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�������������� Exp: 09-001224-1027-CA Res. 000398-F-S1-2010
SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las
catorce horas quince minutos del veinticinco de marzo de dos mil diez.
Proceso de ejecución de Acto Administrativo firme y favorable, establecido en el
Tribunal Contencioso Administrativo, por RADIO MENSAJES SOCIEDAD ANÓNIMA,
representado por su apoderado generalísimo sin límite de suma Oscar Emilio Barahona
de León, Administrador de Negocios; contra el INSTITUTO COSTARRICENSE DE
ELECTRICIDAD, representado por sus apoderados generales judiciales, los licenciados
Orlando Ramírez Retana y José Luis Navarro Vargas, vecino de Atenas. Figuran
además, como apoderados especiales de la parte actora, Francisco Díaz Salazar, Luis
Humberto Barahona de León y José Fabio Ramírez Carranza, soltero. Todos son
mayores de edad y con las salvedades hechas, casados, abogados, vecinos de San
José.
RESULTANDO
1.- La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en resolución RRG-8567-
2008, de las 9 horas del 8 de julio de 2008, en que se dispuso: ”1. Declarar al Instituto
Costarricense de Electricidad autor responsable de realizar un cobro indebido por
concepto de retribución económica del 28% de los ingresos recaudados mensualmente
que percibe el denunciante Radio Mensajes S.A. como proveedor de servicio 900 por
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cuanto ese cobro ha sido aplicado sin aprobación tarifaria de la Autoridad Reguladora
de los Servicios Públicos, siendo diferente a la tarifa aprobada y vigente, lo que
constituye la acción tipificada en el artículo 38 inciso a) de la Ley 7593. 2. Sancionar al
ICE al pago de una multa de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 párrafo
último, equivalente a cinco veces el daño causado a Radio Mensajes S.A. 3. Ordenar al
ICE, como medida correctiva, que se abstenga de cobrar ese porcentaje que le ha
venido cobrando a la empresa Radio Mensajes S.A. de conformidad con el artículo 28
de la Ley 7593. 4. Ordenar al ICE al pago de los daños causados a la empresa Radio
Mensajes S.A. que corresponden a los montos retenidos por concepto de retribución
económica desde el mes de agosto del 2005, fecha de firma del contrato, a la fecha en
que cese dicha retención, conforme el artículo 28 de la Ley 7593. 5. Se rechaza la
solicitud hecha por la empresa Radio Mensajes S.A. en cuanto al pago de los perjuicios.
6. Fijar el monto de la condenatoria y la multa mediante un proceso administrativo de
ejecución de esta resolución final una vez firme. La Junta Directiva de la Autoridad
Reguladora de los Servicios Públicos en resolución RJD-177-2008 de las 10 horas 5
minutos del 8 de setiembre de 2008, rechazó por el fondo el recurso de apelación en
subsidio y la nulidad concomitante interpuestos por el Instituto Costarricense de
Electricidad y dio por agotada la vía administrativa. La ejecutante solicitó se declare: “1)
La inmediata ejecución de lo dispuesto en las resoluciones FIRMES, notificadas e
identificadas bajos los números RRG-8567-2008 y RJD-177-2008, dictadas
respectivamente por el señor Regulador y por la Junta Directiva de la Autoridad
Reguladora de los Servicios Públicos. 2) El cese de acciones y omisiones por parte del
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ICE en perjuicio de los intereses de mi representada. 3) Lo anterior presupone que, se
debe SUSPENDER DE INMEDIATO EL COBRO ILEGAL E INDEBIDO de la mal
llamada “Retribución Económica” (deducción mensual ilegítima del 28% de los ingresos
recaudados a favor de la empresa Radio Mensajes S.A.) que va (sic) venido aplicando el
ICE.”
2.- El ente demandado contestó negativamente. En audiencia oral y pública
(f267) planteó la defensa de inejecutabilidad del acto, litis consorcio pasiva necesaria,
inadmisibilidad de la demanda y como pretensión subsidiaria la acumulación de
procesos.
3.- La Jueza Lorena María Montes de Oca Monge, en sentencia no. 1070-2009
de las 13 horas 30 minutos del 8 de junio de 2009, resolvió: "Se declaran sin lugar las
defensas de litisconsorcio pasivo necesario así como la solicitud de acumulación. Se
declara improcedente este proceso. Corre a cargo de Radio Mensajes S. A. el pago de
costas personales, que se fijan en la cantidad de quinientos mil colones (¢500.000.00).
Dicho monto deberá ser depositado a más tardar el nueve de julio próximo en la cuenta
electrónica con el Banco de Costa Rica y a partir de esa fecha, correrán intereses del
dos por ciento mensual hasta su efectivo pago.”
4.- La ejecutante formula recurso de casación indicando las razones en que se
apoya para refutar la tesis del Tribunal.
5.- En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones
de ley.
Redacta la Magistrada León Feoli
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CONSIDERANDO
I.- La ejecutante, Radio Mensajes S.A. (Radio Mensajes en lo sucesivo) solicitó a
la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), iniciar un procedimiento
administrativo ordinario, para determinar si el Instituto Costarricense de Electricidad
(ICE), le realizaba cobros indebidos, sin aprobación tarifaria de esa Entidad Reguladora,
por concepto de retribución económica del 28% de los ingresos recaudados
mensualmente, que percibe como proveedor del servicio 900. El Regulador General de
la ARESEP en resolución RRG-8567-2008 de 8 de julio de 2008, declaró al ICE autor
responsable del cobro indebido alegado, al ser diferente a la tarifa aprobada y vigente.
Asimismo, lo sancionó con una multa equivalente a cinco veces el daño causado; como
medida correctiva, debe abstenerse de ese cobro; pagar los daños causados que
corresponden a los montos retenidos por ese concepto desde agosto 2005, a la fecha
en que cese dicha retención; y que el monto de la condenatoria y la multa se fijen
mediante un proceso administrativo de ejecución. El Regulador General declaró sin
lugar el recurso de revocatoria y nulidad concomitante interpuesto por el demandado.
En acto RJD-177-2008 de 8 de diciembre de 2008, la Junta Directiva de la ARESEP
rechazó por el fondo el recurso de apelación en subsidio y la nulidad concomitante, y
dio por agotada la vía administrativa. Ante la solicitud para la inmediata ejecución de lo
resuelto en firme, el Director Jurídico del ICE, en escrito de 19 de enero de 2009,
comunicó que en razón de los graves vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta
de la resolución RRG-8567-2008 y el rechazo de la apelación en subsidio y nulidad
concomitante, estaba obligado a acudir a la vía jurisdiccional, “…pues de acuerdo con el
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artículo 146 inciso 3° de la Ley General de la Administración Pública, no procederá la
ejecución administrativa de los actos ineficaces o absolutamente nulos.” Asimismo, que
al estarse tramitando en expediente no. 07-000635-0163-CA una demanda ordinaria
incoada por Radio Mensajes contra su representada, donde se pretende la anulación de
los actos que fundamentan ese cobro, el Instituto “…se atiene a lo dispuesto por el
Juzgado Contencioso Administrativo en la Sentencia N° 1197-2007 de 9:15 horas del 6
de noviembre del 2007, que declaró sin lugar el incidente de suspensión del acto
gestionado por su representante contra el ICE”. En la demanda de este proceso de
ejecución, Radio Mensajes solicita se ordene al ICE el acatamiento e inmediata
ejecución de lo dispuesto en las resoluciones firmes y válidamente dictadas por
ARESEP, nos. RRG-8567-2008 y RJD-177-2008; suspender de inmediato el cobro ilegal
e indebido de la mal llamada retribución económica; el pago de los daños (principal de
las sumas retenidas) y perjuicios (intereses legales que liquida hasta el 12 de mayo de
2009 y estima prudencialmente en ¢50.106.277,24). La Jueza Ejecutora del Tribunal
convocó a una audiencia oral y pública. Los apoderados generales judiciales del
ejecutado, indicaron que ante ese mismo Tribunal (expediente no. 09-000685-1027-CA)
se está ventilando la nulidad del acto administrativo, en proceso ordinario de ese
Instituto contra la ARESEP, en el que también es parte el aquí promovente, y en el cual
se declaró parcialmente con lugar la aplicación de una medida cautelar permitiendo
que se mantenga esa retención (escrito de folios 257 a 260). Por lo anterior, solicitaron
la inadmisibilidad de la acción, de conformidad con lo establecido en el ordinal 143.6 de
Ley General de la Administración Pública (LGAP) y por tener conocimiento el Tribunal de
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la posible nulidad de la resolución que se pretende ejecutar. Asimismo, requirieron la
acumulación de este asunto con el que se tramita con el no. 09-000685-1027-CA.
Alegaron la inejecutabilidad del acto, la defensa de litis consorcio pasivo necesario
respecto de la ARESEP, y la inadmisibilidad de la demanda. Como pretensión
subsidiaria, la acumulación de procesos (acta visible a folios 265 y 266). La jueza en el
fallo que se recurre (dictado oralmente), declaró sin lugar la litis consorcio pasivo
necesario y la acumulación. Dispuso la improcedencia de este proceso. Condenó a
Radio Mensajes a ¢500.000,00 por costas personales, que debía depositarse a más
tardar el 9 de julio de 2009, y a partir de esa fecha, intereses del dos por ciento
mensual. Acude ante esta Sala la ejecutante.
II.- Se califica la casación como una instancia de carácter extraordinario,
básicamente por dos razones. En primer término, porque no toda resolución judicial es
pasible de tal recurso, sino tan sólo las contempladas en la ley. Y en segundo lugar,
porque las causales de impugnación en esa etapa revisora no son abiertas, sino
preestablecidas de igual modo, por el ordenamiento jurídico. En lo relativo al primer
aspecto, cabe señalar, como regla general, que son susceptibles del recurso de
casación las sentencias y los autos capaces de producir cosa juzgada material. Así
mismo, lo son aquellos pronunciamientos finales y de fondo emitidos en las ejecuciones
de sentencia de fallos firmes y precedentes recaídos en procesos de conocimiento.
Frente a esta fórmula genérica, el propio Código Procesal Contencioso Administrativo
(CPCA), puntualiza algunas resoluciones particulares a las cuales se les concede esta
opción. A manera de ejemplo, se encuentran: a) la que declara la inadmisibilidad de la
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demanda (artículo 62.3); b) la que declara con lugar las defensas previas indicadas en
el apartado 6) del canon 92 del Código de cita, y c) la que resuelve en forma final, el
“proceso de ejecución” de sentencia en habeas corpus y amparos de la Sala
Constitucional declarados con lugar, contra o a favor de una Administración Pública
(ordinal 183.3 ibidem). Por ende, las resoluciones que no definan el fondo del asunto o
no pongan término al proceso, tienen vedado el paso a la etapa casacional. En lo que
atañe a las causales, cabe agregar que opera la dualidad entre las procesales y las
sustantivas. Así se plasma en los preceptos 137 y 138 de la nueva legislación
codificada. Para las primeras, se efectúa un listado en términos amplios, de gran
cobertura, y en los presupuestos que procede, ajustadas a las reglas de la oralidad.
Respecto de los sustantivas, se prevé la posible infracción de los elementos probatorios
(por desapego o contradicción con ellos, o bien, preterición o indebida valoración),
denominada comúnmente “violación indirecta”. Dentro de este último grupo, se
encuentra la infracción estrictamente normativa, que ocurre en el supuesto de una
aplicación indebida, una incorrecta interpretación o una desaplicación reprochable de la
norma, conocida en la tradición jurídica costarricense como “violación directa”.
III.- Una vez hecha la mención de las resoluciones sobre las que cabe recurso
de casación y sus causales, se hace imprescindible enfocar los requisitos necesarios
para su admisibilidad. En este sentido, se debe recordar que la vocación antiformalista
del CPCA, permea todos y cada uno de sus propios institutos. De esta manera, el
recurso de casación se libera también de requisitos de admisibilidad, con el fin de que el
órgano casacional (como vértice del sistema) pueda ingresar, las más de las veces, al
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análisis de los quebrantos alegados. Es así como se ha establecido una casación menos
rigurosa en lo relativo a los aspectos de admisibilidad, sin abandonar del todo el
tecnicismo que le es propio, ni su naturaleza y esencia, pues, al fin y al cabo, se
mantiene incólume su rol y su finalidad dentro del régimen procesal moderno.
IV.- Ahora bien, pese a la informalidad que propugna la nueva legislación
procesal, se articulan, como es lógico, una serie de requisitos mínimos e imprescindibles
relativos al tiempo, lugar y forma. De esta manera, en el apartado 1) de la norma
recién citada, se establece que deberá presentarse directamente ante la Sala Primera
de la Corte Suprema de Justicia, quien se pronuncia sobre su admisibilidad y de
conformidad con la disposición 142.1 del Código de la materia, lo pone en conocimiento
de la parte contraria por el plazo de 10 días. En el mismo acápite normativo, se
establece el plazo para su interposición: 15 días hábiles contados a partir del día hábil
siguiente de notificadas todas las partes. Si se hubiere interpuesto adición o aclaración,
el plazo empezará a correr a partir del día hábil siguiente de notificadas todas las
partes de lo resuelto sobre ello. Superado el tiempo y lugar de presentación, se
enumeran en el apartado 2), una serie de requisitos de “información” e “identificación”
del recurrente y del proceso, que, por su naturaleza (“datos”, “información de trámite”),
pueden ser subsanados en el plazo de tres días, a tenor de lo dispuesto en el artículo
141 del mismo cuerpo normativo. Así, deberá indicarse: a) el tipo de proceso; b) el
nombre completo de las partes; c) la firma del recurrente o recurrentes autenticada por
abogado; d) hora y fecha de la resolución recurrida; e) número de expediente en la
cual fue dictada y f) lugar dentro del perímetro para recibir notificaciones, cuando el
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que se hubiere dispuesto no corresponda a la misma sede, salvo, claro está, que se
haya señalado algún medio, excluido de cualquier circunscripción territorial (v.gr. fax o
correo electrónico). Con ello se completa el listado simple de exigencias instrumentales
o adjetivas del recurso. Sólo en el evento de que se incumpla la prevención dictada al
efecto, se dispondrá el rechazo de plano, pero en ese caso, no sólo por la omisión
misma, sino por la desatención a lo prevenido judicialmente.
V.- A los anteriores requisitos se añade un último requerimiento (canon 139.3
del CPCA), en este caso, material, en tanto necesario para la admisibilidad y para la
posterior valoración del recurso por el fondo. Se trata, de la motivación del recurso, que
por las características de la casación, ha de ser clara y precisa. En este sentido, debe
contener, tal como lo dispone el precepto de comentario, la fundamentación fáctica y
jurídica del caso. Fáctica, en la medida en que se muestre inconforme con los hechos
que se han tenido por demostrados, o por indemostrados (lo cual lleva a la ponderación
de las probanzas), o con las circunstancias acaecidas en la violación de normas
procesales, y jurídica, cuando se trata de la aplicación, omisión o indebida
interpretación de cualquier norma que integre el bloque de juricidad, incluidos, los
principios de rango constitucional, o aquella que también opera por efecto reflejo o
indirecto, después de que se modifican los hechos de la sentencia impugnada. Tanto
en la infracción procesal, como en la probatoria, puede concurrir, junto con las razones
jurídicas (siempre necesarias), las de carácter fáctico, y en ese sentido, los
fundamentos de referencia deberán ser dirigidos en ambas vertientes, so pena de
inadmisibilidad. Por su parte, es necesario aclarar que de la fundamentación jurídica se
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exonera, por expreso mandato legal, la indicación de aquellos ordinales relativos al
valor del elemento o elementos probatorios mal apreciados. De igual forma, resulta
innecesario citar las normas que equivocadamente utilizó y mencionó el órgano
jurisdiccional de instancia para emitir y razonar su decisión; porque constan en el
mismo pronunciamiento recurrido. Y desde luego, no es indispensable, citar los
preceptos que establecen los requisitos, plazos y reglas básicas para la admisión del
recurso. Así las cosas, la fundamentación dispuesta por ley, puede entenderse, grosso
modo, como aquella argumentación técnico-jurídica en la que se mencionan una serie
de artículos, o reglas jurídicas entrelazadas o concatenadas entre sí y vinculadas
razonablemente en una doble perspectiva: con los argumentos del recurso y con la
sentencia que se ataca. En la medida en que se cite un conjunto de normas jurídicas (o
si es del caso, una sola de ellas), atinente y vinculada de manera clara con la sentencia
combatida (ya sea en el sustento de hecho o derecho) y los argumentos del recurso,
hay fundamentación jurídica. Los agregados jurisprudenciales o las eventuales citas
doctrinales, reforzarán en ocasiones las alegaciones efectuadas, pero, por lo general, no
hacen a su esencia. Como lo ha dicho ya esta Sala, interpretando el cardinal 139 de
referencia, “se requiere que el recurso cuente con una fundamentación jurídica
mínima...deben explicarse las razones en las cuales sustenta su gestión, combatiendo
los argumentos de derecho de la sentencia recurrida y consignando, al menos, alguna
referencia normativa que le dé sustento” (Resolución no. 318-A-2008, de las 14 horas
25 minutos de 8 de mayo de 2008). La fundamentación es por tanto, ajena al
despliegue confuso de normas y alegatos; a la mezcla de argumentos ininteligibles o a
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la simple exposición de opiniones sobre la procedencia o justicia del caso, o bien, al
recuento de los desaciertos que se consideran cometidos en la sentencia recurrida, sin
respaldo en normas o criterios jurídicos. De allí que, si el recurso omite por completo
esa relación técnico-normativa o la que realiza, resulta impertinente o desvinculada al
caso de manera manifiesta y evidente, habrá que entender que carece de “total
fundamentación jurídica”, y por tanto, incumple el necesario requisito establecido
en el numeral 139.3), que sanciona con el rechazo de plano, el numeral 140 inciso c)
del mismo Código de rito.
VI.- Del rechazo de plano del recurso de casación por el fondo. Resulta
necesario entender además que la nueva legislación procesal contenciosa prevé en el
mandato 140, la posibilidad de rechazar de plano el recurso de casación cuando: “a)
Del escrito quede claro que la resolución recurrida no puede ser objeto de casación, b)
Se haya presentado extemporáneamente, c) Carezca de total fundamentación jurídica
o, teniéndola, la Sala o el Tribunal de Casación deduzcan con claridad, la improcedencia
del recurso, ya sea por razones procesales o de fondo”. En este último supuesto, el
legislador propuso una alternativa que en esta materia resulta innovadora y expedita,
de modo que, quienes conocen este recurso extraordinario, pueden determinar desde el
inicio, si en realidad el planteamiento es a todas luces improcedente, pese al
cumplimiento de cuestiones estrictamente formales, tales como la presentación dentro
del plazo y el respeto de la técnica misma de la casación conforme al canon 139 del
CPCA. Lo anterior en virtud de que, a nada conduce postergar la resolución de un
recurso de esta naturaleza, si de su contenido se deduce con absoluta claridad que el
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reproche planteado será desestimado.
VII.- Del recurso de casación en ejecuciones de sentencia. El CPCA
introdujo un cambio paradigmático en la justicia contencioso administrativa. Su principal
objetivo es ceñirla plenamente a lo dispuesto en el numeral 49 de la Constitución
Política: “Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa como atribución del
Poder Judicial con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del
Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público./ La desviación
de poder será motivo de impugnación de los actos administrativos./ La Ley protegerá,
al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados.” (El
subrayado es suplido). De esta manera, la nueva normativa incorpora la oralidad como
medio o mecanismo para administrar justicia, y con ello, los principios que le son
consustanciales como el de contradicción, inmediatez y concentración de la prueba. El
nuevo régimen contencioso administrativo opta por un sistema mixto, combinando la
escritura con la oralidad, introduciendo el proceso oral por audiencias. De igual manera,
dispone un control plenario de la conducta administrativa, eliminando las áreas inmunes
de su control jurisdiccional. De manera expresa preceptúa la protección de las diversas
situaciones jurídicas de la persona que pudieran ser afectadas por cualquier conducta
de la Administración Pública sujeta al Derecho Administrativo. En este sentido, el
artículo 1 del Código, en lo de interés, dispone: “1) La Jurisdicción Contencioso-
Administrativa, establecida en el artículo 49 de la Constitución Política, tiene por objeto
tutelar las situaciones jurídicas de toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de
cualquier conducta de la Administración Pública sujeta al Derecho administrativo, así
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como conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico-administrativa. / 2)
Los motivos de ilegalidad comprenden cualquier infracción, por acción u omisión, al
ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. …” (El subrayado es suplido). El
acento del nuevo proceso está en la persona. Se brindan las herramientas necesarias
para lograr la humanización y democratización judiciales. Los postulados
constitucionales de justicia, debido proceso y tutela judicial efectiva, se yerguen como
guías en todos las etapas procedimentales. En suma, con la nueva legislación procesal
se persigue la satisfacción de los valores ínsitos en un Estado democrático de derecho.
Siguiendo esta misma línea innovadora, el Código introduce importantes y radicales
cambios en torno al recurso de casación. Como ya se expuso, flexibiliza su procedencia
y elimina formalismos para su conocimiento y pronunciamiento judiciales. En este
sentido, el inciso 1) del numeral 134 dispone: “Procederá el recurso de casación contra
las sentencias y los autos con carácter de sentencia que tengan efecto de cosa juzgada
material, cuando sean contrarias al ordenamiento jurídico.” (El subrayado no es del
original). Concretamente, en ejecución de sentencias, este mismo canon, en su
segundo apartado, indica: “2) Asimismo, por las mismas razones señaladas en el
apartado anterior, será procedente el recurso de casación contra la sentencia final
dictada en ejecución de sentencia, que decida sobre las prestaciones o conductas
concretas que debe cumplir la parte vencida, de acuerdo con el fallo firme y
precedente emitido en el proceso de conocimiento.” (El subrayado es suplido). Es
evidente el cambio introducido por la nueva legislación procesal en esa materia. De
conformidad con el artículo 704 del Código Procesal Civil (CPC), el cual resultaba
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aplicable de manera supletoria a las ejecuciones de sentencias tramitadas en la
jurisdicción contencioso administrativa, se podía interponer recurso de casación sólo
cuando se resolvían puntos sustanciales no controvertidos en el pleito ni decididos en la
sentencia, así como cuando se proveía en contradicción con lo ejecutoriado. Se
indicaba, además, que debía reclamarse la violación de las leyes relativas al valor de la
cosa juzgada. Con el CPCA, según se colige de lo dispuesto en los transcritos incisos del
canon 134, la casación supera la cosa juzgada como única causal posible, quedando
afecta a las reglas generales dispuesta en el inciso primero de ese numeral: cuando se
considere que el fallo final emitido en vía de ejecución es contrario al ordenamiento
jurídico; es decir, que infrinja cualquier norma que lo integre. Por ende, la parte
interesada podrá alegar no sólo violación a normas sustantivas (artículo 138 ibídem);
sino también procesales (canon 137 ejúsdem).
VIII.- No obstante, el precepto 178 íbid, en lo de interés señala: “…Contra el
fallo final emitido en ejecución de sentencia en los términos establecidos en el artículo
137 del presente Código, cabrá recurso de casación, cuyo conocimiento corresponde a
la Sala Primera o al Tribunal de Casación, de acuerdo con la distribución de
competencias establecida en los artículos 135 y 136 de este mismo Código.” (El
subrayado es suplido). Del tenor literal de esta norma, podría estimarse que el
legislador limitó el recurso de casación únicamente a motivos de orden procesal. Por
cuanto, el referido canon 137, en lo conducente, indica: “1) Procederá el recurso de
casación por violación de normas procesales del ordenamiento jurídico, en los
siguientes casos: … 2) Las causales del recurso de casación por las razones procesales
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establecidas en el presente artículo, solo podrán alegarse por la parte a quien haya
perjudicado la inobservancia de la norma procesal. Además, será necesario haber
gestionado, ante el órgano jurisdiccional pertinente, la rectificación del vicio, en los
casos que sea posible su rectificación en el Tribunal.” (El subrayado no es del original).
Empero, una interpretación de esa naturaleza, no sólo resulta contradictoria con lo
dispuesto en el numeral 134 antes analizado; sino también, de los objetivos
perseguidos por la nueva legislación procesal contencioso administrativa. En este
sentido, como se apuntó, se pretende un cambio radical en la jurisdicción contencioso
administrativa, procurando eliminar cualquier área administrativa inmune al control
jurisdiccional, brindándole a las partes amplias posibilidades de defensa. En
consecuencia, armonizando lo dispuesto en los cánones 134 y 178 ejúsdem, a la luz de
los principios informadores de la nueva legislación procesal, debe concluirse que el
recurso de casación contra el fallo final emitido en ejecución de sentencia procederá
cuando se estime que es contrario al ordenamiento jurídico, por lo tanto, el impugnante
podrá alegar tanto violación a normas procesales, cuanto sustantivas, en los términos
dispuestos en los artículos 137 y 138, respectivamente, del indicado Código. Esta sana
interpretación se ajusta además en un todo, con la recta exégesis literal del precepto,
pues la remisión que el artículo efectúa al numeral 137, lo es, no en cuanto a la
casación, sino en lo que hace a la resolución emitida por el órgano jurisdiccional de
instancia. Todo hace pensar que la norma correcta a la que se pretendía referir era el
canon 134, en cuanto dispone que sólo serán pasibles de casación las resoluciones
finales de la ejecución de sentencia. Nótese que la remisión al ordinal 137 no se hace
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para el recurso de casación (que en el mismo mandato no encuentra límite alguno: “…
cabrá recurso de casación …”, dice simple y llanamente la norma, sin ocuparse de las
causales o motivos), sino para la sentencia (“…el fallo final emitido en ejecución de
sentencia en los términos establecidos en el artículo 137 del presente Código …”). Más
simple, el artículo 137 (incorporado por error, pues en verdad debió ser el 134) califica
a la sentencia, no al recurso de casación que, como tal, mantiene su régimen genérico
y por las causales abiertas dispuestas para cualquier recurso de casación.
IX.- Del recurso de casación en las ejecuciones de acto firme y
favorable. El ordinal 176 del CPCA, ubicado dentro del capítulo I “Ejecución de
sentencias de procesos contenciosos-administrativos y civiles de hacienda”, del Título
VIII “Ejecución de sentencias”, establece que “Cuando la Administración Pública no
cumpla sus actos firmes y favorables para el administrado, este podrá hacerlos
ejecutar, de conformidad con el presente capítulo.”. Lo anterior, no es más que una
reiteración (con mayor precisión en su contenido), como lo ha señalado la doctrina, con
vocación de universalidad para toda la Administración Pública, de la figura establecida
en el artículo 228 de la LGAP, que le impone el deber de dar cumplimiento a sus actos
administrativos firmes. En este caso, la certificación del acto hace las veces de
sentencia ejecutable. Si luego de una interpretación armónica de los numerales 134
inciso 2 y 178 del CPCA, con los principios inspiradores de esa normativa, esta Sala ha
determinado que el recurso de casación interpuesto en contra del fallo final emitido en
ejecución de sentencias recaídas en procesos de conocimiento y de amparos y hábeas
corpus, procede cuando se estime que es contrario al ordenamiento jurídico; a fortiori,
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en la ejecución de un acto firme y favorable para el administrado, establecida en el
precepto 176 ibídem, el recurso de casación también procederá por violación al
ordenamiento jurídico, pudiéndose invocar, en consecuencia, el quebranto a normas
procesales o sustantivas (disposiciones 137 y 138 del CPCA).
X.- Del recurso. Alega el casacionista una falta de motivación de la sentencia.
Indica, la juzgadora no mencionó los fundamentos de hecho ni de derecho, con base en
las cuales declaró improcedente la ejecución. Transcribe parte de un fallo de esta Sala
relativo a esa causal. Deben presumir que la improcedencia argüida, deriva del cardinal
121 del CPCA, toda vez que, afirma, no se precisó en la resolución. Al no indicar normas
ni razones para declarar improcedente el proceso, insiste se causa indefensión. Refiere
la existencia de un cúmulo de contradicciones, porque la juzgadora rechaza las
excepciones, entre ellas la de acumulación (solicitada en la audiencia oral del 1° de
junio) de este proceso a uno de conocimiento (exp. 09-000685-1027-CA), por tratarse
de asuntos de diferente naturaleza. Se suma la construcción artificiosa de suspensión
del acto por la vía cautelar en otro proceso, que según la jueza, inhibía a esa parte para
procurar la ejecución. Disiente de ese criterio porque: 1) se olvidó que la medida
cautelar solicitada por el ICE, en el proceso 09-000685-1027-CA, fue concedida de
forma parcial (punto 3), y no sobre la totalidad de la resolución RG-8567-2008. 2) Lo
pretendido en éste, es la ejecución total de lo que decidió el Regulador General de
ARESEP, confirmado por oficio RJD-177-2008 de la Junta Directiva de esa entidad. 3)
Las afirmaciones del fallo se desdicen a partir de la siguiente relación cronológica: a)
Este proceso fue presentado el 18 de mayo de 2009. b) La audiencia de medida
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cautelar en el otro expediente, se celebró a las 9 horas del 22 de mayo de 2009. c) Este
asunto se admitió el 21 de mayo de 2009 y la ejecutante fue notificada de ello y del
señalamiento de la audiencia oral y pública (celebrada el 1° de junio de 2009), el 22 de
mayo a las 15 horas 52 minutos. Esta secuencia, asevera, evidencia que a la hora en
que recibieron esa notificación, la audiencia de medida cautelar ya se había celebrado.
Continúa, no obstante desconocerse que ya se había admitido este proceso, el
apoderado especial judicial de la actora, en diferentes oportunidades, durante la
audiencia oral y pública del otro, solicitó al Juez Tramitador que para todos los efectos,
se considerara la existencia de esta ejecución, incluso, citando en la etapa de
conclusiones el número del expediente. Por ello, aduce, no ha existido ausencia de
buena fe o fraude procesal, “…pues los apoderados del ICE, el Juez Tramitador, y la
Señora Juez tuvieron conocimiento.” Protesta por el uso de calificativos de “fraude
procesal” y “otros similares”, y así lo hicieron saber a la funcionaria judicial y abogado
del ICE, una vez dictada la sentencia. Esas ligerezas, señala, tampoco pueden ser
fundamento para que se les condene en costas, porque les asistía el derecho de
ejecutar un acto administrativo firme cuando el proceso fue interpuesto, por ello,
estima, no resultan ciertas las afirmaciones de la juzgadora de que se enteró el 1° de
junio de 2009, durante la celebración de la audiencia de este proceso. Acota, ella asistió
a ese acto con ambos expedientes (nos. 09-001224-1027-CA y 09-000685-1027-CA), lo
cual se aprecia claramente en el video. Por esa razón, concluye, resulta ilegal, arbitraria
e injusta la condena en costas. Es evidente el derecho que les asiste, arguye, y lo era al
18 de mayo cuando se interpuso y al 22 de ese mes, en que se celebró la audiencia de
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la medida cautelar, día en que también se les notificó que el Tribunal tenía por
interpuesto este proceso. Enfatiza, hay un hecho innegable: “a la fecha en que mi
representada interpuso el proceso de ejecución de acto administrativo firme, éste
estaba FIRME, lo que significa que, mi representada tenía todo el derecho de ejecutarlo
y sin impedimento alguno.” d) El auto no. 976-2009 dictado en el proceso 09-000685-
1027-CA, que otorgó parcialmente la medida cautelar, es de 26 de mayo de 2009, sea,
tres días hábiles antes del 1° de junio de ese año, en que se celebró la audiencia de
este asunto. e) El que la juzgadora haya presidido la audiencia de este proceso el 1° de
junio de 2009, “…revela que estaba plenamente enterada.” 4) Sorprende la ligereza de
la señora jueza, dice, al asegurar sin fundamento alguno (pues no estaba sometido a su
conocimiento), “…en relación con las resoluciones administrativas firmes emitidas por la
ARESEP que, “…sería impropio obligar a la administración ejecutar un acto que se presume
absolutamente nulo”. En su criterio, la única posibilidad para “…ese dislate (sic) es que, el
Juzgador del proceso de conocimiento (09-000685-1027-CA) le haya adelantado su
criterio (en contra de todos los principios que rigen la función jurisdiccional), ya que
repito, la Juzgadora se apersonó al dictado de la sentencia (auto que aquí se impugna)
con los dos expedientes en la mano…”. Finaliza, tal afirmación de la juzgadora es
gravísima, contraria a derecho e invierte todos los supuestos del ordenamiento, pues
los actos administrativos por si mismos, contrario a lo considerado por ella, se
presumen lícitos.
XI.- El escrito presentado no sigue una adecuada técnica para la formulación del
recurso. Oscila sobre diferentes argumentos que desarrolla sin la debida distinción, y
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que se asemejan más a una crítica general y variada sin un hilo conductor, de la forma
en que se abordó el tema por la jueza ejecutora, que a un recurso técnico y
extraordinario, como es el de casación. Con el ánimo de evidenciar lo que se ha dicho,
que conduce por sí, al rechazo del recurso, así como para justificar la improcedencia de
lo reclamado, y a fin de realizar un análisis apropiado, se rescataron las objeciones
puntuales evitando en lo posible repeticiones innecesarias, para darles el enfoque según
los temas que en el fondo interesan y se desarrollan. Considerado lo anterior, es claro
que en lo medular, los reproches del casacionista se orientan a cuatro temas, que se
identifican y reordenan de la siguiente manera: 1) violación de normas o principios del
derecho constitucional; 2) falta de motivación de la sentencia; 3) la negativa a ejecutar
un acto firme y favorable, por lo resuelto precautoriamente en otro proceso; y 4) la
condenatoria en costas de que fue objeto.
XII.- Aduce violación del precepto 138 inciso d) del CPCA. Al margen de que no
es correcto alegar la vulneración de tal disposición, pues precisamente es una de las
normas que pueden dar cabida al recurso, cierto es que, de manera muy simple, el
cargo se limita a indicar que la resolución lesiona principios constitucionales,
transcribiendo casi por completo, el mandato que invoca. En ese sentido, el reparo
carece de toda fundamentación jurídica que, de manera sistemática y específica,
combata los argumentos de la resolución recurrida con otras razones normativas, y no
con simples y genéricas disconformidades de criterio. Así las cosas, el reclamo resulta
insuficiente para generar la revisión del fallo controvertido, por lo que se impone su
rechazo de plano.
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XIII.- Ha sido reiterado el pronunciamiento de esta Sala, en cuanto a que, la
falta de motivación, como reproche susceptible de ser revisado mediante el recurso
extraordinario de casación, en los términos del artículo 137 inciso d) del CPCA, no debe
entenderse como un mecanismo para cuestionar los fundamentos jurídicos de la
sentencia. Surge cuando la motivación del fallo es omisa, ya sea porque no exista, o
bien, porque su desarrollo resulta en extremo confuso o contradictorio, de forma tal
que se impida tener claridad en cuanto a los razonamientos que derivaron en la
decisión adoptada en la parte dispositiva de la sentencia, lo que vulneraría los derechos
procesales de las partes, en particular, el del debido proceso. No se trata de determinar
si el juzgador se pronunció sobre todas las pretensiones incorporadas al proceso por las
partes, sino por el contrario, que el fallo cuente con los fundamentos sobre los cuales
se adoptó la decisión correspondiente. De igual manera, debe tenerse presente que se
trata de un motivo de índole procesal, lo cual implica que es atinente a eventuales
incumplimientos de las disposiciones adjetivas que regulan el iter procesal o la
sentencia, así como la relación jurídica que vincula a las partes y al juez en el marco de
un proceso judicial, y de la cual derivan derechos y obligaciones. Así las cosas, no debe
confundirse esta causal con un mecanismo para entrar a discutir la aplicación del
Derecho o la valoración de la prueba realizada por el juzgador en la parte considerativa
de la sentencia, para lo cual el Código de rito establece causales autónomas (canon
138), ya que de lo contrario se desnaturalizaría el motivo casacional específico (Entre
otros, fallos nos. 184-F-S1-2009 de las 13 horas del 23 de febrero del 2009; 187-F-S1-
2009 de las 9 horas 15 minutos del 25 de febrero de 2009 y 193-F-S1-2010 de las 10
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horas 30 minutos del 4 de febrero de 2010). Dentro de esta línea de pensamiento,
luego de observar y oír en vídeo la sentencia oral, esta Sala estima, contrario a lo
señalado por la casacionista, que esta sí fue debidamente motivada. Es decir, se
brindaron las razones por las cuales se declaró improcedente la ejecución. En este
sentido, la jueza consideró la existencia del proceso no. 09-000685-1027-CA, donde se
discute precisamente la validez del acto que se pretende ejecutar (RRG-8567-2008) y
en el que se dictó la resolución no. 976-09, que suspende en forma parcial sus efectos.
Asimismo, señaló “El acto, respecto del cual ustedes pretenden se ejecutara, señores,
fueron suspendidos sus efectos en una medida cautelar, que contrario a lo que decía el
licenciado Hernández de León, Barahona de León, discúlpenme, sí debe respetarse. Si
tiene un valor en grado con respecto a un acto administrativo en jerarquía pues mayor.
Debe mantenerse, ciertamente está cuestionada la resolución, señal de que igualmente
ustedes fueron conocedores de la situación y pues, en virtud de eso, en virtud de que la
estabilidad de este acto administrativo se ve interrumpida y esa ejecutoriedad no la
tiene en su plenitud, precisamente porque son suspendidos los efectos, amén de que
ciertamente también se cuestiona la validez del acto y sería impropio por parte de esta
juzgadora obligar a la Administración, aún cuando la ley se lo impide claramente,
ejecutar un acto que se presume absolutamente nulo, los efectos fueron suspendidos
señores, ustedes tenían conocimiento de esto, no es una situación nueva y en virtud de
esto resulta improcedente el proceso de ejecución de acto administrativo firme y
favorable. No puede ejecutarse si una resolución judicial, medida cautelar,
independientemente de que sea una resolución instrumental, de que tenga un carácter
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distinto, no le merma la validez, el respeto y el seguimiento que debe dársele a esa
disposición, sin perjuicio, verdad, de lo que suceda posterior, pero si entonces, este
proceso resulta improcedente, podríamos llamarlo hasta prematuro, en realidad ustedes
dependían, decían ustedes que la resolución y el proceso iba a resultar de mérito, eso
no lo puedo disponer yo, no lo puedo adelantar yo en esta etapa de ejecución…”
(Transcripción de esta Sala). Con base en lo anterior, es claro que en el fallo
impugnado no se omitieron las razones del por qué se declaró improcedente la
ejecución. Por ende, no se configura la causal alegada.
XIV.- Como parte de las alegaciones, la ejecutante evidencia un presunto actuar
incorrecto de la jueza ejecutora, al disponer y tener como fundamento lo resuelto
precautoriamente en otro proceso (no. 09-000685-1027-CA). De manera expresa
afirma, la funcionaria asistió a la audiencia con los dos legajos. Incluso, acusa un
adelanto de criterio del juez a cargo del otro asunto, porque la juzgadora se apersonó
al dictado de la sentencia con ambas documentaciones. Es innegable la incidencia en
este, de lo resuelto en aquél. Tan es así que, de manera diáfana, la jueza además de
referenciar la existencia de ese otro expediente, indicó que, se trata de uno en donde
se discute la validez del acto que se pretende ejecutar. Ha sido pronunciamiento
reiterado de esta Sala, que el CPCA introdujo un cambio paradigmático en la justicia
contencioso administrativa, de tal suerte, que incorpora la oralidad como medio o
mecanismo para administrar justicia, y con ello, los principios que le son
consustanciales como el de celeridad, contradicción, inmediatez y concentración de la
prueba. El nuevo régimen opta por un sistema mixto, combinando la escritura con la
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oralidad, introduciendo el proceso oral por audiencias. En ese sentido, contrario a lo
alegado por la recurrente, al enterarse la juzgadora de la existencia de un asunto, en el
que se dictó una resolución que incide en uno a su cargo, bien porque fuese advertida
por alguna de las partes o porque oficiosamente, intra despacho, se informa de ello,
mal haría entonces en no considerar tal hecho relevante en la resolución del asunto. Al
respecto es oportuno precisar lo siguiente. En escrito de 28 de mayo de 2009, visible a
folios 257 a 260 del expediente, los apoderados generales judiciales del ICE, advirtieron
de la existencia del proceso no. 09-000685-1027-CA, y en la audiencia oral, el
representante de ese Instituto indicó que en el escrito de apersonamiento ofrecieron
como prueba el citado expediente judicial. Con mayor relevancia, a los efectos de lo
que aquí se alega, la jueza ejecutora en dicha audiencia expresamente manifestó: “…En
relación con la documentación que ofrecen las partes, en ambos casos, se admite. En
virtud de que se está ofreciendo un expediente judicial como prueba, pregunto a los
representantes de Radio Mensajes, si requieren de algún tiempo o lo conocen ya, para
efectos de que se refieran a las excepciones de litis consorcio, a la solicitud de
acumulación, de inejecutabilidad de sus pretensiones, si están preparados o requieren
de algún tiempo, no habría problema por parte del despacho de concederles un tiempo
prudencial para que revisen documento y se que se refieran...” Ante la solicitud del
representante de Radio Mensajes, la funcionaria judicial señaló “…El compañero auxiliar
les facilitará el expediente judicial. Sí deben revisarlo en esta Sala y en el momento en
que lo desocupen, se lo devuelven a él”. De lo anterior, es claro que el hecho como tal
se introdujo válidamente y como corresponde en un proceso de esta índole, en la
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audiencia oral y con pleno respeto del contradictorio, por ende, se ajustó sin detrimento
del procedimiento, ni de los derechos de las partes, a la verdad real de lo acontecido
como finalidad última del proceso. Además de que la información que sustenta el hecho
surge de un asunto que se tramita en el mismo despacho judicial, de pleno
conocimiento de las partes (porque intervienen en ambos), la jueza lo incorpora como
fundamento cardinal de la sentencia cuando señala “…y además, en el que por
resolución 976-09 de 10 horas de 26 de mayo de 2009, se suspendieron los efectos en
forma parcial y en relación exactamente con ese cobro, este, de la resolución RRG-
8567-2008 de la que ustedes en este expediente 09-685-1027 sí tuvieron pleno
conocimiento.”. Es claro que la actuación de la jueza no fue oficiosa ni sorpresiva para
la ejecutante, pues el expediente fue ofrecido por los representantes del ICE, y a la
ejecutante, en el momento oportuno, se le concedió la audiencia debida. En todo caso,
lo actuado no implica, de modo alguno, violación del ordenamiento jurídico o de
principios constitucionales en perjuicio de alguna de las partes de este proceso. Más
bien, se instituye en una acción acorde a los principios de economía y celeridad
procesal y la máxima constitucional de justicia pronta y cumplida, sin denegación y en
estricta conformidad con las leyes. Por ende, el reproche no es de recibo.
XV.- De la condenatoria en costas. Resulta claro que lo que pretende el
casacionista es la exoneración del pago de las costas, al estimar que tuvo suficiente
motivo para litigar. Sin embargo, es oportuno advertir que la mayoría de esta Sala, de
conformidad, antes con el canon 221 párrafo primero del CPC, ahora con el ordinal 193
del CPCA, ha indicado que el pronunciamiento sobre las costas del proceso debe
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hacerse de oficio, condenando al vencido a su reconocimiento. La condenatoria se
impone al perdidoso por el hecho de serlo. Es decir, por perder el litigio, sin que ello
signifique que se le considere litigante temerario o de mala fe. Por su parte,
anteriormente las disposiciones 222 del Código de rito civil y 98 de la Ley Reguladora
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; en la actualidad, el mismo 193 del CPCA,
disponen los supuestos por los cuales podrá eximírsele de su pago. Cuando no se hace
uso de esta facultad no puede infringirse la norma. A la inversa, cuando se actúa, es
posible conculcarla por mal uso o uno indebido. Entonces, según las circunstancias del
caso, sí puede resultar procedente un recurso de casación. En el subjúdice, incluso, la
juzgadora manifestó con claridad las razones por las que, a su juicio, tal exoneración no
procedía. En consecuencia, no incurrió en el quebranto legal aducido por la
casacionista.
XVI.- De conformidad con lo dispuesto en los artículos 134, 139, 140, inciso c) y
142 del CPCA, se debe rechazar de plano el recurso por informal respecto del que se
identificó como el primero de los agravios; admitirlo por los restantes y rechazarlo de
plano por el fondo, sin especial condenatoria en costas.
POR TANTO
Se admite el recurso, excepto el primero de los cargos que se rechaza de plano
por informal. Se rechaza de plano por el fondo, sin especial condenatoria en costas del
recurso.
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Anabelle León Feoli
Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís
Zelaya
Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández
Nota de los Magistrados González y Escoto Fernández
I. Los suscritos integrantes no comparten el criterio plasmado por la mayoría de
esta Sala en el considerando XV del fallo anterior, en cuanto deniega el control
casacional para aquellos casos en los que tan sólo se hace uso de la regla general de la
condena al vencido en el pago de ambas costas, es decir, cuando no se actúa o aplica
ninguna norma atinente a la exoneración de ellas. En efecto, el fundamento
jurisprudencial de mayoría, parte de que la exoneración en el pago de las costas es una
facultad, en la que no se produce yerro ni infracción normativa cuando no se ejercita o
aplica; por ello, se dice, si no hay violación legal, no es posible en casación entrar a
valorar o modificar lo resuelto sobre la condena al vencido, pues se repite, para la
mayoría de esta Sala, sólo puede haber infracción jurídica cuando se actúa la norma
correspondiente a la exoneración (entre muchas pueden verse las sentencias de esta
Sala n° 1001- F-2002, de las 11 horas 50 minutos del 20 de diciembre de 2002; la 249-
F-2003, de las 11 horas 45 minutos de 7 de mayo de 2003 y la 306-F-2006, de las 10
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horas 20 minutos del 25 de mayo de 2006). La concatenación parece en principio
lógica, pues con esta premisa, si la exoneración constituye una facultad, el juzgador no
está obligado a exonerar; y por ende, si no ordena o realiza tal exoneración, no viola
las normas que corresponden al tema. Ergo, si no se da violación de normas, no puede
haber revisión casacional (consúltense las resoluciones de esta Sala n°. 765 de las 16
horas del 26 de setiembre de 2001 y 561-F-2003, de las 10 horas 30 minutos del 10 de
setiembre de 2003). Esta relación de ideas, les permite concluir, que en ese supuesto
específico (la simple condena o la inaplicación de las exoneraciones) “no puede ser
objeto de examen en esta sede” (de este mismo órgano decidor, sentencia n° 419-F-
03, de las 9 horas 20 minutos del 18 de julio de 2003), pues se trata de una hipótesis
“no pasible de casación” (fallo n° 653-F-2003, de las 11 horas 20 minutos del 8 de
octubre de 2003). Así, en opinión de los distinguidos compañeros: no tiene cabida el
recurso de casación cuando no se hace uso de la facultad exoneratoria (véanse a
contrario sensu los considerandos III y VIII, por su orden de las resoluciones 541-F-
2003, de las 11 horas 10 minutos del 3 y de las 10 horas 50 minutos del 10, ambas de
setiembre de 2003). De esta forma se ha estimado por la mayoría que “… la condena
en costas al vencido, como aquí sucedió no es revisable en esta Sede, habida cuenta de
que el Tribunal se limitó a actuar la norma en los términos por ella dispuestos” (el
destacado no es del original, véase el considerando X del voto no. 68-F-2005, de las 14
horas 30 minutos del 15 de diciembre de 2005).
II. Sin embargo, en parecer de los suscritos, la indebida inaplicación de los
preceptos que permiten la exoneración de costas, infringe, sin duda, el Ordenamiento
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Jurídico y, en concreto, las normas que la autorizan, ya sea por error o inadecuada
apreciación de los jueces en el conflicto específico. En ese tanto, aunque se trate de
una facultad, es lo cierto que no se encuentra inmune al control casacional, pues tanto
en su ejercicio como en su inaplicación, puede operar una violación de ley, y en esa
medida, la indebida omisión no es ni debe ser, sinónimo de arbitrariedad, en tal caso,
cometida por el propio Juzgador. Máxime si se trata de un apoderamiento al juez
otorgado con supuestos específicos que limitan su poder discrecional en esta materia.
En este caso, el argumento del recurrente para cuestionar el extremo de costas, radica
en que tuvo motivo suficiente para litigar; y aún así se le condenó en costas, sin indicar
ninguna justificación o normativa aplicable a este instituto. No obstante, con base en el
ordinal 193 inciso b) del CPCA; podría inferirse que aduce a esta eximente. Sin
embargo, en razón de que fue rechazado el recurso en todos sus extremos de plano, lo
cual se comparte, se estima improcedente entrar al análisis esta petición.
Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández
RMONGE