Post on 08-Jul-2022
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
FACULTAD DE ECONOMÍA
La Colosa. Lineamientos para una minería responsable; un estudio de caso.
Presentado por:
Juan Camilo Farfán, (201015047)
Diego Ruiz, (200712918)
Laura Ruiz, (200612062)
Felipe Salazar (200722812)
Asesor:
Hernando Zuleta, PhD.
Bogotá, diciembre de 2017
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
2
Abstract
Este trabajo establece unos lineamientos mínimos de política pública para contribuir a que un proyecto
de minería en Colombia sea realizado de forma responsable en términos ambientales, fiscales, sociales e
institucionales. El análisis se estructura a partir del estudio de caso del proyecto minero de oro La Colosa
ubicado en el municipio de Cajamarca, Colombia, y de la evaluación de cuatro dimensiones: institucional,
ambiental, capital humano y social, y fiscal. Como resultado se identifican unos problemas y recomendaciones
para el estudio de proyectos mineros en Colombia. Este análisis permite concluir que es necesario un
mejoramiento en la información de cada uno de los agentes involucrados incluyendo comunidad, entidades y
empresas, así como algunas mejoras institucionales que permitan alinear los incentivos de los agentes.
Palabras claves: Minería, Oro, Ambiente, Desarrollo, Instituciones, Fiscal, Capital Natural, Capital Humano
JEL Codes: O23 Q01 Q32 Q51 Q56 Q57 Q58
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
3
Abstract
This paper defines some public policy criteria that seeks to contribute to a responsible mining sector
in Colombia, in environmental, fiscal, institutional and social terms. The analysis relies on a case-based study
about La Colosa, a gold mining project located in the municipality of Cajamarca, Colombia, which is assessed
in four dimensions: Institutional, Environmental, Human and Social capital, and Fiscal Policy. As result some
problems and recommendations are identified for the study of mining projects in Colombia. This study
concludes that is necessary to improve the information of each of the involved agents including the
community, state institutions and mining companies, as well as institutional improvement to align the agents’
incentives.
Key words: Mining, Gold, Development, Institutions, Fiscal Policy, Natural Capital, Human Capital
JEL Codes: O23 Q01 Q32 Q51 Q56 Q57 Q58
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
4
1. Introducción
Este trabajo establece unos lineamientos mínimos de política pública para que un proyecto de minería
sea realizado de forma responsable, mediante la identificación de problemas y recomendaciones en el estudio
de caso del proyecto minero de oro La Colosa.
La Colosa es un proyecto de explotación de oro ubicado en el departamento de Tolima, Colombia, a
14 kilómetros del municipio de Cajamarca. Los derechos de exploración son propiedad de compañía
multinacional de explotación minera AngloGold Ashanti (AA), quien tuvo que suspender las operaciones en
la zona, después de que una consulta popular realizada en ese municipio el 26 de marzo de 2017 revelara la
oposición de la población a la explotación de la mina.
A partir del caso La Colosa, en el presente trabajo se usa una metodología cualitativa de análisis de
caso en la que se combinan varias dimensiones (ambiental, fiscal, capital humano y social, e institucional)
que en su conjunto buscan estructurar una evaluación multidimensional del problema de la sostenibilidad de
la minería en Colombia. Esta evaluación reconoce que un análisis costo-beneficio no es suficiente y que es
necesario tener en cuenta otros elementos de análisis para una decisión integral y así contribuir a una minería
responsable.
Este trabajo contribuye a las discusiones sobre desarrollo de proyectos mineros en Colombia, en dos
aspectos. Primero realiza la identificación de los elementos teóricos que desde la economía permiten
aproximarse a este tipo de proyectos; segundo, brinda herramientas de análisis empíricas a partir de la
articulación de componentes ambientales, económicos, y sociales para la valoración de la sostenibilidad de
proyectos mineros. Como resultado se recomiendan unos lineamientos para análisis de proyectos de minería
en Colombia de forma que se pueda contribuir a una minería responsable.
El presente documento contiene seis secciones adicionales a esta introducción. En la segunda sección
se plantea la motivación del trabajo, incluyendo el debate actual sobre el tema de minería, así como las
discusiones asociadas a ésta en materia ambiental. La tercera sección describe el contexto en el cual se
desarrolla el trabajo e incluye las características de la minería en Colombia y del proyecto minero La Colosa;
así mismo se incluye una descripción de la metodología utilizada en el análisis. La cuarta sección aborda una
revisión de la literatura desde la teoría económica a partir de las discusiones fundamentales en las cuatro
dimensiones descritas: marco institucional, ambiental, fiscal y capital humano. La quinta sección vincula el
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
5
análisis teórico con el caso de la mina La Colosa. Finalmente, se definen unas recomendaciones de política
para mitigar los problemas encontrados y se plantean unos lineamientos de análisis para proyectos mineros.
2. Motivación
En Colombia la discusión sobre los efectos de la minería se ha intensificado, dado que existen
diferentes intereses en juego tanto públicos como privados que empiezan a cobrar mayor relevancia ante el
descubrimiento de nuevas reservas de minerales; sumado a lo anterior se encuentran los recientes eventos que
muestran el poder de las decisiones populares y el choque de preferencias de los agentes involucrados. Ésta
situación se acentúa en el marco de la Misión de Crecimiento Verde, pues dentro de sus objetivos se
encuentran: proteger y asegurar el uso sostenible del capital natural y de los servicios de los ecosistemas, así
como asegurar la inclusión social y el bienestar en Colombia (DNP, 2017).
El debate de la minería va más allá de los impactos ambientales. Hofstetter (2017) y Cárdenas (2017)
argumentan que para que en Colombia se puedan mantener los actuales niveles de calidad de vida en el corto
plazo, es necesario explotar recursos mineros1; sin embargo, esta explotación no puede ser a cualquier costo.
Hasta nuestro conocimiento no existen suficientes estudios Colombia al respecto que permitan tomar en
consideración de forma integrada los factores, legales, económicos, ambientales y sociales involucrados en
proyectos de este tipo, y, por lo tanto, es difícil determinar si se debe explotar recursos naturales en un
determinado territorio y cómo se debe hacer.
El proyecto aurífero de la mina La Colosa ejemplifica esta realidad, pues, después de una consulta
popular que arrojó como resultado el “No” a la explotación minera, se ha levantado el debate sobre la decisión
de permitir la minería en distintos lugares del país. Por lo tanto, este no es el primer caso que genera
preocupaciones en la población y desacuerdo entre académicos, dirigentes, políticos, y la sociedad en general.
Otros casos que han generado amplio debate frente a sus efectos sobre el paisaje y la provisión de agua son:
el proyecto de minería de cobre cerca al páramo de Santurbán, la consulta popular contra la minería en los
municipios de Salento, Quindío y Santamaría, Huila, así como muchas otras consultas en varios municipios
1 Los autores también discuten la utilidad relativa de la minería que depende del tipo de mineral explotado. El níquel y el cobre por ejemplo tienen
una mayor utilidad en la sociedad que el oro, argumentan ellos; lo cual plantea ciertamente la pregunta sobre ¿qué tan necesario es para la sociedad
explotar el oro? Solo el 10% de la demanda de oro es industrial, con usos en dispositivos electrónicos sometidos a ambientes corrosivos y por su
alta conductividad eléctrica, así como en ciertas aplicaciones en medicina (Fuente: OilPrice.com, 2017).
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
6
del país que buscan oponerse a la minería. En el país hay más de 40 consultas populares pendientes, casi todas
referentes a proyectos minero-energéticos.
3. Contexto
Colombia no es un país cuya principal actividad sea la minería, sin embargo, ésta ha tenido una
participación sobre la economía que no es despreciable. Entre los años 2000 y 2016 el sector minero ha
aportado aproximadamente 2% del PIB; el promedio de títulos mineros por año entre 2010 y 2015 fue de
9,305, evidenciando un auge en títulos mineros durante la época. De estos títulos el 25% corresponden a
metales preciosos, principalmente oro. Entre 2009 y 2013 la producción de oro creció 16.5% (Benavides et
al, 2017).
El yacimiento de oro La Colosa, descubierto en el 2006, está ubicado entre las veredas La Luisa, El
Diamante y La Paloma a 14 kilómetros del casco urbano del municipio de Cajamarca, Tolima. Junto al
proyecto de Gramalote, son considerados los principales hallazgos de la multinacional sudafricana AngloGold
– Ashanti desde el inicio de su exploración activa en Colombia en el año 2002. El proyecto estimaba en su
etapa de prefactibilidad unas reservas mayores a 28.4 millones de onzas con base en 138,000 metros de
perforación. La fase de factibilidad se planeaba para el 2018, lo que conllevaría a obtener la licencia ambiental
en el año 2020 para así finalizar la construcción de la mina en el 2024 (Benavides et al, 2017).
Las inversiones en la mina La Colosa, en la etapa inicial de pre-factibilidad (2006-2011), ascendieron
a $370,000 millones. Se estimaba una inversión total de US$2.800 millones en la etapa de construcción.
Asumiendo una producción de 400,000 onzas anuales, el valor anual extraído en La Colosa sería de US$480
millones (Delgado & Ulloa, 2015). Sin embargo, tras el resultado negativo de la consulta popular celebrada
el 26 de marzo del 2017 en Cajamarca, AngloGold – Ashanti suspendió la exploración y operación del
proyecto en abril de 2017, aludiendo falta de avances concretos.
4. Metodología
Este trabajo usa una metodología de estudio caso para presentar el análisis basada en Groat & Wang
(2013). Bajo esta metodología, se presenta una argumentación sustentada en la teoría y se hace uso de una
descripción cuantitativa y cualitativa de los aspectos fundamentales de un caso concreto para abstraer la
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
7
problemática. A partir de allí se consideran elementos empíricos que son contrastados con la discusión para
elaborar recomendaciones específicas que sean útiles para futuros trabajos académicos o lineamientos de
política pública (Porta & Keating, 2008). Para el desarrollo de los elementos empíricos del trabajo, en el caso
de La Colosa, se realizaron entrevistas no estructuradas con directivos de Anglogold - Ashanti en Colombia
y representantes de los grupos promotores de la consulta popular de Cajamarca.
Teniendo en cuenta esta metodología, en primer lugar se plantean las preocupaciones y debates
actuales sobre minería en Colombia a partir de las cuales se definen cuatro dimensiones relevantes para el
análisis de los aspectos involucrados en el debate de la minería en el país, y que permiten definir unos
elementos mínimos que deben ser evaluados para el desarrollo de una minería responsable. Para cada una de
estas cuatro dimensiones identificadas se establecen cuáles son los elementos relevantes en la teoría
económica para los casos de minería, y cómo estos elementos se reflejan en el caso de La Colosa. Finalmente
esto permite evidenciar unos problemas y proponer unas recomendaciones para el análisis de proyectos
mineros en Colombia con el objetivo de contribuir a una minería responsable (Ver Figura 1).
El análisis de este trabajo se realiza en cuatro grandes temas: institucional, capital natural, capital
humano y social, y fiscal. La escogencia de estas dimensiones se basa en la relevancia que tiene cada una para
entender los problemas que se presentan en el caso concreto, y general en el análisis de sostenibilidad y
relevancia de un proyecto minero. Si bien es posible que estas dimensiones choquen y se sobrepongan, el
objeto de este análisis es lograr articular las disciplinas para comprender integralmente la problemática.
La metodología de estudio de caso tiene limitaciones importantes que deben ser tenidas en cuenta. En
primer lugar, ésta se apoya en un caso particular para el análisis, por lo tanto sus resultados no son
generalizables sin un estudio cuantitativo riguroso (Johansson, 2003). De igual manera, las recomendaciones
presentadas pueden ser pertinentes para la minería de oro a gran escala como en La Colosa, pero pueden no
ser replicables en otro lugar ya que las condiciones ambientales y sociales no son las mismas en cualquier
lugar o el tipo de minería puede ser diferente, por lo tanto, las recomendaciones deben tomarse con cuidado
y requieren de un estudio crítico para ser replicables en otros casos.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
8
Figura 1. Esquema de Metodología
5. Elementos Teóricos
Esta sección presenta los cuatro temas que enmarcan la problemática en La Colosa desde la teoría
económica que, como se expuso, se consideran relevantes para realizar una aproximación a un proyecto de
minería.
a) Dimensión Institucional
Marco Institucional
Colombia a lo largo de su historia ha construido un sector minero con ayuda de múltiples transformaciones
y desarrollos institucionales. Quizás una de las mayores transformaciones se originó con la expedición del
Código de Minas contenido en la Ley 685 del 2001, a partir del cual el Estado se enfoca en la comercialización
del acceso a la explotación de los recursos naturales, fomentando la exploración técnica y la explotación de
los recursos mineros de propiedad estatal y privada. Este cambio trascendental del rol del Estado generó una
serie de transformaciones de carácter institucional al rededor del negocio de la minería en Colombia (Ponce,
2014). Bajo este nuevo marco legal, el Estado dejó en manos de entes privados el derecho a explorar, a
descubrir recursos naturales en el territorio colombiano y extraerlos del subsuelo. Adicionalmente, surgió la
necesidad de creación de un ecosistema institucional que pudiera soportar, controlar y dar respuesta a las
diferentes dinámicas que la minería implicaba, dentro de las que se incluyen los procesos de otorgamiento de
licencias para la explotación, los sistemas de información pública de recursos mineros, los planes de manejo
ambiental para la explotación y desarrollo de la minería, y la formalización de la minería de pequeña y
mediana escala.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
9
Actualmente el esquema institucional de la minería en Colombia está compuesto por entidades nacionales,
locales y sectoriales. El Ministerio de Minas y Energías como autoridad minera es el encargado de establecer
las políticas para la administración de los recursos mineros y de los procesos relacionados, así como de
promover la industria minera y la administración del recaudo y distribución de las contraprestaciones
económicas relacionadas con los títulos y solicitudes de áreas mineras (Art. 317, Ley 685 de 2001). La
Agencia Nacional de Minería (ANM), con presencia regional, es la ejecutora de la política minera y por tanto
la responsable de la administración y control de las políticas generadas por el Ministerio de Minas y Energía;
dentro de sus funciones se encuentran el otorgamiento de los títulos mineros, y a partir del 2012, la
fiscalización de estos. La ANM a su vez se encarga del manejo del Catastro Minero y del Registro Nacional
Minero. El esquema institucional minero también está conformado por la Unidad de Planeación Minero
Energética (UPME) y por el Servicio Geológico Colombiano.
De acuerdo con el Código de Minas, el otorgamiento de un título para la explotación minera se realiza a
través de un contrato de concesión entre el Estado, representado por la ANM, y un inversionista privado,
previo cumplimiento de unos requisitos generales2; los cuales son verificados y fiscalizados por la misma
ANM anualmente. Este proceso de concesión y expedición de títulos mineros está soportado en la información
sobre los recursos mineros contenida en el Catastro Minero, y en la relacionada con los títulos mineros
vigentes en el Registro Minero. La calidad de la información existente juega un papel fundamental en la
atracción del negocio de minería, puesto que en la medida que los inversionistas tengan claridad sobre las
zonas naturales protegidas y por lo tanto excluidas de minería, tendrán menor incertidumbre, lo que permitirá
una mayor confianza en su inversión (UPME, 2014)3.
Además del marco institucional estrictamente minero, se generan interacciones con las instituciones del
esquema ambiental, debido a que el Ministerio de Ambiente es el encargado de definir las autorizaciones para
la ejecución de proyectos mineros. Una vez se le ha otorgado un título minero o concesión a un inversionista
privado, este debe tramitar la licencia ambiental con la Corporación Autónoma Regional (CAR)
correspondiente al territorio en el cual se va a desarrollar la actividad, o con la Autoridad Nacional de
2 Capacidad económica, capacidad legal, cumplimiento de lineamientos ambientales, no inclusión de zonas prohibidas para minería. 3 Escobar y Martínez mencionan la Encuesta Anual de Compañías Mineras realizada por el instituto Fraser a 742 empresas con vocación minera,
a la pregunta sobre la calidad de la base de datos geológica Colombia ocupó el puesto 34 de 58 países.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
10
Licencias Ambientales (ANLA)4. Para ser otorgada una licencia ambiental el inversionista debe cumplir con
una serie de requisitos entre los cuales se encuentra un estudio de impacto ambiental, y un plan de manejo
ambiental que determina el conjunto de actividades para mitigar o compensar los efectos que se puedan causar
al medio ambiente y las comunidades afectadas como producto de la explotación de los recursos (UPME,
2014). La licencia ambiental es requisito fundamental para el desarrollo del proyecto minero más no para su
exploración previa (Decreto 2820 de 2010).
Mecanismos de participación ciudadana
La Constitución Política de 1991 estableció un conjunto de herramientas para asegurar e incentivar la
movilización de la población colombiana. La consulta previa a las comunidades, exigida por el Código Minero
del 2001, es exigible cuando se trata de proyectos en territorios con presencia de minorías étnicas y
comunidades indígenas. Si bien no existe una ley estatutaria que reglamente el proceso de consultas previas
en Colombia, este proceso es imprescindible para el otorgamiento de las licencias ambientales (Benavides et
al., 2017). Por otro lado, la interacción con las comunidades se ha venido transformando a partir de la
proliferación del uso de consultas populares en los territorios afectados por proyectos de explotación minera,
como herramienta de participación ciudadana para la autorización del uso del subsuelo relativo al proyecto
minero. La obligatoriedad del resultado de estas consultas populares aún es objeto de análisis por parte de la
Corte Constitucional y Tribunales Administrativos5, sin embargo, de acuerdo al análisis de Fedesarrollo, son
diversos los casos en los que proyectos con licencia ambiental aprobada son sometidos a este mecanismo. La
anterior disyuntiva tiene dos efectos inmediatos. Primero, se afecta la estabilidad jurídica para los
inversionistas y disminuye la confianza de estos en las instituciones vigentes. Segundo, para la comunidad es
un precedente de su papel determinante dentro del juego de poderes que se genera a partir de un proyecto de
minería.
Los efectos de la minería sobre el desarrollo de los territorios han sido ampliamente estudiados en el caso
de Colombia. Perry & Olivera (2012) muestran efectos positivos pero no siempre significativos de la minería
4 La competencia de la CAR respectiva para tramitar la licencia depende del volumen del proyecto. En el caso del oro las CAR pueden tramitar
licencias hasta un volumen de extracción de 2 millones de toneladas año. 5 Las sentencias C-123/2014 y T-445 de 2016 evalúan la necesidad de intervención de los municipios en los casos relacionados con minería en su
territorio.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
11
sobre el desarrollo económico de algunas entidades territoriales; así mismo muestran los encadenamientos
hacia adelante que la actividad minera de carbón genera en las comunidades. Los grandes proyectos de
minería en poblaciones pequeñas sin una actividad económica fuerte generan transformaciones en la
estructura de empleo, así como mayores ingresos por medio de impuestos y las regalías. Sin embargo, el
rechazo general de las consultas populares a la minería sugiere que el beneficio percibido por la comunidad
es menor a las externalidades negativas ambientales que la minería genera. En un documento de la UPME
(2014) se plantea una posible explicación a este fenómeno, al encontrar que existe la percepción de que los
efectos negativos de la minería recaen sobre la población más vulnerable, mientras que los beneficios son
percibidos por las personas con mayor educación y en mejores condiciones socio-económicas.
Desde el punto de vista de la economía del comportamiento, Cárdenas (2009) señala que los individuos
perciben como parte de su beneficio un componente pro-social, que involucra el bienestar de los demás dentro
de su utilidad, de forma que toman decisiones en temas ambientales considerando el bienestar de la sociedad
y no solo sus preferencias personales. Diaz (2012) explora esta teoría y analiza si en estos casos existe una
racionalidad no individualista que se traduzca en el efecto manada6, estudiado por Banerjee, (1992), en la
toma de decisiones frente a una temática ambiental. Díaz planteó un experimento con el consumo de agua en
algunos hogares del municipio de Guasca, y encuentra que la retroalimentación acerca del consumo de agua
a cada uno de los hogares genera un impacto positivo sobre el consumo de agua a nivel agregado ya que los
agentes buscan individualmente ajustarse a la norma social de consumo (efecto manada).
Si bien el estudio de Diaz, (2012) está enfocado en el consumo de agua y delimitado al municipio de
Guasca, se puede suponer que un proceso similar se vive en el caso de la relación de las comunidades con los
proyectos de minería. El efecto manada que genera la influencia social puede tener un impacto en las
decisiones individuales en el momento de votar en una consulta popular para la autorización de minería en la
región. El efecto de proyectar la opinión propia con base en las estimaciones de los demás puede ser explicado
por tres factores (Lorenz, Rauhut, Schweitzer, & Helbing, 2011). Primero, los individuos tienden a pensar
que los demás tienen mejor información, en el caso de las consultas populares la influencia social puede estar
dada por los comités y organizaciones promotoras de estas. Segundo, la presión de grupo, reflejada por las
6 Los individuos fijan su posición y toman decisiones basadas en elecciones de otros individuos sin importar información adicional que favorezca
otro tipo de decisión.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
12
constantes alusiones a la protección del medio ambiente y la vida, genera un componente moral que lleva a
la armonización con la decisión social. Por último, los procesos de deliberación sobre las consecuencias de
no rechazar la minería pueden afectar la decisión de los individuos.
La elección social asociada al efecto manada, puede ser beneficiosa y superior al promedio de la opinión
individual de las personas si agrega la información existente eficientemente (Morton, Piovesan, Tyran, 2012),
por el contrario, si el votante promedio tiene un sesgo o no posee la información suficiente, el efecto manada
exacerba los efectos perversos del voto de la mayoría. Morton et al, (2012) se refieren a este efecto como el
lado oscuro del voto.
Relación Comunidad-Empresa
Las relaciones entre la comunidad y las empresas son fundamentales para entender las dinámicas que se
tejen alrededor de un proyecto minero. Así como el efecto manada está determinado por la influencia que los
grupos opositores a la minería generan sobre el pensamiento social, la influencia que la empresa puede generar
en la comunidad impacta de igual manera el resultado final y la posición de la sociedad. En este sentido,
Garvin, McGee, Smoyer-Tomic, & Aubynn, (2009) en un estudio sobre las relaciones de las compañías con
las comunidades en la minería de oro en Ghana, encuentran que el rol de las expectativas y percepciones de
la comunidad y las compañías previo al desarrollo del proyecto minero son claves para el éxito de la
interacción. Estudios similares a éste demuestran incluso que comunidades sin historia previa de minería a
gran escala tienden a apoyar nuevos proyectos mineros con expectativas de beneficios futuros (Downing,
Moles, McIntosh, & García, 2002).
En relación con las expectativas previas, Zuleta, Villaveces, & Andonova, (2013) exploran el papel de las
pre-donaciones en el conflicto armado en Colombia. El concepto de pre-donaciones surge como una
redefinición del equilibrio de Nash bajo la cual un agente puede transferir una parte de su beneficio futuro a
otro agente de manera previa (Sertel, 1992). Zuleta, Villaveces y Andonova encuentran que para conflictos
que involucran altos costos existe un mecanismo distributivo aceptable para ambas partes que permite que el
cese al fuego sea la estrategia escogida por los agentes.
Del estudio anterior se puede plantear la hipótesis que es posible la existencia de un mecanismo
distributivo basado en pre-donaciones por parte de las compañías involucradas en proyectos de minería hacia
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
13
las comunidades, de forma que se compensen las externalidades negativas que se generen como parte de la
explotación de los recursos mineros y que por lo tanto la decisión escogida tanto por la comunidad como por
la empresa minera sea la aprobación del proyecto minero.
Recursos Naturales y Fragilidad del Estado
La excesiva dependencia de los recursos naturales, tales como el oro o el carbón, trae consigo grandes
retos para el desarrollo económico como lo muestran las teorías que buscan explicar el fenómeno conocido
como la maldición de los recursos naturales (Sachs & Warner, 1995). Este fenómeno se puede manifestar
por medio de diferentes canales de transmisión entre los que se encuentra la creación de instituciones
autocráticas con una marcada ausencia de poder de mando (Frankel, 2010). Existen tres principales razones
por las que la abundancia de recursos naturales puede incrementar la fragilidad del Estado y disminuir la
calidad de las instituciones (Collier & Venables, 2010). Primero, se puede incrementar la oportunidad de
tomar recursos del Estado, un ingreso adicional como consecuencia de las regalías por explotación de recursos
mineros puede generar incentivos para corrupción. Segundo, el ingreso de recursos adicionales puede cambiar
la forma como el gobierno se relaciona con la comunidad, haciendo que la percepción de mayores recursos
por parte de la comunidad sea reducida y no sea atribuida a la actividad de minería, generando así información
asimétrica. Tercero, en un escenario de alta volatilidad de precios de un commodity, y teniendo en cuenta que
el recurso natural es finito, los efectos de un boom en la explotación del recurso natural podrían generar una
coyuntura económica insostenible en el largo plazo. Esta concepción de debilidad institucional resulta además
relevante al observar las otras dimensiones ya que de la fortaleza institucional depende la eficiencia de las
instituciones fiscales, así como el impacto sobre el capital humano y social.
Algunos de estos efectos pierden su fuerza cuando se analizan en un ámbito local y no nacional, sin
embargo, es claro que la calidad institucional y el proceso político territorial juegan un papel determinante en
el impacto sobre el desempeño local de los ingresos de los recursos naturales como el oro (Cust & Poelhekke,
2015). Instituciones débiles y conflictos de interés establecidos existentes antes del hallazgo de recursos
naturales pueden generar un efecto negativo como consecuencia de la explotación minera (Ploeg & Venables,
(2011); Bhattacharyya & Hodler, (2010)).
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
14
El componente institucional en el caso de La Colosa se puede analizar desde cuatro perspectivas; primero,
el grado de coordinación institucional, para esto es relevante conocer cómo se interpretó la normativa y las
interacciones entre las entidades del Estado; segundo, los métodos de participación utilizados, en especial el
papel del efecto manada en la decisión popular de la población de Cajamarca; tercero, la relación de la
empresa con la comunidad, vista desde una perspectiva de un equilibrio basado en pre-donaciones realizadas
por la empresa; cuarto, el grado de fragilidad del Estado frente a los recursos naturales, para esto es importante
conocer la calidad institucional y el proceso político territorial de la región previo al proyecto de La Colosa.
b) Dimensión ambiental
La discusión de esta sección se basa en la teoría económica y en la literatura consultada, y no busca sentar
una posición definitiva sobre la sostenibilidad ambiental de la minería7, sino por el contrario, ilustrar los
elementos necesarios para tener una discusión informada sobre la minería del oro y el medio ambiente. El
debate sobre la sostenibilidad ambiental de la minería se ha caracterizado por dos posiciones. Por un lado,
están quienes sostienen que la minería de oro debe detenerse por completo (Ali, 2006; Whitmore, 2006); y
por otro, quienes mantienen que es posible realizar una actividad minera ambientalmente responsable. Este
debate ha tenido como consecuencia una industria cada vez más consciente de los impactos que puede generar
y con mejores prácticas para atenuarlos (Hancock, Resource, & Studies, 1993; Hore-Lacy & Council, 1976;
Foundation, 1996).
Uno de los problemas centrales al realizar un proyecto minero son los posibles impactos ambientales
que pueden presentarse durante la implementación, la operación, y la finalización del proyecto (Ravi, 2016).
Históricamente la minería de oro se le ha acusado de impactos ambientales significativos debidos a un manejo
inadecuado de los residuos que produce, a la poca restauración y a un énfasis en la producción y no en la
calidad ambiental (Mudd, 2007). La preocupación radica en que los impactos ambientales pueden generar
unos costos muy altos y en muchos casos irreversibles sobre la sociedad y la naturaleza, por lo cual no se
7 Desde la economía se han definido dos posiciones de sostenibilidad; sostenibilidad fuerte y débil. La sostenibilidad fuerte se refiere a la
insustituibilidad entre los distintos tipos de capital y la débil a la sustituibilidad perfecta. En la primera una actividad será sostenible si se mantiene
el capital natural y otros tipos de capital per cápita constantes en el tiempo, mientras que la otra mantiene que solo es necesario mantener el capital
total per cápita constante en el tiempo (Daly & Farley, 2010). Este trabajo toma una posición intermedia, la explotación del oro puede generar
recursos para otros tipos de capital, pero no sustituye y además debe mantener y restaurar el capital natural de Cajamarca.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
15
justifica la explotación minera (Cárdenas, 2017). Esta preocupación fue uno de los alicientes para la consulta
popular en Cajamarca que buscaba frenar el proyecto minero La Colosa.
Capital Natural
Desde el punto de vista económico los impactos ambientales generados por la minería se entienden
como los costos sobre el capital natural de una comunidad, región o país. El capital natural incluye la tierra,
los suelos, los combustibles fósiles, los minerales, los recursos de pesca, y todos los recursos naturales
independiente de si se intercambian en un mercado o no. El capital natural también lo constituyen todos los
ecosistemas que mediante su funcionamiento y hábitats proveen a la sociedad de bienes y servicios, conocidos
como servicios ecosistémicos (Barbier, 2015). Tanto los recursos de oro en Cajamarca, así como sus bosques,
ecosistemas, tierras, recursos hídricos, entre otros, componen el capital natural de la región. Sin embargo, la
explotación de uno de los recursos puede imponer costos muy altos sobre los otros tipos de capital natural y
poner en riesgo su provisión y disponibilidad presente y futura (Giurco & Cooper, 2012). La explotación del
oro genera una disyuntiva entre su aprovechamiento económico y el consumo y la calidad de los otros recursos
naturales en la zona.
La relación entre el capital natural y los servicios ecosistémicos genera un bienestar social, que desde
el punto de vista utilitario se traduce en un valor económico a la sociedad (Ver Figura 2). Los impactos
ambientales de la mina pueden degradar o disminuir el valor económico que proveen los servicios
ecosistémicos y demás recursos naturales (Barbier, 2015). Estos impactos se reflejan económicamente a través
de dos factores: la naturaleza de bienes públicos/recursos de uso común y las externalidades (Perman, Ma,
Common, Maddison, & Mcgilvray, 2012).
Figura 2. Relaciones entre el capital natural, el bienestar social y su valor económico
Fuente: Elaborado a partir de Barbier (2015) y MEA (2005).
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
16
Bienes públicos/Recursos de uso común y externalidades
Entre los servicios ecosistémicos que proporciona el capital natural se encuentra: la regulación hídrica,
la regulación de suelos, el control de la erosión, la provisión de alimentos, la calidad del aire, etc 8. La mayoría
de estos servicios tienen una naturaleza similar a los bienes públicos y recursos de uso común (Fisher, Turner,
& Morling, 2009). Por ejemplo, en el caso de la regulación hídrica de un bosque, nadie puede excluirse de los
beneficios que este proporciona en la regulación del agua, y además su consumo no es rival9.
Las características de no rivalidad y no exclusividad, ocasionan una falla de mercado conocida como
externalidad, pues los agentes del mercado no incurren en costos para beneficiarse de estos bienes (Perman
et al., 2012). Esto genera un incentivo a sobreexplotar los recursos naturales y a no mitigar los posibles
impactos ambientales, que en el caso de análisis de este estudio, corresponden a los impactos ambientales de
la minería de oro. Una posible explicación a este fenómeno está en que los mercados solo reflejan el incentivo
económico de la explotación del oro y no los costos asociados a las externalidades en forma de impactos
ambientales. A continuación, se caracterizan dichos impactos.
Impactos ambientales
Los impactos ambientales de la minería de oro pueden degradar el capital natural mediante
vertimientos generados en la producción, la remoción de tierra, el transporte del mineral, y las emisiones
asociadas a esta actividad. Estos impactos ponen en riesgo la salud de los ecosistemas, la biodiversidad, y la
calidad de los recursos abióticos como el agua y la calidad del suelo (Rastogi, 2010, Ravi, 2016). Los impactos
ambientales de la minería de oro pueden caracterizarse en dos, impactos generales asociados a la actividad
minera e impactos específicos de la minería de oro.
Los impactos ambientales generales de la minería son: la remoción de suelos; el uso intensivo del
agua; los vertimientos generados por procesos químicos requeridos para extraer el mineral; la contaminación
del aire local; el ruido y las afectaciones a la biodiversidad debido a la intervención de los ecosistemas, entre
otros. Estos impactos ambientales dependen del tipo de la mina, la tecnología usada, y la naturaleza biofísica
y geológica del yacimiento (Ravi, 2016).
8 Para ver la tipología y una lista completa de los servicios ecosistémicos revisar MEA, (2005). 9 En este ejemplo el bien público es la regulación hídrica del bosque no el agua como tal, es la regulación que provee el bosque que no es excluible
ni rival, sin embargo, el agua si puede serlo.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
17
La minería de oro tiene unos impactos ambientales específicos adicionales, pues se produce la
liberación de arsénico en el ambiente y esto puede afectar la calidad de los recursos de agua subterráneos y
superficiales (Rastogi, 2010). Así mismo, se presenta la disposición del material excavado y el uso del cianuro,
los cuales tienen riesgos ambientales importantes sobre la salud humana (Ver Tabla A.1 en el Anexo).
Usando datos de las 29 compañías de oro con mayor participación en el mercado entre el período 1991
y 200610, Mudd (2007) encuentra que el consumo de agua es muy variable por mina y depende de la
complejidad de cada una, la densidad del mineral (“ore grade”), el clima local, el tipo y grado de procesos de
tratamiento del mineral, y el grado de reciclaje del agua. En cuanto al consumo de energía, el autor encuentra
que a menor densidad de oro en el mineral, mayor es el consumo energético así como el consumo de otros
insumos para extraer el mineral, tales como el cianuro. Mudd (2007) evidencia que la mayor preocupación es
la falta de información existente en cuanto a los impactos de los residuos de roca y drenaje de ácidos que han
producido grandes impactos a nivel global, por lo que se sugiere que la industria debe mejorar en sus reportes
la información en este aspecto si quiere asegurar una mejor gestión ambiental en este aspecto así como una
mitigación y posterior restauración.
Gestión y mitigación ambiental
La gestión ambiental procura la atenuación de los impactos ambientales sin la cual los costos
generados sobre los ecosistemas pueden comprometer su habilidad para proveer los servicios necesarios para
el bienestar humano. Con el fin de realizar una minería responsable, las operaciones mineras han ido
convergiendo a la minimización de impactos ambientales de forma que los territorios y ecosistemas donde se
realiza la extracción puedan ser reducidos, mitigados, compensados y restaurados. Las empresas mineras
reconocen que los impactos ambientales generados por su actividad pueden mitigarse en muchos casos con
mejores tecnologías y procedimientos. Así mismo, la teoría económica establece que de acuerdo con la
normativa y los estándares exigidos a la minería se pueden establecer niveles aceptables para los impactos
ambientales (Perman, Ma, Common, Maddison, & Mcgilvray, 2012).
Entre las estrategias usadas para mitigar los impactos ambientales que genera la minería de oro se
encuentran la reducción del uso del agua, así como la utilización de aguas subterráneas y no superficiales y
10 Dentro de dichas empresas se encontraba AngloGold Ashanti.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
18
su tratamiento para su devolución en mejores condiciones11 (Canada. National Round Table on the
Environment and the Economy, 2011). La minería ha buscado reducir el consumo de energía mediante
estrategias de transporte del mineral12 innovadoras que a su vez generan energía en el proceso, así como
opciones de energía renovable (Rankin, 2011). Frente a la alteración de la tierra, la minería ha implementado
la replantación de la flora y la relocalización de la fauna, además de la restauración total una vez finalizadas
las operaciones. Sin embargo, debe evaluarse cuidadosamente si la restauración es posible ,pues hay especies
de fauna y flora cuya relocalización no es viable y pueden extinguirse, en particular, especies endémicas
(ICMM, 2011)13.
Valoración económica ambiental y contabilidad de los costos por impactos ambientales
Debido al problema económico que generan las externalidades de la minería de oro, debe realizarse
una valoración económica de los ecosistemas y una contabilidad de los costos asociados. La valoración
económica busca contrastar los beneficios que genera cualquier actividad económica frente a los costos, para
así maximizar el bienestar social (Champ, Boyle, & Brown, 2017). Sin embargo, la valoración económica de
impactos ambientales en la práctica tiene retos enormes de información e incertidumbre que deben tenerse en
cuenta para cualquier decisión de explotación extractiva.
La explotación de oro genera recursos importantes que pueden generar ingresos que, con una buena
institucionalidad, convergen en proyectos de infraestructura, educación, salud y capital humano. Sin embargo,
estos beneficios económicos deben contrastarse con los costos económicos que recaen sobre la sociedad y
que no se reducen únicamente a los costos financieros de la mina.
La tensión entre la contabilidad correcta de los costos ambientales y los beneficios provenientes de
los ingresos de la mina se ve afectada por la incertidumbre de la valoración de los primeros (Perman et al.,
2012), debido a que los ingresos son una estimación “directa” que depende tanto de la cantidad de oro que
exista como del precio que se asigne para su valoración. En cambio, la valoración de los costos ambientales
11 De acuerdo a AngloGold la fuente principal de agua para la mina son aguas subterráneas y no de la cuenca del río Puello. Lo cual no está libre
de sus propios problemas ambientales, pero reduce el conflicto de demanda de agua superficial por otros actores presentes en Cajamarca. 12 El transporte del mineral es un tema sensible en el caso de La Colosa, pues se había determinado que en el municipio de Piedras se hiciera el
procesamiento del mineral, lo cual aumenta el riesgo de contaminación. En el municipio de Piedras hubo una consulta para evaluar esta posibilidad
la cual fue rechazada (El Espectador, 2014). 13 Los casos de restauración de ecosistemas luego de la operación de minas a cielo abierto no son casos aislados. Por
ejemplo: Hunlunbeier, en Mongolia, Northumberlandia en Inglaterra, y Huehnerwasser Catchment en Welzow Alemania
(ver http://cornerstonemag.net/case-studies-of-successfully-reclaimed-mining-sites/)
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
19
requiere de información sobre los ecosistemas y la metodología usada para la valoración, así como la
estimación de los posibles riesgos asociados a la mina (Loomis, 2005). En resumen, hay un problema entre la
estimación certera de los beneficios directos asociados a la comercialización del oro y la estimación
aproximada de los costos ambientales.
Para poder evaluar los posibles impactos de la minería de oro es necesario identificar las
externalidades presentes. El oro no se encuentra en estado puro en la naturaleza por lo que se requiere un
tratamiento químico del mineral donde se encuentra para extraerlo, lo que, como se expuso, genera unos
impactos ambientales. Así mismo, los impactos ambientales tienen asociado un riesgo de afectación, es decir,
los impactos serán mayores o menores dependiendo de la tecnología adoptada, los procesos de manejo usados,
o cualquier situación no prevista que se presente en el proceso de extracción (Fisher et al., 2009).
Para la valoración económica del capital natural y los servicios que provee, se han desarrollado
métodos específicos que se discuten en la literatura para estimar el valor de estos bienes no mercadeables,
pero son indirectos y tienen limitantes de información importantes (Champ et al., 2017) que deben tenerse en
cuenta en cualquier decisión de política.
En conclusión, para el análisis de un proyecto minero es importante tener en cuenta que el capital
natural incluye tanto los recursos mineros, así como el agua y demás componentes de los ecosistemas. Los
impactos de la mina pueden degradar los otros elementos del capital natural. Las estrategias de mitigación de
impacto pueden incluir una valoración correcta de los efectos, una gestión responsable, un análisis riguroso
del riesgo y la restauración del ecosistema.
c) Dimensión de Capital humano
La minería tiene impacto sobre el capital humano principalmente en dos aspectos: sobre el empleo y sobre
la salud.
Empleo
El impacto sobre el empleo está relacionado con los salarios y la migración. Fleming y Meashan
(2013) encuentran diversos efectos de la minería sobre los salarios y el empleo dado que un proyecto minero
normalmente atrae inversión lo que puede aumentar los salarios de la población local a través de un mayor
consumo. Inicialmente los nuevos trabajadores comprarán bienes y servicios de los negocios locales, y
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
20
posteriormente se pueden atraer nuevos negocios. En ambos casos la población local se ve beneficiada debido
al aumento de demanda, que incrementa el consumo de empresas locales, y de la oferta que puede reducir los
precios.
Por otro lado, la desigualdad de ingresos de la población local puede aumentar debido a la concentración
de la actividad económica en la minería. En una zona minera, los salarios del sector minero normalmente son
más altos que de los otros sectores, aumentando la desigualdad. Adicionalmente, si no hay un aumento de
demanda de bienes locales o aumenta la oferta de bienes producidos fuera del municipio, los trabajadores
locales verán afectados sus ingresos aún más.
La migración tiene un efecto adicional sobre los salarios. Si el empleo del sector minero es suplido con
migración, el salario de la población local disminuirá debido a la desigualdad de ingresos descrita
anteriormente. Adicionalmente, la migración puede aumentar los costos de la tierra, arriendo y otros servicios
para la población local, reduciendo el ingreso disponible de éstos.
En lo referente al empleo existe un factor adicional relacionado con la minería y es la actividad económica
local. El empleo se puede ver beneficiado o perjudicado dependiendo de la cantidad de encadenamientos y de
la dependencia del municipio a la minería. Si la minería tiene varios encadenamientos dinamizaría la
economía y aumentaría el empleo. Por otro lado, si el municipio es dependiente de la minería, la volatilidad
en los precios y cantidades producidas afectará el empleo directamente.
Dados los efectos aparentemente contradictorios de la minería sobre los salarios, para medir el impacto
de la minería sobre los salarios es necesario estudiar los cambios en oferta y demanda de bienes en el
municipio, la dependencia económica del municipio hacia la minería, el capital humano antes de la llegada
minería, la dinámica de la migración y la economía local.
Salud
La salud es otro factor que debe ser analizado dentro de los costos de capital humano relacionados con los
proyectos mineros. Klugman (2002), en un estudio adelantado por el Banco Mundial, define dos componentes
relacionados con esta dimensión; el primero es la inversión en el sector generada por los ingresos adicionales
para el municipio por la minería. Si el municipio destina parte de sus ingresos a infraestructura y servicios de
salud, el municipio se vería beneficiado. El segundo factor está motivado por la migración atraída por la
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
21
minería pues se exige al municipio mayor cobertura de salud, incentivando la inversión en salud que
beneficiaría a toda la población incluyendo la no relacionada con el sector minero.
Por otra parte, los efectos negativos de la minería han sido más estudiados. Moher y Telmer (2014) en un
estudio de la Organización Mundial de la Salud encuentran diversos efectos adversos de la minería de oro
sobre la salud de los habitantes del municipio donde se encuentra la mina. Los efectos negativos sobre la salud
se pueden dar como resultado de las externalidades ambientales producidas por las minas, ya sea directamente
por el contacto con los minerales llevando a problemas respiratorios, cardiovasculares y del sistema nervioso
principalmente; o la población del municipio puede verse afectada indirectamente a través de la polución del
aire y el daño de las fuentes de agua.
Yeboah (2008) en un estudio de caso para Ghana muestra que la minería tiene un impacto sobre la salud
de la población del país, inclusive en zonas alejadas de la mina, por medio de la comida. Encuentra que la
agricultura se ve perjudicada por la minería y sus productos alimenticios pueden tener características que
perjudican la salud de los consumidores. Romero y Saavedra (2016) de la Universidad de Stanford
argumentan que la minería en Colombia afecta la salud de los recién nacidos y que los costos de superar las
dificultades en su salud son difíciles de compensar con los recursos adicionales por la minería.
La revisión de los elementos teóricos sobre capital humano indica que es necesario analizar los efectos de
la minería sobre el empleo y la salud. Frente al empleo se debe revisar la migración, cambios salariales y
encadenamientos. En cuanto a la salud se deben revisar los efectos directos sobre la salud, principalmente a
través del efecto de los materiales utilizados en la explotación de la mina, y los indirectos a través de la
producción agrícola. Tanto para el empleo como para la salud se debe analizar el impacto de un potencial
aumento de demanda de infraestructura y los ingresos como inversión social.
d) Dimensión Fiscal
En Colombia el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 332 de la Constitución Política de Colombia. En el marco de lo establecido en
la Carta Política, la Ley 141 de 1994 reguló el derecho del Estado a percibir regalías por este concepto,
mediante la creación del Fondo Nacional de Regalías y la Comisión Nacional de Regalías (UPME, 2014).
Inicialmente los recursos de regalías se distribuían entre municipios y departamentos en los que existía
exploración o explotación de recursos naturales no renovables (80%) y el Fondo Nacional de Regalías -FNR-
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
22
(20%) usado como mecanismo de redistribución. Sin embargo, a partir de enero de 2012 se puso en marcha
el Sistema General de Regalías (SGR), creado mediante el Acto Legislativo 5 del 2011, estableciendo nuevas
reglas de distribución de regalías entre los entes territoriales para atenuar los inconvenientes de la
concentración de las regalías en unos pocos territorios. También se requería revaluar la baja efectividad que
tenían dichos recursos en algunas entidades territoriales.
El SGR tiene como requisito que previo a la ejecución de los ingresos provenientes de regalías, las
entidades territoriales formulen un proyecto que busque mejorar las condiciones de vida y que esté coordinado
con los planes de desarrollo territoriales. Estos proyectos son posteriormente evaluados por los Organismos
Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) de acuerdo con criterios como viabilidad, priorización y
coordinación con los objetivos macroeconómicos generales. Adicionalmente, el SGR asigna regalías directas
a las entidades territoriales productoras y compensaciones a aquellas por donde se transportan estos recursos;
así como aportes a fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación
Regional; y de Ahorro y Estabilización.
La tasa de regalías para la explotación de oro en Colombia es de 4% sobre el valor de la producción en
boca o borde de mina o pozo multiplicada a un valor de 80% del precio de Londres (Ley 141 de 1994). Lo
anterior implica que el comportamiento de los precios del oro influye de forma sustancial en la producción y
en el recaudo de regalías y de impuestos. Mientras los precios del precio del oro resulten atractivos para los
productores la minería de oro seguirá teniendo demanda. Adicionalmente, mayores precios implican mayores
ingresos percibidos por concepto de regalías lo que puede resultar más llamativo para aceptar el desarrollo de
un proyecto minero.
Las entidades territoriales, ingresos y gobernanza
A partir de la Constitución Política de 1991 se implantó en Colombia un esquema de descentralización
tanto fiscal como administrativa, de forma que un porcentaje de los ingresos del Gobierno Central fueran
transferidos hacia cada uno de los territorios con el objetivo de atender las necesidades de salud, educación,
agua y saneamiento básico. A partir del 2001 este mecanismo se transformó en el Sistema General de
Participaciones (SGP), (Perry y Olivera, 2012).
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
23
La descentralización es definida como un mecanismo más eficiente pues permite la revelación de
preferencias locales, y por lo tanto, favorece que las necesidades sean atendidas dependiendo de las
particularidades de cada entidad territorial; de forma tal que los individuos pueden tener mayor control de los
gobernantes pues son más cercanos a estos (Ramírez, Díaz y Bedoya, 2017). La descentralización fiscal
pensada como instrumento para reducir la pobreza ha sido un punto de discusión, en particular en lo
relacionado con las capacidades de los gobiernos territoriales. Los países pobres y menos desarrollados y los
gobiernos locales con baja capacidad institucional pueden ser más propensos a la corrupción y a la captura
política por grupos de interés, los cuales distorsionan y desvían los recursos de acuerdo con sus propios
intereses. La autonomía municipal sobre el gasto de estas transferencias y sobre la administración de los
servicios públicos varía según los municipios y los sectores, y las responsabilidades específicas de cada nivel
de gobierno son algo borrosas (Alesina & Tabellini, 2007).
En Colombia los ingresos percibidos por las entidades territoriales están conformados por los impuestos
territoriales, las transferencias realizadas a través del sistema general de participaciones, las regalías directas
y los recursos indirectos recibidos a través del SGR. La legislación colombiana estipula que al menos el 75%
de las regalías de los recursos naturales debe gastarse en la mejora de los servicios públicos básicos hasta que
se cumplan los objetivos para los indicadores (Ramírez, Díaz y Bedoya, 2017). Se podría esperar que debido
a los encadenamientos y al aumento de recursos públicos por concepto de impuestos y de regalías, la
existencia de recursos naturales conduzca a un incremento en el gasto público y consecuentemente a mayores
niveles de desarrollo. Sin embargo, como se ha dicho este ha sido un punto de discusión en la literatura, en
donde se evalúa si la presencia de abundancia de recursos naturales es benéfica o no para un territorio.
Martínez (2016) analiza la importancia de la tributación y de los ingresos percibidos por otros conceptos
sobre el comportamiento eficiente del gobierno, y encuentra que incrementos en el ingreso tributario tienen
un impacto mayor y robusto sobre los bienes y servicios públicos en educación, salud y agua y saneamiento
básico. Además, muestra que ingresos por impuestos e ingresos por la explotación de recursos naturales tienen
efectos diferentes sobre el comportamiento de las autoridades locales. Esto encuentra sustento en la literatura
existente acerca de los efectos de la naturaleza del ingreso sobre la rendición de cuentas y gobernanza. Si los
individuos no están financiando al gobierno a través de sus impuestos, están menos dispuestos realizar un
seguimiento a las políticas del gobierno.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
24
Los resultados del trabajo realizado por Ramírez, Díaz y Bedoya (2017) muestran un efecto casual y
decreciente de los ingresos por concepto de impuesto a la propiedad, sobre la brecha y la tasa de incidencia
de pobreza a nivel municipal para el caso de Colombia. Los resultados del análisis resaltan la necesidad de
fortalecer los sistemas de ingreso subnacionales a través de diseño de política con el objetivo de aumentar los
ingresos obtenidas localmente.
Este comportamiento puede explicarse porque los impuestos afectan la disponibilidad de ingreso de los
ciudadanos mientras que los ingresos del gobierno diferentes a impuestos, no lo hacen; una disminución en
el ingreso disponible puede aumentar la dependencia de los servicios públicos y por lo tanto aumentar la
disposición a demandar y monitorear la oferta correcta de estos servicios.
Sobre este tema se han realizado análisis similares como en Caselli y Michaels, (2013) quienes analizan
los efectos de un aumento en los ingresos debido a la variación en la producción de petróleo en municipios
de Brasil, sobre el comportamiento del gobierno; muestran que los municipios ricos en petróleo experimentan
un aumento en sus ingresos y un aumento correspondiente en el gasto público de bienes y servicios.
Debido a que una parte importante del impacto que puede tener la explotación de recursos no
renovables sobre el desarrollo de las entidades territoriales se transmite a través de la disponibilidad de
recursos fiscales diferentes a impuestos territoriales, Perry y Olivera (2012) examina si aquellas entidades
territoriales que han recibido regalías por explotación minera en su jurisdicción han mostrado un mayor
crecimiento.
La producción minera genera unos ingresos adicionales por concepto de regalías para las entidades
territoriales. Estos ingresos adicionales no implican per se un aumento del desarrollo territorial a través de un
incremento en el gasto público, debido a que existen factores adicionales como la institucionalidad, la
rendición de cuentas, la presencia de grupos de interés, entre otros, que también resultan determinantes.
6. Contexto empírico
Esta sección presenta el análisis empírico del proyecto minero La Colosa con el objetivo de reflejar
los elementos teóricos identificados en la sección anterior en cada una de las dimensiones sobre el caso
concreto. Los datos e información contenidos en esta sección están basados en entrevistas por separado
realizadas con los directivos de Anglogold y los promotores de la consulta popular, así como a la información
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
25
contenida en el Ministerio de Minas, Ministerio de Ambiente, la Corporación Autónoma del Tolima, el
Instituto Humboldt y los Informes de Exploración y 10k de AngloGold en la bolsa de valores de Nueva York.
a) Dimensión institucional
Coordinación institucional
Los actores relevantes en el caso del proyecto de la mina La Colosa incluyen a autoridades mineras
nacionales; autoridades ambientales nacionales y locales; comunidad; sistema judicial; organizaciones y
líderes ambientales; y Anglogold Ashanti como propietaria del proyecto. El proyecto La Colosa, conforme al
Código de Minas del 2001, está basado en los contratos de concesión minera EIG-163, GGF-151 y GLN-
09261X otorgados por Ingeominas en el año 2007. Al estar en fase de exploración, los contratos de concesión
no tenían la exigencia de licencia ambiental, razón por la cual cualquier actividad realizada debía tener
solamente el acompañamiento de la Corporación Autónoma Regional del Tolima- Cortolima. En febrero del
2008 Cortolima tomó la decisión de suspender el proyecto como consecuencia de un cambio en la
interpretación de la normativa en las autorizaciones de sustracción de las reservas forestales (Benavides et al.,
2017). Posteriormente, al no contar con información precisa sobre el subsuelo, Anglogold contrató en 2013
un estudio con la fundación Guayacanal para delimitar los ecosistemas existentes en sus títulos mineros; como
resultado de este estudio AngloGold entregó la porción de sus títulos mineros que se sobreponía con los
páramos. Sin embargo, de acuerdo con el estudio del Instituto Humboldt de 201614 se generó una delimitación
del Páramo de los Nevados que no correspondía a los resultados encontrados por el estudio de Guayacanal
para Anglogold; esta situación generó inconvenientes para la compañía con el manejo de las zonas de
Páramos, prohibidas para la ejecución de proyectos mineros.
Es evidente la falta de coordinación institucional en el caso de La Colosa, los cambios de la normativa
y la delimitación de los páramos, aunque necesarios, generan incertidumbre e inestabilidad jurídica que en el
largo plazo podría transformarse en menores atractivos para la inversión en el país. El proceso seguido por
Anglogold después del otorgamiento de la licencia corresponde a los requisitos provistos por la ley
colombiana. En ese sentido, la expedición de una licencia ambiental no era necesaria para el proceso de
exploración, sin embargo, la diversidad de requisitos menores solicitados por Cortolima para los procesos de
14 Reglamentado por la resolución 1987 de 2016 del Ministerio de Ambiente
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
26
extracción en áreas de reservas forestales, vertimiento de aguas y demás, genera una multiplicidad de
esfuerzos y costos para la corporación como para el inversionista que podrían evitarse por medio de un sistema
de licenciamiento ambiental para exploración minera que involucre todos los requisitos y estudios necesarios.
Mecanismos de participación ciudadana en La Colosa
Como no está en un territorio perteneciente a minorías étnicas o comunidades indígenas, el proceso
de consulta previa no es necesario en La Colosa, sin embargo, según argumenta la compañía, ha existido un
proceso de acompañamiento a la comunidad durante todo el periodo de pre-factibilidad y exploración por
medio de mesas de atención, charlas informativas e incluso visitas a colegios.
La consulta popular llevada a cabo el 26 de marzo de 2017 marcó un antes y un después de la relación
de Anglogold con la comunidad. Los orígenes de esta consulta están determinados, según la compañía, por
los intereses y los cálculos políticos particulares de algunos promotores, pero principalmente, por la
preocupación franca de la comunidad sobre las externalidades negativas generadas por el proyecto de minería
de oro en una región netamente agrícola. El efecto manada estudiado por Díaz, (2012) con las comunidades
de Guasca, está determinado por la invitación a la defensa de la vida y el agua sobre la explotación minera
por parte de los promotores de la consulta, principalmente por el colectivo juvenil socio-ambiental de
Cajamarca, Cosajuca; este componente moral de fácil comprensión, llevó a los habitantes de Cajamarca a
rechazar con un 97.9% de los votos la actividad minera, a pesar de que para los directivos de Anglogold el
resultado de la consulta no refleja el apoyo que ellos percibían de una parte de la población. Una de las grandes
críticas a este proceso está en el hecho que la consulta se hizo basada en un proyecto que aún se encontraba
en etapa de pre-factibilidad, por lo que Anglogold no había definido aún los detalles de la operación ni había
realizado el estudio para la elaboración del plan de manejo ambiental que pudiera responder a algunas de las
preocupaciones de la comunidad. Independiente del resultado, la información existente era asimétrica por lo
que la comunidad salió a votar basada en información incompleta que pudo haber generado un sesgo general
de la población frente al proyecto. En este punto se hace necesario un mayor acompañamiento del Estado para
generar mecanismos de transparencia de la información, de forma que permitan mitigar las asimetrías de
información entre los grupos de interés.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
27
Relación Comunidad-Empresa
La influencia de Anglogold en la comunidad está determinada por las expectativas e impactos sobre
la población de Cajamarca desde el momento de su arribo en el 2007. Anglogold estableció una relación con
la comunidad a partir de una estrategia de licencia social que permitiera la preferencia de la población por el
proyecto La Colosa. Para esta estrategia se enfocó en dos puntos. Primero, la estrategia de comunicación con
la comunidad estuvo basada en crear y fortalecer lazos de confianza por medio de mesas de socialización;
visitas de interesados al proyecto (16 visitas, 307 líderes comunitarios); reuniones con las Juntas de Acción
Comunal (48 de 54); tertulias mineras; reuniones y talleres comunitarios (53 talleres de educación ambiental);
esta estrategia se mantuvo hasta el día de la consulta popular. Segundo, desarrolló una estrategia de inversión
social en las 42 veredas del municipio de Cajamarca por medio de actividades de consolidación de vocaciones
productivas existentes, nuevas alternativas de sistemas productivos agropecuarios y conservación de cuencas
y bosques. Los principales proyectos de inversión social eran el mejoramiento de la competitividad de la
ganadería del municipio, el establecimiento de sistemas de producción y comercialización de granadilla,
gulupa y curuba con jóvenes cajamarcunos y el apoyo a la comercialización del aguacate hass (informe de
sostenibilidad Anglogold 2016)
Teniendo en cuenta el modelo presentado por Zuleta, Villaveces y Andonova (2013) para el conflicto
armado en Colombia, se puede suponer que existe un escenario en el cual Anglogold genere las suficientes
pre-donaciones a la comunidad de Cajamarca, para que esta opte por estar a favor de la minería. Las pre-
donaciones están reflejadas en los proyectos de inversión social que en el 2016 ascendieron a 2,142 millones
de pesos y esquemas tripartitos para pequeñas obras de infraestructura local. Por otro lado, los procesos de
compensación previa por medio de reforestación determinados por Cortolima como contraprestación a la
extracción de una parte de la reserva forestal, también pueden ser considerados como pre-donación.
Uno de las principales limitantes para establecer un sistema óptimo de pre-donaciones que genere un
equilibrio, es el hecho que no existe un representante o vocero único de la comunidad; esto genera distorsiones
debido a la percepción de poder que Anglogold puede tener de los diversos grupos. Esta situación puede
generar incentivos a realizar pre-donaciones selectivas que no necesariamente llegan a todos los líderes
comunitarios. Un segundo limitante que se puede presentar es que, para una proporción de la comunidad,
puede no existir una pre-donación lo suficientemente grande para cambiar su decisión sobre el apoyo a la
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
28
minería en la región; este sector de la población está representado por Cosajuca y su entorno de vocación
netamente agricultora que, en últimas, se terminó convirtiendo en uno de los grandes promotores del No en
la consulta popular.
Fragilidad del Estado y Recursos Naturales
El proceso político territorial existente alrededor de La Colosa juega un papel determinante en la
percepción del proyecto. Según la compañía, el cambio de gobierno en la mitad del proceso de la consulta
implicó la pérdida del apoyo determinante del gobierno local al proyecto. Así mismo, durante la consulta,
adicional a las organizaciones campesinas locales, la opción del No contó con el apoyo de algunos sectores
de la política tradicional en Colombia. Es posible que la consulta de La Colosa haya sido vista por algunos
sectores políticos como un mecanismo para impulsar su presencia local.
La calidad de las instituciones locales puede generar que el resultado de un proyecto minero en el
desarrollo económico de una región sea positivo o negativo (Ploeg & Venables, (2011). En el caso de
Cajamarca, la ausencia de grandes proyectos mineros previos a La Colosa puede generar dudas en la
planeación institucional frente al proyecto y principalmente frente a las consecuencias económicas que este
produzca. Regalías, impacto económico de largo plazo en la región, necesidades de capital social y humano
y percepción de la comunidad del manejo eficiente de los recursos, son algunas de las problemáticas a las que
se enfrenta un gobierno local con un proyecto de minería de gran escala. En este sentido, un acompañamiento
del gobierno nacional, basado en experiencias previas de otras regiones mineras, permitiría reducir la
inestabilidad y fortalecer las instituciones locales.
b) Dimensión ambiental
Con el fin de solucionar y mitigar los problemas ambientales asociados a la minería de oro en
Colombia, existe una normativa que debe cumplir cualquier actividad minera. Esta sección presenta la
normativa existente y las medidas y estudios que se adelantaron en el proyecto La Colosa. Por otro lado, se
presenta la situación actual ambiental en Cajamarca, presentando los ecosistemas que existen en la zona de
influencia del proyecto, así como las condiciones topográficas que se deben tener en cuenta en la discusión.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
29
Normativa ambiental
El artículo 79 de la Constitución Política establece que todos los ciudadanos tienen derecho a un ambiente
sano, y en esta misma línea el artículo 80 establece la obligación que tiene el Estado de planificar el manejo
y aprovechamiento de los recursos naturales. De esta forma para garantizar el derecho a un ambiente sano y
cumplir con la obligación de la gestión de los recursos naturales, se expidió el Decreto 1076 de 2015, donde
se establece la normativa ambiental vigente. Dicho Decreto determina que aquellos proyectos mineros
metálicos con una remoción de tierra mayor a 2.000.000 de toneladas requerirán para su operación una
licencia ambiental expedida por la ANLA; como requisito para obtener dicha licencia el proyecto deberá
contar con un Plan de Manejo Ambiental. Existen lineamientos en distintos documentos realizados por el
MADS para ello, como:
● Criterios técnicos para el uso de herramientas económicas en los proyectos, obras o actividades
objeto de licenciamiento ambiental, MADS, 2017.
● Metodología General para la presentación de Estudios Ambientales, MADS, 2010.
● Manual de Seguimiento Ambiental de Proyectos, MADS, 2002.
En estos documentos15, se definen los estudios ambientales requeridos, se indican los lineamientos de
evaluación de los estudios, se establecen lineamientos para las visitas de campo que requieran el estudio, y se
indican los conceptos técnicos de los estudios. Así mismo se encuentra información sobre otras
especificaciones técnicas, la zonificación ambiental, la evaluación de impactos ambientales, zonas y planes
de manejo, así como planes de monitoreo, seguimiento, y contingencia (ANLA, 2017).
En materia regulatoria no parece existir un vacío que permita la realización de una actividad minera
irresponsable con el medio ambiente, aunque es claro que el hecho de existir regulación no implica que no
puedan existir proyectos que excedan los estándares ambientales. En este sentido, se hace necesaria una
institucionalidad eficiente (Martínez, 2016), a nivel local y nacional para hacer cumplir las normas. En este
contexto la corrupción también es una amenaza sobre el medio ambiente, en la medida en que los agentes del
Estado respondan a incentivos personales y no de acuerdo al interés general.
15 Disponibles en http://www.anla.gov.co/manuales-y-guias
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
30
Es preciso resaltar en el momento de la consulta popular el análisis de riesgos de acuerdo a los
lineamientos del MADS no se había realizado, por lo cual era imposible evaluar la magnitud del riesgo
ambiental a la fecha.
Situación actual ambiental
Para entender la problemática ambiental en el proyecto La Colosa, es necesario analizar su ubicación
así como los ecosistemas y las condiciones ambientales presentes en Cajamarca. Con este fin, a partir de la
información del SIAC (Sistema de Información Ambiental de Colombia), se elaboraron cuatro mapas,
diagramados en la Figura 3: un mapa denominado Ecosistemas Generales; otro que muestra el área de reserva
forestal presente que se estableció en la ley 2a de 1959; un mapa para la cobertura actual de bosque de acuerdo
al SIAC, y finalmente un mapa con las áreas de prioridad de conservación nacional presentes en la zona
definidas en el CONPES 3680.
En el mapa de Ecosistemas Generales puede apreciarse que el área posible de influencia de la mina
puede afectar dos ecosistemas. Uno de ellos es el páramo, específicamente el páramo Viejo Caldas Tolima,
así como bosques bajo denso alto andino y húmedos en niebla. Así mismo puede afectar áreas rurales
intervenidas entre un 20% y 50% del ecosistema original, es decir áreas de ganadería y agricultura, que
muestran que la zona ya ha sido intervenida por el hombre significativamente. El segundo mapa muestra que
la ubicación del proyecto se encuentra en zona de reserva forestal, aunque en la actualidad la mayor parte de
la zona de reserva forestal está ocupada por agricultura como puede verse del mapa de ecosistemas16. Sin
embargo, aún existe una cobertura de bosque importante (Ver Figura 3), que puede estar en riesgo en un
escenario de explotación del oro17. Finalmente es importante notar que el CONPES 3680 estableció zonas de
prioridad de conservación nacional en el sector lo cual agudiza el conflicto minero y las prioridades
ambientales presentes.
16 Para las actividades de exploración, por estar ubicadas en áreas de reserva forestal, AngloGold solicitó con el MADS la sustracción
correspondiente. Entre 2008 y 2010 AngloGold fue suspendido por Cortolima por considerar que la exploración se realizaba en esa zona, sin
embargo, el MADS determinó finalmente aprobar las sustracciones correspondientes. 17 Es importante aclarar que el bosque ya tiene un riesgo importante por las actividades de agricultura y ganadería que generan presión sobre el
agua y los bosques.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
31
Figura 3. Mapas de área de influencia del proyecto minero aurífero La Colosa en Cajamarca, Tolima, Colombia. Escala 1:230.000.
Los cuatro mapas de la figura muestran el área de influencia del proyecto minero de acuerdo a los polígonos definidos para exploración en los reportes de AngloGold
(líneas sombreadas). El mapa de la esquina superior izquierda indica los ecosistemas presentes en la zona de acuerdo a la clasificación de ecosistemas generales del SIAC, el mapa superior derecho muestra el área de reserva forestal declarada por la ley 2a de 1959, el mapa inferior izquierdo muestra la cobertura real de bosque
según información del SIAC y el mapa inferior derecho muestra las áreas de prioridad de conservación Nacional presentes en el sector. Fuente: Elaboración propia
a partir de las áreas de exploración reportadas por AngloGold (Mineral Resource and Ore Reserve report 2016) e información ambiental del SIAC. Escala 1:150.000.
El proyecto La Colosa se encuentra en una zona de ecosistemas importantes y áreas de conservación
prioritarias que acentúan el conflicto entre la mina y la conservación ambiental. Situación que se ve agravada
teniendo en cuenta que el municipio de Cajamarca se encuentra en su totalidad en una topografía montañosa,
donde la altitud varía entre los 1500 y 3500 metros sobre el nivel del mar. Si bien no hay estudios, hasta
nuestro conocimiento, que demuestren los graves impactos ambientales de la minería de cielo abierto de oro
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
32
en zona montañosa en Colombia, existe evidencia sobre sus impactos negativos en otras partes. Un estudio
de Ahern et al. (2011) encontró una correlación positiva entre áreas de minería de cielo abierto en las montañas
Apalaches y defectos de nacimiento en las comunidades locales. Así mismo un reporte de la EPA (EPA, 2011)
encontró que arroyos y quebradas se pierden permanentemente en la minería que remueve tierra en zonas
montañosas y mostró la presencia de contaminantes cerca a los sitios de minería con efectos negativos sobre
la fauna. Lo cual indica que si hay un riesgo ambiental en La Colosa aunque no es evidencia que permita
concluir que la mina no pueda ser sostenible. Lo anterior pretende mostrar que deben realizarse estudios que
tengan en cuenta la topografía y los ecosistemas presentes y evalúen el riesgo ambiental.
A pesar de las características ambientales de la zona y los posibles riesgos ambientales, la actividad
minera podría realizarse siempre y cuando se tomen medidas que gestionen y mitiguen estos impactos. Este
tipo de medidas incluyen pero no se limitan a la adopción de buenas prácticas, tecnologías adecuadas y planes
de riesgo aseguran la sostenibilidad de la mina. De acuerdo a AngloGold, la minería en el mundo es una
actividad regulada que desde el sector público y el privado ha adoptado las mejores prácticas para reducir y
compensar los impactos ambientales. Prueba de ello es la adopción de las recomendaciones del reporte
Minerals Mining and Sustainable Development presentado por la industria minera de oro en 2002 en el
Johannesburg Earth Summit y los reportes de sostenibilidad ambiental desarrollados a partir del Global
Reporting Initiative (GRI, 2006). Así mismo con el fin de asegurar y evaluar la sostenibilidad de la minería
de oro se han planteado una serie de indicadores de desarrollo sostenible (Azapagic, 2004, Schillereff,
Chiverrell, Macdonald, Hooke, & Welsh, 2016).
En conclusión, en casos similares a La Colosa, se podrían presentar problemas en la medida que no
se analicen los impactos adecuadamente antes de la realización del proyecto, se utilice información imprecisa
o poca, se asuman condiciones de la mina ignorando las características del ecosistema y la topografía del
lugar, no se cuantifiquen los riesgos y no se adopten las mejores tecnologías para la mitigación de riesgos. El
riesgo de un desastre ambiental en la zona siempre existirá, pues siempre habrá un riesgo inherente a cualquier
actividad económica, pero puede reducirse con planes de manejo, monitoreo y compensación. Paralelamente,
en el debate no puede ignorarse el hecho que el proyecto se encuentra ya en una zona muy intervenida,
especialmente por la agricultura y por tanto la mina debe ser coherente con los usos ya presentes en el
territorio.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
33
c) Dimensión Capital Humano
Empleo
El primer componente del capital humano identificado con respecto a la minería es el trabajo. Este
tiene a su vez varias dimensiones que deben ser analizadas, en primer lugar, la disponibilidad de trabajadores
para llevar a cabo las labores en las minas, y sus implicaciones para la migración. Si no hay suficientes
trabajadores con las características necesarias para suplir las labores de la minería tendrán que ser traídos de
otras zonas. Esto implica más infraestructura para los inmigrantes incluyendo escuelas y centros de salud, por
ende, se requerirán más recursos.
En 2011 de acuerdo al Ministerio de Educación el 25.2% de los graduados estudió alguna ingeniería,
sin embargo, solo el 0.46% estudió alguna afín a la minería. Igualmente, durante la década del 2000 al 2010
el 0.25% de los graduados estudió una ingeniería afín. A su vez, en Cajamarca el 53.1% de sus residentes ha
alcanzado primaria, el 23.3% ha alcanzado secundaria y el 2.6% el nivel superior y postgrado, mientras el
15.4% restante no cuenta con algún nivel educativo. Si se replica la proporción de graduados en ingenierías
afín a minería a nivel nacional para Cajamarca, teniendo en cuenta las proyecciones del DANE de población,
habría aproximadamente 12 graduados de ingenierías afín a la minería durante la mencionada década, una
cifra limitada comparada con la necesidad de empleo que se espera para la mina.
De acuerdo con Benavides et al. (2017), solo en la etapa de construcción se espera generar 10,000
empleos directos. Teniendo en cuenta que la población en Cajarmarca es aproximadamente 19,000 personas,
es posible deducir que se necesitarían migrantes para cumplir las funciones de construcción y explotación de
una mina en la zona. En consecuencia, sería recomendable cuantificar y estudiar las implicaciones de mayor
migración en el municipio como resultado de la explotación de una mina de oro.
Mayor migración implica efectivamente mayor inversión en infraestructura que tendrá que ser
financiada con recursos provenientes de la minería, de los entes territoriales competentes o una mezcla de
ambos. La población se vería beneficiada por mejor infraestructura así no esté asociada directamente con la
minería.
Una ventaja adicional de la potencial migración hacia Cajamarca por la explotación de una mina de
oro está relacionada con el aumento de ingresos. Los ingresos del sector minero energético tradicionalmente
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
34
son más altos que el promedio de los otros sectores. De acuerdo con el Ministerio de Educación, en promedio
el salario de una persona graduada de un programa de pregrado que trabaja en el sector minero es 55.5%
superior que el promedio nacional de una persona con el mismo nivel de preparación. En maestría, la
diferencia entre el salario promedio nacional y el salario promedio del sector minero es 63.1%. En promedio
un técnico profesional que trabaja en el sector minero gana 20.3% más que el promedio nacional para una
persona con el mismo nivel de preparación. En cuanto a formación tecnológica, dicha diferencia aumenta al
37.9%, a favor del sector minero. Este aumento en ingresos para la población implica mayor potencial de
demanda para productos diferentes a la minería en Cajamarca, beneficiando a otros sectores. Esto es
particularmente importante en Cajamarca donde el 58.6% de los establecimientos se dedican al comercio y el
27.2% a los servicios.
Este factor está relacionado con otro elemento que resulta relevante al analizar el impacto de la
minería, los encadenamientos. Como se ha mencionado anteriormente los encadenamientos pueden ser una
virtud de la minería. La UPME en su informe de indicadores de minería de 2014 revela que “[la minería]
genera empleos para población vulnerable en zonas remotas, lo que lo convierte en motor del empleo y de la
actividad económica en algunas regiones. El sector jalona fuertemente empleo indirecto a través de sus
encadenamientos con otros sectores.” Ponce (2014) también indica que el desarrollo de mayores
encadenamientos dinamiza a otros sectores productivos y por consiguiente genera empleo. Según Benavides
et al, (2017), cuando la producción minera incrementa en $1, la producción total aumenta en $2.44. Ese $1.44
adicional se distribuye de la siguiente manera: $0.27 por aumento en producción de los proveedores del sector
minero, $0.26 por aumento en producción de los proveedores de los proveedores del sector minero y $0.91
por incremento en gasto de los hogares.
Por otro lado, en cuanto al empleo en el sector minero hay diversos problemas identificados. El sector
minero-energético es intensivo en capital, no en trabajo. De acuerdo a cifras del DANE en 2009 el sector
demandó 212,612 empleos, solamente 1.13% del empleo nacional, mientras su participación en el PIB fue de
11.14%, confirmando que es un sector intensivo en capital. Esta característica de la minería puede generar
problemas. Rudas (2013) argumenta que el sector minero genera poco empleo y mal remunerado, expresa que
las ganancias se concentran en los propietarios de las minas y poco en los habitantes.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
35
La Sociedad Nacional de Minería (2012) reconoce que la actividad minera no es intensiva en mano
de obra, representando menos del 2% del empleo general, pero argumenta que esto debe ser contrastado con
el impacto indirecto de la minería sobre el empleo general. Según esta entidad por cada empleo en la minería
se generan nueve empleos fuera del sector. La ANDI soporta el argumento de la Sociedad Nacional de Minería
indicando que estimaciones preliminares apuntan a que por lo menos por cada empleo directo en el sector se
pueden generar mínimo cinco plazas adicionales de trabajo en otros frentes. De acuerdo a cifras de Anglogold,
durante la prefactibilidad se generaron entre 800 y 1,000 empleos directos y aproximadamente 3,600
indirectos. La etapa de construcción se cree genera 10,000 empleos directos y 50,000 indirectos y durante la
producción 1,500 directos y 6,000 indirectos.
El sector minero energético cuenta con una característica adicional que debe ser tenida en cuenta a la
hora de analizar la explotación de oro en Cajamarca. Según Garay (2013) las zonas mineras se caracterizan
por la ausencia de establecimientos bancarios lo que hace costosa la formalización de empresas entre esas las
mineras. Los minerales metálicos como el oro se caracterizan por ser el único tipo de mineral con mayor
cantidad de trabajadores por cuenta propia que asalariados como lo muestra la Figura 4, complicando aún
más la formalización. Una baja formalización implica problemas para la seguridad social y la salud de la
población como se verá más adelante.
Figura 4. Empleo en las actividades mineras.
Fuente: Elaboración propia con base en la Matriz de Empleo de las Cuentas Nacionales (DANE, 2005)
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
Carbón Hidrocarburos Mineralesmetálicos
Minerales nometálicos
Total Asalariados Cuenta propia Patronos
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
36
Salud
El otro componente del capital humano que se ve afectado por la minería y que por ende debe ser
estudiado, es la salud. Los efectos de la explotación de oro sobre la salud han sido analizados sin embargo la
literatura no ha llegado a una conclusión unánime sobre dichos efectos. Este debate se traslada a Cajamarca
donde no existen estudios específicos hasta nuestro conocimiento.
Fierro (2012) enuncia el primer problema en este sentido al sostener que en Colombia la información
sobre salud pública generada por la contaminación de la minería es precaria. La falta de información dificulta
llegar a una conclusión sobre la relación de la minería y la salud.
Según la Alcaldía de Cajamarca el municipio es considerado como la despensa agrícola de Colombia
y por consiguiente la agricultura es la base de su economía. E el primer productor de Arracacha a nivel
nacional y el primer productor departamental de hortalizas. Los impactos de la contaminación por lo tanto no
solo se sentirían sobre su economía, la salud de sus pobladores, del departamento y del país, también se vería
afectada a través de la contaminación de alimentos.
El impacto de la minería sobre la salud por medio de los alimentos según Dold (2003) se da por el
drenaje ácido. Así mismo indica que la principal fuente de drenaje ácido de mina asociadas a minería de oro
son los botaderos de desechos rocosos no mineralizados. Morales, et al. (2016) indica que del proyecto La
Colosa se desconoce el volumen de roca que será dispuesto en los botaderos. No obstante, sus cálculos
muestran que se generarían entre 14,3 y 327 millones de toneladas de ácido sulfúrico. Li (2013) encuentra en
un estudio realizado en una zona minera de la provincia de Fujian, en el sudeste de China, que la correlación
entre la presencia de elementos peligrosos similares al ácido sulfúrico en el suelo y sangre de humanos fue
alta y significativa. Luego, se puede concluir que la contaminación por la explotación de oro en Cajamarca se
podría transmitir al cuerpo de los consumidores de productos agrícolas.
Dold (2003) identifica una fuente adicional de problemas de salud debido a la minería de oro. Indica
que, en regiones afectadas por la minería del oro, la inhalación de vapores de mercurio, el consumo de agua
contaminada, junto con la ingesta de peces contaminados, constituyen las principales fuentes de
contaminación con este metal. Para el autor el consumo de agua contaminada con mercurio constituye un
problema menor en comparación con otras fuentes de contaminación, pero aun así contribuye gradualmente
a la carga contaminante que afecta la salud humana y por lo tanto no debe ser ignorado. En este sentido
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
37
también hay problemas para su estudio debido a la falta de información. Olivero (2017) manifiesta que si bien
en Colombia hay información referente a la contaminación por mercurio, los estudios epidemiológicos son
muy escasos.
Es posible concluir que la contaminación en Cajamarca y zonas aledañas superará el límite admisible
de mercurio en las fuentes hídricas para consumo humano (2μg/L) y de contaminación del aire (exposición a
material contaminante diario entre 50 y 100 μg/m3). En las minas de Gramalote, Río Dulce y La Llanada, que
tienen una menor producción que la esperada para La Colosa, los niveles de mercurio y contaminación del
aire sobrepasan ese límite (Morales et al., 2016). Como consecuencia, aun con falta de información específica
para Cajamarca, la información existente demuestra la importancia de revisar la situación de la contaminación
como consecuencia de la explotación de La Colosa.
Por otro lado, Ponce (2014) argumenta que la minería no es el principal causante de impactos sobre
los recursos hídricos, ni las minas abandonadas son el mayor generador de metales y metaloides peligrosos.
El problema, argumenta, es que en Colombia la mayor parte del oro se extrae de los lechos de los ríos y, salvo
contadas excepciones, se hace de manera anti técnica y sin ningún control ambiental. Revela que la mayoría
de las empresas dedicadas a la minería del oro se han adherido voluntariamente a las normas del Código
Internacional para el Manejo del Cianuro. Por lo tanto, el problema para el autor es la minería ilegal o no
formal.
Es importante estudiar dentro del sector salud la relación de la minería con la formalización laboral y
los seguros. De acuerdo con el Censo Minero alrededor del 72 % de las operaciones mineras censadas no
cuentan con procedimientos o políticas de salud ocupacional y seguridad en el trabajo. Como se mencionó
anteriormente los trabajadores del sector minero energético tienen un alto riesgo de ser informales. Esto
conllevaría problemas de cubrimiento de riesgos y accidentes en un sector peligroso. Adicionalmente podría
implicar una menor cobertura de salud por medio de seguros. Sin embargo, en Cajamarca esto no parece ser
un problema. Según datos de la alcaldía en el 2015 hubo aproximadamente 3,000 personas afiliadas al régimen
contributivo y 14,000 en el régimen subsidiado. Teniendo en cuenta que la proyección de la población es
aproximadamente 19,000 personas la cobertura es relativamente alta. A esto hay que sumarle que en el
municipio hay 3 centros de atención de salud, 2 IPS y una EPS. Si como se había indicado antes los nuevos
recursos de la minería se invierten en nueva infraestructura, el sector salud podría ser uno de los beneficiados
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
38
aun cuando no parece ser un sector particularmente problemático. Sin embargo, también hay que estudiar el
efecto del incremento de la demanda de servicios de salud como consecuencia de la migración.
Los ingresos por minería podrían mitigar los efectos negativos anteriormente mencionados tanto lo
relacionado con empleo como salud. Según Ponce (2014) los programas de responsabilidad social de Cerrejón
a través de su compañía o fundaciones generó en 2012 inversión en gestión social en La Guajira por un monto
de US$13.3 millones en programas de educación, salud e infraestructura básica, cultura, recreación, deporte
y generación de empleo (5,708 empleos directos). Para el caso específico de Cajamarca, de acuerdo con
Benavides et al., (2017), en 2010 durante la etapa de prefactibilidad, las inversiones sociales ascendieron a
$2.700 millones de pesos, beneficiando a 15,000 habitantes del municipio. Se debe revisar en este sentido la
eficiencia y correcto uso de los recursos.
Cuando se estudia el capital humano con respecto a la minería, por último, se debe analizar la relación
con el Estado. Según Olivero (2017) la mayoría de los impactos negativos derivados de la minería en
Colombia está directamente relacionada con la pobreza. Robinson (2015) indica que la pobreza está a su vez
relacionada con la falta de presencia del Estado. Por lo tanto, todo el análisis anterior debe tener en cuenta los
elementos institucionales de este trabajo.
d) Dimensión Fiscal
La principal fuente de ingresos para gasto social de las entidades territoriales en Colombia son las
trasferencias recibidas a través del Sistema General de Participaciones (SGP). La autonomía de los territorios
sobre el gasto de estas transferencias y sobre la administración de los servicios públicos varía según los
municipios y los sectores, y las responsabilidades específicas de cada nivel de gobierno son dispersas (Alesina
et al., 2007). Los impuestos territoriales son la segunda fuente de ingresos más importante y contribuyen en
promedio con el 44% de los ingresos actuales. Los principales impuestos locales son el impuesto predial
(34%), el impuesto de industria y comercio ICA (17%) y el impuesto a la gasolina (22%). Las regalías
provenientes de la extracción de recursos naturales son la tercera fuente más importante de ingresos
territoriales. En promedio, las regalías representan el 23% de los ingresos anuales totales de estos municipios
(Martínez, 2017).
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
39
Según la Agencia Nacional de Minería ANM el 10.1% de las asignaciones directas de las regalías
generadas por explotación de minerales en Colombia corresponden a metales preciosos, los cuales son
explorados y explotados en el 0.8 del territorio colombiano, del cual el oro representa 0.2.
El proyecto de la Colosa generaría en la etapa de construcción una inversión anual de USD$700
millones por cuatro años (Delgado, 2015). En la etapa de producción madura Anglogold estima producir
700,000 onzas anuales. Asumiendo un precio promedio (2015-2016) de 1,200 USD, el valor presente neto de
los ingresos del proyecto de La Colosa sería equivalente al 79.53% de su PIB 2016 (ver Tabla 1 y Figura 5).
Tabla 1. Estimado de la contribución de La Colosa a PIB Tolima
Fuente: MHCP, DANE, Banrep, Fedesarrollo, cálculos propios.
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027
PIB Tolima 18,812,000 19,244,676 19,918,240 20,714,969 21,605,713 22,556,364 23,571,401 24,561,400 25,543,855 26,514,522 27,495,559 28,559,637
Precio Promedio
oro 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200
TRM Promedio 2897 2897 2897 2897 2897 2897 2897 2897 2897 2897 2897 2897
Producción
Colosa - 300,000 400,000 500,000 700,000 700,000 700,000 700,000
Producción
Colosa - - - - - 1,042,920.00 1,390,560.00 1,738,200.00 2,433,480.00 2,433,480.00 2,433,480.00 2,433,480.00
Porcentaje PIB 0.0% 4.6% 5.9% 7.1% 9.5% 9.2% 8.9% 8.5%
Años 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Tasa de
Descuento 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10%
VPN - - - - - 712,328 863,428 981,169 1,248,760 1,135,236 1,032,033 938,212
VPN 15,841,423 79.53%
Figura 5. Producción La Colosa vs PIB Tolima
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
40
Si bien con los datos disponibles no es posible determinar la relación directa de las regalías generadas
por La Colosa para el municipio de Cajamarca, se realizó una estimación de las regalías generadas por el
proyecto La Colosa bajo el actual Sistema General de Regalías en comparación con el sistema de regalías
anterior. Ésta estimación señala que Cajamarca estaría recibiendo 83% menos regalías con el actual sistema
(ver Figura 6). Los resultados generan interrogantes acerca de cómo funcionan los incentivos de todos los
agentes involucrados en proyectos mineros en dicho esquema de regalías en Colombia, y si es necesario
revisar la estructura actual de dicho sistema.
Figura 6. Estimado Regalías generadas por La Colosa bajo sistemas de regalías
Fuente: MHCP, cálculos propios.
Para analizar el impacto fiscal de los proyectos mineros no es suficiente evaluar la generación de
recursos por concepto de regalías, sino que es necesario además evaluar cómo se invierten estos recursos,
cómo es el aprovechamiento de esos recursos y cuál es su destinación en las entidades territoriales. Por lo
tanto, se requiere el fortalecimiento de las instituciones territoriales, tanto civiles como estatales para que las
regiones y los municipios productores de oro materialicen los beneficios de la explotación, con el uso
adecuado de dichos recursos.
(83%)
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
41
7. Problemas, recomendaciones, y posibles acciones
Esta última sección presenta los problemas identificados en el caso de la La Colosa y unas
recomendaciones generales que pueden ser observadas para contribuir a una minería responsable en
Colombia. Finalmente se sugieren unas acciones que pueden ayudar a solucionar algunos de los problemas
identificados. La estructura de este trabajo está recogida en el esquema de la Figura 7, en el cual se muestran
las diferentes interacciones entre las cuatro dimensiones identificadas y cómo algunos problemas son
trasversales a todo el análisis.
a) Problemas
• El principal problema identificado frente al capital humano es la falta de datos y estudios en relación
con la minería de oro en Colombia, más específicamente para Cajamarca. Hacen falta estudios sobre
la situación actual del capital humano desagregado por entidad territorial.
• Se requiere hacer proyecciones de demanda y oferta laboral y de servicios de salud con la entrada de
la explotación minera. Igualmente, es recomendable hacer un estudio sobre las deficiencias en
infraestructura, teniendo en cuenta los cambios demográficos como consecuencia de la migración,
específicamente en salud, educación y capacitación para poder utilizar los recursos adicionales
provenientes de la explotación de oro correctamente.
• En cuando a la salud es necesario identificar los riesgos de salud directos como los gases producidos
por la explotación y los indirectos como la contaminación del suelo. Se debe analizar su impacto y
costo para la población local, regional y nacional. Además, en la medida de lo posible se deben
identificar los causantes de estos problemas de salud. Es recomendable realizar estudios
epidemiológicos de las poblaciones mineras para conocer el estado actual de salud de los trabajadores
y de las comunidades aledañas a las minas.
• El proyecto minero está ubicado en una zona topográfica montañosa donde confluyen un ecosistema
ya muy intervenido por la agricultura, bosques altos andinos, la cercanía de páramos y la cuenca del
Río Puello, lo cual sensibiliza los posibles impactos ambientales. Hace falta un análisis riguroso de
los riesgos asociados a los mismos.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
42
• Hasta el momento solo se han delimitado lugares de exploración en zonas con agricultura, ganadería,
bosque alto andino y páramo, pero no se ha determinado el lugar exacto de la mina18. Debe conocerse
el lugar exacto de la mina, así como todos los lugares involucrados en su proceso de extracción del
mineral para poder determinar la magnitud real de los impactos ambientales.
• En Cajamarca existen otros impactos ambientales debido a actividades económicas tradicionales como
la agricultura, en este sentido, la mina puede ser una oportunidad. Una porción de los recursos de la
mina podría usarse para disminuir los impactos que genere la agricultura y otras actividades presentes
y que permita mejorar la situación ambiental actual.
• El problema de falta de información es evidente y reincidente en el esquema minero colombiano. El
Gobierno no cuenta con la información completa sobre pago de regalías, lo que puede traer problemas
en los temas de fiscalización. Esto también puede ser un incentivo a la informalidad en la minería. Por
lo anterior los procesos, los sistemas y los registros deben propender por información completa.
• La falta de coordinación institucional entre los Ministerios de Minas y Medio Ambiente, los cambios
de la normativa y la nueva delimitación de los páramos, aunque necesarios, generan incertidumbre e
inestabilidad jurídica que en el largo plazo podría transformarse en menores atractivos para la
inversión en el país. Se recomienda la unificación de todos los requisitos ambientales y normativos
para la exploración minera, a través del establecimiento de una licencia ambiental para etapa de
exploración que delimite el alcance, exija los estudios ambientales y compensaciones necesarias para
poder otorgar los permisos.
• En La Colosa la información existente era asimétrica por lo que la comunidad salió a votar basada en
información incompleta en la consulta popular. Se recomienda la creación de mecanismos de
transparencia de información en coordinación con el Estado que permitan mitigar las asimetrías entre
los grupos de interés.
• La relación entre Anglogold y la comunidad tuvo problemas de representatividad, una parte
mayoritaria de la comunidad percibía que el costo del proyecto era mucho mayor que los beneficios
recibidos. Se recomienda que los agentes involucrados en un proyecto minero contemplen un modelo
18 Todos los actores, incluido AngloGold, concuerdan que la minería no debe realizarse en los páramos.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
43
de equilibrio basado en pre-donaciones que permita un escenario viable para la comunidad a partir de
la minería en su territorio.
b) Recomendaciones
• Realización de un análisis de riesgo de cada uno de los impactos ambientales de la actividad minera
de manera previa a las decisiones por parte de las comunidades involucradas.
• Evaluación y elaboración de una línea base ambiental del lugar de intervención de los proyectos
mineros, que incluya los impactos de todas las actividades económicas potencialmente afectadas
presentes en la zona.
• Realización de un plan de exploración general que incorpore todos los permisos y requisitos necesarios
para la exploración minera y contenga información relevante para la comunidad.
• Generación de un plan de trabajo y concertación detallado comunidad-inversionista con información
transparente y completa.
• Realización de modelo de equilibrio que determine los costos y pre-donaciones necesarias por parte
de los agentes involucrados en un proyecto de minería.
• Revisión de ingreso potencial por SGR. Si no existen proyectos asignados por OCADs puede deberse
a desconocimiento en la estructuración de proyectos.
• Evaluación de los indicadores de desempeño fiscal de los entes territoriales. Si son muy bajos los
indicadores pueden direccionarse esfuerzos para el fortalecimiento de éstos.
• Proyección del potencial ingreso por concepto de explotación del proyecto, y evaluación del gasto
público de la entidad territorial.
• Identificación de condiciones y elaboración de proyecciones del capital humano, específicamente
empleo y salud, en zona de influencia de la mina.
• Generación de plan de mitigación de problemas al capital humano por construcción y producción
minera. Articular comunidad, sector público y privado en su creación e implementación.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
44
c) Posibles acciones
• Creación de un mapa multidimensional para el ordenamiento del territorio, que recopile toda la
información existente de los posibles usos y restricciones existentes en cada zona. Este mapa tendría
un sistema de alertas tempranas que permita la identificación de riesgos ambientales que limiten el
otorgamiento de títulos mineros en determinadas zonas. La consolidación de la información y la
actualización del mapa debe estar a cargo de una sola entidad, se propone la Agencia Nacional de
Minería como responsable de esta acción.
• Creación de licencia para la exploración minera que unifique todos los permisos requeridos por el
MADS en un solo trámite. Se propone el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como
responsable de emitir la licencia.
• Revisión de la estructura actual del Sistema General de Regalías, específicamente de los incentivos
para los municipios productores de recursos no renovables. Se propone que esta revisión esté a cargo
de la dirección del Sistema General de Regalías.
• Realización de capacitaciones a los municipios que así lo requieran, para la adecuada estructuración
de proyectos de inversión presentados a los OCADs. Se propone al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público como responsable de la coordinación de las capacitaciones.
• Creación de unas pautas y estructura para la definición de los planes de mitigación de problemas al
capital humano asociados a la construcción de un proyecto minero. Se propone que el plan de
mitigación sea un prerrequisito de la construcción del proyecto y que la Unidad de Planeación Minero
Energética sea la responsable de la fiscalización de este.
• Creación de una Licencia Social para la explotación de recursos no renovables, que incluya los
acuerdos estructurados con la comunidad y las consultas previas existentes. Se propone que la licencia
social sea prerrequisito a la etapa de construcción de cada proyecto y que el Ministerio del Interior sea
el responsable de la expedición de dicha licencia.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
45
Figura 7. Esquema de integración de las cuatro dimensiones en el caso de La Colosa
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
46
Referencias
Ahern, M. M., Hendryx, M., Conley, J., Fedorko, E., Ducatman, A., & Zullig, K. J. (2011). The association between mountaintop
mining and birth defects among live births in central Appalachia, 1996-2003. Environmental Research, 111(6), 838–846.
https://doi.org/10.1016/j.envres.2011.05.019
Alesina, Alberto, and Guido Tabellini. “Bureaucrats or Politicians? Part I: A Single Policy Task.” American Economic Review 97
(2007): 169–79.
Ali, Saleem H. “Gold Mining and the Golden Rule: A Challenge for Producers and Consumers in Developing Countries.” Journal
of Cleaner Production, Improving Environmental, Economic and Ethical Performance in the Mining Industry. Part 1.
Environmental Management and Sustainable Development, 14, no. 3 (January 1, 2006): 455–62.
https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2004.05.009.
Anglogold Ashanti. “Informe de Sostenibilidad, Colombia,” 2016.
http://www.anglogoldashanticolombia.com/publicaciones/1967/.
ANLA, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales. “Manuales y Guías.” Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
2017. http://www.anla.gov.co/manuales-y-guias.
Azapagic, Adisa. “Developing a Framework for Sustainable Development Indicators for the Mining and Minerals Industry.”
Journal of Cleaner Production 12 (August 1, 2004): 639–62. https://doi.org/10.1016/S0959-6526(03)00075-1.
Banerjee, Abhijit V. “A Simple Model of Herd Behavior.” The Quarterly Journal of Economics 107, no. 3 (August 1, 1992):
797–817. https://doi.org/10.2307/2118364.
Barbier, Edward. Nature and Wealth: Overcoming Environmental Scarcity and Inequality. 1st ed. 2015 edition. Houndmills,
Basingstoke Hampshire ; New York, NY: Palgrave Macmillan, 2015.
Benavides, Juan, Astrid Martínez, Leonardo Villar, and David Forero. “Costo Económico de La Inestabilidad y Debilidad
Normativa En La Gestión Socio-Ambiental de Los Proyectos En Los Sectores Minero-Energético, de Infraestructura y de
Telecomunicaciones, En El Marco Del Proyecto Norte Claro.” Fedesarrollo, 2017.
Bhattacharyya, Sambit, and Roland Hodler. “Natural Resources, Democracy and Corruption.” European Economic Review 54,
no. 4 (2010): 608–21.
Canada National Round Table on the Environment and the Economy. (2011). Report on Plans and Priorities (Rep).
doi:http://publications.gc.ca/collections/collection_2013/trnee-nrtee/En131-2-2011-eng.pdf
Caracol Radio. “En Cauca Rechazarán La Minería Por Medio de Consulta Popular,” 2017.
http://caracol.com.co/emisora/2017/07/14/popayan/1500035954_691553.html.
Cárdenas, Juan Camilo. “¿Cuál Mineria?” La Silla Vacía (blog), October 9, 2017. http://lasillavacia.com/blogs/cual-mineria-
respuesta-marc-hofstetter-60440.
Cárdenas, Juan Camilo. “¿Cuál Minería? Respuesta a Marc Hofstetter.” La Silla Vacía, 2017. http://lasillavacia.com/blogs/cual-
mineria-respuesta-marc-hofstetter-60440.
Cárdenas, Juan Camilo. “Dilemas de Lo Colectivo Instituciones, Pobreza y Cooperación En El Manejo Local de Los Recursos de
Uso Común.” Libros en línea. Universidad de los Andes-CEDE, April 8, 2009.
https://ideas.repec.org/p/col/000490/014160.html.
Caselli, Francesco, and Thomas Cunningham. “Leader Behaviour and the Natural Resource Curse.” Oxford Economic Papers 61,
no. 4 (2009): 628–50.
Champ, Patricia A., Kevin J. Boyle, and Thomas C. Brown, eds. A Primer on Nonmarket Valuation. 2nd ed. 2017 edition. New
York, NY: Springer, 2017.
Collier, Paul, and Anthony J. Venables. “Natural Resources and State Fragility.” Working Paper, 2010.
http://cadmus.eui.eu//handle/1814/13860.
Cust, James, and Steven Poelhekke. “The Local Economic Impacts of Natural Resource Extraction.” OxCarre Working Paper.
Oxford Centre for the Analysis of Resource Rich Economies, University of Oxford, 2015.
https://econpapers.repec.org/paper/oxfoxcrwp/156.htm.
Daly, Herman gajiE., and Joshua Farley. Ecological Economics, Second Edition: Principles and Applications. 2 edition.
Washington, DC: Island Press, 2010.
Delgado, Martha, and Cristian Ulloa. “La Economía Del Departamento Del Tolima: Diagnóstico y Perspectivas de Mediano
Plazo.” Fedesarrollo, 2015.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
47
Díaz, Lina. “Retroalimentación Sobre El Consumo Como Incentivo Al Ahorro de Agua: Un Experimento En Guasca.”
Universidad de Los Andes, 2012.
DNP. “Misión de Crecimiento Verde,” 2017. https://www.dnp.gov.co/Crecimiento-Verde/Paginas/Misi%C3%B3n-de-
crecimiento-verde.aspx.
Dold, B. “Aguas Ácidas: Formación, Predicción, Control y Prevención,” 2003.
Downing, T.E, J Moles, I McIntosh, and C García. “Indigenous People and Mining: Strategies and Tactics for Encounter.”
International Institute for Environment and Sustainable Development, 2002.
Fierro, J. “Políticas Mineras En Colombia,” 2012.
Fisher, Brendan, R. Kerry Turner, and Paul Morling. “Defining and Classifying Ecosystem Services for Decision Making.”
Ecological Economics 68, no. 3 (January 15, 2009): 643–53. https://doi.org/10.1016/j.ecolecon.2008.09.014.
Fleming, D. A., & Measham, T. G. (2013). Disentangling the Natural Resources Curse: National and Regional Socioeconomic
Impacts of Resource Windfalls (2013 Annual Meeting, August 4-6, 2013, Washington, D.C. No. 150526). Agricultural and
Applied Economics Association. Retrieved from https://ideas.repec.org/p/ags/aaea13/150526.html
Foundation, Australian Minerals & Energy Environment. Environmental Management in the Australian Minerals and Energy
Industries: Principles and Practices. UNSW Press, 1996.
Frankel, Jeffrey. “The Natural Resource Curse: A Survey.” NBER Working Paper. National Bureau of Economic Research, Inc,
March 2010. https://econpapers.repec.org/paper/nbrnberwo/15836.htm.
Garay, and et al. “La Paradoja Minera y El Desarrollo. Análisis Municipal y Departamental Para El Caso de Colombia. En
Minería En Colombia. Institucionalidad y Territorio, Paradojas y Conflictos,” 2013.
Garvin, Theresa, Tara K. McGee, Karen E. Smoyer-Tomic, and Emmanuel Ato Aubynn. “Community–company Relations in
Gold Mining in Ghana.” Journal of Environmental Management 90, no. 1 (January 1, 2009): 571–86.
https://doi.org/10.1016/j.jenvman.2007.12.014.
Giurco, Damien, and Carlia Cooper. “Mining and Sustainability: Asking the Right Questions.” Minerals Engineering,
Sustainability through Resource Conservation and Recycling, 29, no. Supplement C (March 1, 2012): 3–12.
https://doi.org/10.1016/j.mineng.2012.01.006.
GRI, Global Reporting Initiative. “Sustainability Reporting Guidelines.” Amsterdam, Netherlands, September 2006.
www.globalreporting.org.
Groat, Linda N., and David Wang. Architectural Research Methods. 2 edition. Amsterdam; Boston: Wiley, 2013.
Hancock, Peter, Australian National University Centre for Resource, and Environmental Studies. Green & Gold : Sustaining
Mineral Wealth, Australians and Their Environment. Canberra: Centre for Resource and Environmental Studies, 1993.
http://trove.nla.gov.au/version/44584194.
Hofstetter, Marc. “¡No Más Minería! ¿O Sí?” La Silla Vacía (blog), 2017. http://lasillavacia.com/blogs/no-mas-mineria-o-si-
60326.
Hore-Lacy, Ian, and Australian Mining Industry Council. Mining - and the Environment. [Rev. ed.]. [Melbourne] : Australian
Mining Industry Council, 1976. http://trove.nla.gov.au/version/11249778.
ICMM. “The Role of Mining and Metals in Land Use and Adaptation.” International Council on Mining & Metals, 2011.
Johansson, Rolf. “Case Study Methodology.” In Acta Linguistica Hungarica - ACTA LINGUIST HUNG, 32:22–24, 2003.
Klugman, J. (Ed.). (2002). A Sourcebook for Poverty Reduction Strategies. Washington, D.C: World Bank Publications.
Li, Xiaofei, Zhibiao Chen, Zhiqiang Chen, and Yonghe Zhang. “A Human Health Risk Assessment of Rare Earth Elements in
Soil and Vegetables from a Mining Area in Fujian Province, Southeast China.” Chemosphere 93, no. 6 (October 2013):
1240–46. https://doi.org/10.1016/j.chemosphere.2013.06.085.
Loomis, John. “Valuing Environmental and Natural Resources: The Econometrics of Non-Market Valuation.” American Journal
of Agricultural Economics 87, no. 2 (May 1, 2005): 529–30. https://doi.org/10.1111/j.0002-9092.2005.740_2.x.
Lorenz, Jan, Heiko Rauhut, Frank Schweitzer, and Dirk Helbing. “How Social Influence Can Undermine the Wisdom of Crowd
Effect.” Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America 108, no. 22 (May 31, 2011):
9020–25. https://doi.org/10.1073/pnas.1008636108.
Martínez, Luis R. “Sources of Revenue and Government Performance: Evidence from Colombia.” London School of Economics
and Political Science, January 2016. http://www.barcelona-ipeg.eu/wp-
content/uploads/2015/09/Sources_of_Revenue_Colombia-JMP.pdf.
MEA, Millenium Ecosystem Assessment. “Ecosystems and Human Well-Being: Synthesis.” Washington DC.: Island Press, 2005.
Ministerio de Minas y Energía. “Política Minera de Colombia: Bases Para La Minería Del Futuro,” 2016.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
48
Moher, P, and Telmer, K. (2014). Health Issues in Artisanal and Small-Scale Gold Mining: Training for health professionals,
(Version 1.0), Artisanal Gold Council. Victoria, BC. ISBN: 978-0-9939459-0-8
Morales, J., Huertas, A., Castillo, A., Quintero, E., Llorente, A. M., & López, E. (2016). Análisis desde la perspectiva de
amenazas sociambientales de una mina de oro a cielo abierto: caso de estudio la colosa, cajamarca (tolima). Grupo de
investigación geoambiental Terrae. Retrieved from
http://www.colombiapuntomedio.com/Portals/0/Archivos2016/AportesAcademicos2016/Informe%20Amenazas%20Colosa
%20final.pdf
Morton, Rebecca B., Marco Piovesan, and Jean-Robert Tyran. “The Dark Side of the Vote: Biased Voters, Social Information,
and Information Aggregation Through Majority Voting.” Harvard Business School Working Paper. Harvard Business
School, August 2012. https://econpapers.repec.org/paper/hbswpaper/13-017.htm.
Mudd, Gavin M. “Global Trends in Gold Mining: Towards Quantifying Environmental and Resource Sustainability.” Resources
Policy 32, no. 1 (March 1, 2007): 42–56. https://doi.org/10.1016/j.resourpol.2007.05.002.
OilPrice.com. (2017). Crude Oil Prices Today | OilPrice.com. [online] Available at: https://oilprice.com/ [Accessed 4 Oct. 2017].
Olivero, Jose. “Efectos de La Minería Sobre La Salud Humana En Colombia,” 2017.
Perman, Roger, Yue Ma, Michael Common, David Maddison, and James Mcgilvray. Natural Resource and Environmental
Economics. 4 edition. Harlow, Essex ; New York: Pearson, 2012.
Perry, Guillermo, and Mauricio Olivera. Petróleo y Minería: ¿bendición o Maldición?, 2012.
https://www.libreriadelau.com/petroleo-y-mineria-bendicion-o-maldicion-fondo-de-cultura-economica-9789585709256-
geologia/p.
Ploeg, Frederick van der, and Anthony J. Venables. “HARNESSING WINDFALL REVENUES: OPTIMAL POLICIES FOR
RESOURCE-RICH DEVELOPING ECONOMIES.” The Economic Journal 121, no. 551 (2011): 1–30.
Ponce, Alvaro. “Minería Moderna Para El Progreso de Colombia.” Colombia, 2014. 978-958-58371-0-2.
Porta, Donatella Della, and Michael Keating, eds. Approaches and Methodologies in the Social Sciences: A Pluralist Perspective.
Cambridge , New York: Cambridge University Press, 2008.
Ramírez, Juan Mauricio, Yadira Díaz, and Juan Guillermo Bedoya. “Property Tax Revenues and Multidimensional Poverty
Reduction in Colombia: A Spatial Approach.” World Development 94, no. Supplement C (June 1, 2017): 406–21.
https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2017.02.005.
Rankin, W. J. “Minerals, Metals and Sustainability : Meeting Future Material Needs / by W.J. Rankin. - Version Details.” Trove,
2011. http://trove.nla.gov.au/version/164884653.
Rastogi, Nina Shen. “Production of Gold Has Many Negative Environmental Effects,” September 21, 2010.
http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2010/09/20/AR2010092004730.html.
Ravi, Jain. Environmental Impact of Mining and Mineral Processing. 1st ed. Elsevier, 2016.
Robinson, James. “The Misery in Colombia.” Desarrollo y Sociedad, December 1, 2015, 9–90.
https://doi.org/10.13043/DYS.76.1.
Rudas, G. (2013). Minería en Colombia. Fundamentos para superar el modelo extractivista. Contraloría General de la República.
Saavedra, S., & Romero, M. (2016). Local incentives and national tax evasion: The response of illegal mining to a tax
reform in Colombia. Retrieved from http://web.stanford.edu/~santisap/Saavedra_JMP.pdf
Sachs, Jeffrey D., and Andrew M. Warner. “Natural Resource Abundance and Economic Growth.” Working Paper. National
Bureau of Economic Research, December 1995. https://doi.org/10.3386/w5398.
Schillereff, Daniel N., Richard C. Chiverrell, Neil Macdonald, Janet M. Hooke, and Katharine E. Welsh. “Quantifying System
Disturbance and Recovery from Historical Mining-Derived Metal Contamination at Brotherswater, Northwest England.”
Journal of Paleolimnology 56, no. 2–3 (October 1, 2016): 205–21. https://doi.org/10.1007/s10933-016-9907-1.
Sertel, Murat R. “The Nash Bargaining Solution Manipulated by Pre-Donations Is Talmudic.” Economics Letters 40, no. 1
(September 1, 1992): 45–55. https://doi.org/10.1016/0165-1765(92)90243-R.
UPME (Unidad de Planeación Minero Energética), 2014. “Insumos Para El Desarrollo Del Plan Nacional de Ordenamiento
Minero.”
Universidad Nacional-Sede Medellín. “Monitoreo Hidrogeológico En La Fase de Exploración de La Mina La Colosa,” 2012.
Whitmore, Andy. “The Emperors New Clothes: Sustainable Mining?” Journal of Cleaner Production, Improving Environmental,
Economic and Ethical Performance in the Mining Industry. Part 1. Environmental Management and Sustainable
Development, 14, no. 3 (January 1, 2006): 309–14. https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2004.10.005.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
49
Yeboah, J. (2008). Environmental And Health Impact Of Mining On Surrounding Communities: A Case Study Of Anglogold
Ashanti In Obuasi. Kwame Nkrumah University of Science and Technology. Retrieved from
http://ir.knust.edu.gh/bitstream/123456789/631/1/Joseph%20Yaw%20Yeboah.pdf
Zuleta, Hernando, and J Roa. “¿Puede Un Aumento En El Ingreso Generar Trampas de Pobreza? Recursos Naturales y Trabajo
Infantil.” Revista de Economía Del Rosario 19, no. 1 (2016).
Zuleta, Hernando, Marta Juanita Villaveces, and Veneta Andonova. “Conflict and Negotiation in Colombia: Are Pre-Donations
Useful?” The Journal of Socio-Economics 47, no. Supplement C (December 1, 2013): 105–17.
https://doi.org/10.1016/j.socec.2013.09.003.
Universidad de los Andes
Maestría en Economía Aplicada
Trabajo de Grado
50
Anexo
En la siguiente tabla se resumen los impactos específicos de la minería de oro a gran escala de cielo abierto
Tabla A. 1. Impactos ambientales de la minería a gran escala de oro.
Impactos ambientales específicos de la minería de oro
Tipo de Impacto Descripción
Residuos De acuerdo al grupo Earthworks se estima que por cada 0.33 onzas de oro producidas se producen
20 toneladas de roca residual, es decir, por cada tonelada de roca procesada en la mina se extrae
en promedio 0.016 onzas de oro. Lo cual genera unos residuos de roca enorme que deben ser
cuidadosamente gestionados para su uso o disposición final.
Drenajes Tóxicos El oro suele encontrarse en tipos de roca con sulfuros que generan ácidos los cuales, al entrar en
contacto con la humedad y el aire, favorecen reacciones químicas que producen drenajes ácidos
tóxicos para la fauna y flora. Entre las sustancias que se pueden encontrar en estos drenajes se
encuentra, el ácido sulfúrico y arsénico
Emisiones por tratamiento
del mineral
Dependiendo del proceso usado para tratar el mineral y extraer el oro, pueden existir emisiones de
cianuro cuyo riesgo para la salud y el medio ambiente es alto.
Degradación del cianuro El cianuro se degrada rápidamente en el ambiente, pero su degradación deja otros contaminantes
tales como los nitratos los cuales pueden contaminar el agua subterránea.
Residuos Finales Después de extraído el oro se suelen formar estanques con los residuos químicos. Entre los residuos
químicos que se pueden encontrar son: arsénico, antimonio, cianuro residual, y mercurio. Estos
residuos deben tratarse cuidadosamente para evitar su filtración al ambiente.
Esta tabla resume los impactos ambientales que puede generar la minería de oro legal y de gran escala, cabe notar que todos estos impactos pueden
reducirse y gestionarse. Cualquier impacto ambiental tiene un riesgo asociado que debe evaluarse y variará con las condiciones físicas de la zona
de la mina y las tecnologías usadas. Elaboración propia a partir de Rastogi, (2010).