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EVALUACIÓN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
LEY 22/2009, DE 18 DE DICIEMBRE
GRUPO TRABAJO CPFF
Í N D I C E
Pág.
I. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 3
II. EVALUACIÓN DEL INDICADOR FINANCIACIÓN POR HAB. AJUSTADO...................... 4
III. EVALUACIÓN DE LOS EJES BÁSICOS DEL MODELO DE FINANCIACIÓN REGULADO
EN LA LEY 22/2009, DE 18 DE DICIEMBRE......................................................................... 10
III.1 Aumento de la autonomía y la corresponsabilidad........................................................ 10
III.2 Refuerzo de las prestaciones del Estado del Bienestar.................................................. 17
III.3 Incremento de la equidad y la suficiencia en la financiación del conjunto de
competencias autonómicas ............................................................................................ 22
III.4 Mejora de la dinámica y la estabilidad del sistema y de su capacidad de ajuste a las
necesidades de los ciudadanos....................................................................................... 29
IV. EVALUACIÓN DE OTROS ELEMENTOS RELACIONADOS CON EL SISTEMA DE
FINANCIACIÓN AUTONÓMICA, NO REGULADOS EN LA LEY 22/2009, DE 18 DE
DICIEMBRE ..................................................................................................................................... 34
IV.1 Régimen de financiación de las Comunidades Autónomas ...................................... 34
IV.2 Fondos de Cooperación Interterritorial..................................................................... 37
V. CONCLUSIONES ...................................................................................................................... 40
I. INTRODUCCIÓN
El Consejo de Política Fiscal y Financiera, en su reunión de fecha 21 de marzo de 2013,
acordó la creación de un Grupo de Trabajo “para analizar el efecto de la aplicación del actual
Sistema de Financiación al objeto de elevarlo al Comité Técnico Permanente de Evaluación”.
En la primera sesión del citado Grupo de Trabajo, se acordó fijar un plazo (día 7 de
marzo de 2014) para que las Comunidades Autónomas que así lo estimen oportuno puedan
hacer llegar a la Secretaría General del Consejo de Política Fiscal y Financiera sus informes de
evaluación del actual Sistema de Financiación.
En ese contexto se enmarca el presente trabajo, que se estructura en tres apartados. En
el primero, se analiza la pertinencia del principal indicador utilizado para valorar los resultados
finales del sistema de financiación para cada una de las Comunidades Autónomas que participan
en el mismo. En el segundo, se valora en qué medida se han alcanzado los objetivos que dicho
sistema de financiación se propone, y que aparecen definidos en la Exposición de Motivos de la
Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las
Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, al
establecer los ejes básicos del nuevo modelo. Por último, el trabajo incluye un tercer apartado
en el que se evalúan otros aspectos considerados de interés, que si bien afectan a la financiación
de las Comunidades Autónomas, no se regulan en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre.
II. EVALUACIÓN DEL INDICADOR FINANCIACIÓN POR HABITANTE
AJUSTADO
El indicador que habitualmente se utiliza para medir los resultados del Sistema de
Financiación Autonómica es el de financiación por habitante ajustado. Este ratio es el que,
aparentemente, permite diferenciar las Comunidades Autónomas mejor y peor financiadas, al
tiempo que mide, en cada ejercicio, el rango de variación entre la que presenta mayor y menor
índice respecto de la media (considerada 100).
Aceptando como hipótesis de partida que la información que aporta este indicador es
fundamental a la hora de evaluar el modelo de financiación que proporciona a cada Comunidad
Autónoma los recursos financieros que mayor peso tienen en sus presupuestos generales,
seguramente, todas las partes implicadas coincidirán en la necesidad de definirlo correctamente,
poniendo el máximo empeño en que represente, de forma indiscutible, la posición que cada
Comunidad ocupa en el supuesto ranking de beneficiadas o perjudicadas por el sistema.
Pues bien, con la finalidad de verificar si el indicador actualmente utilizado cumple las
premisas anteriores, se ha procedido, en primer lugar, a analizar el concepto y características de
la “población ajustada” recogida en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, a fin de comprobar si
realmente puede utilizarse como divisor a efectos de medir los resultados del modelo vigente.
El artículo 9 de la referida Ley regula el funcionamiento del Fondo de Garantía de los
Servicios Públicos Fundamentales, estableciendo la población ajustada como la unidad de
necesidad que permite determinar el importe de la Transferencia que cada Comunidad
Autónoma percibirá del citado Fondo. La dotación global de dicho Fondo se obtiene agregando
al 75% de los Recursos Tributarios (medidos en términos normativos) obtenidos por el conjunto
de Comunidades Autónomas de Régimen Común, la aportación específica realizada por el
Estado.
Dicha unidad de necesidad exige la consideración de un conjunto de variables
demográficas y territoriales definidas en el precepto indicado, debidamente ponderadas en
función de unos porcentajes que también se conocen. Dichas variables y su ponderación se
resumen en el cuadro siguiente:
Sin entrar a valorar si las variables seleccionadas y su ponderación son las que
realmente representan el coste de prestación de los servicios públicos fundamentales en todas y
cada una de las Comunidades Autónomas beneficiarias, lo importante es insistir en el hecho
indiscutible de que dicha unidad de necesidad sirve, única y exclusivamente, para determinar el
importe de la Transferencia que cada Comunidad habrá de recibir del Fondo común constituido
a partir de los Recursos Tributarios aportados por todas ellas, más la aportación específica del
Estado.
Esta cuestión adquiere especial relevancia cuando se analiza el resto de fuentes que
completan los recursos financieros percibidos por cada Comunidad Autónoma y, sobre todo,
cuando se mide el porcentaje de dichos recursos que vienen representados por la unidad de
necesidad conocida como “población ajustada”, que también se utiliza para medir los resultados
del modelo para cada Comunidad Autónoma.
Variable Ponderación TipologíaPonderaciónpor tipología
Población 30,00%
Pobl.Proteg.Equiv. (7 grupos) 38,00%
Pobl. > 65 años 8,50%
Pobl. 0 - 16 años 20,50%
Superficie 1,80%
Dispersión 0,60%
Insularidad 0,60%
Variable Demográfica
Variable Territorial
97,00%
3,00%
Tomando como referencia los ejercicios 2010 y 2011, en los que ya se encontraban
distribuidos la totalidad de los Fondos Adicionales previstos en los artículos 5 y 6 de la Ley
22/2009, la desagregación por fuentes de financiación de los recursos percibidos por cada
Comunidad Autónoma, medidos en términos de competencias homogéneas, arroja las siguientes
cifras:
CUADRO 1.
DISTRIBUCIÓN RECURSOS DEL SISTEMA POR FUENTE DE FINANCIACIÓN. EJERCICIO 2010
CUADRO 2.
DISTRIBUCIÓN RECURSOS DEL SISTEMA POR FUENTE DE FINANCIACIÓN. EJERCICIO 2011
Comunidad Autónoma
RT 25% RT TFGSPF neto T del FGSPF FSGCOMPET.
NO HOMOG.FSG Ajust.
TOTAL N.G.Homog.
F.CONV.RECURSOSTOTALES
HOMOG. 2010
RECURSOSTOTALES HOMOG.
2010
(1) (2) = (1) * 0,25 (3) (4) (5) (6) (7) = (5) - (6) (8) = (1) + (3) + (7) (9) (10) = (8) + (9) (11) = (2) + (4) + (7) + (9)
Cataluña 17.628.559,01 4.407.139,75 -911.421,67 12.309.997,58 3.037.343,49 2.228.433,44 808.910,05 17.526.047,39 862.567,32 18.388.614,71 18.388.614,70
Galicia 5.015.322,79 1.253.830,70 1.153.124,38 4.914.616,47 1.102.964,78 285.067,36 817.897,42 6.986.344,59 380.005,91 7.366.350,50 7.366.350,50
Andalucía 13.428.016,04 3.357.004,01 3.540.588,49 13.611.600,52 2.081.415,91 905.260,77 1.176.155,14 18.144.759,67 499.887,25 18.644.646,92 18.644.646,92
Principado Asturias 2.258.652,53 564.663,13 167.779,96 1.861.769,36 391.883,66 67.285,40 324.598,26 2.751.030,75 144.694,60 2.895.725,35 2.895.725,35
Cantabria 1.337.244,44 334.311,11 -24.423,27 978.510,06 537.513,82 119.749,16 417.764,66 1.730.585,83 1.730.585,83 1.730.585,83
La Rioja 653.157,72 163.289,43 51.936,35 541.804,63 236.495,21 50.377,58 186.117,63 891.211,70 12.320,63 903.532,33 903.532,32
Región de Murcia 2.432.990,03 608.247,51 543.222,79 2.367.965,32 116.625,01 17.403,66 99.221,35 3.075.434,17 141.653,36 3.217.087,53 3.217.087,54
C.Valenciana 9.511.411,76 2.377.852,94 1.179.380,02 8.312.938,84 -169.042,24 300.947,27 -469.989,51 10.220.802,27 1.114.620,18 11.335.422,45 11.335.422,45
Aragón 3.062.367,87 765.591,97 49.465,72 2.346.241,63 540.460,36 79.085,68 461.374,68 3.573.208,27 51.218,51 3.624.426,78 3.624.426,79
Castilla - La Mancha 3.599.065,11 899.766,28 958.168,86 3.657.467,69 494.638,18 10.879,06 483.759,12 5.040.993,09 119.237,39 5.160.230,48 5.160.230,48
Canarias 1.766.708,36 441.677,09 2.305.903,65 3.630.934,92 394.951,43 227.440,77 167.510,66 4.240.122,67 187.893,20 4.428.015,87 4.428.015,87
Extremadura 1.674.843,57 418.710,89 679.580,21 1.935.712,89 593.246,30 6.849,73 586.396,57 2.940.820,35 164.470,72 3.105.291,07 3.105.291,07
Illes Balears 2.691.742,48 672.935,62 -190.239,74 1.828.567,12 -331.568,59 105.807,27 -437.375,86 2.064.126,88 559.071,48 2.623.198,36 2.623.198,36
Madrid 17.057.270,93 4.264.317,73 -2.699.760,70 10.093.192,50 910.022,89 974.004,82 -63.981,93 14.293.528,30 367.413,92 14.660.942,22 14.660.942,22
Castilla y León 5.133.116,45 1.283.279,11 694.288,96 4.544.126,30 924.366,29 12.448,57 911.917,72 6.739.323,13 337.867,99 7.077.191,12 7.077.191,12
87.250.469,09 21.812.617,27 7.497.594,01 72.935.445,83 10.861.316,50 5.391.040,54 5.470.275,96 100.218.339,06 4.942.922,46 105.161.261,52 105.161.261,52
EJERCICIO 2010
Comunidad Autónoma
RT 25% RT TFGSPF neto T del FGSPF FSGCOMPET.
NO HOMOG.FSG Ajust.
TOTAL N.G.Homog.
F.CONV.RECURSOSTOTALES
HOMOG. 2010
RECURSOSTOTALES HOMOG.
2010
(1) (2) = (1) * 0,25 (3) (4) (5) (6) (7) = (5) - (6) (8) = (1) + (3) + (7) (9) (10) = (8) + (9) (11) = (2) + (4) + (7) + (9)
Cataluña 17.578.354,04 4.394.588,51 -1.019.990,22 12.163.775,31 1.681.831,73 2.163.820,31 -481.988,58 16.076.375,24 835.778,11 16.912.153,35 16.912.153,35
Galicia 4.987.409,15 1.246.852,29 1.087.126,67 4.827.683,53 854.889,13 268.161,78 586.727,35 6.661.263,17 337.400,58 6.998.663,75 6.998.663,75
Andalucía 13.172.842,11 3.293.210,53 3.555.802,91 13.435.434,50 1.460.603,95 797.421,77 663.182,18 17.391.827,20 463.396,30 17.855.223,50 17.855.223,51
Principado Asturias 2.257.206,04 564.301,51 133.947,79 1.826.852,32 291.981,95 63.295,12 228.686,83 2.619.840,66 128.951,90 2.748.792,56 2.748.792,56
Cantabria 1.327.945,63 331.986,41 -32.915,17 963.044,05 457.243,66 112.647,58 344.596,08 1.639.626,54 25.246,44 1.664.872,98 1.664.872,98
La Rioja 652.024,39 163.006,10 45.561,45 534.579,75 194.416,30 47.389,99 147.026,31 844.612,15 34.989,43 879.601,58 879.601,59
Región de Murcia 2.403.314,88 600.828,72 537.439,56 2.339.925,72 22.807,04 16.371,56 6.435,48 2.947.189,92 142.383,55 3.089.573,47 3.089.573,47
C.Valenciana 9.386.527,83 2.346.631,96 1.147.466,53 8.187.362,40 -503.096,83 283.099,95 -786.196,78 9.747.797,58 1.062.570,26 10.810.367,84 10.810.367,84
Aragón 3.019.594,51 754.898,63 40.363,31 2.305.059,19 404.168,00 75.214,60 328.953,40 3.388.911,22 145.805,17 3.534.716,39 3.534.716,39
Castilla - La Mancha 3.537.049,11 884.262,28 958.482,13 3.611.268,96 341.372,77 10.233,89 331.138,88 4.826.670,12 111.552,66 4.938.222,78 4.938.222,78
Canarias 1.757.640,24 439.410,06 2.263.978,69 3.582.208,88 287.643,92 239.506,17 48.137,75 4.069.756,68 166.460,33 4.236.217,01 4.236.217,02
Extremadura 1.653.725,08 413.431,27 657.068,89 1.897.362,70 497.511,21 6.443,51 491.067,70 2.801.861,67 65.659,31 2.867.520,98 2.867.520,98
Illes Balears 2.650.816,49 662.704,12 -178.689,84 1.809.422,53 -398.265,31 99.532,49 -497.797,80 1.974.328,85 558.129,53 2.532.458,38 2.532.458,38
Madrid 17.041.075,99 4.260.269,00 -2.793.586,77 9.987.220,21 240.207,26 916.242,61 -676.035,35 13.571.453,87 406.607,70 13.978.061,57 13.978.061,56
Castilla y León 5.080.525,85 1.270.131,46 650.902,07 4.461.296,46 696.454,93 11.710,32 684.744,61 6.416.172,53 299.205,45 6.715.377,98 6.715.377,98
86.506.051,32 21.626.512,83 7.052.958,00 71.932.496,51 6.529.769,71 5.111.091,65 1.418.678,06 94.977.687,38 4.784.136,72 99.761.824,10 99.761.824,12
EJERCICIO 2011
Si se calcula el porcentaje que cada una de las fuentes de financiación representa
respecto de los recursos totales percibidos en cada ejercicio, el resultado es el siguiente:
CUADRO 3.
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL RECURSOS DEL SISTEMA POR FUENTE DE FINANCIACIÓN.
EJERCICIO 2010
CUADRO 4.
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL RECURSOS DEL SISTEMA POR FUENTE DE FINANCIACIÓN.
EJERCICIO 2011
Comunidad Autónoma
% R.T. Autón / Rec. Totales
% FGSPF / Rec. Totales
% FSG homog / Rec. Totale
% F. Conver / Rec. Totale
% Rec. Tot. que no guardan relación
con P.Aj.2010
Cataluña 23,97% 66,94% 4,40% 4,69% 33,06%
Galicia 17,02% 66,72% 11,10% 5,16% 33,28%
Andalucía 18,01% 73,01% 6,31% 2,68% 26,99%
Principado Asturias 19,50% 64,29% 11,21% 5,00% 35,71%
Cantabria 19,32% 56,54% 24,14% 0,00% 43,46%
La Rioja 18,07% 59,97% 20,60% 1,36% 40,03%
Región de Murcia 18,91% 73,61% 3,08% 4,40% 26,39%
C.Valenciana 20,98% 73,34% -4,15% 9,83% 26,66%
Aragón 21,12% 64,73% 12,73% 1,41% 35,27%
Castilla - La Mancha 17,44% 70,88% 9,37% 2,31% 29,12%
Canarias 9,97% 82,00% 3,78% 4,24% 18,00%
Extremadura 13,48% 62,34% 18,88% 5,30% 37,66%
Illes Balears 25,65% 69,71% -16,67% 21,31% 30,29%
Madrid 29,09% 68,84% -0,44% 2,51% 31,16%
Castilla y León 18,13% 64,21% 12,89% 4,77% 35,79%
20,74% 69,36% 5,20% 4,70% 30,64%
2010
Comunidad Autónoma
% R.T. Autón / Rec. Totales
% FGSPF / Rec. Totales
% FSG homog / Rec. Totale
% F. Conver / Rec. Totale
% Rec. Tot. que no guardan relación
con P.Aj.2011
Cataluña 25,98% 71,92% -2,85% 4,94% 28,08%
Galicia 17,82% 68,98% 8,38% 4,82% 31,02%
Andalucía 18,44% 75,25% 3,71% 2,60% 24,75%
Principado Asturias 20,53% 66,46% 8,32% 4,69% 33,54%
Cantabria 19,94% 57,84% 20,70% 1,52% 42,16%
La Rioja 18,53% 60,78% 16,72% 3,98% 39,22%
Región de Murcia 19,45% 75,74% 0,21% 4,61% 24,26%
C.Valenciana 21,71% 75,74% -7,27% 9,83% 24,26%
Aragón 21,36% 65,21% 9,31% 4,12% 34,79%
Castilla - La Mancha 17,91% 73,13% 6,71% 2,26% 26,87%
Canarias 10,37% 84,56% 1,14% 3,93% 15,44%
Extremadura 14,42% 66,17% 17,13% 2,29% 33,83%
Illes Balears 26,17% 71,45% -19,66% 22,04% 28,55%
Madrid 30,48% 71,45% -4,84% 2,91% 28,55%
Castilla y León 18,91% 66,43% 10,20% 4,46% 33,57%
21,68% 72,10% 1,42% 4,80% 27,90%
2011
Como puede comprobarse, en torno al 30% de los recursos aportados por el modelo de
financiación regulado en la Ley 22/2009 no guardan relación alguna con la población ajustada
que, sin embargo, sí se utiliza como denominador común a la hora de medir el beneficio o
pérdida que el modelo de financiación aporta a cada Comunidad en relación con la media.
Dicho porcentaje varía considerablemente de unas Comunidades a otras, pudiendo comprobarse
que, las mejor financiadas aparentemente son las que presentan una desviación mayor.
A la vista de lo constatado, cabe plantearse la siguiente cuestión: ¿Puede considerarse
que el ratio [Recursos totales (competencias comunes) / Población ajustada] mide, de forma
razonable, si una Comunidad Autónoma se encuentra infrafinanciada o sobrefinanciada?
La respuesta es negativa. Independientemente de que exista o no acuerdo en torno a las
variables determinantes de las necesidades de gasto de una Comunidad Autónoma o en torno a
la forma como debe impulsarse su convergencia hacia la media, en términos de desarrollo o,
incluso en términos de financiación per cápita para aquellos casos en que ésta es inferior a la
capacidad fiscal per cápita, lo que parece evidente es que, una vez consensuados los recursos
que corresponden a cada Comunidad Autónoma, la valoración de su posición final respecto a las
demás debe medirse a partir de un indicador que pondere todos los factores que han intervenido
en su cuantificación. Cuando se toma la población ajustada, entendida como unidad de
necesidad que sirve para repartir uno de los Fondos del Sistema de Financiación, como
elemento a partir del cual se calcula la teórica sobrefinanciación o infrafinanciación que
finalmente se obtiene, el resultado no puede ser representativo, y ello porque no refleja el
verdadero coste de prestación de todos los servicios.
En definitiva, cabe concluir:
a) No existe un indicador correctamente definido que sintetice la información de
todas las variables que intervienen en la cuantificación final de las necesidades de
gasto de cada Comunidad Autónoma y que, por consiguiente, represente, de modo
razonable, la posición final de cada una de ellas respecto de la media y, por ende,
respecto de las demás.
b) La “población ajustada”, entendida como unidad de necesidad que permite
distribuir el Fondo de Garantía de los Servicios Público Fundamentales, no es
válida como divisor del ratio que, hasta el momento, se utiliza como indicador de
referencia por cuanto sólo representa una parte de los recursos que el Sistema de
Financiación aporta a cada una de las Comunidades Autónomas.
c) La consideración de esta “población ajustada” en la evaluación de los resultados
del modelo vigente conlleva errores en las conclusiones obtenidas debido a que las
Comunidades Autónomas con menor población y, por ende, con menor
participación en el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales
aparecen como claras beneficiadas por el modelo, presentando un nivel de
sobrefinanciación respecto de la media que no se encuentra técnicamente
justificado.
d) La definición de un indicador de resultados específico se considera clave para
evaluar de forma objetiva los resultados de cualquier modelo de financiación.
III. EVALUACIÓN DE LOS EJES BÁSICOS DEL MODELO DE FINANCIACIÓN
REGULADO EN LA LEY 22/2009, DE 18 DE DICIEMBRE
En la Exposición de Motivos de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre se enumeran los
ejes básicos del nuevo sistema de financiación. Estos son los siguientes:
� Aumento de la autonomía y la corresponsabilidad
� Refuerzo de las prestaciones del Estado del Bienestar
� Incremento de la equidad y la suficiencia en la financiación del conjunto de
competencias autonómicas
� Mejora de la dinámica y la estabilidad del sistema y de su capacidad de ajuste a las
necesidades de los ciudadanos.
El presente apartado pretende repasar la información disponible, correspondiente a los
ejercicios en que el modelo ha estado vigente, con el fin de evaluar si se han cumplido los
objetivos anteriores.
III.1. Aumento de la autonomía y la corresponsabilidad
Los principios de autonomía y corresponsabilidad se refuerzan en el nuevo sistema
mediante el aumento de los porcentajes de cesión de los tributos parcialmente cedidos a las
Comunidades Autónomas y mediante el incremento de las competencias normativas de éstas, de
cara a que tengan una mayor capacidad para decidir la composición y el volumen de ingresos de
que disponen.
Cabe plantearse si efectivamente se ha conseguido reforzar esos principios de
autonomía y corresponsabilidad en las Comunidades Autónomas con el sistema de financiación
vigente, a la luz de la brusca caída experimentada por los ingresos fiscales en los años de
vigencia del sistema. Así, mientras las caídas del PIB nominal acumuladas se elevan al 3,4%,
las de la recaudación fiscal de las Comunidades Autónomas son del 22%, y las de la
recaudación real de los tributos cedidos, del 59%. Ello, unido a la rigidez del gasto que financia
este tipo de ingresos, ha provocado un incremento de las cifras de déficit y endeudamiento en
todas las Comunidades Autónomas que pone de manifiesto un grave desequilibrio vertical de
recursos entre la Administración Central y las Comunidades Autónomas, que se agudiza como
consecuencia de la compensación de la subida de impuestos indirectos a través de las
reducciones del Fondo de Suficiencia Global.
Los datos que soportan la reducción de los ingresos fiscales a la que se refiere el párrafo
anterior se expresan a continuación desde dos puntos de vista:
1) La evolución de los ingresos anuales registrados en el Presupuesto, que incluye las
entregas a cuenta (de tributos sujetos a liquidación, Fondo de Garantía de Servicios
Públicos Fundamentales y Fondo de Suficiencia y, en su caso, anticipos a cuenta de
liquidaciones futuras), la liquidación neta de ejercicios anteriores (incluidos los Fondos
de Convergencia) y la devolución negativa aplazada (2008 y 2009).
CUADRO 5.
CANTIDADES RECIBIDAS 2009-2014 (a)
(a) Entregas a cuenta, liquidación t-2 y devolución liquidaciones negativas (2008 Y 2009)
Miles €
CCAA 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Dif.2009-14
Cataluña 18.150.763 15.773.153 15.339.330 15.444.255 15.460.438 14.944.958 -3.205.805
Galicia 7.581.036 6.438.818 6.128.350 6.068.657 6.182.845 6.011.925 -1.569.111
Andalucía 20.006.647 16.586.056 15.617.663 14.886.400 15.355.968 15.073.218 -4.933.429
Asturias 2.834.434 2.412.387 2.313.387 2.300.408 2.317.907 2.260.797 -573.637
Cantabria 1.713.841 1.421.219 1.444.449 1.460.046 1.498.615 1.463.045 -250.796
La Rioja 906.075 754.926 801.127 791.599 793.721 772.641 -133.434
Murcia 3.160.215 2.663.607 2.522.242 2.480.740 2.537.331 2.471.851 -688.364
C. Valenciana 10.289.165 8.722.020 8.106.076 8.308.572 8.330.000 8.041.900 -2.247.265
Aragón 3.504.622 2.917.750 2.911.679 2.855.662 2.900.101 2.842.781 -661.841
Castilla-La
Mancha 5.128.416 4.321.433 4.168.976 4.104.449 4.159.595 3.992.945 -1.135.471
Canarias 4.961.859 4.120.309 3.836.012 3.470.513 3.620.230 3.653.740 -1.308.119
Extremadura 3.206.007 2.728.800 2.538.526 2.436.340 2.499.947 2.493.177 -712.830
Illes Balears 2.082.176 1.793.821 1.632.594 1.965.453 1.950.397 1.908.437 -173.739
Madrid 13.524.133 11.084.971 11.755.288 12.334.203 11.342.108 11.050.478 -2.473.655
Castilla y León 6.913.133 5.849.024 5.569.081 5.505.442 5.598.911 5.352.671 -1.560.462
Total CC.AA. 103.962.520 87.588.296 84.684.779 84.412.751 84.548.075 82.334.565 -21.627.955
CUADRO 6.
EVOLUCIÓN INTERANUAL DE LAS CANTIDADES RECIBIDAS 2009-2014 (a)
CCAA 2010/09 2011/10 2012/11 2013/12 2014/13 2014/09
Cataluña -13,10% -2,80% 0,70% 0,10% -3,30% -17,70%
Galicia -15,10% -4,80% -1,00% 1,90% -2,80% -20,70%
Andalucía -17,10% -5,80% -4,70% 3,20% -1,80% -24,70%
Asturias -14,90% -4,10% -0,60% 0,80% -2,50% -20,20%
Cantabria -17,10% 1,60% 1,10% 2,60% -2,40% -14,60%
La Rioja -16,70% 6,10% -1,20% 0,30% -2,70% -14,70%
Región de Murcia -15,70% -5,30% -1,60% 2,30% -2,60% -21,80%
C. Valenciana -15,20% -7,10% 2,50% 0,30% -3,50% -21,80%
Aragón -16,70% -0,20% -1,90% 1,60% -2,00% -18,90%
Castilla-La Mancha -15,70% -3,50% -1,50% 1,30% -4,00% -22,10%
Canarias -17,00% -6,90% -9,50% 4,30% 0,90% -26,40%
Extremadura -14,90% -7,00% -4,00% 2,60% -0,30% -22,20%
Illes Balears -13,80% -9,00% 20,40% -0,80% -2,20% -8,30%
Madrid -18,00% 6,00% 4,90% -8,00% -2,60% -18,30%
Castilla y León -15,40% -4,80% -1,10% 1,70% -4,40% -22,60%
Total CC.AA. -15,80% -3,30% -0,30% 0,20% -2,60% -20,80% (a) Entregas a cuenta, liquidación t-2 y devolución liquidaciones negativas (2008 Y 2009)
Bajo este primer punto de vista, se aprecia una pérdida de recursos paulatina, que
alcanza los 21.628 millones de euros, si se comparan los recursos aportados en 2014
con relación a los aportados en 2009, lo que representa una caída del 20,8%. En el caso
de Extremadura, la pérdida relativa es aún mayor (22,2%) y se aproxima a los 713
millones de euros.
Incluso, si se toma como referencia el ejercicio 2010, en lugar de 2009, en el que las
entregas a cuenta fueron excesivas, la pérdida acumulada es del 6% para el conjunto de
Comunidades Autónomas (del 8,6% en Extremadura).
2) La evolución de los recursos proporcionados por el sistema correspondiente a los
ejercicios liquidados (2009 a 2011), en términos homogéneos, distinguiendo entre los
obtenidos por cada Comunidad Autónoma antes y después del reparto de los Fondos de
Convergencia.
CUADRO 7.
FINANCIACIÓN HOMOGÉNEA A EFECTOS DEL FONDO DE COMPETITIVIDAD
(EJERCICIOS 2009-2011)
Miles €
CCAA 2009 2010 2011 2010/09 2011/10
Cataluña 17.040.412 16.565.212 16.076.375 -2,80% -3,00%
Galicia 7.469.211 6.938.449 6.661.263 -7,10% -4,00%
Andalucía 19.657.211 18.049.324 17.391.827 -8,20% -3,60%
Asturias 2.885.923 2.725.756 2.619.841 -5,50% -3,90%
Cantabria 1.747.267 1.705.486 1.639.627 -2,40% -3,90%
La Rioja 911.879 876.499 844.612 -3,90% -3,60%
Región de Murcia 3.199.862 3.051.135 2.947.190 -4,60% -3,40%
C. Valenciana 10.852.305 10.093.928 9.747.798 -7,00% -3,40%
Aragón 3.664.550 3.529.620 3.388.911 -3,70% -4,00%
Castilla-La Mancha 5.200.961 5.016.030 4.826.670 -3,60% -3,80%
Canarias 4.718.939 4.212.790 4.069.757 -10,70% -3,40%
Extremadura 3.157.621 2.934.293 2.801.862 -7,10% -4,50%
Illes Balears 2.198.926 2.029.708 1.974.329 -7,70% -2,70%
Madrid 13.839.227 13.921.941 13.571.454 0,60% -2,50%
Castilla y León 7.061.427 6.690.558 6.416.173 -5,30% -4,10%
Total 103.605.720 98.340.729 94.977.687 -5,10% -3,40%
En este caso, se constata igualmente la caída de ingresos en 2010 (5,1%) y 2011 (3,4%).
Nuevamente Extremadura mantiene un peor comportamiento, con una caída de recursos
superior a la del conjunto de Comunidades Autónomas (del 7,1% y del 4,5%, respectivamente).
Esta última es la mayor de las caídas registradas en 2011.
Computando, además de la financiación homogénea del sistema, los Fondos de
Convergencia, la caída interanual de ingresos se mantiene, si bien en el caso de Extremadura, se
eleva al 7,5% en el último ejercicio liquidado.
CUADRO 8.
FINANCIACIÓN HOMOGÉNEA A EFECTOS DEL FONDO DE COMPETITIVIDAD MÁS FONDOS DE
CONVERGENCIA (EJERCICIOS 2009-2011)
Miles €
CCAA 2009 2010 2011 2010/09 2011/10
Cataluña 17.977.152 17.427.779 16.912.153 -3,10% -3,00%
Galicia 7.711.999 7.318.455 6.998.664 -5,10% -4,40%
Andalucía 19.965.773 18.549.211 17.855.223 -7,10% -3,70%
Asturias 2.976.849 2.870.451 2.748.793 -3,60% -4,20%
Cantabria 1.763.463 1.705.486 1.664.873 -3,30% -2,40%
La Rioja 911.879 888.819 879.602 -2,50% -1,00%
Región de Murcia 3.350.838 3.192.788 3.089.573 -4,70% -3,20%
C. Valenciana 11.486.331 11.208.548 10.810.368 -2,40% -3,60%
Aragón 3.697.195 3.580.839 3.534.716 -3,10% -1,30%
Castilla-La Mancha 5.277.282 5.135.268 4.938.223 -2,70% -3,80%
Canarias 4.788.139 4.400.685 4.236.217 -8,10% -3,70%
Extremadura 3.260.125 3.098.763 2.867.521 -4,90% -7,50%
Illes Balears 2.526.089 2.588.778 2.532.458 2,50% -2,20%
Madrid 14.601.556 14.289.355 13.978.062 -2,10% -2,20%
Castilla y León 7.271.913 7.028.426 6.715.378 -3,30% -4,50%
Total 107.566.584 103.283.652 99.761.824 -4,00% -3,40% . La evidente caída de ingresos fiscales, asociada en gran medida al fin del boom
inmobiliario, se ha contrarrestado con la búsqueda de nuevos recursos, que han derivado en una
subida generalizada de los impuestos y, principalmente, en el incremento de los tipos del IVA y
los Impuestos Especiales. Sin embargo, este incremento de ingresos, salvo por el efecto
indirecto a través del ITE, no se ha trasladado a las Comunidades Autónomas; y ello, a pesar de
que son éstas las que asumen la prestación de los servicios públicos que presentan un
comportamiento menos flexible a la baja.
Este efecto es el que se deriva de la inclusión, entre las causas de revisión del Fondo de
Suficiencia Global, de las variaciones en los tipos impositivos estatales de los Impuestos
Especiales de Fabricación e IVA, a las que se refiere el artículo 21 de la Ley 22/2009.
Así, al descomponer los ingresos del modelo, excluyendo los tributos cedidos
tradicionales, se observa un comportamiento muy diferente entre los impuestos sujetos a
liquidación y las aportaciones del Estado al sistema (por el Fondo de Garantía de Servicios
Públicos Fundamentales, Fondo de Suficiencia y Fondos de Convergencia).
Los tributos compartidos, que representaban el 81,2% del total en 2009, experimentaron
un aumento interanual del 11% en 2010 y una reducción del 0,1% en 2011 (según las
previsiones de liquidación a disposición de las Comunidades Autónomas, la reducción alcanzará
el 2,6% en 2012).
Por el contrario, las aportaciones del Estado, que en 2009 suponían el 18,7% de los
ingresos, experimentaron un fuerte crecimiento interanual en 2010 (43,6%) debido al aumento
del ITE (58,8%). No obstante, puede observarse que la citada variación de las transferencias del
Estado (43,6%) es proporcionalmente muy inferior a la experimentada por el ITE (58,8%), a
diferencia de lo que cabría esperar.
Dicho comportamiento se reafirma en el año 2011, donde la aportación del Estado
disminuyó en un 14,3%, frente a la caída más moderada del ITE del 5,9%.
La previsión oficial de las transferencias para 2012 es de una caída interanual del
12,3%, superior nuevamente a la disminución interanual prevista del ITE provisional (8,2%).
En el caso de Extremadura, aunque el efecto anterior también se manifiesta, lo cierto es
que el comportamiento de las Transferencias del Estado se ve más condicionado por la
variabilidad del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales y, sobre todo, del
Fondo de Cooperación. Así, mientras el Fondo de Suficiencia Global, para el conjunto de
Comunidades Autónomas, crece un 17,6% en 2010 y cae un 27,3% en 2011 (17,8% previsto
para 2012), en Extremadura, el crecimiento del Fondo en 2010 alcanza el 49,9% y la caída de
2011 se modera hasta el 15,20% (-8,6% previsto para 2012).
CUADRO 9.
EVOLUCIÓN DE LOS TRIBUTOS CEDIDOS Y DE LAS TRANSFERENCIAS DEL ESTADO EN EL
PERIODO 2009-2012
Miles €
Prev.liquidación
2009 2010 2011 2012 2010/09 2011/10 2012/11
F.Suficiencia
Extremadura 391.376 586.719 497.511 454.612 49,90% -15,20% -8,60%
Total CCAA 7.638.099 8.983.706 6.529.770 5.368.731 17,60% -27,30% -17,80%
FGSPF
Extremadura 556.138 679.580 657.069 623.675 22,20% -3,30% -5,10%
Total CCAA 3.315.527 7.497.594 7.052.958 6.763.784 126,10% -5,90% -4,10%
F.Convergencia
Extremadura 102.504 164.471 65.659 110.005 60,50% -60,10% 67,50%
Total CCAA 3.960.863 4.942.922 4.784.137 3.966.105 24,80% -3,20% -17,10%
Impuestos suj.liquid
Extremadura 1.211.947 1.395.774 1.387.825 1.360.294 15,20% -0,60% -2,00%
Total CCAA 64.707.078 71.817.134 71.714.163 69.863.435 11,00% -0,10% -2,60%
Total recursos
Extremadura 2.261.965 2.826.544 2.608.064 2.548.586 25,00% -7,70% -2,30%
Total CCAA 79.621.567 93.241.356 90.081.028 85.962.055 17,10% -3,40% -4,60%
Aportaciones Estado
Extremadura 1.050.018 1.430.770 1.220.239 1.188.292 36,30% -14,70% -2,60%
Total CCAA 14.914.489 21.424.222 18.366.865 16.098.620 43,60% -14,30% -12,30%
Aportaciones Estado %
Extremadura 46,40% 50,60% 46,80% 46,60%
Total CCAA 18,70% 23,00% 20,40% 18,70%
ITE 58,80% -5,90%
ITEp -8,40% 7,20% -8,20%
Liquidación
Si el análisis efectuado en los párrafos anteriores, se aborda desde la perspectiva de la
evolución de las entregas a cuenta de 2012 a 2014 de los tributos compartidos y de los recursos
del Estado se pone aún más de manifiesto su diferente comportamiento, fruto, igualmente del
ajuste que se produce en el Fondo de Suficiencia como consecuencia de las compensaciones por
las subidas del IVA y de Impuestos Especiales (además del Impuesto de Patrimonio).
En definitiva, la conclusión que se evidencia tras el examen de las cifras anteriores
es el agravamiento que el modelo de financiación autonómica aprobado en 2009 supone
sobre la situación de desequilibrio vertical ya existente ente los ingresos y gastos no
financieros que generan y gestionan, respectivamente, cada uno de los niveles de
Administraciones Públicas, tal como queda reflejado en el cuadro siguiente:
CUADRO 10.
DITRIBUCIÓN PORCENTUAL DE INGRESOS Y GASTOS NO FINANCIEROS
POR ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. EJERCICIO 2011
Ingresos no financieros
Gastos no financieros
Admón. Estado 32,40% 21,60%Admón S.Social 33,20% 31,90%Comunidades Autónomas 23,40% 34,30%Corporaciones Locales 11,00% 12,30%
TOTAL 100,00% 100,10%
III.2 Refuerzo de las prestaciones del Estado del Bienestar
El modelo de financiación autonómica aprobado en 2009 trata de reforzar el Estado de
Bienestar mediante la incorporación por el Estado de recursos adicionales que se integran
gradualmente en el sistema, dentro del marco de la política de estabilidad macroeconómica y
presupuestaria. Dichos fondos adicionales se cuantifican en los artículos 5 y 6 de la Ley
22/2009, de 18 de diciembre, y son los siguientes:
CUADRO 11.
RECURSOS ADICIONALES APORTADOS POR EL ESTADO
EJERCICIOS 2009 Y 2010
Miles €
Comunidad Autónoma
Total Rec. Art. 5.1 A)
Total Rec. Art. 5.1 B)
Total Rec. Adicionales
Art. 5
Total Rec. Adic. Art. 6
TOTAL REC. ADIC.
ART. 5 + ART. 6
Cataluña 951.399,58 97.957,56 1.049.357,14 419.718,55 1.469.075,69Galicia 163.004,20 80.050,22 243.054,42 162.302,85 405.357,27Andalucía 778.962,05 0,00 778.962,05 574.048,22 1.353.010,27Principado Asturias 46.396,98 7.864,75 54.261,73 65.751,61 120.013,34Cantabria 54.157,82 1.052,33 55.210,15 39.151,38 94.361,53La Rioja 42.875,18 2.073,69 44.948,87 25.608,53 70.557,40Región de Murcia 211.455,96 0,00 211.455,96 87.290,66 298.746,62C.Valenciana 717.237,29 61.642,56 778.879,85 205.032,12 983.911,97Aragón 136.777,65 9.006,07 145.783,72 90.376,72 236.160,44Castilla - La Mancha 245.155,03 13.986,25 259.141,28 137.859,50 397.000,78Canarias 302.230,38 0,00 302.230,38 83.439,65 385.670,03Extremadura 48.591,86 7.436,00 56.027,86 68.736,59 124.764,45Illes Balears 173.418,91 31.297,08 204.715,99 55.550,00 260.265,99Madrid 878.796,65 0,00 878.796,65 239.353,95 1.118.150,60Castilla y León 149.540,45 24.487,12 174.027,57 145.779,69 319.807,26
4.900.000,00 336.853,63 5.236.853,62 2.400.000,02 7.636.853,64
Por su parte, las variables que intervienen en la distribución por Comunidad Autónoma
de cada uno de los importes globales anteriores son las siguientes:
CUADRO 12.
VARIABLES DE REPARTO DE LOS RECURSOS ADICIONALES
EJERCICIO 2009 Y 2010
El importe individual resultante tras la aplicación de las variables y ponderaciones
anteriores, unido a los recursos ya consolidados por cada Comunidad (statu quo), constituyeron
las necesidades de financiación en el año base. Dichas necesidades se cubrieron, bien con
recursos tributarios, bien a través del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos
Fundamentales, bien a través del Fondo de Suficiencia Global.
En definitiva, cada Comunidad Autónoma está percibiendo unos recursos, cuyo objetivo
es reforzar el Estado de Bienestar, y cabe entender que la prestación de los servicios públicos
que contribuyen a su consecución se ve influido por las variables anteriores. Sin embargo,
puede observarse que, salvo la propia variable “población ajustada 2009”, las restantes no
guardan ninguna relación con las tomadas en consideración para el cálculo de la población
ajustada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 22/2009, de 18 de
diciembre.
Miles €
Variable Importe % Variable Importe % Variable Importe %
Variac. Poblac. Ajust. 1999-2009
3.675.000 75,00%Dispers. Super. Media
50.000 13,63%Poblad. Realm.depend.
1.200.000 50,00%
Poblac. Ajust. 2009
612.500 12,50%Densidad poblac. Infer. Media
80.000 21,81%Poblac. Ajust. 2009
1.200.000 50,00%
Poblac. Potenc. Depend.
490.000 10,00% Normaliz. Ling. 236.800 64,56%
Poblac. Realm.depend.
122.500 2,50%
4.900.000 100,00% 366.800 100,00% 2.400.000 100,00%
Art. 5.1.A Art. 5.1.B) Art. 6
Por consiguiente, si en la cuantificación de las necesidades de financiación de cada
Comunidad Autónoma están influyendo variables tales como la “población potencialmente
dependiente”, “población realmente dependiente”, “densidad de población”, etc,, no puede
aceptarse que en la evaluación final de los resultados, la población ajustada que se computa en
el denominador del ratio1 que mide la mejor o peor financiación percibida por cada Comunidad
Autónoma, no incluya, con la debida ponderación, las variables que han servido para distribuir
estos recursos adicionales.
En definitiva, lo expresado en el párrafo anterior reafirma las conclusiones puestas de
manifiesto en el apartado II de este informe, relativas a la incorrecta definición de la población
ajustada a efectos de valoración de los resultados del modelo de financiación.
No obstante, además de lo anterior, también se considera necesario reafirmar en este
apartado relativo a la evaluación del cumplimento del objetivo de reforzamiento del Estado del
Bienestar, lo ya constatado en relación con el impacto que ha tenido en el funcionamiento del
modelo lo previsto en el artículo 21.2 de la Ley 22/2009 en relación con el ajuste del Fondo de
Suficiencia Global como consecuencia de incrementos en la recaudación provenientes de la
modificación al alza de los tipos impositivos del IVA e Impuestos Especiales. Los cuadros
siguientes reflejan el impacto en la recaudación de las modificaciones indicadas.
1 Indicador: Recursos totales (homog.) / poblac. ajustada.
CUADRO 13.
EFECTO DEL INCREMENTO DE TIPOS IMPOSITIVOS DE IVA SOBRE EL FONDO SUFICIENCIA
GLOBAL
Miles €
Recaudación IVA 49.086.375 49.302.075 50.464.077 53.435 .507 54.899.870
Liquidación CCAA IVA 2010 IVA 2011 IVA 2012 IVA 2013 IVA 2014
Cataluña 4.749.169 4.814.921 4.928.403 5.218.598 5.361.610
Galicia 1.560.869 1.579.677 1.616.908 1.712.115 1.759.034
Andalucía 4.328.452 4.324.552 4.426.478 4.687.118 4.815.565
Asturias 643.708 658.417 673.935 713.618 733.174
Cantabria 365.110 369.216 377.918 400.171 411.137
La Rioja 187.288 191.896 196.419 207.984 213.684
Región de Murcia 743.356 736.340 753.695 798.074 819.944
C. Valenciana 2.825.332 2.833.730 2.900.518 3.071.307 3.155.474
Aragón 825.477 833.522 853.167 903.403 928.161
Castilla-La Mancha 1.062.278 1.083.986 1.109.535 1.174.867 1.207.063
Canarias 0 0 0 0 0
Extremadura 527.500 540.132 552.862 585.416 601.459
Illes Balears 1.022.854 1.001.456 1.025.060 1.085.417 1.115.162
Madrid 4.214.413 4.190.223 4.288.983 4.541.527 4.665.984
Castilla y León 1.487.383 1.492.969 1.528.157 1.618.138 1.662.482
Total CC.AA. 24.543.187 24.651.037 25.232.038 26.717.75 4 27.449.935
Minoraciones anuales -1.450.000 -1.625.498 -752.500 -4.214.500 -550.000
Neto 23.093.187 23.025.539 24.479.538 22.503.254 26.899.935
Sin acumular 47,00% 46,70% 48,50% 42,10% 49,00%
Minoraciones acumuladas -1.450.000 -2.989.458 -3.619.683 -8.507.062 - 9.112.539
Efectivamente cedido 23.093.187 21.661.580 21.612.356 18.210.691 18.337.396
Acumulado 47,00% 43,90% 42,80% 34,10% 33,40%
CUADRO 14.
EFECTO DEL INCREMENTO DE TIPOS IMPOSITIVOS DE II.EE SOBRE EL FONDO DE
SUFICIENCIA GLOBAL
Puede observarse que, hasta 2014, se descontarán del Fondo de Suficiencia Global,
aproximadamente, 25.677 millones de euros atribuibles a las modificaciones del IVA y,
aproximadamente, 5.300 millones de euros atribuibles a las de los Impuestos Especiales. Dicho
ajuste implica que la cesión efectiva del IVA se reducirá del 50% al 33,4%, y en los Impuestos
Especiales, del 58% al 45,5% (reducción en el Impuesto sobre Tabaco: del 58% al 42,1%;
reducción en el Impuesto sobre Hidrocarburos : del 58% al 47,5% y reducción en el Impuesto
sobre Alcohol: del 58% al 52,8%).
Miles €
Recaudación IIEE 18.145.852 17.314.008 16.411.455 18.25 1.245 18.117.871
Liquidación CCAA 2010 2011 2012 2013 2014
Cataluña 1.964.448 1.903.879 1.807.291 2.000.238 1.989.750
Galicia 695.400 660.610 624.128 701.531 693.248
Andalucía 1.903.459 1.778.672 1.686.597 1.873.349 1.860.768
Asturias 259.492 248.336 235.629 261.174 259.607
Cantabria 164.349 157.900 149.445 167.008 165.425
La Rioja 81.381 76.880 72.743 81.366 80.564
Región de Murcia 400.813 388.640 367.936 410.815 407.205
C. Valenciana 1.250.975 1.191.692 1.131.826 1.250.536 1.245.009
Aragón 402.138 383.622 362.580 407.025 402.459
Castilla-La Mancha 615.306 580.089 547.959 616.292 609.038
Canarias 23.078 21.591 20.836 21.747 21.736
Extremadura 307.066 293.070 277.471 309.762 307.082
Illes Balears 349.471 329.711 313.964 343.926 343.644
Madrid 1.274.649 1.240.035 1.178.520 1.299.234 1.294.372
Castilla y León 832.571 787.399 741.720 841.719 828.459
Total CC.AA. 10.524.594 10.042.125 9.518.644 10.585.722 10.508.365
Minoraciones anuales 0 -483.140 -174.580 -1.251.640 -239.540
Neto 10.524.594 9.558.985 9.344.064 9.334.082 10.268.825
Sin acumular 58,00% 55,20% 56,90% 51,10% 56,70%
Minoraciones acumuladas 0 -483.140 -637.959 -2.008.192 -2.260.828
Efectivamente cedido 10.524.594 9.558.985 8.880.686 8.577.530 8.247.537
Acumulado 58,00% 55,20% 54,10% 47,00% 45,50%
En definitiva, a través del mecanismo de ajuste del Fondo de Suficiencia Global, que
permite reducir las Transferencias del Estado, éste ha conseguido recuperar, en tan sólo 3 años
(2010 a 2012), el coste que le supuso la reforma del sistema de financiación en lo que al
reforzamiento del Estado de Bienestar se refiere, y más del 80% del coste total de la misma,
incluyendo los Fondos de Convergencia.
En el mismo tiempo, las Comunidades Autónomas se han visto obligadas a reducir
el gasto asociado a este tipo de políticas, por consiguiente, el objetivo previsto en la Ley
22/2009, de 18 de diciembre no puede darse por cumplido.
III.3 Incremento de la equidad y la suficiencia en la financiación del conjunto de
competencia autonómicas
A) Evolución del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales
El objetivo que se pretende al analizar la evolución de este Fondo no es valorar si las
variables escogidas para proceder a su reparto, así como las ponderaciones otorgadas a cada una
de ellas representan realmente el coste que representa para cada Comunidad Autónoma la
prestación de los denominados “Servicios Públicos Fundamentales”. En este sentido, la
Comunidad Autónoma de Extremadura considera que aunque las posiciones defendidas por
cada Comunidad son claramente divergentes, todas y cada unas de las argumentaciones
esgrimidas contienen elementos razonables que dificultan una evaluación unidireccional.
De acuerdo con el razonamiento anterior, lo que se pretende es concluir sobre si, a la
vista del comportamiento observado en el Fondo de Garantía, se han cumplido los objetivos que
se le atribuyeron en el momento de la aprobación del modelo.
Según se desprende de la Exposición de Motivos de la Ley 22/2009, el Fondo de
Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales refuerza la equidad del sistema, garantizando
que, en cumplimiento del artículo 158.1 de la Constitución y del decimoquinto de la Ley
Orgánica 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas, todas y cada una de ellas
reciban los mismos recursos por habitante, en términos de población ajustada o unidad de
necesidad, no sólo el primer año de aplicación, sino también en el futuro. En definitiva, se
trataba de mejorar, entre otras cosas, la dinámica del sistema con el objetivo de favorecer su
estabilidad. Para ello, se introdujeron mecanismos efectivos y explícitos de ajuste de los
recursos a las necesidades de los ciudadanos mediante la actualización anual de las variables
que determinan la necesidad de financiación a efectos de calcular la participación en el Fondo
de Garantía de cada Comunidad Autónoma.
No debe perderse de vista que la crisis económica y financiera que está atravesando
España, no sólo ha condicionado su evolución en los últimos años. Sin duda, el escenario futuro
que se plantea presenta cambios profundos que afectan a ciertos comportamientos asentados en
la etapa de mayor bonanza económica y que fueron determinantes en la reforma del modelo de
financiación vigente hasta 2009, quepa preguntarse si han dejado de tener validez en los
momentos actuales.
Precisamente, este es el razonamiento que cabe aplicar al Fondo de Garantía de los
Servicios Públicos Fundamentales, cuya finalidad, patente en la Exposición de Motivos de la
Ley, no parece verse reflejada en las cifras en los cuadros de liquidación del modelo.
Por una parte, si bien es cierto que en el periodo 2009-2011 los Recursos Tributarios
han aumentado, no lo es menos que dicho aumento va ligado a incrementos en los tipos
impositivos de los impuestos indirectos, fundamentalmente IVA, que han ajustado directamente
el valor del FSG. En definitiva, la mayor contribución de las Comunidades Autónomas a dicho
Fondo se ha financiado a base de reducir el valor de las Transferencias del Estado, y ello a
pesar de que son sus ciudadanos los que han soportado el mayor pago de impuestos. Sin
embargo, siendo este aspecto importante, lo que merece la pena resaltar en este apartado es que
la variable que habría de ser determinante en la evolución del Fondo de Garantía de los
Servicios Públicos Fundamentales, esto es, la población, ya sea en sentido estricto, ya sea
referida a subgrupos tales como la población protegida, la población mayor de 65 años o la
población entre 0 y 16 años, no se ha comportado como se previó en el momento de la reforma
del Sistema de Financiación.
Efectivamente, si se compara el crecimiento medio de la población en el periodo de
vigencia del modelo anterior al actual, esto es 1999-2009, cuya cifra supera los 600.000
habitantes anuales, con el registrado en el periodo 2009-2011, cuya cifra no alcanza los 150.000
habitantes anuales, resulta fácil concluir que las Comunidades Autónomas tradicionalmente
receptoras de población no ha alcanzado sus objetivos en lo que a participación en el Fondo se
refiere. Dado el mecanismo de funcionamiento del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos
Fundamentales, puede demostrarse que, ante situaciones de estancamiento o crecimiento de los
Recursos Tributarios, las Comunidades Autónomas con mayores crecimientos poblacionales
experimentan menores pérdidas o mayores ganancias que aquellas cuya población se estanca o
disminuye. En el Anexo I se desarrolla un supuesto teórico que avala la afirmación anterior.
Pues bien, aceptado lo anterior, cabe preguntarse si ha dejado de tener validez el Fondo
de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales o si, por el contrario, han cambiado las
circunstancias de las Comunidades Autónomas que, previsiblemente, podían verse más
beneficiadas por el mismo.
La opinión que la Comunidad Autónoma de Extremadura mantiene en relación con
ambas cuestiones se resume en los siguientes puntos:
� El Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales se ha comportado de
forma diferente a lo previsto en el momento en que se demandó su incorporación
como parte fundamental del modelo de financiación de las Comunidades Autónomas.
Ahora bien, la razón de dicho comportamiento tiene su origen, exclusivamente, en
los menores incrementos de población registrados como consecuencia de la
profunda crisis económica que padece España desde 2007.
� Tan sólo las reformas de los tipos impositivos de IVA y otros Impuestos Especiales
han moderado la caída generalizada del Fondo de Garantía. En situación de crisis
económica, es decir, de caída de los ingresos tributarios, la reducción de la
participación de cada Comunidad Autónoma se acentúa cuanto menor es su saldo
migratorio, es decir, cuanto menos incrementa su población.
� De acuerdo con las estimaciones recientes del INE sobre proyecciones de población
hasta 2023, por Comunidades Autónomas, la población va a experimentar una caída
media del 5,6%. Su distribución por es la que figura en el siguiente cuadro:
CUADRO 15.
DISTRIBUCIÓN POBLACIÓN 2013
CUADRO 16.
DISTRIBUCIÓN POBLACIÓN 2023
Población 0-16 17-64 >65 Total
2013
Total 100% 100% 100% 100%
Andalucía 18,22% 18,11% 15,80% 17,97%
Aragón 2,84% 2,80% 3,29% 2,87%
Asturias 2,19% 2,26% 2,97% 2,29%
Balears, Illes 2,38% 2,48% 1,96% 2,38%
Canarias 4,50% 4,77% 3,63% 4,51%
Cantabria 1,24% 1,27% 1,38% 1,26%
Castilla y León 5,24% 5,20% 7,09% 5,39%
Castilla - La Mancha 4,51% 4,44% 4,49% 4,49%
Cataluña 16,08% 15,86% 15,80% 15,98%
Comunitat Valenciana 10,69% 10,67% 10,65% 10,68%
Extremadura 2,35% 2,32% 2,58% 2,36%
Galicia 5,73% 5,75% 7,72% 5,91%
Madrid 13,78% 13,99% 12,34% 13,72%
Murcia 3,20% 3,14% 2,57% 3,13%
Navarra 1,37% 1,34% 1,41% 1,37%
País Vasco 4,60% 4,57% 5,36% 4,66%
Rioja, La 0,68% 0,67% 0,74% 0,68%
Ceuta 0,19% 0,18% 0,11% 0,18%
Melilla 0,19% 0,18% 0,10% 0,18%
Población 0-16 17-64 >65 Total
2023
Total 100% 100% 100% 100%
Andalucía 19,15% 19,45% 16,34% 18,93%
Aragón 2,85% 2,80% 3,08% 2,86%
Asturias 2,19% 2,20% 2,86% 2,27%
Balears, Illes 2,50% 2,64% 2,09% 2,50%
Canarias 4,68% 5,19% 4,10% 4,78%
Cantabria 1,26% 1,27% 1,42% 1,28%
Castilla y León 5,14% 5,05% 6,55% 5,27%
Castilla - La Mancha 4,53% 4,54% 4,21% 4,50%
Cataluña 15,26% 14,72% 15,62% 15,13%
Comunitat Valenciana 10,30% 10,25% 10,70% 10,33%
Extremadura 2,41% 2,46% 2,41% 2,43%
Galicia 5,77% 5,76% 7,25% 5,93%
Madrid 13,69% 13,69% 12,99% 13,61%
Murcia 3,22% 3,20% 2,64% 3,15%
Navarra 1,38% 1,34% 1,42% 1,37%
País Vasco 4,53% 4,35% 5,37% 4,57%
Rioja, La 0,66% 0,64% 0,72% 0,66%
Ceuta 0,22% 0,22% 0,12% 0,21%
Melilla 0,23% 0,21% 0,11% 0,21%
CUADRO 17.
VARIACIÓN POBLACIÓN 2013/2023
� Si se atiende a la propia denominación del Fondo – de Garantía de los Servicios
Públicos Fundamentales -, no parece justificado que la participación en el
mismo dependa en gran medida variables – poblacionales - cuya inestabilidad
parece evidente a la vista de las previsiones oficiales.
� A pesar de que dichas previsiones sitúan a Extremadura entre las Comunidades
Autónomas menos perjudicadas por la evolución dinámica del Fondo de
Garantía (la caída estimada de su población es sensiblemente inferior a la
media), parece evidente que los objetivos que presidieron su incorporación al
modelo no se han cumplido estrictamente.
En conclusión, a la vista de los resultados que se deducen de las liquidaciones
conocidas, la evolución del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales se
ha visto significativamente condicionada por la situación de crisis económica, cuyos signos
Población Total 0-16 17-64 >65
2023/13
Total -5,6% -6,3% -10,8% 17,6%
Andalucía -0,6% -1,5% -4,2% 21,6%
Aragón -5,7% -5,7% -10,7% 10,2%
Asturias -6,3% -6,2% -13,4% 13,2%
Balears, Illes -0,7% -1,5% -4,9% 25,5%
Canarias 0,0% -2,3% -2,8% 32,8%
Cantabria -4,1% -4,6% -10,8% 20,9%
Castilla y León -7,8% -8,1% -13,2% 8,8%
Castilla - La Mancha -5,3% -5,9% -8,6% 10,2%
Cataluña -10,6% -11,0% -17,2% 16,3%
Comunitat Valenciana -8,7% -9,7% -14,3% 18,1%
Extremadura -2,8% -3,6% -5,2% 10,0%
Galicia -5,3% -5,6% -10,6% 10,4%
Madrid -6,4% -6,9% -12,7% 23,8%
Murcia -4,9% -5,7% -9,1% 20,8%
Navarra -5,1% -5,8% -10,6% 18,5%
País Vasco -7,4% -7,7% -15,0% 17,9%
Rioja, La -8,3% -8,6% -14,7% 15,3%
Ceuta 9,5% 9,0% 8,1% 24,0%
Melilla 10,6% 11,4% 5,9% 31,8%
más evidentes se muestran, precisamente, en los años de vigencia del modelo actual.
Concretamente, el menor crecimiento poblacional observado desde 2009, unido al
mantenimiento de las cifras de recaudación conseguidas a través de los sucesivos
incrementos en los tipos impositivos, fundamentalmente de IVA, han conferido una
estabilidad al Fondo de Garantía que no era la pretendida por las Comunidades
Autónomas con mayor actividad económica y principales receptoras de los saldos
migratorios positivos registrados entre 1999 y 2009. No obstante, si se toman en
consideración las estimaciones oficiales sobre la evolución de la población en los próximos
años, cabe esperar que la mencionada estabilidad se vea alterada, especialmente para el
grupo de Comunidades Autónomas teóricamente más beneficiadas con su diseño actual. Por
consiguiente, parece evidente que es necesario reconsiderar si las variables poblacionales
han de jugar de forma tan decisiva en su funcionamiento.
B) Revisión de valoraciones de traspasos anteriores
El artículo 21 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, regula las causas de revisión del
Fondo de Suficiencia Global, considerando entre ellas las revisiones de valoraciones de
traspasos anteriores. Éstas deben ser acordadas por la respectiva Comisión Mixta y aprobadas
por Real Decreto.
Aunque las revisiones de valor a que se refiere el precepto anterior sólo pueden afectar
a competencias no homogéneas, cuya financiación se negocia de forma bilateral, la norma
actual confieren cierta opacidad al citado proceso. De hecho, podría ocurrir que, ante
competencias de naturaleza similar, la financiación de aquellas que se encuentran transferidas a
la totalidad de las Comunidades Autónomas de Régimen Común se cuantificaran conforme a
unas variables de necesidad que en nada coincidieran con las que se tomaran en consideración
para actualizar el valor de aquellas otras ejercidas de manera singular por alguna/s Comunidades
Autónomas.
Por consiguiente, en aras de una mayor transparencia, debería evitarse la
negociación bilateral de las revisiones del valor de las competencias no homogéneas,
siempre que no existan reglas claras que concreten las causas que pueden determinar
dichas actualizaciones, así como la metodología de cálculo de las mismas.
III.4 Mejora de la dinámica y la estabilidad del sistema y de su capacidad de
ajuste a las necesidades de los ciudadanos.
A) Recaudación real y recaudación normativa
La revisión del concepto de recaudación normativa en los tributos cedidos, que se prevé
en el artículo 3 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, permitió aproximar, en el momento de la
aprobación del modelo de financiación actual, las diferencias existentes entre ésta y la
recaudación real. En este sentido, cabe recordar que en los años previos al inicio de la crisis
económica, la desviación entre ambas se había ido acentuando, a favor de la recaudación real,
evidenciándose en todas, pero fundamentalmente en ciertas Comunidades Autónomas, una
sobrefinanciación no reconocida por el modelo de financiación anterior.
Sin embargo, como consecuencia de la brusca caída experimentada por los ingresos
fiscales, la actualización del criterio normativo, lejos de resolver el problema descrito en el
párrafo anterior, ha provocado otro de sentido inverso que se manifiesta en 2010 y se agrava en
2011. De hecho, en este último ejercicio, la recaudación teórica del conjunto de Comunidades
Autónomas, supera ampliamente la recaudación real.
CUADRO 18.
EVOLUCIÓN RECAUDACIÓN REAL Y NORMATIVA TRIBUTOS CEDIDOS
Cabría pensar que las variaciones negativas se deben a la capacidad normativa, ejercida
a la baja por las Comunidades Autónomas en las que se ponen de manifiesto. Sin embargo,
parece evidente que en los años de vigencia del modelo aprobado en 2009, no ha sido ésta la
norma de comportamiento habitual de las Comunidades, sino, más bien, la contraria.
Sin embargo, la cuestión es relevante ya que las diferencias expresadas en los cuadros
anteriores tienen repercusión en la aportación que cada Comunidad Autónoma realiza al Fondo
de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales. Así, según lo dispuesto en el artículo 9 de
la Ley 22/2009, el citado Fondo se dota con el 75% de los recursos tributarios, en términos
normativos, por consiguiente, en aquellas Comunidades donde esta recaudación teórica se
encuentra por encima de la recaudación real, se evidencia un exceso de aportación que resta
validez al sistema.
Miles €
T.Cedidos n TC Reales T.Cedidos n TC Reales T.Cedidos n TC Reales
Cataluña 1.931.236 2.914.988 2.500.604 2.637.023 2.433.831 2.109.934
Galicia 469.063 674.594 622.695 637.923 604.755 593.315
Andalucía 1.587.249 2.061.454 2.019.104 2.028.236 1.959.231 1.894.968
Asturias 222.955 292.562 302.720 336.097 292.950 290.459
Cantabria 204.579 257.610 254.116 205.952 249.036 175.311
La Rioja 76.938 99.603 98.487 96.426 96.235 96.604
Murcia 304.907 412.935 372.061 362.283 363.958 301.618
C. Valenciana 1.357.743 1.505.461 1.765.981 1.379.784 1.710.402 1.167.605
Aragón 377.870 480.417 499.585 449.756 482.333 385.082
Castilla-La Mancha 412.313 620.668 519.582 567.852 505.119 465.104
Canarias 385.376 396.958 474.019 388.530 459.750 333.994
Extremadura 163.831 225.321 215.267 216.209 208.850 209.4 94
Illes Balears 318.523 418.299 399.614 418.930 388.219 366.571
Madrid 1.759.302 2.470.387 2.194.002 2.371.412 2.147.574 1.893.518
Castilla y León 499.794 667.046 661.474 643.102 640.492 544.297
Total CCAA 10.071.679 13.498.303 12.899.311 12.739.514 1 2.542.737 10.827.874
2009 2010 2011
En conclusión, parece evidente la necesidad de aproximar las recaudaciones reales
y normativas de los tributos cedidos, de manera que las posibles diferencias entre ambas
reflejen única y exclusivamente el impacto de la capacidad normativa que cada
Comunidad Autónoma ejerce.
B) Fondo de Cooperación
Los Fondos de Convergencia autonómica se crearon con el objetivo de aproximar las
Comunidades Autónomas de régimen común en términos de financiación por habitante ajustado
y favorecer la igualdad, así como para contribuir al equilibrio económico territorial de las
mismas. De este modo, se creó el Fondo de Competitividad, que atiende al primero de los
propósitos indicados, y el Fondo de Cooperación, que intenta dar respuesta a la necesidad de
impulsar el equilibrio económico territorial de las Comunidades Autónomas que cumplan un
conjunto de requisitos.
En cuanto al Fondo de Competitividad, cabría entrar a valorar la oportunidad del
objetivo que pretende conseguir. Si se tienen en cuenta los argumentos expuestos en el apartado
II, resulta fácil concluir que este Fondo tiene sentido siempre que el fin pretendido sea
aproximar las Comunidades Autónomas de acuerdo con un indicador de referencia previamente
definido en el que se encuentren representadas y debidamente ponderadas todas y cada una de
las variables que determinan el nivel de financiación de cada Comunidad Autónoma. Dicho de
otro modo, resulta incongruente aceptar que la financiación de cada Comunidad Autónoma es el
resultado de considerar factores, en muchos casos distintos a los considerados en la población
ajustada, tal como se define en el modelo actual y, al mismo tiempo, diseñar un Fondo cuya
finalidad sea eliminar el impacto de dichos factores, tendiendo a la aproximación en términos de
financiación por población ajustada, exclusivamente.
No obstante, se considera más relevante analizar el comportamiento del Fondo de
Cooperación a fin de comprobar si su evolución responde al objetivo que determinó su
incorporación al modelo de financiación vigente. Tomando como referencia los ejercicios
liquidados, esto es 2009-2011, puede comprobarse la alta variabilidad que presentan los
recursos percibidos por la totalidad de las Comunidades Autónomas que tienen derecho al
mismo. Concretamente, en el caso de Extremadura, la variación interanual pasa de un aumento
del 60,45%, registrado en 2010, a una disminución del 60,08% en 2011.
CUADRO 19.
EVOLUCIÓN DEL FONDO DE COOPERACIÓN. EJERCICIOS 2009 A 2011
Miles €
Comunidad Autónoma 2009 2010 2011 2010/2009 2011/2010
Cataluña 0,00 0,00 0,00Galicia 242.788,07 380.005,91 337.400,58 56,52% -11,21%Andalucía 308.562,00 499.887,25 463.396,30 62,01% -7,30%Principado Asturias 90.926,32 144.694,60 128.951,90 59,13% -10,88%Cantabria 16.195,79 0,00 25.246,44 -100,00%La Rioja 0,00 12.320,63 34.989,43 183,99%Región de Murcia 50.372,28 80.043,08 74.725,77 58,90% -6,64%C.Valenciana 0,00 0,00 0,00Aragón 32.645,72 51.218,51 145.805,17 56,89% 184,67%Castilla - La Mancha 76.320,53 119.237,39 111.552,66 56,23% -6,44%Canarias 69.199,92 115.353,70 105.187,06 66,70% -8,81%Extremadura 102.503,83 164.470,72 65.659,31 60,45% -60,08%Illes Balears 0,00 0,00 0,00Madrid 0,00 0,00 0,00Castilla y León 210.485,55 337.867,99 299.205,45 60,52% -11,44%
1.200.000,01 1.905.099,78 1.792.120,07 58,76% -5,93%
Dichas variaciones, aparte de conferirle una enorme inestabilidad al sistema, ponen en
duda la validez del Fondo de Cooperación por cuanto no se acomoda a su objetivo último, que
es contribuir a la convergencia económica de las regiones menos desarrolladas.
Si se analizan las variables que determinan la participación de cada Comunidad
Autónoma en la dotación del Fondo (bajo PIB per cápita, escasas densidad de población, escaso
crecimiento poblacional), puede concluirse fácilmente sobre el carácter puramente estructural de
las mismas. Por consiguiente, no es factible aceptar que la evolución del Fondo que, dentro
del modelo de financiación regulado en la Ley 22/2009, trata de impulsar la convergencia
con la media nacional de las Comunidades Autónomas que presentan los indicadores
referidos, se encuentre sujeto a aumentos o disminuciones interanuales que hacen
imposible cualquier planificación que se pretenda en relación con su aplicación.
C) Ingresos Tributarios del Estado (ITE)
El artículo 20 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, define el ITE como la recaudación
estatal en el ejercicio, excluidos los recursos tributarios cedidos a las Comunidades Autónomas,
por IRPF, IVA y los Impuestos Especiales de Fabricación sobre la Cerveza, sobre el Vino y
Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre
Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco.
Dicha recaudación es determinante en la evaluación del comportamiento dinámico del
sistema de financiación ya que su variación respecto del año base sirve de indicador de
referencia para cuantificar las aportaciones del Estado al Fondo de Garantía de los Servicios
Públicos Fundamentales, al Fondo de Suficiencia Global y a los Fondos de Convergencia.
Además, si se tiene en cuenta que el funcionamiento del modelo se fundamenta en un sistema de
entregas a cuenta en el año n, que se liquida en el año n+2, una adecuada estimación del referido
indicador es esencial para no volver a incurrir en situaciones como las acontecidas en los
ejercicios 2008 y 2009, en los que las liquidaciones negativas generadas están afectando a los
presupuestos futuros de las Comunidades Autónomas de manera considerable.
La evolución observada del ITE en los ejercicios 2009 a 2011 pone de manifiesto un
comportamiento inestable que se traslada indefectiblemente a los Presupuestos anuales de las
Comunidades Autónomas.
CUADRO 20.
EVOLUCIÓN DEL ITE PROVISIONAL Y DEFINITIVO
En conclusión, dado el peso que el modelo de financiación autonómica, y
concretamente el sistema de entregas a cuenta, tiene en los Presupuestos Autonómicos, se
considera necesario dotar al mismo de la máxima estabilidad. La definición actual del
ITE, basado en un criterio de caja, así como las diferencias puestas de manifiesto entre las
estimaciones que se realizan del mismo y sus valores finales, no contribuyen a alcanzar
dicha estabilidad, hecho que dificulta en gran medida el proceso de ajuste estructural en el
que están inmersas la totalidad de las Administraciones Autonómicas.
IV. EVALUACIÓN DE OTROS ELEMENTOS RELACIONADOS CON EL SISTEMA
DE FINANCIACIÓN, NO REGULADOS EN LA LEY 22/2009, DE 18 DE
DICIEMBRE
IV.1 Régimen de financiación de las Comunidades Forales
La comparación, en términos de resultados, de los modelos de financiación
correspondientes a las Comunidades Autónomas de Régimen Común y Forales presenta
dificultades relacionadas, fundamentalmente, con la ausencia de información homogénea que la
haga posible.
Ejercicio ITE provisional ITE definitivo
2010 -8,40% 58,70%
2011 7,20% -5,90%
2012 -8,20% -4,10%
2013 25,50% 18,60%
No obstante, si se considera el último ejercicio liquidado, esto es 2011, una vez
efectuados determinados ajustes, los recursos que pueden considerarse comparables de las
Comunidades Autónomas de Régimen Común y Forales, son los siguientes:
CUADRO 21.
TERRITORIOS FORALES. FINANCIACIÓN 2011
CUADRO 22.
RECURSOS HOMOGÉNEOS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS RÉGIMEN COMUN Y TERRITORIOS FORALES. EJERCICIO
2011
Miles €
2011 Rec.TributariosRec.no
tributariosF.Convergencia Total Pob.2011 (hab.)
Cataluña 17.003.058 661.842 835.778 18.500.678 7.539.618Galicia 4.883.431 1.942.016 337.401 7.162.848 2.795.422Andalucía 12.912.219 5.016.407 463.396 18.392.022 8.424.102Asturias 2.223.756 425.930 128.952 2.778.638 1.081.487Cantabria 1.229.949 424.328 25.246 1.679.523 593.121La Rioja 635.291 239.978 34.989 910.258 322.955Murcia 2.295.001 560.247 142.384 2.997.632 1.470.069C. Valenciana 8.634.689 644.370 1.062.570 10.341.629 5.117.190Aragón 2.876.821 444.531 145.805 3.467.157 1.346.293Castilla-La Mancha 3.419.598 1.299.855 111.553 4.831.006 2.115.334Canarias 1.586.444 2.551.623 166.460 4.304.527 2.126.769Extremadura 1.619.595 1.154.580 65.659 2.839.834 1.109.367Illes Balears 2.580.625 -576.955 558.130 2.561.800 1.113.114Madrid 16.274.796 -2.553.380 406.608 14.128.024 6.489.680Castilla y León 4.853.094 1.347.357 299.205 6.499.656 2.558.463Total CC.AA.RC 83.028.367 13.582.729 4.784.136 101.395.232 44.202.984País Vasco 7.290.488 7.290.488 2.184.606Navarra 2.454.144 2.454.144 642.051Total CC.AA. 92.772.999 111.139.864 47.029.641
Miles €
2011 Recaudación Cupo interno Cupo al Estado Tr a Aytos Rec tributarios
Álava 1.830.955 1.328.209
Guipuzcoa 3.596.742 2.612.091
Vizcaya 6.053.216 3.975.128
Total 11.480.913 7.915.428 624.940 7.290.488
Navarra 3.132.967 473.782 205.041 2.454.144
CUADRO 23.
FINANCIACIÓN PER CÁPITA
COMUNIDADES AUTÓNOMAS RÉGIMEN COMUN Y TERRITORIOS FORALES. EJERCICIO 2011
2011 Euros/hab índice
Cataluña 2.454 107
Galicia 2.562 112
Andalucía 2.183 95
Asturias 2.569 112
Cantabria 2.832 123
La Rioja 2.819 123
Murcia 2.039 89
C. Valenciana 2.021 88
Aragón 2.575 112
Castilla-La Mancha 2.284 100
Canarias 2.024 88
Extremadura 2.560 112
Illes Balears 2.301 100
Madrid 2.177 95
Castilla y León 2.540 111
Total CC.AA.RC 2.294 100
País Vasco 3.337 145
Navarra 3.822 167
Total CC.AA. 2.363 103
NOTA: Recursos no homogéneos CA régimen común
Como puede observarse, la financiación resultante en términos per cápita es
significativamente mayor en las Comunidades Autónomas de Régimen Foral que en las
restantes. Aunque el indicador utilizado puede no ser representativo a efectos de extraer
conclusiones, de la misma forma que tampoco lo es cuando trata de compararse a las
Comunidades Autónomas de Régimen Común entre sí, lo cierto es que las diferencias de
funcionamiento que presentan uno y otro sistema hacen inviable cualquier alternativa que
pudiera plantearse.
En cualquier caso, a la vista del cuadro anterior, cabe plantear la necesidad de que los
Territorios Forales formen parte del sistema de financiación autonómica que resulte
aplicable a las Comunidades Autónomas de Régimen Común, participando en la
financiación de las Transferencias que realiza el Estado al Fondo de Suficiencia, al Fondo
de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales y, en su caso, a los Fondos de
Convergencia, como competencias no asumidas, en función de los índices de imputación.
Además, dichas aportaciones no deben menoscabar las aportaciones de la
Administración Central sino que deben añadirse a las mismas. De este modo, los
mecanismos de nivelación horizontal se verían reforzados y las diferencias de financiación en
términos per cápita puestas de manifiesto se suavizarían.
IV.2 Fondos de Compensación Interterritorial
El artículo 16 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las
Comunidades Autónomas regula la obligación de dotar anualmente, con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado, un Fondo de Compensación Interterritorial, cuya finalidad
es dar cumplimiento a lo previsto en la Constitución en relación con el principio de solidaridad
interterritorial. Además de dicho Fondo, el mencionado precepto prevé igualmente la dotación
de un Fondo Complementario íntimamente ligado al anterior.
El Fondo de Compensación Interterritorial y el Fondo Complementario se encuentran
regulados en la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, y en su artículo 3 se define la base de cálculo
para la determinación de su importe anual, que es el conjunto de los gastos del ejercicio
incluidos en los Presupuestos del Estado y de sus Organismos autónomos, correspondientes a
inversiones reales nuevas de carácter civil.
Si se analiza la evolución de estos Fondos en los últimos años, puede comprobarse que,
tal como aparecen configurados, los Fondos de Compensación Interterritorial actualmente no
responden a la finalidad con que se crearon, que no es otra que corregir los desequilibrios
económicos interterritoriales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 138.1 de la
Constitución.
Tal como se ha argumentado al analizar la evolución del Fondo de Cooperación, resulta
evidente que los recursos que se destinen a solventar diferencias territoriales de carácter
estructural no pueden presentar la variabilidad que se desprende de la información contenida en
los cuadros siguientes.
CUADRO 24.
EVOLUCIÓN FONDOS COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL
Miles €
Comunidad Autónoma
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Cataluña 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00Galicia 195.856,88 203.298,90 197.220,95 169.606,89 99.565,10 76.992,38 61.159,11 44.549,94Andalucía 457.584,22 481.618,05 478.131,18 436.918,16 275.019,50 236.869,94 204.591,87 159.350,27Principado Asturias 53.905,11 56.564,87 56.006,11 43.964,55 24.838,43 20.297,33 16.221,80 13.065,23
Cantabria 9.735,57 10.630,61 10.769,38 7.989,17 4.227,81 5.264,22 4.419,06 3.903,97
La Rioja 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Región de Murcia 54.745,85 61.135,90 61.817,31 59.520,50 38.873,27 33.189,42 28.715,53 20.885,81
C.Valenciana 95.905,78 116.884,02 134.044,13 130.071,37 87.417,67 82.583,98 72.833,67 53.867,20Aragón 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00Castilla - La Mancha 103.484,67 114.341,62 113.958,17 107.660,66 69.200,31 54.671,86 46.202,30 37.715,89Canarias 73.278,79 90.564,38 101.082,90 102.555,81 75.670,37 78.609,63 69.222,64 44.689,07Extremadura 92.091,96 97.203,57 95.911,47 82.148,44 48.944,54 41.026,81 34.427,43 26.897,77Illes Balears 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00Madrid 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00Castilla y León 81.881,19 85.058,06 83.902,54 66.387,33 38.760,02 31.794,81 25.037,63 20.885,81
1.218.470,02 1.317.299,98 1.332.844,14 1.206.822,88 762.517,02 661.300,38 562.831,04 425.810,96
CUADRO 25.
VARIACIÓN INTERANUAL FONDOS COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL
Comunidad Autónoma
2008/2007 2009/2008 2010/2009 2011/2010 2012/2011 2013/2012 2014/2013 2014/2007
CataluñaGalicia 6,71% 3,80% -2,99% -14,00% -41,30% -22,67% -20,56% -77,25%Andalucía 1,84% 5,25% -0,72% -8,62% -37,05% -13,87% -13,63% -65,18%Principado Asturias 4,62% 4,93% -0,99% -21,50% -43,50% -18,28% -20,08% -75,76%
Cantabria 1,13% 9,19% 1,31% -25,82% -47,08% 24,51% -16,05% -59,90%
La Rioja
Región de Murcia 15,85% 11,67% 1,11% -3,72% -34,69% -14,62% -13,48% -61,85%
C.Valenciana 16,38% 21,87% 14,68% -2,96% -32,79% -5,53% -11,81% -43,83%AragónCastilla - La Mancha 11,56% 10,49% -0,34% -5,53% -35,72% -20,99% -15,49% -63,55%Canarias 17,38% 23,59% 11,61% 1,46% -26,22% 3,88% -11,94% -39,02%Extremadura 4,90% 5,55% -1,33% -14,35% -40,42% -16,18% -16,09% -70,79%Illes BalearsMadridCastilla y León 8,74% 3,88% -1,36% -20,88% -41,62% -17,97% -21,25% -74,49%
6,70% 8,11% 1,18% -9,46% -36,82% -13,27% -14,89% -65,05%
Del mismo modo, también carece de sentido que, aun aceptando una caída muy
significativa de los gastos de capital del Estado como consecuencia del proceso de
consolidación fiscal de los últimos ejercicios, la reducción observada de los Fondos de
Compensación Interterritorial sea mayor.
CUADRO 26.
COMPARACIÓN DE LA EVOLUCIÓN DEL FONDO COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL Y LOS
GASTOS DE CAPITAL DEL ESTADO
2009 2010 2011 2.012 2013 2014 2014/09
FCI 1.333 1.207 763 661 563 426 -68,04%
FCI Extremadura 96 82 49 41 34 27 -72,00%
%Extremadura 7,20% 6,79% 6,42% 6,20% 6,04% 6,34%
Gastos de capital 24.757 27.397 18.199 12.801 13.517 14.714 -40,60%
Políticas de gasto 350.213 350.696 315.992 311.777 345.446 354.626 1,30%
%FCI 0,38% 0,34% 0,24% 0,21% 0,16% 0,12%%Gastos de capital 7,07% 7,81% 5,76% 4,11% 3,91% 4,15%
En conclusión, dado que los Fondos de Compensación Interterritorial completan
los recursos financieros que se integran en los Presupuestos Generales de las Comunidades
Autónomas con el fin de contribuir a mejorar su desarrollo económico, se considera
esencial poner de manifiesto que los mismos deben someterse a una profunda revisión que
permita desvincular su dotación de la inversión del Estado, en beneficio de magnitudes
más representativas de los desequilibrios que pretende corregir, tales como el PIB, con un
reparto regional más estable a lo largo del tiempo.
V. CONCLUSIONES
1. No existe un indicador correctamente definido que sintetice la información de todas las
variables que intervienen en la cuantificación final de las necesidades de gasto de cada
Comunidad Autónoma y que, por consiguiente, represente, de modo razonable, la posición
final de cada una de ellas respecto de la media y, por ende, respecto de las demás.
2. La “población ajustada”, entendida como unidad de necesidad que permite distribuir el
Fondo de Garantía de los Servicios Público Fundamentales, no es válida como divisor del
ratio que, hasta el momento, se utiliza como indicador de referencia [Recursos totales
(homog.) / poblac. Ajustada] por cuanto sólo representa una parte de los recursos que el
Sistema de Financiación aporta a cada una de las Comunidades Autónomas.
3. La consideración de esta “población ajustada” en la evaluación de los resultados del modelo
vigente conlleva errores en las conclusiones obtenidas debido a que las Comunidades
Autónomas con menor población y, consecuentemente, con menor participación en el
Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales aparecen como claras
beneficiadas por el modelo, presentando un nivel de sobrefinanciación respecto de la media
que no se encuentra técnicamente justificado.
4. La definición de un indicador de resultados específico se considera clave para evaluar de
forma objetiva los resultados de cualquier modelo de financiación.
5. El modelo de financiación autonómica aprobado en 2009 ha agravado la situación de
desequilibrio vertical ya existente con anterioridad ente los ingresos y gastos no financieros
que generan y gestionan, respectivamente, cada uno de los niveles de Administraciones
Públicas.
6. Mientras el Estado, a través del incremento de los tipos impositivos de IVA e Impuestos
Especiales, ha visto compensado el coste que le supuso la reforma del sistema de
financiación, como consecuencia de los recursos adicionales que aportó con la finalidad de
reforzar el Estado del Bienestar, las Comunidades Autónomas no han podido participar
directamente de los incrementos de recaudación que las modificaciones citadas han
generado, y se han visto obligadas a reducir el gasto asociado a este tipo de políticas.
7. La evolución del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales se ha visto
significativamente condicionada por la situación de crisis económica, cuyos signos más
evidentes se muestran, precisamente, en los años de vigencia del modelo actual.
Concretamente, el menor crecimiento poblacional observado desde 2009, unido al
mantenimiento de las cifras de recaudación conseguidas a través de los sucesivos
incrementos en los tipos impositivos, fundamentalmente de IVA, han conferido una
estabilidad al Fondo de Garantía que no era la pretendida por las Comunidades Autónomas
con mayor actividad económica y principales receptoras de los saldos migratorios positivos
registrados entre 1999 y 2009. No obstante, si se toman en consideración las estimaciones
oficiales sobre la evolución de la población en los próximos años, cabe esperar que la
mencionada estabilidad se vea alterada, especialmente para el grupo de Comunidades
Autónomas teóricamente más beneficiadas con su diseño actual.
8. Las revisiones de las competencias no homogéneas, cuya importe se negocia de forma
bilateral, confieren cierta opacidad al citado proceso. De hecho, podría ocurrir que, ante
competencias de naturaleza similar, la financiación de aquéllas que se encuentran
transferidas a la totalidad de las Comunidades Autónomas de Régimen Común se
cuantificaran conforme a unas variables de necesidad que en nada coincidieran con las que
se toman en consideración para actualizar el valor de aquellas otras ejercidas de manera
singular por alguna/s Comunidades Autónomas.
9. Como consecuencia de la brusca caída experimentada por los ingresos fiscales, la
actualización del valor de la recaudación normativa prevista en la Ley 22/2009, de 18 de
diciembre, lejos de resolver el problema observado durante periodo de vigencia del modelo
aprobado en 2001, en el que la recaudación real superaba ampliamente la recaudación
normativa, ha provocado otro de sentido inverso que se manifiesta en 2010 y se agrava en
2011. De hecho, en este último ejercicio, la recaudación teórica del conjunto de
Comunidades Autónomas, supera ampliamente la recaudación real.
10. La evolución del Fondo de Cooperación, cuya finalidad es impulsar la convergencia con la
media nacional de las Comunidades Autónomas que presentan un bajo PIB per cápita, baja
densidad de población y escasos incrementos poblacionales, se encuentra sujeta a aumentos
o disminuciones interanuales que hacen imposible cualquier planificación que se pretenda
en relación con su aplicación.
11. La definición actual del ITE, basado en un criterio de caja, así como las diferencias puestas
de manifiesto entre las estimaciones que se realizan del mismo y sus valores finales, no
contribuyen a alcanzar la necesaria estabilidad que debe tener el sistema de financiación,
hecho que dificulta en gran medida el proceso de ajuste estructural en el que están inmersas
la totalidad de las Administraciones Autonómicas.
12. Las Comunidades Forales deben formar parte del sistema de financiación autonómica que
resulte aplicable a las Comunidades Autónomas de Régimen Común, participando en la
financiación de las Transferencias que realiza el Estado al Fondo de Suficiencia, el Fondo
de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales y, en su caso, los Fondos de
Convergencia. Además, dichas aportaciones no deben menoscabar las aportaciones de la
Administración Central sino que deben añadirse a las mismas. De este modo, los
mecanismos de nivelación horizontal se verían reforzados y las diferencias de financiación
en términos per cápita puestas de manifiesto se suavizarían.
13. Al igual que el Fondo de Cooperación, los Fondos de Compensación Interterritorial, cuya
finalidad es contribuir a solventar diferencias territoriales de carácter estructural no deberían
presentar la variabilidad que se desprende de los datos de evolución de los últimos
ejercicios. Del mismo modo, también carece de sentido que, aun aceptando una caída muy
significativa de los gastos de capital del Estado como consecuencia del proceso de
consolidación fiscal de los últimos ejercicios, la reducción observada de los Fondos de
Compensación Interterritorial sea mayor.
44
Comunidad Autónoma nº hab T al FGSPF
Importe unitario T del FGSPF T. Neta
A 10 260 28 283 23
B 20 650 28 567 -83
C 30 740 28 850 110
AGE 50
60 1700 1700 50
Increm.RT
Escenario A) Incremento RT y mantenimiento población 10,00%
Comunidad Autónoma nº hab T al FGSPFImporte unitario
T del FGSPF T. NetaVariac. T al
FGSPFVariac. T del
FGSPFVariac.
Transf. neta
A 10 286 31 312 26 10,00% 10,00% 10,00%
B 20 715 31 623 -92 10,00% 10,00% 10,00%
C 30 814 31 935 121 10,00% 10,00% 10,00%
AGE 55
60 1870 1870 55
FONDO DE GARANTÍA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS FUNDAMENTALES
ANEXO I
Hipótesis de partida: 3 Comunidades Autónas cuyos Recursos Tributarios (RT) ascienden a 2.200 u.m. La aportación del Estado se cifra en 50 u.m.
45
Increm. Pob .
Escenario B) Mantenimiento RT y crecimiento población 5,00%
Comunidad Autónoma nº hab T al FGSPFImporte unitario
T del FGSPF T. NetaVariac. T al
FGSPFVariac. T del
FGSPFVariac.
Transf. netaVariac.
Población
A 10 260 26 262 2 0,00% -7,56% -91,84% 0,00%
B 21 650 26 550 -100 0,00% -2,94% 20,00% 5,00%
C 32 740 26 838 98 0,00% -1,40% -10,82% 6,67%
AGE
63 1650 1650 0
Increm. RT Increm. Pob .Escenario C) Incremento RT e incremento población 10,00% 10,00%
Comunidad Autónoma nº hab T al FGSPFImporte unitario
T del FGSPF T. NetaVariac. T al
FGSPFVariac. T del
FGSPFVariac.
Transf. netaVariac.
Población
A 10 286 28 283 -3 10,00% 0,00% -111,43% 0,00%
B 22 715 28 623 -92 10,00% 10,00% 10,00% 10,00%
C 34 814 28 963 149 10,00% 13,33% 35,76% 13,33%
AGE 55
66 1870 1870 55
46
Increm. RT Increm. Pob
Escenario D) Incremento RT e incremento población 10,00% 5,00%
Comunidad Autónoma nº hab T al FGSPFImporte unitario
T del FGSPF T. NetaVariac. T al
FGSPFVariac. T del
FGSPFVariac.
Transf. netaVariac.
Población
A 10 286 30 297 11 10,00% 4,76% -53,61% 0,00%
B 21 715 30 623 -92 10,00% 10,00% 10,00% 5,00%
C 32 814 30 950 136 10,00% 11,75% 23,49% 6,67%
AGE 55
63 1870 1870 55
Increm. RT Increm. Pob
Escenario E) Incremento RT e incremento población 5,00% 10,00%
Comunidad Autónoma nº hab T al FGSPFImporte unitario
T del FGSPF T. NetaVariac. T al
FGSPFVariac. T del
FGSPFVariac.
Transf. netaVariac.
Población
A 10 273 27 270 -3 5,00% -4,55% -110,91% 0,00%
B 22 682,5 27 595 -88 5,00% 5,00% 5,00% 10,00%
C 34 777 27 920 143 5,00% 8,18% 29,59% 13,33%
AGE 52,5
66 1785 1785 53