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Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Universidad Nacional de La Plata
SEMINARIO: “La declaración de Estado de Emergencia
producto de la crisis económicas internacionales. Los
decretos de necesidad y urgencia, su legalidad y
conveniencia de cara a la crisis. Efectos económicos de
las medidas impositivas en el IVA a nivel nacional”
Alumno: Karina Alejandra Andriola
Legajo: 112878/1
Director: Lic Cesar Andreu
Fecha de entrega: 15 de febrero de 2011
1
PLAN DE TRABAJO
Lugar o sede: Instituto de Cultura Jurídica, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales,
Universidad Nacional de La Plata.
1).Fijación del área temática:
2
Tema: La declaración de Estado de Emergencia producto de la crisis económicas
internacionales. Los decretos de necesidad y urgencia, su legalidad y conveniencia de cara a
la crisis. Efectos económicos de las medidas impositivas en el IVA a nivel nacional.
2) Planteo del Problema:
La investigación se realizará sobre las herramientas jurídicas que la Constitución Nacional le
brinda a cada Poder Público, para afrontar situaciones de naturaleza económica de
emergencia, tales como las crisis del ciclo económico. Las limitaciones, y la conveniencia de
cada herramienta desde la perspectiva fáctica.
Se realizará un análisis particular los Decreto de Necesidad y Urgencia, su normativa,
requisitos y finalidad, para saber si es la herramienta adecuada para diseñar y ejecutar las
medidas económicas, en situaciones de emergencia económica.
De allí nos surge la inquietud de qué papel le corresponde al resto de los poderes en una
situación de crisis económica como causal de la declaración del estado de emergencia
económica, si los DNU se convierten en el principal y único actor de la política económica en
los periodos de crisis.
Por ultimo nos queda resolver la inquietud, sobre las medidas económicas tomadas en un
impuesto en particular, el Impuesto al Valor Agregado, los efectos económicos buscados y
efectivamente conseguido por las mismas.
3) Hipótesis de trabajo:
“Los fenómenos económicos conocido como crisis del ciclo económico, no son situaciones
susceptibles de cumplir los requisitos, para la declaración del estado de emergencia
económicos por su previsibilidad desde la teoría económica “
3
“Los DNU no son una herramienta para el diseño de políticas económicas en los períodos de
emergencia”
“Las medidas impositivas tomadas en el Impuesto al Valor Agregado son insuficientes, como
medidas de la política económica, para enfrentar las dificultades que planea la crisis
económica a nivel local”
4) Objetivo:
Dilucidar si los instrumentos jurídicos, y las respectivas medidas económicas desarrolladas,
son acordes con el rol, las facultades, y las limitaciones que le otorga la Constitución Nacional
a cada Poder Público.
4
Ello como paso previo a analizar los Decretos de Necesidad y Urgencia, como facultad
excepcional del Poder Ejecutivo Nacional, utilizada como herramientas trazar la política
económica a seguir. En el caso de su implementación, la intervención que le corresponde al
resto de los Poderes.
Teniendo en cuenta la información ya explicitada, pretendemos evaluar la importancia de la
función que tiene cada Poder Público respecto del diseño, aplicación y control de la política
económica en el contexto de una crisis económica, y si la misma es acorde con la forma
representativa y republicana de gobierno que estable el art 1 CN.
Asimismo, buscamos hacer especialmente hincapié en los efectos económicos de las medidas
impositivas tomadas en el Impuesto al Valor Agregado, como instrumento fiscal de la política
económica de cara a las crisis económicas.
5).Objetivos focalizados
R Conocer qué papel, respecto de sus facultades y limitaciones constitucionales e
infraconstitucionales, tiene cada Poder Público en la elaboración, ejecución y control de la
Política económica de la Republica Argentina, en cada etapa del ciclo económico.
R Identificar si las situaciones de rescisión y depresión de un ciclo económico hacen pasible
declarar el estado de emergencia económica-jurídica y con qué alcance.
R Reconocer los alcances y limitaciones de los DNU desde una perspectiva constitucional.
RAnalizar cuáles son los fundamentos que habilitan el uso de los DNU.
R Estudiar las ventajas y desventajas de sustentar las políticas económicas ante la crisis en
DNU.
R Analizar si durante el periodo en estudio hubo modificaciones en el Impuesto al Valor
Agregado.
R Analizar los efectos económicos buscados por tales reformas.
R Estudiar los efectos económicos realmente conseguidos
5
6) Estado de la problemática:
El trabajo tuvo una fase teórica donde se fueron estudiando y desarrollando conocimientos
desde las ciencias económicas, imprescindibles, desde la neta formación jurídica que poseen
los investigadores, para poder entender la confluencia y mutua repercusión que tienen entre sí
los fenómenos económicos y el Derecho.
Dicha fase teórica se llevo a cabo durante el año 2009, a través de reuniones quincenales y
mensuales, de dos horas cada una, desarrolladas los días miércoles de 12 a 14 hs en el
Instituto de Cultura Jurídica, a cargo del Director del Seminario.
Las primeras reuniones fueron desarrolladas a modo de clases por el Lic. Andreu, las cuales
contaban con lectura previa de cada investigador y de donde surgían nuevos temas a
estudiarse. Posteriormente se cambió la metodología a clases de tipo dialogal entre los
investigadores y el director en función de las inquietudes que surgían de la lectura obligatoria
del material, siempre desde el marco teórico de la Economía.
Cabe recordar que las mismas iban acompañada de lectura de información de actualidad
política y económica, como correlato a la teoría que se venia estudiando.
Una vez allí, con el conjunto de conocimientos económicos, acompañado de la evolución
cotidiana de la crisis a nivel mundial y la repercusión local, comenzamos a ver las múltiples
bifurcaciones del tema, para de ese modo, subdividir el grupo en función de temas de interés,
y aproximarnos al objeto de estudio.
El grupo se dividió se la siguiente manera:
En investigadores que se volcaron al tinte social de los efectos económicos de la crisis,
precisando desde la situación y las respuestas jurídicas en materia de empleo, derecho sindical
y de la seguridad social. Dicho grupo esta compuesto por los Investigadores Alfredo Atilio
López, Mónica Tobio, Rita Viedma.
La otra parte del grupo se inclinó hacia la situación y respuestas desde los poderes públicos, y
los instrumentos normativos emanados de ellos, ante los descriptos hechos económicos,
abordando con más cercanía campos del derecho constitucional, administrativo y tributario.
Todo esto motivó a que durante el primer cuatrimestre del año 2010, el grupo se reuniese de
manera quincenal, en el mismo día y lugar, para en esa ocasión, hacer la puesta en común de
lo investigado en carácter individual, y allí ser orientados por el Director.
7) Propósito de la investigación:
6
Aportar conocimiento científico de tipo descriptivo - explicativo, acerca de un área del
conocimiento no estudiada todavía por la contemporaneidad de su problemática, y las
consecuencias de índole económica, política, social y jurídica, en el caso de no recibir una
respuesta a mediano plazo, para, de ese modo, proyectar los lineamientos de la política
económica a llevar adelante.
Tal conocimiento será de tipo inédito y útil a la comunidad científica con el fin de que sirva
para evaluar la constitucionalidad de las medidas, su conveniencia, así como también el
análisis de las medidas tomadas respecto a las Instituciones tributarias y los efectos
económicos producidos por los mismos.
Esto nos permitirá determinar si la política económica desarrollada en el período estudiado, se
ajusta o no a tales atribuciones que emanan del ordenamiento jurídico argentino vigente, así
como también los resultados que de ella se obtienen, alcanzando o no los fines propuesto para
la misma.
Igualmente resaltamos la importancia cívica del estudio, debido a lo trascendental que resulta
desentrañar si el papel que cumple cada uno de los Poderes Públicos se condice con lo
establecido en la Carta Magna, o por el contrario, muy lejos se encuentra de ello la realidad.
7
Sección Primera -Relación entre Economía y Derecho
A modo de introducción, consideramos conveniente abordar la vinculación que existe entre
Economía y Derecho, puesto que es imprescindible su comprensión para acercarnos a la
problemática a desarrollarse en el presente trabajo.
Economía y Derecho, son dos antiguas ciencias cuyos objetos es el estudio de los fenómenos
sociales, y en definitiva de las relaciones humanas1 en el contexto social, desde donde se
1 Causse Jorge R y Queirolo Martín Miguel: “Economía y Derecho”.Rev. Notarial nº 948, Pág. 325.
8
despliegan todas las potencias y virtudes del Hombre, recordando siempre que el Derecho y la
Economía han de estar al servicio del hombre, y no a la inversa.
Debe ponderarse, además, la tarea de buscar las determinantes de la vinculación entre el mudo
jurídico y el mundo económico, que el Derecho Público - en cuya basé está la Constitución
Nacional - implementa el plan o programa político, del cual va a depender el modelo
económico2 a diseñar y ejecutar.
Para dilucidar los puntos de confluencia de ambas ramas, debemos en primer orden conocer el
concepto de cada una de ellas (lo que no ofrece pocas dificultades) puesto que del mismo no
existe unanimidad en ninguna de las ramas, y conforme su desarrollo histórico, se transforma.
Por eso, elegimos las definiciones que nos parecen más acordes a las concepciones
contemporáneas sobre el tema, sostenidas por reconocidos estudiosos del tema y que gozan de
una gran aceptación en la doctrina
Para Robbins: “La Economía es la ciencia que estudia el comportamiento humano como una
relación entre fines y medios escasos, susceptibles de empleos alternativos”.
En efecto, así entendida, la Economía es la ciencia general del comportamiento humano
conforme al principio económico, una disciplina que puede abarcar, en último término, todos
los dominios de la acción del hombre, siempre y cuando el problema que deba resolverse
pueda plantearse como una optimización en un entorno condicionado por la limitación de
algún recurso”.3
La grandeza de esta definición, pese a su antigüedad -data de 1932-, radica en distinguir tres
ideas fundadoras de las ciencias económicas: la escasez, la elección y el coste de oportunidad.
Acercándonos más en el tiempo, en 1996, encontramos la definición que brindan Samuelson y
Nordhaus:
“La Economía es el estudio de la manera en que las sociedades utilizan los recursos escasos
para producir mercancías valiosas y distribuirlas entre los diferentes individuos”4.
2 Entendiendo por “Política económica, la intervención deliberada del Estado, destinada a producir determinados
efectos en la economía de un país, o un sector económico del mismo“. Causse Jorge R y Queirolo Martín
Miguel: “Economía y Derecho”.Rev. Notarial nº 948, Pág. 328
3Disponible en http://personales.unican.es/sanchezb/web/La%20economia.pdf, a los 5 días del mes de
noviembre
4 Disponible en http://personales.unican.es/sanchezb/web/La%20economia.pdf, a los 5 días del mes de
noviembre de 2011
9
Por lo cual incumbe a las ciencias económicas, el estudio de fenómeno caracterizado por el
cotidiano enfrentamiento del hombre y su creciente demanda de bienes y servicios para
satisfacer sus necesidades, contra la permanente insuficiencia de los mismos que no le permite
obtener una respuesta eficaz.5
Ya delimitado el campo de la Economía, nos queda por abordar el concepto de la disciplina de
la cual provenimos, el Derecho.
Según Carlos Cossio, en el desarrollo que realiza en su obra La Teoría Egologica, el Derecho
es conducta humana en interferencia ínter subjetiva, por lo que seria, ni más ni menos,
conducta humana viviente.6
Si bien nos parece uno de los conceptos mas acertados del derecho, creemos que todavía
puede ser enriquecido. En dicho sentido, nos atrevemos a citar la concepción que sostienen
juristas tales como Goldmich y Reales, quienes sustentan en su concepción trialista del
Derecho, por la cual, el mismo esta constituido por hecho, valor y norma.
Explicando ello, Mariano Novelli dice:”…Tanto las normas (dimensión normológica) como
los repartos (dimensión sociológica) y los valores (dimensión axiológica o dikelógica)
forman parte del mundo jurídico, hallándose íntimamente ligados pero sin confundirse.
Ninguna de las tres nociones puede dar cuenta individualmente del Derecho, que las requiere
ineluctablemente, pues otorgan ópticas distintas, todas necesarias.”7
Conociendo las implicancias de cada una de estas ciencias -pese a que en doctrina se discute
la atribución de carácter científico al conocimiento jurídico8- ahora debemos fundar el motivo
de esta explicación a titulo introductoria.
La problemática que nos convoca a su estudio, es de un total corte interdisciplinario, por lo
que debimos partir de conocer los instituciones, conceptos y nociones propias de ambas
ciencias, con la dificultad propia que apareja para quienes no son versados en ambas ramas.
Allí descubrimos el inevitable condimento político del asunto, el cual, de modo directo no
forma parte de nuestra investigación, sin dejar de resaltar por ello el acierto de las palabras
Joaquín Ledesma cuando dice: “…El Derecho es expresión de una voluntad política. El
5 Causse Jorge R y Queirolo Martín Miguel: “Economía y Derecho”.Rev. Notarial nº 948, Pág. 3286 Pettoruti, Carlos E y Scatolini Julio Cesar: Elementos de Introducción al Derecho. La Ley, primera edición,
2005, Pág. 10.
7 Disponible en http://www.centrodefilosofia.org.ar/revcen/RevCent2810.pdf a los 5 días del mes de noviembre
de 2011
8 Pettoruti, Carlos E y Scatolini Julio Cesar: Elementos de Introducción al Derecho. La Ley, primera edición,
2005, Pág. 10.
10
ordenamiento Jurídico es la expresión formal de un ordenamiento real basado en la
política…”.9
Después de estudiar diversas Instituciones afines a los temas a investigar, confirmamos lo que
Mosset Iturraspe denomina, una difícil convivencia, ya que a lo largo de la historia, la
relación entre ellas, han sido difíciles, complejas y cambiantes.
Donde en ocasiones se han intentado avasallar una a la otra, el Derecho, legislando con un
total desentendimiento de las reglas económicas y la Economía, desplazando cualquier tipo de
regulación del mercado, o de sus instituciones, pero de lo que no quede duda es que no puede
haber Derecho sin Economía y Economía sin Derecho10, por lo que en la realidad, esta
vinculación, se traduce en una doble influencia recíproca. 11
A la luz de un análisis histórico de mentada relación, evidenciamos, según las corrientes
políticas, económicas y jurídicas del momento, el fenómeno descrito supra.
Como bien decía Cicerón, esa gran maestra de la vida que es la Historia, se encargó de
mostrar los éxitos y los fracasos de las concepciones jurídicas- económicas que se tenían
sobre la relación de ambas ramas.
Prueba de ello es la crisis de 29`, la cual marcó un cambio de paradigma tales ideas, pero más
que nada, se verificó esa constante puja, o como dice Mosset Iturraspe, guerra de valores,
entre aquellos netamente económicos como la eficiencia, los beneficios, versus valores
jurídicos tales como la justicia, la solidaridad, el bien común, o la equidad. 12
A modo de respaldo de nuestra idea, es interesante señalar las conclusiones de las II Jornadas
Riocuartenses de Derecho Económico, de septiembre de 1991, donde se declaró que: “El
Derecho y la Economía son dos disciplinas sociales que se correlacionan e interpretan, sin que
pueda válidamente hablarse de primacía, ni de subordinación de una para con la otra y
recíprocamente. El Derecho y la Economía divergen en cuanto se concibe a una como
herramienta para superar la escasez de bienes con eficacia y menos costos, al paso, que la otra
tiene por función la de ordenar la vida social en paz y con justicia.”13
9 Ledesma, Joaquín: Economía, Teoría y Política, Cáp. 2: Política Economía y Derecho, Pág. 41.Editorial
Pearson Prentice Hall, Año 2004, primera edición.
10 Mosset Iturraspe, Jorge:” Derecho y Economía (una difícil convivencia)”. En RDPyC nº 21, año 1999, Pág.
105.11 Hutchinson, Tomas: “La actual crisis y la solución desde el derecho”. RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-1, Pág.
347,349.12 Ob, cit ut supra13 Mosset Iturraspe, Jorge:” Derecho y Economía (una difícil convivencia)”. En RDPyC nº 21, año 1999, Pág.
112.
11
Por lo que coincidimos con Atilio Alterini, en que se trata de buscar la armonía y evitar el
conflicto. Es preciso procurar la comprensión mutua, la armonía de metas y la adecuación de
actitudes14, recordando siempre que el protagonista de la conducta y el actor de los fenómenos
sociales, no es otro que el Hombre.
Sección Segunda- Nociones económicas fundamentales 15 .
I- Sistema de producción capitalista
El sistema de producción capitalista, es un sistema de economía de intercambio en el cual las
necesidades pueden ser expresadas en el mercado a través de la oferta y la demanda.
Para conocer el funcionamiento del sistema económico imperante a nivel mundial, debemos
partir de la teoría objetiva del valor de las mercancías. Tal teoría muchas veces coincide y/o
14 Alterini, Atilio Aníbal:” Derecho y Economía. La economía de mercado. El Revista Notarial nº 931, año 904,
Pág. 831.
15 Para abordar de lleno esta sección debemos embebernos de conceptos propios de la economía. Por tal motivo,
y por la formación jurídica de quien escribe, advierto que mucha de la información obtenida, pertenece casi de
lleno, a los autores citados al pie de cada pagina
12
se origina en la interpretación marxista del sistema capitalista, que es aquella que nos permite
ver mejor las características del sistema y la dimensión de la crisis a tratar.
La teoría objetiva es la que regula la producción y la circulación de mercaderías, la cual
postula que estas se intercambian según el tiempo de trabajo socialmente necesario invertido
para su producción. Para dicha teoría, el producto es todo aquel objeto material resultante de
la aplicación de trabajo humano a los recursos, naturales o no, para su transformación en
objetos útiles, y de ese modo los recursos poseen valor de uso y proporcionan utilidad. Aquí
que el valor de uso viene dado por las características y propiedades materiales del producto,
es pues, objetivo e independientemente del consumidor.
En cambio, la utilidad es el grado de satisfacción de las necesidades del consumidor que
proporciona el valor de uso del producto. Es, pues, subjetiva
Motivo por el cual, el valor de uso es la base de la teoría objetiva del valor, y la utilidad, es la
base de la teoría subjetiva del valor, conocida como teoría de la utilidad.
Por lo que se observa, que todas las mercaderías son frutos del trabajo humano, desarrollado
en un proceso de trabajo o producción, donde intervienen diferentes trabajadores que efectúan
un trabajo concreto que es heterogéneo, y que da como resultado los diferentes valores de uso.
Como bien sabemos, una de las características del sistema capitalista, es la circulación libre
de mercancías (vender para comprar), y es donde aparece el dinero como medida de valores,
medio de circulación y reserva de valor. En condiciones capitalistas del mercado (comprar
para vender, obteniendo beneficio) la fuerza de trabajo es una mercancía mas, cuyo valor de
uso es el trabajo y su valor de cambio, lo que cuesta reproducirla. En el proceso de producción
el trabajador produce más valor que su propio valor de cambio y esa diferencia es la plusvalía,
que se apropia el capitalista.
Los otros componentes del valor total producido son el capital constante- los medio de
producción, materias primas, etc.… que transmiten su valor a mercadería final- y el capital
variable- que se paga al trabajador-. El capital es, pues, una relación social que cristaliza en
los elementos de la producción y a través de su ciclo asume diversas formas: capital dinero,
capital mercancía, y capital productivo. A partir de los tres componentes del valor, se pueden
definir las relaciones estructurales básicas de la economía capitalista que son la tasa de
plusvalía, la composición orgánica del capital y la tasa de ganancia.16
16 Vidal Villa, José Maria, Martínez Peinado, Javier: Economía Mundial, Cáp. 4, la estructura económica capitalista, primera edición, Mc Graw- Hill, 1995, Madrid.
13
Este sistema de producción se reproduce dinámicamente a través de la acumulación de capital
que supone el crecimiento de la composición orgánica del capital a nivel global. La
acumulación de capital esta regida por leyes económicas objetivas, entre las que se destacan:
1. La ley de sobrepoblación relativa: al ser el crecimiento del capital constantemente
mayor que el capital variable, se crea una sobrepoblación relativa o fuerza de trabajo
sobrante para las necesidades de acumulación de capital; esta sobrepoblación relativa,
se expresa como desempleo, que tiene carácter estructural (no coyuntural) en el
capitalismo
2. La condición de equilibrio entre la oferta y la demanda, que articula la producción de
los medios de producción, y los de medios de consumo en unas proporciones de valor
producido y demanda solvente muy estrictas para la reproducción ampliada del
capital. Como el capitalismo existe la anarquía de las decisiones de inversión y
consumo, más que el equilibrio serán frecuentes los desequilibrios por
sobreproducción y subconsumo.
3. La ley de tendencia decreciente de la tasa media de ganancia, según la cual, a medida
que crece la masa de capital, es cada vez mas difícil, rentabilizar la tasa de ganancia
existente, por lo que esta tiende a decrecer. Existen causas contrarrestantes de esta
tendencia que elevan la tasa de plusvalía y/o frenan el crecimiento de la composición
orgánica del capital.17
Titulo II- Ciclos económicos
Los ciclos económicos son los continuos vaivenes al que se encuentran sometidos los
procesos de acumulación, resultantes de la expansión intrínseca del sistema capitalista, el cual
haya su piedra fundamental en el crecimiento del capital.
Por lo cual podríamos establecer que el desarrollo capitalista es un desarrollo
fundamentalmente cíclico.
La razón por la cual se producen estos corsi e ricorsi en sistema capitalista, se debe a la no
adecuación de la oferta y la demanda en el mercado, creándose subconsumo y
sobreproducción.
17 Vidal Villa, José Maria, Martínez Peinado, Javier: Economía Mundial, Cáp. 5, la dinámica estructural capitalista (I): leyes, primera edición, Mc Graw- Hill, 1995, Madrid.
14
Dicha sobreproducción se produce en virtud de que los capitalistas individuales, buscando su
beneficio particular, actúan racionalmente cuando incrementan su propia producción
suponiendo la capacidad del mercado para su absorción, pero a su vez, desconocen las
decisiones en igual sentido que toman otros capitalistas, dando lugar a una “inundación” del
mercado con una capacidad limitada de absorción.
Encontramos así, la noción de subconsumo como contracara de la sobreproducción, puesto
que se trata de que las rentas salariales generadas en los procesos de producción tengan menos
valor que el de los medios de consumo salariales
Ello se manifiesta en el mercado como mercancías sin vender a los precios que remunera la
ganancia del capitalista. La sobreproducción es, pues, relativa, y solo lo es con respecto a la
obtención de un determinado margen de beneficios, haciendo de esa manera, que tras la
sobreproducción relativa se encuentre, entonces, la presión a la caída a la tasa media de
ganancia producida por la sobreacumulación.
Tal fenómeno es una muestra de la contradicción propia del capitalismo entre el crecimiento
de la capacidad de producir y el crecimiento de la capacidad de consumir.
La Duración de los ciclos económicos varía en función de las causas que los ocasionan. En
general se suele dividir en 3 tipos18:
Ciclos largos: También conocidos como Kondratiev, son ciclos de duración variable en torno
a los cincuenta años y aunque este autor lo vinculo a la dinámica de la inversión. Más
recientemente, otros economistas, como Samir Amil, Mandel, y otros han hablado de ondas
largas que afectan a la totalidad del ciclo económico en dos fases, la de crecimiento, clase A,
y la de descenso, clase B.
Ciclos medios: Son los ciclos propiamente económicos y se derivan de la acumulación de
capital individual que origina la anarquía de la producción y la no adecuación de la oferta y la
demanda en el mercado. Su duración es variable, entre siete y doce años. Cuando se van
creando barreras a la libre concurrencia de capitales y se desarrolla el capitalismo
monopolista, esta duración ha tendido a crecer, llegando a durar más de 20 años.
Ciclos cortos: Poseen una duración entre uno y cuatro años, son los llamados ciclos
coyunturales, resultando de procesos de adecuación de la oferta a la demanda en lapsos breves
de tiempo. Corresponde a pequeños auges y recesiones, es decir a la oscilación entre la oferta
y la demanda en torno a un hipotético punto de equilibrio. Kitchin, que definió el ciclo corto
18 Vidal Villa, José Maria, Martínez Peinado, Javier: Economía Mundial, cap 6, la dinámica estructural capitalista (II): los efectos primera edición, Mc Graw- Hill, 1995, Madrid.
15
en base a los movimientos de tipo de interés y los precios al por mayor, le adjudico una
duración entre tres y cuatro años. Pero incluso se ha argumentado la existencia de ciclos
cortos según las coyunturas políticas (elecciones) y otra multitud de factores.
Los tres ciclos se combinan entre si y caracterizan conjuntamente la situación económica
concreta de cada periodo.
Fases del ciclo medio19
El ciclo económico es un proceso continuo que atraviesa por cuatro fases:
o Auge : Donde existe una utilización máxima de las fuerzas productivas. El desempleo
de fuerzas de trabajo será mínimo, y la utilización de la capacidad instalada, máxima.
El sistema de crédito se expande para facilitar la inversión y la realización del valor de
las mercancías producidas (crédito a la inversión y el consumo) e incluso puede
mantener artificialmente esta fase o imagen de la misma, durante un tiempo. Es decir
el auge en la producción de capital puede haber acabado (vez cuesta mas vender
mercancía al precio remunerativo para el capital), pero la ilusión del dinero signo
impide la conciencia de dicho final. De allí que el estallido de la crisis se puede
manifestar como crisis comerciales y monetario-financieras.
o Crisis , es el momento de interrupción generalizada del proceso de acumulación. Como
no se puede rentabilizar el capital invertido, se inutiliza rápidamente capital constante
y se reduce el capital variable que no se puede valorizar. Se manifiesta en cierre de
empresas, aumento del desempleo, disminución de utilización de la capacidad
instalada.
o Depresión , Es el periodo en que se remodelan las fuerzas productivas y van tomando
posiciones los nuevos capitales emergentes. En general se trata de eliminar las trabas a
la recuperación de la tasa de ganancia y de superar los ajustes en la
desproporcionalidad entre la capacidad de producción y la capacidad de producir.
19 Vidal Villa, José Maria, Martínez Peinado, Javier: Economía Mundial, Cáp. 6, la dinámica estructural capitalista (II): los efectos primera edición, Mc Graw- Hill, 1995, Madrid. Pág. 58
16
o Recuperación: Supone la paulatina puesta en marcha de las fuerzas productivas,
mejorar las condiciones para la inversión y la realización, hasta culminar con un
nuevo auge.
20
Los ciclos económicos se generan siempre en el capitalismo. No obstante, su duración e
intensidad han variado a lo largo de la historia. En la fase concurrencias de capitalismo
marcaron la tónica de su desarrollo y determinaron la transformación del capitalismo
concurrencias en monopolista, así como la intervención del Estado. Estas modificaciones
estructurales suponen cambios en la duración y profundidad del ciclo, aunque no lo eliminan.
La sucesión de ciclos da lugar a cambios sustanciales en el propio funcionamiento del
capitalismo. Efectivamente, la limpieza de empresas obsoletas y anticuadas que se produce en
la fase de crisis y depresión, permite el mantenimiento en activo de las empresas mas
rentables que suelen ser las mas grandes. Ello abre el camino a la concentración y
20 Gráficos disponibles en www.actibva.com/images/2009/02/cicloeconomia.jpg, consultados a los 04 días de l mes de noviembre de 2011
17
centralización del capital, fenómenos que acabaran eliminando las condiciones de libre
competencia y suscitaran la transición de la fase concurrencias a la fase monopolista del
capitalismo.
Concentración y centralización de capital 21
A través del desarrollo cíclico se produce una continua desaparición de empresas que son
expulsadas por la crisis, en el aspecto técnico de la actuación de la ley del valor, subsistirán a
la crisis las empresas que en cada rama productiva utilizan un tiempo de trabajo individual
menor que el tiempo de trabajo socialmente necesario (marcado en la fase de auge, por las
empresas ahora obsoletas) debido a la introducción de mejoras en la productividad. Estas
mejoras en la productividad pueden ser debidas tanto a la innovación tecnológica como a la
reducción de capital variable, o a una combinación de ambas. El tiempo de trabajo individual
de estas empresas, “más competitivas”, se convierte, a lo largo de la fase de depresión, en el
nuevo tiempo de trabajo socialmente necesario. Así se obliga a todos los competidores a
alcanzar el mismo desarrollo de las fuerzas productivas.
Por lo tanto, si el primer efecto de las leyes de la acumulación capitalista, es el desarrollo
cíclico, el segundo efecto es que a través de aquel se genera un proceso que es tanto material
-las masas de capital necesaria para resistir el ciclo y relanzar la acumulación son cada vez
mayores- , como social -el número de personas que controlan esa masa creciente de capital, es
cada vez menor-.
Es decir, en este proceso se concentran más capitales para controlar más medios de
producción y fuerzas de trabajo, producir más mercancía y obtener más ganancias, en un cada
vez menor número de personas centralizan la posesión de este capital engrandecido. Todo lo
cual se puede caracterizar como:
Concentración de capital , se trata principalmente de un proceso material o físico, con
repercusiones económicas tales como el aumento de las dimensiones de las unidades
productivas, de las fábricas, y en definitiva de las empresas productivas, cuyas
principales características son:
21 Vidal Villa, José Maria, Martínez Peinado, Javier: Economía Mundial, Cáp. 6, la dinámica estructural capitalista (II): los efectos primera edición, Mc Graw- Hill, 1995, Madrid. Pág. 59
18
- Aumento del tamaño medio de las empresas. Crece la dimensión del capital invertido,
de los medios de producción instalados, del volumen de producción y de los obreros
empleados;
- Aumento de la escala de producción. Se produce mas por obrero empleado y por
unidad de capital empleada, es decir, aumenta la productividad;
- Aumento del grado de desarrollo de las fuerzas productivas;
- Aumento más que proporcional del capital a las ganancias obtenidas
Este aumento de la dimensión de las empresas tiende a impedir y de hecho lo consigue, la
inversión de capital de capitalistas individuales, y determina por lo tanto el segundo aspecto
del proceso, la centralización de capital.
Centralización de capital : Es un derivado del fenómeno anteriormente descripto, y es
puramente económico. Consiste en que son menesterosos capitales cada vez mas
grandes para poder intervenir en alguna rama de la producción. El mecanismo que
funciona en la fase concurrencias según el cual los capitales individuales, se movían
hacia las ramas con mayor rentabilidad, deja de operar. No cualquier capitalista
individual dispone de la masa de capital-dinero para invertir en una siderurgia. Surge
así la necesidad de agrupar capitales. La centralización de capitales consiste
precisamente en la agrupación de muchos capitales individuales para llevar a cabo una
empresa productiva.
La centralización de capitales tiene un efecto derivado que consiste en son cada vez menos los
capitalistas que controlan cada vez más capital. Las consecuencias es que el control del capital
se centraliza y la decisión sobre su uso cae en manos de unas pocas personas.
Titulo III- Causas de la crisis económica contemporánea
A continuación se pretenderá explicar la crisis económica mundial, que se ocasionó a
partir del 2006, y analizar su posible repercusión en Argentina.
19
Coincidiendo con Atilio Borón22:”…nos hallamos ante una crisis general del sistema
capitalista en su conjunto, la primera de una magnitud comparable a la que estallara en
1929 y a la llamada “Larga Depresión” de 1873-1896. Una crisis integral, civilizaciónal,
multidimensional, cuya duración, profundidad y alcances geográficos el tiempo se
encargará de demostrar que será de mayor envergadura que las que le precedieron,
Sus causas estructurales son bien conocidas: es una crisis de superproducción, en este caso de
capital ficto, y a la vez de subconsumo, el mecanismo periódico de “purificación” de capitales
típico del capitalismo, que dio como resultado el estallido de una burbuja. Como bien dice,
Samir Amin, fue el resultado por la prolongada acumulación de las contradicciones propias
del capital.
No obstante ello, en este caso las circunstancias que favorecieron el estallido de la crisis,
fueron sin duda, las políticas neoliberales de desregulación y liberalización que, como
indicamos, provocaron la deriva de los capitales hacia la especulación financiera. Y a su vez,
ellos fueron los que establecieron las normas y las condiciones de juego que han permitido
que los bancos hayan hecho lo que hicieron.
Por lo tanto, la crisis por la que atravesamos tiene en su gestación un gran tinte político,
ya que tiene lugar por la inacción de los gobiernos, de los bancos centrales y de los
grandes organismos internacionales.
Bancos centrales y gobiernos han permitido la opacidad y falta de transparencia, la creación
de productos financieros extremadamente arriesgados y peligrosos para la estabilidad
económica
Antes y durante la crisis, permanecieron prácticamente impasibles ante el creciente riesgo que
conllevaban los procesos de titulización, que previamente habían permitido y promovido
como mecanismos extraordinarios para fomentar el crecimiento económico.
Motivo por el cual, estamos ante una crisis que afecta a todos los sectores de la economía: la
banca, la industria, los seguros, la construcción, la agricultura, la minería, etcétera y que se
disemina por todo el conjunto del sistema capitalista internacional. El “contagio” se produjo
de inmediato en los capitalismos desarrollados y luego pasó a diseminarse rápidamente por la
periferia. 23
Para confirmar la magnitud de la crisis, estas cifras nos resultan más que elocuentes:
22 Atilio A. Borón:”Crisis sistémica global . De la guerra infinita a la crisis infinita”. Disponible en
http://www.iade.org.ar/modules/noticias/article.php?storyid=2782, el 13/03/200923 Atilio A. Borón:”Crisis sistémica global . De la guerra infinita a la crisis infinita” Disponible en http://www.iade.org.ar/modules/noticias/article.php?storyid=2782, el 13/03/2009
20
España24: Francia25: EEUU26:
En este caso, la crisis sucedió que en lugar de dedicarse a invertir en actividades productivas,
creando riqueza efectiva y empleo, muchos inversores descubrieron que se puede obtener
mucha ganancia comprando y vendiendo, y volviendo a comprar y a vender. Es decir,
especulando, creándose, como consecuencia, una burbuja27.
24 Disponible en: http://www.indexmundi.com/spain/gdp_real_growth_rate.html, el 13/03/2009.25 Disponible en: http://www.indexmundi.com/france/gdp_real_growth_rate.html, el 13/03/2009.26 Disponible en: http://www.indexmundi.com/united_states/gdp_real_growth_rate.html, el 13/03/2009.27 Las burbujas económicas son fenómenos bursátiles que se presentan toda vez que se negocia altos volúmenes a precios que difieren considerablemente de los valores intrínsecos. Según el economista Charles P. Kindleberger, la estructura básica de una burbuja especulativa se puede dividir en 5 fases:
Sustitución (displacement): incremento del valor de un activo Despegue (take off): compras especulativas (comprar ahora para vender a futuro a un precio mayor y
obtener una utilidad) Exuberancia (exuberance)
AñoPIB - Tasa de
crecimiento real
2003
2,45%
2004
3,10%
2005
4,40%
2006
3,20%
2007
3,20%
2008
2,00%
2009
1,10%
2010
-2,60%
AñoPIB - Tasa de
crecimiento real
2003
1,00%
2004
0,50%
2005
2,10%
2006
1,20%
2007
2,10%
2008
2,10%
2009
0,30%
2010
-2,50%
AñoPIB - Tasa de
crecimiento real
2003
2.00 %
2004
2.40 %
2005
2.60 %
2006
3.50 %
2007
3.90 %
2008
3.80 %
2009
1.20 %
2010
-3.70 %
21
Es imposible que se mantenga eternamente porque no hay nada real que mueva los precios al
alza, sino solo la creencia de los inversores en que subirá constantemente.
Y cuando la burbuja estalla, todo se viene abajo y aparece la crisis.
La actual crisis se produjo por se pasó a ganar mucho dinero no utilizándolo para comprar
otras cosas sino para comprar y vender el propio dinero, en este caso, en la forma de créditos
con garantías hipotecarias y su consecuente titulización.
Antes los créditos con garantía hipotecaria, el banco se guardaba en sus archivos el contrato,
obteniendo de este únicamente, una única rentabilidad: la cuota mensual.
Ante tal situación, ocurrió, que para no renunciar a obtener más ganancia lo que hicieron fue
vender ese contrato. Es una operación que consiste en “titulizarlo”, es decir, cambiar el papel
por liquidez. Vende el contrato a otro banco o a otro inversor y, a cambio de papel, recibe
dinero, gracias al cual va a poder seguir dando más créditos que, como sabemos, es lo que le
proporciona beneficios y poder.
A su vez, dicho contrato siguió su rumbo en los mercados, generando a partir de él otros
nuevos títulos que a su vez se van vendiendo y comprando indefinidamente, dejando cada vez
que se transmite una buena rentabilidad a los especuladores que lo adquieren y luego lo van
vendiendo más o menos transformado en otro derivado financiero.28
En segundo lugar, gracias a que los propios bancos o las empresas de calificación de riesgos
(“agencias de ranking”) han ocultado sistemática y deliberadamente la realidad del riesgo que
se estaba asumiendo para no poner fronteras a un negocio tan rentable.
Para remontarnos a los hechos generadores de este ciclo económico, que ha devenido en
crisis, nos tenemos retroceder hasta el año 2000, con las crisis de las empresas .com, que
motivo a la Reserva Federal a salir al paso de las dificultades y rebajar los tipos de interés
desde un 6.5 % a un 1%, así los mantuvo durante meses 29.
Esa decisión tuvo como consecuencia la creación de una burbuja inmobiliaria que, teniendo
como motor a la especulación, empujó los precios de las viviendas al alza de forma constante.
El endeudamiento no sólo salía barato, como consecuencia de los bajos tipos, sino que
Etapa crítica (critical stage): comienzan a escasear los compradores, algunos comienzan a vender.
Estallido (crash), y aparición de la crisis. Disponible en: http://es.wikipedia.org/wiki/Burbuja_econ%C3%B3mica, el 13/03/2009.
28 Torres López, Juan y Garzón Espinosa, Alberto, en colaboración: “La crisis financiera, guía para entenderla y
explicarla” .ATTAC 2009. Disponible en: http://www.attacpv.info/public/www/web3/images/file/libro_torres-
cas.pdf,, el 03/11/2011
29Abadía, Leopoldo:” LA CRISIS NINJA”. Disponible en: www.gruposonnenfeld.com, con fecha 30/09/2008.
22
además podía servir para especular en un mercado en alza y obtener altos beneficios. Con ese
panorama, la demanda de préstamos se incrementó.
Para ilustrarnos sobre la situación, entre 1997 y 2006, los precios de las viviendas en Estados
Unidos se incrementaron un 130%.
Para entender la naturaleza del problema estadounidense basta saber que durante el año 2005,
aproximadamente un 40% de las viviendas compradas no fueron destinadas a viviendas para
residencia primaria, sino que se compraban como segunda vivienda o para especular con ellas
en el mercado.
De nuevo la participación en la burbuja sirvió para que un sector de los hogares obtuviera
rentas financieras que complementaran sus rentas del trabajo. Sin embargo, en esta ocasión
los beneficiarios de esta burbuja fueron muchos menos. De hecho, los datos no dejan lugar a
dudas: el 1% de los hogares más ricos son los propietarios de una tercera parte del patrimonio
inmobiliario, y el 50% más pobre sólo tiene un 3%.
Cuando se reducían los tipos de interés, los bancos obtenían menos rentabilidad de sus
créditos y para compensar esa pérdida tenían dos posibilidades, o tratar de aumentar el
número de créditos que concedían, o conceder prestamos más riesgoso para obtener un interés
más elevado.
Mientras la burbuja inmobiliaria se mantenía creciente, eran muchos los hogares que
buscaban endeudarse para la compra de viviendas, con la expectativa puesta en que pronto
podrían venderlas a un precio mucho más alto. Así, el interés de las familias más pudientes
por obtener préstamos y la necesidad de los bancos por darlos se encontraron felizmente.
Pero eso no era suficiente para los bancos. Para lograr mayores rendimientos multiplicaron su
oferta de préstamos hipotecarios y llegaron a concederlos de modo muy arriesgado a familias
que no podrían pagarlos si cambiaba a peor su situación económica, a cambio, naturalmente,
de tipos de interés más elevados30.
Así se extendieron las llamadas “hipotecas subprime“, que tenían mucho más riesgo de
impago porque se concedían a personas con pocos recursos económicos. Incluso hubo cientos
de miles de casos más extremos que éstas hipotecas subprime, los llamados préstamos
NINJA, acrónimo de “No Income, No Job and No Asset” (Sin Ingresos, sin trabajo y sin
patrimonio).
30 Torres López, Juan y Garzón Espinosa, Alberto, en colaboración: “La crisis financiera, guía para entenderla y explicarla” .ATTAC 2009. Disponible en: http://www.attacpv.info/public/www/web3/images/file/libro_torres-cas.pdf, 03/11/2011.
23
Si bien las hipotecas subprime no son un fenómeno nuevo, ya que en las décadas anteriores no
superaban el 9% del total de hipotecas suscritas, en el año 2006 alcanzaron el 20% del
mercado.
Además, muchas de estas hipotecas eran suscritas a través de “brokers” o mediadores, es
decir, personas contratas por el banco para buscar posibles clientes y que son remunerados por
comisiones.
Lo cual significa que sus honorarios dependían positivamente del número de hipotecas
contratadas, por lo que su interés personal no era otro que el de conceder tantas hipotecas
como fuera posible.
Lógicamente, para compensar el alto riesgo que conllevaban dichos préstamos, los bancos
impusieron tipos de interés más altos a los prestatarios, de modo que las amortizaciones
mensuales que tenían que soportar éstos eran mucho más duras de lo normal.
Muchos de estos préstamos se concedían con un tipo de interés auto-ajustable que se conoce
como “Adjustable-Rate Mortgage (ARM)” y que tiene varias modalidades.31
Se verifico también, que muchos bancos forzaban a muchos prestatarios a contratar
préstamos hipotecarios subprime a pesar de que, de acuerdo con las características
económicas del prestatario, aspiraban a contratar hipotecas de mejor calidad. De esta forma
conseguían que dichos prestatarios soportasen tasas de interés mucho más altas,
incrementando así los beneficios bancarios.
Un estudio del Wall Street Journal del año 2006 confirmaba que al menos un 61% de los
prestatarios que tenían contratadas hipotecas subprime en realidad disponían de recursos
propios suficientes para haber suscrito préstamos en mejores condiciones y, en consecuencia,
estar soportando un menor tipo de interés.
Gracias a la titulización de los créditos, nacieron los “productos derivados”, llamados así
porque van naciendo, derivándose, unos de otros. Forman el corazón de las finanzas
internacionales, como una gran pirámide invertida (porque de uno inicial surgen muchísimos
más) que mueve billones de euros solo a partir del papel, sin que apenas haya riqueza
31 Entre las modalidades que podemos encontrar estan:
- “interest-only adjustable-rate mortgage” permite pagar durante un período inicial sólo los intereses y no el
principal de la deuda, por lo que transcurrido dicho período la carga a pagar se hace mucho más pesada.
- “payment option”, que permite que los prestatarios elijan la cantidad a pagar cada mes, pero con los intereses
añadidos al principal de la deuda.
No obstante, todos los préstamos ARM dependen de las variaciones de otros índices financieros, especialmente
del interbancario “London Interbank Offered Rate (LIBOR)”, por lo que incrementos en éstos suponen
necesariamente unos incrementos también en las cuotas mensuales a pagar por el prestatario.
24
productiva alguna detrás porque la liquidez resultante se dedica en su mayor parte a especular
en los propios mercados financieros. 32
Para que el banco pueda conceder préstamos necesita primero disponer de dinero en forma de
depósitos. Pero puede ocurrir que el dinero líquido del que disponga el banco procedente de
depósitos le resulte insuficiente para atender la demanda de préstamos.
Como dijimos previamente, en este caso, el banco tiene dos opciones fundamentales:
endeudarse con terceros o “titulizar” algunos activos disponibles.
Como síntesis de lo expuesto, mediante este proceso de titulización el banco vende los
derechos de cobro del préstamo a una entidad (normalmente un fondo de inversión)
denominada “vehículo” (generalmente creada por los mismos bancos) que a su vez emite unos
títulos que posteriormente venderá a otros inversores.
El banco transfiere así los riesgos, y con el dinero recibido en la venta de los derechos de
cobro puede continuar concediendo préstamos y volviéndolos a vender.
La entidad vehículo, por su parte, emite unos títulos que generan unos intereses fijos,
compuestos por las amortizaciones del préstamo, en beneficio de los inversores que los
compran.
Y es aquí donde empiezan a jugar las hipotecas subprime, puesto que la titulización de ellas se
ha convertido en algo cada vez más habitual. En el año 2001 se titulizaban el 46% de dichas
hipotecas, mientras que en el año 2006 esta cifra alcanzaba ya un 75%, mientras que los
préstamos Alt-A, siguientes en la escala de riesgo y también fuertemente implicados en la
crisis, eran titulizados en un 91% de los casos.
Para concientizarnos sobre el peso económico de la cuestión, en total, a lo largo del año 2006
se titulizaron hipotecas subprime y Alt-A por valor de 814.300 millones de dólares, y en total
(sumando también hipotecas jumbo y prime) se titulizaron hipotecas por valor de 1,938
billones de dólares.33
Precisamente porque los bancos sabían que una vez suscritos podrían vender esos préstamos
hipotecarios en el mercado financiero, traspasando de esta forma el riesgo a las entidades
compradoras, no se preocuparon lo suficiente por las consecuencias de posibles impagos.
32 Torres López, Juan y Garzón Espinosa, Alberto, en colaboración: “La crisis financiera, guía para entenderla y
explicarla” .ATTAC 2009. Disponible en http://www.attacpv.info/public/www/web3/images/file/libro_torres-
cas.pdf, a los 03/03/2011.
33 Torres López, Juan y Garzón Espinosa, Alberto, en colaboración: “La crisis financiera, guia para entenderla y
explicarla” .ATTAC 2009. Disponible en http://www.attacpv.info/public/www/web3/images/file/libro_torres-
cas.pdf, a los 03/03/2011.
25
Los bancos hipotecarios estadounidenses vendían sus contratos hipotecarios a unos fondos
(“vehículos”) que ellos mismos habían creado para tal fin. En realidad se los vendían a ellos
mismos pero formalmente aparecían como si fueran otras empresas y eso les permitía que en
sus balances el papel se sustituyera por dinero y así podían dar más créditos, que es lo que les
proporciona rentabilidad.
Esos fondos de inversión vendían a su vez esos contratos a otros fondos, y estos a otros, y así
esos contratos se fueron difundiendo por el sistema bancario internacional.
Su doble consecuencia era, por un lado, que se diseminaban los productos financieros que
luego resultarían ser pura basura. Y, por otro, que su alta y rápida rentabilidad atraía cada vez
a más capitales, incrementándose así el divorcio entre la economía real y la financiera.
No obstante ello, para vender los préstamos hipotecarios, el banco tenía que transformarlos en
un nuevo producto financiero mediante la titulización. Los activos resultantes se denominaron
Mortgage Backed Securities (MBS), es decir, obligaciones garantizadas por hipotecas34.
Estos activos MBS eran vendidos por las entidades vehículo, que rápidamente los emitía y se
desentendía de ellos y así se iba construyendo una gran pirámide invertida que tenía en la base
lo que en la jerga económica se denomina el “activo subyacente”, en este caso, unos
préstamos hipotecarios con gran riesgo de impago.
Como las hipotecas que iban concediendo los bancos (los activos subyacentes) eran cada vez
más arriesgadas y peligrosas trataron de disimular el peligro que realmente llevaban consigo.
Para ello inventaron unos “paquetes” de inversión en donde había varias hipotecas de las que
habían concedido, unas buenas (prime) y otras malas (subprime). Y, además, contrataban a
unas empresas especializadas (llamadas agencias de “rating” o calificación son entidades
privadas contratadas por las entidades emisoras de títulos para que valoren la calidad de sus
emisiones) para que “evaluaran” si esos paquetes eran buenos o malos. Les pagaban por ello,
y esas no tenían mucho problema en decir que, por supuesto, eran de la mejor calidad
financiera.
Como se trataba de agilizar y facilitar el negocio, las agencias no tuvieron el menor escrúpulo
en darle la mayor calificación a esos paquetes. Algo lógico si hablamos de entidades con un
34 En paquetes más desarrollados, como los ABS (“Asset Backed Securities”), los vehículos mezclaron activos
de diferente tipo: préstamos hipotecarios, préstamos para el consumo de coches, préstamos para estudiantes, etc.
Y en una vuelta de tuerca más, crearon los CDO (“Collateralized Debt Obligations”), que son unos complejos
paquetes financieros que pueden contener muy diversos activos e, incluso, también otros paquetes ABS en su
interior.
26
pronunciado conflicto de intereses, pues sus honorarios los reciben de quien les pide que
califique sus productos.
Así, de todas las emisiones calificadas en EEUU a lo largo de 2007, el 62% obtuvieron una
nota de AAA, es decir, la máxima calificación posible. Pero era mentira.35
Sin hubieran actuado de otro modo, por ejemplo con un rigurosos control estatal o si fueran
agencias estatales mismas, hubieran evitado lo que vino después, permitiendo estas
operaciones, contribuyeron también a que más tarde se produjera la debacle.
Por lo que con estos mecanismos piramidales y de empaquetamiento de deuda los bancos
podían incluir en un mismo producto tanto activos de alto riesgo como de bajo riesgo. Con la
ventaja de que estos productos finales son muy poco transparentes y es prácticamente
imposible conocer su contenido.
El inicio de la debacle: los impagos
Mientras el boom inmobiliario iba bien y mientras las familias pagaban las hipotecas no
pasaba nada, pero cuando la burbuja empezó a desinflarse todo empezó a cambiar. La Reserva
Federal de Estados Unidos decidió subir los tipos de interés, y con esa política atrapó a
muchas de las familias que habían contratado préstamos hipotecarios a tipo de interés
variable. Las cifras de retrasos en el pago y ejecuciones hipotecarias36 comenzaron a
aumentar.
Paralelamente, estalló la burbuja inmobiliaria y los precios de las viviendas comenzaron a
descender, por lo que fueron muchas las personas que se vieron en la circunstancia de tener
suscrita una deuda hipotecaria por un valor mucho mayor del que tenía su vivienda en ese
momento.
La consecuencia de todo ello fue que millones de trabajadores quedaron sin empleo y que
empezaron a dejar de pagar las hipotecas o préstamos que tenían suscritos con los bancos.
35 Torres López, Juan y Garzón Espinosa, Alberto, en colaboración: “La crisis financiera, guia para entenderla y
explicarla” .ATTAC 2009. Disponible en http://www.attacpv.info/public/www/web3/images/file/libro_torres-
cas.pdf, a los 03/03/2011.
36 En Estados Unidos, sin embargo, cualquier persona puede dejar de pagar la hipoteca en todo momento, y la
entidad financiera lo único que puede hacer es subastar la vivienda. Por lo tanto, al producirse los impagos el
problema empieza a formar parte de la entidad financiera, o de quien posea los derechos sobre el préstamo. Y los
costes de ejecución pueden ser de hasta el 25% del valor de un préstamo, por lo que las pérdidas finales son
mucho mayores.
27
Los títulos financieros en posesión de los bancos perdieron rápidamente su valor puesto que
sus activos subyacentes (las hipotecas que se encontraban en la base de la pirámide) dejaban
de proporcionar los flujos de dinero esperados.
Los bancos tuvieron que registrar esas disminuciones de valor y comenzaron a sufrir pérdidas
millonarias37.
Entonces con la explosión de la burbuja, la cartera inmobiliaria de los bancos comenzó a
perder valor, así como todos los derivados que tenían a los préstamos hipotecarios como
activos subyacentes.
La parte del activo del balance bancario, esto es, los bienes de los que disponen los bancos,
comenzó a empequeñecerse rápidamente.
Sin embargo, no ocurría lo mismo con las deudas que había contraído, que permanecían
intactas. Así, los bancos tuvieron que comenzar a registrar pérdidas y a buscar formas de salir
del aprieto que suponía ver de repente disminuidas sus posibilidades de hacer frente a las
deudas.
Además, los bancos se vieron obligados a asumir las obligaciones de las “entidades vehículo”
que ellos mismos habían creado para financiarse, con el objetivo de evitar que quebrasen.
Comprándolos, los bancos tuvieron que incorporar a su balance gran cantidad de pérdidas.
Como consecuencia, y teniendo presente que los bancos prestan a largo plazo (concediendo
hipotecas) y se endeudan a corto plazo (a través de los depósitos de sus clientes), los bancos
cada vez estaban en peores dificultades para responder ante las posibles demandas de retirada
de fondos por parte de sus clientes.
Para darnos una idea de la dimensión del asunto, el propio Fondo Monetario Internacional
calcula que las pérdidas vinculadas al mercado hipotecario residencial y sus titulizaciones
pueden ser de 565.000 millones de dólares, y que unidas a las pérdidas por otras hipotecas y
activos pueden alcanzar los 945.000 millones de dólares. Otras estimaciones muchos menos
generosas prevén que la devaluación de activos superará finalmente la cantidad de 2.000.000
millones dólares.38
La crisis bancaria
37 Torres López, Juan y Garzón Espinosa, Alberto, en colaboración: “La crisis financiera, guia para entenderla y explicarla” .ATTAC 2009. Disponible en http://www.attacpv.info/public/www/web3/images/file/libro_torres-cas.pdf, a los 03/03/2011.38 Torres López, Juan y Garzón Espinosa, Alberto, en colaboración: “La crisis financiera, guia para entenderla y explicarla” .ATTAC 2009. Disponible en http://www.attacpv.info/public/www/web3/images/file/libro_torres-cas.pdf, a los 03/03/2011.
28
Durante muchos años los mecanismos financieros que hemos analizado permitieron a los
bancos tener espectaculares beneficios que han sido, por lo general, repartidos entre sus
accionistas privados.
En el año 2006, los cinco mayores bancos estadounidenses (Goldman Sachs, Morgan Stanley,
Merrill Lynch, Lehman Brothers y Bear Stearns) registraron beneficios por valor de 130 mil
millones de dólares.
Sin embargo, cuando se produce la crisis inmobiliaria en Estados Unidos y los paquetes de
MBS distribuidos en porciones por todo el mundo pierden su valor, las entidades que habían
participado en este esquema financiero comienzan a tener pérdidas e, incluso, a declararse en
bancarrota.
Mientras que durante los años 2005 y 2006 ningún banco había quebrado en Estados Unidos,
en el año 2007 fueron tres los que tuvieron que cerrar. Hasta Agosto de 2008, sin embargo,
son ya diez los bancos en quiebra.
Pero no sólo los bancos implicados se han visto en problemas, y otras entidades más pequeñas
cayeron antes: 84 sociedades de crédito hipotecario quebraron entre el 1 de enero y el 17 de
agosto de 2007, cuando en el año 2006 esta cifra había sido de tan solo 17 sociedades.
La agencia que da cobertura a los depósitos bancarios – FDIC- identificó durante el segundo
trimestre de 2008 117 bancos “con problemas”, el número más alto desde mediados de 2003.
Estas entidades manejan activos por valor de 78.000 millones de dólares, lo que da idea del
problema que se estaba generando.
Los empleos se han resentido, y desde que comenzó la crisis los grandes bancos han
despedido a casi 35.000 empleados.
Pero no sólo entidades estadounidenses se han visto afectadas por estas pérdidas, sino que los
efectos se han expandido con rapidez a través de un mercado muy globalizado, sino también
bancos franceses, ingleses, suizos, alemanes, entre otros, se han encontrado entre los
afectados.
En total, los cien bancos más importantes del mundo suman más de 500.000 millones de
dólares en depreciaciones y pérdidas como consecuencia de la crisis.
Cuando todo esto empezó a ocurrir, los bancos cayeron en una crisis de confianza fatal. Nadie
se fiaba de la solvencia de nadie y dejaron de prestarse entre ellos. No es que faltara entonces
liquidez en los mercados, como decían los gobernantes y responsables económicos, sino que
no salía al mercado porque se había extendido la desconfianza ante el riesgo generalizado.
Algunos decían entonces que era solo una crisis hipotecaria circunscrita a Estados Unidos,
pero mentían o estaban ciegos: enseguida, cuando se cerró el grifo de la financiación, ya era
29
una crisis también financiera. Y además global porque los paquetes circulaban por todo el
planeta.39
A raíz de lo anteriormente explicado, a partir de la primavera de 2008 los bancos y otras
entidades comienzan a quebrar como consecuencia del fin de la burbuja inmobiliaria y sus
efectos.
Primero cayeron los grandes bancos hipotecarios como American Home Mortgage, y luego
uno de los grandes bancos de inversión, Bear Stearns, le siguió en su destino.
En este caso, se trataba del quinto banco de inversión más grande de Estados Unidos. En
Marzo del 2008 su falta de liquidez obligó a la Reserva Federal a acudir a su rescate
prestándole dinero, siendo esta la primera vez en la historia que dicho organismo oficial
tomaba una decisión similar. Sin embargo, resultó insuficiente y las acciones se desplomaron,
solo para citar un caso.
Como ha comentado el economista Paul Krugman, “los beneficios están privatizados pero las
pérdidas están socializadas.
Tras la caída de estas grandes agencias, y las impresionantes pérdidas anunciadas por los
grandes bancos comerciales y el resto de bancos de inversión, entre otras entidades, el temor
se propagó con mayor velocidad.40
Cuando los bancos advierten el riesgo y cierran el grifo de la financiación lo cierran para
todos, lo que trae como consecuencia que la crisis financiera comienza a afectar a la economía
real, es decir, a la que tiene que ver con la inversión productiva de las empresas, con la
creación de empleos, con la producción de bienes y servicios, la crisis llegó
irremediablemente a la economía real y no se quedó en las grandes finanzas.
A colación de ello, se deciden planes de rescate y de ayuda a los bancos, para que ellos
dispusieran del dinero que no se prestaban entre ellos, los gobiernos y los bancos centrales
comenzaron a realizar esas inmensas “inyecciones de liquidez”, pero nada conseguían así. Los
créditos no llegaban a la economía productiva.
39 Torres López, Juan y Garzón Espinosa, Alberto, en colaboración: “La crisis financiera, guia para entenderla y explicarla” .ATTAC 2009. Disponible en http://www.attacpv.info/public/www/web3/images/file/libro_torres-cas.pdf, a los 03/03/2011.40 Torres López, Juan y Garzón Espinosa, Alberto, en colaboración: “La crisis financiera, guia para entenderla y explicarla” .ATTAC 2009. Disponible en http://www.attacpv.info/public/www/web3/images/file/libro_torres-cas.pdf, a los 03/03/2011.
30
Dado que la falta de financiación amenazaba con afectar duramente a la economía real, los
bancos centrales esperaban que los bancos, al tener dinero suficiente en sus balances gracias a
estos préstamos públicos, se dispusieran a prestar de nuevo a familias y empresas. En un paso
más en la misma línea, el 15 de octubre de 2008 el Banco Central Europeo determinó que
prestaría todo el dinero que fuese necesario a las entidades que lo solicitasen.
Pero el agujero era tan grande que no arreglaron nada. Los bancos quebraban uno detrás de
otro.
Más tarde, propusieron que los bancos les vendieran los “activos tóxicos” (las hipotecas
basura que habían ido difundiendo por la economía) pero no consiguieron nada porque
estaban difuminados por todo el mundo y porque son de un valor gigantesco, prácticamente
imposible de compensar.
Sin dudas nos encontramos en el ojo del huracán, lo que provoca el llamado efecto riqueza:
con motivo de la caída de todos los mercados de valores del mundo comenzando por el de los
de Estados Unidos, el público se siente más pobre y, en consecuencia, se vuelve más
ahorrativo. Gasta menos. Pero como el gasto de uno es el ingreso del otro, al gastar menos
también se achican los ingresos, lo cual induce a la gente a gastar menos nuevamente. Estos
efectos acumulativos son peligrosos y por ello es necesario que los gobiernos incrementen los
gastos, disminuyan los impuestos y aumenten la cantidad de dinero. 41
En fin, una humilde síntesis de la crisis que el sistema económico actual transita.
41 Conesa, Eduardo:” La dimensión estructural de la crisis del capitalismo” En LL 11/11/2009.
31
Sección Tercera- La emergencia en el Derecho Argentino
I- Introducción
Una de las nociones mas devaluadas y desgastadas en la Argentina es particularmente la de
la Emergencia, cuya frecuente aplicación ha generado una suerte de erosión conceptual, al
punto tal de convertir a la emergencia en una de las principales categorías jurídicas
indeterminadas de nuestro ordenamiento jurídico, en una idea en si misma en crisis42.
Como bien dice Hutchinson43 ”la emergencia es una realidad cotidiana. El Derecho
excepcional se ha convertido en normal. No digo que aquélla de ahora en más será perpetua,
pero sí se establece por mucho tiempo. Ésa es la realidad que nos toca vivir. La emergencia
actual no viene de la nada, es producto de años de errores y fantasías.”
A modo de ejemplo de la actualidad, según la ley 26.56344, sancionada en 25 de noviembre
de 2009, en su Art. 1, se prórroga hasta el 31 de diciembre de 2011, la vigencia de la ley
26.204, prorrogada por sus similares 26339 y 26456, que no es ni mas ni menos que una ley
de emergencia.
A su vez, la ley a cual prórroga, la 26.20445, del 13 de diciembre de 2006, prórroga hasta el
31 de diciembre de 2007 la vigencia de la Ley Nº 25.561, la 25790 y sus modificatorias, así
como también se prorroga hasta la misma fecha la vigencia de las siguientes leyes:
En su Art. 3, se prórroga el estado de emergencia sanitaria nacional dispuesto por el Decreto
Nº 486 del 12 de marzo de 2002, sus disposiciones complementarias y modificatorias, en los
términos de la Ley Nº 26.077.
En su Art. 4, se prórroga, la emergencia ocupacional nacional declarada por el Decreto Nº
165/02, ratificada por el Decreto Nº 565/02 y oportunamente prorrogada por los Decretos Nº.
39/03, 1353/03 y 1506/04, en los términos de la Ley Nº 26.077.
42 Carnotta, Walter, "¿Defensa constitucional o control social de constitucionalidad?", ED, 141-369. Citado por Kemelmajer de Carlucci, Aída R: “Emergencia y Seguridad Jurídica”.RDPyC 2002-1.Emergencia y pesificacion. Pág. 2643 Hutchinson, Tomás:” La actual crisis y su solución desde el derecho”. RDP Rubinzal culzoni, 2002- 2, Pág. 33744 Disponible en: http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/160000-164999/161876/norma.htm, al 03/03/201145Disponible en http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/120000-124999/123275/norma.htm al 03/03/2011
33
En su Art. 5, se prórroga, la vigencia del Programa Jefes de Hogar, según los términos del
Decreto Nº 565/ 02, sus modificatorios y complementarios.
En el Art. 6, se prórroga, la Emergencia Alimentaría Nacional declarada por el Decreto Nº
108 del 15 de enero de 2002 y sus normas modificatorias y complementarias, en los términos
de la Ley Nº 26.077.
Nos resulta llamativo el contraste existente con los niveles de recaudación tributaria46, que van
en aumento y la prorroga de la emergencia. A colación de ello, ante la prorroga masiva de
emergencias instauradas en el ordenamiento jurídico argentino, es sumamente apropiado la
afirmación de Bidart Campos47: “…los argentinos estamos enfermos de emergencias”, a lo
que elocuentemente se pregunta Cadorin48:”… ¿cuanta emergencia puede soportar la
Republica Argentina?”.
A continuación de lo expuesto, es por demás sabia, la reflexión de Sagüés, respecto, “… de
que el tiempo, solo el tiempo, dirá si este nuevo derecho excepcional se funda en el abuso o
en la necesidad…”.
Ello en el marco de que, según el citado autor, las relaciones entre el derecho constitucional y
el derecho de emergencia no han sido claras ni precisas. En rigor de verdad, todavía se discute
cuáles son las fronteras de la emergencia, y si está comprendida, de modo completo, por la
Constitución. 49
Coincidimos con la maestra Aída Kemelmajer de Carlucci50, en que recurrir a la emergencia
no es una novedad en Argentina, puesto que a tal institución se recurrió, desde comienzos de
este siglo, para múltiples usos, tales como prorrogar locaciones urbanas, disponer sobre
abastecimiento, paralizar ejecuciones hipotecarias, establecer “ahorros obligatorios”, entre
otras.
Ello siempre dentro de la previsto por la Constitución Nacional, puesto que es inadmisible un
estado de excepción que nos aleje de ella, y de sus garantías, por ello compartimos lo que dice
Grillo Iride, “…Por ello a mayor emergencia, más Constitución, frente al desamparo más
amparo, frente a la crisis, mayor tutela judicial efectiva”. Por lo cual Grillo Iride51 considera
46 Los datos de la recaudación por parte de la Dirección General de Ingresos Públicos están disponible en http://www.dgi.gub.uy/wdgi/agxppdwn?6,4,167,O,S,0,15529%3BS%3B1%3B870, 09/11/2011.47 Bidart Campos, Germán, "Estamos enfermos de emergencias", ED, 140-154.48 Cadorin Atilio, en La Nación, del 13-1-91, Pág. 7. Citado por Kemelmajer de Carlucci, Aída R: “Emergencia y Seguridad Jurídica”.RDPyC 2002-1.Emergencia y pesificacion. Pág. 2649 Sagüés, Néstor P: “Derecho constitucional y derecho de emergencia”. LA LEY 1990-D, 1036-Derecho Constitucional - Doctrinas Esenciales Tomo IV, Pág. 3.50 Kemelmajer de Carlucci, Aída R: “Emergencia y Seguridad Jurídica”.RDPyC 2002-1.Emergencia y pesificacion. Pág. 2351 Grillo Iride, Isabel María: “Medidas de emergencia” .La Ley Online
34
que el desafío y la fortaleza de un gobierno democrático consisten en superar la emergencia
sin entrar en colisión con el sistema constitucional52.
II- El Estado de Emergencia como especie del Estado de Necesidad
El Estado de Emergencia es una figura de gran trascendencia, cuyo objeto es proteger el
Estado de Derecho (cuyos pilares son la legalidad y la división de poderes) y
fundamentalmente, la tutela de los derechos esenciales de los individuos53, observando sus
garantías constitucionales, las cuales se encuentran amenazadas por grandes perturbaciones al
orden público, la seguridad interior54….
Hay consenso en considerar al estado de emergencia como un tipo o especie del género estado
de necesidad. La "emergencia" caracteriza una situación de necesidad excepcional y
transitoria, de índole, pues, accidental.
Existen, pues, casos de necesidad permanente y casos de necesidad transitoria (éstos ultimos,
"de emergencia"). En ambos, la situación puede ser imprevista, inesperada; o en cambio,
previsible55.
Dicho Estado de Emergencia puede operador como emergencia procesal (en particular,
suspendiendo procesos y ejecución de sentencias) o como emergencia sustantiva (prorrogando
contratos o reduciendo deudas.).
Lo dicho es importante para entender a la doctrina del estado de emergencia como un capítulo
de la doctrina del estado de necesidad, donde le son aplicables las pautas generales de la
última. También, para comprender al derecho de emergencia como un tramo del derecho de
necesidad, con principios jurídicos obviamente comunes.
52 Negretto, Gabriel, "Emergencia y crisis constitucional en la Argentina", ED, boletín del 1/10/1993. Citado en
el fallo de Suprema Corte de la Provincia de Mendoza, Sala I, “Merga, Fernando y otra c Munipalidad de Las
Heras”, voto de la Dra. Kemelmajer de Carlucci, Aída. En LEY1996-A, 230.53
Hutchinson, Tomás:” La emergencia y el estado de derecho”. En RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-I, Pág. 2754
Suprema Corte de la Provincia de Mendoza, Sala I, “Merga, Fernando y otra c Munipalidad de Las Heras”,
sumario nº 2. En LEY1996-A, 23055
Linares Quintana, Segundo V., "La legislación de emergencia en el derecho argentino y comparado". En. LA
LEY, 30- 908. Citado por Sagüés, Néstor P: “Derecho constitucional y derecho de emergencia”. LA LEY 1990-
D, 1036-Derecho Constitucional - Doctrinas Esenciales Tomo IV, 3
35
Lo característico de la situación de necesidad es que impone o demanda una solución: si ésta
no se toma, se producirá un daño. Involucra, pues, una hipótesis de peligro o riesgo, que
asume distintas formas.
Con relación al derecho constitucional, el derecho de emergencia se desenvuelve como opción
constitucional o como superación de la Constitución.
Como opción constitucional actúa cuando los poderes públicos, en razón de la emergencia,
adoptan normas y medidas que no serían constitucionales en circunstancias ordinarias.
En el estado de necesidad cabe distinguir:
a) la situación de necesidad;
b) el acto necesario para enfrentarla;
c) el sujeto necesitado (Estado);
d) el derecho de necesidad dictado para adoptar al acto necesario.
La necesidad como superación de la Constitución aparece en situaciones de imposibilidad
material de cumplimiento de la Constitución, o de imposibilidad racional de cumplimiento de
la Constitución.
La necesidad en cuanto evasión de la Constitución se sostiene en el principio "necessitas non
habet legem"56 , desde el momento en que no tiene ley (y así como puede operar contra la
ley), y en la "ética de máxima" de la necesidad. En definitiva, procura llevar al derecho de
necesidad a una zona casi extra-jurídica, sin topes normativos ni morales. Otorga una especie
de "piedra libre" al gobernante, so pretexto de la necesidad. Esta doctrina da pie, desde luego,
a posiciones autoritarias y totalitarias.
La necesidad como dispensa de la Constitución se basa en el principio necessitas jus
constituit57, y en la "ética de mínima" de la necesidad. Exime el cumplimiento de las reglas
constitucionales del mismo modo que la equidad: para casos de excepción y en lo
indispensable para, enfrentar la situación de necesidad. Por último, ubica al derecho de
necesidad en el ámbito jurídico.
Paralelamente, cabe concluir que si una circunstancia que ponga en riesgo la persistencia de
ese Estado no tiene remedio en los recursos normales o anormales previstos por la
Constitución, la laguna constitucional del caso debe integrarse mediante el correspondiente
llamado al derecho de necesidad, como dispensa excepcional del cumplimiento de los
artículos de la Constitución que obstan a resolver aquel problema.
56 La necesidad escapa del Derecho57 La necesidad genera Derecho
36
En el derecho argentino, el derecho de emergencia puede también hallar cobertura en el art.
33 de la Constitución, en cuanto derecho no enumerado de la sociedad, para asegurar la
continuidad de su sistema político y de ella misma como tal. 58
III-Concepto de Emergencia
En la búsqueda de la definición de emergencia, no encontramos que la fuente mas rica, eran
numerosos y elocuentes fallos de CSJN, de diferentes épocas donde se declaran distintas
emergencias. Por ello transcribiremos algunos de ellos
“La emergencia, abarca un hecho cuyo ámbito temporal difiere según circunstancias
modales de época y sitios. Se trata de una situación extraordinaria que gravita sobre el
orden económico-social, con su carga de perturbación acumulada en variables de
escasez, pobreza, penuria e indigencia, origina un estado de necesidad al que hay que
poner fin59.
“Cuando se configura una situación de grave perturbación económica, social o política
que representa el máximo peligro para el país, el estado democrático tiene la potestad
y el afán, el imperioso deber de poner en vigencia un derecho excepcional, o sea un
conjunto de "remedios extraordinarios" destinados a asegurar la autodefensa de la
comunidad y el restablecimiento de la normalidad social que el sistema político de la
Constitución requiere. Para enfrentar conflictos de esa especie el Estado puede valerse
lícitamente de todos los medios que le permitan combatirlos con éxito y vencerlos. Sin
embargo, sus poderes no son ilimitados, y han de ser utilizados siempre dentro del
marco del art. 28 de la Carta Magna y bajo el control de jueces independientes
quienes, ante el riesgo al menos teórico de extralimitación de los órganos políticos de
gobierno, tienen que desempeñar, con "cuidadoso empeño" su función de custodios de
la libertad de las personas"60
Dentro de la doctrina igualmente encontramos definiciones satisfactorias de juristas de gran
talle, tales como las que nos brindan:
58 Sagüés, Néstor P: “Derecho constitucional y derecho de emergencia”. LA LEY 1990-D, 1036-Derecho Constitucional - Doctrinas Esenciales Tomo IV, 359 CSJN, Fallos 173:65, Id 27-10-90, “Peralta “, considerando 23, LL 1991-C-158.60 CSJN, Fallos Videla Cuello Marcelo c/ Provincia de La Rioja” , considerando 17, Fallos: 313:1638
37
Miguel Padilla61, para quien configura el resultado del hecho o de un conjunto de
hechos, que alcanzan a configurar una grave amenaza para la cobertura de las
necesidades básicas de la comunidad o para la estabilidad de las instituciones estatales,
todo lo cual requiere que con urgencia se adopten medidas preventivas o correctivas
Ricardo Lorenzetti62, sostiene, que se trata de un hecho externo, temporalmente
limitado, que afecta aspectos esenciales de la organización del Estado, creando una
situación de peligro colectivo, que autoriza la adopción de medidas, que afectan las
garantías individuales.
IV- Finalidad de la declaración del estado de emergencia.
La finalidad exclusiva de la emergencia debe ser la superación de la crisis.
El estado de emergencia tiene como fundamento último la resguardar del sistema
democrático, entendiendo por tal aquel que establece límites infranqueables en cuanto a la
vigencia de ciertos derechos esenciales de la persona humana.
Sin olvidar, en correlato a ello, que el fundamento de las medidas de emergencia, es la
superación de graves situaciones, su finalidad será el logro del bienestar general, mediante la
limitación del ejercicio de ciertos derechos, pero siempre dentro de las fronteras de lo
razonable a fin de no lesionar el Estado de Derecho.63.
Debe repararse en que el estado de emergencia tiene como fundamento defender a la sociedad
de una determinada amenaza, por ello cuando esa defensa se convierte en agresión (empleada,
por ej., medidas desproporcionadas) estará actuando, la administración, con ilegitimidad. 64
Sin duda, el derecho de emergencia debe servir para defender la Constitución pero deben
buscarse soluciones que sean eficaces porque la ineficacia se liga a la injusticia. Por ello,
ponderar las soluciones jurídicas bajo este prisma evitaría mucho de los problemas que los
argentino estamos padeciendo.65
61 Padilla, Miguel: “Los estados de emergencia ante la constitución”. En Rev. Jurídica de Buenos Aires, 1988, t3, Pág. 95 y ss. Citado Kemelmajer de Carlucci, Aída R: “Emergencia y Seguridad Jurídica”.RDPyC 2002-1.Emergencia y pesificacion. Pág. 2762 Lorenzetti, Ricardo: “Los contratos ante la emergencia económica”. LL 1993-C-81163Grillo, Iride Isabel María: “Medidas de emergencia” .La Ley Online64 Hutchinson, Tomás:” La emergencia y el estado de derecho”. En RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-I, Pág. 2765 Hutchinson, Tomás:” La actual crisis y su solución desde el derecho”. RDP Rubinzal culzoni, 2002- 2, Pág. 366
38
V- Figuras constitucionales y legales que regulan la emergencia
En su redacción originaria, la Constitución de 1853, el único instituto de Emergencia que se
regulaba expresamente, era el Estado de Sitio. La reforma de 1994, en lo referente al tema que
nos convoca, incorporo los Decretos de Necesidad y Urgencia.
Las soluciones que, en general, se propugnaron arbitraron en nuestro país para superar los
estadios de crisis, tanto en el aspecto doctrinario como jurisprudencial y en los sistemas
institucionales, básicamente son:
a. Aumento de las facultades ordinarias del poder ejecutivo, o
b. Limitación de los derechos fundamentales66
La CSJN ha admitido, desde hace muchos años, la posibilidad de que el Estado, en situación
de Emergencia económica, ejercite un poder de policía de cuya aplicación se sigan
restricciones de derechos constitucionales que serian admisibles en circunstancias ordinarias.
Aunque la emergencia no puede crear un poder que nunca existió, ella puede proporcionar
una razón para el ejercicio de poderes existentes y ya gozados.
Motivo por la cual, el derecho pretoriano de la Corte Federal, las leyes de emergencia son en
principio constitucionales. Por lo cual, en Argentina bien puede reputarse que hay un derecho
constitucional consuetudinario a la validez constitucional del derecho de emergencia,
satisfechas ciertas condiciones.67
VI- Fundamentos para la validez constitucional de la declaración del Estado de Emergencia
Una vez más coincidimos con la Dra. Kemelmajer de Carlucci68, en los fundamentos que se
recogen de la Carta Magna, a través de la letra de sus artículos y, hasta en el Preámbulo, así
como de la jurisprudencia del más Alto Tribunal y de la doctrina.
a) La defensa del sistema.
Cuando se configura una grave perturbación económica, social o políticas que representan el
máximo peligro para el país, el estado democrático tiene la potestad y aun el imperioso deber
de poner en vigencia un derecho excepcional – fallos 246: 237 consid 6-, o sea un conjunto
66 Hutchinson, Tomás:” La emergencia y el estado de derecho”. En RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-I, Pág. 40.67 Kemelmajer de Carlucci, Aída R: “Emergencia y Seguridad Jurídica”.RDPyC 2002-1.Emergencia y pesificacion. Pág. 28.68 Kemelmajer de Carlucci, Aída R: “Emergencia y Seguridad Jurídica”.RDPyC 2002-1.Emergencia y pesificacion. Pág. 31.
39
de remedios extraordinarios – fallos 238:76-. Destinados a asegurar la autodefensa de la
comunidad y el restablecimiento de la normalidad social que el sistema político de la
constitución requiere.
b) Art. 75 Inc. 18 de la Constitución Nacional, referente a la llamada cláusula de
prosperidad.
El poder de policía económico atribuye al estado la defensa y promoción, de los intereses
económicos, por lo cual el Poder Legislativo debe, entonces, promover, el bienestar general
interviniendo en la economía con un sentido decisivamente planificador, fallos 237:38.
247:121, 269:393; 269:416; 277:147.
c) La emergencia y el estado de necesidad.
Entendemos que el dictado de las leyes de emergencia encuentra justificación en el estado de
necesidad.
Habilita la vigencia de un derecho excepcional que de ningún modo debe ser interpretado de
manera contraria a las normas constitucionales, ya que las medidas de emergencia tienden a la
defensa del sistema constitucional y de las autoridades por él creadas y deben estar
encaminadas a restablecer la normalidad social.
La emergencia, de ningún modo, “no crea potestades ajenas a la Constitución, pero sí
permite ejercer con mayor hondura y vigor las que ésta contempla, llevándolas más allá de los
límites que son propios de los tiempos de tranquilidad y sosiego”69
Con motivo, del tema de investigación que nos convoca, trayendo las palabras de García
Belsunce70, en menester advertir que los recaudos de la llamada emergencia económica no son
menos exigentes que los del estado de necesidad; tal lo que ocurre con la imprevisibilidad, las
situaciones de emergencia no se gestan repentinamente, el problema de la viviendo, la
inflación, etc... Se elaboran y se soportan en procesos dilatados son justamente situaciones de
largo arrastre, y en buena medida, es su misma prolongación la que origina las situaciones de
emergencia de mayor trascendencia.
VII -Caracteres de la emergencia que permiten tomar medidas constitucionales válidas
69 CSJN, 15-5-59, “ Nadsur Amar c/ Borelli” JA 1959- III- 459. Citado por Kemelmajer de Carlucci, Aída R: “Emergencia y Seguridad Jurídica”.RDPyC 2002-1.Emergencia y pesificacion, Pág. 4070 García Belsunce, Horacio: La emergencia en la constitución Nacional. ED 154-871. Citado por Kemelmajer de Carlucci, Aída R: “Emergencia y Seguridad Jurídica”.RDPyC 2002-1.Emergencia y pesificacion. Pág. 33
40
a) La emergencia debe ser grave, pues no cualquier crisis autoriza a tener configurado el
estado de emergencia71: debe tener una entidad tal que no pueda ser evitada, es esa
singularidad la que autoriza las medidas excepcionales pues, de lo contrario bastan los
poderes normales atribuidos a los órganos del estado a enfrentar la crisis72.
b) No se requiere que la situación se presente como repentina o imprevisible, la falta de
necesidad de este recaudo fue admitida por la corte norteamericana en 1940 en el
caso” Veix c/Sixth Ward Building”. 73
c) En opinión de un importante sector de la doctrina nacional, la emergencia económica
no debe permitirse con los desajustes a que puede llegar la política del gobierno ,
dicho con palabras de Spota74:”… la emergencia que puede legítimamente ser oída y
atendida, es de la sociedad .Lo que quiere decir que no de confundírsela con la que
puede haberse producido por acción, o por omisión, por error, por incapacidad, o por
mala fe de quienes gobiernan, esto es una cosa, la emergencia de la sociedad y otra
muy distinta, la de los que mandan. “
VIII- Condiciones para la validez constitucional de las disposiciones jurídicas fundadas en la
emergencia.
La validez constitucional está sujeta al cumplimiento de varios requisitos. Tales recaudos
fueron formulados por el juez Hughes en el tantas veces citado caso “Home Building
c/Blaisdell” y aparecen reiterados en gran número de sentencias de la Corte federal
argentina75:
a) Que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar
los intereses vitales de la comunidad;
b) Que la ley tenga por finalidad legitima la de proteger los intereses generales de la
sociedad y no a determinados individuos;
71 Grillo, Iride Isabel María: “Medidas de emergencia” .La Ley Online 72 Segovia, Juan Fernando, "Emergencia económica y Constitución. El caso de Mendoza", ED, 150-918, Citado en el fallo Suprema Corte de la Provincia de Mendoza, Sala I, “Merga, Fernando y otra c Munipalidad de Las Heras”, voto de la Dra. Aída Kemelmajer de Carlucci. En LEY1996-A, 23073 cit. por Dugo, Sergio, "Invocación del Estado de emergencia: sus consecuencias en la legislación", en Revista del Colegio de Abogados de Buenos Aires, t. 52, Nº 1 Citado en el fallo Suprema Corte de la Provincia de Mendoza, Sala I, “Merga, Fernando y otra c Munipalidad de Las Heras”, voto de la Dra. Aída Kemelmajer de Carlucci. En LEY1996-A, 23074 Spota, Alberto A: “La división de poderes en la emergencia”. En LL 1992-A-70675Hutchinson, Tomás:” La emergencia y el estado de derecho”. En RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-I, Pág. 34 y 35.
41
c) Que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias;
d) Que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan
las causas que hicieron necesaria la moratoria76.
Conforme a los Pactos Internacionales, con Jerarquía Constitucional, suscriptos por nuestro
país plasmados en el Art. 75 Inc. 22 CN, Los requisitos enumerados son sustancialmente
análogos: la existencia de un peligro excepcional (o sea, que la emergencia sea tal que
amenace la vida de la Nación); que exista proporcionalidad, pues las medidas deben estar
limitadas a las exigencias de la situación; temporalidad; no discriminación e intangibilidad de
ciertos derechos fundamentales.
Por lo que de dichos Tratados, puede establecerse, que el estado de necesidad es admisible
sólo si se dan estos requisitos:
Situación de peligro en la vida de la Nación.
Medidas adecuadas a esa situación.
El hilo no se puede tensar más de lo debido.
Declaración pública del estado de necesidad.
IX- Análisis de los requisitos en particular, para Declarar la Emergencia.
En dichos requisitos coinciden autores de la talla de Kemelmajer77 y Sagüés78:
a) Situación de “emergencia”, debe ser declarada y definida por el “Poder Legislativo”.
76 Para este punto recomendamos la lectura del fallo Suprema Corte de la Provincia de Mendoza, Sala I, “Merga, Fernando y otra c Munipalidad de Las Heras”, voto de la Dra. Aída Kemelmajer de Carlucci. En LEY1996-A, 230, donde en los considerandos se establece que los jueces pueden y deben declarar el fin de la emergencia, si el legislador, frente a la desaparición de la plataforma factica que lo sostuvo, olvido emitir un ley que declare su fin, por lo que, en caso de llegar a los estrados judiciales, al Poder Judicial, en resguardo de los derechos de los ciudadanos y la justicia, declarar el cese de la emergencia.77 Kemelmajer de Carlucci, Aída R: “Emergencia y Seguridad Jurídica”.RDPyC 2002-1.Emergencia y pesificacion. Pág. 35.78 Sagüés, Néstor P: “Derecho constitucional y derecho de emergencia”. LA LEY 1990-D, 1036-Derecho Constitucional - Doctrinas Esenciales Tomo IV, 3.
42
La Constitución fija límites expresos que deben acatarse en cuanto a los órganos
competentes para declarar la emergencia, las causales que la autorizan y a los procedimientos
para su dictado79
Aunque en principio la emergencia debe ser declarada por el Poder Legislativo, no
debe olvidarse que la Corte federal, antes de la reforma constitucional de 1994, legitimó la
emergencia aun a través de un decreto. (“Peralta, Luís c/Estado Nacional s/ Amparo)”.
Respecto de la necesidad de probar la emergencia declarada, La Corte federal ha dicho que
“la veracidad del aserto no requiere prueba stricto sensu”, bastando las exposiciones hechas
en el debate parlamentario, los datos provenientes del Poder Ejecutivo y fundamentalmente
los hechos de público conocimiento; así, por ejemplo, para tener por acreditada la crisis de la
vivienda, bastó decir que ella era de inmediata evidencia (ver Fallos: 172:21; 243:449, etc.).
“El estado de cosas invocado por el legislador forma parte de de la realidad vital del país que
todos sus habitantes tienen ante sí y que integra la verdad jurídica objetiva, a cuya
ponderación los jueces no pueden renunciar conscientemente”. 80
b) Persecución de un fin público que consulte los superiores y generales intereses del país
El fin perseguido debe consultar los intereses generales, por lo que resultan
inconstitucionales las emergencias que favorecen con exclusividad un sector determinado.
c) Transitoriedad de la restricción excepcional impuesta a los derechos individuales o
sociales
El requisito ha sido interpretado de modo flexible. Orgaz81 decía que “la temporalidad que
caracteriza a la emergencia, que resulta de las circunstancias mismas, no puede ser fijada de
antemano en un número preciso de años o de meses. Todo lo que cabe afirmar
razonablemente es que la emergencia dura todo el tiempo que duran las causas que la han
originado”; consecuentemente, serán las circunstancias fácticas las que dirán si se han
excedido o no razonables pautas temporales.
d) Razonabilidad del medio elegido por el legislador, o sea, adecuación de ese medio al
fin público perseguido.
79 Grillo, Iride Isabel María: “Medidas de emergencia” .La Ley Online80 Kemelmajer de Carlucci, Aída R: “Emergencia y Seguridad Jurídica”.RDPyC 2002-1.Emergencia y pesificacion. Pág. 3681 Fallos 253:449. Citado Kemelmajer de Carlucci, Aída R: “Emergencia y Seguridad Jurídica”.RDPyC 2002-1.Emergencia y pesificacion. Pág. 37
43
Para que la emergencia se justifique constitucionalmente, una medida debe ser razonable,
en el sentido de guardar proporcionalidad con sus fines, adecuada a las peculiaridades de la
materia económica y al Derecho que la rige.
Con gran precisión se ha dicho que debe acreditarse de qué manera la medida dispuesta está
ordenada al fin citado, señalarse cómo cumple con esa finalidad y acreditarse que ese medio,
y no otro, era el que resultaba adecuado.
e) Respeto del límite infranqueable trazado por el artículo 28 de la Constitución Nacional
en orden a las garantías constitucionales.
Es necesario distinguir entre la frustración y la suspensión de los derechos
constitucionales; la segunda es válida cuando se la funda en la emergencia, la primera, no. Se
lee en un voto de el juez Boffi Boggero 82: “las leyes de emergencia reglamentan los derechos
constitucionales (por ej., el de propiedad) del mismo modo que las leyes ordinarias, o sea, en
función del artículo 14 de la Constitución Nacional. En tal quehacer regulatorio, la ley de
emergencia no podría frustrar un derecho constitucional, pero sí podría suspender su goce, de
modo razonable. La suspensión –concluye el maestro- no importa desnaturalización del
derecho constitucional regulado”.
X- Principios que regulan el estado de emergencia
A modo de resumen de los fundamentos, requisitos y caracteres de la Declaracion de la
Emergencia, compartimos la exposición de principios que hace Hutchinson83:
Principios de legalidad. Ello significa la necesaria preexistencia de normas que lo
regulen y la existencia de mecanismos de control que verifiquen su conformidad con
aquéllas.
Principios de excepcionalidad. Deben existir circunstancias (o sea situaciones
excepcionales) que justifiquen la declaración de emergencias. Esas situaciones deben ser
de tal gravedad que pongan en peligro los intereses vitales de la sociedad, y representen
82 Fallos 200:450. Citado por Kemelmajer de Carlucci, Aída R: “Emergencia y Seguridad Jurídica”.RDPyC 2002-1.Emergencia y pesificacion. Pág. 4083 Hutchinson, Tomás:” La emergencia y el estado de derecho”. En RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-I, Pág. 38 y 39.
44
una amenaza para la vida organizada (afectando el orden público, la salud, la seguridad
pública, etc.).
Principios de temporalidad.
Principio de actualidad o inminencia. Las circunstancias excepcionales que justifican el
estado de emergencia deben ser actuales o, por lo menos, inminentes; no cabe su
declaración con fines especulativos, abstractos u oportunistas.
Principios de proporcionalidad.
Principios de no discriminación.
XI-Rol del Poder Judicial ante las leyes de emergencia
De lo descripto anteriormente podemos dilucidar, cual es el rol que le cabe tanto al
Poder Ejecutivo como al Poder Legislativo, motivo que nos induce a cuestionarnos cual es el
rol que le corresponde, según la distribución de poderes y facultades al Poder Judicial.
Precisamente si es revisable por el poder judicial, la declaración de la emergencia, y si así
fuera, cual es la extensión de tal control.
Compartimos con Grillo Iriade84, en su tesitura de que al órgano judicial le
corresponde juzgar en los casos concretos sometidos a su decisión que no se haya violado la
normativa constitucional suprema, así como la razonabilidad de las normas y actos que se
dicten.
El control de razonabilidad autoriza la revisión del accionar de las autoridades públicas y
también de los particulares, a fin de verificar en cada causa la existencia de una relación
proporcional de las medidas adoptadas, teniendo en cuenta las circunstancias fácticas que las
rodean y los fines perseguidos.
84 Grillo, Iride Isabel María: “Medidas de emergencia” .La Ley Online
45
El poder de policía de emergencia, acentúa el control de constitucionalidad de los jueces,
ya que la validez del derecho de emergencia debe ser celosamente vigilada por la judicatura,
para evitar la arbitrariedad y los excesos. 85
Compartiendo la postura de Kemelmajer se puede realizar diferentes interpretaciones.
Con una visión restrictiva, podría decirse que del mismo modo en que el juez no puede
revisar la declaración del estado de sitio, aunque sí su aplicación a los casos particulares,
tampoco puede negar la emergencia declarada por el legislador. O sea, así como el juez no
tiene competencia para examinar todos los datos de la realidad que lo rodean y decidir luego
si existe o no conmoción interior en grado suficiente para justificar el estado de sitio, pues una
inevitable disparidad de criterios y juicios de valor llevaría al dictado de sentencias opuestas
con la consiguiente confusión y duda entre los particulares, tampoco puede controlar si se da
o no la situación de crisis económica que justifique el dictado de una ley de emergencia. En
otros términos, el medio más apto para prevenir las arbitrariedades del Poder Legislativo o del
Ejecutivo en el empleo de su competencia radicaría en acentuar las posibilidades de control
del Poder Judicial sobre los actos y medidas cumplidas con motivo del estado de sitio o de la
emergencia.
Sin embargo, no es ésta la solución que predomina. En el leading case del 15 de mayo
de 1959, “Russo, Ángel c/Delle Donne”86 los jueces (incluido Oyhanarte, paladín del self
restraint en Argentina) dijeron que el control jurisdiccional puede referirse a cualquiera de los
requisitos de los que depende la validez de las leyes de emergencia antes enumerados, o sea,
la situación de emergencia definida por el Congreso, la persecución de un fin público, la
transitoriedad de la regulación y la razonabilidad del medio elegido. “Fuera de ello –se lee en
el voto de los doctores Oyhanarte y Aráoz de Lamadrid- cesa la competencia autoritativa del
control jurisdiccional. Si pretendieran fundar un pronunciamiento de inconstitucionalidad en
razones ajenas a los cuatro requisitos antedichos, penetrarían en un terreno del que han sido
excluidos por obvias razones vinculadas a la forma de gobierno que la Constitución adopta”.
Esta doctrina judicial se reiteró en el caso “Videla Cuello”87 cuando la Corte afirmó:
“estos poderes, desde luego, no son limitados y han de ser utilizados siempre, dentro del
marco del artículo 28 de la Constitución Nacional y bajo el control de jueces independientes,
quienes, ante el riesgo al menos teórico de extralimitación de los órganos políticos del
85 Grillo Iride, Isabel María: “Medidas de emergencia” .La Ley Online 86 Fallos: 243:470 o JA, 1959-III-472. Citado en el fallo Suprema Corte de la Provincia de Mendoza, Sala I, “Merga, Fernando y otra c Munipalidad de Las Heras”, voto de la Dra. Aída Kemelmajer de Carlucci. En LEY1996-A, 23087 CS, 27/12/1990, Videla Cuello, Marcelo Suc. de c. Gobierno de La Rioja p/daños y perjuicios, ED, 142-123
46
gobierno, tienen que desempeñar con cuidadoso empeño su función de custodios de la libertad
de las personas”.
El contenido de la sentencia recaída en el caso “Peralta” ha merecido distintas
reacciones por parte de los autores más prestigiosos.
Debido a ello, Sagüés88, un punto muy positivo, y muy contradictorio a la vez, es el relativo a
los poderes de revisibilidad. Por un lado, el fallo dice que al Poder Judicial no le corresponde
evaluar la oportunidad, conveniencia y acierto de la eficacia de la medida adoptada en virtud
del estado de necesidad (consids. 59 y 26), por lo que no le toca expedirse acerca de cuál
debió ser el remedio para enfrentar el caso (consid. 48); pero, a continuación, añade que sí le
cabe constatar su necesidad y razonabilidad (consid. 48), y a través de largas consideraciones
se expide sobre la situación hiperinflacionaria que rodeó al decreto 36/90, la correspondencia
entre los medios (la incautación de los depósitos a plazo fijo) y la finalidad perseguida (evitar
el caos económico).En resumen: el aporte rescatable de “Peralta” ha sido la evaluación
judicial de la existencia de un estado de necesidad real (con lo que se abren las puertas a la
construcción de la doctrina del estado de necesidad auténtico y del estado de necesidad
espurio), todo ello revisable por los tribunales, y el análisis igualmente judicial de la
razonabilidad de los medios articulados para encarar a aquél, no obstante la prédica de
abstinencia judicial que sobre alguno de estos temas postulan ciertos segmentos de la
sentencia. Por eso, este fallo permite dos lecturas: en una amplia, el Poder Judicial puede
revisar la veraz situación de necesidad y urgencia; de no haberla, está habilitado para
descalificar la validez del decreto; en otra restrictiva, por la cual el tribunal no puede ingresar
en ese control, y el jurista rosarino concluye: “No hay otra alternativa que reconocer al Poder
Judicial aptitud para meritar la existencia de los presupuestos fácticos que ocasionalmente
autorizan al Derecho de emergencia y evaluar después su juridicidad y validez en función de
los topes, restrictividad, naturalidad legitimidad de fines y legitimidad de medios que debe
satisfacer”.
En opinión de Bidart Campos89, no se trata de revisar la oportunidad, los criterios o la
prudencia del órgano que ha ejercido aquella competencia, se trata solamente de verificar si
hay o no emergencia, porque parece harto simple recordar que si no la hay, falta totalmente la
causa constitucional que proporcione base y validez al instituto de la emergencia y a las
medidas que luego se adoptaran en ejecución del mismo. Entonces, de poco serviría controlar
88 Sagüés, Néstor P: “Derecho constitucional y derecho de emergencia”. LA LEY 1990-D, 1036-Derecho Constitucional - Doctrinas Esenciales Tomo IV, 389 Bidart Campos, German: Tratado Elemental de Derecho Constitucional, Ediar, Buenos Aires, 1993, t1, Pág. 303 y ss. Citado por Kemelmajer de Carlucci, Aída R: “Emergencia y Seguridad Jurídica”.RDPyC 2002-1.Emergencia y pesificacion. Pág. 43
47
la razonabilidad o constitucionalidad de tales medidas- que son un efecto del instituto de
emergencia- si no se controla su causa, sin la cual el efecto jamás puede considerarse valido.
No obstante la predica jurisprudencia, y el basto análisis que sobre la materia se hace,
encontramos que fue discutido por la doctrina, expidiendose sobre el tema en el XVII
Congreso Nacional de derecho procesal (Rió Hondo, Santiago del Estero, mayo 1993)
recomendó que: “La declaración de emergencia económica no puede afectar la facultad de los
jueces para analizar la razonabilidad de la norma de emergencia por vía de la declaración de
inconstitucionalidad”.90
Conociendo el descrédito popular, que gozan el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo, y en especial por la confianza que se tiene el Poder Judicial, adherimos a la
interpretación mas amplia de las facultades de revisión de la Magistratura, que entiende, que
los magistrados pueden revisar la veraz situación de necesidad y urgencia; de no haberla, está
habilitado para descalificar la validez de la emergencia, así como también de los decretos de
necesidad y urgencia.
XII-Conclusión
Consideramos que si bien en los momentos de crisis y/o depresión del ciclo económico, los
efectos económicos que ella acarrea, pueden ser de una gran magnitud y gravedad, no vemos
en ello justificación de la declaración del estado de emergencia, ya que mediante la teoría
económica y la percepción de los hechos, se puede establecer el momento y el tipo de ciclo
económico por el que atraviesa y atravesara un país, los cuales hace a esto fenómenos
totalmente previsibles.
Si bien lo que se resguarda es el bien común, no encontramos razonabilidad entre
medios y fines, sino solo un vericueto político para sortear los mecanismos constitucionales.
Creemos que de ninguna manera puede un periodo de crisis económica amenazar al
sistema, y que los efectos que la crisis causa sobre la población, dependerá del acierto de las
políticas puestas en marcha, contemporánea y precedentemente, puesto que el estado de
emergencia no puede servir para cubrir los defectos de las políticas públicas implementadas.
A raíz de ello, considerado confirmada la hipótesis: “Los fenómenos económicos
conocido como crisis del ciclo económico, no son situaciones susceptibles de cumplir los
requisitos, para la declaración del estado de emergencia económicos por su previsibilidad
desde la teoría económica “.
90 Kemelmajer de Carlucci, Aída R: “Emergencia y Seguridad Jurídica”.RDPyC 2002-1.Emergencia y pesificacion. Pág. 44.
48
Los institutos de emergencia son una respuesta al estado de necesidad, puesto que son
vistos como concedidos como una manifestación de la emergencia.
Este estado de necesidad es, entonces, el que justifica que se produzcan una alteración
de las normales competencias constitucionales, supuestamente para que a comunidad sufra un
mal menor en los planos políticos, económico y social.
En esta investigación nos centramos en el primero de los mecanismos de emergencia:
los decretos de necesidad y urgencia, en adelante DNU.
Si bien el artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional establece que el Poder
Ejecutivo no podrá en ningún caso emitir disposiciones de carácter general y que sólo bajo
ciertas circunstancias de excepción pude dictar decretos de necesidad y urgencias, desde 1994
a la fecha, según datos oficiales, la realidad es bien distinta.
Compartiendo la visión de Adrián Ventura91, el Art. 99, inc 3°, de la Constitucional
Nacional, lejos de haberse limitado a incorporar en la carta escrita un instrumento para
establecer límites precisos a su utilización, por algunas ambigüedades de sus términos abrió
una puerta que, lamentablemente, es aprovechada por las autoridades para escaparse de la
propia Constitución, para saltar a una dimensión constitucional.
Por lo que coincidimos con el pensamiento de Hutchinson92, en que:”… Hay un
desmesurado abuso de los llamados decretos de necesidad y urgencia, que en rigor, muchas
veces no son necesarios ni urgentes, y que constituyen un peligroso avance del Poder
Ejecutivo en desmedro del Poder Legislativo”.
II- Aproximación a la temática
Para comprender el tema debemos acercarnos a la legislación expresa de esta figuro, lo
cual semánticamente y jurídicamente tiene su complejidad, ya que en el artículo 99, inciso 3°,
de la Constitución no utiliza la voz ´”emergencia” en momento alguno, sino que se refiere a
circunstancias excepcionales y a la ”necesidad” y “urgencia”, cuando dice que ‘’ solamente
cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinario previstos
91 Ventura, Adrián: “ Los decretos de necesidad y urgencia: Un salto a la vida aconstitucional”.RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-1, Pág. 16092 Hutchinson, Tomás:” La actual crisis y su solución desde el derecho”. RDP Rubinzal culzoni, 2002- 2, Pág. 356
50
por esta Constitución para la sanción de las leyes[…] (el Poder Ejecutivo) podrá dictar
decretos por razones de necesidad y urgencia…’’
La voz ‘’emergencia’’, ingreso en el texto del articulo 76 de la Constitución Nacional,
cuando luego de establecerse que “…prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo,
se agregara que ello será así salvo en materias determinadas de administración o de
emergencia públicas”.
Por lo que nos surge la inquietud si son concepto equivalentes, a lo que el Dr. Ventura 93, responde que no son sinónimos, “…sino que representan círculos secantes, pues ambas
nacen del estado de necesidad, que es una grave crisis, una situación fáctica de emergencia”94:
La emergencia del Art. 76 se vincula con un estado de hecho imprevisibles o, al menos,
inevitable, que avala una más intensa restricción de los derechos individuales, pero no altera
en forma sustancial el principio de separación de poderes; en cambio, la necesidad y urgencias
tipifican un estado de derecho que, además de tener esas mismas connotaciones, se
caracterizan por otras dos notas:
La urgencia que requiere de una acción legal repentina, inmediata, con lo cual el elemento
tiempo adquiere vital importancia (necesidad jurídica), y que esa situación de hecho torne
imposible que el Congreso siga los trámites ordinarios previstos en la Constitución para la
sanción de las leyes (necesidad institucional u orgánica)95.
El dictado de DNU supone la existencia de un estado excepcional que habilita al Presidente
de manera temporal a emitir disposiciones legislativas que son propias y exclusivas del
Congreso con el objeto de superar una situación de extrema anormalidad y descalabro
objetivamente verificada y reestablecer la plena eficacia de la legalidad constitucional.96
Para que el ejecutivo pueda dictar un decreto de necesidad y urgencia no basta con que
exista un estado de necesidad, sino que también debe verificarse la urgencia que justifique que
sea ese el poder del Estado el que adopte tal medida.
93 Ventura, Adrián: “ Los decretos de necesidad y urgencia: Un salto a la vida aconstitucional”.RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-1, Pág. 16794 Hutchinson, Tomas: “Los procedimientos de emergencia en el Derecho Administrativo argentino”, nota que forma parte del libro Estudios Jurídicos en Memoria de Alberto Ramón Real. Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo 1996, Pág. 263. Citado por Ventura, Adrián: “Los decretos de necesidad y urgencia: Un salto a la vida aconstitucional”.RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-1, Pág. 125.95 Barra, Rodolfo: Tratado de Derecho Administrativo, Abaco, Buenos Aires, T 1, Pág. 408. Citado por Ventura, Adrián: “ Los decretos de necesidad y urgencia: Un salto a la vida aconstitucional”.RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-1, Pág. 125.cita 17 de Ventura96 Gil Domínguez, Andrés:” Decretos de necesidad y urgencia, control político ulterior y control de constitucionalidad”. En LA LEY 2010-A, 272
51
Por el contrario, en modo alguno la mera conveniencia política- como por ejemplo la
dificultad de que las cámaras legislativas aprueben un proyecto de ley o la intención de dar
una señal de fortaleza política- es fundamento suficiente para recurrir a ese remedio.97
Si se postula que la situación que habilita a dictar un decreto de necesidad y urgencia se
reduce a la mera falta de previsión normativa o a la parálisis institucional del Congreso, y se
prescinde de que estén presentes, además, las circunstancias de gravedad política, económica
o social que habilitan, en general, el funcionamiento del poder de policía de emergencia,
puede llevar algunos autores y funcionarios a conclusiones peligrosas, tales como las
siguientes98 :
Por un lado afirmar que la situación fáctica de emergencia no es un requisito sine qua
non para la admisión de los decretos de necesidad y urgencia lleva a ampliar el campo
de acción de estos instrumentos;
A su vez, impartía confirmar que es la mera inacción del Congreso, es la causa que
habilitaría al Ejecutivo a gobernar por DNU, ante la sola apreciación, de que es
necesaria una respuesta inmediata que el Congreso no brinda. Esto último es
especialmente peligroso en épocas en las que el Poder Ejecutivo cuenta con el
respaldo de las mayorías legislativas en una o en ambas cámaras;
Facilitaría la concentración del poder, en el PE.
III- Características de los DNU
o Los DNU deben llevar, la firma del presidente, del jefe de gabinete y todos los
ministros (art. 100, inc. 13, Const. Nac.). Por eso, estos últimos, antes de la parte
97 Ventura, Adrián: “Los decretos de necesidad y urgencia: Un salto a la vida aconstitucional”.RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-1, Pág. 169.98 Pérez Hualde, Alejandro: Decretos de Necesidad y Urgencia. Desalma, 1995, Pág. 67 y 112. Citado por Ventura, Adrián: “Los decretos de necesidad y urgencia: Un salto a la vida aconstitucional”.RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-1, Pág. 169
52
resolutiva dicen: Por ello, el Presidente de la Nación, en acuerdo general de ministro,
decreta.
o El Congreso interviene en una sola ocasión, a posteriori de la emisión del acto, pues la
emisión del decreto está autorizada por la propia Constitución,
o El DNU, puede versar prácticamente sobre cualquier materia, excepto las
expresamente prohibidas y las implícitamente sustraídas a su ámbito,99
IV- Similitudes entre los DNU y los reglamentos delegados
o Mediante cualquiera de ellos, el Poder Ejecutivo, sea un ejercicio de atribución propia
(decretos de necesidad y urgencia) o delegada (reglamentos delegados), dicta normas
de alcance general, que no llegan a ser leyes formales, pero que tiene jerarquía y
eficacia de tales y que, por lo tanto pueden derogarlas.
o En ambos casos, el ejercicio de esa atribución debe ser refrendada por el jefe de
gabinete de ministros, lo que constituye un dato que, en sí mismo, es neutro y sólo
adquiere coloración frente a cada contexto político, ellos están sujetos al control de los
Poderes Legislativos y Judicial.100
V- Participación del Poder Ejecutivo en la facultad de legislar
El presidente "Participa de la formación de la leyes con arreglo a la Constitución, las
promulga y hace publicar”. Por lo que en ningún caso el Poder Ejecutivo podrá, bajo pena
de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
99 Ventura, Adrián: “Los decretos de necesidad y urgencia: Un salto a la vida aconstitucional”.RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-1, Pág. 164-165 100 Ventura, Adrián: “Los decretos de necesidad y urgencia: Un salto a la vida aconstitucional”.RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-1, Pág. 164-165
53
Solamente cuando las circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites
ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de la leyes y no se trate de materias
indelegables, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán
decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos juntamente con el jefe
de gabinete de Ministros..."
Del precepto trascripto se desprende que el presidente tiene, como regla, prohibido dictar
normas de sustancia legislativa y que solamente en circunstancias excepcionales podría
recurrir a este medio.
La excepcionalidad se refiere a que no se pueda aplicar el procedimiento constitucional
para la aprobación de una ley, y se da un caso de urgencia -cuyo tratamiento no admite
dilaciones- que acaecerá cuando sobrevenga una emergencia. Esta eventualidad aparece
mencionada explícitamente en el art. 76 de la Constitución al decir que "Se prohíbe la
delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de
administración o emergencia pública...". Es decir que existe plena correlación entre urgencia y
emergencia nutriéndose la una de la otra, justificando ambas el dictado de un DNU o la
delegación legislativa.101
VI- Presupuestos para el dictado de DNU.
Respecto de los presupuestos para dictado de los Decretos de Necesidad y Urgencia,
coinciden Ventura102 y Gil Domínguez103, contemplando, dentro de tales requisitos, a su vez,
los establecidos por la Corte “Peralta” 104. Ellos son:
La existencia de un estado de necesidad, de fáctica emergencia, que hace
imprescindible la solución. Ello puede estar configurado por un descalabro económico
generalizado, la necesidad de asegurar la continuidad y supervivencia de la unión
nacional, y que a su vez, acrediten situaciones de grave trastorno que amenacen la
101Loñ, Félix: “Decretos de necesidad y urgencia”.LA LEY 2010-B, 826102 Ventura, Adrián: “ Los decretos de necesidad y urgencia: Un salto a la vida aconstitucional”.RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-1, Pág. 168 103 Gil Domínguez, Andrés:” Decretos de necesidad y urgencia, control político ulterior y control de constitucionalidad”. En LA LEY 2010-A, 272104 CSJN, Fallos 173:65, Id 27-10-90, “Peralta “, considerando 23, LL 1991-C-158.
54
existencia, la seguridad o el orden público o económico, que deban ser conjuradas sin
dilaciones, siempre y cuando, le sea imposible al Congreso dar respuestas a las
circunstancias de excepción.
La necesidad debe ser tal que paralice al Poder Legislativo, motivo por el cual, esté se
vea imposibilitado de dictar normas debido por ejemplo a una contienda bélica o a
desastres naturales que impidan a los legisladores llegar a la Capital, o bien que la
situación requiera de una respuesta legislativa que sea de una urgencia tal que
demande una solución inmediata.
Que el autor sea ajeno a la producción de la amenaza que lo obliga a actuar, a lo
justificaría un control judicial mas intenso, con miras al estado de necesidad
espureo.105.
Debe ser absolutamente indispensables, tanto frente a la gravedad de la crisis que
pretende evitar como por la parálisis que esa crisis provoca en el Poder Legislativo.
Debe el Poder Ejecutivo demostrar la existencia misma de la necesidad, para que no
sea una invocación espuria o de conveniencia.
El daño que se provoca con la medida sea inferior al que se busca evitar.
VII- Materias prohibidas para legislar por DNU
La normativa constitucional en estudio, veda expresamente que un decreto de necesidad y
urgencia se refiera a materia:
Penal, principio de legalidad penal (art. 18, Const. Nac.);
105Spota, Alberto A: “La división de poderes en la emergencia”. En LL 1992-A-706
55
Tributaria –entre los que cabe incluido a los impuestos, tasas, contribuciones y tarifas-,
gracias al principio de legalidad tributaria (Art. 4°, 17 y 75);
Electoral o al régimen de los partidos políticos. (art. 7, párr. 2°);
Las materias excluidas expresamente son tan exiguas que se podría pensar, el Poder
Ejecutivos puede, prácticamente, dictar decretos de necesidad y urgencia en todo cuando no
está prohibido y por lo tanto puede modificar la regulación de todos los derechos y libertades
e incluso de las normas que regulan el funcionamiento de los poderes.
Sin embargo, existen otros límites constitucionales que el decreto de necesidad y urgencia
debe respetar:
1. La supremacía constitucional;
2. La forma federal de Estado, por lo que no puede modificar la coparticipación federal;
3. Puede postergar, dentro de límites razonables, el cumplimiento de obligaciones emanadas
de derechos adquiridos, pero no puede violar o suprimir las garantías constitucionales, y que
sólo se puede soslayar por medio de la declaración de estado de sitio;
4. En principio no puede afectar el derecho de propiedad, cuya afectación necesita, por
imperio del Art. 17 de la CN, de una ley;
5. No puede aprobar o modificar tratados, porque el decreto-ley tiene efecto de ley, que es de
rango constitucional inferior a un tratado (art. 75, inc. 22, Const. Nac.);
6. El Poder Ejecutivo solo puede ejercer la atribución legislativa de Congreso Nacional,
puesto que el resto de sus atribuciones (preconstitutuyente, de control, de gobierno,
jurisdiccional) quedan excluidas de su alcance;
7. Tampoco puede ejercer facultades judiciales, porque el decreto de necesidad y urgencia
únicamente le permite al presidente ejercer excepcionales atribuciones legislativas y, además,
porque las competencias judiciales le están vedadas al Poder Ejecutivo por imperio del
artículo 109 de la Constitución Nacional: por esto, no puede suspender el trámite de causas
judiciales no modificar las reglas de procedimiento judicial. 106
VIII-Necesidad de Motivación de los DNU
La Constitución no establece expresamente, como principio, el requisito de la motivación,
pero el Poder Ejecutivo debe igualmente cumplirlo, ya que debe hacerlo con relación a todo
106 Ventura, Adrián: “ Los decretos de necesidad y urgencia: Un salto a la vida aconstitucional”.RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-1, Pág. 187, 188
56
acto de gobierno y, específicamente, con cualquier otro decreto, en aras de respetar los
principios republicanos de publicidad y responsabilidad por los actos de gobierno
En dicha motivación, el Presidente debe expresar cuáles son las razones y circunstancias que
justifica adoptar tal medida, los hechos que configuran la situación de emergencia, y también,
por qué esa emergencia produce la inactividad del Congreso (urgencia institucional) y la
necesidad de suplirla con un DNU.
Esto permitirá que la justicia controle la causa del acto, es decir, si existió una auténtica
urgencia, por qué fue imposible superar la situación por medio del trámite legislativo y
ordinario y la necesidad de dictar la medida en forma inmediata. 107
IX- Control del Congreso. Procedimiento
El artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional y la ley 26122108 que regula la materia,
estructura un verdadero procedimiento de habilitación, tanto administrativo como legislativo,
y dado el sentido restrictivo del texto constitucional, nos encontramos allí frente una serie de
requisitos la validez y de vigencia de los mismos.
El procedimiento comienza en a la Comisión, que deberá revisar los decretos de necesidad
y urgencia, prevé en el segundo párrafo del inciso 3° del artículo 99 que "El jefe de gabinete
de Ministros personalmente y dentro de los diez días, someterá la medida a consideración de
la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las
representaciones políticas de cada Cámara..." Sin embargo, la ley (art. 3°) prevé que estará
integrada solamente por dieciséis legisladores, ocho diputados y ocho senadores.
En el caso de que exista una falta de pronunciamiento del Congreso por parte de ambas
Cámaras, la ley de marras, en su art. 24, dispone que la aprobación del DNU por una sola de
las Cámaras sea suficiente para la validez de la norma; más aún, si ninguna de ellas se expide,
el decreto permanece vigente pues sólo será derogado si ambas lo rechazan. La aquiescencia
de una sola cámara es insuficiente para la aprobación del DNU pues ello viola abiertamente el
artículo 81 de la Constitución donde se prescribe que "Ningún proyecto de ley desechado
totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año". El texto es
suficientemente claro: para la aprobación de una ley- el DNU es una norma de sustancia
107 Ventura, Adrián: “ Los decretos de necesidad y urgencia: Un salto a la vida aconstitucional”.RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-1, Pág. 192, 193108Disponible en www. infoleg .mecon.gov.ar/ infoleg Internet/anexos/115000.../norma.htm , consultado el día 12 de noviembre de 2011
57
legislativa- se requiere el consenso expreso de las dos Cámaras, y basta el rechazo de una de
ellas para que la norma no adquiera existencia.
Si bien la norma en ningún momento establece una aprobación ficta o tácita de los decretos
de necesidad y urgencia, en la práctica ésa es la solución a la que se llega. En efecto, dado que
el decreto tendrá vigencia siempre y cuando no sea rechazado por ambas Cámaras y que no se
establece un plazo dentro del cual éstas deberán pronunciarse sobre el mismo, la prolongación
en el tiempo del silencio del Congreso implica, en la práctica, una aprobación ficta que,
precisamente, se encuentra específicamente prohibida en el artículo 82 de la CN que dispone
que "La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los
casos, la sanción tácita o ficta".
No obsta a esta conclusión que en el artículo 20 de la norma en cuestión se diga que
"Vencido el plazo a que hace referencia el artículo - de 10 días hábiles que tiene la Comisión
Bicameral Permanente para emitir dictamen según lo exige la Carta Magna, en su art. 99 inc.
3° - sin que la Comisión Bicameral Permanente haya elevado el correspondiente despacho, las
Cámaras se abocarán al expreso e inmediato tratamiento del decreto de que se trate, de
conformidad con lo establecido en los Art. 99 inc.3° y 82 de la Constitución Nacional".109
Ahora bien, si el Congreso, por motivos políticos o al examinar la oportunidad, mérito o
conveniencia de la medida, no comparte la decisión del Ejecutivo, su desaprobación no trae
aparejada la sanción de nulidad absoluta e insanable. Esta sanción tan sólo se produce cuado
el Ejecutivo no respete alguna de las condiciones que establece la Constitución para habilitar
el dictado de estos decretos. La diferencia son los efectos.
Si, por el contrario, el Congreso aprueba el decreto de necesidad y urgencia, esa aprobación
equivale a una homologación, pero no convierte a la medida en una ley, por lo que no quedan
saneados los vicios que pudieran afectarlo ab initio, por ejemplo, por razón de la materia que
reguló. Si el decreto de necesidad y urgencia ha invadido las zonas prohibidas por la
Constitución, una ley podrá reglar ex novo la materia, con efecto ex nunc, mas no podrá
ratificar el decreto con efecto saneatorio de tales vicios. Los tribunales, entonces, deben
declarar su nulidad con efecto retroactivo.110
X-Control judicial
109 Loñ, Félix: “Decretos de necesidad y urgencia”.LA LEY 2010-B, 826
110 Ventura, Adrián: “ Los decretos de necesidad y urgencia: Un salto a la vida aconstitucional”.RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-1, Pág. 196 a 198
58
El control que debe efectuar el Congreso tiene relación con el vigor de la norma, mientras que
el control judicial, con su validez frente a la Constitución. Algunos autores consideran que los
derechos de necesidad y urgencia son actos institucionales que se vinculan con la subsistencia
del Estado y, por ello, sólo admiten el control legislativo y pretenden dejarlo fuera del alcance
del control judicial.
No compartimos esta postura, porque en la medida en que producen efectos respecto de
particulares no pueden quedar substraídos del escrutinio de la justicia sobre si validez
constitucional, más aún cuando la propia Constitución, en el artículo 99, inciso 3°, estableces
condiciones de legitimidad del ejercicio de tal atribución.
Como vimos, para dictar válidamente una medida de emergencia deben respetarse ciertas
condiciones. Por eso, el control judicial debe recaer sobre todos esos aspectos. 111
En otras palabras, el control judicial de constitucionalidad no impide que el Poder Ejecutivo
dicte un DNU —lo cual importaría una intromisión en las materias reservadas a otro órgano
del Estado— sino que garantiza que éste lo haga cumpliendo lo establecido por la
Constitución.112
XI-Conclusiones
Pensamos a la luz de los requisitos y el fundamento que tiene el dictado de un DNU, no es
propicio que sea la única herramienta para instrumentar políticas económicas de cara a la
crisis, puesto que las mismas deberían ser discutidas en el poder público más representativo,
Poder Legislativo, y especialmente encargado de la redacción de las leyes como instrumento
idóneo para diagramar políticas económicas.
A la par, consideramos que las medidas políticas, ante emergencias económicas, por su
previsibilidad, deben ser discutidas previamente, y legislarse un procedimiento expedito para
tomar las medidas que permita satisfacer las necesidades sociales y evitar males mayores. Ello
sin olvidar que el Poder encargado de ello, debe ser siempre el Poder Legislativo
Por lo que consideramos confirmada la segunda hipótesis:” “Los DNU no son una
herramienta para el diseño de políticas económicas en los períodos de emergencia”
111 Ventura, Adrián: “Los decretos de necesidad y urgencia: Un salto a la vida aconstitucional”.RDP, Rubinzal Culzoni, 2002-1, Pág. 199112 Gil Domínguez, Andrés:” Decretos de necesidad y urgencia, control político ulterior y control de
constitucionalidad”. En LA LEY 2010-A, 272
59
Sección Quinta – Efectos económicos de las medidas tributarias en el IVA desde
2006 a 2010
Para aproximarnos en el tratamiento del tema nos parece prudente analizar a quién
corresponde el poder tributario y cuáles son sus fundamentos legales.
La potestad tributaria constituye una de las manifestaciones del poder de imperio estatal, ya
que es un poder inherente al de gobernar, el cual consiste en el poder que tiene el Estado de
dictar normas a efectos de crear unilateralmente tributos y establecer deberes formales, cuyo
pago y cumplimiento será exigido a las personas a él sometidas, según la competencia
espacial estatal atribuida.
Dicha potestad comprende también el poder de eximir y de conferir beneficios tributarios, así
como el poder de tipificar ilícitos tributarios y regular las sanciones respectivas.
Para ello, nos resulta esclarecedor citar alguno de los caracteres del poder tributario, tales
como fundarse en la Constitución soberana; estar limitado por garantías constitucionales y es
ejercido por medio de la ley, respetando el principio de legalidad.
Puesto que hablamos de la ley, es sin duda una de las atribuciones del Poder Legislativo,
estipulado en el Art. 75, inc. 2, donde se atribuye al Congreso Nacional la facultad de
61
"imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias"113, el art 4
CN, cuando habla de los recursos del esta que dice que “las demás contribuciones que
equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso en general “.
Para estudiar las medidas impositivas tomadas a nivel gubernamental, hemos elegido analizar
el Impuesto al Valor Agregado (en adelante IVA). El motivo de la elección se funda en su
carácter de impuesto nacional, de una gran trascendencia en la economía nacional, y por sobre
todo, en el consumo local. Para ello analizamos las repercusiones de las medidas económicas
tomadas, reflejadas en reformas o modificaciones, sobre alguno de los siguientes aspectos del
tributo: el hecho imponible, la alícuota, la base imponible, las exenciones y el destino de tal
tributo.
A su vez apoya nuestra elección la participación que tiene dicho impuesto en la recaudación
nacional, ya que según los datos114 consultados, la recaudación del año 2010 alcanza los
409.672 millones de pesos, de los cuales un 27,62% proviene de la recaudación del IVA – lo
que equivale a 113.382 millones de pesos-.
Para comprender la trascendencia que tiene este impuesto, nos tenemos que representar la
función que cumple el tributo para quienes son sus contribuyentes, en el sentido que resulta
un detrimento a sus riquezas o una barrera, infranqueable a veces, al consumo, y más
puntualmente, a la satisfacción de las necesidades básicas por parte de la población.
Si nos situamos del lado del sujeto activo de la relación tributaria, el Estado, y la necesidad
que tiene de la recaudación fiscal como una de las fuentes de recurso económicos que tiene –
que a la postre es lo que le permite ejecutar su plan de gobierno. Un claro ejemplo de ello, es
que para la ejecución de obras públicas por parte del Estado que permitan mantener y/o
generar empleo, lo que sin dudas requiere es de fondos suficientes para afrontarlo.
I- Impuesto al valor agregado
El IVA se encuentra regulado por la ley nacional 23349, texto Ordenado por Decreto 280/97 y
sus modificatorias.115
113 García Vizcaíno, Catalina: Derecho Tributario, Consideraciones económicas y jurídicas, t 1, parte general, ed. Desalma, 1996, Buenos Aires, Cáp. IV, Derecho Constitucional Tributario, Pág. 230114Recaudación Nacional de Impuestos.- Diciembre de 2010. Informe Anual. Disponible en: http://www.ieco.clarin.com/economia/recaudacion-Informe-Joaquin-Ledesma-Asociados_IECFIL20110104_0002.pdf, consultado el 12 de noviembre de 2012.115Disponible en: http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/40000-44999/42701/texact.htm, consultada el dia 22 de febrero de 2010.
62
II- Características del IVA.
Además de consistir en un impuesto plurifásico no acumulativo, tiene las siguientes
características:
1) Es un impuesto indirecto
2) Desde el punto de vista económico-financiero, grava las transacciones, o sea, la circulación
económica de los bienes, los servicios y el consumo.
Es, en principio, trasladable: incide -casi siempre- en forma definitiva sobre el consumidor, en
tanto que el obligado jurídicamente a pagarlo no es éste, sino el vendedor, productor o
fabricante de los artículos de consumo y los locadores o prestadores de servicios.
3) Es general, pues afecta el consumo en todas sus manifestaciones y categorías.
4) Es un impuesto real, ya que no toma en consideración las condiciones personales del
contribuyente, sin perjuicio de ciertas exenciones personales (v.gr., art. 7, inc. h, aps. 1, 3, 6,
21, 25).
5) Es proporcional.
6) Es instantáneo y de recaudación periódica ,
7) Por último, como característica esencial, cabe destacar lo que Villegas llama "la
fragmentación del valor de los bienes que se enajenan y de los servicios que se prestan", a fin
de que se tribute por cada una de las etapas de la circulación económica, sin efecto
acumulativo. 116
III- Efectos económicos.
Entre los efectos económicos del Iva, podemos destacar:
a) Neutralidad: Procura evitar toda interferencia del gravamen en la organización de los
negocios, aplicando el principio de neutralidad, al gravar -en general- las ventas con alícuotas
uniformes y otorgar la posibilidad de computar el crédito fiscal originado en la etapa anterior.
b) Eficiencia recaudatoria: Este impuesto ,instrumentado desde la etapa primaría, permite
concentrar una parte importante de la recaudación en las primeras etapas, en que la cantidad
de contribuyentes es menor y, por ende, torna más eficiente la labor del organismo
recaudador. Este beneficio se acentúa cuando se obliga a los contribuyentes de estas etapas a
actuar como agentes de retención o percepción en los estadios siguientes.
116 García Vizcaíno, Catalina: Derecho Tributario, t 3, parte especial, ed. Desalma, 1997, Buenos Aires, Cap XIV, pag 140
63
c) No acumulativo, en el sentido que tributa cada etapa de la producción y se aplica un
sistema de crédito y debito fiscal que impide que cause efecto piramidal.
d) Control por intereses opuestos: Al no ser acumulativo, esto es, al permitir el cómputo del
impuesto generado en la etapa anterior, siempre que se posea el comprobante respectivo,
genera el control de los compradores sobre los vendedores, con lo cual se facilita la
verificación y fiscalización.
e) Inflación nula o deflación: Asimismo, el IVA constituye un elemento de acción para una
política antiinflacionario, pues, produce efectos deflatorios, al actuar como cuña entre los
precios y los factores de costo, aunque rara vez ha sido utilizado como deliberado instrumento
de la política fiscal.
El incremento de precios en los artículos de consumo que provoca el impuesto limita la
demanda, generando un efecto antiinflacionario, salvo que por tal incremento los trabajadores
obtengan aumentos correlativos de salarios.
Ante la posibilidad que tenga efectos regresivos que suelen imputársele, cabe destacar que
ello puede ser contrarrestado dando suficiente amplitud a las exenciones en alimentos,
medicamentos y demás artículos esenciales para el consumo de la población, y sometiendo a
mayor tasa a determinados consumos prescindibles para ésta.
f) Trasladabilidad.117
IV- Hechos imponibles.
Los hechos imponibles del IVA, conforme al art. 1 de la ley:
"a) las ventas de cosas muebles situadas o colocadas en el territorio del país efectuadas por los
sujetos indicados en los Inc. a, b, d, e y f del art. 4, con las previsiones señaladas en el tercer
párrafo de dicho artículo;
"b) las obras, locaciones y prestaciones de servicios, incluidas en el art. 3, realizadas en el
territorio de la Nación.
"c) las importaciones definitivas de cosas muebles", salvo que estén exentas por el art. 7 de la
ley, o excluidas a contrario sensu o expresamente por los arts. 1, 2 y 3 de la ley.118
V- Reformas desde 2006 a la actualidad
117 García Vizcaíno, Catalina: Derecho Tributario, t 3, parte especial, Ed. Desalma, 1997, Buenos Aires, Cáp. XIV, Pág. 143.118 García Vizcaíno, Catalina: Derecho Tributario, t 3, parte especial, Ed. Desalma, 1997, Buenos Aires, Cáp. XIV, Pág. 145.
64
Respecto del hecho imponible, no encontramos reformas y/o modificaciones realizadas en el
periodo en estudio.
VI- Alícuotas.
Establecida en el Art. 28, la alícuota del IVA es actualmente del 21 %, y se incrementa al 27
% para las ventas de gas, energía eléctrica y aguas reguladas por medidor y demás
prestaciones comprendidas en los aps. 4, 5 y 6 del inc. e del art. 3, si estas operaciones son
efectuadas fuera de domicilios destinados exclusivamente a vivienda o casa de recreo o
veraneo o, en su caso, terrenos baldíos, y el comprador o usuario es un sujeto categorizado en
el IVA como responsable inscrito o como responsable no inscrito.119
VII- Reformas desde 2006 a la actualidad
Respecto de la alícuota del tributo, no encontramos reformas y/o modificaciones realizadas en
el periodo en estudio.
VIII-Base imponible
En el texto de la ley, no encontramos referencia alguna a la existencia de una base imponible,
motivo por el cual, la alícuota se aplica cualquiera sea el precio de la transferencia de bienes o
servicios o su consumo.
IX- Reformas desde 2006 a la actualidad
Respecto de la base imponible del impuesto, no encontramos reformas que incorporen su
regulación, realizadas en el periodo en estudio.
X-Exenciones.
Los Art. 7 y 8 de la ley contienen una larga lista de exenciones, motivadas en razones de
diversa índole
Siguiendo a García Vizcaíno120, clasificamos de la siguiente manera:
119 García Vizcaíno, Catalina: Derecho Tributario, t 3, parte especial, Ed. Desalma, 1997, Buenos Aires, Cáp. XIV, Pág. 192.120 García Vizcaíno, Catalina: Derecho Tributario, t 3, parte especial, ed. Desalma, 1997, Buenos Aires, Cap XIV, pag 173.
65
- Políticas en general: prestaciones realizadas por el Estado en sentido lato (Nación,
provincias, municipalidades e instituciones pertenecientes a ellas, excluidas las del art. 1 de la
ley 22.016) (inc. h, ap. 1, con la salvedad de su 2do párr.);
- Religiosas: servicios relativos al culto o que lo fomenten, prestados por instituciones
religiosas del inc. e del art. 20 de la ley de I.G. (inc. h, ap. 5);
- Educativas y culturales: libros, folletos e impresos similares, diarios y publicaciones
periódicas (inc. a); billetes de acceso a espectáculos, exposiciones, conferencias o cualquier
otra prestación exenta o no gravada, puestos en circulación por la entidad emisora o
prestadora del servicio (inc. c); servicios prestados por establecimientos educacionales
privados, referidos a la enseñanza en todos los niveles y grados, y de posgrado, en las
condiciones del inc. h, ap. 3, así como los de alojamiento y trasporte accesorios, prestados
directamente por dichos establecimientos con medios propios o ajenos; las clases particulares
sobre materias incluidas en los planes de enseñanza oficial, impartidas fuera de esos
establecimientos y con independencia de éstos, las guarderías y jardines materno-infantiles
(inc. h, ap. 3); servicios de enseñanza prestados a discapacitados por establecimientos
privados reconocidos, de alojamiento y trasporte accesorios, conforme al inc. h, ap. 4;
servicios realizados por becarios que no originen, por su realización, una contraprestación
distinta de la beca asignada (inc. h, ap. 20);
- Que no encarezcan la canasta familiar y sociales en general: agua ordinaria natural, pan
común, leche fluida o en polvo, entera o descremada sin aditivos, cuando el comprador sea un
consumidor final, el Estado en sentido lato, comedores escolares o universitarios, obras
sociales o entidades comprendidas en los incs. e, f, g y m del art. 20 de la ley de I.G –
Impuesto a las ganacias-. (inc. f);
- Servicios prestados por obras sociales de la ley 23.660;
- Por entidades de los incs. F, g y m del art. 20 de la ley de I.G;
- Por instituciones políticas sin fines de lucro;
- Por colegios y consejos profesionales en las condiciones del inc. h, ap. 6;
- Servicios funerarios, de sepelio y cementerio retribuidos mediante cuotas solidarias que
realicen las cooperativas (inc. h, ap. 8), y servicios de sepelio con los recaudos del inc. h, ap.
24;
- Espectáculos y reuniones de carácter artístico, científico, cultural, teatral, musical, de canto,
deportivos, cinematográficos, etc., del inc. h, ap. 10; producción y distribución de películas y
grabaciones en cinta u otro soporte para ser exhibidas en salas cinematográficas o emisoras de
televisión (inc. h, ap. 11; no están exentas las destinadas a alquiler o venta al público);
66
- Locación de inmuebles para vivienda y otros fines del inc. h, ap. 22, excepto las del art. 3,
inc. e, ap. 18;
- Servicios prestados por establecimientos geriátricos con el alcance del inc. h, ap. 25;
- Sanitarias: especialidades medicinales para uso humano, tratándose de su reventa por
droguerías y farmacias, si tributaron el IVA en la etapa de importación o fabricación (inc. /");
servicios de asistencia sanitaria, médica y paramédica (que incluyen el trasporte de heridos y
enfermos en ambulancias o vehículos especiales), en las condiciones y con la limitación del
inc. h, ap. 7, reglamentada por el art. 12 del D.R.;
- Laborales: servicios personales domésticos (inc. h, ap. 17);
- Prestaciones inherentes a los cargos de director, síndico y miembros de consejos de
vigilancia de sociedades anónimas, y cargos equivalentes de administradores y miembros de
consejos de administración de otros entes del inc. h, ap. 18; servicios personales prestados por
sus socios a las cooperativas de trabajo (inc. h, ap. 19); prestaciones personales en los
espectáculos, informativos y misceláneas del inc. h, ap. 21;
- De trasporte: billetes para viajar en trasportes públicos puestos en circulación por la entidad
emisora o prestadora del servicio (inc. c); aeronaves para el trasporte "de pasajeros y/o
cargas", y embarcaciones destinadas al uso exclusivo de actividades comerciales, de defensa y
seguridad (inc. g), y sus trabajos de trasformación, modificación y otros del inc. h, ap. 26;
servicios de taxímetros, remises con chofer y demás servicios de trasporte de pasajeros,
terrestres, acuáticos o aéreos, realizados en el país, trasporte internacional de pasajeros y
cargas del inc. h, ap. 13, que tiene el tratamiento de los exportadores; locación a casco
desnudo y fletamento en las condiciones del inc. h, ap. 14;
- Monetarias, de timbrado, crediticias, bursátiles y otras: monedas metálicas de curso legal en
el país de emisión o con cotización oficial (inc. e); oro amonedado o en barras, en las
condiciones del inc. d; sellos de correo, timbres fiscales y análogos, sin obliterar (los sellos y
timbres fiscales sellados comercializados habitualmente por filatelistas quedan alcanzados por
el IVA), papel timbrado, billetes de banco, títulos de acciones o de obligaciones y otros títulos
similares -incluidos los talonarios de cheques y análogos-, con los recaudos del inc. b; sellos y
pólizas de cotización o de capitalización, billetes para juegos de sorteos o de apuestas, sellos
de organizaciones de bien público para obtener fondos o hacer publicidad, puestos en
circulación
Por la entidad emisora o prestadora del servicio (inc. c); servicios prestados por bolsas de
comercio, agentes de bolsa, agentes del mercado abierto y sociedades administradoras de
fondos comunes de inversión (inc. h, ap. 9); servicios de intermediación prestados por
67
agencias de lotería, Prode y otros juegos de azar explotados en las condiciones del inc. h, ap.
15; otorgamiento de concesiones (inc. h, ap. 23);
- Financieras: colocaciones y prestaciones financieras del inc. h, ap. 16;
- De seguridad social: operaciones de seguros de retiro privado, de seguros de vida de
cualquier tipo y, en su caso, sus reaseguros y retrocesiones (inc. h, ap. 2); servicios prestados
por obras sociales regidas por la ley 23.660 (inc. h, ap. 6).121
XI- Reformas desde 2006 a la actualidad
En materia de exenciones encontramos, en el periodo estudiado, las siguientes reformas:
- El art. 1° de la Ley N° 26.151 B.O. 25/10/2006, que modifico el antiguo Art. 7, Inc. f por el
actúa, que dice lo siguiente: “ El agua ordinaria natural, la leche fluida o en polvo, entera o
descremada sin aditivos, cuando el comprador sea un consumidor final, el Estado nacional, las
provincias, municipalidades o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires u organismos
centralizados o descentralizados de su dependencia, comedores escolares o universitarios,
obras sociales o entidades comprendidas , y las especialidades medicinales para uso humano
cuando se trate de su reventa por droguerías, farmacias u otros establecimientos autorizados
por el organismo competente, en tanto dichas especialidades hayan tributado el impuesto en la
primera venta efectuada en el país por el importador, fabricante o por los respectivos
locatarios en el caso de la fabricación por encargo.
Consideramos esta modificación fundamental para permitir el acceso de toda la población a
necesidades básicas de alimentación y nutrición, así como también de su acceso a la salud,
mediante medicinas y alimentos que no se encuentran encarecidos por estar afectados por el
impuesto. Lo que no quita, que la consideremos insuficientes desde todo punto de vista.
- La Ley N° 26.112 B.O. 6/7/2006, la cual modifica el Art. 7, Inc. h que describe:”….Las
prestaciones y locaciones comprendidas en el apartado 21 del inciso e) del artículo 3º, que se
indican a continuación:1) Las realizadas por el Estado nacional, las provincias, las
municipalidades y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y por instituciones
pertenecientes a los mismos o integrados por dos o más de ellos, excluidos las entidades y
organismos a que se refiere el artículo 1° de la Ley Nº 22.016, entendiéndose comprendidos
121 García Vizcaíno, Catalina: Derecho Tributario, t 3, parte especial, ed. Desalma, 1997, Buenos Aires, Cáp. XIV, Pág. 173.
68
en la presente exención a los fideicomisos financieros constituidos en los términos de la Ley
Nº 24.441, creados por los artículos 3° y 9° de la Ley Nº 25.300.
Consideramos que esta modificación tiene en cuenta que al propio sujeto activo de la relación
tributaria, el Estado, en cualquiera de sus niveles, no se le traslade el mismo impuesto del cual
es sujeto activo.
- La Ley N° 26.115 B.O. 19/7/2006, la cual modifica el Art. 7, Inc. h, 10, de la siguiente
manera:”…Los espectáculos de carácter teatral comprendidos en la Ley Nº 24.800 y la
contraprestación exigida para el ingreso a conciertos o recitales musicales cuando la misma
corresponda exclusivamente al acceso a dicho evento”. Así como también modifica Art. 7,
Inc. h, 28), respecto de la explotación de congresos, ferias y otros eventos.
Pensamos que esta exención se relaciona con el acceso a la cultura por parte de los
ciudadanos.
- La Ley N° 26.117 B.O. 21/7/2006, la cual incorpora a través del Art. 7, Inc. h, 16) 10”…
Los intereses de las operaciones de micro créditos contempladas en la Ley de Promoción del
Micro crédito para el Desarrollo de la Economía Social”.
Sin duda es una medida en pro del desarrollo de la industria, como fuente de empleo y
producción, más que nada a través del crecimiento y la inversión de la mano del crédito que
es objeto de esta exención.
XII- Destino de lo recaudado
Lo recaudado, en función producido por dicho impuesto, es coparticipado parcialmente por la
ley 23.548 (89 %); al resto (11 %) se lo destina a previsión social de las distintas
jurisdicciones, en la forma que estatuye el art. 52 de la ley.122
XIII- Reformas desde 2006 a la actualidad
Respecto del destino del tributo, en el periodo en estudio no encontramos reformas que
modifiquen su finalidad, ni tampoco la afectación de un porcentaje a un destino en particular,
mediante fondos, o fideicomisos.
122 García Vizcaíno, Catalina: Derecho Tributario, t 3, parte especial, Ed. Desalma, 1997, Buenos Aires, Cáp. XIV, Pág. 198
69
XIV- Conclusión
Considerando las características, los efectos económicos y los hechos imponibles de este
tributo, estimamos que es una herramienta más que útil para implementar políticas que
tiendan a mantener o aumentar el consumo, en pos de impedir las consecuencias que
conocemos de las épocas de depresión del ciclo económico.
Creemos especialmente en la injusticia de su alícuota uniforme, y consideramos a ella el quid
de posibles medidas para reducir las consecuencias inevitables y negativas de la crisis.
En primer termino, podría servirnos de instrumento (si redujésemos su alícuota, lo que traería
aparejado –teóricamente- la disminución de los precios) para sostener el consumo y evitar
una drástica reducción del mismo, lo que sabemos muy bien, acarrea entre otras cosas,
desempleo.
En segundo lugar, por la generalidad del impuesto, este sirve de barrera para el acceso y la
consecuente satisfacción de las necesidades básicas de las personas más afectadas por las
crisis, que una vez más, son las personas con menos recursos.
Si bien conocemos la existencia de exenciones múltiples respecto de bienes alimentarios,
sanitarios, y culturales – alguno de los cuales fueron modificados y/o incorporados por leyes
recientes, estudiadas anteriormente - consideramos que quedan muchos otros bienes y
servicios, tan básicos e imprescindibles para cualquier ciudadano, como pueden ser la
electricidad o la vestimenta, que siguen afectados por este impuesto funcionando como
impedimento para su acceso.
Sin por ello olvidar la injusticia que implicaría que aquellas personas con capacidad
contributiva, que, no obstante la crisis, no ven afectadas sus necesidades básicas, dejen de
contribuir al sostenimiento de las necesidades del Estado.
Respecto de lo anteriormente detallado, no hemos encontrado ninguna ley que reforme alguno
de estos aspectos, u otros no planteados por quien escribe, que importen una sustancial puesta
en marcha de medidas para afrontar las consecuencias de la crisis, razón por la cual
consideramos confirmada la hipótesis “Las medidas impositivas tomadas en el Impuesto al
Valor Agregado son insuficientes, como medidas de la política económica, para enfrentar las
dificultades que planea la crisis económica a nivel local”.
70
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Disponible en: http://es.wikipedia.org/wiki/Burbuja_econ%C3%B3mica
Índice
Carátula………………………………………………………….………………………. Pág. 1
Plan de Trabajo…………………………………………………………….……………..Pág. 2
1-Fijación del área temática………………………………………………………….…..Pág. 2
2- Planteo del Problema……………………………………………………………..…. .Pág. 2
3- Hipótesis de trabajo…………………………………………………………….……. Pág. 3
4- Objetivos……………………………………………………………………….…….. Pág. 4
5- Objetivos Focalizados…………………………………………………………….…. Pág. 4
6- Estado de la Problemática……………………………………………………………Pág. 5
7- Propósito de la investigación……………………………………………………..…. Pág. 6
Sección Primera- Relación entre Economía y Derecho…………………………...…….Pág. 7
Sección Segunda- Nociones económicas fundamentales. ………………………….….. Pág.11
I- Sistema de producción capitalista……………………………..…………………….. Pág. 11
73
II- Ciclos económicos………………………………………………………………….. Pág. 13
III- Causas de la crisis económica actual…………………………………..…………... Pág. 18
Sección Tercera- La emergencia en el Derecho Argentino………………………..….. Pág. 30
I- Introducción………………………………………………………..………………... Pág. 30
II- El Estado de Emergencia como especie del Estado de Necesidad………………..... Pág. 32
III-Concepto de Emergencia………………………………………………………..….. Pág. 34
IV- Finalidad de la declaración del estado de emergencia. ……………………...…… Pág. 35
V- Figuras constitucionales y legales que regulan la emergencia……………………... Pág. 36
VI- Fundamentos para la validez constitucional de la
declaración del Estado de Emergencia………………………………………………… Pág.36
VII -Caracteres de la emergencia que permiten tomar
medidas constitucionales validas……………………………………………………..... Pág.38
VIII- Condiciones para la validez constitucional
de las disposiciones jurídicas fundadas en la emergencia. ………………………..….. Pág. 38
IX- Análisis de los requisitos en particular,
para Declarar la Emergencia. ………………………………………………..……….. Pág. 40
X- Principios que regulan el estado de emergencia…………………………….…….. Pág. 41
XI-Rol del Poder Judicial ante las leyes de emergencia……………………..……….. Pág. 42
XII-Conclusión……………………………………………………………………….. Pág. 45
Sección Cuarta - Decretos de Necesidad y Urgencia. ……………………………….. Pág. 46
I-Introducción………………………………………………………………..……….. Pág. 46
II- Aproximación a la temática……………………………………………………….. Pág.46
III- Características de los DNU………………………………………………..…….. Pág. 49
IV- Similitudes entre los DNU y los reglamentos delegados………….…………….. Pág.49
V- Participación del Poder Ejecutivo en la facultad de legislar…………….……….. Pág.49
VI- Presupuestos para el dictados de DNU. …………………………………..…….. Pág. 50
VII- Materias prohibidas para legislar por DNU…………………………………….. Pág. 51
VIII-Necesidad de Motivación de los DNU…………………………...…………….. Pág. 52
IX- Control del Congreso. Procedimiento…………………………………..……….. Pág. 52
X-Control judicial……………………………………………………...…………….. Pág.54
XI-Conclusiones…………………………………………………………….……….. Pág.55
Sección Quinta – Efectos económicos de las medidas tributarias
en el IVA desde 2006 a 2010………………………………………………………….Pág.56
I- Impuesto al valor agregado…………………………………………….………….. Pág. 56
74
II- Características del IVA. ………………………………………………………….. Pág.57
III- Efectos económicos. …………………………………………………………….. Pág.58
IV- Hechos imponibles. …………………………………………….……………….. Pág.59
V- Reformas desde 2006 a la actualidad…………………………………………….. Pág.59
VI- Alícuotas. ……………………………………………………………………….. Pág.59
VII- Reformas desde 2006 a la actualidad……………………………………….….. Pág.59
VIII-Base imponible……………………………………………..………………….. Pág.59
IX- Reformas desde 2006 a la actualidad……………………………………..…….. Pág.60
X-Exenciones. ………………………………………………………………..…….. Pág.60
XI- Reformas desde 2006 a la actualidad……………………………..…………….. Pág.62
XII- Destino de lo recaudado…………………………………………………….….. Pág.64
XIII- Reformas desde 2006 a la actualidad………………………………………….. Pág.64
XIV- Conclusión………………………………………………………….………….. Pág.64
Bibliografía………………………………………………………..………………….. Pág. 66
Índice………………………………………………………………………..……….. Pág. 68
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