Post on 12-Mar-2016
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INTRODUCCIÓN
El presente informe ha sido elaborado por la Comisión de Seguimiento a la Contratación
Distrital –en adelante la Comisión de Seguimiento, la Comisión o la CSC–, creada para
apoyar el control político de miembros del Polo Democrático Alternativo, PDA, en las
corporaciones de elección popular y, en particular, del senador Luis Carlos Avellaneda y el
concejal Carlos Vicente de Roux.
Antecedentes de la CSC
En febrero de este año el entonces candidato presidencial del PDA, Gustavo Petro, le
propuso al alcalde Samuel Moreno encabezar “personalmente un equipo de trabajo […]
para luchar decididamente contra la corrupción en la administración distrital”, equipo que
podría convertirse en un “verdadero Consejo Distrital contra la corrupción”.
Petro agregó que “la ciudadanía bogotana percibe, y así me lo hecho saber en mis diversos
recorridos por las localidades, un incremento inusitado del nivel de corrupción en las
actuaciones del Distrito”. Y concluyó que “el cáncer de la corrupción podría carcomer
nuestros logros administrativos” (los del Polo en el gobierno de Bogotá).
La propuesta era pertinente porque las autoridades están instituidas para proteger los
derechos y libertades de las personas (artículo 2º. de la Constitución), entre ellos el
derecho colectivo a la moralidad administrativa (artículo 88). Los gobernantes de todos los
niveles deben ser proactivos para garantizarla: emitir declaraciones, organizar equipos de
trabajo, formar funcionarios, modificar procedimientos, hacer indagaciones, imponer
sanciones, apoyar el trabajo de procuradores y jueces.
Las referencias a las preocupaciones de la ciudadanía también venían al caso. Uno de los
indicadores con que trabaja Transparencia Internacional es el índice de percepción de
corrupción, IPC, al que le hace seguimiento en muchos países. En el impulso a la lucha
contra el flagelo, el Banco Mundial también le ha prestado atención a las percepciones del
público. Así por ejemplo, entre las alertas rojas críticas en la contratación menciona el
que “los funcionarios del gobierno s[ean] conocidos en la comunidad local por exigir o
aceptar sobornos”. Y entre los “factores humanos” por tener en cuenta en “la prevención
del fraude y la corrupción”, incluye el de si los promotores y responsables del proyecto
“han sido acusados [...] por corrupción en el pasado, o tienen reputación de recibir
sobornos en su condición de funcionarios”1.
1 WARE, Glenn T. y otros, Corrupción en la contratación pública: un reto permanente. En: CAMPOS, J.
Edgardo y PRADHAN, Sanjay (editores), Las múltiples caras de la corrupción. Aspectos vulnerables por
El alcalde ha debido reconocer la importancia de la iniciativa de Petro pero se limitó a
solicitarle que interpusiera “las denuncias del caso ante las autoridades competentes,
para que sean éstas, en ejercicio de sus atribuciones legales, quienes investiguen los
hechos que usted precise y sustente fáctica y jurídicamente”. Añadió que encargaría, en
todo caso, a la Dirección Distrital de Desarrollo Institucional de la Secretaría General de la
Alcaldía Mayor, de estudiar la propuesta. Como era de esperar, allí recibió un entierro de
pobres.
Al centrar su repuesta en pedir que las denuncias se presentaran ante las autoridades
competentes, Moreno fue especialmente desafortunado. Recurrió, seguramente de buena
fe, a un expediente que usan los corruptos. Cuando alguien afirma que en un sector o
entidad hay apropiación ilícita de los recursos públicos o desviación de la contratación, los
corruptos le aconsejan que se calle o que presente una denuncia ante los fiscales si no
quiere ser acusado de encubrimiento. Pero están jugando con las cartas marcadas, porque
saben que los jueces aplican estándares probatorios muy exigentes y ellos se han cuidado
de eliminar los rastros de sus delitos.
La Comisión de Seguimiento cuenta con otros antecedentes. Miembros del Comité
Ejecutivo Nacional del PDA solicitaron varias veces, sin éxito, que el partido examinara la
corrupción en la contratación de Bogotá. El senador Avellaneda y el concejal de Roux
comenzaron a ejercer control político al respecto. Finalmente, tres sectores del Polo –
Unidad Democrática, Democracia Directa y Apuesta por la Ciudad– decidieron enfrentar el
flagelo y constituyeron la CSC en asocio con Gustavo Petro. El conjunto del sector que éste
lidera dentro del Polo, la llamada Tendencia Democrática, se unió con entusiasmo a la
iniciativa.
Deliberación pública y lucha contra la corrupción
Además de dar soporte a actividades de control político, la Comisión pretende contribuir a
la deliberación ciudadana sobre la corrupción contractual y al trabajo del Comité de Ética
del Polo. Con esos propósitos hará público este informe y lo remitirá a ese Comité, para
que tome medidas sobre los miembros del partido que hayan desviado recursos públicos
o faltado al deber de protegerlos.
Para todos esos efectos, la CSC reivindica un espacio de acción que es distinto al de los
órganos judiciales y de control. Estos órganos actúan, o debieran hacerlo, en pos de
sancionar a los responsables de la corrupción (pérdida de la libertad, destitución,
sectores. BANCO MUNDIAL, en coedición con Mayol Ediciones S. A. Primera edición en castellano. Washington-Bogotá, primera edición en castellano, marzo de 2009, pgs. 304, 335 y 336.
inhabilidad para ocupar cargos públicos…). Por eso se ciñen a procedimientos
estrictamente regulados y a estándares de plena prueba.
Los escenarios de un ejercicio como el de la CSC y, en general, los del control político, los
medios de comunicación y los foros académicos, persiguen otros propósitos y siguen otras
pautas. Deben trabajar para la formación de una opinión pública responsable y activa,
capaz de influir en la actuación de los poderes públicos. Respecto a la corrupción, su papel
es inspirar políticas públicas vigorosas contra el fenómeno, comenzando por las de
prevención y alerta. Para tales fines, conviene que operen con agilidad en la investigación,
divulgación y análisis de información.
Las conclusiones que surgen en ese ámbito nunca deben adoptarse como definitivas y
deben dejar a salvo el derecho de las personas a defender su reputación y exigir
rectificaciones. Lo relevante allí no son las investigaciones y discusiones tomadas por
separado, sino el conjunto del cuadro que forman. Como no hay un órgano de cierre del
debate –que es el papel de las altas cortes en lo judicial– el producto de ese escenario, la
formación de una opinión pública responsable, solo emerge de la interacción de todos
esos procesos.
La mejor forma de neutralizar las afirmaciones incorrectas o falsas en esos espacios no es
restringir la circulación de la información y las opiniones. Es la de facilitarlas, para que se
hagan públicas muchas narrativas y puntos de vista y la ciudadanía se decante por los que
tienen mejor fundamento fáctico y argumentativo.
Metodología de trabajo
El universo contractual del distrito es gigantesco y la parte del mismo afectado por
irregularidades serias o corrupción es muy amplia. Por eso, y por limitaciones de personal
y de tiempo, la Comisión nunca se propuso elaborar un diagnóstico exhaustivo de esos
fenómenos sino apuntarle a sus expresiones más grandes y graves.
Para comenzó por examinar, en los sectores de la administración con mayor capacidad de
celebrar contratos, la concentración de éstos, los problemas de trámite y contenido que
presentaban los más grandes y la trayectoria de los respectivos contratistas.
La concentración de las operaciones en pocos contratistas no es, por sí misma, una prueba
de corrupción. Pero investigarla en los sectores y revisar los contratos top demostró ser
una buena vía de entrada porque permitió encontrar fuertes indicios –o corroborar los ya
encontrados por los medios– de la existencia de cadenas de grupos y personas que
inciden, para fines distintos de los legales, en las operaciones más gruesas. Habiendo
identificado en líneas generales esas cadenas, se pudo explorar su otra forma de
intervención en los sectores, la que consiste en penetrar transversalmente a varios de
ellos sin hacerse a los contratos de mayor cuantía.
Paralelamente, la Comisión estudió cuadros de datos del conjunto de la administración e
identificó tendencias en los objetos y la modalidad jurídica de los contratos y en la
naturaleza de las entidades contratistas. Encontró un patrón general, muy inquietante, de
reducción de la convocatoria pública (licitación, selección abreviada…) y de aumento de la
contratación directa, que facilita la corrupción.
La Comisión ha tenido que ser, como se ve, selectiva y concentrarse en lo más relevante.
Pero valen dos advertencias. Posiblemente se le escaparon vetas que deberían haber sido
exploradas, por ser tan importantes como las que investigó. Por otra parte, muchas de las
que estimó de menor trascendencia merecen ser examinadas en ejercicios más detenidos
y con mayores recursos. Por eso la Comisión está dispuesta a contribuir a esfuerzos
ulteriores de instituciones públicas y privadas, organizaciones políticas, medios de
comunicación y movimientos anti corrupción dirigidos a elaborar diagnósticos más
integrales del flagelo y a promover políticas contra él.
En cuanto a fuentes de información, la CSC examinó los ya mencionados cuadros
estadísticos procedentes de las entidades administrativas y de control, los expedientes
contractuales –virtuales o físicos– relevantes, la información sobre sociedades y empresas
de la Cámara de Comercio de Bogotá y sobre entidades sin ánimo de lucro de la Secretaría
Distrital de Gobierno, los artículos y reportajes pertinentes de los medios de comunicación
y las declaraciones y denuncias que distintas personas le hicieron a la propia Comisión.
Contenido del informe
El primer capítulo de este texto presenta la visión general a que se ha hecho la Comisión
de Seguimiento sobre la corrupción y las irregularidades contractuales graves bajo el
actual gobierno de Bogotá y presenta conclusiones. Es el núcleo del informe, los demás
capítulos desarrollan y sustentan las afirmaciones contenidas en él. El segundo capítulo
sitúa la problemática de la contratación distrital en el contexto del deterioro de la
administración pública en el país. Los siguientes, del 3º al 8º, se refieren a sectores
específicos: movilidad, servicios públicos domiciliarios, hábitat, integración social y salud.
Reconocimientos
Diversas personas le proporcionaron información a la Comisión sobre irregularidades en la
contratación del Distrito. Ya sea porque trabajan en entidades distritales o por otras
razones respetables, muchas de ellas pidieron que su nombre se mantuviera en reserva.
A pesar de los problemas que presenta la información recibida de las entidades, acopiarla
y remitirla, dado su volumen, les exigió esfuerzos. Los funcionarios con quienes se entró
en contacto para consultas o preguntas específicas, fueron atentos y serios al responder.
Los comunicadores y periodistas que cubren los temas de este informe compartieron con
generosidad datos y conceptos con la CSC.
Los concejales Carlos Fernando Galán, Antonio Sanguino y Wilson Duarte le
proporcionaron a la Comisión todas las aclaraciones y documentos que ésta les solicitó en
relación con sus debates de control político sobre la contratación distrital. Esto no significa
que compartan este informe ni sean responsables de su contenido.
Las edilesas y ediles del Polo Gloria Oramas, María Fernanda Rojas, César Moreno,
Angélica Marín y Fernando Garzón acompañaron este ejercicio.
Este informe hubiera sido imposible sin la capacidad profesional y la dedicación de los
miembros de la Unidad de Apoyo Normativo del concejal Carlos Vicente de Roux y de la
Unidad de Trabajo Legislativo del Senador Luis Carlos Avellaneda.