, Terai.
Keywords:
Nepal, China, India, Constitution, ethnic conflict, Terai.
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NEPAL: LA DIFCIL TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA
M Jos Izquierdo Alberca
Documento de Anlisis 51/2015 2
COMPLEJIDAD CULTURAL DE UN PAS QUE SALE DE UNA RECIENTE GUERRA CIVIL
A pesar de su pequea dimensin, 147,181 km2, Nepal es un pas que cuenta con 25 grupos
tnicos entre sus ms de 31 millones de habitantes. La mayor densidad de poblacin se
encuentra en la zona central, constituida por pequeos valles, donde se localiza Katmand.
La regin sur, Terai, frontera con India es, por el contrario, una zona de clima tropical,
alimentada por tres ros (Koss, Narayani y Karnali), la zona ms rica del pas y lmite con la
cuenca del Ganges. En esta regin vive ms de la mitad de los habitantes de Nepal. Adems
de ser la entrada del trfico comercial con India, cuenta con la ciudad industrial de
Biratnagar y el turstico parque nacional de Chitwan. Los madhesi, el grupo tnico
mayoritario en esta regin, mantienen fuertes vnculos culturales con India.1
El resto del pas lo constituyen la regin montaosa del norte o Parbat: una zona
escasamente poblada, fronteriza con Tibet y con una pobre economa centrada en el
pastoreo y los beneficios que reporta la contratacin de guas de montaa.
Desde su independencia de India y su nacimiento como estado independiente en 1949, la
historia de Nepal ha oscilado entre la monarqua absolutista y los esfuerzos por crear un
rgimen constitucionalista. Entre 1996 y 2006 la guerra civil iniciada por la guerrilla maosta
cost la vida a 15.000 personas y dej un pas fuertemente polarizado. En 2006, el Acuerdo
de Paz entre el Partido Comunista Unificado Maosta de Nepal (PCUN-M), ya convertido de
grupo insurgente en partido poltico2 y ganador de las elecciones a la Asamblea
Constituyente, y el resto de partidos parlamentarios puso fin a la insurgencia maosta y con
el abandono del poder del ltimo rey, en 2008 se declar abolida la monarqua. La dimisin
un ao despus del gobierno maosta, y sobrepasado el plazo para completar el proyecto de
una nueva Constitucin, la Asamblea Constituyente fue disuelta, as como los cuadros del
PCUN-M. La eleccin de un nuevo gobierno provisional en 2015, que ha aprobado la
Constitucin actual, se completa con el nombramiento de K.P.Sharma Oli (del Partido
comunista de Nepal Marxista-Leninista) como primer ministro y Onsari Gharti Magar como
la primera mujer presidenta del parlamento.
1 Stratfor, India tries to shape Nepals New Constitution, 6 de octubre de 2015. Disponible en
https://www.stratfor.com/analysis/india-tries-shape-nepals-new-constitution. Fecha de consulta 20.10.2015 2 Un estudio completo del proceso de acceso al poder de este partido en CINEP, Centro de Investigacin y
educacin popular, De la insurgencia a la democracia, Bogot, 2009. Disponible en http://www.berghof-foundation.org/fileadmin/redaktion/Publications/Books/LIBRO_CINEP.pdf
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LAS RELACIONES CON INDIA Y CHINA
Uno de los objetivos del nuevo primer ministro pareca ser la normalizacin de las relaciones
con India3 dado que Delhi an no ha dado la bienvenida a la promulgacin de la nueva
Constitucin sino parcialmente. A pesar de las felicitaciones diplomticas del primer ministro
Modi a su homlogo nepal Oli, ni el Acuerdo comercial de energa (Power Trade Agreement)
ni el Acuerdo de desarrollo de proyectos (Project Development Agreement) con la compaa
india GMR se han firmado.
India, que comparte 1.750 km de frontera abierta con Nepal, considera que cualquier
inestabilidad en territorios fronterizos, puede tener efectos adversos en el estado indio de
Bihar y ha recomendado tener en cuenta las demandas de los grupos madhesi que viven en
la regin Terai, en la frontera con India. Por su parte, Nepal siempre ha considerado excesiva
la influencia de India en su poltica interior y, el bloqueo de entrada de combustible en Nepal
que se lleva a cabo desde el mes de octubre, ha evidenciado la enorme influencia de India y
la vulnerabilidad de Nepal.4
La ubicacin de Nepal a lo largo de la meseta tibetana puede servir como plataforma de
lanzamiento para una mayor influencia de India en el norte y la posibilidad de que los
disturbios en la zona fronteriza persistan puede ser motivo de conflicto entre ambos pases.
Pero su ubicacin es tambin un factor decisivo para la expansin china5.
Nepal sabe perfectamente que cada vez que uno de los vecinos ofrece ayuda, el otro intenta
requilibrar su influencia con acciones similares y, a pesar de la desconfianza del pequeo
Nepal ante sus poderosos vecinos, se beneficia tambin de la competencia de Pekn y Delhi
por ganarse al gobierno de Katmand. De manera que si con India les unen tradicionales
lazos culturales y religiosos, el comportamiento excesivamente intrusivo del gobierno de
Delhi en la poltica interna de Nepal alimenta el recelo ante la posibilidad de que India est
alimentando las demandas de los grupos tnicos del sur para ganar influencia.
Por su parte, la cercana y el nmero de refugiados tibetanos en Nepal es la principal fuente
de recelo ante China. Sin embargo, durante los ltimos meses, Pekn, en un intento por
fortalecer sus relaciones con la Asociacin Meridional para la Cooperacin Regional Asitica
(SAARC, por sus siglas en ingls), ha estado haciendo esfuerzos por construir una alianza
estratgica con Nepal. As, ha incrementado los nuevos acuerdos areos bilaterales hasta
alcanzar los 77 vuelos semanales; construye escuelas, laboratorios y bibliotecas en los
3 http://indianexpress.com/article/world/neighbours/nepal-k-p-oli-takes-over-says-normalising-ties-with-
india-a-top-priority/#sthash.CFIzaECM.dpu- 4IPCS Institute of Peace and conflicto studies, Nepal: The New Constitution and the Trust Deficit with India
.Disponible en http://www.ipcs.org/article/nepal/nepal-the-new-constitution-and-the-trust-deficit-with-india-4916.html.Fecha de consulta 17.10.2015 5 https://www.stratfor.com/video/nepals-geographic-challenges
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pueblos nepales cercanos a Tbet y est planeando extender el ferrocarril Qinghai-Tibet
hasta Nepal en 2020. Este enlace se extender hasta la frontera con India y Butn en una
lnea de ferrocarril que permitir llegar a Shigatse, centro de peregrinacin para los
tibetanos y que tambin permitira a China una inmediata incursin en Nepal.6
LA CONSTITUCIN DE 2015 NO SATISFACE A TODOS
El pasado 20 de septiembre el presidente Ram Baran Yadav promulg la sptima
Constitucin de Nepal, que fue recibida con una gran celebracin y graves disturbios a la vez.
La divisin con que se ha recibido la nueva carta magna se simboliza en lo ocurrido el mismo
20 de septiembre: en Katmand se festejaba durante dos das la ratificacin del documento,
mientras que las protestas e incidentes, que causaron casi 50 muertos, se multiplicaban en
los distritos de Terai, al sur del pas.
La actual Constitucin marca la transicin de Nepal de una monarqua hind de 240 aos de
antigedad hacia una repblica laica y democrtica. Articulada en 37 artculos, 304 captulos
y siete anexos, establece una organizacin en 7 estados federales (cuya definicin y nombre
definitivos quedan aplazados un ao), con un ministro al mando de cada Estado. Desde el
punto de vista religioso consagra el laicismo7, sealando, sin embargo, que el Estado es el
responsable de proteger las antiguas prcticas religiosas, incluida la consideracin de la vaca
como animal nacional8. A pesar de lo moderado de esta declaracin, el sector ms radical del
hinduismo, el partido Rastriya Prajatantra, ha manifestado su desacuerdo con una
Constitucin que no recoge la prctica religiosa de la mayora de la poblacin.
Creemos que la adopcin de la nueva Constitucin ha abierto el camino para el desarrollo
del pas, proclam el presidente Yadav en la Asamblea. Y, en teora al menos, esto es as,
pues este documento, que reemplaza a otra de carcter provisional por el que se ha regido
Nepal desde 2007, ha podido ser aprobada tras ms de 6 aos de disputas polticas. Las
crticas a la incapacidad del gobierno para gestionar la ayuda internacional tras los
terremotos de abril, unido a la incertidumbre poltica generada en el pas, propiciaron que se
acelerase el acuerdo para su aprobacin. De los 601 miembros de la Asamblea
6 KUMAR, Divya. Nepal's new Constitution: Fallout beyond borders. Nepal: Why India should ensure a stable
Madhesi. Disponible en http://southasiamonitor.org/detail.php?type=in&nid=13797. Fecha de consulta 13.09.2015. 7 Aunque algunos grupos religiosos radicales hinduistas reclamaron la consideracin de que el 80% de la
poblacin nepal practica esa religin. 8HAVILAND, Ch. Why is Nepal's new constitution controversial?. Disponible en
http://www.bbc.com/news/world-asia-34280015 Why is Nepal's new constitution controversial?. Fecha de consulta 20.10.2015.
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Constituyente, votaron a favor el 85 %, pero los 60 representantes de los partidos que
agrupan a los grupos madhesi y janjati boicotearon el acto, rehusaron firmar y lo tildaron de
farsa contra sus derechos9.
Las protestas e incidentes de la comunidad madhesi no son nuevos: ya en 2007 se
produjeron graves enfrentamientos con grupos de la regin de las montaas y las
manifestaciones de desacuerdo convocadas por el Frente Madhesi se han venido
produciendo desde abril. Sin embargo, la intensidad y violencia con que han sido reprimidas
ha llevado a Human Rights Watch a reclamar al gobierno de Nepal la investigacin de la
muerte de ms de 45 manifestantes10. Lejos de apaciguarse, la huelga decretada en octubre,
ha bloqueado la importacin de combustible desde India hasta el punto de que el gobierno
de Nepal ha pedido auxilio a Pekn, su nico proveedor de carburantes durante las ltimas
cuatro dcadas11.
La crisis econmica que este bloqueo ha provocado est afectando especialmente al turismo
y a las tareas de reconstruccin tras los terremotos de abril.
As, la Constitucin nepal se ha convertido en un asunto conflictivo desde su promulgacin.
Si las anteriores fracasaron, ahora se corre el riesgo de que tampoco la actual recoja las
aspiraciones de todos los ciudadanos, sino que agudice las diferencias y demandas tnicas e
impida que el pas alcance una democracia ms inclusiva.12
-Desacuerdos en la distribucin territorial y representativa
En Terai es donde se han producido los conflictos ms graves. Se trata de una larga franja de
tierras bajas, que bordea el estado indio de Bihar. En esta regin, que ocupa el 20% del
territorio nepal, se aloja aproximadamente el 50% de la poblacin total del pas y
represente ms de dos tercios de los ingresos de Nepal13.
La distribucin estatal que propone la nueva Constitucin reordena los territorios en un eje
norte-sur, de manera que integra en varios estados a la etnia madhesi junto con otros de las
zonas montaosas en una cartografa que excluye la creacin de un estado de exclusividad
tnica para estos grupos. La discriminacin hacia los madhesi y la resistencia ante sus
9 http://indianexpress.com/article/world/neighbours/nepal-adopts-new-secular-and-democratic-
constitution/#sthash.7g8asYQ9.dpuf 10
Human Rights Watch. Disponible en https://www.hrw.org/news/2015/10/16/nepal-investigate-deaths-during-terai-protests 11
http://www.lavanguardia.com/economia/20151025/54438369130/nepal-ultima-compra-de-combustible-a-china-ante-bloqueo-de-la-frontera-india.html 12
Lpez, Mario. La nueva Constitucin de Nepal desata un conflicto socil, Esglobal, 08.10.2015..Disponible en http://www.esglobal.org/la-nueva-constitucion-de-nepal-desata-un-conflicto-social/ 13
KUMAR, op., cit.
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demandas polticas, sobre todo por parte de la minora newal de la regin de Katmand, se
basa en la no consideracin de aquellos como verdaderos nepales.
Tambin la representacin parlamentaria es motivo de queja. En el documento actual, solo
el 45% del parlamento nepal ser elegido por representacin proporcional, frente al 58%
que aseguraba la anterior Constitucin. Las protestas proceden de la consideracin de que la
esta nueva proporcionalidad no ayuda a la eleccin de que representantes estratos ms
bajos de la sociedad ni de los pueblos indgenas.
-Discriminacin de las mujeres nepales
Grupos y activistas sobre temas de gnero denuncian que en la nueva Constitucin se
discrimina a las mujeres en las clusulas relativas a la adquisicin de nacionalidad. Por
ejemplo, un nio nacido de una mujer nepal con un hombre extranjero no tiene
automticamente el derecho a una ciudadana nepal a menos que el hombre la adquiera
primero. Por el contrario, si el padre es nepal, los hijos lo sern independientemente de la
nacionalidad de la esposa. En el este de Terai las comunidades madhesi, tnica y
socialmente cercanos a los indios al otro lado de la frontera, se quejan de que siempre se
han enfrentado a la discriminacin y la falta de aceptacin por parte del Estado de Nepal y
de que estas condiciones de ciudadana les afectan de manera desproporcionada porque hay
muchos matrimonios transfronterizos. La ONU estima que en el pas hay unos 800.000
aptridas, lo que les impide, por ejemplo, poder estudiar en colegios pblicos, abrir cuentas
bancarias o trabajar legalmente14.
-Inclusin de minoras
La inclusin de las minoras se ve afectada en dos aspectos. El primero, en el uso de la
lengua: el nepal sigue siendo la nica lengua oficial del Estado y las nuevas provincias
federales slo autorizan el uso cooficial una lengua ms, la mayoritaria. En un pas con 92
lenguas reconocidas, tal provisin es claramente insuficiente. En segundo lugar, por la
inclusin en la nueva carta magna de los khas, el grupo tnico mayoritario, en la lista de
grupos sociales que se pueden beneficiar de acceso a las medidas de proteccin por parte
del Estado, con lo que cualquier poltica de inclusin o accin positiva a favor de las
minoras queda neutralizada al incluir tambin a los grupos mayoritarios15.
14
Lpez, op. cit. 15
Lpez, op.cit.
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CONCLUSIONES
Nepal es un pas joven, en trnsito de la autocracia a la democracia y que se enfrenta, tras
una guerra civil de 10 aos, a enormes dificultades para alcanzar un Estado ms inclusivo
donde todos los grupos sociales y tnicos se vean representados.
La nueva Constitucin debera ser la oportunidad para alcanzar un acuerdo y que ayude a la
estabilidad necesaria para llevar a cabo la reconstruccin del pas y mandar al mundo nuevos
mensajes de apertura econmica.
Alcanzar un grado mximo de consenso es vital para pacificar las protestas tnicas porque
est elevando el riesgo en la regin de Terai, fundamental para favorecer la conexin de
Nepal con los mercados regionales del sudeste asitico. De lo contrario, la dependencia de
China se ir incrementando y puede llevar a Nepal a jugar un difcil papel geopoltico en el
balance de poder de China e India.
La arriesgada poltica de Delhi con Nepal puede dar al traste con la estabilidad y desarrollo
de este pas, econmicamente empobrecido, fragmentado social y culturalmente y
extremadamente dependiente de las relaciones polticas y econmicas de sus vecinos.
M Jos Izquierdo Alberca Analista del IEEE