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Sumario: I. Introducción II. Tareas del Equipo técnico III. Definición del ámbito espacial de planificación y delimitación provisoria de la zona adyacente IV. Ciclo de Manejo de un Área Protegida V. La Participación en la Gestión de Áreas Protegidas VI. Situación de planificación del Área Protegida VII. Metodología para la planificación del manejo de Áreas Protegidas VIII. Organización del documento del Plan de Manejo
I| Introducción
El presente documento propone orientaciones y criterios para la elaboración del Plan de Manejo (en adelante PM) para el área del Cabo Polonio (en adelante CP) en el marco de su ingreso al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (en adelante SNAP).
La propuesta que se presenta tiene significativos antecedentes previos. Tanto el Consultor como el Equipo Interdisciplinario que respalda esta propuesta ‐compuesto por profesionales y técnicos que poseen una amplia experiencia en trabajos de similar enfoque y complejidad‐ muestran antecedentes profesionales, institucionales, de gobierno, académicos, estudios realizados y desarrollo de propuestas claramente vinculadas con el trabajo de consultoría requerido.
Se propone realizar el trabajo en un contexto de fuerte vinculación e interacción, por lo que se prioriza la coordinación con la Intendencia Municipal de Rocha, la DINAMA, el SNAP y demás integrantes del
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Grupo de Contacto.
Complementariamente, se plantea lograr una clara conexión con políticas, planes y programas de otras agencias de gobierno nacional y departamental relacionadas con los diferentes temas presentes en el territorio.
Esto refiere al proceso de elaboración y a la posterior ejecución del Plan (incluyendo mecanismos de monitoreo y evaluación, así como de rendición de cuentas). A estos efectos se contemplarán las disposiciones, instrumentos y figuras contenidos en la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, la Ley de creación del SNAP, la Ley de Impacto Ambiental, la Ley General de Protección Ambiental, la Ordenanza Costera de Rocha y demás disposiciones aplicables.
La conformación del Equipo responde a las características del llamado (y su demanda de especialidades) y da respuesta a temas y contenidos presentes (o potenciales) en el Área Protegida (en adelante AP).
El Equipo incorpora diversas disciplinas y formaciones con experiencia profesional en consultoría, administración pública, diseño y gestión de políticas, empresa privada, medio académico y dinámica de las organizaciones sociales.
A este equipo básico se adicionarán los ayudantes y los recursos técnicos y de secretaría a ser aportados por CIEDUR‐AXIS SA, a tales efectos se ha realizado un acuerdo operativo entre el Consultor y el Centro Interdisciplinario de Estudios Sobre el Desarrollo (CIEDUR) (institución con vasta experiencia en la materia) quienes han coordinado para apoyar la realización de la Consultoría. CIEDUR formaliza esta vinculación a través de AXIS S.A.
Fundamentos y orientaciones generales
El todo y sus partes, el fragmento y la globalidad, el argumento que hilvana una trama y los episodios que la componen; la base material y productiva y las superestructuras ideológicas y culturales, serán objeto de estudio, análisis y consideración.
Se tendrá en cuenta antecedentes y la experiencia nacional en la materia, así como ejemplos y antecedentes internacionales de procesos similares (por ej. El Parque de Doñana, en Andalucía, España).
Tal como se plantea en los Términos de Referencia (en adelante TdR), se recurrirá al paradigma del Desarrollo Sustentable para enfocar el problema y plantear alternativas.
Se planteará el análisis en tres dimensiones fundamentales interrelacionadas, que hacen a la condición de sustentabilidad de todo proceso de desarrollo:
‐la dimensión ambiental‐territorial que hace al contexto patrimonial (natural y cultural)
‐la dimensión socioeconómica
‐la dimensión sociocultural incluida la política (gobernanza) e institucional
La Evaluación Ambiental Estratégica, según dispone la Ley 18.308, debe integrarse en el proceso de elaboración del Plan, lo que implicará una comunicación de cómo se integra en términos de "comunicación sobre la integración de la sostenibilidad en el proceso de elaboración" incluyendo no sólo la sustentabilidad ambiental y los impactos sobre ésta (sobre los ecosistemas) sino también la evaluación estratégica de los impactos sobre las otras dimensiones de la sustentabilidad: dimensión ambiental‐territorial, dimensión socioeconómica y dimensión sociocultural incluida la política (institucionalidad). La institucionalidad es clave; sin instituciones (públicas, de la sociedad civil y privadas) y normas (que forman parte de ésta) no hay procesos sustentables. El Parque Nacional (en adelante PN) en su conjunto contiene importantes servicios ecosistémicos, tanto en términos de recursos naturales como antrópicos, pasados y presentes, lo que genera conflictos de intereses entre la protección ambiental y las acciones de hecho, derivando en la necesidad de un manejo integrado y particularizado de sus recursos, tanto terrestres como acuáticos. El Equipo asume como criterios generales de protección los principios preventivos y precautorios para orientar las propuestas de manejo.
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Se plantea como enfoque rector la protección y uso sustentable del patrimonio ambiental, desde una aproximación sistémica y funcional (con énfasis en los ecosistemas y sus procesos). El equipo interdisciplinario y transversal abordará ese territorio como sistema integrado humano‐soporte natural. Este abordaje refiere a “un enfoque más comprensible tendiente a crear las relaciones adecuadas entre la gente y los recursos naturales”1. El Plan de Manejo proporcionará un marco integrado para la gestión. El Plan de Manejo implicará planificar mientras se gestiona y gestionar mientras se planifica. Así entendido, el Manejo es una modalidad adaptativa asociada a procesos dinámicos y confluyentes, que integra temáticas sociales, culturales, políticas, socioeconómicas y ecológicas. La metodología propuesta se ha basado en del SNAP (Guía de Planificación de Áreas Protegidas en Uruguay (en adelante GPAPU) según se sugiere en los TdR.
El Plan de Manejo es el documento guía del proceso de gestión planificada que establece el enfoque a seguir para el manejo del área, las bases para la toma de decisiones, así como las pautas generales protección y uso sostenible del AP. (adaptado de la GPAPU).
II| Tareas del Equipo Técnico
(adaptado de Thomas & Middleton, 2003):
1| Coordinación y organización de la producción del PM, para cumplir con los tiempos y recursos previstos, para lo cual se designará un coordinador logístico del proceso. 2| Asesoramiento sobre el proceso de planificación del AP. El enfoque y la metodología será propuesto por un experto en Planificación, quien actuará como coordinador técnico del equipo. 3| Redacción del PM tarea a cargo del autor/editor. Como se dijo, se propone un enfoque interdisciplinario e integrado, por tanto si bien los abordajes específicos desde las disciplinas aportarán insumos sobre determinadas temáticas, unidades ambientales (en adelante UA) y objetos focales (en adelante OF), la comprensión general del PM será procesal, sistémica y desde una mirada holística en la integración de los abordajes particulares y sus Programas asociados (ver más adelante). Esta propuesta comprende un trabajo que se implementará en un plazo temporal de doce quincenas (equivalente a seis meses) (ver Cronograma). Si bien las propuestas específicas (programas, planes operativos, de ordenación, etc.) se focalizarán en el PN, se establecerá el alcance territorial del área adyacente y se estudiarán las relaciones ambientales en sentido amplio, a nivel microrregional y regional, de modo de presentar un cuadro de relaciones de factores, funciones y procesos incidentes sobre el PN. El Equipo propondrá lineamientos estratégicos y operativos para un Plan de Ordenamiento Territorial (Plan Local) del área adyacente de conformidad con la Ley N° 18.388, entendida región de referencia sistémica de vínculos sociales y ecológicos con la zona núcleo. Se aclara que la elaboración en extenso del referido Plan no es objeto de la consultoría.
III| Definición del ámbito espacial de planificación y delimitación provisoria de la zona adyacente
La propuesta procurará contemplar e integrar lecturas y situaciones. Se construirá un modelo territorial que contemple la integración del litoral costero con la profundidad del territorio continental y la incorporación del espacio marino, con consideraciones sobre las áreas naturales y territorios rurales, centralidades, urbanizaciones balnearias, pequeños centros y núcleos poblados y patrimonio del territorio.
Esto será posible en plazos breves porque existe una acumulación relevante de conocimiento sobre el área. El ámbito espacial de manejo del PN (zona núcleo) está definido en la propuesta de ingreso al SNAP y el Decreto correspondiente. La propuesta asumirá un planteamiento integrado entre territorio continental
1 SMIT, R, CHOUCHENA, M (2000) UICN. http://www.iucn.org/themes/pbia/wl/docs/biodiversity/sbstta5/s_ecosystem.pdf
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y espacio marino, definiéndose así la región de influencia del área como un espacio integrado que incluye ambos ámbitos. El Equipo ha definido provisoriamente un territorio de referencia (sujeto a revisión), que incluye el ámbito continental y el espacio marino, correspondiente a la totalidad de la cuenca de la Laguna de Castillos y los arcos de playa que van desde el Cabo Polonio hasta La Pedrera al Suroeste y al noreste hasta Punta de los Loberos (Punta del Diablo). También ha definido provisoriamente la zona adyacente más acotado que el anterior según se indica en el gráfico que sigue:
cuenca de la laguna de castillos zona núcleo AP PN
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IV| Ciclo de Manejo de un Área Protegida
El ciclo de Manejo que el Equipo asume atiende los siguientes contenidos:
1| Contexto: Valores del área protegida, estado actual y amenazas. Descripción. Caracterización. Construcción de líneas de base. Diagnóstico de situación. Escenarios prospectivos inerciales. 2| Planificación: Visión del área protegida, objetivos, estrategias, entre otros. 3| Insumos: Recursos financieros, materiales y humanos invertidos por el Estado y los particulares. 4| Procesos: Procesos y sistemas de manejo que se encuentran siendo aplicados en el área. 5| Productos: Bienes y servicios producidos por el manejo del área. Este apartado (que escapa al alcance de la consultoría) implica monitorear el proceso de gestión planificada del PM, estableciendo indicadores de control de resultados de las acciones (físicas, educacionales o normativas). 6| Resultados: Logros obtenidos con relación a las metas establecidas en el plan de manejo. El proceso de gestión implica revisiones sistemáticas y permanentes del cumplimiento de metas parciales (según las estrategias y tácticas aplicadas), adecuación de instrumentos que reorienten los cursos de acción según los objetivos perseguidos. Lo que se sustancia a partir un sistema de control y seguimiento. A tales efectos se aportará un marco lógico de partida, que permitirá interrelacionar Objetivos, Programas, Acciones y resultados esperados y constituirá un instrumento de seguimiento, control y actualización de metas en función de logros.
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V| La Participación en la Gestión de Áreas Protegidas
“el plan de manejo debe incluir el diseño de un modelo de gobernanza y una estrategia para fomentar la participación en la implementación del plan, que contemplen la capacidad adaptativa1 del sistema social en el que está inmersa el área.” (extraído de la GPAPU) Según el enfoque de gestión planificada participativa para un AP, que implica construir gobernanza en el contexto de los objetivos del desarrollo sustentable, el involucramiento de la comunidad local y otros actores sociales e institucionales es clave. Su involucramiento desde el inicio del proceso de planificación y a lo largo del mismo es insoslayable; se logrará a través de una metodología específica. Respecto a los residentes permanentes en el AP y siguiendo a Thomas & Middleton, 2003, la participación proactiva de la comunidad local en AP: - Incrementa el sentido de pertenencia y apropiación de las disposiciones consensuadas dentro del Plan de Manejo. - Deriva en apoyo social para la protección del área. - Permite el involucramiento social de interés local en la toma de decisiones. - Interrelaciona la planificación para la protección de los atributos del sitio que dan motivo a su categorización con el desarrollo local sustentable y en particular la mejora de la calidad de vida de sus pobladores. - Habilita mecanismos de comunicación entre actores institucionales y sociales de base permitiendo el manejo de los conflictos dentro de ámbitos integrados. Esto está contemplado en los principios de política ambiental de participación, transectorialidad e información (literales D, E, F del artículo 6º de la ley No. 17.283, Ley General de Protección Ambiental). Las instancias de participación social no se agotan en la consideración de los pobladores locales, existen otros grupos de interés que también serán tenidos en cuenta (lo cual será canalizado a través del Grupo de Contacto y la Comisión Asesora específica), entidades académicas, investigadores, etc., pero el énfasis estará en la integración de los pobladores residentes permanentes o con una historia de trabajo en la zona. La propuesta asume el Tipo B de gobernanza que se establece en la GPAPU, es decir “Gobernanza compartida”, donde las autoridades de las instituciones con competencias en la zona comparten la responsabilidad de toma de decisiones con otros actores (incluyendo comunidades locales, ONGs, etc.) Inicialmente se entenderá por actores locales e instituciones públicas participantes las convocadas para integrar la creada “Comisión de Seguimiento”. La propuesta de consultoría asume críticamente la Metodología FLACSO2 adecuada al caso, que enfatiza lo interdisciplinario, multisectorial y participativo.
VI| Situación de planificación del Área Protegida – Parque Nacional de Cabo Polonio El Cabo Polonio ha merecido diferentes iniciativas y propuestas de planificación en las últimas décadas. Algunas de ellas partieron del sector público y otras de iniciativa privada o social. El Equipo cuenta con acceso a documentación e información de las mismas. Entre ella se destaca la formulación del Plan Director de la Reserva de Biosfera “Bañados de Este” por parte de PROBIDES, la Ordenanza Costera de Rocha por parte de la IMR y el proceso actual de formulación de las Estrategias Regionales de la Región Este por parte de MVOTMA, anunciada en el Comité Nacional de Ordenamiento Territorial. Tales documentos, iniciativas e instrumentos enmarcan la propuesta a realizar. En particular, la consultoría focalizará su tarea en el ámbito de PN. La metodología propuesta corresponde a las AP ingresadas al SNAP sin Plan de Manejo: “Caso B: Áreas con proyecto elaborado. Es el caso de áreas en fase avanza de ingreso al SNAP o ya incorporadas y sin plan de manejo.
2 POGGIESE, H (1993) Metodología de Planificación‐Gestión (Planificación Participativa y Gestión Asociada. Serie Documentos e Informes núm. 163, FLACSO, Argentina.
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El proceso de planificación en este caso se dirigirá a validar la información existente, a generar una mayor participación de actores clave y a elaborar el correspondiente plan de manejo.”
El enfoque estratégico de la planificación en general y de un área protegida en particular implica un proceso continuo y retroalimentado en que se diagnostica la situación del área y se formula cuál debería ser su estado futuro en función de la visión, sus objetivos derivados y las estrategias, tácticas y modalidades de gestión a aplicar.
La articulación de una visión de largo plazo, estratégica, con la acción inmediata, constituye un enfoque enfático de gestión planificada. La imbricación del quehacer día a día, de los instrumentos de gestión, con las directrices estratégicas es deseable y requerimiento metodológico de la presente propuesta. El Equipo tendrá especialmente en cuenta los siguientes aspectos: ‐ Manejo de hábitats y especies ‐ Infraestructuras (comunicaciones, saneamiento, agua potable y energía) ‐ Uso público y equipamientos asociados ‐ Educación ‐ Aspectos sociales y culturales ‐ Investigación y monitoreo ‐ Generación de recursos ‐ Gestión‐administración del AP A lo que agregamos, según la GPAPU: ‐ Uso potencial de los recursos naturales, incluyendo uso conservacionista y uso actual, incluyendo derechos de uso existentes. ‐ Ocupación del espacio, especialmente las tendencias en aspectos poblacionales, migración, construcción de infraestructura, flujos comerciales, y el uso potencial de los recursos naturales y la biodiversidad. ‐ Zonas de riesgo y uso actual, lo que mostraría por ejemplo las limitaciones del uso del espacio para fines productivos y eventuales necesidades de intervención a nivel de manejo de los recursos naturales, biodiversidad y de prevención en las poblaciones humanas. 1. Categorización. Se asume la categorización ya definida para el AP, la que supone definiciones
claras: A) Parque nacional: 1°. Proteger áreas naturales y escénicas de importancia nacional e internacional, con fines espirituales, científicos, educativos, recreativos o turísticos; 2°. Perpetuar, en el estado más natural posible, ejemplos representativos de regiones fisiogeográficas, comunidades bióticas, recursos genéticos y especies, para conservar la estabilidad y la diversidad ecológicas; 3°. Manejar la utilización del sitio por parte de los visitantes, velando porque dicha utilización responda a fines de inspiración, educativos, culturales y recreativos, a un nivel que permita mantener al área en estado natural o casi natural; 4°. Suprimir, y por ende impedir las actividades de explotación y los asentamientos que estén en pugna con los objetivos de la designación; 5°. Promover el respeto por los atributos ecológicos, geomorfológicos, culturales, históricos, arqueológicos y religiosos o estéticos que han justificado la designación; y, 6°. Tener en cuenta las necesidades de las poblaciones locales, incluyendo el uso de recursos naturales para su subsistencia, en la medida que éstas no afecten adversamente a los otros objetivos de manejo. (extraído del Decreto de Creación del SNAP) Los objetivos son los que se establecen en la categorización del AP en su conjunto (Parque Nacional) y los objetivos específicos de protección se definen para sus UA y OF. Hacia el Cabo Polonio como Parque Nacional modelo, con formas de gestión diferenciadas por unidad ambiental.
El Cabo Polonio ha sido definido como Parque Nacional; su uso público estará condicionado por las modalidades permitidas o no en cada UA. El uso de la zona estará condicionado por la capacidad de carga diferencial del conjunto del AP de cada UA, la que se establecerá en cada caso, en función de las
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particularidades y sensibilidad de sus OF de protección. Entendiendo como capacidad de carga para sistemas naturales su resiliencia y su límite de afectación aceptable para la preservación de los valores culturales, en particular los arqueológicos y patrimoniales. Esto implicará categorizar cada UA, dentro de la categorización genérica del PN.
2. Objetivos de conservación y manejo para el AP PN de Cabo Polonio :
1. Conservar el singular espacio marino‐costero de Cabo Polonio, incluyendo la heterogeneidad de ambientes continentales, insulares y marinos, su biota y procesos ecológicos asociados, como muestra representativa de la Costa Atlántica uruguaya. 2. Recuperar y conservar la integridad ecológica y la dinámica funcional del sistema dunar. 3. Facilitar oportunidades recreativas, espirituales, de contemplación e inspiración que permitan la comunión con la naturaleza, en un área con amplios sectores donde la presencia de las actividades humanas pase esencialmente inadvertida y otros donde el contacto con la comunidad local constituya el principal atractivo. 4. Promover oportunidades de desarrollo sostenible, fundamentalmente a través de la recreación y el turismo, de manera de contribuir a la economía local, departamental y nacional. 5. Mejorar la calidad de vida de la comunidad local, respetando su elección de un modo de vida caracterizado por su sencillez y austeridad, sin sobrepasar la capacidad de suministro de bienes y servicios de las reservas del capital natural, ni la capacidad de admisión de residuos de los ecosistemas. 6. Conservar y recuperar ecosistemas prioritarios para el cumplimiento de los objetivos del SNAP y para el funcionamiento del espacio marino costero de Cabo Polonio. 7. Mantener poblaciones viables de especies prioritarias para la conservación para cuya protección el área cumple un papel fundamental. 8. Mantener las condiciones ambientales necesarias para la presencia de especies prioritarias que utilizan el área de forma temporal o permanente (incluyendo especies interés comercial, raras y migratorias). 9. Conservar, poner en valor y difundir los elementos y valores del patrimonio arqueológico, histórico y cultural del área, contribuyendo al mantenimiento de la identidad local. 10. Promover oportunidades para la investigación científica de bajo impacto y la educación para la conservación (extraído de los TdR).
Zonificación, sistemas territoriales y temáticas Zonificación La figura de protección de Parque Nacional, requiere su desagregación en categorías en función de las características propias de cada UA y sus específicos objetivos de protección. El PM especificará “claramente las condiciones de uso y las acciones necesarias para cumplir con los objetivos de conservación establecidos para las diferentes categorías de manejo” (Decreto52/005). La zonificación en Unidades Ambientales (incluye Unidades de Paisaje Natural y Cultural, y otras aproximaciones) que contienen los objetos focales de protección, definirá usos, medidas de mitigación, de recuperación, de desarrollo, etc., en las diferentes piezas caracterizadas del AP. Siguiendo a Thomas & Middleton, 2003, citado en la GPAPU, una adecuada zonificación debe permitir: Proveer protección a los hábitats, ecosistemas y procesos ecológicos representativos y/o amenazados; - Separar actividades humanas conflictivas; Proteger los recursos naturales y culturales de un área y a la vez permitir la realización un espectro de actividades compatibles; Aislar” temporalmente áreas degradadas para promover su restauración y recuperación. Las UA serán entendidas como piezas de un mosaico integrado con Programas genéricos y específicos asociados a cada una y Planes operativos de gestión planificada. Entre otras, para la UA correspondiente al Sistema Dunar la categorización propuesta será de Monumento Natural y de restauración prioritaria, para la UA conformada por el Promontorio (o Domo) y el Tómbolo será Paisaje Protegido y para el conjunto de Islas se propone Sitio de Protección. La definición y características de las categorías son las contenidas en el Decreto52/005. Para completar y revisar la definición inicial de UA y los OF de protección se seguirá metodología (georreferenciada y desde los procesos) de objeto de conservación – degradación / estrés – fuente de estrés – causas subyacentes – actores, asociando a cada factor indicadores de control de metas y cumplimiento de las medidas de recuperación o protección, físicos, biológicos o sociales, según corresponda. Los OF de protección serán los valores ecosistémicos, geomorfológicos, paisajísticos y culturales presentes en cada UA o aquellos transversales del AP en su conjunto.
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Como Zonificación preliminar vinculada a los OF de protección se identifican: − Sistema dunar móvil (recuperación del sistema y su dinámica) ‐ Cerro de la Buena Vista (destaque del enclave con valor de panóptico del paisaje y sitio arqueológico) ‐ Punta del Diablo (tridente rocoso y arcos de playa de valor de paisaje y ecosistémico) − Islas y espacio oceánico (protección estricta en tanto refugio de biodiversidad en Islas y uso sostenible del espacio oceánico) − Tómbolo y Promontorio rocoso (domo): Paisaje cultural (paisaje protegido y uso sostenible, con especial atención a las afectaciones de la dinámica de las playas en el tómbolo, la ocupación del frente rocoso, la contaminación en todas sus formas, sus enclaves arqueológicos, su paisaje cultural y sus equipamientos – Faro y entorno, Instalaciones del MGAP) − Planicies asociadas al sistema laguna de Castillos ‐ arroyo Valizas (refugio de biodiversidad, zona buffer y de recepción y aportes del sistema dunar) ‐ Arcos de playa (con especial atención a las presiones sobre cordón dunar ‐ Zona de amortiguación (zona adyacente de control de impactos). Transversalmente se identifican zonas de valor arqueológico localizado y/o dispersas en el PN. El PM considerará entre otros aspectos:
- implementación de usos y métodos adecuados de saneamiento ambiental, abastecimiento de agua y uso de energías
- circuitos peatonales
- acceso y circulación de vehículos en la zona (en particular se prevé la prohibición de circular por playas, dunas y demás UA con vehículos motorizados de cualquier tipo con excepción de los autorizados para el transporte de visitantes y condiciones de circulación para residentes y otros)
- prohibición de extracción de arena y minerales
- diseño de cartelería educativa e indicativa
- equipamientos de educación ambiental y en particular recepción de visitantes (coordinación con proyecto “Puerta del Polonio”)
- control de ingreso de animales domésticos de visitantes y turistas en general
- propuesta de reordenamiento de las unidades constructivas, lo implicaría en algunos casos su eliminación
Sistemas Movilidad: Serán incorporadas al PM propuestas referidas al sistema de accesibilidad, conectividad y movilidad territorial, tanto en el perímetro del AP como en su interior, con especial atención al uso indebido de los vehículos todo terreno, al sitio de entrada y salida de vehículos colectivos, a las sendas de paseo e interpretación y al equipamiento de recepción de visitantes. Todo esto en relación con el Proyecto “Puerta del Polonio” Equipamientos: Se propondrá un sistema de equipamientos de valor educativo y recreacional aprovechando instalaciones existentes. Energía: Se propondrá utilizar fuentes y modalidades de uso de energía renovables. Comercialización y servicios: Se propondrá la creación de una marca de calidad ambiental (“Cabo Polonio”), que contenga un menú certificado de productos y servicios locales. Se propondrá un listado de productos de comercialización no permitida (por ejemplo detergentes no biodegradables y contaminantes) y un sistema de recolección, disposición gestión y pre clasificación de residuos. Ecoturismo: Se propondrán modalidades de usos turísticos responsables y sostenibles, orientadas por el ecoturismo y eventos culturales y recreativos. A esos afectos se considerará capacitar a los Guarda Parques para
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que informen, orienten, y asesoren sobre las características del sitio y su cuidado, además de controlar y evitar lusos inadecuados y no pertinentes. Se realizará una propuesta de ingresos permitidos, tanto en cantidad de personas / día, como en elementos introducidos. Esto se completará con propuestas para un sistema de identidad visual cartelería, folletería, información en el sitio web y otras formas de información al ingreso y dentro del PN.
VII| Metodología para la planificación del manejo del Parque Nacional (adaptado de la GPAPU) Fase I: Preparación del Proceso. Comprende las actividades previas al inicio del proceso de planificación. Corresponde a esta Fase:
Identificar capacidades y recursos necesarios para la implementación del Plan de Manejo y sus fuentes. Identificar las prácticas en curso por vía de los hechos y las medidas del sector público tomadas en el pasado reciente con impacto en la zona. 1.1 Definición de Lineamientos Generales para el Proceso de Planificación. 1.2 Descripción del PN y sus contextos de referencia (físicos, sociales y jurídicos)
Inventarios e identificación de los aspectos y procesos que define al PN en su conjunto – enfoque holístico ‐.
1.3 Caracterización: Selección ponderada de los factores significativos según un gradiente determinado por las particularidades de cada UA y objetos focales de protección, en función de sus objetivos específicos.
1.4 Definir enfoques y lineamientos generales del proceso de formulación del PM. 1.5 Formulación de la Visión o escenario futuro deseado 1.6 Elaborar un Plan de Trabajo ajustado para la implementación del PM: (ver cronograma). 1.7 Proponer procedimientos de control del proceso de gestión planificada del PM. 1.8 Proponer una metodología de comunicación y participación social en la elaboración del PM. La Descripción que elaborará el Equipo tendrá presente la información aportada y secundaria existente e incluirá otros antecedentes y estudios realizados.
Fase II: Diagnóstico El Diagnóstico partirá de la descripción del PN y su caracterización por factores significativos (en general, por UA y por factor específico de protección). Será un proceso conjunto entre el Equipo, actores institucionales y locales. El Equipo tendrá en cuenta el conocimiento empírico de la comunidad y de personas vinculadas al sitio y se incluirá en la estrategia de participación proactiva, mediante Talleres y modalidades de consulta. Dos productos de esta fase son: diagnóstico socio‐ambiental rápido y un análisis por OF de Conservación. Los actores consultados tendrán acceso a la información disponible y a elaborar, así como sus avances técnicos y científicos, en un permanente estado de intercambios. Se evaluará, conjuntamente con las autoridades, modalidades de intercambio y difusión en la web de documentos y avances. La información a relevar en los talleres y consultas vinculadas al diagnóstico participativo incluirá de forma integrada (se cita la GPAPU): “• La identificación de los valores naturales y culturales existentes en el ámbito espacial de planificación, su estado de situación y conservación (identificación de sitios de alto valor para la conservación, sitios especialmente deteriorados, sitios actual y potencialmente amenazados, etc.). • Una caracterización de la relación entre los actores y los recursos naturales y culturales del área (vínculos, modos de vida, formas de acceso/uso de los recursos) • Una caracterización de las condiciones socioeconómicas y socioculturales, es decir, las formas de organización de la población, la ocupación espacial, los principales sistemas de producción y los servicios sociales existentes. • La identificación de problemas, limitaciones y potencialidades para la conservación y gestión del área y su entorno.” Corresponde a la esta Fase: Elaborar un diagnóstico de partida y un análisis por UA y subsistema específico de protección (“objetos focales”) par identificar factores incidentes sobre la zona, presiones y la vulnerabilidad resultante en función de la capacidad de resiliencia de los sistemas implicados. Permite también establecer valoraciones del estado, presión y respuesta de los sistemas ambientales. Se incluirán en este punto un
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inventario de flora y fauna así como también un inventario de sitios y zonas arqueológicas, georrefenciado y con elaboración de un Sistema de información. Se aportará a su vez un inventario georreferenciado de las construcciones existentes en la zona. 2.1 Establecer las líneas de base y procesos derivados del tiempo pasado y el porvenir. 2.2 Discriminación del diagnóstico de estado de situación y el prospectivo en subzonas y OF específicos
de protección los que se asociarán a factores de presión antrópica, su tipo y su grado (estrés o impacto) en función de la vulnerabilidad específica del OF y sus correlatos sistémicos sobre el conjunto del PN. Los escenarios prospectivos inerciales constituirán hipótesis sobre el desarrollo futuro sin medidas de Manejo y diagnóstico de la situación esperada, a efectos de establecer acciones o disposiciones preventivas para el cumplimiento de los objetivos formulados.
2.3 Establecer para cada UA y específicamente para los OF atributos clave, procesos, indicadores específicos de monitoreo, amenazas, actores implicados y modalidades de uso u ocupación.
2.4 Identificar presiones persistentes y amenazas críticas, sus fuentes directas, grados y tipos, así como impactos esperados, actores implicados y el tipo de uso del territorio que las generan. Esto se hará para cada OF de protección en el contexto de sus UA.
2.5 Realizar un diagnóstico social (incluyendo visitantes y turistas) y un mapa de actores georreferenciado (como parte del SIG a elaborar) para alimentar la definición del grupo asesor local. Esto ayudará a la elaboración de la estrategia de comunicación que apunte a la participación multiactoral. El mismo establecerá grados de cercanía, vínculos funcionales y el tipo de relacionamiento con el PN, así como el grado de afectación (positiva, neutra, negativa) que resultará del PM.
Listado general de actores a tener presente (extraído de GPAPU, Modificado de CAMAREN, 2002; MARENA, 2005): • Actores locales o internos: actores de la esfera local que hacen uso de los recursos del área ( productores, comunidades de pescadores artesanales) • Actores externos: no son actores de la esfera local pero hacen uso de los recursos naturales del área (propietarios de suelo, turistas, empresarios, investigadores). • Actores ausentes: comunidades futuras o comunidades externas afectadas por el uso de los recursos del área. • Actores departamentales y nacionales en relación directa y/o que afectan la gestión del territorio (generan o dificultan la generación de una política determinada). • Actores de la esfera internacional vinculados al área. 2.6 Elaborar un Estudio de Impacto Ambiental del estado de situación (reactivo) y otro prospectivo
inercial, lo que se hará por parte el Equipo. En la fase de diagnóstico se realizará un análisis de presiones georreferenciado a efectos de establecer un mapa de UA asociando a sus presiones (impactos o estrés) antrópicas, estableciendo su causalidad compleja y sus fuentes, tipo y grado, actores relacionados y modalidades de uso implicadas. Fase III: Planificación Visión del área protegida, objetivos, estrategias. La visión ‐escenario deseado‐ está establecida: “Un área que ha recuperado su integridad ecológica y la calidad de su valor escénico, que conserva efectivamente una muestra representativa de la biodiversidad costero‐marina del país y los valores culturales asociados, manejada a través de un modelo de gestión colaborativa entre actores públicos y privados, que ofrece oportunidades recreativas, espirituales, de contemplación e inspiración que permiten la comunión con la naturaleza, y donde se promueven usos de sus bienes y servicios ambientales compatibles con los objetivos de conservación, contribuyendo a un desarrollo socioeconómico y cultural equitativo, solidario y sostenible y al mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad local (custodios del patrimonio natural y cultural del lugar). (Propuesta de ingreso de Cabo Polonio al SNAP).
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Lo anterior constituye la guía conceptual que orienta los objetivos del PM, sus Programas, Estrategias, Planes operativos, gestión y acciones derivadas. La organización sistémica de las acciones, se realizará a partir de Programas integrados, los que se compondrán de Programas derivados con énfasis específicos (temáticas prioritarias), Planes de Acción integrados y sectoriales (o Planes Operativos) y acciones concretas en la zona en general y en cada UA, dentro de procesos de gestión planificada participativa. Lo anterior incluye un ciclo de eventos que apunten a la puesta en valor del PN desde la perspectiva del desarrollo local. Las disposiciones del PM integrarán las dimensiones local, regional, nacional e internacional, tanto en los aspectos físicos (socio ambiental) como en los jurídicos aplicables y conformar con ellas un todo armónico (marco jurídico aplicable, GPAPU, p. 14). Corresponde a la esta Fase: 3.1 Revisión‐ ajuste de la visión estratégica del PN, objetivos, y principios. 3.2 Elaboración del documento del PM, conteniendo:
- Zonificación precisa del PN con asignación de modalidades de uso permitidas o no. - Identificación de los OF de conservación (poblaciones de especies, comunidades o sistemas
ecológicos que se quiere proteger, etc.), fuentes de presión y estrategias para generar el cambio.
- Medidas de mitigación y reversión de impactos antrópicos contenidas en programas específicos de manejo y programas derivados de los objetivos de protección establecidos para cada UA (delimitada por sus atributos y dinámicas) u OF de protección, sea biótico (ej. población de especies clave), abiótico (ej. campo dunar) o cultural (ej. patrimonio arqueológico).
- Propuesta específica de ordenamiento de usos y formas de ocupación de las UA Tómbolo y Promontorio, en particular de ordenamiento edilicio. En estas zonas se existe una colonización concentrada informal que amerita su revisión y eventual reversión de usos y formas de ocupación. En éstas zonas la categorización a aplicar será la de Paisaje protegido con énfasis en la restauración ambiental derivada de los daños graves producidos en términos de introducción de especies exóticas, ruptura de la capa superficial del suelo por tránsito de vehículos todo terreno, alteración de la escorrentía de aguas pluviales, construcciones sobre el cordón dunar, contaminación por vertidos directos, uso de energías contaminantes no renovables, privatización de hecho del espacio, construcciones en sitios inapropiados, etc.
- Propuesta de Perímetros de Actuación específicos que permitan volver operativas las determinaciones del PM, mediante los mecanismos de cooperación público‐privada previstos en la ley 18.308, así como la equidistribución de cargas y beneficios y la participación por la comunidad, a través del Gobierno Departamental, de los aumentos de valor y las demás previsiones legales referidas a los procesos de actuación para la implementación de planes y otros instrumentos.
3.3 Análisis, planificación y estimación de costos, que reflejará las prioridades (por significación y urgencia) identificadas durante la elaboración del PM.
3.4 Definir la estructura organizativa e instrumentos para la implementación del PM. 3.5 Elaborar el modelo de gobernanza aplicable. 3.6 Elaborar el sistema de monitoreo y evaluación de la gestión y sus indicadores correspondientes. Esta información será integrada en un Sistema de Información Geográfica (SIG). Fase IV: Implementación del Plan (incluye el monitoreo y evaluación) (Esta fase no corresponde al presente llamado). La fase de implementación del PM se iniciará con la elaboración del Plan Operativo Anual (POA) del AP. En base a los programas y subprogramas planteados en el PM, el POA detallará las actividades que se llevarán a cabo en el curso de un año para el cumplimiento de las metas. Corresponde a la esta Fase: 4.1 Elaboración de Planes de Acción u operativos de corto plazo que pongan en funcionamiento los
Programas. 4.2 Establecer mecanismos de monitoreo y seguimiento a partir de los indicadores sociales y biofísicos
definidos para cada objetivo aplicado a las UA u OF de protección.
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Cabe mencionar (como se establece en la GPAPU) que las fases enunciadas no constituyen un proceso lineal secuencial sino un proceso en continua retroalimentación.
En PMs contemporáneos el modelo analítico‐deductivo, que plantea un tránsito lineal de las estrategias principales a las orientaciones, luego a las políticas, de éstas a los programas, de éstos a los proyectos y a las acciones constituye una visión simplificada de los procesos de gestión y de gobernanza, inoperante en la realidad. Ese camino no necesariamente conduce a las mejores propuestas ni a las más pertinentes. En consecuencia, transitaremos un camino heterodoxo. La propuesta metodológica se apoya en los requerimientos de los TdR y los procura llevar al límite de sus potencialidades, en el entendido que se habilita a una mayor innovación que en clásicos trabajos de Consultoría.
Estrategia de participación
Articulación y vínculo con actores institucionales y locales e instancias de participación y consulta en el curso de los trabajos de elaboración del PM.
Se plantea una acción conjunta, mediante la realización de instancias de participación sucesivas y contactos con referentes institucionales, no institucionales, informantes calificados y reconocimiento del área. Esto permitirá ajustar el mapa de actores e intereses, definición de límites, sectores internos, bordes dinámicos, áreas de interfase, áreas homogéneas, puntos notables, instalaciones, equipamientos, etc. Las instancias participativas y de coordinación permitirán ajustar y potenciar la propuesta durante todo proceso de construcción. A continuación se presentan los componentes metodológicos que forman parte de la estrategia operativa, sus actividades y principales resultados esperados.
Modalidad de trabajo del Equipo y principales actividades
La forma de trabajo se basa en cinco tipos de actividades para la recopilación y análisis de antecedentes e información para elaborar la propuesta:
a) reconocimientos y visitas al terreno;
b) revisión de información secundaria y antecedentes documentales
c) realización de entrevistas a informantes calificados;
d) reuniones de coordinación y de trabajo técnico, incluyendo la realización de tres Talleres Locales;
e) un Seminario intensivo final, de transferencia. a. reconocimientos y visitas al terreno
Se realizará, con criterios de verificación, un acercamiento complementario a las diversas escalas territoriales: remota –por reconocimiento e interpretación de imágenes satelitales o fotografía aérea vertical‐, y terrestre. Se realizarán relevamientos y recorridos complementarios por parte del Equipo en el terreno para su reconocimiento y verificación de la información disponible y de información aportada por otras fuentes.
b. revisión de información secundaria y antecedentes documentales Se revisarán los documentos disponibles aportados por entidades públicas así como otros materiales a ser obtenidos por el equipo, información estadística, sitios web, entidades privadas, publicaciones de prensa, así como otros documentos producidos por o para instituciones públicas, resultados de investigaciones realizadas en el medio académico y bibliografía especializada.
Se requerirá contar con toda la información del SNAP y a través de él de otras reparticiones públicas: informes, datos, antecedentes y proyectos sobre el área.
c. Entrevistas
Se realizará un número acotado de entrevistas semiestructuradas, a informantes calificados, que implicaran: a) elaboración de lista de personas: responsables y técnicos de los ministerios e instituciones públicas con responsabilidad en el área, actores privados, técnicos y expertos, organizaciones con representatividad local participantes en la Comisión de Seguimiento, otros informantes y actores sociales relacionados al proceso; b) diseño de las pautas de las entrevistas y c) realización de las
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entrevistas según pauta.
d. Reuniones de trabajo técnico y de coordinación
La Consultoría implicará reuniones de trabajo técnico internas del Equipo y entre éste y el Grupo de Contacto, las contrapartes técnicas del SNAP y de la Intendencia de Rocha y los Ministerios Integrantes. Ellas se desarrollarán a partir de pautas propuestas por el Consultor, acordadas con las partes donde se recibirán comentarios y sugerencias, los que serán procesados y presentados en posteriores reuniones para su revisión y aprobación.
e. Talleres Locales
La metodología contempla la realización instancias participativas en las cuales se presentará y considerarán entre otros insumos, el Informe de Avance. A estos efectos se prevé la realización de tres Talleres. Los Talleres locales sobre la base de la metodología FLACSO se plantean como instancias fundamentales que tendrán por objetivos:
1| ofrecer información y dar difusión y visibilidad a escala local al proceso de elaboración del PM y sus avances comunicando sus principales contenidos;
2| intercambiar visiones, información y conocimiento con actores locales y responsables institucionales;
3| desarrollar dinámicas de trabajo participativas e involucrar a los actores. Se realizarán de acuerdo con una convocatoria y lista de asistentes establecidas de común acuerdo con el SNAP y los miembros del Grupo de Contacto.
f. Seminario de transferencia
Al finalizar el proceso se ofrece realizar un Seminario intensivo de transferencia al SNAP y el Grupo de Contacto y en caso que éste lo entienda necesario ampliando a la Comisión de Seguimiento, para informar y discutir la implementación de las recomendaciones y conclusiones de la Consultoría. De esta forma se dará difusión a escala local, supralocal de las conclusiones y recomendaciones del trabajo, participando de las mismas a los involucrados en las tomas de decisiones. Se prevé una actividad de media jornada a realizarse en local a determinar, donde participen técnicos y responsables en los aspectos sociales, productivos, turísticos, ambientales y de ordenamiento territorial. El SNAP asegurará la logística del evento y los traslados.
Para todas las instancias de participación se implementará una dinámica de Taller para transmitir y discutir las implicancias, alcances y particularidades de las propuestas del Consultor y su Equipo contenidas en el Informe Final.
Estrategia de Producción y Comunicación
Las etapas a cumplir en el desarrollo de la consultoría se establecen en los Tdr y el cronograma adjunto; a continuación se detallan características de los Informes Inicial, de Avance y Final.
1) Informe Inicial. Se presentará, a los 15 días de iniciada la Consultoría, un Informe Inicial. En el mismo se ajustará el cronograma de trabajo, fechas de entrega de los productos (Informes de Avance y Final) y actividades. En esta entrega inicial se acordarán rápidamente entre el Consultor y SNAP los principales componentes operativos.
2) Informe de Avance. Se elaborará al culminar la Primera Etapa un Informe de Avance que dará pie a la segunda etapa, en concordancia con los contenidos solicitados en los TdR del llamado y con los documentos y productos entregables. No se esperará a la recepción de comentarios por parte del comitente para iniciar las actividades de la segunda etapa por parte del Equipo; los que serán incorporados en las semanas siguientes.
3) Informe Final. El Informe Final corresponde a la última etapa de la Consultoría y seguirá las pautas establecidas en los TdR del llamado, conteniendo las principales propuestas estratégicas y los criterios de ordenamiento, formatos y contenidos que se desarrollan en este documento, constituyéndose en el
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documento del PM. El Informe Final, como lo solicitan los TdR, implicará un desarrollo específico del PN y sus UA y OF más un avance de propuestas sobre planes operativos de gestión. Se desarrollarán instrumentos de comunicación apropiados para todo el proceso y ajustados a las características de cada una de las etapas. Entre otros componentes, se evaluará, conjuntamente con las autoridades, la posibilidad de gestionar un espacio interactivo en Internet para incluir contenidos diversos y documentos de avance así como recabar opiniones y sugerencias.
Productos entregables ‐ informes
Los productos a entregar son el Informe Inicial y los dos Informes requeridos en las Bases del llamado, el Informe de Avance y el Informe Final. A continuación se detallan ‐como ejemplo‐ características y contenidos de los referidos productos entregables:
Inicio de la Consultoría – Informe Inicial. Como ya fue señalado, se entregará un Informe Inicial, conteniendo una versión ajustada del cronograma de actividades y tiempos, así como las entregas de Informes.
Primera Etapa – Informe Intermedio. Constará de una aproximación al territorio por parte del Equipo, en la que a partir de un diagnóstico acotado se trazarán directrices generales a profundizar en la etapa siguiente. Se capitalizará la inversión previa realizada y se realizará una consideración crítica de los antecedentes, integrando otras visiones (de la Intendencia, de otros actores públicos, etc.).
En el documento se darán orientaciones acerca del desarrollo de las conectividades internas y externas del PN, infraestructuras, zonificaciones, usos del suelo actuales y futuros y áreas susceptibles a ser desarrolladas mediante Programas, Planes Especiales u otras figuras de planificación, o que necesariamente deberán ser abordadas de forma integrada y se deberá poner especial atención a la formulación de los lineamientos preliminares para el ordenamiento del PN con énfasis en el tómbolo y promontorio. Esta etapa se establece en el cronograma y se ajustará en detalle a la presentación del Informe Inicial.
Segunda Etapa – Informe final. Comienza una vez cumplida la anterior, incluye la y apunta al producto final. En este Informe se establecerá con precisión la delimitación de los objetivos y estrategias para el PM coherentes con la fase del diagnóstico. A su vez del ordenamiento estructural y de la definición de las grandes piezas del área surgirán las conectividades a diferentes escalas, los lineamientos para el desarrollo de equipamientos, infraestructuras, servicios y transporte. Se plantearán lineamientos estratégicos para el tratamiento de los grandes sistemas naturales protagonistas del área, con especial énfasis en la costa incluyendo el territorio marítimo e islas, y en especial sus subsistemas ambientales y paisajísticos.
Algunos contenidos y temas que serán incorporados en el Informe Final:
Identificación de áreas frágiles y áreas ecológicas significativas conservadas, afectadas o recuperables para su protección; recomendaciones primarias para el manejo de las mismas.
Identificación y calificación primaria de bienes sitios de patrimonio histórico, arqueológico, cultural o paisajístico.
Identificación de acciones para poner en valor, recuperar y proteger cada UA, cuencas y cursos de agua.
Lineamientos de gestión y remediación para áreas deterioradas, abandonadas o en desuso, incluyendo la posibilidad de proyectos productivos, de paisaje y equipamientos públicos.
Exploración de la viabilidad de sistemas de saneamiento y tratamiento de efluentes.
Identificación y definición de áreas para actividades no habitacionales con impactos ambientales controlables.
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Definición de criterios para relocalización de actividades con impactos negativos. Planteo de un modelo integrador de sistemas y modos de transporte (pasajeros y mercancías) y modalidades de control de la accesibilidad.
Recomendaciones y propuestas para la creación de una Unidad de Gestión del Parque Nacional. Programas de gestión – Parque Nacional de Cabo Polonio
A modo indicativo se formulan algunos Programas a desarrollar en el Plan de Manejo y algunos comentarios iniciales.
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IX| Organización del documento del Plan de Manejo
El documento se focalizará en la información específica relativa al manejo del área e incluirá los diagnósticos de situación y prospectivos, a efectos de entender las disposiciones de manejo propuestas. Será un documento accesible en su concepción con un estilo claro de redacción y un diseño gráfico entendido como una interfase amigable entre los contenidos del PM, sus usuarios y el público en general. Contendrá a su vez la Visión del PN, sus Objetivos y Programas de Manejo. Basado en la GPAPU, la estructura documental del PM se organizará como sigue: Introducción: contendrá una síntesis de los valores que explican la declaración de la zona como Área Protegida. La visión, objetivos, principios de manejo y categoría del área. Módulo A (Información diagnóstica): contendrá el diagnóstico del área actual y prospectivo y de su zona de influencia, incluyendo indicadores de desempeño e impacto. El diagnóstico incluirá una evaluación de las amenazas así como una identificación de las prioridades de protección para el conjunto del área, sus Unidades Ambientales y objetos focales de protección.
Módulo B (Componente estratégico): incluirá las políticas a aplicar, la visión estratégica del PN, sus objetivos, su modelo de gobernanza. Módulo C (Componente programático): contendrá la planificación a nivel programático y técnico, y los planes operativos que anticipan la gestión del PN, incluyendo aspectos de diseño institucional (propuesta de Unidad de Gestión). Esto incluye la zonificación del PN con sus programas y planes y especificaciones para la zona adyacente. Módulo D (Componente de gestión): referirá a los aspectos de manejo del PN, entre otros reglamentos y planificación financiera (presupuesto). Cada uno de los abordajes sectoriales aportará documentación relevante, la que será incluida en Anexos. Constancia: Se deja constancia que para la elaboración del Plan de Manejo, se dispondrá como insumo, con autorización de su autor, de información recabada y sistematizada y de documentos originales producidos en relación con el área por el Arq. Rafael Cortazzo.
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