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Retos para la política pública distrital y recomendaciones.
En síntesis, para dimensionar el impacto social y economico del desplazamiento y
disenar una respuesta integral, es necesario considerar los costos incrementales
que conlleva este fenomeno en tres tipos de agentes (DAPD, 2004): los hogares
directamente afectados (por perdida de bienestar y vulneracion de derechos),
las entidades publicas del SNAIPD (ayuda inmediata, de emergencia, retorno
o reasentamiento, costos operacionales) y las entidades territoriales (empleo,
educacion, vivienda, salud, servicios publicos y gastos operacionales).
La atencion al desplazamiento forzado comprende tres fases definidas por
la legislacion nacional: atencion humanitaria de emergencia, estabilizacion
socioeconomica, restablecimiento de derechos y reparacion por danos. Los
gobiernos de municipios de destino de esta poblacion, en coordinacion con
entidades del orden nacional de distintos sectores que integran el Sistema Nacional
de Atencion Integral a Poblacion Desplazada (SNAIPD), deben responder a estas
diferentes fases. No obstante, la oferta de recursos provenientes de la cooperacion
internacional, la proliferacion de organizaciones no gubernamentales dedicadas a
la atencion humanitaria de emergencia y la importancia de agencias de Naciones
Unidas y de la iglesia catolica en este campo, han contribuido a consolidar una red de
atencion que no se limita al gobierno local. Aunque esto tiene efectos positivos en el
corto plazo, la ausencia de mecanismos institucionales de coordinacion entre ellos ha
contribuido a la dispersion de esfuerzos y ha conllevado al desinteres y descarga de
responsabilidades por parte de los gobiernos locales.
La sobrecarga de las entidades territoriales es principalmente en la fase de
estabilizacion socioeconomica y restablecimiento de derechos, porque la poblacion
desplazada constituye un grupo particular de poblacion vulnerable que requiere de
politicas y programas especificos, usualmente no contemplados en los mecanismos
de planeacion y para lo cual no hay claridad sobre la forma de obtener los recursos
para ello o como resolver la atencion cuando estos son insuficientes.
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De otro lado, adelantar acciones encaminadas al restablecimiento de derechos
implica medidas de restitucion de bienes y activos de gran magnitud que implica no
solo la adquisicion de tierras y la disposicion de areas y apropiacion presupuestal
para soluciones de vivienda en el lugar de llegada, sino acuerdos para adoptar
mecanismos de compensacion o canje de bienes con gobiernos locales de los
municipios de origen de poblacion desplazada. El restablecimiento es definido
como “el proceso que se inicia con la atencion humanitaria y culmina cuando se han
generado las condiciones para atender su proyecto de vida y lograr la estabilizacion
progresiva en el marco de recursos y ofertas institucionales disponibles” (SDP,
2004:20). Esta definicion amplia del restablecimiento implica una ambiguedad
practica para definir cuando cesa la situacion de desplazamiento forzado y por tanto,
tambien para definir cuanto tiempo deben durar los programas.
El Distrito ha asumido a traves de proyecto 295 “Atencion complementaria a la
poblacion en situacion de desplazamiento forzado” una estrategia de respuesta
a la problematica. Asi como un Plan Integral Unico de Atencion a la poblacion en
situacion de desplazamiento (PIU), de conformidad con los autos 109 y 203 de 2007
dentro del proceso de seguimiento a la Sentencia T025 de 2004. El distrito capital
debe formular el Plan Distrital de Atención a Población Desplazada en el marco
de la Ley 1448 de 2011, lo cual significa un reto en la ampliación del universo de
víctimas beneficiarias de atención, restitución y reparación; así como en el marco
de la coordinación interinstitucional y con la nación. Las víctimas son población
prioritaria en el Plan de Desarrollo Bogotá Humana y este enfoque diferencial
significa un avance en la política pública del distrito.
El gobierno distrital se enfrenta a dos tipos de solicitudes. Por un lado, la de un
fenomeno de “pobreza historica” que requiere una atencion y unas estrategias de
superacion de la misma dentro de una politica publica y, por el otro, una accion
coordinada con la nacion para la mitigacion y reestablecimiento de los derechos de
la poblacion desplazada. No es una coincidencia que existan permanentes conflictos
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entre la poblacion desplazada y la poblacion previamente establecida, la cual percibe
que sus necesidades basicas no son atendidas por las autoridades locales. Esta
tension requiere de una estrategia integral. Para ello, consideramos que existen
algunos aspectos puntuales que pueden ser formulados a manera de recomendación.
Primero, crear desde la nación una red descentralizada de apoyo a los municipios
para garantizar un entrono seguro para los retornos y la sostenibilidad del proceso
de regreso de poblacion desplazada a sus lugares de origen. Esto incluye programas
de generacion de ingresos, inversion en infraestructura y programas de desarrollo
local (coordinacion con entidades del nivel nacional, apropiacion presupuestal).
Avanzar en el proyecto de ciudad región planteado en el Plan de Desarrollo Bogotá
Humana, es fundamental para lograr acuerdos en este sentido.
Segundo, disenar programas de retorno y mecanismos institucionales que garanticen
la restitucion de bienes a poblacion desplazada, acordes con las intenciones de
retornar y articulados a programas de compensacion en caso que no quieran
retornar, canje en caso que no puedan retornar, subsidio a vivienda y/o adquisicion
de tierras cuando sea imposible recuperar sus bienes y tierras. El papel de las
instancias creadas por la Ley 1448 de 2011 es fundamental en este sentido.
Tercero, la politica de retorno y mecanismos de restitucion de activos de poblacion
desplazada deben incluir mecanismos de saneamiento de titulos, titulacion, banco
de tierras, extincion de dominio, adecuacion y mejora, entre otras. La restitucion
no puede estar condicionada al retorno. Debe tener un enfoque diferencial segun
perfiles y caracteristicas sociodemograficas. Por esto, la asignacion de recursos
para los municipios debe hacerse con base en un diagnostico y censo de los bienes
arrebatados por la fuerza en zonas expulsoras y debe articularse con otras medidas
de reparacion a victimas.
Cuarto, los planes de proteccion son parte de garantias minimas de seguridad para la
sostenibilidad del retorno y para evitar que se repita el desplazamiento.
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Es necesario que la nacion, en coordinacion con los municipios, tome una decisión
sobre dimensiones para priorizar la política pública de desplazamiento: bien en el
retorno o en la integración local en el lugar de llegada.
Elaborado por: Marcela Ceballos MedinaCentro de Memoria, Paz y Reconciliación de Bogotá. Bogotá, 12 de julio de 2012.
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