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1Presentación
Un país en jaque: la gobernabilidad en cuestión2
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Un país en jaque:la gobernabilidad en cuestión
Un país en jaque: la gobernabilidad en cuestión4
5Presentación
Un país en jaque:la gobernabilidad en cuestión
Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - 2005
Santiago Pedraglio
Carlos Reyna
Rosa Pizarro
Ingrid Saito
Laura trelles
Ulises Humala
Cynthia Zavalla
Julio Gamero
Raúl Mauro
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Un país en jaque: la gobernabilidad en cuestión6
La publicación de este trabajo ha contado con el apoyo de FundaciónW. K. Kellogg.
La publicación de este trabajo ha contado con el apoyo de Cordaid.
Código 12821Perú Hoy. Un país en jaque: la gobernabilidad en cuestión. —Lima: DESCO, 2005.254 p.
Democracia / Empleo / TLC / Economía / Objetivos delMilenio / Políticas Públicas
Tirada: 750 ejemplares. Primera edición
Carátula y dibujos interiores: José Barreda
Corrección de estilo: Juan José Beteta
Diagramación: Juan Carlos García M. � 226-1568
ISBN: 9972-670-55-4Hecho el depósito legal 2005-5599 en la Biblioteca Nacional del Perú
Impresión: ali arte gráfico publicaciones srl.Américo Vespucio 110 Covima, La Molina � 349-6636
©Centro de Estudios y Promoción del DesarrolloLeón de la Fuente 110. Lima 17 � (511) 613-8300www.desco.org.peAgosto de 2005
7Presentación
Contenido
PRESENTACIÓN 9
CUATRO AÑOS DE GOBIERNO EN DEMOCRACIA
Por más derechos y una mejor representaciónSantiago Pedraglio 13
VOLÁTIL BOLIVIA
Lecciones para la democracia en el PerúCarlos Reyna Izaguirre 35
EL AGITADO Y FRAGMENTADO ESCENARIO SOCIAL
Rosa Pizarro / Ingrid Saito / Laura Trelles 65
TLC PERÚ-ESTADOS UNIDOS
Ulises Humala 153
¿COMPETITIVIDAD SIN EXCLUSIÓN?:el empleo en la encrucijadaJulio Gamero / Cynthia Zavalla 187
POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL PERÚ Y LOS ODM:una necesaria convergenciaRaúl Mauro 231
Un país en jaque: la gobernabilidad en cuestión8
9Presentación
Resta un año para el término del gobierno de Toledo. La transicióndemocrática post Fujimori viene siendo azarosa, como se preveía paraun gobierno que nació sin el respaldo de un partido político bienconstituido, organizado y con ideario. Mientras las protestas socia-les continúan —y ese será el signo de todo el periodo— la mafiaorganizada durante el fujimorismo ha hecho más visible su accionarpúblico, buscando la impunidad de sus actos. La macroeconomía,por otro lado, continúa viento en popa junto con una incipiente me-jora en el empleo adecuado, que aún dista de revertir el déficit socialgenerado durante la hiperinflación de García y el ajuste estructuralde Fujimori.
Durante el año transcurrido, la consolidación del buen desem-peño en la macroeconomía ha permitido poner en evidencia la desco-nexión entre ésta y la economía de los hogares. De igual modo, noobstante que los recursos hacia la política social se mantienen e in-cluso han aumentado, la pobreza se resiste a bajar del 50%. ¿Cuán-do se desconectó el bienestar de los peruanos de los buenos resulta-dos en la macroeconomía?
La respuesta apunta al ajuste estructural implementado en laprimera mitad de los 90. La secuela del mismo, si bien se concentró
Presentación
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inicialmente en la esfera económica, ha tenido profundas repercu-siones más allá de ella. Los cambios institucionales acabaron liqui-dando el contrato social bosquejado durante la sustitución de im-portaciones, pero no culminaron en uno nuevo que supusiera unmínimo entendimiento entre los actores sociales. En ese sentido, elintento de reordenamiento de la política y de la sociedad desde laeconomía ha quedado trunco.
Desde la política económica no se ha hecho el viraje necesario pararestablecer la conexión entre la esfera económica y la social, por ejem-plo. Nadie duda, hoy, que la mejor política social para la superación dela pobreza es una buena política económica, una que propicie la inver-sión productiva y que genere las condiciones para mayor y mejor em-pleo. La política social, en ese contexto, hará lo suyo: fortalecerá lascapacidades del capital humano aumentando su empleabilidad, peronunca será un sustituto cercano de la política económica como prin-cipal responsable de la generación de empleos.
La conexión necesita de procesos políticos que la alienten. Laausencia de una representación política organizada y con participa-ción en los espacios en que se toman decisiones, dificulta la vincula-ción de la sociedad con la economía. Sin embargo, la sociedad noespera, actúa y se pronuncia. La cantidad de conflictos sociales, dis-persos y puntuales, es una prueba de ello.
La gobernabilidad de la nación se encuentra, pues, en innegabletensión y cuestión. Hasta hoy, la precaria institucionalidad políticaha logrado sortear las presiones sociales, el embate en pro de lavacancia presidencial y el accionar más visible de la mafia. Pero,¿cuánto más podrá resistir nuestro Estado? Si bien es necesaria lareforma del Estado, lo cual no significa achicarlo más sino, por elcontrario, que sea más eficiente y eficaz, es de mayor y más urgentenecesidad la reforma de la economía.
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Reformar la economía no significa volver hacia atrás sino repen-sar la necesaria articulación de la macroeconomía con el bienestar delos hogares, que la política económica, junto con conseguir buenosresultados en el PBI, la inflación y las exportaciones, facilite la gene-ración de un mejor empleo, de mayores salarios y menor pobreza.
Casualmente los textos que integran el presente número del PerúHoy pretenden, desde un enfoque multidisciplinario, dar cuenta delo que viene significando la profundización de esa desconexión y losriesgos que supone para la gobernabilidad de la nación.
Santiago Pedraglio inicia la reflexión haciendo un balance de loscuatro años de gobierno del Presidente Toledo en el marco de unaevaluación del régimen político, de la necesidad de profundizar lademocracia y de la búsqueda de una mejor representación ciudada-na en las diferentes esferas del poder. Carlos Reyna analiza, a partirde los sucesos políticos acontecidos en nuestros vecinos, Ecuador yBolivia, las lecciones a aprender de tales experiencias y sus posiblesefectos sobre la política nacional.
Rosa Pizarro, Ingrid Saito y Laura Trelles, dan cuenta del agita-do pero fragmentado conflicto social, destacando que la moviliza-ción y confrontación actuales, más que elementos desestabilizadoresde la democracia han devenido, ante la ausencia de una clara repre-sentación política, en estrategias de incidencia sobre las políticaspúblicas.
Ulises Humala, por su parte, hace una presentación ordenada delos avances en la negociación del tratado de libre comercio (TLC)con Estados Unidos —con anterioridad a la ronda de Miami (juliode 2005)— y compendia los posibles impactos de dicho tratado sobreel agro, la salud y el empleo de los peruanos. Julio Gamero y CynthiaZavalla se cuestionan sobre la viabilidad del modelo en curso paragenerar el suficiente empleo adecuado, mas aún cuando desde la eco-
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nomía se viene insistiendo en reducir los costos del trabajo como unmedio en el logro de competitividad y, a la vez, en la “formalización”del empleo. Finalmente, Raúl Mauro plantea la necesidad de que laspolíticas públicas converjan entre ellas, enfatizando las divergen-cias existentes entre la política económica y la política social y comoello estaría afectando el cumplimiento de los objetivos del milenio(ODM).
Lima, julio de 2005.
13Santiago Pedraglio
C u a tr o a ñ o s d e g o b i e r n o e n d e m o c r a c iaP o r m á s d e r e c h o s y u n a m e j o r r e p r e s e n t a c i ó n
S a n t i a g o P e d r a g l i o
Cuatro años de gobierno en democracia14
15Santiago Pedraglio
EL PRINCIPAL RASGO de estos últimos cuatro años de vida políti-ca es que los partidos, sus dirigentes y principales represen-tantes, han carecido, una vez más, de proyectos para renovar-se y, mas aún, de la decisión necesaria para emprender esaeventual renovación. Se trata de un déficit general que com-promete a todos los sectores políticos organizados, de dere-cha, centro e izquierda. Así pues, tal parece que los diez añosde fujimorismo no han significado aprendizaje alguno paraestas organizaciones, que continúan actuando como si la con-centración del poder, la corrupción sistémica, el rompimientode las instituciones, el uso de los sistemas de inteligencia confines privados y la militarización de la seguridad interna, en-tre otras gracias del régimen anterior, hubieran sido un sim-ple accidente1.
El bloque antidictatorial tuvo un rápido final. Se inició demanera desordenada, sin rumbo claro, y su última etapa fue
1 Cabe recordar la etapa inaugurada por el golpe militar de 1968 alentado por lacrisis de los partidos “tradicionales” y del régimen democrático, la posteriordesaparición práctica de dichos partidos durante cerca de una década y su resurrecciónen las elecciones generales de 1980 sin una recomposición seria, a pesar de lainstauración de una nueva Carta Política en 1979.
Cuatro años de gobierno en democracia16
semejante. Durante los últimos meses del fujimorismo fue alen-tado por acciones populares en la calle —lava la bandera,marcha de los cuatro suyos— y por las denuncias de corrup-ción, sobre todo aquellas grabadas y después presentadas porla televisión. Cada partido alistó su propia trinchera y enfren-tó las elecciones generales de 2001. En ningún momento elbloque antidictatorial se constituyó como alternativa de go-bierno, o como base para la creación de un sistema políticomás integrador e incluyente.
Con la rápida disolución del bloque antifujimorista se ago-tó también el afán democratizador, sobre todo después de ele-gido el nuevo gobierno de Alejandro Toledo. Si bien se man-tuvo el respeto a las libertades civiles y políticas básicas, lavoluntad de transformar el Estado, de acercarlo a la poblaciónen general se fue diluyendo con prontitud. Si se repasan lasiniciativas políticas principales que hubieran permitido unademocratización del Estado con el impulso de los partidospolíticos, se comprueba que la voluntad fue escasa y que in-mediatamente, incluso después de adoptada una decisión,surgieron temores y desconfianzas por la posibilidad de quela situación escape de las manos. La descentralización es unejemplo de ello: todos los partidos manifestaron su acuerdo;el Congreso tomó la iniciativa en determinadas circunstanciasy adoptó una posición de fuerza ante las dudas del Ejecutivo.Sin embargo, ese impulso inicial ha ido declinando y hoy, enla práctica, ninguna fuerza política la sostiene.
Algo semejante se puede afirmar de la actitud de los parti-dos frente al Informe Final de la Comisión de la Verdad y Re-conciliación (CVR), y ante las iniciativas nacidas del AcuerdoNacional. O, incluso, la actitud desidiosa ante los importantesesfuerzos de las mesas de lucha contra la pobreza o algunosmás parciales, pero no menos significativos, como las mesas
17Santiago Pedraglio
de diálogo en la minería. La incomodidad de los partidos anteel Informe Final de la CVR fue general, en clara manifestaciónde su escasa voluntad para reconocer errores y comprometer-se, en primer lugar, a evitar que se repita una situación seme-jante a la denunciada por la CVR; y, en segundo lugar, a bus-car que, de presentarse, el Estado no utilice las políticasequivocadas aplicadas durante las décadas del conflicto ar-mado interno.
La falta de proyecto y de voluntad política en relación conlos objetivos democráticos de recomposición del Estado, pro-pios de cualquier régimen constituido a continuación de ungobierno autoritario y corrupto —como el de AlbertoFujimori—, se expresó también en la incapacidad para refor-mar la Constitución de 1993. Al respecto, no sólo surgierondistintas posiciones entre los partidos representados en elCongreso sino que hubo temor a modificar las reglas fijadasa partir del autogolpe de 1992. Incluso la posición del APRA—regresar a la Constitución de 1979—, formalmente radical,se diluyó y no sirvió para liderar un ajuste, al menos parcial,de aspectos que comprometen al régimen democrático comolas excesivas atribuciones otorgadas al presidente de la repú-blica y el papel del Estado en la economía, accesorio y restrin-gido en grado extremo2.
Igual que en 1980 al retornar a la democracia, en el 2000,luego de la caída de Fujimori, no pasaron muchos meses paraque se organizara una nueva fuerza antisistema, en este casoel movimiento autodenominado etnocacerista, y que los re-manentes de Sendero Luminoso intentasen reorganizarse.
2 En el caso del petróleo, por ejemplo, esta situación llega al absurdo: según laCarta vigente, el Estado no puede hacer que su empresa petrolera se capitaliceexplotando directamente los recursos; debe limitarse a su refinación y restringidadistribución.
Cuatro años de gobierno en democracia18
Entre los peruanos, sobre todo de los sectores medios ba-jos y populares organizados (como el magisterio y los frentesde defensa regionales), se ha establecido el convencimientode que tienen que pelear solos por sus reivindicaciones, sinnecesariamente recurrir a intermediarios políticos nacionales.Encuentran que sus representantes más funcionales y eficien-tes son de carácter sectorial, local o de grupo; es decir, susdirigentes más próximos. Tal tendencia —creciente— estáacompañada de una conciencia de mayores derechos, mien-tras que el bloqueo de calles o carreteras se convierte en lamejor estrategia para conseguir un canal de negociación conel gobierno central. No siempre esta modalidad es, o se pre-senta como la más conveniente, aunque sí resulta la opciónmás viable para los amplios sectores débilmente representa-dos por los principales partidos políticos.
No obstante este conjunto de dificultades y carencias, lasposibilidades de los partidos y las fuerzas sociales de produ-cir cambios importantes en la política económica y en la refor-ma del Estado son también grandes. La economía, vista en suconjunto, pasa por un buen momento, y la gran mayoría de lapoblación no está a la expectativa de grandes cambios. Sí quieremayores ingresos, un Estado más eficiente y a la mano y go-bernantes honestos que den muestras de preocupación por elpaís. Es cierto que para esto se requiere no sólo de decisiónpolítica sino del agrupamiento de un bloque de fuerzas concapacidad para sostener un programa de reformas.
1. La primacía de un discurso (“el que parte yreparte se lleva la mejor parte”)
Desde 1990, e incluso unos años antes, se impone un discursoque califica a los actores sociales, económicos y políticos de una
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manera diferente a la acostumbrada hasta entonces. Se popula-riza un nuevo discurso que provoca la reasignación del signifi-cado de las políticas económicas y de los intereses de los secto-res sociales en juego instalándose, como parte del lenguaje deespecialistas y de la estructura mediática, conceptos comopopulismo, papel subsidiario del Estado, mercantilistas, fin delas utopías, globalización a cualquier precio (el “sí o sí” del pre-sidente Toledo ante el TLC con los Estados Unidos es simbóli-co), pronta desaparición del Estado nacional, entre otros tantos.
El concepto líder es, sin embargo, el de “populismo” por-que divide el escenario entre los presuntos renovadores y lossupuestos conservadores de todo tipo. Es así como las acusa-ciones de ‘populismo’ se convierten en una satanización: todoaquél que pretende redistribuir los ingresos o utilizar los re-cursos del Estado en beneficio de sectores pobres de la pobla-ción —más allá de los programas de alivio a la pobreza, quenormalmente son percibidos, al igual que los gastos en educa-ción, como barriles sin fondo de escasa o nula utilidad—, reci-be tal calificativo, sinónimo de demagogia y despilfarro.
La presión tiene como propósito que los ingresos obteni-dos por el Estado se orienten, de manera creciente, a otorgarseguridad a la macroeconomía o a aspectos del manejo políti-co y económico sin distinción de “privilegios”, entre los po-bres y los adinerados. Éste es el origen del pedido de que secumpla religiosamente con el pago de la deuda externa o quelos ingresos estatales se dirijan a garantizar la seguridad, o aotros rubros que benefician “a todos por igual”: carreteras uotros, vinculados a la infraestructura. Los gastos en educacióny salud son considerados necesarios pero solamente hasta unnivel básico.
Cuatro años de gobierno en democracia20
2. El respeto a los derechos políticos del juegodemocrático
Durante estos últimos cuatro años, el gobierno de AlejandroToledo ha dado muestras de respetar libertades civiles y polí-ticas fundamentales para un régimen democrático.
El Ejecutivo, por ejemplo, al margen de una u otra inten-ción de entrometerse en los medios de comunicación, ha res-petado la libertad de prensa. La modificación de la actitud delgobierno central en relación con los medios, en comparacióncon el periodo de Fujimori, es sustantiva. Es más: la principaloposición del gobierno de Toledo proviene justamente de losmedios, sobre todo de prensa escrita y algunos programas detelevisión. Los políticos opositores se han mantenido en unasegunda línea de fuego y en circunstancias en las que crecíanlas voces en pro de la vacancia presidencial, la mayoría de lospartidos con representación en el Parlamento —si no todos—cerraron filas detrás del cumplimiento del mandato presiden-cial en su totalidad.
Por otro lado, el uso de la represión ante la infinidad demovilizaciones urbanas y rurales ha sido limitado. La situa-ción más lamentable tuvo lugar en Puno, cuando una revueltaurbano-estudiantil terminó en un grave enfrentamiento condestacamentos de las fuerzas armadas que causaron la muer-te de manifestantes. En general, si bien los titulares del Minis-terio del Interior pueden haber sido particularmente rudos ensus declaraciones contra las movilizaciones y los bloqueos decaminos, sin embargo, se han mantenido cautos en el uso dela represión.
El Parlamento ha tenido amplias libertades para actuar,normar e incluso oponerse al gobierno. El Ejecutivo nunca tuvomayoría absoluta y con su aliado, el Frente IndependienteMoralizador, pasaba ajustadamente los 50 votos. Las organi-
21Santiago Pedraglio
zaciones opositoras dirigieron, desde un comienzo, la Comi-sión de Fiscalización —la más política, por la naturaleza de loscasos que debe atender— e, incluso, ejerce la propia presiden-cia del Congreso, durante el periodo 2004-2005, a través delcongresista Ántero Flores Aráoz.
La relación entre el Ejecutivo y el sistema de administra-ción de justicia, en particular con el Poder Judicial, ha tenidomomentos de tensión a causa de declaraciones críticas del pre-sidente de la república y respuestas de la misma intensidadpor parte de los presidentes de la Corte Suprema. Pero si elPoder Judicial ha funcionado mediocremente y con pasmosalentitud en los casos de corrupción, por ejemplo, esto no sedebe a una injerencia del Ejecutivo sino a actitudes estricta-mente propias e institucionales.
El Ejecutivo obstaculizó, por el contrario, el trabajo de losprocuradores anticorrupción y fue complaciente en la luchacontra la corrupción, lo que se convirtió en uno de sus gran-des puntos en contra frente a la opinión pública.
3. El crecimiento económico no resuelve ni permiteavizorar el fin de la exclusión social
El fujimorismo dejó pendiente una amplia agenda que no sereducía al respeto de derechos democráticos individuales o decarácter institucional. Un primer desafío, a la caída del régi-men, era lograr el crecimiento de la economía y, al mismo tiem-po, que tal crecimiento beneficiara a un número creciente deperuanos, en un porcentaje cada vez mayor.
Durante estos últimos cuatro años, el crecimiento de laeconomía peruana ha oscilado entre el 4% y el 5% del produc-to bruto interno. Un hecho inédito en las últimas décadas de lavida del país. Este año 2005 se prevé un aumento equivalente
Cuatro años de gobierno en democracia22
e, incluso, algo mayor. Las cifras macroeconómicas están prác-ticamente todas en azul. Sin embargo, la distribución de losingresos nacionales y la capacidad de consumo de los sectoresmás pobres prácticamente no se han modificado, a pesar dealgunos aumentos de sueldos en el sector público (magisterio,entre otros), del crecimiento de algunas regiones (sobre todode la costa norte), de los buenos precios de los minerales, y delincremento de la inversión privada. Esto significa una desilu-sión para los peruanos más pobres sobre todo frente a susexpectativas de aumentar sus ingresos en democracia.
En junio de 2005, Apoyo Consultoría llegó a la conclusiónde que, a pesar de que entre 2001 y 2003 aumentó la capaci-dad de consumo del 40% de la población más pobre del país,el porcentaje de pobres (54,7%) no se modificó (ver recuadro,Gráficos 1 y 2). Como se puede advertir, el 20% más pobreaumentó su gasto per capita durante esos mismos años en18,4%. No obstante, como la misma empresa Apoyo señala,ese sector debería ver crecer su consumo en un 215% para su-perar la línea de pobreza.
Sostenibilidad social
Entre 2001 y 2003 aumentó la capacidad de consumo del 40%de la población más pobre del país, pero el porcentaje de po-bres (54,7%) no varió.
23Santiago Pedraglio
Gráfico 1Perú: crecimiento del gasto per cápita según niveles de gasto
(4to. trimestre 2003, var. % respecto del mismoperiodo del 2001)
(en porcentajes)
0 50 100 150 200 250
20% mayor
20% medio alto
20% medio
20% medio bajo
20% menor
Fuente: ENAHO, APOYO Consultoría.Elaboración: SAE, Servicio de Apoyo Empresarial. Lima, junio 2005.
Gráfico 2Perú: crecimiento necesario del gasto per cápita para
eliminar la pobreza según niveles de gasto(var. % respecto al 4to. trimestre del 2003)
(en porcentajes)
Fuente: ENAHO, APOYO Consultoría.Elaboración: SAE, Servicio de Apoyo Empresarial. Lima, junio 2005.
1.5
4.5
18.4
-10
-4.8
-15 -10 -5 0 5 10 15 20
20% mayor
20% medio alto
20% medio
20% medio bajo
20% menor
Cuatro años de gobierno en democracia24
El Gráfico 3, también elaborado por Apoyo Consultoría,muestra la relación entre la valoración de la democracia y lapobreza. En Lima, donde la pobreza es menor porcentualmenteque en el resto de país (excepto en la costa sur), la valoraciónes bastante más alta que en la selva, la sierra central y la sierranorte, regiones donde el porcentaje de pobres es bastantemayor.
Gráfico 3Perú 2003: Valoración de la democracia y la pobreza
(en porcentajes)
El abismo entre la macroeconomía y los ingresos de cercade la mitad de la población del país, así como el divorcio entreun régimen que habla de derechos y la precaria situación en laque viven millones de peruanos, convierte inevitablemente ala democracia en un sistema inestable. Si a esto se suma que elcrecimiento de la economía no ha estado acompañado de unimpulso de la recaudación tributaria, es evidente que los lími-tes del Estado para redistribuir son sumamente firmes (la re-caudación representa actualmente sólo el 13,6% del PBI y elmismo MEF prevé que en 2007 llegue a un escaso 13,7%).
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Lima
Costa sur
Costa norte
Sierra sur
Costa centro
Selva
Sierra centro
Sierra norte
Consideran importante la democracia Pobres
25Santiago Pedraglio
La ideología del antipopulismo juega en contra de los es-fuerzos por redistribuir mejor, convirtiendo cada aumentosalarial de los trabajadores públicos, o los esfuerzos por im-plantar las regalías, o modificar los contratos mineros, en pre-suntas manifestaciones de una política demagógica y concesivacon quienes demandan la obtención de beneficios mínimosdel crecimiento económico.
En el contexto de un balance de la aplicación de las políti-cas liberales en América Latina, John Williamson, uno de lospromotores del Consenso de Washington, considera que se-ría incorrecto “creer que la única tarea [...] es completar lasreformas de primera generación”3 y que, más bien, la nuevaagenda tendría que incluir la mejor distribución del ingreso:“Hay dos mecanismos por los cuales los pobres se puedenvolver menos pobres. Uno es el incremento en el tamaño delpastel de la economía del cual todos en la sociedad extraemosnuestro ingreso. El otro es la redistribución de una tajada es-pecífica del pastel, de tal manera que los ricos tomen una por-ción pequeña y los pobres tomen una porción mayor”4. Agre-ga que “un país en el cual el pobre recibe una porción muypequeña del ingreso puede reducir significativamente la po-breza reasignando sólo una pequeña parte de los ingresos delos ricos [...]. Los impuestos progresivos son los clásicos ins-trumentos para la redistribución del ingreso. Uno de los as-pectos más cuestionables de las reformas de la década pasadaen América Latina fue la dirección de la reforma tributaria,que cambió la presión tributaria de los impuestos a la renta(los cuales usualmente son al menos ligeramente progresivos)
3 John Williamson, “Visión general: una agenda para relanzar el crecimiento y lasreformas”, en Pedro Pablo Kuczynski y John Williamson (editores), Después del consensode Washington, Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, Lima, 2003, p. 34.
4 Ídem, pp. 37-38.
Cuatro años de gobierno en democracia26
por los impuestos al consumo (los cuales son al menos ligera-mente regresivos)”5.
Los principales partidos políticos, puestos a la defensivapor la prédica liberal —muchas veces originada desde fuerade los partidos— y, sobre todo, por las poderosas fuerzas eco-nómicas y sociales que la sostienen, no han jugado —salvoexcepciones— a favor de mecanismos que beneficien una mejordistribución de los ingresos. Es cierto que la mayoría de ellosha estado de acuerdo con los aumentos de sueldo a los traba-jadores públicos, pero se opusieron a los esfuerzos de intro-ducir algunas importantes reformas al sistema tributario a me-diados y a fines de 2003.
4. Sin la decisión necesaria para reformar el Estado
El cómodo centralismo de los principales partidos políticos yel escondido temor a los desbordes sociales, alientan una vi-sión particularmente conservadora en relación con la reformadel Estado.
El debate sobre tal reforma no tiene que ver principalmen-te con la privatización, el impulso a las concesiones o la reduc-ción de la burocracia estatal y del consiguiente gasto corrien-te. Sin duda, estos son ámbitos que necesitan ser integrados auna discusión mayor ligada a cuatro asuntos centrales: la rela-ción del Estado con la economía, el vínculo del Estado centralcon las regiones, el diseño de una política democrática de se-guridad y defensa, y la mayor eficiencia de los poderes y ser-vicios públicos.
El debate sobre el papel del Estado ha seguido benefician-do a quienes consideran que el camino es acelerar el proceso
5 Ídem, p. 39.
27Santiago Pedraglio
de privatización y reducir al mínimo su participación en laeconomía. Sin pretender desconocer que el mercado es el prin-cipal factor de creación de precios y de colocación de la inver-sión, queda claro que las principales fuerzas políticas se resis-ten a reconocer la importancia del papel del Estado comoregulador de los mercados y, en determinadas circunstancias,como participante directo en la producción, transformación ydistribución. No se ha modificado la Constitución de 1993, querestringe radicalmente la actividad empresarial del Estado6;se continúa intentando la privatización de servicios públicoscomo el agua; y se impide que se fortalezcan y modernicenempresas como PETROPERÚ, ahora obligada a comprar pe-tróleo para refinarlo.
El país está a escasos meses de sendos referéndum (octu-bre de 2005) para viabilizar cinco macrorregiones que com-prometen a 16 departamentos. El hecho objetivo es que losprincipales partidos políticos no están apoyando este proce-so. El gobierno mismo, mediante el Ministerio de Economía yFinanzas, ha dado escasas señales de interés por cumplir conla descentralización fiscal, de crearse estas nuevas regiones.Es cierto que la fundamentación que sostiene las propuestases precaria en algunos casos, pero esto no es razón suficientepara que los partidos, con mayores posibilidades de acceder ala presidencia de la república el año que viene, se sientan in-cómodos con la posibilidad de que se constituyan poderes re-gionales fuertes. Lo cierto es que el temor a las macrorregionesno sólo obedece al supuesto peligro de despilfarro de recursospúblicos sino, sobre todo, a la posibilidad de que se constituyan
6 Artículo 60: El Estado reconoce el pluralismo económico. La economía nacionalse sustenta en la coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa. Sóloautorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividadempresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiestaconveniencia nacional.
Cuatro años de gobierno en democracia28
fuerzas centrífugas sobre las cuales el poder central podríaperder el control.
El fantasma de Bolivia o las decisiones de los gobiernosregionales de Cusco y Puno sobre la legalización del cultivode hoja de coca y la posibilidad de que los movimientos deprotesta populares encuentren aliados o intermediarios en esosgobiernos induce a que, de la promoción del proceso de des-centralización, los partidos hayan pasado a la cautela y, porúltimo, a la resistencia asolapada.
La reforma de la seguridad área que tantísimos problemassignificó durante el gobierno de Fujimori (y, en general, paradistintos esfuerzos de democratización del país), ha sido abor-dada con timidez. El punto central es la conducción de losinstitutos armados y de los sistemas de inteligencia nacionalpor el poder civil democráticamente elegido. La Ley Orgánicadel Ministerio de Defensa, aprobada durante el primer añodel gobierno de Alejandro Toledo, permitió consolidar el pa-pel del ministro del sector e incorporar a los institutos arma-dos como componentes intrínsecos del mismo ministerio.
Sin embargo, este positivo impulso inicial quedó rápida-mente frustrado, no sólo por la designación de un ministro deorigen castrense sino por la falta de interés y decisión de lasfuerzas políticas para diseñar una estrategia de seguridad ydefensa a la que se subordinen los institutos armados ypoliciales. La propia ley del servicio militar voluntario, querepresenta un avance, podría sufrir modificaciones debido aun proyecto presentado en el Congreso el que abriría resqui-cios para completar compulsivamente el número previsto dereclutas. Los servicios de inteligencia son manejados de ma-nera aislada por cada uno de los institutos militares y la Cen-tral Nacional de Inteligencia prácticamente no existe. Así pues,la labor de inteligencia del Estado se encuentra militarizada ylos militares, a su vez, se resisten a que la justicia militar se
29Santiago Pedraglio
incorpore al fuero común, manteniéndose de esta forma elespíritu corporativo.
Ante está situación, es posible constatar cómo los políticosse comportan, la mayoría de las veces, ante los asuntos de ladefensa y la seguridad con los reflejos propios de la mentali-dad autoritaria castrense. O, dicho de otro modo, el autorita-rismo no es un rasgo exclusivo de la mentalidad militar.
Los poderes públicos —el Legislativo y el Judicial—, si-guen impregnados del viejo espíritu patrimonialista. Obteneruna curul en el parlamento sigue siendo, por ejemplo, un asun-to de práctica adquisición de una nueva propiedad. Los con-gresistas y los magistrados no han asumido que deben darcuentas de su labor a la población. En el caso de los primeros,elegidos por el voto popular, el problema resulta más eviden-te, por lo que causa un rechazo más áspero entre la población.Por otra parte, los jueces y fiscales se siguen sintiendo partede un poder del Estado, cuando en realidad son parte de unestricto servicio público. La eficiencia de su labor es cuestiona-da en asuntos tan sensibles e importantes como la luchaanticorrupción y la voluntad de servir de manera eficiente alos ciudadanos.
5. El negocio del centro político
El robustecimiento del centro político se ha convertido en lamejor muestra de la desaparición, o disminución sustantiva,de los perfiles programáticos y de las identidades ideológicasde los partidos. El afán por ubicarse y ser reconocido comoparte del centro político es, antes que una estrategia electoral,el reflejo de la inexistencia de proyectos políticos de cambio.
El mensaje es que se trata de mantener las cosas más omenos como están. Se sugiere que es de esperarse que duran-te el próximo quinquenio se pueda seguir creciendo al 4% o
Cuatro años de gobierno en democracia30
5% tal como en el gobierno de Alejandro Toledo, para sólo asíhacer mejor lo que éste no hizo bien: el manejo de su imagenpersonal y del entorno familiar y la conducta de algunos inte-grantes de su partido. Si el candidato Toledo en 1995 afirmabaque había que construir de una manera distinta el segundopiso sobre el primero que había edificado hasta ese momentoFujimori, los candidatos del 2006 anuncian implícitamente queseguirán con el exitoso manejo de la política económica delgobierno actual; es decir, mantendrán el rumbo de la econo-mía y se concentrarán básicamente en manejar mejor el víncu-lo mediático con la ciudadanía.
Sin una izquierda socialdemócrata fuerte e, incluso, sin unaizquierda radical electoralmente consistente, el espectro polí-tico del país se desplaza hacia la centroderecha más que haciael centro político mismo. En este espacio abundan candidatosy la campaña electoral que se avecina se reducirá a la creaciónde imágenes convincentes. La izquierda socialdemócrata tam-poco ha logrado renovar su discurso y menos aún ha podidoconvencer a importantes sectores de la población de que sonuna opción electoralmente viable. Esto debilita al conjunto delsistema político no sólo por la uniformidad de las posicionespredominantes hoy por hoy, sino porque se produce un vacíode representación entre un porcentaje muy elevado de perua-nos. La debilidad y la falta de interés de los partidos por elabo-rar políticas nacionales y organizarse en el conjunto del territo-rio, dejan abierta la posibilidad de que se recompongan, o surjan,corrientes radicales antisistémicas como el etnocacerismo o elmismo y reciclado Sendero Luminoso.
6. El protagonismo sin intermediación política
Los cuatro años del presidente Alejandro Toledo han sido, engran medida, una continuación de la década anterior en cuan-
31Santiago Pedraglio
to al tipo de representación política. No hay una mejora de lacalidad de la representación por parte de los partidos ni uncrecimiento de su legitimidad en nuevos sectores sociales oentre la juventud (salvo el APRA que ha efectuado algunosesfuerzos que en el futuro se sabrán si han sido consistentes).Más del 30% de los ciudadanos siguen sin identificarse conninguna organización política a pesar de que el número deéstas crece conforme se acercan las elecciones. El empequeñe-cimiento del fujimorismo después de su crisis en el año 2000sirvió para que los partidos tomaran un cierto aire, recupera-ran cierta dosis de credibilidad y conquistaran parcialmentealgunas franjas de la población que se habían alineado duran-te años con el gobierno de Fujimori.
La recuperación del fujimorismo es la mejor prueba de loendeble y lo limitado de la revitalización de la presencia de lospartidos. No puede olvidarse todo lo que se dijo sobre su prác-tica desaparición durante la década pasada. Esta estela se haprolongado hasta ahora. Mas aún, cuando ninguno de ellostiene una propuesta nacional de renovación y cambio. Unosporque consideran que lo que hay está bien y basta con mane-jar mejor la imagen presidencial y del Ejecutivo y otros por-que, queriendo producir un cambio, no encuentran el discur-so adecuado que permita convocar y recuperar la legitimidad.
Los partidos —y sobre todo el APRA y Unidad Nacio-nal—, en su afán de capturar votos del caudal fujimorista, handiluido ante la población algunas de sus diferencias políticascentrales frente a las propuestas del corrupto ex gobernante.La frase cotidiana de que todos son lo mismo es la que quizámejor expresa la sensación de escepticismo.
Las marchas callejeras y los bloqueos de caminos se hanconvertido, en esta situación de limitada representación polí-tica, en los más poderosos instrumentos de crisis del gobier-no. Las movilizaciones de Arequipa contra la privatización,
Cuatro años de gobierno en democracia32
los bloqueos de los transportistas, las marchas de los cocalerosy de los agrarios en general, las arremetidas de algunas regio-nes contra las empresas mineras, son recurrentes.
La democracia instalada, con toda su precariedad, ha abier-to las puertas para que múltiples sectores sociales que no con-fían en los partidos ni en la eficacia de las instituciones estata-les representativas, opten por la confrontación como el mejormecanismo de lucha y negociación. Desde este punto de vis-ta, estas protestas, acompañadas en algunos casos por actosde violencia, han sido presiones sin intermediación en aras decuestionar una política económica restrictiva y elitista y unaorganización estatal alejada de las demandas.
7. Sin un poderoso movimiento político, son escasaslas posibilidades de cambios sustantivos
El proceso electoral de 2006 alienta expectativas. Las eleccio-nes vienen siempre con un cierto hálito de esperanza. Lamacroeconomía será encontrada en buena situación por elnuevo gobernante. Es probable que hasta abril de 2006 no sur-ja ningún temido marginal que le estropee la fiesta a los prin-cipales candidatos actualmente en carrera. Pero, incluso en esadeseable situación —porque el remedio de los marginales hademostrado ser peor—, el régimen político está sentado sobrebases tan precarias que el “marginal” —llámese movimientosocial o personaje individual— podría aparecer en cualquiermomento.
Sin embargo, a pesar de todas las debilidades y carencias,el futuro gobierno tiene posibilidades de consolidarse si damuestras de voluntad política, aunque ésta sea sólo parcial, paratomar medidas que alienten el mantenimiento del crecimiento,la redistribución de los ingresos nacionales y algunas refor-mas políticas centrales del Estado, como la descentralización,
33Santiago Pedraglio
la reforma del sistema de seguridad y defensa del país y otrasque, en general, hagan del poder central una instancia más“amable” con la población.
Las fuerzas que se oponen al cambio, que separan absoluta-mente los éxitos de la macroeconomía —y de determinadossectores productivos como los textiles y la agroindustria—, dela política, y quieren que se preserve en lo esencial el esquemafundado en abril de 1992 son, aunque socialmente minoritarias,súmamente poderosas. De ahí que una política de cambios yde consolidación democrática requiera de decisión pero tam-bién de la articulación de un bloque social que pueda sostenerla.
35Carlos Reyna
V o l á t i l B o l iv iaL e c c i o n e s p a r a l a d e m o c r a c i a e n e l P e r ú
C a r l o s R e y n a I z a g u i r r e
Volátil Bolivia Lecciones para la democracia en el Perú36
37Carlos Reyna
EN OCTUBRE DEL 2003, en medio de una huelga general, blo-queos de carreteras y manifestaciones de decenas de miles quepedían su renuncia, el presidente boliviano Gonzalo Sánchezde Lozada tuvo que salir en helicóptero de la residencia degobierno y partir inmediatamente hacia los Estados Unidos.Su caída fue precipitada por la oposición popular a la políticade hidrocarburos, oposición que se multiplicó después de lasdecenas de muertes causadas por la violenta respuesta de lasfuerzas del orden. Poco antes de su forzada dimisión, Sánchezde Lozada recibió un mensaje de apoyo de su colega ecuato-riano Lucio Gutiérrez.
Diecinueve meses más tarde, fue Gutiérrez el que tuvo quesalir en helicóptero del Palacio de Carondelet, en Quito, mien-tras miles de jóvenes rodeaban la sede de gobierno y una seriede movimientos ciudadanos tomaban las calles en decenas depuntos. Lo que precipitó su destitución fue la abierta injeren-cia en la Corte Suprema y el fallo favorable que esta instanciadio a favor de Abdalá Bucaram, otro cuestionado presidenteecuatoriano derrocado por una huelga general en 1997.
Dos meses después de la caída de Gutiérrez, otra vez enBolivia, Carlos Mesa pronunció su discurso de despedida ysalió caminando de la sede presidencial. Aunque no se escapó
Volátil Bolivia Lecciones para la democracia en el Perú38
ni pidió asilo, es un hecho que tampoco pudo controlar lasriendas del Estado boliviano1.
Los casos de Bolivia y Ecuador ilustran descarnadamentealgo que viene ocurriendo hace varios años: la precariedad delos sistemas políticos democráticos de los países andinos. Algoocurre en su funcionamiento que los hace inestables. Perú,Colombia y Venezuela parecen menos vulnerables que Boli-via y Ecuador en el corto plazo, pero en los tres las tensiones ylas brechas internas son muy acentuadas. Chile parece tenerla democracia representativa de menores riesgos en lasubregión, pero los niveles de ausentismo son muy altos, es-pecialmente entre los ciudadanos más jóvenes.
Al momento de terminar este ensayo, el Congreso bolivia-no, que representa precisamente al sistema político puesto encuestión desde 2003, ha acordado una salida política que seresume en elecciones generales de presidente y parlamenta-rios para diciembre de 2005, y elecciones para Constituyente yreferéndum autonómico para julio de 2006. Esta agenda seaviene más a los reclamos de los movimientos autonómicosque a las demandas de los movimientos sociales, pues estoshan demandado que primero haya una asamblea constituyen-te. Con todo, la mencionada agenda deberá atravesar variosmeses de tensión en los que aún pueden haber nuevas jorna-das de movilizaciones.
La experiencia de Bolivia, que aún no tiene un desenlace,deja interesantes lecciones y sus vecinos haríamos bien en co-nocerlas y acompañar a los demócratas bolivianos que luchanpor el progreso y la dignidad de su patria, que es también, demuchas maneras, la nuestra.
1 Curiosamente, Carlos Mesa es autor de un libro titulado Presidentes de Bolivia:entre urnas y fusiles.
39Carlos Reyna
Hay que mirar algo más que a las encuestas
Refiriéndose a la relación entre votos, democracia y estabili-dad política, Robert Dahl señaló que tan importante comomedir la cantidad de apoyo que tenía una opción política eraanalizar la intensidad con la que los ciudadanos se adherían aella.
Podemos decir que un indicador de la cantidad de apoyose recoge de las urnas o de las encuestas y se mide en votos oen los trillados “niveles de aprobación”. Un indicador de laintensidad de ese apoyo se manifiesta en las movilizacionespopulares y se puede medir con la cantidad de manifestanteso con la cantidad de policías o soldados movilizados para con-tenerlos.
Las encuestas pueden mostrar un alto nivel de aprobaciónrelativa para un mandatario y, sin embargo, este señor puedeterminar derrocado o fugitivo a los pocos días. Es el caso deAlberto Fujimori, que a mediados del 2000 tenía un 50% deaprobación en las encuestas pero, a la vez, tenía enfrente auna intensa oposición, muy dispuesta a movilizarse. La inten-sidad de esta oposición fue determinante una vez que apare-cieron los vladivideos.
También ha sido el reciente caso de alguien muy distinto,el ex presidente Carlos Mesa. A pocos días de su renuncia, lasencuestas le daban más del 40% de aprobación. Pero sus sim-patizantes no se adherían a él con la misma intensidad con laque otros se movilizaban por la nacionalización de los hidro-carburos, la asamblea constituyente o las autonomías regio-nales. Él mismo, quizás por hacer un gesto de firmeza, o qui-zás influido por tales encuestas, aseguró que de ningunamanera iba a renunciar y renunció apenas 10 días después dehacer tal declaración.
A la inversa, el presidente Toledo se ha pasado los dosúltimos años con alrededor de un bajísimo 10% de aprobación
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y de un 85% de desaprobación en las encuestas. Y, sin embar-go, las posibilidades de que sea derrocado antes de que termi-ne su mandato son bajas. Podríamos llamarla una desaproba-ción de mediana intensidad. Es muy probable que otros líderesperuanos tengan un nivel de desaprobación más baja pero demayor intensidad. En efecto, me refiero a Alan García y a Al-berto Fujimori.
Una combinación verdaderamente explosiva es cuando sejuntan, alrededor de una opción política, tanto un alto nivelde apoyo como un alto nivel de intensidad en ese apoyo. Esoha ocurrido en Bolivia respecto a la nacionalización de los hi-drocarburos.
El referéndum vinculante de julio de 2004 sobre la políticaenergética de Bolivia fue convocado a raíz de la intensa movi-lización popular de octubre de 2003, que culminó con la salidadel presidente Gonzalo Sánchez de Lozada. El referéndummostró que la abrumadora mayoría del pueblo boliviano quierela nacionalización del petróleo y del gas. Su experiencia con laprivatización de estos recursos ha sido terriblemente funestay amarga. El 86.6% de los votos válidos se pronunció por laderogación de la ley Sánchez de Lozada. El 92.1% de los votosválidos se manifestó a favor de la recuperación de la propie-dad estatal de los hidrocarburos en boca de pozo. Y el 87.3%de esos mismo votos estuvo a favor de “refundar YacimientosPetrolíferos Fiscales Bolivianos, recuperando la propiedad es-tatal de las acciones de las bolivianas y los bolivianos en lasempresas petroleras capitalizadas, de manera que pueda par-ticipar en toda la cadena productiva de los hidrocarburos”.Sin duda, números contundentes.
Pero más contundentes aún han sido las movilizacionespopulares que volvieron a paralizar Bolivia por tres semanasentre mayo y junio últimos. En ellas han figurado diversasdemandas pero la nacionalización de los hidrocarburos está
41Carlos Reyna
Referéndum vinculante sobre la política energética deBolivia
(julio de 2004)Resultados nacionales
Preguntas Sí No Votos Votos Votos VotosVálidos en Blanco Nulos Emitidos
I 1.788.694 275.742 2.064.436 289.914 324.168 2.678.518
II 1.913.642 162.130 2.075.772 260.435 333.924 2.670.131
III 1.793.594 260.610 2.054.204 329.454 286.625 2.670.283
IV 1.055.529 870.772 1.926.301 457.699 286.106 2.670.106
V 1.179.893 731.021 1.910.914 445.435 312.918 2.669.267
Pregunta I: ¿Está Ud. de acuerdo con la abrogación de la Ley de Hidrocarburos Nº1689 promulgada por Gonzalo Sánchez de Lozada?
Pregunta II: ¿Está Ud. de acuerdo con la recuperación de la propiedad de todos loshidrocarburos en boca de pozo para el Estado boliviano?
Pregunta III: ¿Está Ud. de acuerdo con refundar Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bo-livianos, recuperando la propiedad estatal de las acciones de las bolivianas y los boli-vianos en las empresas petroleras capitalizadas, de manera que pueda participar entoda la cadena productiva de los hidrocarburos?
Pregunta IV: ¿Está Ud. de acuerdo con la política del presidente Carlos Mesa de utili-zar el gas como recurso estratégico para el logro de una salida útil y soberana al Océa-no Pacífico?
Pregunta V: ¿Está Ud. de acuerdo con que Bolivia exporte gas en el marco de unapolítica nacional que cubra el consumo de gas de las bolivianas y los bolivianos; fo-mente la industrialización del gas en territorio nacional; cobre impuesto y/o regalías alas empresas petroleras llegando al 50% del valor de la producción del gas y el petró-leo en favor del país; destine los recursos de la exportación e industrialización del gas,principalmente para educación, salud, caminos y empleos?
FUENTE: Corte Nacional Electoral de Bolivia, www.cne.org.bo
en todas. Estas movilizaciones han ocurrido en diversas oca-siones en los dos últimos años, dejando en el camino a dospresidentes. Se trata de una opción apoyada por la vasta ma-yoría y con un altísimo nivel de intensidad.
Volátil Bolivia Lecciones para la democracia en el Perú42
Frente a tantos votos y tanta movilización, el sistema polí-tico boliviano intentó asimilarlas y producir las medidas en elsentido que ellos indicaban, pero con excesiva morosidad ydemasiadas mediatizaciones. En la rigidez de tal sistema polí-tico frente a su pueblo descansa una de las explicaciones a lacrónica crisis e inestabilidad boliviana. La caída de Carlos Mesaes apenas el episodio más reciente de una historia en la quelos representantes del pueblo quizás toman en cuenta algu-nos números de los votos y las encuestas, pero no toman notade la intensidad que se agita detrás de ellos.
Un sistema político rígido y elitista lleva al abismo asus presidentes
Carlos Mesa no ha sido un mal presidente en relación a otros queha tenido Bolivia en estos últimos 23 años de democracia repre-sentativa. Ha tenido, por el contrario, tres grandes méritos.
Primero, colocar en su agenda de gobierno las principalesdemandas del pueblo boliviano, es decir, la nacionalizaciónde los hidrocarburos, la convocatoria a una asamblea consti-tuyente —que tiene que ver con las reivindicaciones indíge-nas—, y la descentralización —que está vinculada a las de-mandas de autonomía de las regiones, como Santa Cruz—.
Segundo, logró mantener controlado el uso de la fuerzadel Estado frente a las movilizaciones populares. Su gobiernode 19 meses fue corto pero remecido varias veces por las ma-nifestaciones y bloqueos de caminos. Aun así, no hubo un solomuerto por acción de las fuerzas del orden, siendo Bolivia unpaís donde la violencia represiva ha cobrado víctimas con bas-tante frecuencia.
Tercero, en una jugada al pie del estribo evitó que su suce-sor fuera alguien como el presidente del Senado, que hubiera
43Carlos Reyna
polarizado aún más al país. Mesa no ha sido ni es un hombrede partido, pero posee la perspectiva política que le da el ha-ber sido uno de los mejores periodistas bolivianos y haberpublicado trabajos sobre la historia de su país.
Sin embargo, una cosa es que el presidente admita y colo-que los temas en su agenda y otra que el sistema político losprocese y los resuelva. Mesa tenía el sillón presidencial peroel sistema político es mucho más que eso.
A pesar de que el régimen político boliviano es presiden-cialista, la inexistencia, desde hace décadas, de partidos clara-mente mayoritarios, hace que el juego político dependa enmucho de las alianzas en el Poder Legislativo. Allí pesaron,en los últimos 20 años, las bancadas del Movimiento Naciona-lista Revolucionario (MNR) de Gonzalo Sánchez de Lozada,del Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR), de JaimePaz Zamora, y de Acción Democrática Nacionalista (ADN),de Hugo Bánzer, los tres partidos y los tres líderes que gober-naron Bolivia desde 1985.
Muy recientemente, a partir de las elecciones de 2002, elMovimiento al Socialismo (MAS) de Evo Morales y una alian-za de diversos partidos pequeños, la Nueva Fuerza Republi-cana (NFR), de Manfred Reyes, alcanzaron algo más del 20%de la votación. La NFR se integró al bloque del MNR, MIR yADN para compartir responsabilidades bajo el gobierno deSánchez de Lozada. El MAS se mantuvo en la oposición, quealgunos denominan “antisistémica”.
Estos partidos, a su vez, actúan en medio de las presionesde fuerzas sociales como las empresas de hidrocarburos, bajocontrol extranjero en su casi totalidad, los gremios empresa-riales, los movimientos descentralistas y, últimamente, auto-nomistas de las regiones como las del oriente, los movimien-tos populares como los de indígenas, campesinos cocaleros, y
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los sindicatos. Una presión externa visiblemente importantees la de los Estados Unidos, a través de su embajada.
Bajo este entramado de fuerzas, el sistema político ha res-pondido de una manera sumamente rígida a las demandas delos movimientos populares y de los movimientos descentralistas.Una reacción tan rígida y morosa que sencillamente agotó unavez más la paciencia de dichos movimientos y de gran parte delos bolivianos. Veamos algunas muestras de cómo la mayor
BoliviaResultados elecciones presidenciales 2002
PARTIDO %
CONDEPA 0.4%
UCS 5.5%
NFR 20.9%
MCC 0.6%
AND 3.4%
MIR 16.3%
MAS 20.9%
MIP 6.1%
MNR 22.5%
PS 0.7%
LJ 2.7%
Total votos válidos 2,778,808
Blancos 130,685
Nulos 84,572
Total votos emitidos 2,994,065
Fuente: Corte Nacional Electoral de Bolivia.
45Carlos Reyna
parte de estos actores políticos han actuado de manera muypoco empática con su propio pueblo.
La nacionalización de los hidrocarburos2 reapareció comouna poderosa bandera de movilización, precisamente porquela privatización de dichos recursos naturales fue manejada demanera muy poco transparente, altamente discutible en tér-minos legales, y súmamente distante de la opinión de la gen-te3. El caso más provocador fue el de los planes para la expor-tación del gas boliviano. Pese a que era obvia la gran resistenciadel pueblo boliviano a una salida de ese tipo, el gobierno delMNR presidido por Sánchez de Lozada trató de sacar adelan-te su exportación a través del norte de Chile. Dicho intento sehizo más visible a mediados de 2003, pese a que el gobiernoya había sido remecido y debilitado a inicios de año por lareacción popular frente a otra medida polarizante: un impuestoa los salarios de los trabajadores.
Cuando ocurrieron las movilizaciones populares por lodel gas, en octubre de 2003, el gobierno de Sánchez de Lozadaapeló a una represión súmamente violenta, que dejó un saldode decenas de muertos. Esto causó una multiplicación de laprotesta popular, produjo una crisis política y Sánchez deLozada tuvo que abandonar el puesto y salir del país. Pero lo
2 Nacionalización de los hidrocarburos no significa necesariamente, para suspropulsores, la estatización de los yacimientos, como hacen creer los defensores delesquema actual de privatización a rajatabla. Significa una mayor presencia del interésnacional en su explotación, ya sea mediante un incremento sustantivo de la tributaciónde las empresas petroleras –que pagan menos que las empresas de otros rubros–, comomediante una efectiva participación nacional en la cadena productiva de loshidrocarburos y un relanzamiento de la empresa estatal especializada YacimientosPetrolíferos Fiscales de Bolivia.
3 En abril reciente, el propio Tribunal Constitucional de Bolivia declaró inconstitu-cionales los contratos de riesgo compartido suscrito con más de 70 empresas petroleras,pues no habían sido aprobados por el Congreso como lo manda la Constitución. Estoplanteó el problema legal de qué hacer con los contratos suscritos, asunto aún irresuelto.
Volátil Bolivia Lecciones para la democracia en el Perú46
que quedó mucho más arraigada que antes en Bolivia fue laidea de que se debían nacionalizar los hidrocarburos.
Las demandas por la descentralización y autonomía des-de las regiones bolivianas comenzaron a hacerse visiblementefuertes alrededor de 1990. Con los sucesivos gobiernos del MIR,ADN y MNR el tema se mantuvo crónicamente en los debatesparlamentarios pero no avanzó en forma significativa. Unaforma de sacarle la vuelta a esa demanda fue la de dar recur-sos y establecer mecanismos participativos en los municipios,pero las demandas regionales permanecieron postergadas,hasta que, a inicios de este año, y especialmente en Santa Cruz,la demanda cobró un nivel crítico de intensidad cuando deci-dieron llevar adelante un referéndum para que la región deci-da por sí misma sobre su relación con el Estado boliviano.
La cuestión indígena, campesina y cocalera aparece consingular fuerza alrededor del año 2000. Vinculadas a ella, apa-recen nuevas organizaciones y movimientos, con liderazgosradicalmente opositores al sistema político vigente, entre ellosel de Evo Morales, quien fue elegido diputado en 1997 con el70% de los votos de su circunscripción. De estos mismos mo-vimientos surge la demanda de una Asamblea Constituyentepara que se reconozca el derecho de la población indígena atener representación directa en las cámaras legislativas. Pero lapoca capacidad de asimilación del sistema político bolivianodeterminó que las bancadas mayoritarias aprobaran, a comien-zos del año 2002, el retiro de la condición de diputado a EvoMorales, señalándolo como responsable de violentos choquesque se habían producido entre campesinos y policías en lazona de Sacaba.
Cinco meses más tarde, en las elecciones generales de fi-nes de junio del año 2002, el partido de Evo Morales consiguióno solamente la recuperación de su banca de diputado sino,además, colocarse como una de las fuerzas más importantes
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al obtener el segundo lugar en las elecciones presidenciales4.De entonces hasta ahora, las demandas campesinas e indíge-nas y el pedido de una Asamblea Constituyente continuaronhasta su reciente convocatoria por el presidente Mesa en losúltimos días de su gobierno.
Se podría seguir enumerando otras expresiones de cómolas demandas y reclamos del pueblo boliviano se van convir-tiendo en problemas políticos porque el sistema político no pro-cesa sus respectivas soluciones. La morosidad, por ejemplo, conla que se ha tratado el tema de los juicios de responsabilidad alex presidente Sánchez de Lozada y otros funcionarios, o altosoficiales de las fuerzas del orden por su responsabilidad en lasviolentas represiones de octubre de 2003. La misma morosi-dad, igualmente disfrazada de tecnicismos legales, se advier-te en los juicios de responsabilidad a altos funcionarios por supresunta responsabilidad en los cuestionables contratos sus-critos con empresas de hidrocarburos.
Lo que ha distinguido al periodo político que comenzócon el abandono del cargo de Gonzalo Sánchez de Lozada yculmina con la renuncia de Carlos Mesa es la confluencia, enun mismo momento, y con los mismos niveles de intensi-dad, de las tres demandas: nacionalización de los hidrocar-buros, Asamblea Constituyente y derechos indígenas y, final-mente, la autonomía de las regiones. Luego del referéndumsobre los hidrocarburos de julio de 2004, la cuestión de su na-cionalización ganó la hegemonía y apareció en todas lasmovilizaciones populares recientes.
Nuevamente, sin embargo, pese a todas las experienciasanteriores, el sistema político volvió a mostrar sus distancias
4 Evo Morales interpuso un recurso ante el Tribunal Constitucional. Éste falló a sufavor y ordenó que le devuelvan su curul, lo que sucedió tras largos siete meses ydespués que Morales ya había recuperado su diputación por el voto popular en laselecciones de junio de 2002.
Volátil Bolivia Lecciones para la democracia en el Perú48
respecto a las corrientes sociales y nacionales. Las cámaras le-gislativas aprobaron y alcanzaron al presidente Mesa un pro-yecto de ley de hidrocarburos, en donde los temas de la nacio-nalización y la refundación de la empresa estatal YacimientosPetrolíferos Fiscales de Bolivia aparecen enunciados en unaespecie de lírica correspondencia con los resultados del refe-réndum sobre los hidrocarburos. Sin embargo, en sus disposi-ciones más concretas, la ley complica significativamente lanacionalización y coloca onerosas cargas sobre la empresa es-tatal que se supone debía ser relanzada.
La aprobación de este proyecto a mediados de mayo, en elmarco de una nueva oleada de intensas movilizaciones cam-pesinas, indígenas, sindicales y vecinales, todas ellas con suspropias reivindicaciones, pero coincidiendo todas en la nacio-nalización de los hidrocarburos, era como jugar a la ruleta rusa.Sin embargo, los actores del sistema político pretendieron quepodían hacer pasar el proyecto, resistir el temporal y derivarla atención hacia otros temas.
El propio presidente Mesa optó por no comprometerse nicon las presiones de las empresas extranjeras y de sus gobier-nos y de la propia embajada de los Estados Unidos, por unlado, ni con las presiones de los movimientos populares, porel otro. Devolvió el proyecto al Congreso sin hacer observa-ciones, limitándose a señalar su discrepancia “conceptual”. Asu juicio la ley, tal como estaba, llevaba a la división de Boli-via. Era, prácticamente, una invitación a que el Congreso, enuso de sus atribuciones constitucionales, tomara para sí la de-cisión de promulgar la ley. El Congreso lo hizo y el temporalpopular se radicalizó.
El presidente Mesa hizo dos últimos intentos fallidos parasalir de la tormenta de movilizaciones y bloqueos. A la vezque entregaba al Congreso la responsabilidad de promulgarla ley, hizo, primero, una convocatoria para tratar los temas
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más agudos —hidrocarburos, referéndum autonómico, asam-blea constituyente y elección de prefectos— con las principa-les fuerzas políticas y sociales del país. Esta convocatoria fra-casó, pues fue rechazada casi por todo el abanico deconvocados, incluido el Congreso. Y segundo, inmediatamentedespués del fracaso de esta invitación, convocó a elecciones ala Asamblea Constituyente y a Referéndum Autonómico parala misma fecha, en el mes de octubre. Una especie de tardíarama de olivo, tendida hacia los movimientos campesinos eindígenas de un lado, y a los autonomistas radicales de lasregiones como Santa Cruz. Olivo tardío pues su propio minis-tro de Economía, muy vinculado a los empresarios cruceños,renunció en señal de disconformidad, pues los autonomistasde Santa Cruz hacen cuestión de estado respecto a que el refe-réndum debería ir primero que la Constituyente.
A esas alturas, en la tercera semana de mayo, en un afánde mediación entre tanta fuerza beligerante y polarizada y elpresidente cada vez más solitario y dubitativo, la Iglesia Cató-lica hizo una ronda de consultas sobre la salida política para laaguda crisis. El resultado fue demoledor: la coincidencia mássaltante señalaba que Mesa ya no podía con el país y debíairse. La Paz y la mayoría de las ciudades estaban paralizadasy las principales vías bloqueadas. Los dirigentes empresaria-les y los dirigentes autonomistas de Santa Cruz, desde la de-recha, y los dirigentes sindicales y vecinales de La Paz y ElAlto, desde la izquierda, expresaban públicamente un únicopunto en común: Mesa debía renunciar.
Así, envuelto en sus propias decisiones, como la de no re-primir a sangre y fuego, o en sus indecisiones, como en el casode la ley de hidrocarburos, Mesa terminó pagando con su re-nuncia el precio de la rigidez de un sistema político que —como el boliviano—, termina siendo uno de los principales fac-tores subversivos. Su esclerótica distancia del pueblo termina
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llevando al abismo aún a los presidentes de las mejores inten-ciones. Pero, del lobo un pelo. Mesa le cobró una última factu-ra a los partidos que controlan dicho sistema. Maniobró paraque su sucesor no fuera ni el presidente del senado ni el presi-dente de los diputados. En eso, coincidía con la masa de mine-ros y campesinos que tenían rodeado al Congreso. A ellos lesdebe la presidencia de la república el actual mandatario deBolivia. Otra sería la historia de nuestros andes si las coinci-dencias entre el pueblo y sus presidentes fueran menos fuga-ces y de última hora.
El abuso de los consensos lleva a la quiebra delealtades
Bajo el concepto de democracia consociativa se formuló hace al-gunas décadas el planteamiento de que, para sociedadesescindidas, podría ser inviable que se siguiera el principio demayoría y podría funcionar mejor el consenso entre las élites re-presentantes de las distintas corrientes sociales5. La reciente his-toria política de Bolivia muestra los grandes límites de estapropuesta.
La revolución de 1952 fue posible por una alianza, o unacoincidencia, entre el Movimiento Nacionalista Revolucionarioy la Central Obrera Boliviana, un pacto entendible entre un par-tido nacionalista de clase media, y las corrientes revoluciona-rias y sindicalistas de obreros, mineros e intelectuales, y quepromovió la nacionalización del estaño, la democratización delpaís y la reforma agraria. Desde que esta alianza se quebró ainicios de los 60, la política boliviana perdió su centro de gra-vedad y quedó desestabilizada hasta ahora.
5 Arend Lijphardt, Democracia en sociedades plurales, una exploración comparativa,New Haven, Yale University Press, 1977.
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Numerosos pactos y acuerdos, ya sean electorales o de go-bierno, se han sucedido unos detrás de otros desde inicios de los60. Pero a la vez se quebraron sucesivamente, sacando a la su-perficie el hecho de que en su conformación no primaban tantolos intereses nacionales y ni siquiera los de los propios partidossino diversos particularismos y cálculos de corto plazo.
Las primeras deslealtades son históricas. Ocurrieron den-tro de la propia alianza que lideró la revolución. Algunos añosdespués de ella, el partido que asumió el gobierno comenzó ahacerle pagar a los trabajadores el costo de la buscada moder-nización de Bolivia y allí comenzó el progresivo distanciamien-to entre el MNR y la Central Obrera Boliviana (COB), que ter-minó en franca ruptura y choque hacia 1964. Estas tensionesocurrieron también dentro del propio MNR debido a las pug-nas entre sus principales líderes por el puesto de Presidente.Uno de ellos, Víctor Paz Estenssoro, impuso a los demás suspretensiones de reelección y provocó que los líderes posterga-dos se alejaran del partido. Quizás para prevenir un mayoraislamiento, aquél que en 1964 impuso su reelección, prefiriócolocar como su vicepresidente a un general en actividad, RenéBarrientos, el mismo que agradeció la confianza asestándoleun golpe de Estado apenas unos meses después de la elec-ción. Este golpe inauguró un largo periodo donde la desleal-tad con el pueblo de Bolivia se convirtió muchas veces en bar-barie represiva por parte de los dictadores y en diversosepisodios de deslealtad entre los propios generales.
Barrrientos gobernó hasta que murió en un accidente de heli-cóptero en 1969 —en su periodo es que ocurre la captura y ejecu-ción del Che Guevara. Lo sucedieron una serie de gobiernosmilitares, entre ellos el del nacionalista general Juan José To-rres. En 1971, el general Hugo Bánzer, que había sido agregadomilitar en Washington, se hizo del gobierno luego de un golpe
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de Estado que triunfó después del sangriento aplastamientode la resistencia popular en las calles de La Paz.
El golpe de Bánzer fue sorprendentemente apoyado por elMNR, cuya conducción además ayudó al gobierno militar ensus pretensiones de liquidar a la COB y a los sindicatos mine-ros. Algo menos sorprendente fue el apoyo de la Confedera-ción de Empresarios Privados, y en particular de los empresa-rios agroindustriales de Santa Cruz, en cuyas esferas ladevoción democrática ya era muy escasa desde esos tiempos.Mas adelante Bánzer prohibió, además de los sindicatos, a lospartidos políticos, incluyendo al propio MNR, obligando alexilio a Paz Estenssoro.
Pese a todo, la crónica y cada vez más fuerte resistenciasindical y popular obligó a Bánzer a convocar a elecciones en1978. Se abrió allí un periodo de sucesivas elecciones y gobier-nos militares y civiles hasta que en junio de 1980 ganó la elec-ción una alianza de izquierda conformada básicamente por lafracción del MNR liderada por Hernán Siles Suazo y el MIR. Ala vez, un nuevo partido de izquierda, el PS 1, dirigido por eldiputado Marcelo Quiroga apareció como una creciente opciónpolítica.
Quiroga se había destacado por su desempeño como mi-nistro de Hidrocarburos en el gobierno de Torres y por losjuicios políticos que había impulsado contra René Barrientos yHugo Bánzer. Pero una nueva expresión del respeto militar alos resultados electorales se expresó esta vez en el golpe lideradopor una dupla extraordinariamente violenta y corrupta, losgenerales Luis García Meza y Luis Arce Gómez, que impidie-ron que el candidato ganador, Siles Zuazo, tomara el gobierno.
El mismo día del golpe, 17 de julio de 1980, un grupo deparamilitares allanaron el local de la COB y asesinó a variosdirigentes políticos y sindicales que estaban reunidos allí. En-tre los ejecutados estaba Marcelo Quiroga Santa Cruz, cuyo
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cuerpo permanece desaparecido hasta ahora. Unos meses mástarde, otro grupo paramilitar intervino y asesinó en un solooperativo nada menos que a ocho dirigentes nacionales delMIR que participaban de actividades de oposición a la dicta-dura de García Meza.
Ni la vesania de este dictador pudo aplacar por muchotiempo la resistencia del pueblo. En 1982 los militares, ante unahuelga general de la COB, tuvieron que devolverle a la UnidadDemocrática Popular (UDP) el gobierno legítimamente ganado.Tras mucho tiempo, un bloque similar al de la revolución de 1952tomaba el gobierno. Pero los 80 fueron una década en donde lacrisis de la deuda externa, las redobladas presiones para libe-ralizar los mercados y la economía, y la falta de claridad yexperiencia en las artes de la administración del Estado hi-cieron naufragar a varios gobiernos de centroizquierda enAmérica Latina que terminaron asfixiados por la hiperinflación.Este también fue el caso de la UDP de Hernán Siles Suazo y Jai-me Paz Zamora.
Eso abrió la oportunidad, en 1985, para el triunfo del par-tido de Bánzer en las ánforas y de Paz Estenssoro en el Congre-so. Este último, ya alineado con la ola neoliberal, asumió el go-bierno con el apoyo del MIR y abrió un periodo de sucesivosgobiernos electos que ha durado hasta ahora, casi 20 años, algonuevo en Bolivia. La crónica interrupción de gobiernos civileselectos y la irrupción de dictadores militares parecían habersesuperado para darle paso a un periodo de aparente estabili-dad democrática. Lo que parece haber pasado, más exacta-mente, es que las fuerzas sindicales y los movimientos popula-res quedaron súmamente debilitados, primero por la inflacióndel periodo de Siles y luego por los drásticos ajustes al salarioy al empleo que se aplicaron a partir del gobierno de PazEstenssoro.
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La mayoría de partidos importantes, incluido algunos deizquierda, se adhirieron a este tipo de políticas de ajuste y sealternaron en el poder mediante una serie de sorprendentespactos. Para algunos enfoques académicos, la aparente estabili-dad boliviana mostraba que la llamada democraciaconsociativa, encarnada en la concertación entre las élites, po-día funcionar. Sin embargo, detrás de estos pactos se encon-traba una poderosa razón: la persistente fragmentación de larepresentación política, expresada en varios partidos políti-cos, ninguno de los cuales puede lograr mayoría, lo cual obli-ga a la elección del presidente en el Congreso y por lo tanto ala negociación de alianzas en esa instancia.
Así, entre 1985 y 1989, el MIR apoyó y ayudó al MNR aformar gobierno desde el Congreso. Y la Acción DemocráticaNacionalista (ADN), fundada por Hugo Bánzer a fines de los90 para mantener su presencia en un marco electoral, tambiénconcertó con el MNR alrededor de sus planes de ajuste. En1989, las elecciones las ganó Gonzalo Sánchez de Lozada, peroel MIR se alió en el Congreso con la ADN de Bánzer, permi-tiendo que Paz Zamora asuma la presidencia.
En las elecciones siguientes, en 1993, el MNR sacó parti-do del desgaste de la alianza ADN-MIR, se alió a nuevascorrientes políticas y puso ahora sí en el gobierno a Sánchezde Lozada. En 1997, Hugo Bánzer de ADN, otrora dictador,se invistió de presidente gracias al apoyo del MIR y otrasfuerzas partidarias6. Y en 2002, nuevamente Sánchez deLozada del MNR tomó la presidencia, contando esta vez con
6 Unos pocos días después que Bánzer asumió el mando se publicó el libro Bánzery el MERCOSUR de la Muerte, del periodista argentino Martín Sivak que denunció suresponsabilidad en el asesinato, por paramilitares, del general Juan José Torres, enBuenos Aires, en 1976. Más adelante, la justicia argentina promovió la extradición delentonces presidente Bánzer por aquél caso y por otros.
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el apoyo del MIR en el Congreso, en el marco de un acuerdodenominado Plan Bolivia.
Estos pactos y alianzas resolvían dos necesidades inme-diatas del sistema político y de los partidos que lo integran:elegían presidentes y formaban gobiernos, por una parte, y ledaban acceso a los partidos a posiciones importantes en el Eje-cutivo y Legislativo aun cuando no ganasen en las elecciones.Pero el precio que pagaron, especialmente los partidos quereivindican de alguna manera un legado nacionalista o popu-lar, es que estos pactos han terminado afectando su coheren-cia, identidad y arraigo social. Eso les coloca un techo en sudesarrollo e inclusive en su desempeño electoral, pues todosse sitúan alrededor del 20% de los votos válidos. Este efecto seagudiza por el hecho de que tales pactos o alianzas tienen comoeje a la continuidad de los términos generales del modelo eco-nómico establecido en 1985, un modelo que no cuenta con lassimpatías de los bolivianos.
Por lo tanto, estos pactos, que desde hace 20 años se handenominado sucesivamente Pacto por la Democracia (MNR-MIR-ADN), Acuerdo Patriótico (MIR-ADN), Pacto por laGobernabilidad — Pacto por el Cambio (MNR-MBL-UCS),Compromiso por Bolivia (ADN-MIR-UCS-CONDEPA) y PlanBolivia (MNR-MIR-UCS), han resuelto el problema de la“gobernabilidad” —es la frase favorita al momento de concer-tarlas— al corto plazo. Pero, en la medida en que ello ocurreen la cúpula de un sistema rígido frente a las demandas popu-lares, no hacen más que preparar el camino para que quienesgobiernan hoy sean derrotados mañana, a veces antes de queculminen su mandato.
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La derecha puede ser más subversiva que la izquierda
Faltando apenas 15 días para las elecciones de junio de 2002,el moderno y globalizado candidato del MNR, GonzaloSánchez de Lozada, que pronto iba a ser ungido como presi-dente en el Congreso, acudió a un foro organizado por lasFuerzas Armadas Bolivianas para que los candidatos expon-gan sus planteamientos. Allí, ante los uniformados que lo es-cuchaban con marcial y solemne expresión, manifestó su soli-citud de que las Fuerzas Armadas intervinieran en caso deque los políticos fracasen en la solución de la crisis económicaque afectaba a Bolivia.
Sánchez de Lozada, como se sabe, ya era un protagonistade la democracia boliviana al hacer esta invocación a las Fuer-zas Armadas. Empresario minero exitoso, ya había sido suce-sivamente diputado, senador, y como ministro de Economíade Paz Estenssoro lideró las medidas de ajuste y liberalizacióneconómica en 1986. Fue candidato presidencial y presidenteentre 1993 y 1997, e impulsó en ese periodo un plan masivo deprivatizaciones. Mantuvo el liderazgo del MNR y volvió en2002 a ser otra vez candidato. Su vocación política le viene defamilia. Su padre fue embajador en Washington y por esoSánchez de Lozada creció escuchando de democracia y liber-tades por todas partes. Su propia hija estaba postulando y ob-tendría una diputación el año 2002. Pero he aquí, en plenacampaña electoral de 2002, a un prohombre de la democraciallamando a los militares a reemplazar a los políticos y a burlarla misma constitución que un presidente debe resguardar.
Lo que pasa es que en Bolivia los militares sufragan. Y enese foro, con ese discurso, el candidato buscaba algunos votosseñalándoles a los militares que aquello de la Constitución yel orden democrático es algo que en ciertas condiciones pue-de ser conversado, para decirlo con términos coloquiales, o
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subvertido, para llamarlo técnicamente. El general AlvinAnaya, por entonces comandante de las Fuerzas Armadas,expresó, luego del discurso del candidato, su oposición a losgolpes de Estado. Al asumir un mes después la presidenciade la república, Sánchez de Lozada realizó un conjunto de cam-bios en la conducción de las Fuerzas Armadas, entre ellos eldel general Anaya.
Por lo demás, el señor Sánchez de Lozada no estaba inau-gurando nada nuevo en la tradición política boliviana. Es yaconocido el apoyo del MNR al golpe de Bánzer en 1971 y suposterior participación en el gobierno del entonces dictador,apoyando activamente sus medidas de disolución de la COB,lo cual expresaba el definitivo desplazamiento de este antiguopartido de centroizquierda hacia la derecha.
En las últimas décadas, la derecha no encontró mejor pala-dín que el propio Bánzer. El antiguo dictador llenó el vacío derepresentación derechista y a la vez se recicló como candidatopara enfrentar mejor los juicios de varias cortes internaciona-les por casos de derechos humanos. Para ello fundó la men-cionada ADN, participó en el gobierno del MIR del 89 y llegóa ser presidente en 1997. Que la derecha boliviana haya en-contrado en Bánzer su símbolo más reciente ilustra cuán sóli-da puede ser su adhesión a los valores de la democracia.
Después de la defenestración de Sánchez de Lozada, la basesocial de la derecha, la Confederación de Empresarios Priva-dos, la Federación de Empresarios Privados de Santa Cruz, ylos dirigentes autonomistas de Santa Cruz han sido aún másagresivos y radicales en contra del presidente Carlos Mesa queel mismo Evo Morales. La propia manera en que han levanta-do el tema de la autonomía de Santa Cruz desde enero de 2005ha sido aún más polarizante y desestabilizadora que cualquierotra demanda social. De hecho, tales gremios y dirigentes es-tuvieron entre los primeros que pidieron la salida de Mesa del
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gobierno7, rechazaron la convocatoria a una Asamblea Cons-tituyente e insisten en llevar adelante un referéndum autonó-mico de marcados tintes secesionistas para agosto. Paradóji-camente, Evo Morales se inhibió hasta el final de demandar larenuncia de Mesa, centrando sus discursos en el pedido depriorizar una convocatoria a la Asamblea Constituyente. Y yabajo el nuevo gobierno transitorio, él y su bancada convinie-ron en que la Asamblea Constituyente se realice después delas elecciones generales.
Se configura así una situación en la que el régimen demo-crático resulta menos funcional para la derecha que para laizquierda, y si, como en el caso de Mesa, el primer mandatariose niega a frenar los movimientos sociales mediante las bayo-netas o a imponer los intereses de los privilegiados de la mis-ma manera, la derecha puede ser aún más subversiva. Tam-poco es nuevo en la historia, si recordamos a España de 1936 oa Chile del 73.
La democracia necesita a la izquierda y viceversa
Alguna vez François Bourricaud dijo que él se sentía de derechaen Europa, donde tenía sentido ser conservador, pero que enAmérica Latina sería de izquierda sin dudarlo.
Después del fracaso del gobierno de la UDP y del desplaza-miento del MIR hacia una posición de centroderecha, el siste-ma de partidos de Bolivia se quedó prácticamente sin izquierdaa lo largo de los 90. Esta ausencia, claro está, ha sido el resulta-do no solamente de las fallas políticas o de la deserción de losactores de izquierda. Para muchos de estos actores, comoMarcelo Quiroga, los ocho dirigentes del MIR, y los centenares
7 Por el contrario, los gremios empresariales bolivianos sostuvieron hasta el finala Gonzalo Sánchez de Lozada en octubre de 2003.
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de militantes de izquierda que cayeron en la resistencia al gol-pe de Bánzer, su ausencia se debe sencillamente a la violenciade los guardias pretorianos de los grupos de poder. Y tam-bién ha sido un importante factor la enorme cantidad de des-pidos de trabajadores mineros y fabriles en el marco de laspolíticas de ajuste y de las privatizaciones.
El hecho es que la experiencia boliviana muestra que sinuna fuerza política de izquierda que canalice las demandaspopulares y nacionales, el sistema democrático pierderepresentatividad social, se sesga hacia la derecha y terminaperdiendo estabilidad. Los partidos de izquierda no son, porcierto, la salvación ni la garantía de progreso y desarrollo. Tam-poco son un dechado de lucidez y pureza moral. Ninguna fuer-za política lo es en ninguna parte. Son seres de este mundo enel que así como hay racionalidad también hay pasiones y am-biciones. Pero si es fiel a su identidad, la izquierda suele pro-mover aquellos componentes indispensables de equidad, de-rechos sociales, libertades políticas y de cautela del interéssocial y nacional a los grupos de poder que todo sistema po-lítico debe tener.
Bolivia muestra que cuando no hay una izquierda leal a suidentidad, el sistema democrático no sólo acaba teniendo unarepresentatividad distorsionada sino que, además, terminadominado por lógicas particularistas, súmamente sensibles alos intereses privados, nativos o extranjeros, y altamente mo-roso frente a las demandas populares. Esto lo convierte en unsistema muy vulnerable a la degeneración y la inestabilidad.No hace más que acumular las presiones sociales, que luego sedesbordan, y darle espacio social a corrientes radicales de unou otro signo, por una parte, y, por otra, les cede todo el manejode la gestión pública y los recursos nacionales a los represen-tantes de los grupos de intereses privados, locales o externos.El resultado inevitable es el rechazo y la desconfianza de la
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gente frente a un sistema que precisamente prometía ser “elgobierno del pueblo”.
A la inversa, Bolivia también enseña que la izquierda ne-cesita a la democracia. Lo que muestra su historia política pa-sada y reciente es un desarrollo de diversas corrientes y gru-pos que pudieron cumplir la primera fase obligada para todopartido izquierdista. Esto es, su vinculación estrecha con losmovimientos sociales. Lo que no alcanzaron esas corrientes esla capacidad para trascender —sin abandonarlos— a esos mo-vimientos sociales y proyectarse como partido político de in-cidencia nacional, con capacidad para conducir el gobierno deBolivia de manera convincente, y con el arraigo y la organiza-ción lo suficientemente extendidos como para formar a las di-ferentes generaciones que necesita un partido para perdurar.
No pudieron hacer ese tránsito ni el POR trotskista ni otrascorrientes radicales. Se los impidió esa serie de remedos dedemocracia y dictaduras que se turnaron para gobernar demanera excluyente, pero también se los impidió su propioultraizquierdismo obrerista o guerrillerista. El PS 1 de MarceloQuiroga pudo ir algo más lejos pero fue decapitado por labarbarie represiva. El MIR dejó su identidad en el camino, casireproduciendo el ciclo del MNR.
Parece imposible que esa segunda fase de desarrollo parala izquierda boliviana pueda hacerse sin el desarrollo de lademocracia. Por el contrario, su conversión en partido rele-vante parece pasar primero por continuar portando los anti-guos valores de la equidad y la justicia social, así como suvinculación estrecha con los movimientos populares. En suma:la lucha social. Pero a ello tendría que sumarle el de su luchapor el desarrollo de las instituciones democráticas. La bregaespecíficamente política. No sólo porque allí encontrará losespacios de actividad política en el que progresará como par-tido y formará los cuadros con el número necesario para su
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extensión, permanencia y consolidación, sino, además, por-que ese desarrollo es el que posibilitará que cada avance enmateria de derechos y de equidad, se convierta en norma y entradición difíciles de revertir por los gobiernos.
Este es el reto para el MAS, que ha emergido casi fusiona-do a una estructura sindical campesina y cocalera y cuya de-nuncia y oposición radical al sistema político vigente, combi-nada con una participación decidida en los procesos electorales,le ha dado buenos resultados hasta el momento8. La preguntaes si podrá culminar el tránsito hacia una organización políti-ca partidaria que extienda y consolide su representatividadhacia otros sectores.
Otras lecciones
La experiencia boliviana deja diversas lecciones adicionales parala democracia en los Andes. Por ejemplo, que lo nacional no hamuerto ni ha perdido sentido en la era de la llamadaglobalización y que creerlo puede llevar a funestas enajena-ciones y profundas escisiones a nuestros países. O que lo in-ternacional pesa cada vez más y, crudamente, para el caso deuna Bolivia enclaustrada que hoy puede ver en el gas tanto unaoportunidad como un problema, que requerirá de líderes lúci-dos, probos y fieles al interés nacional para encararlo. O queEstados Unidos resulta jugando un juego ambiguo que termi-na siendo negativo para la democracia andina en el tema de lahoja de coca, en el de su unilateral defensa de las empresas
8 El radicalismo de su líder Evo Morales es bastante más medido de lo que leatribuyen sus adversarios. La dirigencia de la COB le reprocha no haber sido más frontalcontra Mesa. Pese a una cierta cercanía personal con el líder Felipe Quispe, no comparteel desaforado discurso indigenista del líder aymara. Sin embargo, hay críticas a unmanejo excesivamente caudillista del MAS, que se habría expresado en la descon-certante expulsión de otro de sus líderes importantes, Filemón Escobar.
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norteamericanas de hidrocarburos y en el de su abiertointervencionismo en la política interna, como en el caso deBolivia10. O, finalmente, que no puede haber democracia fuer-te sin partidos fuertes, pero ni estos ni la primera se sostienensin una ciudadanía activa y extendida. Pero estos puntos pue-den ser materia de otros ensayos o de otros autores.
¿Adónde vas, Bolivia?
Al momento de terminar este ensayo, las cámaras legislativasdel vecino país no habían definido aún el cronograma electo-ral de los próximos meses; es decir, si primero serán las elec-ciones generales, la asamblea constituyente o el referéndumautonómico. A ello se suman unas elecciones de prefectos de-partamentales. Lo más probable es que haya elecciones gene-rales en diciembre y en torno a estas se ordenen los otros pro-cesos. Estas elecciones recompondrán la representaciónpolítica, pero no es seguro que el sistema político cambie real-mente, y esto sí debería ocurrir por los riesgos que enfrenta elpaís11.
Lo primero que está en riesgo es la unidad de Bolivia. EnSanta Cruz y otras regiones, como Tarija, se ha pasado de un
9 En los momentos culminantes de las elecciones de 2002, el embajador nor-teamericano de ese entonces, don Manuel Rocha, se inmiscuyó en la contienda llamandoa que no se vote por Evo Morales. Rocha fue cambiado poco después de las elecciones,pero el hecho ilustra cómo determinados funcionarios pueden llegar a perder todaslas formas en el cumplimiento de sus misiones.
10 Para las elecciones generales se han perfilado hasta el momento tres posiblescandidatos: Jorge Quiroga, un experto en finanzas, ex militante de ADN, que fueraministro de Hacienda de Jaime Paz Zamora y luego vicepresidente y presidentereemplazante de Hugo Bánzer; Samuel Doria, empresario del cemento, que fueraministro de Economía de Jaime Paz Zamora y dirigente del MIR y que el 2003 se apartópara formar su propio partido; y Evo Morales, del MAS. Los tres aparecen prácticamenteempatados en las primeras encuestas.
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reclamo sensato de descentralización a un radicalismo auto-nomista que en ciertas corrientes llega a tener un significadofrancamente secesionista y hasta racista. Esto es especialmen-te cierto para el caso de Santa Cruz, en donde los líderes auto-nomistas, que son especialmente radicales en las esferas em-presariales, están dispuestos a seguir adelante con su propioreferéndum, programado para mediados de agosto, sin parti-cipación de las autoridades del organismo electoral nacional(CNE) y por fuera del proceso electoral nacional que ya hasido convocado para una Asamblea Constituyente y un Refe-réndum sobre el tema de las autonomías.
¿Hasta dónde están dispuestos a llevar su radicalismo loslíderes autonomistas? Varios de ellos han dicho que podríanllegar hasta a la separación de Bolivia. El nivel de polarizaciónque ellos alientan hace temer por un desenlace violento si esque una corriente más dispuesta a una solución política notoma el liderazgo en el oriente boliviano.
Lo segundo que está en riesgo es el régimen democrático.La rigidez del sistema político, la prolongada situación de agi-tación sin que se llegue a una solución consistente, tiene enor-mes costos económicos y sociales para amplios sectores. Lospropios activistas de los movimientos que salen a marchar sefatigan o se desmoralizan si no hay resultados que valgan lapena. Allí es donde comienza a tomar forma una salida decorte golpista, liderada directamente por un general o encabe-zado por un civil pero con amplia participación o con el con-trol en manos militares. De hecho, las encuestas muestran al-rededor de un 30% de entrevistados que expresan su hastíocon la situación y su adhesión a una salida autoritaria.
Una situación de polarización social, política y regional com-binada con la fragmentación de la representación política, con-figura un enorme reto para cualquier solución democrática. Loslíderes demócratas del país hermano enfrentan el desafío de
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encontrar la salida que una, sino a todos, por lo menos a laamplia mayoría de su pueblo. Cualquiera que ella sea, debie-ra situarse en el terreno de una democracia leal a los interesesnacionales. Y los demócratas peruanos deberíamos alentarlosy apoyarlos pues, parafraseando a Vallejo, si cae Bolivia…
6 de julio de 2005.
Referencias bibliográficas
Libros
Baldivia, José y José Luis Alcázar, Bolivia, otra lección para América,México: ERA, 1973.
García Montero, Mercedes, “Bolivia”. En Alcántara Manuel y FlaviaFreidenberg, Partidos Políticos en América Latina, vol I, México: FCE –IFE, 2003.
Mesa Gisbert, Carlos, Presidentes de Bolivia. Entre urnas y fusiles. LaPaz: Gisbert, 1983.
Sivak, Martín, El Asesinato de Juan José Torres: Bánzer y el Mercosur dela Muerte. Buenos Aires: Ediciones del Pensamiento Nacional, 1997.
Bases de datos
Centro de Información y Documentación Bolivia, CEDIB, http: //www.cedib.org
Comisión Andina de Juristas, http: // www.cajpe.org.pe
Corte Nacional Electoral de Bolivia, http: // www.cne.org.bo
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E l a g i ta d o y f r a g m e n ta d o e s c e n a r io s o c ia l1
R o s a P i z a r r oI n g r i d S a i t oL a u r a T r e l l e s
El agitado y fragmentado escenario social66
67 Rosa Pizarro/Ingrid Saito/Laura Trelles
DESDE EL AÑO 2001 en adelante es evidente el paulatino incre-mento de la cantidad de huelgas, paros, movilizaciones y protes-tas sociales suscitadas en el país. En efecto, a medida que se acer-ca el último año de la gestión gubernamental del presidenteAlejandro Toledo, es más frecuente el número de protestas, tantoen Lima como en el interior del país, teniendo como protagonis-tas a distintos actores y sectores sociales (maestros, campesinos,trabajadores judiciales, médicos, obreros, trabajadores despedi-dos, frentes de defensa, etc.). Incluso, por momentos parecieraque la situación se hace insostenible, cuando en una misma se-mana coinciden distintas movilizaciones de diversos grupos yen varias regiones. Entonces suele recaer todo el peso de las críti-cas sobre el Poder Ejecutivo, el cual no resuelve en realidad losproblemas, sino que la mayoría de veces negocia o firma acuer-dos y actas que luego no está en capacidad de cumplir.
Si bien la movilización y la confrontación se han converti-do en una estrategia para incidir de alguna forma sobre lastomas de decisiones, ello no constituye realmente un elemen-to desestabilizador para la democracia, como desde algunos
1 Agradecemos a Tokihiro Kudó, jefe del Banco de Datos de �����, por elsuministro y procesamiento de la información incluida en este trabajo.
El agitado y fragmentado escenario social68
sectores han querido dar a entender cuando comparan la situa-ción del Perú con la de Ecuador o Bolivia. Esto se debe a que losconflictos y las demandas de los actores movilizados son muyespecíficos y se presentan más como estados anímicos, es decir,meras reacciones frente a una situación que les afecta directa-mente, como la mala gestión de un alcalde, la contaminaciónoriginada por una empresa minera, sueldos bajos, etc. En talsentido, nada de ello ha sido motivo, hasta el momento, parapromover la constitución de organizaciones sociales capaces depresionar exitosamente en el cambio de las políticas sectoriales,o en el fortalecimiento de los gobiernos regionales, en cuyos ám-bitos vemos a diferentes frentes regionales que aparecen cadavez más divididos, conforme se acercan las próximas elecciones.
Entonces, si nos remitimos a los reportes mensuales de laDefensoría del Pueblo para el presente año, podemos consta-tar que el número de conflictos que consignan ha aumentadoprogresivamente. Sin embargo, lo novedoso del caso no estáen este dato, que por sí mismo dice muy poco de la situación,sino en el número de conflictos que permanecen en estado delatencia y, en consecuencia, la poca cantidad de conflictos quehan podido resolverse durante el año —del total de 69 conflic-tos consignados en el mes de mayo, sólo ocho de ellos se hanpodido arreglar, mientras que 40 de ellos están latentes—.
Tales datos nos estarían hablando de las características quelos conflictos sociales han ido adquiriendo en los últimos años,pues se tratarían de situaciones explosivas que se reactivan deun momento a otro pero que no pueden sostenerse en el tiem-po, debido a la poca capacidad de articulación de sus actores,a pesar de la similitud de sus demandas2. Pero, además, nos
2 Podemos ver el caso de los cocaleros que, a pesar de demandar al Estado lasmismas medidas, no pueden articular sus luchas entre una cuenca y otra, o el caso delos gremios laborales de salud, en los que tanto médicos, como enfermeras y técnicosauxiliares salen aisladamente a demandar mayores sueldos.
69 Rosa Pizarro/Ingrid Saito/Laura Trelles
describe la escasa capacidad de maniobra que tiene el Estadoperuano frente a las demandas de estos actores y la poca efec-tividad de los mecanismos de solución de conflictos como seevidencia, por ejemplo, en algunos conflictos generados con-tra las autoridades locales en los que, la mayoría de las veces,se desconocen en un primer momento los mecanismos derevocatoria de autoridades para intentar vacarlas.
Número de conflictos suscitados entre la población yautoridades o entidades públicas
Año 2005
17/12 - 25/01 24/02 31/03 30/04 31/05
Conflictos que permanecen activos 40 35 32 30 29
Conflictos que permanecen en estadolatente 12 23 29 37 40
Conflictos resueltos en el periodo 7 9 0 1 8
Conflictos que se iniciaron en el 2005 1 7 8 14 23
Conflictos que se iniciaron en el 2004 48 50 44 44 44
Conflictos que se iniciaron en el 2003 10 10 9 10 10
Conflictos nuevos desde el reporteanterior 5 8 3 7 10
Fuente: Reporte Mensual de la Defensoría del Pueblo, Nº 11, 12, 13, 14 y 15.
De la misma manera, la frecuencia de casos que se repitenperiódicamente, es un indicio de la característica cíclica de al-gunos de los conflictos suscitados en los últimos años –del to-tal de casos para el reporte del mes de mayo, hay 10 que co-mienzan en 2003 y 44 que vienen desde 2004, lo cual significaque, en más de una oportunidad, los casos se mantienen en eltiempo sin una solución efectiva como, por ejemplo, el de loscampesinos cocaleros o los conflictos laborales (SUTEP, gre-mios de salud, sector judicial o los despedidos).
El agitado y fragmentado escenario social70
En efecto, estaríamos ante un escenario de conflictos per-manentes que expresan momentos agudos y cuya solución sehace más difícil en la medida que transcurre el tiempo y no sevislumbran salidas, especialmente por la imposibilidad de al-canzar acuerdos consensuados ante la alta probabilidad delfraccionamiento de la organización social y el enfrentamientoentre sus dirigentes. Este contexto, ligado a un escenario polí-tico preelectoral, podría propiciar la reactivación de algunosde ellos en tanto pueden ser utilizados como plataforma polí-tica para nuevos liderazgos, sean estos nacionales o locales.
De otro lado, en la medida que entendemos por conflictosocial toda situación de tensión entre dos o más actores por elcontrol sobre recursos tangibles o intangibles, evaluamos queen el periodo que va de julio de 2004 hasta junio de 2005, losconflictos tipificados según las demandas de los actoresinvolucrados arrojaron un total de 233 casos, de acuerdo a lainformación proporcionada por los principales diarios de cir-culación nacional.
1. Tipología de conflictos
Para avanzar en la descripción y el análisis de la conflictividadsocial entre julio de 2004 hasta junio de 2005, hemos agrupadoy categorizado los diversos casos de protesta social presenta-dos, la agrupación realizada ha seguido el tipo de demanda oreconocimiento exigido por los diferentes grupos actuantes.Este eje de clasificación nos ha llevado a identificar cinco tiposprincipales de conflictos: los medioambientales, los laborales,los referidos al mercado, los cocaleros y, finalmente, los queson frente a la gestión pública.
Dicha tipología pretende ser un esquema, pues en la reali-dad los actores, muchas veces, expresan distintas demandassimultáneamente. Así, un mismo hecho (movilización), cuan-
71 Rosa Pizarro/Ingrid Saito/Laura Trelles
do es analizado, puede ser ubicado en más de una categoría.De igual manera, en las protestas sociales relacionadas a untipo de conflicto participan, generalmente, diversos actores yorganizaciones cuya adscripción principal se relaciona a untipo de demanda específica pero que, eventualmente, puedemovilizarse por otra. Es el caso, por ejemplo, de los conflictosmedioambientales que suelen devenir en paros regionales endonde participan sindicatos, frentes de defensa regionales, or-ganizaciones campesinas y hasta autoridades regionales.
a. Conflicto frente a la gestión pública
Se tratan de conflictos que tienen como demanda buscar lainterlocución con el Estado que puede estar representado porun funcionario público o una entidad estatal. Si bien es ciertoque, finalmente, la mayoría de los conflictos que ocurren en elpaís dirigen sus demandas hacia el Estado, la diferencia enestos casos radica en que los actores ponen en cuestión la ges-tión de una autoridad estatal o la actuación de una instituciónestatal, tal como el manejo de una política social o el acceso ala justicia. Los pedidos de vacancia de alcaldes y presidentesregionales por presuntos actos de corrupción, las movili-zaciones universitarias exigiendo la renuncia del rector, la de-manda de justicia, entre otros, son ejemplos de este tipo deconflictos. En los últimos años, estos conflictos han ido incre-mentando su número, sobre todo aquellos que hacen referen-cia a espacios locales de gestión.
b. Conflictos laborales
Es el clásico conflicto social resaltado por la tradición sociológi-ca de la acción colectiva y, por ello, sus actores están claramen-te definidos. Estos son: los sindicatos y las confederaciones
El agitado y fragmentado escenario social72
sindicales, la empresa y el Estado. Las tensiones pueden darseen el ámbito privado, cuando los actores en conflicto son lasorganizaciones de trabajadores o sindicatos y una empresa, otambién en el ámbito público, en tanto el Estado es el princi-pal empleador del país. En este último caso, los protagonistasson los sindicatos y/o las confederaciones y el gobierno deturno. Los conflictos laborales implican el intento de hacer rea-lidad las reivindicaciones demandadas por los trabajadores,como aumentos salariales, ingreso a planillas, seguridad so-cial, etc. Además, en los últimos años una demanda perma-nente ha sido la reposición de trabajadores estatales despedi-dos masivamente en la década de los 90, producto de lasreformas estructurales neoliberales.
c. Conflictos medioambientales
Son situaciones originadas a partir de la alteración delecosistema natural y social, por algún agente externo a esemedio, produciéndose tensiones entre las poblaciones nativasy estos agentes externos. De ahí que las demandas provenien-tes de este tipo de conflicto estén orientadas hacia el controldel impacto ambiental, social y cultural. Este tipo de conflic-tos se desarrolla principalmente, aunque no exclusivamente,en las zonas rurales. El caso típico son los conflictos entre co-munidades y empresas mineras, que adquieren cada vez másimportancia en nuestro medio a partir de los años 90, debido alas crecientes inversiones hechas por importantes empresastransnacionales, en este sector productivo. Otro ejemplo sonlos conflictos generados en la región de la selva, a raíz de latala indiscriminada de árboles que ha alterado el equilibrioecológico de muchas zonas y afectado los derechos de los pue-blos nativos, consagrados en los convenios con la Organiza-ción Internacional del Trabajo (OIT).
73 Rosa Pizarro/Ingrid Saito/Laura Trelles
d. Conflictos cocaleros
Escenificados, fundamentalmente, en las cuencas cocaleras(Alto Huallaga, valle del río Apurímac, provincia de La Con-vención, entre otras). Se presentan como situaciones de ten-sión surgidas a partir de la implementación de políticas deerradicación forzosa de cultivos de coca y, de otro lado, la pre-sencia de una resistencia organizada de los campesinos dedi-cados a dichos cultivos. Estos conflictos van adquiriendo pau-latina importancia debido al relativo grado de organizaciónde los campesinos cocaleros, el potencial político que estos tie-nen y la poca o nula capacidad del Estado peruano para pro-poner soluciones concertadas, por tratarse de un conflictotransnacionalizado.
e. Conflictos con el mercado
Suponen escenarios en los que los actores demandan la regu-lación de los mercados tanto internos como externos. En talsentido, se inscriben en este tipo de conflicto las protestaspor la falta de regulación de los precios y la desprotección dela producción agropecuaria. También se involucra en esterubro a aquellos conflictos que surgen por desacuerdos antelos tratados comerciales internacionales que el Estado perua-no pretende negociar y firmar, por las consecuencias econó-micas que estos pueden tener sobre algunos sectores de pro-ductores rurales.
Ahora bien, sobre la base de esta tipología describiremosa continuación cómo se han ido desarrollando estos diferentestipos de conflictos, tomando en cuenta la frecuencia que cadauno presenta, así como el impacto que han tenido en el esce-nario político, social y económico del país.
El agitado y fragmentado escenario social74
2. Los conflictos sociales del presente periodo(julio 2004 – junio 2005)
Tomando como fuente de información distintos diarios de cir-culación nacional como El Comercio, La República, Correo,Perú 21 y Gestión, registramos y clasificamos los principalesconflictos sociales ocurridos entre los meses de julio del 2004 yla quincena de junio del 2005. El número de conflictos consig-nados en cada categoría se hizo considerando al actor movili-zado y sus demandas esgrimidas, así como la continuidad enel tiempo. Es decir, no se enumeraron la cantidad de protestasprotagonizadas por estos, sino considerando el desarrollo quetuvo el conflicto. Por ejemplo, las protestas protagonizadas porla población cajamarquina en 2004, demandando laintangibilidad del cerro Quilish frente a los trabajos de explo-ración que realizaba la empresa Yanacocha en dicho cerro, esconsignado como un solo conflicto. Este duró aproximadamen-te dos meses y en su desarrollo se produjeron numerosas mar-chas, bloqueos de carreteras y un paro regional. En suma, to-dos esos eventos son parte de un mismo conflicto, pues sonlos mismos actores que se movilizaron varias veces y con unamisma demanda principal. Bajo esta lógica, se ha trabajado ycontabilizado los principales casos de conflictividad3.
El número de conflictos sociales registrados en este perio-do es de 233 casos. La mayoría de ellos tiene como demandacentral el cuestionamiento a la gestión de algún funcionariopúblico del gobierno central, regional o local. Le sigue en fre-cuencia las demandas de tipo laboral las cuales, a diferenciade los primeros, tuvieron una mayor repercusión a nivel na-cional pues paralizaron por varias semanas los servicios pú-blicos básicos.
3 Al final del artículo presentamos una cronología de conflictos sociales anualordenada según la tipología de conflictos explicada en el punto 1 de este artículo.
75 Rosa Pizarro/Ingrid Saito/Laura Trelles
Los conflictos contra el mercado también fueron numero-sos en este periodo. Así, en los primeros meses del presenteaño no fue raro encontrarnos con carreteras bloqueadas y mar-chas de productores algodoneros, arroceros, ganaderos, entreotros, demandando mejores precios para sus productos; pero,además, la IX ronda de negociaciones del Tratado de LibreComercio con los Estados Unidos, realizada en abril de esteaño en Lima, fue un contexto propicio para que distintas orga-nizaciones salieran a manifestar su posición con respecto a estetema.
Los conflictos medioambientales y cocaleros son los quepresentan una menor frecuencia en el recuento total de casosevaluados en este balance. A pesar de esto, no pasaron des-apercibidos en el escenario nacional.
Conflictos sociales(julio 2004-junio 2005)
7 .3 0
2 5 .3 2
1 2 .4 5
5 .1 5
4 2 .0 6
7 .7 3
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Medio
ambien
tales
Labora
les
Merca
do
Cocaler
os
Gestió
n Públic
a
OtrosP or cent aje (%)
Fuente: Elaboración propia.
El agitado y fragmentado escenario social76
Entonces, tenemos que los conflictos suscitados entre lapoblación y las autoridades o entidades estatales, denomina-dos conflictos frente a la gestión pública, son los casos másnumerosos de este balance anual. Si bien dentro de esta clasi-ficación se incluye distintos niveles e instancias de gobierno,los más frecuentes han sido aquellos conflictos que han enfren-tado pobladores y autoridades ediles. Aunque estos conflictosno podrían ser calificados de novedosos, lo que sorprende es elincremento sostenido de su número, así como el hecho de quetienen como principal escenario las zonas rurales o pequeñasciudades intermedias del país. Por ejemplo, en la región de
Escenario4 de los conflictos suscitados entre la población yla autoridad o entidad estatal
(Año 2005)
17/12 - 25/01 24/02 31/03 30/04 31/05
Local-Comunal 43 49 45 49 51
Ambiental minero 5 7 7 8 10
Regional 3 3 3 3 3
Universidades 3 3 3 4 5
Gremial 3 3 2 3 6
Cultivo de coca 1 1 1 1 2
Violencia política 1 1 - - -
Fuente: Reporte Mensual de la Defensoría del Pueblo.
4 Local-comunal: cuestionamiento a autoridades locales, conflictos entrecomunidades. Ambiental minero: enfrentamiento entre poblaciones y empresasmineras. Regional: conflictos por demarcación territorial o acceso a recursos.Universidades: cuestionamiento a autoridades universitarias. Gremial: reivin-dicaciones laborales o gremiales. Cultivo de coca: cuestionamiento de agricultoresde hoja de coca a política gubernamental de erradicación de cultivos. Violencia política:situaciones cuyo objetivo es desestabilizar el sistema político.
77 Rosa Pizarro/Ingrid Saito/Laura Trelles
Puno se han visto numerosos casos de este tipo de conflictos,siendo el caso de Ilave (en la provincia de El Collao), el másemblemático de todos. También en otras provincias de la re-gión se replicaron similares sucesos, como sucedió con lasmunicipalidades provinciales y distritales de Azángaro, Lampay Chucuito.
En la mayoría de los casos se tratan de conflictos marca-damente “localistas” por la especificidad de sus demandas, comola vacancia de la autoridad edil de la localidad, el cumplimien-to de obras, la dimisión de las autoridades universitarias, entreotras. Por ende, tienen poca repercusión en el ámbito nacional yen la toma de decisiones de las políticas públicas. El principalefecto ha sido mediático, sobre todo en aquellos casos donde sealcanzaron altos índices de violencia como, por ejemplo, el en-frentamiento con toma de locales y protestas callejeras entreuniversitarios y sus autoridades respectivas.
El tema de la corrupción y desconfianza hacia la gestiónde las autoridades ha sido un asunto central y común en todosestos conflictos. Si revisamos los datos de la II Encuesta Na-cional de la Corrupción (enero 2004), se puede deducir que lacorrupción se ha instalado como un tema sensible en la opi-nión pública pues un 62% de los encuestados considera esteproblema como muy grave en el país, después de la crisis eco-nómica y la falta de empleo.
De igual manera, los niveles de confianza hacia las institu-ciones se encuentran muy por debajo de lo deseable; por ejem-plo, en la última encuesta realizada por la Universidad de Limapara el mes de junio de este año, el 84,7% de los encuestadosno confía en el Congreso de la República. Similares grados dedesconfianza hacia las instituciones públicas se pueden ob-servar cuando se pregunta a los ciudadanos sobre las que con-sideran como las instituciones más corruptas.
El agitado y fragmentado escenario social78
En suma, dada la importancia que se le otorga a la corrup-ción así como la creciente desconfianza hacia las autoridadese instituciones, no debería extrañarnos que las protestas y con-flictos frente a la autoridad pública que sobrevengan en lospróximos meses tengan como uno de sus ejes estos temas, siem-pre presentes en la percepción ciudadana. Mas aún, abonan afavor de esta probabilidad dos condiciones que favorecen lamultiplicación de este tipo de conflictos: uno, el tema se havuelto materia central en la formación de la opinión pública y,dos, los mecanismos institucionales que deben fiscalizar lagestión de las autoridades e instituciones públicas —por ejem-plo, la Contraloría General de la República—, no son vistoscomo medios efectivos de control. Así, estaríamos ante un “cue-llo de botella” que se ubica en la intersección formada por losmecanismos de fiscalización y la confianza debida que la po-blación tenga de estos, algo que se incluye en las generaliza-das sospechas que caracteriza las relaciones entre la sociedady el Estado.
Instituciones más corruptas
Instituciones %
Poder Judicial 74
Policía Nacional 71
Congreso de la República 49
Gobierno Central 47
Las municipalidades 34
Los gobiernos regionales 27
Fuerzas Armadas 24
Partidos políticos 21
Fuente: II Encuesta Nacional de Corrupción. ApoyoOpinión y mercado. Enero, 2004.
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Los conflictos laborales se ubican en el segundo lugar defrecuencias en este balance, pues representan el 25,32% del totalde conflictos evaluados en el periodo. Si observamos la crono-logía de los hechos comprendidos para este periodo, podre-mos observar que las protestas en Lima, como en otras partesdel país, tuvieron como uno de sus principales protagonistasa los trabajadores del sector público y privado.
Desde el 2001 los trabajadores del sector salud, educacióny justicia han protagonizado huelgas en más de una oportuni-dad, pudiéndose observar una reactivación de algunos de lossindicatos y federaciones laborales que en la década pasada seencontraban en franca retirada. El caso más paradigmático esel del Sindicato Unico de Trabajadores de la Educación delPerú (SUTEP), que ha adquirido relevancia después de la huel-ga nacional de mayo de 2003, en la cual movilizó a miles demaestros en todo el país. La reactivación de las centrales sin-dicales también es parte de este panorama, aunque de maneramenos clara, pues si bien la Confederación General de Traba-jadores del Perú (CGTP) y la Central Unitaria de Trabajadores(CUT) han ingresado nuevamente a la escena pública, sobretodo con la convocatoria a paros nacionales, ambas confede-raciones evidencian aún un gran déficit de representatividad.
En consecuencia, los conflictos de tipo laboral han sido unaconstante en el actual periodo. Las huelgas y marchas nacio-nales de los distintos sectores públicos han puesto en jaquemás de una vez al actual gobierno, el cual ha tenido que firmarapresuradamente acuerdos que después no puede cumplir acabalidad. Por ejemplo, entre julio de 2004 y junio de 2005, lostrabajadores del Poder Judicial y los médicos del Ministeriode Salud paralizaron por varias semanas sus labores, deman-dando el cumplimiento de acuerdos firmados anteriormente.
Si bien el sector estatal ha sido el de mayor relevancia res-pecto a los conflictos laborales, esto no significa que en el sector
El agitado y fragmentado escenario social80
privado no haya habido mayores novedades. Si observamosel siguiente cuadro de frecuencias podremos notar que, en efec-to, durante el tiempo que lleva la actual gestión presidencialhan existido numerosas huelgas del sector privado en sus di-versas ramas económicas, tales como minería, construcción,transporte, agroindustria, etc.
Huelgas, trabajadores comprendidos y horas - hombreperdidas en el sector privado, según años
Años Nº de huelgas Nº de trabajadores Nº de horas-hombre perdidas
2001 40 11,050 488,930
2002 64 22,925 912,648
2003 68 37,323 881,362
2004 107 29,273 582,328
2005* 12 5,167 43,142
Fuente: Ministerio de trabajo y promoción del empleo. Direcciones regionales / zonas de trabajo* Información al I trimestre 2005.
En los últimos meses, entre mediados del año pasado y ju-nio de este año, un conflicto en el sector minero es el que hatenido mayor relevancia, sobre todo si tenemos en cuenta laduración del mismo, ya que paralizó la actividad minera de lazona por un mes. Nos referimos al conflicto entre los trabajado-res de intermediación laboral con la minera Shougang-Marcona.Junto a éste debemos agregar otros conflictos de menor intensi-dad temporal pero significativos como las huelgas efectuadaspor los trabajadores de las empresas agroindustriales dePomalca, Casagrande y Pucalá, o las manifestaciones calleje-ras ocasionadas por los trabajadores de Telefónica.
Sin embargo, como afirmamos líneas arriba, fueron los con-flictos de tipo laboral que comprometieron al sector estatal losque tuvieron mayor repercusión en el ámbito nacional, debi-
81 Rosa Pizarro/Ingrid Saito/Laura Trelles
do a la capacidad que tienen para paralizar los servicios públi-cos básicos pero, además, porque el sector público es el quecontiene la mayor cantidad de empleados en condiciones derelativa estabilidad laboral. Es por eso que el Estado se convier-te en el principal interlocutor y parte fundamental en estos con-flictos, aunque la actuación de sus agentes intermediarios hadejado mucho que desear. En efecto, al mostrar poca capaci-dad resolutiva ha propiciado la reiteración de situaciones ten-sas, en la medida que los compromisos que adquiere comohomologación de sueldos, nombramiento de profesionales,reposición de despedidos, etc., no se hacen, al parecer, eva-luando las capacidades para cumplirlos sino atendiendo úni-camente a la necesidad coyuntural de evitar mayores costoscon las paralizaciones.
Aun así, los resultados obtenidos por los demandantes hansido, de alguna manera, importantes. Sin duda, las medidasde protesta de los trabajadores del sector público han sido uncondicionante para que se registren aumentos en las remune-raciones de dicho sector:
Variación porcentual de las remuneraciones del sectorpúblico entre 2001 y 2004
Variación %2001 – 2004
Magisterio 41.7
Docentes universitarios 18.5
Magistrados 93.4
Policías 24.7
Militares 24.7
Médicos 38.5
Fuente: Perú: crecimiento, empleo y recursos de losgobiernos subnacionales. MEF. Julio, 2004.
El agitado y fragmentado escenario social82
Pero el problema es que los aumentos de sueldos y sala-rios no han sido acompañados de medidas que amplíen el pre-supuesto de cada uno de los sectores pues los pliegos respecti-vos, en términos generales, se han mantenido invariables. Poresta razón, la salida ocasional sería literalmente una bomba detiempo, en la que los servicios públicos se verán cada vez másempobrecidos y afectados debido a los “parches” que debenhacerse para cubrir los compromisos pendientes o, en el peorde los casos, incluso no se pueda llegar a cumplir ni siquieracon tales paliativos.
De otro lado, si bien los conflictos medioambientales cons-tituyen sólo el 7,3% del total de conflictos ordenados por fre-cuencias, su importancia no radica tanto en la cantidad sino enel impacto que pueden tener y en los resultados que han logra-do. La mayoría de dichos conflictos no son recientes, pues tie-nen largos periodos de latencia y estallan violentamente en de-terminados momentos, cuando surge una circunstancia propicia.Es el caso, por ejemplo, de los enfrentamientos que involucrana comunidades y grandes empresas mineras5, los cuales repre-sentan el 82% de los conflictos medioambientales más impor-tantes registrados en este último año. Estos se desarrollan enzonas rurales en donde gran parte de la población se dedica a laactividad agrícola, por lo que la contaminación del agua, el airey los suelos no sólo afecta su salud, sino también su actividadproductiva. Es por ello que en estas zonas hay una tensión per-manente, la cual se reactiva cada vez que se inician nuevos tra-bajos de exploración, de explotación o una nueva concesión.
Uno de los casos más importantes vistos en el último añofue el conflicto con la empresa minera Yanacocha por la explo-
5 Si bien el tema medioambiental es central en los enfrentamientos mineros,estos son mucho más complejos.
83 Rosa Pizarro/Ingrid Saito/Laura Trelles
ración del cerro Quilish, en Cajamarca. Precisamente, estaempresa y otras grandes empresas como Antamina, SouthernPerú, Doe Run, etc., son las que presentan los mayores proble-mas con las comunidades por el tema medioambiental, en va-rios de sus proyectos.
Los bloqueos de vías que conducen hacia las explotacio-nes mineras, la toma de campamentos, los paros locales y re-gionales, fueron algunas de las acciones (en algunos casos vio-lentas) comunes en el estallido de muchos de los conflictosregistrados, así como el hecho de que la gran mayoría fue lle-vada a cabo como medida de protesta por comunidades cam-pesinas directamente impactadas por las empresas mineras.
Es importante recordar que la explotación minera es de lar-ga data en nuestro país, así como los enfrentamientos y con-flictos surgidos con la población aledaña. No obstante, es re-cién a partir de la década de los 90 que el tema medioambientalcomienza a ser más relevante, asociado con el crecimiento delas inversiones en la gran minería. Esto se puede ver reflejadoen la plataforma de lucha de la Coordinadora Nacional de Co-munidades Afectadas por la Minería (CONACAMI), en cuyasdemandas se subraya el respeto del derecho a la vida, al terri-torio y a los recursos naturales6, consagrados en la Constitu-ción Política. Esta organización agrupa a gran número de po-blaciones y comunidades impactadas por la actividad minera ytiene sedes regionales que coordinan con organizaciones loca-les distintas actividades (desde campañas de concientizaciónhasta paros y protestas), buscando la formación de ambientespropicios para formular un desarrollo sostenible.
En algunos casos los conflictos mineros ocasionados por lademanda medioambiental han logrado resultados importantes,
6 Subrayado original. http://www.conacami.org/01_acerca/quienes_somos.html#
El agitado y fragmentado escenario social84
como fue lo ocurrido en Tambogrande, Piura, y recientementeen Cajamarca, donde la movilización de toda la región consi-guió que la minera Yanacocha desistiera de continuar con sustrabajos de exploración en el cerro Quilish.
Otro conflicto medioambiental importante recogido en estebalance fue el de los pobladores de las islas de los Uros, loscuales exigen administrar con autonomía los recursos de laReserva Nacional del Titicaca. En Cerro de Pasco, los campe-sinos del distrito de Paucartambo se movilizaron para deman-dar compensaciones por la contaminación de ríos, suelos y latala de grandes extensiones de árboles a la hidroeléctrica YucánII. En este último caso el Estado y la empresa se comprometie-ron a atender las demandas.
Finalmente, un conflicto que aún espera una solución es elque ocurrió recientemente entre parte de la población de laprovincia de Espinar (Cusco) y la empresa Billinton Tintaya,por aparentes desacuerdos sobre los convenios firmados en-tre ambas partes. Allí se ha formado una mesa de negociacio-nes, en la que también participa el Estado, de la que debe sur-gir un acuerdo aceptado por los actores comprometidos.
Los conflictos cocaleros se activaron a partir del año 2003,cuando se decidió poner de lado la erradicación concertada decultivos de coca para dar paso a una erradicación forzosa porparte del Estado Peruano, ocasionando así una resistencia cre-ciente de los campesinos productores de hoja de coca. En elperiodo evaluado en este balance, los casos contabilizados enel mismo no son numerosos pero han representado un granproblema para el Ejecutivo, pues el margen de resolución deestos conflictos es súmamente estrecho en tanto las demandasde los actores y la poca maniobrabilidad que tiene el Estadoperuano ante un problema transnacional en el que se impo-nen los criterios antinarcóticos y los objetivos de seguridad delos Estados Unidos.
85 Rosa Pizarro/Ingrid Saito/Laura Trelles
Esto último ha sido determinante para que el Estado pe-ruano no tenga ningún margen de negociación con los campe-sinos y organizaciones cocaleras, que le permita llegar a solu-ciones concertadas ante las continuas demandas de estos.
Por ello, el conflicto no tiene perspectivas de extinguirseen tanto no hay posibilidad de avanzar en acuerdos satisfacto-rios. De ahí que las demandas de los campesinos cocaleros con-tinúen siendo las mismas desde cuando empezaron losenfrentamientos con los agentes del Estado: frenar la erradica-ción forzosa del cultivo de la hoja de coca, la desactivación deDEVIDA y el retiro de las ONG encargadas de implementar elprograma de cultivos alternativos, entre otras. En consecuen-cia, éste es un conflicto cíclico típico en el que no hay expecta-tivas de solución.
Otro tipo de conflicto, que es cada vez más frecuente en losúltimos años, sobre todo en el último, son los conflictos rela-cionados con el mercado7, y dentro de estos los vinculados alas negociaciones del TLC (Tratado de Libre Comercio) conEstados Unidos. Estos van adquiriendo mayor organicidad ycentralidad conforme se van desarrollando las rondas de ne-gociación sin llegar a acuerdos definitivos en temas sensibles,como por ejemplo, la desgravación arancelaria a productos quegozan de subsidios, ayudas internas y otras medidas de efectoequivalente. Del total de conflictos referidos al mercado, el 48%incluyen en su pliego de reclamos la oposición a la firma delTLC con Estados Unidos. En ellos no sólo observamos la par-ticipación de gremios agropecuarios diversos, sino también deorganizaciones del sector textil y la CGTP.
Entre las organizaciones agrarias movilizadas para expre-sar su desacuerdo con la firma del TLC resaltan los productores
7 Estos representan el 12,45% del total de conflictos registrados ocupando conello el tercer lugar.
El agitado y fragmentado escenario social86
algodoneros, un sector considerado “sensible” por presentarmuchas desventajas competitivas. Al inicio de sus protestas(octubre de 2004) las demandas giraron en torno a las exigen-cias de mejores precios, pasando luego a concentrarse en elcumplimiento del programa de formalización, mientras quela posición de rechazo hacia la libre importación de algodónextranjero cobra mayor fuerza en las últimas movilizaciones8.Ello parece reflejar que los agricultores algodoneros han desa-rrollado un mejor entendimiento respecto a las consecuenciasnegativas que un libre ingreso de algodón importado desdelos Estados Unidos, consecuencia del APTA y del APTDEA,puede ocasionar en dicho sector productivo.
El restante 52% son demandas orientadas a un mejor con-trol de precios. Por un lado, se tiene a los sectores más débilesde la economía agraria, como los pequeños productores depapa de la zona sur del país (Andahuaylas y Ayacucho), de-mandando que el gobierno compre su producción a un preciomayor al ofrecido por el mercado; o los algodoneros, exigien-do mayores subsidios. De otro lado, están los transportistasde distintas partes del Perú protestando por el aumento cons-tante de los precios de los combustibles y las organizacionesganaderas protagonizando paros en varias regiones para con-seguir que no se les cobre el anticipo del 4% correspondienteal pago del IGV. Todos ellos constituyen los casos másresaltantes registrados en este periodo.
4. Análisis de casosa. Los campesinos cocaleros: problemas sin soluciones
Los problemas del campesino cocalero vienen desde décadasatrás, pero sólo recientemente se ha tomado en cuenta las di-
8 RUIZ, Raúl, “Sector algodonero... primero la ATPDEA y ahora el TLC”, en:Construyendo Democracia Nº 4, año 1, Desco, Lima, 2005.
87 Rosa Pizarro/Ingrid Saito/Laura Trelles
ficultades que los afectan. Lo habitual fue, y sigue siendo, creerque estamos ante una actividad ilícita —que confunde elnarcotráfico con el problema social de un sector agrario, auncuando ambas dimensiones se tocan en más de un punto— dan-do como resultado una respuesta eminentemente militar-po-licial por parte del Estado.
Por otro lado, no deja de ser paradójico que en las cuencascocaleras nunca hubiera señales evidentes y fortalecidas de lainstitucionalidad estatal, salvo algunos organismos cuyos fun-cionarios, en vez de promover el uso racional de los recursosnaturales, son corrompidos fácilmente para que no cumplancon sus tareas; y, además, la ya señalada militarización en lazona.
Así, no se sentaron bases sólidas para aspirar a un desarro-llo regional sustentable que, entre otras cosas, permitiera unaadecuada articulación de los campesinos con los mercados ymejores condiciones de vida para sus habitantes. Los resulta-dos están a la vista: el progresivo empobrecimiento de la pobla-ción, su exclusión en la toma de decisiones y, por lo tanto, elfortalecimiento de opciones ilegales que les permitan subsistir.
A todo ello, habría que agregar otros elementos que deter-minan de manera importante el comportamiento de los acto-res involucrados. Entre ellos resalta la transnacionalización delproblema, es decir, la política antinarcóticos de los EstadosUnidos9. Como se sabe, el acento de los criterios antinarcóticosde los Estados Unidos se pone en la interdicción y si bien siem-pre se habló de “desarrollo alternativo”, en los hechos estoapareció como un aspecto accesorio. Hay que remarcar, inclu-
9 Durante las últimas décadas, las relaciones entre este país y la subregión andinahan ido acrecentando el componente referido al narcotráfico, en tal magnitud queincluso se habla de relaciones “narcotizadas” para ilustrar lo crucial de este aspectoy sobre el cual giran todos los demás, incluyendo el comercial y el financiero.
El agitado y fragmentado escenario social88
so, que este esquema tuvo cruciales distorsiones cuando fueaplicado. Una evidencia de esto fue lo ocurrido durante el pe-riodo en el que la lucha anti-drogas estuvo en manos del exasesor fujimorista Vladimiro Montesinos (1990-2000). Duran-te los años de 1990 todos se felicitaban por los “logros” queresultaron muy adecuados para los densos niveles burocráti-cos que intermediaban las actividades de esta política, pero larealidad mostraba al régimen fujimorista cada vez más com-prometido con esta actividad ilícita.
Fue en estos años en que pudo notarse la conversión delproductor campesino en un pequeño transformador de droga,de manera tal que las fronteras más o menos definidas entreuna y otra actividad empezaron a diluirse, ensanchándose elespectro en el que se ubicaban los campesinos que, sin dudaalguna, podían ser catalogados como narcotraficantes. Otracuestión fue que con el transcurso del tiempo el Perú dejó deser un abastecedor de materia prima para convertirse, graciasa grupos protegidos por el poder oficial, en proveedor del pro-ducto final, es decir, clorhidrato de cocaína, evidente desdemediados de los años 90.
Al inaugurarse el periodo democrático en 2001, se abrió laposibilidad de que los campesinos cocaleros sean considera-dos interlocutores, algo nunca visto hasta el momento. Sinembargo, en lugar del fortalecimiento institucional y mejoresniveles de organicidad, lo que se ha obtenido como resultadoes un conflicto crónico que no sólo amenaza con desbordarse,sino que motivó una errónea manera de ver las cosas desde elgobierno, que obtuvo como resultado la vuelta a la represióncomo único mecanismo de “solución”.
Las protestas escenificadas por los cocaleros desde enton-ces remiten directamente a la situación social vivida por estesector, a las políticas públicas que impactan sobre ellos, a loslímites de la democracia participativa cada vez que el Estado
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se subordina a intereses foráneos y, finalmente, a la genera-ción de violencia social y su uso mediático para evitar que lassoluciones trasciendan los restringidos marcos adoptados pre-viamente.
Así, el inicio del nuevo periodo conflictivo entre el Estadoy estos campesinos, luego de instaurarse el proceso democrá-tico, podría establecerse en el acuerdo firmado en Lima el 11de julio de 2002, entre los representantes del gobierno y losdirigentes de organizaciones de agricultores de hoja de coca10.En éste, las partes aceptaron la ejecución de una estrategia deautorreducción gradual y concertada de los cultivos de coca.
Sin embargo, el 13 y 14 de febrero de 2003, el gobierno pe-ruano inició acciones de erradicación forzosa, incumpliendocon los beneficios para aquellos que se acogían a la erradica-ción voluntaria, violando así lo pactado con los campesinoscocaleros, probablemente por presiones externas. En este sen-tido, no fue simple coincidencia que por esos días diversosvoceros oficiales de los Estados Unidos, como el director deNarcóticos de la embajada de los Estados Unidos en el Perú,James Benson, afirmaran que en el Perú debían quedar sólo1.000 hectáreas de coca y que existían, según el Centro de Cri-men y Narcóticos (CNC) de los Estados Unidos, más de 36.600.
De esta manera, un programa que debió ser participativo ypromotor del desarrollo derivó hacia situaciones imprevistasdebido a la negativa de las autoridades norteamericanas de lle-gar a soluciones negociadas con los campesinos cocaleros por-que, desde su perspectiva, los consideran “narcoterroristas”.Esto último pronto fue repetido por las autoridades peruanas,cuando el conflicto tendió a agravarse.
10 Entre ellas la Asociación de Agricultores y Productores de Hoja de Coca delAlto Huallaga, del Valle del Monzón y del Padre Abad.
El agitado y fragmentado escenario social90
Bajo esta situación, el entonces secretario nacional de laConfederación Nacional de Productores Agropecuarios de lasCuencas Cocaleras del Perú (CONPACCP), Nelson PalominoLa Serna, culpó al Ejecutivo de lo que llamó “fracaso” del pro-grama de desarrollo alternativo, dando inicio a una huelga el18 de febrero de 2002. El día 20 fue detenido y este hecho, lejosde propiciar la recuperación del orden, agudizó el enfrenta-miento. Se intentaría una nueva ronda de negociaciones perofracasó al no llegarse a ningún acuerdo. Las tensiones recru-decieron con el anuncio del reinicio de los vuelos de interdic-ción —suspendidos desde abril de 2001—, y el diseño de unapolítica antidrogas que tenía como objetivo quebrar alnarcotráfico mediante controles estrictos impuestos sobre cadauno de los eslabones de la cadena productiva, especialmentela circulación de los precursores.
Así, se escenificó una nueva oleada de protestas y movili-zaciones sobresaliendo la marcha de productores hacia Limapara exigir la libertad de Nelson Palomino. Finalmente, el 23de abril, luego de recibir a 25 dirigentes campesinos en Pala-cio de Gobierno, el presidente Toledo logra un acuerdo quebien pudo ser un momento crucial en el desarrollo del conflic-to. En primer lugar, reconocía a los gremios de los campesinoscocaleros y a sus dirigentes como interlocutores válidos, algoque se les había negado hasta ese momento. De otro lado, seretomaba el camino de la erradicación gradual y concertada yse dejaba atrás la vía compulsiva. Asimismo, se ordenaba laactualización de los padrones de ENACO (cerrados desde 1978)y, de esta manera, formalizar la situación de los campesinosque vendían su producción a esta entidad.
Sin embargo, lo que pudo ser un instrumento eficaz parala adecuada negociación fue cuestionado días después por ungrupo de dirigentes de los valles de Monzón, Quillabamba yYanatile, que no estuvieron presentes en los acuerdos firmados
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con el Ejecutivo. Según argumentaban, habían leído detenida-mente los compromisos firmados y pudieron notar que no re-cogía ninguno de los puntos de su plataforma de lucha, aun-que en realidad sus desacuerdos se reducían a dos aspectos:su oposición a la destrucción de nuevos sembríos y la libertaddel dirigente Nelson Palomino.
En 2004 la historia casi se repitió, salvo las novedades de larealización de un congreso de campesinos cocaleros, realiza-do en Lima en enero y cuyo resultado evidente fue el debilita-miento organizacional al exponer abiertamente sus desacuer-dos; y una marcha de sacrificio en abril, también hacia la capital,que significó –luego de un tiempo– la retirada sin lograr nin-guna de sus reivindicaciones, revelando el gran fraccionamien-to de la organización de los campesinos cocaleros y la diversi-dad de intereses que representan cada uno de sus dirigentes.Por ello, si bien los organismos de los productores cocalerospueden mostrar coherencia y articulación ante una situacióngeneral que impacta en igual medida a todos sus integrantes,les resulta imposible homogenizar los aspectos particulares quemuestra cada valle y, en ellos, cada sector campesino.
Pero esto no significó el fortalecimiento de las posicionesgubernamentales, evidenciando inoperancia y la sensación deno saber qué tipo de decisiones adoptar ante el problema. Fren-te a esta situación de extrema debilidad y ausencia de pro-puestas, el gobierno optó por traducir la demanda de mayorliderazgo y “mayor presencia del Estado” con aumento de sucapacidad represiva, algo que hace peligrar los intentos deestabilización en democracia. En otras palabras, como siem-pre ha sucedido en la historia de nuestros países, esta vez tam-bién parece estar prefiriéndose un férreo y militarizado con-trol social sin importar los costos que esto signifique para laestabilidad política.
El agitado y fragmentado escenario social92
EE.UU.: iniciativa andina contra las drogas(en millones de dólares)
2005 2006 Variación
Colombia 468.4 468.6 0.1%
Perú 115.3 97.0 -15.9%
Bolivia 90.0 80.0 -11.1%
Ecuador 25.7 20.0 -22.2%
Otros 25.7 68.9 167.7%
Total 725.1 734.5 1.3%
Fuente: diario La República, 10 de febrero del 2005.
Lo que viene sucediendo en 2005 parece tener algunos in-dicios que muestran una situación que tiende a agravarse. Lospreparativos a las ya habituales movilizaciones realizadas porlos campesinos cocaleros a inicios de año, como respuesta alas labores de erradicación forzosa que realiza el Estado, fue-ron precedidos esta vez por el anuncio de un sustancial recor-te de los fondos que destina los Estados Unidos para los pro-gramas de desarrollo alternativo. Para 2005 la cifra es de 115,3millones de dólares mientras que para 2006 sólo será de 97millones, es decir, una disminución del 16%.
Aunque uno de los argumentos utilizados es la necesidadde redireccionar parte de la cooperación norteamericana ha-cia el Medio Oriente, lo cierto es que esta disminución de losfondos está directamente vinculada al mayor peso que adqui-rirá la interdicción aérea, un componente que se maneja direc-tamente desde Washington.
Como debe suponerse, esta decisión generó preocupacióne incertidumbre. Nils Ericsson, presidente ejecutivo deDEVIDA, manifestó que no tenía sentido aumentar la impor-
93 Rosa Pizarro/Ingrid Saito/Laura Trelles
tancia de la interdicción aérea, cuando las mafias utilizan lasvías marítimas para exportar la droga.
De otro lado, pese a los recursos invertidos, los resultadosson desalentadores. En el último semestre, los cultivos ilega-les se han incrementado en 17.000 hectáreas logrando, inclusi-ve, triplicar su productividad con el uso de nuevas tecnolo-gías. Según DEVIDA, el primer semestre del año pasado estoscultivos comprendieron 31.000 hectáreas. En enero de este añose estima la existencia de 48.000 hectáreas. Asimismo, en losúltimos años, se ha evidenciado un incremento importante enlos precios. En 2003 el precio de la arroba de hoja de coca (12kilos) era de S/. 70 y en la actualidad llega a S/. 150.
Días después, como acción previa a la anunciada paraliza-ción de productores cocaleros programada para los días 23 y24 de febrero, se presentaron en los medios de comunicaciónalgunos pobladores de Uchiza, que decían haber sido afecta-dos por una supuesta fumigación de cocales realizado en oc-tubre de 2004. Precisamente, la plataforma de lucha de los cam-pesinos cocaleros contemplaba como su reivindicaciónprincipal la suspensión de estas supuestas fumigaciones ycomo forma de generar el ambiente propicio para su protesta,se convocó a una huelga en la provincia de Tocache, en la quese encuentra Uchiza, previa a la de los días 23 y 24 de febrero.
Por un lado, a lo largo de la jornada de lucha, los dirigen-tes no pudieron demostrar fehacientemente el uso de sustan-cias tóxicas en la erradicación de cocales. Incluso, hubo un sig-nificativo número de residentes del lugar que negaban el hecho.De otro lado, las autoridades gubernamentales también recha-zaron estas versiones, aduciendo carecer de la tecnología apro-piada para tales menesteres. Mas aún, las pruebas toxicológicasrealizadas por la Universidad de San Marcos a algunas su-puestas víctimas, dieron resultado negativo.
El agitado y fragmentado escenario social94
Pero el ambiente en el que estaban desarrollándose los acon-tecimientos iba a incorporar otro factor, que si bien no era nue-vo ni sorprendente, sí invitaba a un análisis más detenido delo que realmente acontece en las cuencas cocaleras, especial-mente en el Alto Huallaga. El 21 de febrero, un grupo armado,que algunos medios de comunicación sindicaron sin mayoresindagaciones como senderista, realizó una emboscada en unsector de la carretera entre Tingo María y Pucallpa, conocidocomo Bambú, cerca de Aguaytía. En ese lugar hubo otro aten-tado, en junio de 2004, en el que murieron dos suboficiales dela PNP y un técnico de la Marina de Guerra.
Aun aceptando que los integrantes de ese grupo sean, enefecto, parte de los remanentes senderistas, es evidente queactúan sin sentido político y sirven, en su lugar, a interesesenquistados en la zona. Al respecto, el ataque pudo realizarsecomo:
• Una “represalia directa”’ por las incursiones antidrogas.El ministro del Interior, Félix Murazzo, consideró el ata-que como una respuesta a las últimas accionesantinarcóticos realizadas por la PNP, que dieron comoresultado la destrucción de 29 pozas de maceración enla zona del Huallaga. El propósito sería presionar a lapoblación para que acate la paralización de los cocalerosconvocada para el 23 y 24 de febrero.
• Una acción para proteger a los traficantes de madera queúltimamente se sienten hostilizados por el patrullaje po-licial de la carretera Federico Basadre, la principal rutade salida de la madera que se extrae de la margen iz-quierda del Alto Huallaga.
• Una acción para proteger a los grupos de traficantes decombustible que se han reproducido desde que se im-puso el subsidio a la gasolina en Pucallpa. Posiblemen-
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te, algunos efectivos policiales estarían implicados en estedelito y el ataque pudo ser un “ajuste de cuentas”.
Elsa Malpartida, secretaria de organización de la Confede-ración Nacional de Productores Agropecuarios de las Cuen-cas Cocaleras del Perú (CONPACCP), negó que los campesi-nos de las cuencas cocaleras del Huallaga estuviesen detrásde la acción subversiva. Sin embargo, tal como aconteció enlos años 80, parece que estos remanentes senderistas se hanreinsertado en la economía cocalera como protectores de loscampesinos ante las incursiones policiales, cobrándoles US$ 5por cada arroba de coca cosechada y US$ 10 por cada kilo dePBC.
Bajo este ambiente súmamente tenso, al que se agregó laoposición de un importante sector de la población que no esta-ba de acuerdo con las medidas adoptadas por los cocaleros, yque preferían salidas dialogadas con las autoridades, se dio ini-cio a la huelga programada. De otro lado, los roces con algunasautoridades locales no se hicieron esperar. Tres meses atrás, ElsaMalpartida inició una campaña para obligar a los alcaldes delAlto Huallaga a suspender los convenios que habían firmadocon el Programa Pro Descentralización (PRODES), llegandoincluso a organizar una marcha por las calles de Tingo Maríacomo medida de presión, logrando su objetivo.
En este sentido, fueron especialmente notorias las diver-gencias entre las autoridades municipales de Tocache y losdirigentes cocaleros. “No se respetan a los otros sectores pro-ductivos, y la protesta degeneró en un interés personal, deNancy Obregón y de los cocaleros. No vamos a ser furgón decola del narcotráfico, ellos ya no hablan de medio ambiente sinoque lanzan vivas a Obregón y a la coca”, refirió Pedro Bobarín,alcalde de Tocache.
Finalmente, el paro convocado, aunque importante, no tuvoel éxito deseado por sus organizadores. Fue total sólo en algunas
El agitado y fragmentado escenario social96
zonas del Alto Huallaga, como el valle del Mishollo y el distri-to de La Pólvora, provincia de Tocache, a los que se sumóAguaytía. En Tingo María y Uchiza la situación fue normal. Se-gún el alcalde de este último distrito, José Escalante Mosquera,ninguna de las comunidades cocaleras de esa jurisdicción seplegó al paro. Escalante consideró necesario manifestarse con-tra las supuestas fumigaciones, pero no estuvo de acuerdo conun paro indefinido como el propuesto por los dirigentescocaleros.
La situación, lejos de calmarse, mantuvo una conflictividadlatente que volvió a manifestarse hacia mediados de marzo. Eldía 14, los campesinos cocaleros del valle del río Apurímaciniciaron un paro regional para exigir la suspensión de los pro-gramas de erradicación y su reemplazo por un plan de desa-rrollo regional. Pero lo más interesante sobrevino inmediata-mente después.
La dirigencia de los campesinos cocaleros consideró quehabía llegado el momento de darle una mayor consistenciapolítica a su plataforma. Así, las organizaciones campesinasiniciaron una serie de movilizaciones en el mes de abril, ahoraacompañados de otros gremios —como el SUTEP, el Frente deDefensa de la provincia de Leoncio Prado (Huánuco), entreotros—, e incorporando en sus demandas aspectos que noeran estrictamente parte de sus intereses, como la derogato-ria de la Ley del Empleo Público, la defensa de la gratuidad dela enseñanza y la autonomía económica y administrativa delas regiones.
Estos intentos de los dirigentes cocaleros por consolidarsus posiciones no pudieron tener peores resultados, pues in-tensificaron las diferencias entre ellos y en lugar de fortalecersu organización la debilitaron grandemente. El 15 de mayo, eldirigente del valle del Monzón, Iburcio Morales, acompañadode un grupo de productores cocaleros, agredieron a Nancy
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Obregón y la expulsaron de una asamblea que se llevaba a caboen la plaza de armas del Monzón, acusándola de haber avaladoel decreto supremo firmado en 2003, en el que se aprobaba laerradicación gradual y concertada de los cultivos de coca.
Entonces, en el frente cocalero tenemos una situación queviene aplazando sus definiciones desde años atrás. Es muyprobable que esto provoque un desenlace mucho más explosi-vo de lo que pudiera suponerse. Entre las resistencias de losnarcotraficantes y las premuras de los Estados Unidos está elEstado peruano, sin mayores iniciativas y, tal vez, midiendolas consecuencias que podría tener un combate a fondo contrauna actividad que si bien es ilícita se supone que “lava” alre-dedor de 2 mil millones de dólares anuales, tal como ha aseve-rado el director de la Unidad de Inteligencia Financiera delPerú, Carlos Hamann.
De otro lado, la organización de campesinos cocaleros vie-ne mostrando sus escasas posibilidades para articular sus de-mandas con otros sectores sociales. Si en el congreso que con-vocaron en febrero de 2004 pusieron en evidencia una cohesióninterna que dejaba mucho que desear, en 2005 no pudieronsalvar las agudas diferencias que mantienen con otros produc-tores y con las autoridades locales de sus cuencas.
b. Conflictos locales: entre lo nuevo y lo viejo del proceso
De los 98 casos frente a la gestión pública evaluados en estebalance, más de la mitad de ellos tuvieron lugar en escenarioslocales y rurales. Debido a ello, repercutieron muy poco a ni-vel nacional aunque recibieron una importante cobertura in-formativa debido a los altos grados de violencia que alcanza-ron algunos de ellos.
La crisis de Ilave, ocurrida en abril del año pasado, fue elcaso típico de este tipo de conflictos locales, no sólo por el grado
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de violencia al que llegaron sus protagonistas, sino porque enlos hechos y en el desarrollo de los mismos se pudo observarla fractura y debilidad institucional en la base misma de laestructura estatal. En consecuencia, mas allá de sus efectosmediáticos, la mirada sobre Ilave ha permitido que desde al-gunos sectores de la opinión pública se diera cuenta de la fra-gilidad democrática de nuestro país.
Por tanto, una mirada más detenida a los conflictos de cor-te “localista”, por llamarlo de algún modo, nos puede dar cuen-ta de una serie de características del espacio político local denuestro país. Éste, en los últimos meses, se ha visto inundadode masivos pedidos de revocatoria de autoridades municipa-les, junto al creciente número de toma de locales municipales,muchas veces con el secuestro de autoridades o, en el peor delos casos, con el linchamiento público de estos.
Todas estas características no serían más que la expresiónde una crisis de representación política a la cual se suma unacreciente fragmentación social y política de los representadosque conlleva, a su vez, a una débil legitimidad de las instan-cias políticas y partidarias. Finalmente, siempre queda pen-diente de respuesta si hay un supuesto arraigo de una culturapolítica autoritaria detrás de estas manifestaciones y en quémedida contribuyen a reforzar los sentidos excluyentes denuestra sociedad.
La pregunta de fondo es, sin embargo, por qué estos con-flictos se activan en momentos como los actuales y no tuvie-ron mayor expresión antes, aun cuando sus supuestas causasestaban ya presentes. Una de las posibles respuestas se puederastrear si hacemos seguimiento al proceso de municipaliza-ción y las reformas experimentadas por estas instituciones, lascuales han permitido una mayor participación de la ciudada-nía a nivel del gobierno local.
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La elección de autoridades municipales se inició en 1963.No obstante, con el advenimiento de la dictadura velasquistase detuvo el desarrollo de este proceso y se puede afirmar queel mismo recién se iniciaría en los 80, con el retorno al sistemademocrático. Esto significó, en la práctica, que las estructurasde poder local, antes excluyentes, que ya habían ido perdien-do su estabilidad por los cambios sociales implementados endécadas anteriores, terminen por quebrarse sin desaparecer.En consecuencia, éste fue uno de los primeros signos de ines-tabilidad en el poder local, el cual se irá agudizando hasta lle-gar a la situación faccionalista que presenta hoy en día.
A este cambio institucional, se suma una creciente frag-mentación política expresada, en parte, por la pérdida de legi-timidad de los partidos políticos ya latente desde los años 80.En consecuencia, en los últimos años las elecciones de distintonivel han llevado a la creciente preferencia del electorado poraquellos candidatos que se ubican como “independientes” den-tro del espectro político.
Además, está el boom de pequeños partidos o movimien-tos de alcance local que compiten por un lugar en la estructuraestatal, fenómeno asociado a la aparición de “independien-tes”. Por ejemplo, el número de organizaciones políticas dealcance regional que participaron en las últimas eleccionesregionales de 2002 asciende a 59 (incluyendo, el número de17 organizaciones políticas de alcance nacional que partici-paron en esos comicios ya era alto). Para las elecciones a ni-vel provincial los datos se repiten, sobre todo en algunas pro-vincias como Ancash o Cajamarca donde el número deorganizaciones políticas de alcance provincial que participa-ron en el proceso electoral alcanzaron un número de 45 y 44respectivamente.
El agitado y fragmentado escenario social100
Número de organizaciones políticas que participaron en laselecciones a nivel provincial
Año 2002
ORG. POL. ORG. POL. ORG. POL.NACIONAL REGIONAL PROVINCIAL
AMAZONAS 17 3 7
ANCASH 17 0 45
APURÍMAC 17 2 5
AREQUIPA 17 2 17
AYACUCHO 17 2 15
CAJAMARCA 17 0 44
CALLAO 17 4 0
CUZCO 17 2 17
HUANCAVELICA 17 2 10
HUÁNUCO 17 2 15
ICA 17 1 15
JUNÍN 17 2 17
LA LIBERTAD 17 1 30
LAMBAYEQUE 17 1 3
LIMA 17 0 29
LORETO 17 4 13
MADRE DE DIOS 17 4 1
MOQUEGUA 17 4 7
PASCO 17 1 4
PIURA 17 0 30
PUNO 17 4 18
SAN MARTÍN 17 2 13
TACNA 17 4 7
TUMBES 17 6 6
UCAYALI 17 6 4
Fuente: consolidado regional de elecciones provinciales. Año 2002. ONPE.
101 Rosa Pizarro/Ingrid Saito/Laura Trelles
Incluso la fragmentación política se puede constatar tam-bién por los mínimos márgenes en los que una elección regio-nal o municipal se dirime. Así, el actual presidente regional dePuno, David Jiménez Sardón, autoridad súmamente cuestio-nada en su gestión, ganó las elecciones sólo con el 26% de losvotos válidos, mientras que el candidato que llegó en segundolugar obtuvo sólo el 2% de votos. De manera similar, las cifrasque llevaron al sillón municipal al fallecido alcalde de Ilave,Cirilo Robles Callomami, no superaron el 22% de votos váli-dos. Aun cuando es apresurado decir que éstas son condicio-nes que explicarían por sí solas la inestabilidad política local,son datos que grafican muy bien las luchas locales suúmamentedivididas por el control político de las instituciones de gobier-no local o regional.
Entonces, la inestabilidad política se agudiza en la medidaque, paralelamente, los partidos políticos pierden fuerza y seactivan instancias locales de gobierno como una forma de po-der local. Pero, ¿cómo hacer efectivo un espacio político localen el que los principales actores políticos, como los partidos,están ausentes o están cada vez más debilitados?
Al mismo tiempo, el proceso de municipalización local hasignificado la inclusión de mecanismos de participación ciu-dadana. Esto ha permitido mayores aperturas del debate pú-blico y la posibilidad de mayores márgenes de actuación de lasociedad civil. Sin embargo, éste espacio aún es débil y mu-chas veces la acción que, en teoría, se esperaba de las organi-zaciones sociales, no se ha dado en la práctica.
Además, ha sido muy lenta la implementación de los me-canismos institucionales que deben consolidar este espacioparticipativo, ya que muchos de los gobiernos locales aún nolos han establecido o se han empezado a elaborar ordenanzasque mas bien están dirigidas a limitar la participación de lasorganizaciones sociales en estos espacios.
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103 Rosa Pizarro/Ingrid Saito/Laura Trelles
En conclusión, el proceso de ejecución de estos mecanis-mos ha permitido el avance de una cultura política democráti-ca en las instancias políticas locales pero, a la par, estos nue-vos sentidos colisionan con viejos contenidos y conductaspolíticas que queda bien ilustrado, sobre todo, con aquellasautoridades que aún asumen la función pública como un asun-to patrimonialista. De esta forma, las autoridades electas pue-den interpretar como una intromisión ilegítima el pedido derendición de cuentas, la implementación de los mecanismosde participación, así como la participación efectiva de las or-ganizaciones sociales en la gestión local. Al mismo tiempo, lasorganizaciones sociales pueden considerar estos mecanismoscomo demasiado engorrosos y poco efectivos, por lo que esta-rían poco interesadas en participar. De esta manera, al no exis-tir una consolidada tradición participativa en la sociedad pe-ruana y menos con respecto a la gestión pública, no resulta nadafácil hacer que funcionen tales mecanismos y menos hacerlosefectivos. Este panorama se agrava en escenarios rurales ypobres, principal espacio de los conflictos locales actuales.
5. Conclusiones: la lógica de los conflictos
Como hemos visto, el último año ha sido tan agitado en térmi-nos de protestas sociales como el anterior. Asimismo, tampo-co se puede hacer una proyección optimista para el último añode gobierno que le resta a Alejandro Toledo, pues varios delos principales conflictos no han sido resueltos y su carga deviolencia ha quedado latente.
Entre ellos, está el caso de los cocaleros que tiene pocas po-sibilidades de arribar a una resolución concertada. Por otro lado,viene formándose ya el escenario electoral que culminará conlas elecciones generales programadas para abril de 2006, y estogenera un ambiente propicio para que veamos el lanzamiento
El agitado y fragmentado escenario social104
de nuevos liderazgos que buscan insertarse, como parte desus campañas, en los conflictos desencadenados en los esce-narios locales o regionales. Lo mismo puede hacerse extensi-vo para algunos líderes gremiales o sociales.
De otro lado, hemos observado que la mayoría de los con-flictos se concentraron en espacios locales. A pesar de ello, es-tos conflictos responden a procesos políticos inacabados, loscuales podrían seguir generando problemas a la estabilidaddemocrática del país, ya que se encuentran traslapados conotros procesos de desarrollo más reciente y de origen normati-vo, como la participación ciudadana. Sin embargo, todo pare-ce indicar que es el escenario local-regional el que, en el futurocercano, se presente como el principal contexto de conflictos.Habría que evaluar, bajo esta posibilidad, los marcos de des-empeño que tendrá el actual proceso de descentralización enmarcha.
No obstante, el potencial de los conflictos locales aún esembrionario, pues los grupos carecen de organizaciones capa-ces de representar sus intereses y, por tanto, puedan perma-necer en el tiempo. Por el contrario, otro tipo de conflictos enlos cuales encontramos actores más orgánicos como los agri-cultores cocaleros, los gremios agropecuarios o los sindicatosde trabajadores estatales, logran articular demandas de carác-ter nacional, local y sectorial que hacen de sus estrategias algomás permanente y con posibilidades de reactivarse apenas sevislumbre alguna circunstancia favorable. Esto mismo puedeextenderse al caso de los conflictos ambientales relacionadoscon el sector minero: el caso de Tambogrande es un ejemplode ello.
105 Rosa Pizarro/Ingrid Saito/Laura Trelles6.
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TLC Perú-Estados Unidos154
155Ulises Humala
I. Introducción
Luego de 10 rondas de negociaciones entre los Estados Uni-dos de un lado y Perú, Ecuador y Colombia del otro, y adportas de una XI ronda que comenzó el 22 de julio de 2005 enMiami, que tienen el objetivo de lograr un Tratado de LibreComercio (TLC) entre cada uno de estos países y los EstadosUnidos, el optimismo con el que se iniciaron las tratativas enmayo del año pasado, y que hizo pensar en una rápida firmadel tratado, empieza a ceder el paso a una sensación de desen-canto. Así se tiene que ya comienza a perfilarse la idea de queel TLC no podrá ser firmado sino hasta el próximo año, ya nopor el gobierno actual sino por el que resulte ganador del pro-ceso electoral que se avecina.
También en este tema se ha hecho evidente la confusiónque en muchas ocasiones ya ha mostrado este gobierno. A lasdeclaraciones que traslucirían una fuerte voluntad política parafirmar el TLC por parte de muchos ministros e incluso delmismo Presidente de la República, se contraponen otras, prin-cipalmente las del Vice-Presidente de la República. En efecto,el Presidente de la República, por ejemplo, hasta comprome-tió su nombre a la firma del tratado y declaró que el TLC se
“Timeo danaos et dona ferentes”. Virgilio, La Eneida.
TLC Perú-Estados Unidos156
firma sí o sí. El ministro de Economía reforzó estas declaracio-nes al indicar que ya no había nada que negociar. Lo mismohizo el Ministro de Comercio Exterior al manifestar que peorque un mal TLC es no tener un TLC.
Empero, las dificultades generadas por la rigidez y mu-chas veces la intransigencia de la postura norteamericana hanempujado a que el Vice-Presidente de la República exclame:“Entonces, ¿para qué hemos tenido nueve meses de negocia-ción?, ¿para terminar poniéndonos de rodillas?”, refiriéndosea la delegación de ministros peruanos, constituida por losministros de Comercio Exterior, Agricultura, Economía y deProducción, que viajaron a Washington en la tercera semanadel mes de junio de 2005, para reunirse con las autoridadesnorteamericanas, con el objetivo de generar una corriente deopinión favorable entre los tomadores de decisiones de losEstados Unidos sobre el TLC con el Perú.
Pero si, como se ve, al interior del partido de gobierno co-mienzan a escucharse algunas voces disonantes, no debe sor-prender que fuera de éste existan las posiciones más diversas,sobre todo expresadas a través de las agrupaciones gremiales,colegios profesionales y sindicales. Desde un apoyo absolutoa la firma del tratado hasta un rotundo no de principio, que semanifiesta a través de paros y marchas de protesta, sin olvi-dar que existe una verdadera preocupación en relación a lospeligros que puede entrañar una mala negociación para el de-sarrollo del país. Por el lado norteamericano, el ex-PresidenteBill Clinton acaba de declarar en Bogotá que éste no es el me-jor momento para la firma del TLC para los países andinos, alos cuales recomendó tener paciencia.
Si bien es cierto que al parecer la mayoría de la población,el 63.7% según una encuesta de la Universidad de Lima demayo de este año, aprueba la firma del TLC, también lo es queel 75.7% piensa que su aprobación debe ser sometida a un
157Ulises Humala
referéndum. Este último dato subraya los límites que tanto losnegociadores como el gobierno y el Congreso no deben perderde vista en ningún momento, pues significa que los ciudada-nos peruanos quieren tener la última palabra para decidir sobrealgo que los comprometerá de manera permanente.
II. La doctrina de los TLC
Adam Smith, padre de la Economía Política, en su obra fun-dadora1, encuentra en el hombre una inclinación natural alintercambio que puede servir de base a la instauración de unadivisión social del trabajo2. Y es justamente la mayor o menorprofundidad de la división social del trabajo lo que hace queun país sea rico o pobre, pues cuanto más desarrollada se en-cuentra esta división social del trabajo, más especializados sehacen los productores y mayor es la mecanización del procesoproductivo, con lo que la productividad mejora de manera im-portante. Cuando se traslada esta concepción al plano interna-cional se obtiene que las naciones que participan en el comerciointernacional van a optar por una especialización productivaque si bien es cierto, los hace interdependientes, para decirloeufemísticamente, también lo es que les permite disponer deuna masa de bienes y servicios superior a la que tenían antesde impulsar su participación en el mercado mundial. En otrostérminos, en teoría, el nivel de vida al que una nación puedeaspirar en situación de autarquía nunca podrá igualar al quese podría alcanzar gracias al comercio internacional.
1 Investigaciones sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones.2 Adam Smith va a mostrar tres niveles de división del trabajo: en el proceso de
trabajo, entre los diferentes productores y entre las diversas naciones, que podríandenominarse división del trabajo, división social del trabajo y división internacionaldel trabajo, respectivamente.
TLC Perú-Estados Unidos158
Las bases sobre las cuales se podría instaurar una divisióninternacional del trabajo, beneficiosa para todas las partes, enla visión de Adam Smith, eran las ventajas absolutas. Es decir,que los países tienen la posibilidad de producir de maneramás económica algunos productos que otros países, por fac-tores de orden natural o histórico, por lo que tienen ventajasabsolutas en la producción de esos productos. Así, lo que tie-nen que hacer es producir únicamente esos productos, en loscuales poseen ventajas absolutas y exportar lo que exceda susnecesidades de consumo y, con el producto de esas ventas,poder importar aquellos productos que desean consumir peroen los cuales no tienen ventajas absolutas. Pero no siempre lasnaciones pueden disponer de ventajas absolutas en ningunode sus productos. Ello no va a significar que no puedan parti-cipar en el comercio internacional, pues como lo demostraríaDavid Ricardo3 con su teoría de las ventajas relativas, los paí-ses que no disponen de ventajas absolutas deben especializar-se en la producción en donde cuenten con menores desventa-jas absolutas.
Que se trate de ventajas absolutas o de ventajas relativas,el principio es el mismo. Se trata de que la comunidad inter-nacional, junto con cada uno de sus miembros, gana cuandoestos se dedican solamente a lo que mejor saben hacer y luegointercambian sus excedentes, que si cada uno se dedica a pro-ducir todos los productos que necesita ya que, en este caso,existirán necesariamente algunas cosas que sabrá hacer bien yotras no.
La economía neoclásica, con el teorema de Heckscher-Ohlin-Samuelson4, presenta al comercio internacional como
3 Ricardo, David, Principios de economía política y de los impuestos.4 Del nombre de los tres economistas cuyos aportes han dado forma al citado
teorema.
159Ulises Humala
una alternativa a la libre circulación de factores, en el sentidoque debe llevar a los mismos resultados que se obtendrían siésta se diera, es decir a la igualación de la remuneración de losfactores de producción.
Sobre estos fundamentos teóricos se construyó la doctrinadel librecambio como uno de los pilares del modelo liberal dedesarrollo. Se impone entonces la necesidad de debatir sobrelos efectos que el librecambio tiene sobre el desarrollo. Al res-pecto, la historia económica enseña que los países hoy desa-rrollados pudieron desarrollarse al abrigo de un largo periodode proteccionismo que les permitió proteger y desarrollar susindustrias nacientes. Alexander Hamilton en los Estados Uni-dos y Federico List en Alemania, dieron el sustento teórico alas políticas proteccionistas que esos países implementaronen el siglo XIX. Paul Bairoch5 muestra que los países desarro-llados se vuelven librecambistas una vez que han logrado ob-tener una supremacía productiva que les permite deshacer todaconcurrencia extranjera.
La historia económica también permite constatar que lasespecializaciones derivadas de la división internacional deltrabajo en realidad perpetúan una perversa inserción al mer-cado mundial, condenando a los países subdesarrollados alrol de exportadores de materias primas o de productos manu-facturados con poco valor agregado6, sometiéndolos al deterio-ro de los términos de intercambio; es decir, a una tendencia a lareducción de los precios relativos de los productos que expor-tan los países subdesarrollados con respecto a los precios de
5 Bairoch, Paul, Mythes et paradoxes de l’histoire economique, La découverte, París,1994.
6 Sin embargo, según datos de CEPAL, las materias primas representaban el 56%del total de sus exportaciones en 1965 (los productos agrícolas el 32%); en 2001 fueronequivalentes a solamente el 23% (los productos agrícolas el 9%). En ese mismo periodo,las exportaciones de manufacturas y otros bienes pasaron del 44% del total al 77%.
TLC Perú-Estados Unidos160
los productos que estos países importan, manteniéndolos deesa manera en su condición de países pobres.
III. Principales rasgos de los TLC con los Estados Unidos
El TLC que consiste, en principio, en un acuerdo entre dos omás países para eliminar todas las trabas a la libre circulaciónde mercancías y servicios entre ellos, tiene su pilar teórico enla doctrina del librecambio, mediante la concesión de prefe-rencias arancelarias mutuas y la reglamentación de las barre-ras no arancelarias, tales como las cuotas o contingentes aran-celarios, las licencias previas, normas sanitarias, salvaguardias,y otras, de manera de hacerlas previsibles en lugar de arbitra-rias. En la práctica, las negociaciones del TLC nacen del fraca-so y del retraso de las negociaciones para la creación del Áreade Libre Comercio de las Américas (ALCA)7, cuyas tratativasdebían culminar a más tardar en 2005.
El Ministerio de Comercio Exterior y Turismo(MINCETUR)8 indica que el TLC no es solamente un meca-nismo de integración comercial sino que también busca la in-tegración económica para lo cual incorpora, además de los te-mas netamente de exportaciones e importaciones (acceso anuevos mercados), otros temas como propiedad intelectual,solución de controversias, tratamiento a las inversiones ex-tranjeras, asuntos laborales y ambientales.
El TLC conlleva la apertura de los mercados internos deproductos agrícolas, lo cual plantea un doble problema. En
7 El ALCA fue lanzado en la cumbre de Miami de diciembre del año 1994 comouna prolongación de la creación del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica,buscando la integración de los 34 países del continente americano (Cuba excluida),mediante la eliminación progresiva de las barreras que obstaculizan al comercio y a lainversión entre estos países.
8 MINCETUR, Preguntas y respuestas sobre el TLC Perú-EE.UU., Lima, febrero de 2005.
161Ulises Humala
primer lugar, plantea un problema de dependencia alimentaria.En segundo lugar, puede agravarse el problema de la pobrezarural.
Evidentemente estos dos problemas se encuentran fuerte-mente imbricados. Al abrirse aún más el mercado nacional alos productos agrícolas norteamericanos, se está favoreciendoa las grandes transnacionales como Cargill, Continental, LuisDreyffus, Bunge y Archer Daniel Midlands que controlan el90% del comercio mundial de granos9 y se benefician con im-portantes subsidios por parte del gobierno norteamericano10.Por otro lado, las diferencias de productividad agrícola sonfuertes, se tiene por ejemplo que en lo que respecta al maíz laproducción norteamericana es de 8,27 toneladas por hectárea,la de Canadá es de 7,2 y la de México es de sólo 2,311.
Estos subsidios y esta mayor productividad agrícola per-miten a los Estados Unidos la exportación de productos agrí-colas a precios que desafían toda concurrencia. Así, por ejem-plo, el trigo norteamericano se vende a un 46% por debajo desu costo de producción y el maíz a un 20% menos que su cos-to12. Con la reducción de precios de los productos agrícolas comoconsecuencia de la apertura de los mercados internos, la renta-bilidad de la actividad agraria se reduce, el área de los cultivostambién, las posibilidades de trabajo para los habitantes rurales
9 Oxfam, Comercio con justicia para las Américas, p. 8.10 En promedio los agricultores norteamericanos reciben 20 mil dólares anuales
de parte de su gobierno, mientras que los gobiernos europeos otorgan ayudas a susagricultores que se encuentran alrededor de los 16 mil dólares por año. Sin embargo,hay que tomar en cuenta que el 60% de los subsidios se concentran en las manos desólo el 10% de los productores norteamericanos y que el 50% de estos no reciben casininguna ayuda estatal. No hay que olvidar que el 14,2% de los agricultoresnorteamericanos son pobres.
11 Quintana, Víctor, La amarga experiencia mexicana en el agro a partir del TLCNA, en:www.alcaabajo.cu
12 Oxfam, Comercio con justicia para las Américas, p. 7.
TLC Perú-Estados Unidos162
se reducen con lo que se agrava tanto el problema de la pobre-za en el campo como la situación de dependencia alimentariadel país. Y esto puede suceder aun cuando los productos agrí-colas subsidiados de origen extranjero no compitan directa-mente con los productos nacionales, en la medida que puededarse un efecto de desplazamiento en el consumo del produc-to nacional al consumo del producto importado subsidiado.
La inversión es un requisito para el crecimiento económi-co. La inversión extranjera puede coadyuvar a la obtencióndel crecimiento y del desarrollo pues, además de aportar fon-dos, puede traer progreso técnico. Sin embargo, para que esosuceda, la inversión extranjera tiene que responder a ciertasreglas. Los TLC contemplan una serie de reglas que puedenfavorecer a las empresas extranjeras y restan margen de ma-niobra a los Estados nacionales. Asimismo, las empresas nor-teamericanas deberán poder tener el mismo grado de acceso alos mercados nacionales que los inversionistas y las empresasnacionales.
El proceso de liberalización se aplica a todos los sectoresde bienes y servicios, a menos que se haga una mención en elsentido contrario; y, una vez que la liberalización se ha dado,ésta no se puede anular antes de un plazo bastante largo y concompensación a las empresas perjudicadas. Se trata de elimi-nar, de manera progresiva, las barreras arancelarias y las noarancelarias. El principio de la negociación continua consisteen que existe un ciclo continuo de negociación para eliminargradualmente las excepciones que, inicialmente, hayan sidoseñaladas por los países en sus negociaciones.
Se prohibe que los gobiernos puedan exigir indicadores dedesempeño que tendrían que cumplir las empresas extranje-ras, tales como: cuotas de empleo de mano de obra nacional,porcentaje de utilización de insumos nacionales, que un por-centaje de las utilidades deba ser reinvertido, relacionar el va-
163Ulises Humala
lor o el volumen de las exportaciones con el valor o el volu-men de las importaciones, exigencias de transferencia de tec-nología. En cambio, sí se mantienen los privilegios que hayansido acordados en virtud del trato nacional como subsidios,ayudas fiscales, etc. También se prevé la reducción, o la elimi-nación, de las limitaciones a la participación de inversionistasextranjeros en la propiedad de empresas nacionales.
La definición de inversión es lo más amplia posible, se laconcibe como todo tipo de activo tangible e intangible: unaempresa, la participación en una empresa a través de accio-nes, títulos; los derechos acordados en virtud de contratos,ganancias y derechos a prestaciones con valor económico; bie-nes raíces u otras propiedades tangibles o intangibles utiliza-das con el propósito de realizar beneficios; los derechos depropiedad intelectual.
Los TLC pueden crear las condiciones legales para que unaempresa pueda cuestionar las prácticas, las leyes y las políti-cas de un gobierno si considera que éstas la perjudican13, yreclamar derechos compensatorios por los beneficios presen-tes y futuros perdidos como consecuencia de las medidas dealgún gobierno. Por ejemplo, en virtud del TLCNA, Canadáestá haciendo frente a demandas por un valor de 16 mil millo-nes de dólares.
En los TLC no se regula el acceso a los recursos genéticos ya los recursos tradicionales, dejando las puertas abiertas paraque las grandes corporaciones especializadas en biotecnologíase apropien de dicho patrimonio, configurándose una situa-ción de franca expoliación que se denomina la biopiratería.No se aceptan principios como el del “consentimiento infor-mado previo”, tanto del país como de la región de origen de
13 Pérdidas o daños por la acción estatal y medidas equivalentes a una expropiacióno nacionalización.
TLC Perú-Estados Unidos164
los recursos biológicos empleados, como requisito indispen-sable para poder registrar la patente. Tampoco se consideraun mecanismo de participación en los beneficios ni bajo lamodalidad de una contraprestación económica o de coopera-ción para el mantenimiento y el desarrollo de los recursosgenéticos y tradicionales. Es pertinente señalar, sin embargo,que si bien lo indicado es lo estipulado en los TLC firmadospor los Estados Unidos, en las discusiones que sostienen ac-tualmente los países andinos sí se está exigiendo el respeto delos principios arriba indicados14.
IV. Un caso práctico de TLC: la experiencia mexicana
Luego de once años de TLC con los Estados Unidos y con Ca-nadá, que entró en vigor en el año 1994 y que se vio afectadopor la crisis mexicana que comenzó a finales de ese mismo año,el balance para la economía mexicana es controversial. En tér-minos de producción, la economía de México ha escalado delpuesto 40 al 10 en el mundo. Las exportaciones mexicanas prác-ticamente se triplicaron, pasando de 61 mil millones de dólaresen 1994 a 171 mil millones en 2004. En ese mismo año, las ex-portaciones al mercado norteamericano llegaron a los 138 milmillones de dólares. Las exportaciones agropecuarias pasaronde 2.800 millones de dólares a 5.900 millones de dólares en elperiodo 94-02, volviéndose el sector agropecuario mexicano ellíder en 21 productos en el mercado norteamericano15. El Grá-fico 1 permite apreciar el fuerte aumento del comercio exteriormexicano con respecto a su PBI en los años 90. Crecimientoque se da a una tasa bastante más elevada que la presentada
14 Ruiz Caro, Ariela, Los recursos naturales en los TLC con Estados Unidos, CEPAL,mayo de 2005.
15 MINCETUR, TLC Perú-EEUU: nociones claves, febrero de 2005.
165Ulises Humala
por los otros países latinoamericanos, lo que le significó ele-var la participación de las importaciones sumadas a las expor-taciones de una proporción de 40% del producto a comienzosde la década a una de 100% a finales de la misma.
En el cuadro 1 se presentan algunos datos claves para efec-tuar un balance sobre los primeros 10 años de vida del TLC.En primer lugar, se puede apreciar que ya antes del tratado laeconomía mexicana se encontraba en un proceso de mayorinserción en el mercado mundial, que el TLC va a contribuir aacelerar. En efecto, la importancia relativa del comercio exte-rior con respecto al producto que fue de 28.1% en promedioen el periodo 1980-85 y pasó al 37% en el periodo 1985-93; esdecir, que hubo un aumento de 9 puntos antes de la firma deltratado. Para el periodo 1994-01, periodo de plena vigencia
Fuente: Banco Mundial, Lecciones del TLC de Norteamérica para los países de Latinoamérica y el Caribe,diciembre de 2003.
Gráfico 1Latinoamérica: importaciones más exportaciones sobre el
PIB(en porcentajes)
TLC Perú-Estados Unidos166
del TLC, el comercio llega a representar el 75.7% del PBI. Lainversión extranjera directa (IED) es mayor al doble en térmi-nos relativos entre los periodos 1980-85 y 1994-01, respectiva-mente. El crecimiento real del producto por habitante prácti-camente se ha mantenido estancado entre los periodos1985-93 y 1994-99 en poco más del 1%. En cambio, la evolu-ción de los salarios reales, ya sea que sean expresados enmoneda nacional o en dólares, es negativa. Los salarios rea-les expresados en moneda local cayeron en -1% promedioanual en el periodo 1994-01 mientras que habían tenido uncrecimiento promedio de 3.5% en el periodo 1985-93. Para elcaso de los salarios reales expresados en moneda extranjera,las diferencias son mayores de 9.5% en el periodo 1985-93 a -0.5% en el periodo 1994-01. La pobreza, que debería erigirseen el indicador por excelencia del éxito o el fracaso de todapolítica económica, cuando es medida por SEDESOL arrojaun crecimiento. La tasa de pobreza fue del 22.5% para el pe-riodo 1985-03 y de 24.2% en el periodo 1994-01. En cambio,según la CEPAL la tasa de pobreza pasó de representar el 47.8%de la población latinoamericana en el periodo 1985-03 al 41.1%en el periodo 1994-01.
Aun cuando se reconoce que hubo un deterioro para pro-ductos agrícolas como el maíz, la soya, el trigo, el frijol, el arroz,la papa, el algodón y la manzana, se considera que esta malasituación no es una consecuencia del TLC sino que se debe aerrores de política interna mexicana, ya que el proceso de libe-ralización del sector agropecuario es el más prolongado enrelación con los demás sectores económicos y que incluso di-cho proceso de liberalización recién acabará en el 2008 para elfrijol y el maíz16.
16 MINCETUR, TLC Perú-EE.UU.: nociones claves, febrero de 2005.
167Ulises Humala
Uno de los efectos positivos que se supone debe generarsepor el funcionamiento del TLC es la atracción de la inversiónextranjera directa (IED). En el caso mexicano en el periodo1989-93 la IED fue de 22.910 millones de dólares. El acumula-do para los años 1994 al 1998, es decir, cuando ya había entra-do en vigor el TLC, alcanzó un monto de 58.979 millones dedólares. Sin embargo, tal como puede apreciarse en el Gráfico2, otros países, como por ejemplo Bolivia, que no tenían nin-gún TLC, atrajeron capital extranjero en mayor proporción enrelación a su producto interno.
Cuadro 1 México: Indicadores seleccionados
(en porcentajes)
1980-85 1985-93 1994-2001
Comercio sobre PBI 28.1 37.0 75.7
IED de privatizaciones sobre PBI 1.1 1.2 2.9 1
IED sobre PBI 1.1 1.2 3.0
Crecimiento real PIB per capita en moneda local -0.2 1.1 1.2
Salarios reales en moneda local -4.8 3.5 -1.0
Salarios reales en dólares -9.0 9.5 -0.5
Tasa de Pobreza SEDESOL* n.d. 22.5 2 24.2 3
Tasa de Pobreza CEPAL n.d. 47.8 4 41.1 3
Notas:
* Línea de pobreza # 1 - individuos. Ver figura 1.
(1) 1994-1999 (2) 1992 (3) 2000 (4) 1989
Fuente: Banco Mundial, Lecciones del TLC de Norteamérica para los países de Latinoamérica y el Caribe,diciembre de 2003.
TLC Perú-Estados Unidos168
V. El TLC Perú-Estados Unidos: expectativas y temores
a. Una confrontación desigual
El ministro de Comercio Exterior a su regreso del periplo portierras norteamericanas reveló que él, conjuntamente con losministros de la Producción, Economía y Agricultura, en el mesde junio último, realizaron conversaciones con miembros delCongreso estadounidense. Algunos de los congresistas norte-americanos con los que se conversó no estaban ni siquiera en-terados de que existía un proceso de negociaciones para lafirma del TLC, lo que es muy elocuente sobre la menor impor-tancia que tiene una economía como la peruana para la poten-cia hegemónica norteamericana.
Gráfico 2América Latina: entrada neta IED como porcentaje del PIB
(promedios anuales por período)
Fuente: Banco Mundial, Lecciones del TLC de Norteamérica para los países de Latinoamérica y el Caribe,diciembre de 2003.
169Ulises Humala
En efecto, la producción norteamericana es aproximada-mente 190 veces más grande que la producción peruana. ElCuadro 2 muestra que el producto per capita peruano es 17veces más pequeño que el norteamericano. En 2003 las expor-taciones de los Estados Unidos fueron 81 veces más grandesque las peruanas17, lo cual hizo que la participación nacionalen el total de las exportaciones mundiales fuese un insignifi-cante 0.1% mientras que la participación de Estados Unidosse elevó al 11.1%. Del mismo modo, las exportaciones por cadanorteamericano son 7.5 veces las exportaciones por cada pe-ruano18. Por el lado de las importaciones la brecha se amplía:las importaciones norteamericanas son 149 veces más gran-des que las peruanas y representan el 18.6% de las importa-ciones totales en el mundo, mientras que las peruanas apenasrepresentan el 0.1%. El único elemento positivo que se puederescatar del Cuadro es que el comercio bilateral fue positivopara el Perú en el año 2004.
Son negociaciones muy desiguales, entre la economía máspoderosa del planeta y una economía pobre que ni siquieraalcanza a tener ni la mitad del nivel promedio mundial deproducción por habitante que es de aproximadamente 5.000dólares. Si los puntos de partida no pueden ser más diferen-tes, hay el elemento adicional que los negociadores norteame-ricanos tienen bien delimitados sus márgenes de maniobra pormecanismos institucionales, contrariamente a lo que sucede
17 Para 2004 esta proporción puede haber variado un tanto, ya que lasexportaciones peruanas aumentaron fuertemente alcanzando la cifra récord de 12.370millones de dólares. Sin embargo, es pertinente señalar que casi la mitad del incrementode las exportaciones se explica por un alza de los precios de los productos deexportación.
18 Para 2004, las exportaciones por habitante ascendieron a 450 dólares. Para esemismo año, las exportaciones per capita en Chile fueron 2.020 dólares, 1.799 dólaresen México, 516 dólares en Brasil y 335 dólares en Colombia.
TLC Perú-Estados Unidos170
con los negociadores peruanos. Los temas de negociación son23, tal como se muestra en el Cuadro 3. El proceso comenzócon la primera ronda en la ciudad de Cartagena que se llevó acabo entre el 18 y el 20 de mayo del 2004. La XI ronda estáprogramada para realizarse en la ciudad de Miami del 18 al 22de julio de 2005.
b. Del ATPA al TLC pasando por el ATPDEA
Estados Unidos es el primer socio comercial del Perú, expli-cando el 22,8% del intercambio comercial del país con el ex-tranjero (26,6% en exportaciones y 18,6% en importaciones)en el año 2003. Hacia los Estados Unidos se dirigen el 32% delas exportaciones agrícolas del país, y en el caso de las confec-ciones, la proporción es del 77% del valor total exportado. Auncuando los Estados Unidos no constituyan la fuente más im-portante de inversión extranjera para el país, su participación
Cuadro 2Principales indicadores socio-económicos
Perú - Estados Unidos
Indicador Perú Estados Unidos
PBI per capita 2003 (US$) 2.180 37.800
Millones de habitantes (2004) 27,5 295
Exportaciones 2003 (US$ millones) 8.900 723.700
Exportaciones per capita (US$) 330 2.456
Participación en las exportaciones mundiales (%) 0,1 11,1
Importaciones 2003 (US$ millones) 8.400 1.259.400
Participación en las importaciones mundiales (%) 0,1 18,6
Exportaciones bilaterales 2004 (US$ millones) 3.564 1.950
Fuentes: BCR, SUNAT, USCB, USITC.
171Ulises Humala
es relevante: entre 1994 y el 2001 el stock de IED registradaestadounidense en el Perú pasó de 754 millones de dólares amás de 1.960 millones.
Las exportaciones peruanas con destino al mercado esta-dounidense que han utilizado las facilidades de acceso al mer-cado norteamericano del ATPA (ley de preferencias arancela-rias andinas) en el periodo 1993-01 y el ATPDEA (ley depromoción comercial andina y de erradicación de las drogas)que entró en vigor en 2002, representaron el 31.6% en 1993.Dicha proporción casi se duplicó en el año 2003, en el cual56.6% de las exportaciones nacionales se benefició con ese sis-tema de preferencias. En el periodo 1993-03, las exportacionestotales del Perú a los mercados norteamericanos se multipli-caron por 3,4 veces.
Cuadro 3Temas de negociación
1. Acceso a mercados: productos industriales
2. Acceso a mercados: textiles
3. Acceso a mercados: agricultura – textosy aranceles
4. Medidas sanitarias y fitosanitarias
5. Administración aduanera
6. Reglas de origen
7. Servicios
8. Servicios financieros
9. Contratos de distribución
10 Telecomunicaciones
11. Comercio electrónico
12. Inversión
13. Propiedad intelectual
14. Políticas de competencias
15. Compras del Estado
16. Barreras técnicas al comercio
17. Salvaguardias
18 Solución de controversias
19. Transparencia
20. Asuntos institucionales
21. Asuntos laborales
22. Asuntos ambientales
23. Fortalecimiento de capacidadcomercial/cooperación
TLC Perú-Estados Unidos172
Si se observa el comportamiento de algunos sectores eco-nómicos, se puede apreciar en el Gráfico 3, que las exportacio-nes de textiles y confecciones prácticamente se duplican delaño 2001 a la fecha; es decir, durante el tiempo de vigencia del
0
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72Efecto
ATPDEA
Gráfico 3Exportaciones de textiles y confecciones peruanas hacia
Estados Unidos
Fuente: MINCETUR, TLC Perú-EE.UU.: nociones claves, febrero de 2005.
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3
Fuente: MINCETUR, TLC Perú-EE.UU.: nociones claves, febrero de 2005.
Gráfico 4Exportaciones agrícolas no tradicionales a Estados Unidos
(US$ millones)
173Ulises Humala
ATPDEA. Lo mismo puede decirse con respecto a las exporta-ciones agrícolas no tradicionales, tal como se puede apreciaren el Gráfico 4.
En 2003, del total de exportaciones peruanas que se be-neficiaron del ATPDEA, el 42.3% fueron productos mine-ros y petroleros, el 36.1% fueron textiles y el 12.2% produc-tos agropecuarios como espárragos, mangos y cebollas (verGráfico 5).
El ATPDEA, como el ATPA, constituyó un acuerdo de pre-ferencias unilaterales otorgado por los Estados Unidos a lospaíses andinos como una contribución norteamericana a la lu-cha contra el tráfico de drogas, fenece en diciembre de 2006. Deno llegarse a un acuerdo sobre el TLC, los beneficios actualesdesaparecerían, lo que tendría efectos negativos sobre las ven-tas de productos peruanos en el mercado norteamericano.
Gráfico 5Composición de las exportaciones a Estados Unidos bajo el
ATPDEA, 2003
Fuente: MINCETUR.
Textil y Confección(36.1%)
Minería y Petróleo(42.3%)
Joyeríay otros(5.6%)
Sidero-metalúrgico(1.9%)
Químico(1.9%)
Agropecuario(12.2%)
TLC Perú-Estados Unidos174
c. Los objetivos de las partes
Los Estados Unidos tienen un interés geopolítico en la firmadel TLC con Perú, Ecuador y Colombia19. Buscan, en primerlugar, desarrollar la lucha contra el narcotráfico que constitu-ye para ellos un tema de seguridad nacional. Les interesa tam-bién el acceso a los recursos biológicos, genéticos y energéti-cos que existen abundantemente en las zonas andina yamazónica. Asimismo, en la línea de continuidad del Consen-so de Washington, el TLC puede convertirse en el mejor ins-trumento de consolidación del modelo neoliberal y para lo-grar el ALCA de a pocos. También les permitirá un mejorcontrol del comercio de la costa occidental del Pacífico, y que-brar los procesos de articulación regional sudamericana:MERCOSUR y Brasil. Por último, expandir los mercados parasus productos agrícolas.
Por parte del gobierno peruano se señalan principalmentelos siguientes objetivos20:
1. Garantizar el acceso preferencial permanente de las ex-portaciones peruanas a la economía más grande del mun-do, haciendo vinculantes y permanentes en el tiempolas que en el ATPDEA son preferencias unilaterales, tem-porales y parciales.
2. Incrementar y diversificar las exportaciones, eliminan-do distorsiones causadas por aranceles, cuotas de im-portación, subsidios y barreras para arancelarias y te-niendo en cuenta el nivel de competitividad del país parala definición de los plazos de desgravación.
19 Diez Canseco, Javier, Conferencia TLC Perú-Estados Unidos ¿oportunidades parapocos, amenazas para muchos?, abril de 2005.
20 Tomados de www.tlcperu-estadosunidos.gob.pe
175Ulises Humala
3. Atraer flujos de inversión privada nacional y extranjera,propiciando el desarrollo de economías de escala, un ma-yor grado de especialización económica y una mayoreficiencia en la asignación de los factores productivos.
4. Contribuir a mejorar la calidad de vida de las personas através del acceso del consumidor a productos más bara-tos y de mayor calidad y variedad, la expansión de laoferta de empleo, el incremento de los salarios reales enel sector exportador.
5. Establecer reglas claras y permanentes para el comerciode bienes, servicios y para las inversiones, que fortalez-can la institucionalidad, la competitividad y las mejoresprácticas empresariales en el país.
6. Crear mecanismos para defender los intereses comer-ciales peruanos en Estados Unidos y definir mecanis-mos claros, transparentes y eficaces para resolver posi-bles conflictos de carácter comercial que puedansuscitarse.
7. Reforzar la estabilidad de la política económica y de lasinstituciones, así como mejorar la clasificación de riesgodel Perú, lo que contribuirá a rebajar el costo del créditoy a consolidar la estabilidad del mercado de capitales.
8. Reducir la vulnerabilidad de la economía a crisis finan-cieras externas e incrementar la estabilidad de losindicadores macroeconómicos del país, al estrechar vín-culos con las tendencias de una de las economías másestables del mundo.
9. Elevar la productividad de las empresas peruanas, alfacilitarse la adquisición de tecnologías más modernas ya menores precios, que promuevan la exportación demanufacturas y servicios con valor agregado.
TLC Perú-Estados Unidos176
d. Las objeciones
El TLC en su aspecto agrario beneficiaría a la agroindustriade exportación que se encuentra principalmente en la costay que representa al 7.3% de la producción del sector agrario;ella sería la beneficiaria, el resto, la gran mayoría, serían losperdedores.
Los importantes subsidios que benefician al agro norte-americano hacen temer que una vez abierto el mercado nacio-nal, al suprimirse los aranceles, anularse el mecanismo de lafranja de precios, etc., los agricultores peruanos no puedanresistir la competencia. Ello, aun cuando el gobierno explicaque solamente ingresan al país 14 productos norteamericanossubsidiados. De estos productos, la mitad no se cultivan en elpaís, por lo tanto no compiten con nadie. Los otros que com-piten con la producción nacional son: el arroz, el azúcar, lác-teos, carnes, algodón, maíz y trigo.
Pero sólo dos, el algodón y el trigo, provienen mayorita-riamente de los Estados Unidos, respectivamente el 42% y el87% de las importaciones de dichos productos. Los otros seimportan de Uruguay (90% del arroz), Argentina (93% delmaíz), Colombia (42% del azúcar) y Bolivia (75% de la carne y70% de lácteos). Además, en los siete productos la oferta na-cional resulta insuficiente para satisfacer la demanda. Se pre-cisa, además, que la superficie algodonera sufre una tenden-cia a la baja desde los años 60, representando en la actualidadla cuarta parte de la superficie de comienzos de aquellos años.
Para el 4 de julio, diversas organizaciones del agro peruanocomo la Convención Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO),la Confederación Campesina del Perú (CCP), la Confedera-ción Nacional Agraria, la Asociación de Productores de Algo-dón, los ganaderos y los cocaleros han convocado a un paroagrario de protesta contra las actuales negociaciones del TLC.
177Ulises Humala
Manifiestan21 su desacuerdo con la oferta presentada sobremaíz, cebada, trigo y aceites, ya que estas concesiones liqui-darán a más de 600 mil familias de productores que hoy sededican a esos cultivos.
Tampoco están de acuerdo con similares propuestas paraotros productos que durante esta semana podrían ofertarse alos negociadores norteamericanos. No se cree en la oferta decompensación a los agricultores perdedores, pues se señalaque si el Estado no tiene dinero para atender sus obligacionesbásicas en salud, educación, defensa, etc., menos aún tendrápara subsidiar a los cientos de miles de productores damnifi-cados por el TLC sin equidad. Se precisa que no es una oposi-ción a rajatabla contra la firma del tratado sino al riesgo de unTLC mal negociado. Se rechaza al equipo negociador pues seconsidera que está privilegiando las propuestas norteameri-canas en detrimento de las demandas agrarias nacionales. Sepide en consecuencia el cambio del equipo negociador, quelas autoridades respeten la Constitución, los principios de laOMC y no burlarse de la Plataforma Agraria Nacional o “Car-ta Verde”, firmada con anterioridad entre el gobierno y la so-ciedad civil vinculada al agro.
Un estudio del MINSA22 que analiza los efectos para lospróximos 31 años, considera que los mayores efectos adver-sos se concentrarán en el periodo 2011-17. Pero ya desde elprimer año de vigencia del TLC, se asistiría a un aumento enlos precios de los medicamentos en un promedio de 9.6%23
21 CONVEAGRO, Aviso convocando al paro agrario. Lo que sigue es tomado casiliteralmente de dicho aviso publicado en los diarios de la capital.
22 MINSA, Evaluación de los potenciales efectos sobre acceso a medicamentos del TLC quese negocia con los EE.UU. de América, abril de 2005.
23 En Canadá, con el TLC, en el periodo 1997-01, los precios de los medicamentosno patentados aumentaron en un promedio anual de 2.3% mientras que para los .../
TLC Perú-Estados Unidos178
(los medicamentos originales aumentarían en 12.5%, los ge-néricos de marca en 4.3% y los genéricos DCI en 0.7%). “En elperiodo 2011-17, los precios promedio aumentarían entre un55% y un 100%; sin embargo, los medicamentos originales au-mentarán entre 72% y 132%. En el caso extremo, si desapare-cieran del mercado las copias genéricas de marca, los preciosde los medicamentos originales podrían aumentar en 225% ylos genéricos DCI en 12.7%”.
En lo que se refiere al acceso a los medicamentos, el mis-mo estudio encuentra que el TLC ocasionaría que en los próxi-mos cinco años se reduzca el consumo de medicamentos en-tre 2,4% y 3,1%, lo cual significaría que entre 700 mil y 900 milpersonas quedarían fuera de la atención de salud. Las pérdi-das se situarían en el rango de 205 a 300 millones de dólarespara el periodo 2011-17. De este monto, entre 130 y 170 millo-nes de dólares son atribuibles a la protección de los datos deprueba que solicitan los Estados Unidos.
En cambio, otro estudio24 encuentra que los gastos de losconsumidores aumentarán solamente en 5,6 millones de dóla-res y los del sector estatal de salud en tan sólo 1,4 millones dedólares en promedio anual.
Los Estados Unidos están buscando, a través del TLC, quese reconozca a los productos patentados, que están protegi-dos por un periodo de 20 años, la posibilidad de un segundoperiodo de protección de igual duración, una segunda patentepor un segundo uso, si se encuentra una nueva utilización almismo producto. Con lo que se retrasa el ingreso de los genéri-cos y se impide el abaratamiento de las medicinas, resultando
/... medicamentos patentados los precios subieron en 6.2%. En Australia se calculaque con el TLC se gastará 1.500 millones de dólares suplementarios en el periodo2006-09.
24 APOYO, Impacto de las negociaciones del TLC con EE.UU. en materia de propiedadintelectual en los mercados de medicamentos y plaguicidas, abril de 2005.
179Ulises Humala
favorecidos, de este modo, los grandes laboratorios químico-farmacéuticos que están enfrentando una situación estructu-ral de desbalance entre las nuevas medicinas patentadas y losvencimientos de patente, con el consiguiente problema finan-ciero. La protección de los datos de prueba por un periodo decinco años para los medicamentos y de 10 años para losagroquímicos, constituyen también otra pretensión norteame-ricana para ampliar el periodo de protección de los productosde sus laboratorios, al exigir que el producto competidor pre-sente sus propios datos de prueba.
En algunos sectores el TLC está creando muchas expecta-tivas, para otros constituye una amenaza casi mortal. Sin em-bargo, Seminario y Molina25 muestran que los efectos netossobre el empleo serían insignificantes en términos de canti-dad: 85.467 empleos creados a los cuales habría que sustraerlos 67.319 empleos destruidos, con lo que se obtienen 18.148puestos netos. A nivel sectorial, tal como se puede apreciar enel Cuadro 4, todos los sectores tendrían efectos netos positi-vos en el empleo. El sector más afectado es el agrícola, con38.196 creaciones de puestos de trabajo pero con pérdidas de-28.425 empleos, lo cual puede explicar en parte las aprehen-siones que existen en dicho sector. Siguen en orden de impor-tancia, los servicios en general y las manufacturas.
e. Lo avanzado
El proceso de negociaciones del TLC se está prolongando másallá de lo esperado, lo cual es un reflejo de distancias impor-tantes en las posiciones de cada una de las partes en algunostemas sensibles como agricultura y propiedad intelectual. En
25 Seminario, Bruno y Oswaldo Molina, Los efectos del TLC con los EE.UU. sobre elempleo. Ministerio de Trabajo y Promoción del empleo, setiembre de 2004.
TLC Perú-Estados Unidos180
el Cuadro 5 aparecen los resultados a los que se llegó luego dela X ronda de negociaciones de Guayaquil.
Las dificultades para la firma del TLC no solamente sederivan de las posiciones divergentes que se están enfrentan-do, sino que también de que hay problemas en el plano políti-co que se hacen patentes al constatarse las largas que el legis-lativo norteamericano está dando a la aprobación del CAFTA,el TLC para América Central. El Senado norteamericano aca-ba de aprobarlo, ahora falta que lo haga la cámara de repre-sentantes, pero las votaciones para la aprobación de los TLCse imponen por un cada vez más estrecho margen sobre losvotos en contra, lo cual hace pensar que todavía falta muchopor recorrer.
Cuadro 4Impacto del TLC en el empleo
(puestos de trabajo)
Efecto Efecto NetoExportaciones Importaciones
Agrícola 38.196 -28.425 9.770
Pesca 231 189 42
Petróleo 66 -61 5
Minería 1.888 -174 1.714
Manufactura 13.914 -12.566 1.347
Electricidad y agua 310 -193 116
Construcción 510 -412 97
Servicios de comercialización 12.013 -9.810 2.202
Servicios de transportes y comunicaciones 4.065 -3.621 443
Servicios 13.989 -11.649 2.340
Servicios gubernamentales 279 -213 65
Total 85.466 -67.319 18.147
Fuente: Seminario, Bruno y Oswaldo Molina, Los efectos del TLC con los EE.UU. sobre el empleo, Mi-nisterio de Trabajo y Promoción del empleo, setiembre de 2004, cuadro 11.
181Ulises Humala
Cuadro 5Estado de las negociaciones al final de la X ronda
SERVICIOS TRANSFRONTERIZOS: se avanzó en la creación de unGrupo de Trabajo de Servicios Profesionales, que trabajaría en temasde reconocimiento de títulos y estándares de licenciamiento y certifica-ción. Igualmente, se discutió sobre el compromiso específico de traba-jo para el otorgamiento de licencias para ingenieros.
MEDIO AMBIENTE: se acordó como punto esencial el reconocimientode la soberanía de cada país en el manejo de sus recursos naturales.Igualmente, se consagró el derecho que tiene cada país para establecersus niveles de protección ambiental, propendiendo por su mejoramientocontinuo. Hubo acuerdo en incluir explícitamente el reconocimientode la soberanía que tiene cada país signatario del tratado en el manejode sus recursos naturales.
PROPIEDAD INTELECTUAL: el avance fue muy pequeño. Se está a laespera de respuestas esenciales de Estados Unidos en temas como da-tos de prueba y patentes. En transferencia de tecnología persiste la di-ficultad, debido a que Estados Unidos no acepta el texto propuesto,pues sería la primera vez que este tema queda incluido expresamenteen las disciplinas de un acuerdo comercial. La propuesta sigue estandoreferida a: marco integral, búsqueda de incentivos y áreas prioritarias,entre otros puntos. En derechos de autor Estados Unidos aceptó eva-luar la propuesta andina de incorporar el texto referente a derechosmorales, por lo que se está buscando una redacción que articule esteconcepto con el de copyright.
INVERSIÓN: se avanzó en los temas de monopolios y de expropiaciónpor utilidad pública, logrando el entendimiento de los preceptos cons-titucionales al respecto. Sigue en espera lo relacionado con deuda pú-blica, orden público y flujo de capitales. No se ha discutido lo relacio-nado con expropiación indirecta. En consecuencia, se planteó que elpunto se trate en la última ronda. En lo referente a monopolios se logróla aceptación sobre la capacidad del Estado de establecer monopolios.
TLC Perú-Estados Unidos182
SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS: hubo pocos avances con relacióna los plazos. Siguen pendientes los temas de menoscabo, compensa-ciones y participación de terceros. Se busca concretar una propuestaandina para acercar las diferencias respecto a las de Estados Unidos.
MEDIDAS SANITARIAS: hubo frustración general, pues era uno delos temas centrales de la ronda. La reunión estaba prevista para tresdías, pero los Estados Unidos no llegaron preparados, argumentandofalta de información oportuna. Los países andinos manifestaron su in-conformidad con esta situación y por lo tanto, se terminó la sesión. Enlos últimos días, la tensión en medidas sanitarias y fitosanitarias haaumentado debido a que no hubo respuesta de los estadounidenses,previstas para el 24 de junio. En esa fecha los norteamericanos envia-ron unos comentarios a la propuesta de los andinos.
ACCESO A MERCADOS: queda por definir un reducido porcentajede partidas arancelarias. En bienes remanufacturados se presentó lapropuesta andina consolidada, la cual está consignada en 291 sub-par-tidas. Se esperaba que en la ronda que está por comenzar en Miamihaya respuesta de los Estados Unidos. Respecto a los bienes usados,los países andinos insisten en la utilización del mecanismo de la licen-cia previa.
OBSTÁCULOS TÉCNICOS AL COMERCIO: esta mesa está casi cerra-da. Para lo que quedó pendiente hubo acuerdo en terminar la negocia-ción sin necesidad de una nueva ronda. Habrá notificaciones formalesde la adopción de reglamentos emitidos con base en normas interna-cionales. Lo acordado en el capítulo permite que haya mayor transpa-rencia respecto al conocimiento de las normas de cada parte y del cum-plimiento de las mismas. Los países andinos manifestaron lapreocupación de que la implementación de los reglamentos técnicosde los Estados no sea transparente, lo que podría obstaculizar el co-mercio. Las naciones andinas hicieron referencia a lo acordado en elTLC con Australia respecto del nivel de compromiso (en el TLC conAustralia se busca incentivar a los gobiernos regionales para que ad-hieran al capítulo).
ASUNTOS LABORALES: esta mesa está prácticamente cerrada.
Fuente: www.andesco.com
183Ulises Humala
VI. A manera de conclusión
La frase que sirve de exordio al presente trabajo: “Timeo danaoset dona ferentes” que puede interpretarse como “yo temo alos occidentales incluso cuando hacen presentes”, puede resu-mir de alguna manera las relaciones comerciales con los Esta-dos Unidos de los últimos años, en el contexto del ATPA, delATPDEA y de las actuales negociaciones para la firma del TLC.Al escuchar a los funcionarios del gobierno, que no se cansande explicar al país que ésta es la gran oportunidad, que es aho-ra o tal vez nunca, uno tiene la impresión que los Estados Uni-dos, en un rapto de generosidad, están ofreciendo a los po-bres países andinos un regalo. Y ello no deja de generar algunasuspicacia. Sobre todo, cuando a la luz de la historia, se obser-va que el comercio no es sólo un intercambio comercial, sinoque muchas veces ha comenzado como un avasallamientomilitar (la política de la cañonera, por ejemplo), y ha termina-do como un avasallamiento cultural y económico.
De alguna manera, con el ATPA y el ATPDEA, el país haestado viviendo una suerte de TLC unilateral a su favor, pueslos productos norteamericanos no estaban liberados de losaranceles peruanos, que son bajos, en cambio una gran canti-dad de productos peruanos sí podían acceder libremente almercado norteamericano. Cuando entre en vigor plenamenteel TLC, los productos norteamericanos podrán entrar libre-mente al mercado nacional. Un TLC no es pues, una garantíade desarrollo. Incluso puede agravar las desigualdades. Perolo peor es que puede constituirse en una camisa de fuerza quecomprometa al país a la aplicación de un modelo de desarro-llo neoliberal.
Un país que no tiene planes de largo plazo, es decir queno sabe cuál debe ser su estructura productiva futura y que,por lo tanto, marcha a tientas y a ciegas no puede firmar un
TLC Perú-Estados Unidos184
compromiso de carácter permanente que pueda significar con-denarlo a no tener un desarrollo industrial.
La naturaleza misma de un TLC exige que su eventualaprobación sea sometida a un referéndum, con tanta mayorrazón que tanto el gobierno como el Congreso de la Repúblicaestán tan desprestigiados que han perdido la representatividady la legitimidad necesarias para firmar un compromiso de talmagnitud.
Bibliografía
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187Julio Gamero/Cynthia Zavalla
¿Competitividad sin exclusión?:el empleo en la encrucijada
Julio GameroCynthia Zavalla
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189Julio Gamero/Cynthia Zavalla
Introducción
DURANTE EL ÚLTIMO AÑO, los temas de debate en términos la-borales y del empleo han sido tres. En primer término la de-manda, visualizada en las diversas encuestas de opinión, pormás y mejores empleos o, en otras palabras, la frustración ciu-dadana ante la insuficiente capacidad del aparato productivopara generar empleos, en calidad y cantidad adecuados.
Un segundo aspecto, que aparece reiteradamente —y escolocado en los medios por el Ministerio de Economía o losgremios empresariales—, está referido a la propuesta que se-ñala la necesidad de reducir los salarios nominales —bajo elropaje de sobre costos laborales—, como un medio necesariopara mantener la competitividad de las exportaciones textilesperuanas (y, por extensión, de toda la manufactura) frente a lacompetencia de China (por extensión, a los diversos acuerdosde libre comercio).
Una tercera preocupación, que es compartida tanto por lostrabajadores como por los empresarios, se vincula con los efec-tos que tendría sobre el empleo la suscripción del Tratado deLibre Comercio (TLC) con los Estados Unidos. La evidenciaempírica a partir de lo acontecido en otros países con acuerdossimilares, da cuenta que estos acuerdos comerciales suponen lageneración de puestos de trabajo en áreas donde la demanda
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada190
por trabajo calificado es mayor y la pérdida se concentra en losempleos de menor calificación relativa. Es decir, las gananciaspara la economía por la firma del tratado serían más bien en estesentido: sustitución de trabajo menos calificado, que es nuestrorecurso abundante, por otro de mayor calificación, que es nues-tro recurso relativamente escaso. Tales beneficios no logran, portanto, una ampliación significativa de puestos de trabajo.
Estos tres temas: insuficiente demanda de empleo (en cali-dad y cantidad) no obstante el crecimiento económico por cercade cuatro años consecutivos, competitividad basada en recortessalariales (con mayor precarización del empleo) y recomposi-ción en el mercado laboral por efectos del TLC (aumento de ladesigualdad por mayor demanda de trabajo calificado sobre elno calificado) involucran dos ámbitos de reflexión teórica.
El primero de ellos tiene que ver con la forma de insercióndel país en la economía mundial, lo cual pone en la agenda eltema de la competitividad. Es decir, ¿cómo producir más y demejor calidad con menores costos unitarios?, ¿cómo generarganancias de competitividad como resultado de la innovacióntecnológica y de cambios en la organización del trabajo?, ¿apartir de reducción de salarios nominales o por incrementosde productividad?
Cabe recordar que la economía mundial da cuenta de unfuerte cambio en la estructura del comercio mundial: hacia ex-portaciones intensivas en conocimiento y capacidades mien-tras declina la participación de las exportaciones de recursosprimarios (y del trabajo contenido en ellos). La inserción delos países en los flujos más dinámicos del comercio mundialsupone contar con mano de obra calificada y de mayor producti-vidad, con las habilidades y capacidades para generar produc-tos de alta tecnología. Esta situación —inserción competitivabasada en innovación, desarrollo tecnológico y mayor califi-cación de la mano de obra—, se contrapone con la otra, la que
191Julio Gamero/Cynthia Zavalla
apunta a generar competitividad reduciendo ingresos y dere-chos laborales y que se articula más con una producción y ex-portación basada en productos con renta.
Un segundo ámbito de reflexión se relaciona con la capaci-dad de la economía para generar suficientes puestos de traba-jo en términos cuantitativos y, particularmente, en condicio-nes de favorecer la ampliación del empleo adecuado (decente,en términos de la OIT).
A nuestro entender, una explicación de la insuficiente ge-neración del empleo de calidad dado el crecimiento de la eco-nomía tiene que ver con la naturaleza de los cambios produci-dos en los mercados laborales en los 90. Conviene recordarque el ajuste estructural incluyó, entre otras medidas, una re-forma laboral con un marcado sesgo pro empresarial y un cam-bio en la concepción, diseño e implementación de la políticasocial, hacia un modelo focalizado en los pobres y que privati-zó la seguridad social. Ambas reformas, lejos de producir ma-yor integración social, han exacerbado la segmentación delmercado laboral toda vez que la política económica acabó apos-tando por la generación de empleos de menor productividady calidad (autoempleo y microempresas, ambos desobrevivencia), con salarios tan bajos que no han permitido lacobertura privada de los riesgos sociales propios del trabajoasalariado: aseguramiento de la salud y la acumulación de unfondo pensionario.
La competitividad del país: más allá de los costoslaborales
Ser competitivos supone prestar particular atención a dos di-mensiones: la calidad del producto y su costo unitario. La cali-dad va asociada a la investigación tecnológica, a la capacidadinnovativa, al diseño. El costo unitario se vincula con dos pro-
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cesos: reducción de costos por economías de escala o por me-joras en los procesos productivos y reducción en los valoresabsolutos de sus diversos componentes, dentro de los cualesel costo laboral es sólo una fracción, usualmente la menos re-levante en comparación con los costos financieros, tributarios,de insumos, energéticos y otros.
En ese sentido, el énfasis puesto en la reducción del salarionominal como un medio para no perder la competitividad denuestras exportaciones industriales (léase textiles), apunta sóloa una fracción de los costos, pero focalizado en el eslabón másdébil de la cadena: el trabajo.
Los costos laborales: la discusión doméstica
Los salarios que perciben (con desencanto) los trabajadoresno equivalen al dinero que finalmente desembolsa la empresapor tenerlos contratados, explicaba un empresario. Entre gra-tificaciones, vacaciones, CTS, utilidades y otros elementos, lasempresas peruanas terminan gastando un 62% adicional alsalario del mes, una cifra que resulta por demás elevada y queconvierte al Perú en el país que tiene mayores sobrecostos enSudamérica. Toda una barrera para generar empleo, agregabaeste empresario.
Disfrazados como sobrecostos laborales, los salarios nomi-nales aparecieron en una propuesta que apunta a la supresiónde los beneficios laborales en nombre de la “formalización”del empleo (Ballón, 2005). Lo que empezó siendo un reclamode una parte del empresariado, terminó formando parte deldiscurso del ministro de Trabajo, Juan Sheput, pues en unapresentación en la Comisión de Producción y PYMES del Con-greso1 llegó a declarar que los costos laborales en el país “son
1 http://www.mintra.gob.pe/mostrar_noticia.php?id_actividades=598
193Julio Gamero/Cynthia Zavalla
muy altos en relación con otros países de América Latina… yque éste es un problema para la formalización del empleo”. Aello se agrega el retiro, durante el mes de junio, de la CGTP delConsejo Nacional del Trabajo (CNT) señalando como causalde ello, que el Ministerio de Trabajo está en favor del recortede las vacaciones, posición por lo demás concordante con ladel Ministro de Economía.
Frente a esta postura —que los costos laborales son eleva-dos y por ello generan informalidad y restan competitividad alas empresas peruanas—, cabe formular varias reflexiones. Laprimera es que, en efecto, los costos laborales en las empresasformales son superiores a los de las empresas informales (Iguiñiz,2005). Pero de ahí a sugerir que dichos costos son causantes dela informalidad se acerca más a una verdad de parte que alresultado de un estudio más detallado y riguroso. En sentidocontrario, si con salarios más bajos se es más competitivo ymenos informal, ¿por qué algún país africano no encabeza elranking de competitividad y de menor informalidad o cómohace un país como Alemania, con salarios 10 veces mayores alos del Perú, para estar entre los más competitivos del mundoy con tasas tan bajas de empleo informal?
Por otro lado, la evidencia empírica (que es la prueba ácidade toda teoría) acaba por desechar tal impromptu (ver GráficoNº 1). En efecto, si se considera, por ejemplo, la flexibilizacióndel mercado de trabajo ocurrida en la década de 1990 —queredujo los costos de contratación y despido—, se observa quedicha mayor flexibilización vino acompañada de un aumentoen la informalidad en el empleo asalariado privado. Esta evo-lución ha ocurrido a pesar de que en la década de 1990 hubocrecimiento económico significativo, por lo menos hasta el año1997.
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada194
Una segunda reflexión tiene que ver con la competitividad,específicamente, con que unos menores costos laboralesincrementarían la competitividad de las empresas. Esto es posi-ble hoy como lo fue en las etapas previas a la revolución indus-trial, cuando la extensión de la jornada de trabajo y la reducciónde los salarios nominales se convertían en los mecanismos pri-vilegiados para mantener la tasa de lucro de las empresas. Sinembargo, la modernidad del capitalismo, su expansión y hege-monía, mostró la compatibilidad entre el lucro y el mejoramientoen las condiciones de vida de los trabajadores. Si hoy existe un
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77
53 51
22
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0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 2000 2001 2002 2003
Estables��������������������Temporales
Tendencia de "Estables"
Gráfico No. 1Lima Metropolitana: evolución del empleo asalariado
privado según modalidad contractual(en porcentajes)
Nota: por estable se debe entender al contrato indefinido.Fuente: De 1990 a 1996, “Reforma Laboral, empleo y salarios en el Perú”, Bernedo, 1999; 2000 enadelante ENAHO III Trimestre; MTPE.Elaboración: MTPE – Programa de Estadística y Estudios Laborales.
195Julio Gamero/Cynthia Zavalla
primer mundo es porque el desarrollo capitalista pudo conci-liar el mantenimiento de la tasa de ganancia con mejores sala-rios para los trabajadores. La innovación, la calificación, los avan-ces tecnológicos están detrás de tales resultados. En suma: losaumentos sostenidos de la productividad.
En nuestro debate actual (que, en perspectiva, resulta másbien propio de dos siglos atrás), diversos analistas han expre-sado que la mejor manera de ganar competitividad es a travésde la inversión en innovación tecnológica, de más y mejor in-fraestructura económica, de más capacitación de la mano deobra, de menores costos de transacción en los mercados deproductos, etc. Los diferentes gobiernos no se han preocupa-do por afrontar dichos factores, que constituyen la base de lacompetitividad de las naciones y, como es usual, sólo ante lainminente firma de acuerdos de libre comercio o de declarar aChina como economía de mercado, aparecen algunas ideaspero concentradas en el corto plazo, en la reducción de lossalarios nominales (como si, además, todos los años se pudie-ra reducirlos) —lo que puede terminar desincentivando la pro-ductividad laboral, de acuerdo con la teoría de los salarios deeficiencia2—.
Comercio mundial y demanda de trabajo calificado
Al comenzar el nuevo siglo, la naturaleza de la economía mun-dial muestra la consolidación de importantes cambios gestadoscomo secuela de la revolución tecnológica de las comunicacionesy la informática. Dichos cambios, consecuentemente, se tra-
2 Según esta teoría, pagar salarios por encima del mercado permite un mayoresfuerzo y productividad de los trabajadores. Opera, además, como un mecanismode autodisciplina laboral ya que el costo de oportunidad de trabajar en otra empresacon salarios de mercado es la pérdida de la prima salarial que marca la diferenciaentre aquella y el resto.
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada196
ducen en el dinamismo y declive de los flujos comerciales. Lasociedad industrial quedó atrás. Hoy, en la época del post in-dustrialismo, se asiste a la consolidación de la llamada socie-dad de la información y del conocimiento. Este proceso ha afec-tado el comercio mundial de varias maneras. Una de ellas esque el comercio mundial crece más rápido que el productobruto mundial y, segundo, que ha cambiado su estructura.
En efecto, en las últimas décadas, sólo considerando lasexportaciones de mercancías, éstas crecieron mucho más rápi-do que el producto bruto mundial en el periodo 1950 — 1999,como se observa en el Cuadro Nº 1.
Del citado cuadro se desprende que, en cinco décadas, elproducto bruto mundial creció más de seis veces, pero lasexportaciones crecieron 80 veces. Con la constatación de estascifras queda claro que el comercio mundial es cada vez másimportante en las estrategias de desarrollo de los países y elfenómeno ocurre tanto en los países industrializados como enalgunos países de desarrollo intermedio (en América Latinaestos países son México, Brasil, Argentina y Chile).
Por otro lado, no sólo han evolucionado favorablementelos valores y volúmenes del comercio mundial, también se hanproducido cambios sustanciales en su estructura. Así, y comose observa en el Gráfico Nº 2, hacia el año 2001 el comerciomundial registraba nuevas tendencias en comparación con losaños 90. Los flujos de exportaciones que más crecen a nivelmundial son los correspondientes a productos intensivos enprocesos y economías a escala (tecnología intermedia) y, so-bre todo, aquellos intensivos en conocimiento y capacidades(alta tecnología), como productos electrónicos y software.
Este dinamismo de las exportaciones de productos indus-triales de tecnologías altas y medias se da en detrimento de lasexportaciones de baja tecnología, de manufacturas intensivasen recursos naturales y de productos primarios que, como se
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14%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%
Industriales de altatecnología
Industrialestecnología media
Industriales bajatecnología
Industrialesintensivos en
recursos naturales
Primarios
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1990
Cuadro No. 1Exportaciones mundiales y PBI mundial: 1950 – 1999
(indices, 1950 = 100)
Años Exportaciones PBI
1950 100 100
1960 200 158
1970 450 263
1980 2.950 384
1990 5.000 526
1999 8.000 632
Fuente: Organización Mundial del Comercio(OMC).
Gráfico No. 2Tendencias del comercio mundial según categorías
tecnológicas (% del total de exportaciones)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la OMC.
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada198
observa en el mismo gráfico, son las de crecimiento más lentoen el periodo 1990-2002, a tal punto que, en los doce años men-cionados, reducen drásticamente su participación en las ex-portaciones mundiales totales.
El Perú, al igual que varios países latinoamericanos, lejosde insertarse en los flujos más dinámicos del comercio inter-nacional se aleja de ellos. Para el año 2003, como se muestra enel Gráfico Nº 3, el 70% de las exportaciones peruanas corres-ponden a productos tradicionales o primarios (pesqueros, agrí-colas, mineros y petróleo y derivados) intensivos en recursosnaturales. Es importante mencionar que los productos inten-sivos en conocimiento y capacidades, y los productos de tec-nología intermedia, no forman parte de la oferta exportable delos países latinoamericanos, entre ellos el Perú.
Siendo este el panorama internacional, se impone pensarseriamente si resulta apropiado plantear —a más de dos si-
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27 30
71 73 72 69 68 69 67 70 70
30.834.2
26.327.5 2929.231.129.4
64
1.2 1.2 1.2 1.1 1.4 1.2 1.5 1.5 1.3 1.20
1020304050607080
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003��������No tradicionales Tradicionales Otros
Gráfico No. 3Perú: exportaciones por grupo de productos
(Estructura porcentual)
Fuente: Memorias BCRP.
199Julio Gamero/Cynthia Zavalla
glos de la primera revolución industrial— que la salida a lacompetitividad de las empresas peruanas está por el lado dela reducción de costos laborales. En nuestra opinión, el cami-no es otro. Autores como Peter Drucker señalan que, en mediode la sociedad del conocimiento, no queda sino mejorar la ca-lificación de la mano de obra, con ella aumentar la productivi-dad del factor trabajo, lo que —junto a otros factores—, redun-dará en la mayor competitividad de las naciones.
De hecho, la experiencia internacional muestra que los paí-ses más competitivos son también aquellos en donde la manode obra es más productiva y de mayor costo relativo, por sumayor calificación y potencial para crear valor. Como conse-cuencia de esto, la competitividad no necesariamente se opo-ne a los costos laborales. Veamos cifras de otros países (verCuadros Nº 2 y 3).
En los cuadros precedentes se aprecia cómo la productivi-dad transforma salarios diez veces más altos en Alemania queen el Perú, en costos laborales unitarios cuatro veces mayores.
Cuadro No. 2Salarios por hora en la industria manufacturera, 1997.
País US$
Alemania 15,0
Estados Unidos 13,0
Corea 7,0
Argentina Más de 4,0
Brasil 3,0
Chile 2,5
Perú, Colombia, México Menos de 1,5
Fuente: OIT, “La agenda laboral en la globalización:eficiencia económica con progreso social.” Chile,Viña del Mar, octubre 1998.
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada200
O si se compara el salario-hora percibido en el país con el delvecino del sur, se puede apreciar que mientras sus salarios-hora superan en 60% a los locales (US$ 2.5 en comparacióncon US$ 1.5) por efecto de su mayor productividad, terminanrepresentando un costo laboral unitario igual al de nuestro país.
Así, disminuir los costos laborales de los trabajadores for-males actuales no parece constituir el elemento principal parareducir la informalidad y, menos aún, para mejorar lacompetitividad del país.
Además de las presiones de los empresarios peruanos porreducir los (ya menguados) derechos laborales de los trabaja-dores, bajo el argumento de que los costos que generan lesreduce la competitividad que ellos no han sabido ganar conmejoras tecnológicas, está la preocupación por la firma delTratado de Libre Comercio con Estados Unidos, dado que éste,
Cuadro No. 3Costo laboral por unidad de producto
Industria manufacturera, 1996.
País US$
Alemania 0.27
Estados Unidos 0,18
Corea 0,11
Brasil 0,10
Colombia 0,10
Argentina 0,09
Chile 0,07
Perú 0,07
Fuente: OIT, “La agenda laboral en laglobalización: eficiencia económica con pro-greso social.” Chile, Viña del Mar, octubre1998
201Julio Gamero/Cynthia Zavalla
también, pone en cuestión los niveles de competitividad al-canzados por el aparato productivo nacional.
El empleo ante el Tratado de Libre Comercio (TLC)
Conviene señalar que el TLC no es tan sólo un asunto de inter-cambio comercial entre dos países. En términos de los impac-tos que generaría sobre la economía nacional, estos se aseme-jan a los ocasionados por la apertura y ajuste económico decomienzos de los 90. En ese sentido, el TLC no es sino laprofundización de la reconversión productiva que el ajusteestructural moldeó en dicho momento. Los cambios en nues-tro aparato productivo impactarán, directamente, en la distri-bución sectorial del empleo tanto en cantidades (más/menosempleos) como en su calidad relativa (trabajo calificado porunidad de trabajo no calificado).
Diversos estudios han tratado de estimar los impactos dela firma del tratado sobre el empleo. El Instituto Peruano deEconomía (IPE) ha calculado que el empleo de 200.000 perso-nas, cuando menos está relacionado con las exportaciones aEstados Unidos que se benefician del ATPDEA. Dado que es-tas preferencias culminan en el 2006, el IPE concluye que sinTLC gran parte de ese empleo se perdería también.
Los estudios de MINCETUR3 dan cuenta que en el Perú lasexportaciones sostienen 15 de cada 100 empleos y que de lasexportaciones a Estados Unidos dependen casi 6 de 100 em-pleos. Solamente los puestos de trabajo directos e indirectosgenerados por el ATPDEA (745 mil trabajadores) estarían re-presentando el 5.9% del empleo nacional. Por lo demás, elMINCETUR estima que la firma del TLC con los Estados Uni-dos generaría una ganancia neta de alrededor de 81 mil em-
3 http://www.cdi.org.pe/pdf/Preguntas_Respuestas_TLC_Peru_EEUU.pdf
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada202
pleos adicionales (directos e indirectos), a los ya generadospor el ATPDEA.
En una línea más conservadora está el estudio de BrunoSeminario4 quien encuentra que si bien la firma del TLC gene-raría un impacto neto en el empleo, éste no sería más allá de 18mil puestos de trabajo. Ello resulta de sumas que ya se habríangenerado con el ATPDEA, coincidiendo en esto con el IPE y,mas bien, lo que vendría en adelante serían las restas.
Es importante mencionar que los resultados del estudio deSeminario son más modestos que los del IPE y los de MINCETURdebido a que sólo considera el impacto positivo o negativoque tendrían sobre el empleo el incremento tanto de las expor-taciones como de las importaciones (el efecto comercial). Encambio, el estudio del MINCETUR asume como supuesto queel TLC traería más inversiones afectando positivamente elempleo (el efecto inversiones).
En cualquier caso, es importante mencionar que la experien-cia de otros países da cuenta de que los TLC suponen la genera-ción de puestos de trabajo de mejor calidad y la pérdida deempleos precarios; es decir, las ganancias para la economía porla firma del tratado serían mas bien en este sentido —recompo-sición interna del empleo— y no en la cantidad de puestos detrabajo generados.
En cuanto al impacto sectorial, queda claro a partir de es-tudios anteriores, que los sectores más sensibles serían el tex-til-confecciones y el agro. Varias conclusiones se derivan delinforme de Seminario. La primera de ellas reafirma la necesi-dad de fortalecer las articulaciones intersectoriales, las cade-nas productivas y los eslabonamientos. El sector textil-confec-ciones generará un saldo neto favorable en número de empleos
4 Seminario, Bruno y Oswaldo Molina, El impacto del TLC sobre el empleo, PNUD-MTPE, Lima, 2004.
203Julio Gamero/Cynthia Zavalla
sólo si llega a incorporar como proveedores del insumo algo-dón a los productores locales. Si no hubiera un encadenamientohacia atrás de parte de esta industria, los efectos serían unaresta más alta de empleos.
Lo que vale de la vinculación entre la manufactura con elagro, vale para la articulación entre la gran y pequeña empresa,ya que la competencia internacional con otros proveedores delmercado norteamericano exigirá la incorporación de tecnolo-gías y equipos muy modernos que demandan trabajo de mayorcalificación relativa. Las micro y pequeñas empresas podránacceder a dicho mercado si se articulan bajo esquemas desubcontratación con las más grandes y modernas fábricas tex-tiles de exportación o de otras áreas productivas. Directamente,les será muy difícil de conseguir beneficios de dicho acuerdo.
En el caso del agro el asunto es más complejo pero consimilitud al caso anterior: el sector moderno tendrá una mejorinserción mientras que el agro menos desarrollado se veríaafectado con las importaciones. El agro costeño, de agro-ex-portación, no es competencia para la producción norteameri-cana, no hay un efecto de sustitución entre uno y otro porquenuestra canasta exportable es distinta. Por su parte, el agroandino — el de los cultivos como el maíz, la cebada y el tri-go—, sí se afectaría por las importaciones provenientes de losEstados Unidos, que cuentan con ayudas estatales que no dis-ponen nuestros productores locales.
En uno y otro caso aparecen afectados los sectores de me-nor desarrollo relativo, micro empresas de un lado y el agroandino del otro. Son, sin embargo, sectores que absorben unagran cantidad de mano de obra pero de bajos ingresos, es de-cir de poblaciones pobres5.
5 Gamero, Julio, “El empleo en el 2004: punto de inflexión o de reflexión”, en:OXFAM, Pobreza y desarrollo, Informe 2004-2005, Lima, 2005.
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada204
Independientemente de los acuerdos de libre comercio,aparece la necesidad de contar con una agenda interna quevaya en la dirección de políticas inclusivas y que articulen pro-cesos de retención de valor agregado en el país. De no darsepolíticas explícitas de subcontratación entre empresas gran-des y pequeñas, de no articularse cadenas productivas y de noapoyarse procesos sostenidos de ganancias en la productivi-dad de nuestros productores andinos, el panorama en térmi-nos de empleo no es muy halagüeño. Los sectores con mayordotación relativa de trabajo más calificado serían los benefi-ciarios de dichos acuerdos. El resultado nos es conocido: unaumento en los diferenciales de ingresos, mayor concentra-ción de la renta (empeoramiento de la distribución del ingre-so), menor empleo y más pobreza.
El futuro del empleo: ¿de la segmentación a laexclusión?
Como se ha señalado en la introducción, un segundo ámbitode reflexión se relaciona con la capacidad de la economía porgenerar suficientes puestos de trabajo en términos cuantitati-vos y, particularmente, en condiciones de favorecer la amplia-ción del empleo adecuado (decente, en términos de la OIT).
Una explicación de la insuficiente generación del empleode calidad, no obstante el crecimiento de la economía, puedeencontrarse en la reconfiguración de los mercados laboralespost reforma laboral de los 90. Conviene recordar que el ajusteestructural incluyó, junto con dicha reforma —por lo demás,de marcado sesgo pro empresarial—, un cambio en la orienta-ción de la política social: su focalización en los pobres y laprivatización de la seguridad social, servicios primarios desalud y pensiones.
205Julio Gamero/Cynthia Zavalla
Ambas reformas, lejos de producir mayor integración so-cial, han exacerbado la segmentación y dualización del merca-do laboral toda vez que la política económica acabó apostan-do por la generación de empleos de menor productividad ycalidad (autoempleo y microempresas, ambos desobrevivencia), con salarios tan bajos que no han permitido lacobertura privada ni de la salud ni de las pensiones.
La política social del residuo y los cambios en el mundo deltrabajo
De acuerdo con Esping-Andersen6 son tres los modelos depolítica social post segunda guerra mundial: el residual, el cor-porativo y el universal.
El denominado modelo residual, cuyo ejemplo son los Es-tados Unidos, no reconoce mayor participación del Estado enla provisión de servicios sociales sino al mercado. Sólo deja supresencia para enfrentar aquellas situaciones derivadas de lapobreza extrema. En ese sentido, la necesidad se constituye enla base de derechos “residuales” de grupos específicos. La ac-ción estatal es la mínima indispensable para garantizar laproletarización de la fuerza de trabajo.
El modelo corporativo, anclado en la Europa continental,tiene como figura central la seguridad social: el denominadoseguro contributivo financiado por aportaciones gravadas so-bre la planilla. Es la base del conocido sistema de reparto ysupone el mecanismo de solidaridad intergeneracional en elfinanciamiento de las pensiones.
En el modelo universal, asentado en los países escandina-vos, es la noción de ciudadanía la que viabiliza el derecho a
6 Esping-Andersen, Gosta, Fundamentos sociales de las economías post industriales,Ariel, Barcelona, 1999.
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada206
ser perceptor de la política social. Hay una fuerte concepciónigualitaria que va más allá de la relación laboral.
Mientras la economía se encontraba en la onda larga delcrecimiento económico, lo cual suponía una incorporación demás asalariados al mercado de trabajo, las tres modalidadesdescritas de política social resultaban funcionales al procesode acumulación. En el caso de las políticas residuales, mien-tras se incorporaran asalariados con capacidad adquisitiva ycon bajo desempleo, la cobertura privada de la salud y las pen-siones funcionaba. En el caso del modelo corporativo, mien-tras más asalariados había en planilla la seguridad social teníasólidas bases financieras y de expansión de su cobertura.
El neoliberalismo, con su propuesta de privatización y re-ducción de la intervención estatal en el marco del proceso deglobalización, afectaría radicalmente las políticas sociales an-tes vigentes.
El nuevo contexto estaría signado por el aumento de la di-ferenciación salarial cuyo origen se vincula con lo que diver-sos autores como Reich7 (1993) y Castells (1999) mencionancomo la emergencia de las nuevas categorías de trabajo: conuna marcada oposición entre los trabajadores altamente califi-cados, analistas simbólicos según Reich y autoprogramablessegún Castells, frente a los denominados trabajadores de losservicios de rutina y de los servicios personales.
El vértice de la nueva pirámide está conformado por losanalistas simbólicos, en la jerga de Reich o auto programablespara Castells, que son personas que tienen un conocimientocientífico adquirido y que no sólo tienen ese conocimiento, sinoque tienen la habilidad para diseñar, obtener productos ymodelar necesidades, así como para vender nuevas ideas enforma de servicios a partir de los productos ya existentes.
7 Reich, Robert, El trabajo de las naciones, Ed. Vergara, Bogotá, 1994.
207Julio Gamero/Cynthia Zavalla
La calificación de la fuerza laboral se convierte, en ese sen-tido, en el elemento distintivo entre una y otra categoría labo-ral. Las crecientes ganancias de productividad, derivadas dela revolución tecnológica de la informática y las telecomuni-caciones, serían el otro elemento que abonaría el creciente pro-ceso de desigualdad social, en tanto facilitan un proceso decrecimiento económico que no absorbe mano de obra comoantes, coexistiendo tasas positivas de expansión económica conla presencia persistente de desempleo abierto.
Esta situación trastocaría el imaginario antes vigente, quela expansión del trabajo asalariado se acabaría imponiendo yhomogenizando al conjunto de la población, teniendo a la ex-tensión de la seguridad social como el mecanismo de integra-ción social.
El principal dilema planteado por el cambio en las relacio-nes laborales, residiría en lo que Esping-Andersen8 denominael “trade off” entre la cantidad y la calidad de los puestos detrabajo generados. Por un lado, el aumento de la productivi-dad industrial implica una disminución neta de puestos detrabajo en este sector, pero remuneraciones más altas para losque en ella se mantienen ocupados. Los servicios de alta com-plejidad también ocupan al segmento de mayor calificaciónde la población, pagando altas remuneraciones. Acá es dondese ubican los analistas simbólicos o los de trabajo auto-programable.
Por su parte, la expansión de la demanda de servicios per-sonales de todo tipo, permite la generación de nuevos puestosde trabajo en la sociedad post industrial. Sin embargo, dadoque la productividad de estas actividades es baja por natura-leza, el nivel de las remuneraciones no puede ser elevado nilas condiciones de contratación demasiado rígidas, como es el
8 Esping-Andersen, Gosta, La transformación del Trabajo, La factoría Nº 7, 1998.
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada208
caso de las ocupaciones en el llamado sector informal urbanoo en la mayoría de la microempresa. Dadas estas condiciones“…el mundo del trabajo no puede sostener simultáneamente altaocupación, altas remuneraciones y poca diferenciación salarial”(Esping-Andersen).
Ahí, en esa opción por dar ocupación con un aumento delas diferencias salariales, se encuentra el resquebrajamientodel contrato social post segunda guerra mundial. Por un lado,se vienen generando pocos empleos adecuados mientras abun-dan los empleos precarios y de baja productividad. En esa si-tuación resulta poco posible mantener las promesas y las ga-rantías sociales en un nivel alto y que, al mismo tiempo, lossalarios sean muy desiguales en el mercado de trabajo. Unaestrategia de desregulación si bien puede tener como efectoun aumento de la movilidad laboral y la creación de más tra-bajo en las actividades terciarias de menor valor agregado,precisamente por su menor productividad, genera bajos sala-rios que, en muchos casos, no permiten superar la línea depobreza.
De acuerdo con Isuani9 (2002), las políticas de bienestar quehan adoptado los distintos Estados como respuesta a la crisis delegitimidad, han estado en función a su matriz histórica —entreel Estado centrismo y el mercado— y a la correlación de fuer-zas vigente, más o menos sindicalismo, más o menos movi-mientos sociales.
Mientras que para el modelo residual, el énfasis se puso enla recomposición de las condiciones de salarización, para elmodelo corporativo el acento se puso en cómo distribuir laparticipación de la fuerza laboral en los empleos protegidos.
9 Isuani, Aldo y Daniel Nieto, “La cuestión social y el Estado de Bienestar en elmundo post-keynesiano”, en: Reforma y Democracia Nº 22, CLAD, Caracas, 2002.
209Julio Gamero/Cynthia Zavalla
Política social y reforma laboral en el Perú de los 90
Antes del ajuste estructural de comienzos de los 90, la centralidadestatal tenía un fuerte correlato en una política social que basa-ba la extensión de los servicios y derechos sociales a través delempleo asalariado. La extensión de la seguridad social se con-vertía en el medio de concreción de una política social de orien-tación universal. Hacia 1991, el 63% de los asalariados disponíade contratos de trabajo indefinido (con acceso a la seguridadsocial) mientras que en el 2003 dicha modalidad de contrata-ción había descendido al 34.7% (Ministerio de Trabajo, 2004).
Con la implementación de las políticas neoliberales, el cam-bio de paradigma en la política social, junto con la reformalaboral implementada, nos conducirían a lo que se ha descritocomo el modelo residual. La pobreza se convierte en el objetode la política social, siendo la etiqueta de pobre la que lo con-vierte en beneficiario de la política social focalizada. Esta, re-afirmando su selectividad, excluirá al trabajador —formal einformal—, y lo colocará de frente al mercado para que se pro-vea ahí de los servicios sociales básicos.
La privatización fue, también, un sello distintivo de la po-lítica social del ajuste estructural. Iba en consonancia con elproceso de la reforma laboral, ya que suponía que los princi-pales riesgos sociales —en aras de una mayor eficiencia—, te-nían que pasar de ser ofertados por el Estado a ser provistospor la iniciativa privada.
Para el éxito de dicha estrategia no sólo tenía que crecer elnúmero de asalariados sino que, además, tenía que aumentarsu capacidad adquisitiva por dos razones: para que puedanpagarse en el mercado la cobertura de salud y previsión social ypara que las tarifas que pagaran, garantizaran rentabilidad alproveedor privado. La reforma laboral, justificada en la necesi-dad de reducir las ineficiencias del mercado laboral, debería fa-cilitar el proceso de salarización y el aumento de la demanda de
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada210
trabajo —al expandirse la economía— debía impulsar la recu-peración de los ingresos reales.
La evidencia empírica nos estaría indicando que la remo-ción de los elementos de índole institucional (leyes laborales,negociación colectiva, sindicalización), y que fueron afectadospor la reforma laboral de los 90, no habría impactado positiva-mente en la disminución de la segmentación que mantiene elmercado laboral de Lima Metropolitana10. Sin embargo, ha te-nido efectos sobre otros aspectos.
Sin duda, uno de ellos es la disminución en la cobertura dela negociación colectiva y de la tasa de afiliación sindical. Acomienzos de los años 90, un poco menos de la mitad de losasalariados privados estaba amparado por un convenio colec-tivo. Hacia 1995, apenas poco más que el 10% de ellos estabasujeto a la negociación colectiva. El sector asalariado modernoha resultado el más afectado por la nueva política laboral. Éstale ha restado capacidad de negociación, sobre todo por lasmodificaciones producidas a nivel de la negociación colecti-va. Si bien ésta hoy involucra a un número menor de trabaja-dores, no se debe desconocer que sus resultados sirven de pautahacia arriba para los ingresos del resto de trabajadores.
De acuerdo con los resultados de la distribución de los in-gresos laborales de la PEA ocupada de Lima Metropolitana,se observa que entre 1987 y 1995 los dos primeros quintileshan mejorado relativamente su participación en los ingresosde la capital. En forma más sustantiva lo habría hecho el decilde mayores ingresos, mientras que la mitad de la PEA ha vistodecrecer su participación en dicha distribución11. La disminu-
10 Gamero, Julio, “La reforma laboral y el mercado de trabajo de LimaMetropolitana: su impacto sobre los asalariados privados”, en: CIES, Boletín de opiniónNº 33, Lima, 1998.
11 MTPE, Boletín de Economía Laboral Nº 22 – 24, octubre 2002 http://www.mintra.gob.pe/peel/publicaciones/bel/BEL_22-24.pdf.
211Julio Gamero/Cynthia Zavalla
Gráfico No. 4Evolución del empleo asalariado y el trabajo independiente
en Lima Metropolitana
Fuente: Convenio MTPE-INEI – Encuesta Nacional de Hogares Especializada en Empleo 1990-2001.MTPE – Encuesta Nacional de Hogares Especializada en Empleo 2002.Los datos del PBI de 1990-2001 provienen de CUANTO: Perú en Números 2001.Semanal No. 22 del BCRP.Elaboración MTPE – Programa de Estadísticas y Estudios Laborales (PEEL).
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500,000
700,000
900,000
1,100,000
1,300,000
1,500,000
1,700,000
1,900,000
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Tipo
de
empl
eo
5,000,000
25,000,000
45,000,000
65,000,000
85,000,000
105,000,000
125,000,000
145,000,000
PBI
������������������Asalariados Independientes PBI
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada212
ción en este segmento, que por ingresos corresponde al sectorasalariado formal, podría ser atribuida a los cambios en la po-lítica laboral.
Salarización de baja intensidad
A nivel de Lima Metropolitana, que constituye el mercado la-boral más desarrollado del país, los asalariados como porcen-taje de la población ocupada, si bien muestran una recupera-ción en 2003, aún están por debajo de la participación que lescupo a comienzos de los 90, inmediatamente antes de la apli-cación del ajuste estructural. De las categorías ocupacionales
Cuadro No. 4Lima Metropolitana: categoría ocupacional, 1991-2003
(en porcentajes)
1991 1992 2001 2002 2003
Empleador 5,8 5,2 5,7 5,4 4,9
Empleado privado 23,1 23,3 20,7 21,5 23,8
Empleado público 11,6 9,6 8,8 7,9 7,6
Obrero privado 19,1 19,4 18,9 17,8 19,5
Obrero público 0,2 0,3 0,8 1,1 0,3
Asalariados 54,1 52,6 49,2 48,3 51,2
Trabajador independiente 31,7 33,2 32,7 34,8 33,9
Trabajador familiar no remunerado 3,5 4,0 5,3 5,0 3,8
Trabajador del hogar 4,8 4,9 6,5 5,3 5,6
Practicante/otro 0,1 0,1 0,6 1,2 0,6
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Cifras expandidas 2.327.776 2.333.813 3.411.790 3.334.304 3.361.307
Fuente: MTPE, Encuesta Especializada de Niveles de Empleo, 1991-1992.Elaboración: MTPE, Programa de Estadísticas y Estudios Laborales.
213Julio Gamero/Cynthia Zavalla
que lo conforman, el empleado público es el que estaría expli-cando el declive en la participación del conjunto de los asala-riados (ver Cuadro Nº 4).
Si la disminución de los asalariados tiene una explicaciónmás vinculada con la naturaleza de la reestructuración produc-tiva de los 90 y con la política económica desarrollada en dichosaños, los cambios en la naturaleza de las contrataciones de lostrabajadores del sector privado se relacionan con la reforma la-boral. En la búsqueda de una mayor eficiencia y de abaratarlos costos de contratación como un medio para absorber másmano de obra, se amplió la gama de modalidades de contrata-ción. Esta situación ha ido en contra de la extensión de lostípicos contratos de trabajo de temporalidad indefinida.
Así, mientras que en 1991, el 63% de los asalariados delsector privado estaban contratados bajo dicha modalidad, en2003 apenas el 35% contaba con cobertura típicamente laboral.Este deterioro en las condiciones de contratación de la fuerzalaboral no es exclusivo de las unidades empresariales de me-nor tamaño relativo. Incluso aquellas de tamaño medio y gran-de han incurrido en ese comportamiento. En éstas, tal como sepuede observar en el Cuadro Nº 5, los asalariados con contra-to indefinido han descendido de representar el 73,6% en 1991a un 47,8% durante el 2003.
Este cambio tan significativo en la participación de los asa-lariados bajo contrato indefinido tiene consecuencias más alládel aumento de la rotación laboral. Se convierte en un elemen-to que debilita la acumulación de otros derechos: negociacióncolectiva, sindicalización, coberturas de salud y previsión so-cial, etc.
La disminución del empleo típico y la profusión de contra-tos temporales conllevó a que la duración media de los em-pleos en el sector privado haya descendido de ocho años, amediados de los 80, a seis años en los inicios de la reforma
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada214
laboral, para estabilizarse en cuatro años desde la segundamitad de los 90 (ver el Cuadro No. 6).
A los cambios ya señalados —estancamiento de lasalarización, disminución de los contratos indefinidos y altarotación laboral—, se añade uno que tipifica mejor la forma comoviene ocurriendo la incorporación de mano de obra en las uni-dades empresariales. A nivel del Perú urbano, tal como se apre-cia en el Cuadro No. 7, el 48.6% de la PEA que trabaja lo hacesin contrato alguno y sólo el 32,2% lo hace bajo un contrato típi-co de trabajo. Esta situación difiere sustantivamente de acuerdocon el tamaño de la empresa. En la microempresa, tres de cadacuatro trabajan sin contrato alguno, en la mediana y gran em-presa el 13,7% de quienes trabajan lo hacen en esa misma con-dición. Inversamente, mientras el 46,9% de los trabajadores dela mediana y gran empresa gozan de un típico contrato laboral,
Cuadro No. 5Lima Metropolitana: asalariados del sector privado con
contrato indefinido (*)y tamaño de empresa, 1991-2003 (en %)
Microempresa Pequeña Mediana Total empresa y Grande
1991
Indefinido 46,5 66,6 73,6 63,0
Total expandido 322.925 234.531 426.171 983.627
2003
Indefinido 22,0 34,3 47,8 34,7
Total expandido 346.808 267.116 382.947 996.871
(*) A los trabajadores que estaban en periodo de prueba y tenían más de seis meses laborando enla empresa y gozaban de afiliación a un sistema de prestaciones de salud público, se les considerócomo trabajadores con contrato indefinido.Fuente: MTPE, Encuesta Especializada de Niveles de Empleo, 1991-1992. Elaboración: MTPE -Programa de Estadísticas y Estudios Laborales.
215Julio Gamero/Cynthia Zavalla
Cuadro No. 6Lima Metropolitana: duración media de los empleos
privados
Años Duración media de los empleos (en años)
1986 8
1991 6
1996 4
2000 4
2001 4
2002 4
2003 4
Fuente: MTPE, Encuesta de Niveles de Empleo 1986 y 1991.Convenio-INEI, Encuesta Nacional de Hogares III Trimestre, 1996-2001.MTPE, Encuesta de Hogares Especializada en Niveles de Empleo, 2002 y 2003.Elaboración: MTPE-Programa de Estadísticas y Estudios Laborales.Nota: Se consideran a los asalariados privados que laboran en empresas de dos a más trabajadores.
en la microempresa sólo uno de cada cinco trabajadores lohacen bajo dicha modalidad.
En el Perú, que ha emergido de la reforma laboral de los90, trabajar sin contrato alguno ha devenido en la situaciónregular. Estos estándares tan bajos del proceso de salarización,si bien pueden haber facilitado la generación de empleos, lohan hecho promoviendo aquellos de baja productividad y, con-secuentemente, con salarios que no siempre cubren los reque-rimientos de una canasta básica de consumo. La presencia deun porcentaje tan significativo de mano de obra que trabajasin contrato alguno supone una restricción en lo que Isuanidenomina la gestión de los riesgos sociales que son consus-tanciales al capitalismo: desempleo, cobertura ante accidentesde trabajo, enfermedad, jubilación, etc.
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada216
En la medida que el proceso de salarización permita nosólo aumentar la absorción de mano de obra sino, paralela-mente, retribuir adecuadamente los costos de reproducción dela misma, el tránsito hacia un modelo residual podrá ser exito-so. De no ser así, con una creciente fuerza de trabajo que nocuente con contrato laboral alguno y, por tanto, se vea imposi-bilitada de acceder a las coberturas necesarias para atender
Cuadro No. 7Perú urbano: asalariados del sector privado según tipo de
contrato y tamaño de empresa, 2001 (en porcentajes)
Tipo de contrato Microempresa Pequeña Mediana Totalempresa y Grande
Indefinido (1) 21,0 38,2 46,9 32,2
Contratos modales (plazo fijo) 3,6 15,1 32,5 14,5
Honorarios Profesionales 2,3 7,6 7,00 4,8
Sin contrato (2) 73,1 38,8 13,7 48,6
Total relativo 100,0 100,0 100,0 100,0
Total absoluto 1.280.223 531.551 752.431 2.564.205
Fuente: Convenio MTPE-INEI, Encuesta Nacional de Hogares III Trimestre de 2001.Elaboración: MTPE-Programa de Estadísticas y Estudios Laborales.Nota técnica(1) Aquellos trabajadores que carecían de contrato pero gozaban de algún beneficio extraordina-
rio y la afiliación a un sistema de prestaciones de salud público, se les consideró como traba-jadores con contrato indefinido. Entiéndanse por beneficios extraordinarios a aquellos ingre-sos por trabajo dependiente, tales como las gratificaciones, CTS, bonificaciones por navidad ylas participaciones en las utilidades de la empresa.También incluye a los que estaban en periodo de prueba (un porcentaje que no alcanza el unopor ciento de la PEA asalariada), tenían más de seis meses laborando en la empresa y gozabande algún beneficio mencionado anteriormente; es decir, que también se les consideró trabaja-dores con contrato indefinido. Pero si tenían menos de seis meses en la empresa, independien-temente de si recibían beneficios, se les consideró trabajadores con contrato a plazo fijo.
(2) Trabajadores sin contrato que no gozan de ningún beneficio extraordinario ni de afiliación alsistema de prestaciones de salud público. Entiéndanse por beneficios extraordinarios aquellosingresos por trabajo dependiente, tales como las gratificaciones, CTS, bonificaciones por navi-dad, etc., así como la afiliación al sistema de prestaciones de salud público.
217Julio Gamero/Cynthia Zavalla
los riesgos sociales propios del capitalismo —tanto bajo el mo-delo corporativo (a través de la seguridad social) como el resi-dual (a través del mercado)—, asistiremos a un proceso de cre-ciente desigualdad social, el cual será mayor bajo el modeloresidual que el corporativo.
Por lo demás, este proceso de perpetuarse en el tiempo,generará un grave problema social cuando la hoy joven y me-diana fuerza laboral se acerque a la culminación de su ciclode vida laboral. ¿Será la familia, en ausencia de una políticasocial más inclusiva, la que tendrá que asumir los costos desalud y de jubilación que demandarán esos ex trabajadoresactivos?
En el 2003, de acuerdo con la información disponible delMinisterio de Trabajo sólo uno de cada tres miembros de laPEA ocupada de Lima Metropolitana cuenta con la coberturade un seguro de salud, mientras que apenas un 28,3% está afi-liado a algún sistema de pensiones. Estos resultados se vincu-lan en mayor medida con la situación de los trabajadores de lamediana y gran empresa, que es donde se encuentra el mayorporcentaje de contratos típicos. A nivel de la microempresa (lacual ha incorporado el mayor número de asalariados en los 90),la afiliación a un sistema de pensiones y la cobertura con algúnseguro de salud debe ser mucho más inquietante. En este sectores donde se juega la viabilidad de un modelo residual. Los re-sultados, sin embargo, estarían señalando lo contrario.
Si hacemos la vinculación entre la cantidad de asalariadoscon la calidad de los empleos generados, teniendo como proxyde esto último el ingreso medio, se observa que el mayor nú-mero de asalariados que se localizan en las microempresas, dedos a cuatro trabajadores, cuenta con un promedio y una me-diana de ingresos por debajo del salario mínimo (460 nuevossoles mensuales).
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada218
Es por ello que las condiciones de pobreza o de pobrezaextrema no resultan ajenas a la condición de asalariado en elPerú post reforma laboral. Como se aprecia en el Cuadro No.8, un 36% de los asalariados urbanos estaban con ingresos pordebajo de la línea de pobreza, cifra que se incrementa hasta el41% si se incorpora a los asalariados rurales. Ser asalariado,entonces, no es excluyente de ser pobre con lo cual, la políticasocial que se ha focalizado en esta categoría, tendría que in-corporar a los asalariados pobres como público objetivo.
Cuadro No. 8Perú: PEA ocupada por condición de pobreza según ámbito
geográfico, 2002
Pobre Pobre No Pobre Total extremo no extremo
2002
Ocupados
Urbano-rural 2.619.121 3.414.231 6.036.720 12.070.072
22% 28% 50% 100%
Urbano 587.354 2.184.120 4.818.682 7.590.156
8% 29% 63% 100%
Rural 2.031.767 1.230.112 1.218.037 4.479.916
45% 27% 27% 100%
Asalariados privados
Urbano-rural 391.253 1.074.327 2.067.821 3.533.401
11% 30% 59% 100%
Urbano 187.862 879.751 1.872.185 2.939.798
6% 30% 64% 100%
Rural 203.391 194.576 195.636 593.603
34% 33% 33% 100%
Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares, IV trimestre, 2001-2002.
219Julio Gamero/Cynthia Zavalla
¿Tiene futuro el empleo adecuado?
Al comparar las tendencias de la evolución reciente del PBI yde las tasas de desempleo del país, se pone en evidencia ladificultad que enfrenta la recuperación reciente del crecimientodel PBI para lograr un descenso significativo del desempleo.Mientras que la tendencia registrada por el PBI es ascendentedesde el 2002, la tasa de desempleo oscila alrededor del 10%desde ese año (ver Gráfico No. 5).
La dificultad para que las tasas de desempleo se reduzcanse explica tanto por razones de oferta como de demanda detrabajo. En el primer caso, aún se asiste a la enorme presiónsobre el mercado laboral que ejercen las tasas de crecimientodemográfico que se tuvo hasta dos décadas atrás, a lo cual seañade el incremento de la tasa de actividad de las mujeres.
Gráfico No. 5PBI y tasa de desempleo abierto urbano
Fuente: OIT, Panorama laboral 2004.
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-2
0
2
4
6
8
10
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
����Desempleo PBI
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada220
Por el lado de la demanda se encuentran elementos de ín-dole estructural, como el bajo nivel de inversiones, la incerti-dumbre y la volatilidad del PBI, a lo cual se adiciona la natura-leza de la política económica en curso. En la medida que elsector minero exportador sea el más dinámico, la posibilidadde generación de mayor empleo es limitado por sus menoreseslabonamientos internos y por la alta relación capital- trabajoque demanda para poder competir internacionalmente (verGráfico No. 6).
Gráfico No. 6Perú: Inversión requerida en activo fijo para la generaciónde un puesto de trabajo, según actividad económica, 1993
(en miles de dólares)
Fuente: MTPE, PEEL.
27
3.3
3.5
4.7
4.9
6.6
6.7
9.8
15.4
26.3
40
41.7
47.6
83.3
333.3
0 50 100 150 200 250 300 350
Total
Hoteles y Restaurantes
Enseñanza
Agricultura
Otras actividades
Manufactura
Transporte
Electricidad, gas y agua
221Julio Gamero/Cynthia Zavalla
Crecimiento económico y demanda de trabajo
Caso contrario al minero es el de la agroindustria de exporta-ción. Esta actividad económica demanda una gran cantidadde mano de obra y no necesariamente de mayor calificación.Ello explica por qué en las zonas urbanas fuera de Lima —particularmente en Ica y en la costa norte—, la tasa de incre-mento en el empleo sea mucho más elevada que en la capital(ver Gráfico Nº 7) y que, por dicha razón, mientras el empleo
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-13.3
-15 -10 -5 0 5 10 15 20 25
Talara
Ica
Iquitos
Chincha
Piura
Sullana
Puno - Juliaca
Cajamarca
Tarapoto
Trujillo
Arequipa
Pisco
Huancayo
Tacna
Lima
Paita
Pucallpa
Cusco
Chiclayo
Chimbote
Huaraz
Gráfico No. 7Variación del empleo en empresas de 10 y más trabajadores
por ciudad, mayo 2005/mayo 2004 (en porcentajes)
Fuente: MTPE, Encuesta Nacional de Variación Mensual del Empleo, mayo de 2005.Elaboración: MTPE – Programa de Estadísticas y Estudios Laborales (PEEL).
Huaraz
Chimbote
Chiclayo
Cusco
Pucallpa
Paita
Lima
Tacna
Huancayo
Pisco
Arequipa
Trujillo
Tarapoto
Cajamarca
Puno - Juliaca
Sullana
Piura
Chincha
Iquitos
Ica
Talara
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada222
en Lima Metropolitana viene creciendo al 2,9%, en el resto ur-bano dicha tasa asciende al 5,9% (Ministerio de Trabajo, 2005).
No obstante, las actividades vinculadas al mercado inter-no continúan siendo las que más empleo generan, particular-mente las relacionadas con las industrias de transformación.
Lo señalado anteriormente quiere decir que no basta conque la economía crezca para que haya más empleo. Interesa lacalidad de ese crecimiento, es decir si se concentra en indus-trias demandantes de más/menos mano de obra y de más/menos trabajo calificado.
A nivel de América Latina, por ejemplo, el Perú destacópor el crecimiento económico elevado que tuvo entre 1994 y1997 pero con un impacto muy modesto en términos de dismi-
Gráfico No. 8Variación del empleo en las empresas de 10 o más
trabajadores, Perú urbano: 2002- 2005 (mayo)(en porcentajes)
Fuente: MTPE, Informe Estadístico mensual, diciembre 2002-mayo 2005, PEEL.
2005 2004 2003 2002
10 o más trabaj100 o más trabaj
5.25.0
2.92.3
2.92.4
1.9
0.40.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
10 o más trabaj 100 o más trabaj
223Julio Gamero/Cynthia Zavalla
nuir la pobreza (a través de la generación de empleo adecua-do). Si ordenada por la variable crecimiento económico, figu-raba en el tercio superior de la región, por el impacto del mis-mo en la disminución de la pobreza, se ubicaba en el tercioinferior de América Latina12.
La globalización y los acuerdos comerciales de libre comer-cio hacen más complejo el panorama del empleo en el país.Dichos procesos demandan una inserción más competitiva enel mercado mundial y esto supone la adopción de tecnologíasmás modernas que van a requerir de mano de obra de mayorcalificación.
Dicha situación estaría explicando la mayor demanda deempleo que viene ocurriendo en las empresas con mayor ymejor inserción en la economía global, es decir, las de mayortamaño relativo (ver Gráfico No. 9). A nivel de Lima Metropo-litana, el aumento del empleo en las empresas de más de 100trabajadores ha sido más del doble (5,0%) que en las de más de10 trabajadores (2,4%) en lo que va de 2005, situación querefuerza la tendencia manifiesta desde 2002.
Sin embargo, este comportamiento —al generar mayor de-manda del empleo más calificado que del menos calificado yafectar, así, positivamente los ingresos del primer grupo encontraste con los del segundo—, produce una desmejora en ladistribución del ingreso. Dicho proceso ocurre porque los in-gresos de los más calificados crecen a tasas mayores que losmenos calificados o porque, simplemente, crecen mientras dis-minuyen o se mantienen constantes los ingresos de los menoscalificados. Al final, los menos (que están mejor calificados)
12 Ver al respecto, CEPAL, “Panorama Social de América Latina, 2000-2001” (http://www.eclac.org/publicaciones/DesarrolloSocial/8/LCG2138P/Capitulo_I_2001.pdf)en el acápite referido a la elasticidad pobreza- PBI per cápita. Es decir, qué tantodisminuye la pobreza con un aumento en el producto.
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada224
acaban ganando relativamente más que la mayoría (que tieneescasa o nula calificación).
Conviene recordar que, no obstante los importantes avan-ces en la escolarización, apenas un tercio de la PEA disponede estudios técnicos superiores mientras que dos tercios deella apenas cuenta con estudios de nivel secundario.
¿Más horas extras por menos empleo?
Aunque el empleo viene registrando cierta recuperación, aúnes insuficiente para absorber la oferta de trabajo que anual-mente se incorpora al mercado de trabajo. El aumento de laproducción, desde el año 2002, se ha traducido más que ensignificativas variaciones en el empleo en un incremento en
Gráfico No. 9Variación del empleo en las empresas de 10 o más trabaja-
dores, Perú- urbano: 2002 - 2005 (mayo)
Fuente: MTPE, Informe Estadístico mensual, diciembre 2002-mayo 2005, PEEL.
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0.4
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2.9
5.9
-3-2-10123456
2002 2003 2004 2005
Lima��������Resto urbano
225Julio Gamero/Cynthia Zavalla
las horas trabajadas, como se puede apreciar en el Gráfico Nº10. Esta situación refleja un comportamiento típico en los mer-cados laborales tras salir de una recesión prolongada, como laque tuvo la economía peruana entre 1998 y el 2001 y que sereflejó, en ese momento, en una pérdida de un 10% de em-pleos formales (Ministerio de Trabajo, 2004).
Al salir de la recesión, las empresas cuentan con capacidadinstalada ociosa lo que las hace demandar, inicialmente, mástrabajo bajo la modalidad de horas extras antes que trabajado-res adicionales. Mientras no perciban que la recuperación de laeconomía se sostendrá en el tiempo asumen tal comportamien-to. Cuando mejoren sus expectativas y se vaya copando la ca-pacidad instalada ociosa, no sólo demandarán nuevos trabaja-dores sino que será el momento de las nuevas inversiones.
Sin embargo, se viene constatando (Yamada, 2005) que juntocon la recuperación en los niveles de empleo se vienen mante-
Gráfico No. 10Índice del nivel de empleo y del total de horas trabajadas en
Lima Metropolitana (año móvil).
Fuente: INEI, Encuesta Permanente de Empleo; MTPE, Informes mensuales de empleo, 2004-2005.
99.099.5
100.0100.5101.0101.5102.0102.5103.0103.5104.0
2004 j j a s o n d 2005 f m a m
Horas extras Empleo
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada226
niendo jornadas laborales por encima de las ocho horas. En elpaís viene aconteciendo la situación inversa a Europa. Mien-tras que en dicho continente se viene avanzando hacia la jor-nada laboral de las 35 horas semanales, en nuestro país la jor-nada laboral de ocho horas diarias es, mayormente, cosa delpasado. El bajo poder de compra del salario hora aparece comoel principal elemento explicativo de dicha situación.
Cabe señalar que, históricamente, las ganancias de produc-tividad se han traducido en una reducción de la jornada labo-ral. Sin embargo, conviene tener en cuenta las apreciacionesde Rifkin13 cuando advierte que no obstante estar la humani-dad en un momento en que las ganancias de productividadson de una magnitud impresionante como secuela de la revo-lución tecnológica en curso, se está en la encrucijada de si secontinúa con esa tendencia a reducir la jornada de trabajo conlo cual más horas liberadas se podrán repartir en más empleoso en caso que esto no ocurra, el costo será un gran sector de lapoblación que quedará excluido del mercado laboral. En pala-bras de Viviane Forrester14, ni siquiera se estará en la lista delos “explotables”.
En conclusión
El panorama del empleo no resulta muy alentador. Primero,no estamos creciendo lo suficiente como para absorber ade-cuadamente a la mano de obra que anualmente se incorporaal mercado de trabajo; pero, además, la calidad de nuestro cre-cimiento económico, al persistir en la exportación de produc-tos primarios en vez de incorporar mayor valor agregado ennuestra producción, dista de ser de los mejores de la región.
13 Rifkin, Jeremy, El fin del trabajo, 6ª edición, Ed. Paidós, Buenos Aires, 1998.14 Forrester, Viviane, El horror económico, FCE, Buenos Aires, 1997.
227Julio Gamero/Cynthia Zavalla
Que dos tercios de la PEA tenga bajos niveles de califica-ción restringe las posibilidades de mayor crecimiento econó-mico ya que, por un lado, no es un elemento atrayente de in-versiones de mayor complejidad y con más eslabonamientosinternos y, de otro lado, afecta adversamente los niveles deproductividad y con ello las posibilidades de obtención demayores ingresos.
La competitividad del país tiene que descansar en innova-ciones, desarrollo tecnológico y mayor calificación de la manode obra. Es la única opción para obtener ganancias dinámicasde productividad que permitan un aumento del excedente yuna mejora de los ingresos reales de la población. Pretenderser competitivos recortando salarios nominales constituye laforma de resolver problemas del siglo XXI con medidas delsiglo XIX.
La reforma laboral y la política social focalizada, como ele-mentos del ajuste estructural de la década pasada, lejos demodernizar las relaciones laborales, de hacer más eficiente elmercado laboral y de producir mayor integración social hanconducido a exacerbar la segmentación de dicho mercado y aponer en riesgo las posibilidades de acceso a los servicios desalud y de ahorro provisional para dos tercios de la poblaciónque trabaja.
La globalización introduce una mayor dosis de incertidum-bre a la dinámica del mercado laboral. Dejar que continúe elEstado en el rol secundario que le confirió la reforma laboralde los 90, es dilatar las soluciones que hoy reclama el empleo.Hay que evitar que de la segmentación y la dualización deltrabajo se pase a la condición de exclusión.
¿Competitividad sin exclusión?: el empleo en la encrucijada228
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231Raúl Mauro
Políticas públicas en el Perú y los ODM:una convergencia necesaria
Raúl Mauro
Políticas públicas en el Perú y los ODM: una convergencia necesaria232
233Raúl Mauro
Introducción
DESDE DIFERENTES ESPACIOS: sociedad civil, multilaterales y re-des internacionales, se ha puesto particular énfasis en la cam-paña internacional vinculada con el cumplimiento de los obje-tivos del milenio (ODM). El Perú, al igual que la mayoría de lacomunidad internacional, se ha comprometido al logro de losmismos al haberlos firmado. Entre ellos se destaca que los paí-ses signatarios lleven a cabo políticas que conduzcan a reducirla pobreza a la mitad del nivel que había a comienzos del nue-vo siglo.
Si bien los ODM no tienen las sanciones contempladas enla OMC, en los acuerdos de libre comercio o en los créditosconcertados con multilaterales cuando el país signatarioincumple el acuerdo, constituyen metas mínimas puestas porla comunidad internacional y, en tal sentido, forman parte deese conjunto de condicionalidades de índole supranacional quehoy resultan comunes al proceso de globalización.
El presente texto se inicia con la presentación de los ODM,los compromisos que suponen y el proceso en curso. Luego, sepresenta una breve discusión sobre la formación de políticasen el Perú, identificando algunos actores clave y sus principa-les roles. A continuación se discute la dinámica y la falta deconvergencia de las políticas públicas en el país y su impacto
Políticas públicas en el Perú y los ODM: una convergencia necesaria234
en los principales indicadores de desarrollo contempladosdentro de los ODM. Finalmente, se reflexiona y propone unaacción integradora de las políticas económicas y sociales entorno a una versión ‘ampliada’ de los ODM.
1. Los Objetivos del Milenio: ¿qué son?1
En setiembre de 2000, en la Cumbre del Milenio de las Nacio-nes Unidas, los líderes de 174 países del mundo convinieron enestablecer objetivos y metas medibles hacia el 2015, para com-batir la pobreza, el hambre, las enfermedades, el analfabetismo,la degradación del ambiente y la discriminación contra la mu-jer. Estos objetivos y metas constituyen una agenda mundialcoordinada, conocidos en la actualidad como los “Objetivosde desarrollo del milenio” (ODM). La Declaración de la Cum-bre del Milenio define también muchos compromisos en ma-teria de derechos humanos, buen gobierno y democracia.
Los objetivos de desarrollo del milenio sirven de marcopara que todo el sistema de las Naciones Unidas colabore demanera convergente para alcanzar un fin común. El Grupo delas Naciones Unidas para el Desarrollo (GNUD) prestará asis-tencia a fin de que estas actividades sigan centrándose en losobjetivos de desarrollo del milenio en casi la totalidad de lospaíses donde tiene presencia activa la ONU.
Luego de haberse presentado los primeros informes de país(alrededor de 32), se ha podido comprobar que el avance haciael cumplimiento de los ODM ha sido desigual y muy lento, nosólo a nivel de países sino también al interior de los mismos. Lamayoría de los países logrará los objetivos de desarrollo del
1 Esta sección es una adaptación de la introducción del primer informe preparadopor el Perú sobre el avance de las metas contenidas en los Objetivos del Milenio(ODM) y la ficha descriptiva 1 de la web de los ODM en las Naciones Unidas.
235Raúl Mauro
milenio sólo si reciben apoyo técnico y financiero de los paísesindustrializados. En ese sentido, la ONU ha determinado lan-zar una campaña agresiva a favor de cumplir las metas conte-nidas en los ODM a través de las siguientes actividades2:
• Asistencia práctica en apoyo de las prioridades de los paí-ses: los ODM proponen una ‘valla mínima’ que pueda ser-vir de referencia para la elaboración de los indicadores decada país según las necesidades que ellos tienen. En el casoperuano por ejemplo, lograr una enseñanza primaria uni-versal puede aparecer como un objetivo fácilmente alcan-zable. No obstante, una preocupación central alternativasería la calidad de la educación que se imparte a nuestrosniños y niñas.
• Preparación de informes de avance del cumplimiento de losODM por país. Las Naciones Unidas y los organismosmultilaterales prestan asistencia técnica para la elaboraciónde los informes por país realizados por un trabajo coordina-do entre el Gobierno, la sociedad civil y el sector privado. ElPerú, como se ha mencionado, fue seleccionado como paíspiloto para la preparación de estos informes y ya se presen-tó el primero. Fue publicado en noviembre de 2004 frutode la participación de actores locales e internacionales3.
2 http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/3 En el Comité Ejecutivo participaron representantes del Gobierno del Perú, la
ONU, el FMI, el Banco Mundial y el BID. El Comité de Coordinación y Seguimientoagrupó a 25 representantes del Gobierno del Perú, el sector privado, la sociedad civil,la prensa, la academia, el Sistema de Naciones Unidas en el país, las agencias decooperación bilateral, las instituciones de Bretton Woods y la banca de desarrolloregional. Los ocho Grupos de Trabajo –uno por cada ODM– reunieron a expertostemáticos del Sistema de Naciones Unidas en el Perú, el Gobierno, la sociedad civil,el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Las estadísticasprovinieron básicamente del INEI mientras que los modelos de predicción decumplimiento de los ODM fueron encargados a la Universidad del Pacífico.
Políticas públicas en el Perú y los ODM: una convergencia necesaria236
• Preparación del informe de avance mundial del cumpli-miento de los ODM. Las Naciones Unidas integrarán loslogros del proceso periódicamente en un solo documentoque informará sobre el avance mundial de estos objetivos,el primero de los cuales fue presentado a fines de 2002.
• Dirección de investigaciones. Se establecerá el Proyecto deInvestigación del Milenio de las Naciones Unidas, quemovilizará a la academia tanto del mundo desarrrolladocomo en desarrollo a fin de monitorear el avance de losODM y hacer las recomendaciones pertinentes. Este traba-jo ha sido encargado al destacado economista Jeffrey Sachs.
• Promoción. Está en marcha una campaña mundial vigoro-sa en torno a la consecución de los ODM. Esta campañatiene una estrategia doble: en los países desarrollados sebuscará que la opinión pública respalde las acciones a fa-vor de estos objetivos mundiales; mientras que en los paí-ses en desarrollo se buscará crear coaliciones a favor de laspolíticas que los originan y viabilizan.
2. Sobre los actores que inciden en las políticaspúblicas en el Perú
Las políticas públicas en el país se forman según la capacidady el poder de determinados actores para introducir sus agen-das en el espacio público nacional. Se ha identificado al menosa cuatro grupos importantes: agencias de cooperación inter-nacional, grupos empresariales organizados, la sociedad civily las recientes protestas sociales.
En primer lugar se destacan las instituciones de la coope-ración internacional, especialmente el Banco Mundial y elBID, que son las que financian el desarrollo y la ejecución delas políticas públicas en el país. Estas instituciones también
237Raúl Mauro
impulsan espacios nacionales, mas bien centralizados en Lima,para que los actores locales (llámese diferentes sectores delEstado y de la sociedad civil), conozcan, reflexionen y adecuenperspectivas, planes y proyectos en función de las propuestasde estas instituciones.
En segundo lugar, podemos destacar a los grupos empre-sariales organizados (SNI, CONFIEP, ADEX, etc.), que cuen-tan con la capacidad de hacer lobby a favor de sus interesesprivados en los diferentes sectores del Estado. En buena cuen-ta, esto les permite colocar agendas privadas, pero que tienenincidencia en asuntos públicos. Por ejemplo, se resaltan lostemas de energía eléctrica, comunicaciones, seguridad social,combustibles, minería, medio ambiente, empleo, entre otros.Por lo general, este grupo tiene un rol determinante en la for-mación de las políticas públicas en el país.
En tercer lugar, la sociedad civil tiene todavía un rol inci-piente en la formación de políticas públicas y que, últimamen-te, se da a través de consultas públicas tanto por los organis-mos internacionales, nacionales, la Iglesia y las ONG. Masadelante, sin embargo, se analizará una dinámica especial enque diversas ONG tienen un rol activo en la formación de estaspolíticas. Un actor que aparece de manera paralela en esta esfe-ra, son los partidos políticos aunque, desafortunadamente, notienen el protagonismo ni la institucionalidad para generar agen-das de política consensuadas entre los diferentes sectores de lasociedad. Esto es resultado de un pobre desempeño de los pro-pios líderes políticos —y sus cuadros partidarizados—, que sehan formado en sus propias organizaciones.
Finalmente, hay que remarcar la importancia que han teni-do en los últimos años las protestas sociales, tanto sectoriales(maestros, cocaleros, paperos, transportistas, etc.) como étnicos(aymaras, indígenas amazónicos, etc.), surgidos como una res-puesta natural y a veces contradictoria a la incapacidad del
Políticas públicas en el Perú y los ODM: una convergencia necesaria238
actual sistema político y económico de redistribuir los mayo-res ingresos devenidos del incremento sostenido del PBI enlos últimos años, así como de reclamo por una mayor inclu-sión frente a los procesos políticos y económicos nacionales einternacionales (por ejemplo, descentralización, TLC).
3. Sobre la formación divergente de las políticaspúblicas en el Perú
En el Perú subsiste una profunda divergencia en los enfoquesque ayudan a formar las políticas públicas. Esta se origina prin-cipalmente en los paradigmas o enfoques que las guían. En elcaso de las políticas económicas, el principal documento quelas nutre es el llamado “Consenso de Washington” (CdW), do-cumento formulado a fines de los 80 y aplicado con consisten-cia por casi todos los gobiernos de América Latina durante los90. En el caso de las políticas sociales encontramos una impor-tante declaración, la Declaración del Milenio, que recoge los lla-mados “Objetivos del Milenio” (ODM). Este documento fueformulado durante el segundo semestre de 2000 y su aplicacióndesde entonces no ha estado exenta de demoras e inconsis-tencias para hacerlas viables.
Lo anterior significa que la divergencia de los enfoques nosólo se manifiesta en el nivel de los modelos que guían la for-mación de las políticas públicas, sino que, mas bien, éstas tras-cienden el ámbito académico y encuentran operadores concre-tos en el Estado, los que asumen roles de liderazgo en laaplicación de estas políticas y son consecuentes con el paradig-ma escogido. En nuestro país, por ejemplo, de un lado pode-mos encontrar que el Ministerio de Economía y Finanzas, elBCRP y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo liderana aquellas instituciones que desean llevar adelante las políticaseconómicas del tipo “sólo mercado”, mientras que al frente de
239Raúl Mauro
las políticas sociales pueden aparecer —con ciertos problemasde operación— el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de laMujer y Desarrollo Social o quizá, si el tiempo y la perfor-mancelo permiten, la recién creada Comisión Interministerial deAsuntos Sociales (CIAS).
Esta falta de convergencia puede parecer menos evidenteen diversos espacios de discusión donde se encuentran la socie-dad civil y el Estado. Con cierta frecuencia, sus discusiones sonventiladas a través de los medios de comunicación, donde estosúltimos no aparecen como meros expositores, sino que tambiénadoptan una posición que privilegia el paradigma que adoptancomo suyo. Este fenómeno tiene un impacto directo en la capa-cidad del Estado para viabilizar o no una política determinada.Ejemplo de ello es el caso que ocurre entre el Consejo Nacionalde la Competitividad (CNC) y el Consejo Nacional del Trabajo(CNT), entes que no concilian la posibilidad teórica de incre-mentar la remuneración mínima vital sin que se exponga pri-mero la necesidad de hacer el país aun más competitivo (por lavía de reducir ingresos y beneficios laborales de la mano de obra),frente a la firma del tratado del TLC. Hasta el momento, la ex-posición de este tema ante la opinión pública ha sido sesgada,sin dar oportunidad a los que dependen de estos ingresos a ex-presar su voz al respecto. Esta situación no es para menos, puestoque se tiene evidencia que al menos un 40% de la PEA ocupadadependería potencialmente de esta remuneración. Es decir, o biendebería percibir como mínimo esta remuneración como sala-rio por su trabajo por su condición laboral o categoría ocupa-cional; o bien su remuneración utiliza como numerario el pre-cio del salario mínimo (Céspedes, 2005).
Como es de esperarse, el rol de los actores de la sociedadcivil no es ajeno a la formación de políticas públicas. El proble-ma de la no concurrencia en la formación de políticas públicaspuede también identificarse entre aquellas instituciones de la
Políticas públicas en el Perú y los ODM: una convergencia necesaria240
sociedad civil que orbitan cual satélites naturales alrededordel discurso sustentado por los órganos ejecutores del Estado alcual son afines. A través de mecanismos de selección competiti-va —no exentos de paradigma—, los recursos por consultoría yestudios especializados encuentran sus pares en la sociedad ci-vil, de tal manera que ellos sirven parar nutrir y sustentar mu-tuamente esquemas predefinidos. Doquiera que los recursossean más importantes, el discurso privilegiado es el más exito-so en ser difundido y, eventualmente, termina convirtiéndoseen un instrumento más para la viabilización de las políticaseconómicas imperantes.
En un nivel más abstracto, la génesis de la conceptualiza-ción de instrumentos separados para la administración de laspolíticas públicas se debe a la particular forma de aproximar-se, desde la metodología de la ciencia positiva adoptada porlos economistas y gerentes públicos, hacia los problemas delcrecimiento y la distribución del ingreso nacional. En ese senti-do, dos esquemas de lectura y evaluación de las políticas eco-nómicas y sociales han sido recogidas para el presente artículo:la primera pertene a Datt y Ravallion y la segunda construidapor Arthur Okun.
En el primer caso, Datt y Ravallion (1992) desarrollan yaplican una metodología para evaluar el impacto del crecimien-to y la redistribución del ingreso en la reducción de la pobrezaen los países en vías de desarrollo. De acuerdo con esta meto-dología, se encuentra que la mayor parte de las veces es elcrecimiento económico el que logra incidir favorablemente entorno a la lucha contra la pobreza, mientras que laredistribución tiene un comportamiento ambiguo: o bienrefuerza el éxito obtenido por un crecimiento económico sos-tenido por políticas económicas adecuadas, o bien introduceretrocesos en lo anteriormente conseguido. El principal pro-blema de esta aproximación es que la metodología utilizada
241Raúl Mauro
por estos investigadores sugiere que el crecimiento económi-co es neutralmente distributivo, lo que a todas luces es unafalacia metodológica. De hecho, el crecimiento económico con-duce a un resultado distributivo de manera natural, es decir,la distribución del ingreso es una variable endógena del creci-miento económico (Figueroa, 1993). Sin embargo, la idea deneutralidad distributiva del crecimiento económico y, por lotanto, de las políticas que la promueven, se ha impregnadoprofundamente entre los operadores de las políticas económi-cas de modo que algunos resultan estar convencidos de queestas decisiones están desconectadas de resultados hacia losocial. Un problema adicional de esta herramienta de evalua-ción de las políticas públicas es que la aproximación cuantita-tiva reporta un residuo econométrico que, en algunos casos,suele ser tan igual o más importante que los componentes es-timados para la evaluación, lo que reduce su capacidad analí-tica (Mauro, 2002).
El segundo esquema, que pertenece a Okun, es explicadopor Londoño (1997). De acuerdo con esta posición, la distribu-ción del ingreso puede ser visto como el resultado de dos ron-das de transacción entre los distintos agentes de la economía.La primera ronda cubre el flujo del ingreso nacional generadodesde la producción hacia el pago de los factores que en ellaparticipan, a saber: remuneraciones, retornos al capital, y ren-tas a la tierra. Por su parte, la segunda ronda distributiva, acargo del sector externo y el Estado ejecutan una redistribucióndel ingreso (mediante la política fiscal y la política social) en-tre los diversos agentes, con lo cual la distribución final netapuede ser distinta a la distribución primaria. Esta posiciónsupone, sin embargo, que el Estado no interviene en la prime-ra ronda distributiva y que recién interviene en la segundacomo un agente corrector que hace justicia sobre los resulta-dos de la primera. Sin embargo, este modelo carece de asidero
Políticas públicas en el Perú y los ODM: una convergencia necesaria242
en la realidad puesto que las decisiones tomadas en las distin-tas esferas de acción de la administración pública inciden tan-to en la primera ronda distributiva que hacen que la supuestasegunda ronda no sea independiente de la primera.
En resumen, podemos señalar que los marcos teóricos pro-puestos para evaluar el impacto de las políticas económicas y elde las políticas sociales por separado, contiene una serie de in-coherencias que eximen de responsabilidades de los hacedoresde política a cargo de cada uno de los organismos del Estado.La evaluación separada, antes que promover la coordinaciónentre estas instituciones, introduce juicios de valor sobre el rolque deberían cumplir cada una de las políticas públicas sobrelas actividades que realmente ejecutan y terminan por introdu-cir criterios de competitividad inter-organizacional en el queunos operadores resultan ganadores y otros perdedores. Even-tualmente, las unidades orgánicas menos efectivas y eficien-tes terminarán diluidas o absorbidas por las que no lo son y elcosto global de esta dinámica lo paga la población. Esta pers-pectiva no sería desesperanzadora si es que precisamente lasinstituciones que aparecen como ineficientes y, por tanto, per-dedoras son las que tienen asignados roles de promoción so-cial. Es muy probable que de seguir operando esta dinámica,se logre efectivamente reducir al Estado al punto de que éstegarantice funciones mínimas que le fueron asignadas desdeSmith, a saber: seguridad, orden público, justicia e infraestruc-tura. El resto de funciones serían totalmente privatizadas ymanejadas con criterios de costo-eficiencia en todas sus dimen-siones; y hasta llegar a ese momento habría que pensar lafactibilidad de que el MEF contenga una unidad ejecutora deasuntos sociales al interior de sus instalaciones. ¿Asumirá al-guna vez esta institución que es la principal responsable depromover el empleo y no el Ministerio de Trabajo?
243Raúl Mauro
4. Sobre los resultados de la divergencia de laspolíticas públicas en el Perú
El continuo resultado obtenido en nuestro país frente a la faltade convergencia en la formación y ejecución de las políticaspúblicas no debe llamar la atención. Jürgen Schuldt denominóa este fenómeno, con agudeza, “bonanza macroeconómica ymalestar microeconómico”4. Así, mientras que la economía pe-ruana ha crecido de manera sostenida desde julio de 2001 a unatasa promedio mensual de casi 4,5% (3,46% promedio anual),básicamente como resultado de mantener en ejecución las polí-ticas económicas originadas en el espíritu del CdW, se puedeconstatar que durante el mismo periodo, el gasto social apenasse ha expandido (2,44% promedio anual), en tanto que el pro-blema de los contratos de estabilidad tributaria, el problema delpago de las regalías mineras y la distribución del canon no hansido zanjados, desde un punto de vista social, oportunamente.Los resultados de este comportamiento mixto es que la pobre-za no ha disminuido de manera significativa y existen eviden-cias de que los niveles de desigualdad5, desempleo y exclu-sión han comenzado a aumentar paulatinamente.
Debe anotarse que los esquemas de divergencia entre laspolíticas económicas y sociales se reproducen entre los siste-mas político, social, económico, cultural y aun ambiental de
4 Schuldt, J. (2004).5 El MMM 2006-2008 arroja evidencia a favor del “chorreo económico” sobre la
población más pobre la cual es recogida en la tabla 1 del presente artículo. Al respecto,debe señalarse que, complementariamente a la explicación presentada por el referidoinforme, existe evidencia de que la mejora distributiva vía transferencias no comportauna mejora de la percepción sobre el bienestar que la que se lograría a través de unamejora en las condiciones del empleo. El hecho de que la mejora en el consumodependa de las transferencias de ingresos/consumo del Estado y las remesas deperuanos en el exterior no significa, que haya una verdadera generación de riquezaproductiva para el país (Mauro, 2003).
Políticas públicas en el Perú y los ODM: una convergencia necesaria244
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245Raúl Mauro
nuestro país6. En el campo de lo político, por ejemplo, la actualadministración goza de una buena reputación en el plano in-ternacional, pero ello se contradice con la alta desaprobaciónque recibe en el interior (más del 80%). Adicionalmente,Durand (2003) ha presentado una interesante contribución res-pecto a la paradoja de la riqueza económica y la pobreza políti-ca de buena parte de los empresarios y políticos, lo que tieneincidencia directa en el malestar de la población. Finalmente, eincidiendo nuevamente en lo económico, la actual deuda exter-na peruana ha sido calificada como sostenible según el enfoque
Tabla 1Concentración del gasto de los hogares
(en porcentajes)
Año-Trim. 2001-IV 2002-IV 2003-IV 2004-IV
Decil I 1,27 1,30 1,60 1,73
Decil II 2,51 2,57 2,82 2,97
Decil III 3,64 3,77 3,98 4,04
Decil IV 4,91 5,05 5,25 5,11
Decil V 6,31 6,52 6,63 6,37
Decil VI 8,08 8,34 8,31 8,01
Decil VII 10,37 10,54 10,73 10,20
Decil VIII 13,59 13,85 13,98 13,16
Decil IX 19,12 19,50 19,73 19,10
Decil X 49,73 55,60 52,30 50,37
Gini 53,62 55,15 53,03 52,49
Fuente: MEF, MMM 2006-2008.
6 Los resultados mixtos de varios de estos sectores serán discutidos en un próximoartículo en torno a los ODM.
Políticas públicas en el Perú y los ODM: una convergencia necesaria246
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247Raúl Mauro
del BM y el BID sin tomar en consideración un enfoque queconsidere en primer lugar la reducción de la pobreza7.
5. El papel integrador de los ODM en el Perú
El grado de conocimiento de estos objetivos en el Perú es cre-ciente a nivel de técnicos y profesionales, tanto del Gobierno,como de las ONG, e incluso del mundo académico. Sin embar-go, estos no se han difundido al nivel de la ciudadanía o inclu-so el sector privado, teniendo en consideración que tambiénes un actor decisivo de las políticas públicas. Existe una grannecesidad de que estos sean dados a conocer a través de foros,seminarios, talleres y los medios de comunicación a fin de acer-car a la ciudadanía a su pertinencia con respecto al bienestarde la población y, de ese modo, lograr algún nivel de partici-pación activa a favor de los mismos.
El papel de los ODM tendría así dos niveles de actuación:la primera en la formación de las políticas actuales del Estado,y la segunda en la promoción de políticas y propuestas de re-forma de parte de los grupos de la sociedad civil.
En el primer nivel, los ODM cumplirían un rol comple-mentario a los diferentes acuerdos internos de mediano y lar-go plazo, tales como: la Carta de Política Social que guía laPolítica General del Gobierno (publicada en El Peruano en di-ciembre de 2001), el Acuerdo Nacional al 2021 (suscrito enmarzo de 2002) y el Plan Nacional para la Superación de laPobreza (publicado en El Peruano en setiembre de 2004). Hayque destacar, no obstante, que el Perú ha sido escogido comopaís piloto para realizar los informes sobre el desarrollo en laagenda planteada por los ODM. Sin embargo, debe hacerseexplícito un límite importante para saber cómo actuar sobre
7 Eurodad (2001).
Políticas públicas en el Perú y los ODM: una convergencia necesaria248
éste: ¿son los objetivos de cada uno de los más de 1.818 gobier-nos locales equiparables con los ODM que el Gobierno Cen-tral ha declarado adoptar como líneas directoras de las políti-cas públicas del país? Es una pregunta difícil de responderpero no por ello inmovilizadora. Antes de intentar una res-puesta expondremos el segundo nivel de actuación de estosobjetivos mundiales.
En el segundo nivel existe la percepción de que los ODMrecién se están tomando en cuenta dentro de los diferentesplanes y propuestas que ejecutan las organizaciones de la so-ciedad civil. Por ejemplo, existen iniciativas que buscan unareducción favorable de la deuda externa para promover el al-cance de los ODM, o aquellos que buscan el canje de deudapor desarrollo; sin embargo, estos todavía se encuentran enproceso de consolidación. Otras iniciativas similares por partede la sociedad civil se desarrollan de manera inicial en los ob-jetivos relativos a acciones en los temas medioambientales, desalud y educación. De esta manera, un motivo que convoque ala concretización de metas e indicadores pueden cumplirlo demanera cabal los ODM.
Es necesario plantear, en ese sentido, cómo integrar a lasociedad (¡gran tarea!) en torno a la construcción de una vi-sión de desarrollo conjunta que pueda equipararse a las metasplanteadas por los ODM. Una agenda básica sugerida seríaseguir al menos los siguientes pasos:a) Promoción de investigaciones multidisciplinarias que ali-
menten la formación de políticas sectoriales en torno a losODM, en todos los niveles académicos e institucionales.
b) Incorporación de la ciudadanía a través de esquemasparticipativos de discusión y formulación de planes con-certados en el espacio local en torno a los ODM. Ademásde ejecutar programas de difusión y discusión de los mis-mos en talleres, seminarios, foros, etc.
249Raúl Mauro
c) Mejoramiento y consolidación del sistema de informaciónde indicadores relativos a los ODM con acceso libre paratodos los actores del desarrollo (recomendación del Tallerde Indicadores de Desarrollo a cargo del INDES).
d) Discusión e incorporación de las demandas económicas ysociales transmitidas por los representantes locales, pro-vinciales y regionales en torno a la agenda planteada porlos ODM.
e) Incorporación de los ODM en las estrategias de interven-ción de los proyectos de las organizaciones de la sociedadcivil.
f) Realizar un seguimiento del cumplimiento de los mismospor parte de las instituciones del Estado.
g) Reducir las brechas de información y participación de lasociedad civil en la formación de políticas públicas a fin delograr una plataforma más consolidada para buscar de ma-nera concertada el desarrollo del país.
h) Buscar la convergencia entre las diversas iniciativas de lasociedad civil, las políticas económicas y las políticas so-ciales del sector público.
6. Conclusión
El Perú tiene una oportunidad especial para consolidar unaagenda de desarrollo concertada entre cada uno de los actoresdel país y así lograr reducir finalmente la pobreza y las des-igualdades. Sin embargo, la falta de convergencia entre laspolíticas económicas y sociales atentan contra estos objetivos.La sociedad civil puede ayudar a facilitar este proceso incor-porando a los ODM como marco referencial dentro de sus es-trategias y modelos de intervención en sus proyectos; y no
Políticas públicas en el Perú y los ODM: una convergencia necesaria250
solamente allí sino, también, haciendo un seguimiento ymonitoreo de las políticas públicas a fin de no alejarse de lasmetas económicas y sociales planteadas.
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LONDOÑO, Juan Luis, “La dinámica de cambio de la distribución delingreso y la pobreza en Colombia en las últimas décadas”, en: Empleoy distribución del ingreso en América Latina ¿hemos avanzado?, TM Edito-res, Fedesarrollo, CIID, Conciencias, Santa Fe de Bogotá, 1997.
MAURO, Raúl, “Pobreza y desigualdad en el Perú: los promedios nobastan”, en: Perú Hoy, DESCO, Lima, julio de 2003.
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251Raúl Mauro
NACIONES UNIDAS, “Declaración del Milenio”, Octava Sesión Ple-naria de la Asamblea General, Naciones Unidas, Nueva York, 2000.
SCHULDT, Jürgen, Bonanza macroeconómica y malestar microeco-nómico”, Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, Lima,2004.
8. Anexos
Equiparación mínima de los ODM con las políticas deEstado del Acuerdo Nacional
ID ODM
1 Erradicar la pobreza extrema y el hambre
2 Lograr la enseñanza primaria universal
3 Promover la igualdad entre los géneros yla autonomía de la mujer
4 Reducir la mortalidad de los niños
5 Mejorar la salud materna
6 Combatir el VIH/SIDA, el paludismo yotras enfermedades
7 Garantizar la sostenibilidad del medioambiente
8 Crear una alianza mundial para el desa-rrollo
ID Políticas de Estado del Acuerdo Nacional
10 Reducción de la pobreza
12 Acceso universal a una educación pública gra-tuita y de calidad y promoción y defensa de lacultura y del deporte
11 Promoción de la igualdad de oportunidadessin discriminación
15 Promoción de la seguridad alimentaria y nutri-ción
16 Fortalecimiento de la familia, protección y pro-moción de la niñez, la adolescencia y la juventud
13 Acceso universal a los servicios de salud y a laseguridad social
19 Desarrollo sostenible y gestión ambiental
14 Acceso al empleo pleno, digno y productivo