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Sexto Informe de Aseguramiento
Resumen Ejecutivo
CoST Internacional La Iniciativa de Transparencia en el Sector de la construcción – CoST (por sus siglas en inglés), es un programa internacional multisectorial, diseñado para aumentar la transparencia y rendición de cuentas en el sector de la construcción de infraestructura pública. La Iniciativa CoST surgió en el Reino Unido en el año 2008, y posteriormente quince países alrededor del mundo se han adherido a la iniciativa. Para lograr su objetivo, la Iniciativa CoST Internacional promueve la transparencia en la infraestructura pública a través de cuatro mecanismos: divulgación, aseguramiento de proyectos, trabajo multisectorial y fomento a la auditoria social.
CoST Guatemala En diciembre de 2010, Guatemala fue el primer país latinoamericano que se asoció a la Iniciativa y para su implementación ha contado con el apoyo de entidades de gobierno y del sector privado, así como de gobiernos de países amigos y agencias y organismos internacionales tales como el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido y Banco Mundial. CoST Guatemala es un capítulo de la Iniciativa CoST Internacional, que con los lineamientos del Secretariado Internacional, conformó para su funcionamiento en Guatemala, un grupo multisectorial, que actúa como órgano colegiado de toma de decisiones, el cual se encuentra integrado por Sector Privado (Cámara de Industria y Cámara de Construcción), Sector Sociedad Civil (Acción Ciudadana y Guatecívica) y Sector Gobierno (Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda y Ministerio de Finanzas Públicas); contando con la asistencia técnica nacional de la Contraloría General de Cuentas de La Nación y de la Asociación Nacional de Municipalidades; y la asistencia técnica internacional del Secretariado Internacional de CoST, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo –BID- y Cooperación Alemana GIZ. A la fecha CoST Guatemala ha analizado 100 proyectos de infraestructura tanto productiva como social de entidades de gobierno central y local.
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Líneas de trabajo: -Fortalecimiento de capacidades institucionales
CoST Guatemala ha capacitado a diversas entidades de gobierno central y local, actualizando sus conocimientos en cuanto a las normativas y procesos vigentes para divulgar información de todo el ciclo de los proyectos de infraestructura pública. CoST a su vez público un manual de divulgación, como guía para los operadores del portal de Guatecompras, a efecto de facilitar la publicación de información relacionada a los proyectos en la categoría de construcción.
-Análisis e investigación mediante aseguramiento de obras públicas
El Grupo Multisectorial de la Iniciativa CoST Guatemala a través de un equipo de consultores independientes, realiza la verificación del cumplimiento del Estándar de Datos CoST para la Infraestructura Pública, en una muestra aleatoria de proyectos de diversas entidades, el cual da a conocer la información de mayor relevancia de los proyectos, incluye una visita de inspección la cual abarca las etapas de planificación del proyecto, adjudicación de los contratos de obra, la ejecución de los mismos, y su liquidación.
-Monitoreo de niveles de transparencia de los concursos publicados en Guatecompras
La Iniciativa CoST Guatemala ha monitoreado el cumplimiento del Estándar de Datos CoST en 566 concursos de obra pública publicados en Guatecompras, evaluando a su vez la pertinencia de los documentos publicados y formulando recomendaciones en temas de importancia para la transparencia, rendición de cuentas, administración y formulación técnica de los proyectos a entidades de control en Guatemala y las unidades ejecutoras encargadas de los proyectos.
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-Incidencia creación de Normativas para aumentar la transparencia en la obra pública.
En Guatemala como resultado de la cooperación multisectorial y la asistencia técnica internacional, se logró formalizar el Estándar de Datos CoST para Infraestructura Pública, en las siguientes normativas:
- En el año 2013 se incluyó a CoST en el Articulo 20, inciso a), del Acuerdo Gubernativo 540-2013, Reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto; -En el al año 2014 Se consiguió la inclusión de los indicadores CoST, para dar cumplimiento a través del portal de la Guatecompras mediante la emisión de la Resolución 01-2014 del Ministerio de Finanzas Públicas; - En el año 2015, se incluyó a CoST en el Artículo 41, Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal dos mil dieciséis; -En el 2016 se incorporó a CoST entre los requisitos de las Normas Generales del Sistema Nacional de Inversión Pública, 2017; -Y en Octubre 2016 con la Reforma al Artículo 1 y Artículo 2 adicionado al 4 del Decreto 46-2016, de las Modificaciones a la Ley de Contrataciones del Estado; A partir de la entrada en vigencia de las normativas en mención, más de 200 entidades han divulgado información de forma regular de acuerdo al "Estándar de Datos CoST para la Infraestructura pública" en el portal de Guatecompras, para más de 5,000 proyectos.
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• Incidencia para la creación de sistemas de control de la obra pública
Cambios en la categoría de construcción de Guatecompras: la entrada en vigencia de las normativas que contemplan la divulgación del Estándar de Datos CoST para Infraestructura Pública, generaron cambios en la categoría de construcción del Sistema de Adquisiciones y Contrataciones del Estado de Guatemala -Guatecompras-. Dichos cambios implicaron la creación de nuevas interfaces que permiten la publicación de documentos relacionados no solamente de la contratación, sino de la ejecución y liquidación de la infraestructura pública.
• Incidencia en reformas institucionales
La divulgación del Estándar de Datos CoST para Infraestructura Pública, actúa como catalizador para homologar en las unidades ejecutoras del país, aspectos administrativos, financieros, legales y técnicos de los proyectos de infraestructura pública.
-Fomento a la auditoria social
Iniciativa CoST Guatemala ha dado a conocer públicamente los resultados de 100 proyectos de obra pública, mediante eventos públicos, publicación de informes en la web, entrevistas en radios, publicaciones en revistas y capacitación a organizaciones de la sociedad civil.
Proceso de Aseguramiento:
El proceso de aseguramiento se conforma por tres fases como se observa en la gráfica siguiente: 1) la selección de Entidades de Adquisición –EAs- y proyectos; (2) el análisis de la divulgación de EAs y proyectos; y (3) la elaboración de informes de divulgación. Cada uno de estos procesos se divide en actividades y éstas a su vez, en tareas.
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El proceso de aseguramiento contempla la recopilación y verificación de información clave de proyectos de infraestructura pública, la cual es analizada con el objetivo de determinar los niveles de transparencia en la ejecución de los mismos, a través de la medición del cumplimiento en la divulgación de los indicadores CoST. En Guatemala la fiscalización de los proyectos de inversión pública, mediante la intervención de la Contraloría General de Cuentas de la Nación, es Post ejecución mientras que CoST en Guatemala a través de la metodología de aseguramiento de los niveles de transparencia, efectúa un análisis de las diferentes etapas de ejecución de los proyectos de inversión pública, Pre Contrato (Pre-Inversión, Contrato (Ejecución), Post Contrato (Post Ejecución/liquidación), a través del análisis de cumplimiento de 31 items (indicadores) del Estándar de Datos para Infraestructura Pública, que se presenta a continuación.
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Los 31 items (indicadores) del Estándar de Datos para Infraestructura CoST -IDS CoST-
Fase del proyecto Indicador
1. Identificación del Proyecto
1. Especificaciones
2. Propósito
3. Localización
4. Beneficiarios
5. Estudio de viabilidad
2. Fondos para el proyecto 6. Acuerdo de financiamiento
7. Presupuesto
8. Costo estimado del proyecto (precio base)
3. Proceso de contratación del
diseño del proyecto
9. Proceso de ofertas de diseño
10. Nombre del consultor principal del diseño
4. Proceso de contratación de la
supervisión del proyecto
11. Proceso de ofertas de supervisión
12. Nombre del consultor principal de la supervisión
5. Proceso de contratación de las
obras de construcción
13. Proceso de ofertas
14. Lista de oferentes
15. Informes de la evaluación de las ofertas
6. Detalles del contrato de
supervisión
16. Precio del contrato de supervisión
17. Trabajos y alcance de la supervisión
18. Programa de trabajo de la supervisión
7. Detalles del contrato de las
obras
19. Nombre del contratista
20. Precio del contrato
21. Trabajos y alcance de la obra
22. Programa de trabajo aprobado al ejecutor
8. Ejecución del contrato de
supervisión
23. Cambios significativos al precio del contrato de
supervisión, el programa, su alcance y su
justificación
9. Ejecución del contrato de las
obras
24. Cambios individuales que afectan el precio y razón
de los cambios
25. Cambios individuales que afectan el programa y
razón de los cambios
26. Detalles de pagos adicionales al contratista
10. Post- contrato de las obras 27. Precio actualizado del contrato
28. Total de pagos realizados
29. Alcance real de la obra
30. Programa actualizado
31. Reportes de evaluaciones y auditorías realizadas al
proyecto
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SELECCIÓN DE LA MUESTRA DE ANÁLISIS
La selección de entidades de adquisición –EAs- y proyectos a analizar se basa en el principio de “Pareto” (pocos vitales, muchos triviales), es decir, que hay muchos problemas sin importancia frente a unos pocos muy importantes, donde se asume que el 20% de las causas originan el 80% de los efectos. Por lo anterior la muestra de seleccionada, contemplo la inclusión de proyectos de la Dirección general de Caminos –DGC-; por ser la Unidad Ejecutora del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda con mayor asignación presupuestaria para ejecutar obra pública. Otro criterio de selección fue que mediante el Portal de Guatecompras en el año 2015; a través del monitoreo de Concursos publicados, se establecieron las entidades de Gobierno Central y Local (municipalidades) que contrataron en el 2015; principalmente las que tuvieron asignado mayor presupuesto y montos altos asignados por proyecto. Los parámetros utilizados en el portal de Guatecompras para el monitoreo fueron:
1. Concurso Público (Sector) 2. Licitación y Cotización (Modalidad) 3. Categoría de Construcción y materiales afines 4. Con SNIP (opción) 5. En el estatus Adjudicado Terminado
Proyectos seleccionados para el Sexto Informe de Aseguramiento
Dirección General de Caminos (6 proyectos por un Monto Total contratado de Q6,074,852,524)
Libramiento Chimaltenango, Ruta CA-1 Occ, Tramo: Km 48- 62 Km CA-1 Occ.
Carretera Tramo: CA-1 Oriente desvío a Pueblo Nuevo Viñas - Barberena.
Carretera Tramo: Barberena - El Molino
Rehabilitación y ampliación de la carretera CA-2 Oriente, (Escuintla - Cd Pedro de Alvarado
Mejoramiento carretera (Santa Cruz del Quiché - San Andrés Sajcabajá)
Sexto Informe de Aseguramiento
(Rehabilitación de la Ruta Existente y Ampliación a Cuatro Carriles de la Ruta CA-2
Occidente.
Instituto Nacional de Ciencias Forenses -INACIF- (1 proyecto con Monto Contratado de Q 4,736,367):
• Construcción Edificio Centro Pericial INACIF Cuilapa, Santa Rosa.
Municipalidades (13 proyectos con Monto Total Contratado de Q 67,451,720 )
• SAN JOSE PINULA: Mejoramiento calle(s) pavimentación y mantenimiento, Aldeas Parte
Baja; Construcción Instituto Tecnológico Casco Urbano.
• SAN PEDRO CARCHA: Mejoramiento calle barrio Chibujbu y las Ilusiones área urbana;
Construcción Camino Rural Aldeas Sebulbuxha a Santa Maria Rubelcruz.
• COBAN: Mejoramiento sistema de alcantarillado sanitario y pluvial 3ª. avenida, barrio la
libertad, zona 10.
• NAHUALÁ: Mejoramiento calle principal Cabecera municipal; Construcción alcantarillado
sanitario Cabecera municipal
• SAN MIGUEL IXTAHUACÁN: Construcción sistema de agua potable Colonia Legual,
Construcción sistema de agua potable caserío La Peña, Construcción instalaciones
deportivas y recreativas (campo de futbol).
• TOTONICAPAN: Ampliación camino rural paraje Chochornoj; mejoramiento 1ª. Av. entre
1ª. calle y calle “C” zona 1; Ampliación camino rural paraje Parracaná
Resultados del Proceso De Aseguramiento
En el 2014, los proyectos incluidos correspondían a entidades que en su mayoría ya conocían la dinámica del proceso de aseguramiento con CoST; a diferencia del 2015 y 2016 donde se incluyeron entidades nuevas que no habían conocido el proceso, (5 de las 6 municipalidades fueron entidades nuevas en participar en el proceso de aseguramiento), por lo que les fue más difícil atender los requerimientos de publicación a los que están sujetos según la ley. Además en 2016, se dio la particularidad, de que hubo cambios en la administración municipal, provocando ingreso de personal nuevo en las Direcciones Municipales de Planificación -DMP- , y de los operadores de Guatecompras, evidenciando que no conocían de lo requerido por la Resolución 01-2014 del Ministerio de Finanzas Públicas como se observa en la gráfica siguiente:
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Resultados del Proceso de Aseguramiento
En el caso de la DGC, entidad que ha participado en procesos de aseguramiento de CoST anteriormente, revela porcentajes de divulgación aceptables, considerando que la muestra analizada se conformó por proyectos en ejecución. En el caso de INACIF; siendo entidad de reciente incorporación a un proceso de aseguramiento con CoST, mostró interés en divulgar, para dar cumplimiento a las normativas. En el caso de las municipalidades: únicamente la de San José Pínula tuvo participación en procesos de aseguramiento previos; las restantes 5, fueron incorporadas en el 2016, y presentaron un comportamiento heterogéneo en el nivel de cumplimiento de la divulgación, y en cuanto a divulgación reactiva solo la municipalidad de Nahualá la efectuó, alimentando el sistema de Guatecompras dentro del plazo establecido. El resultado de divulgación por tipo de entidades, se muestra en la Grafica siguiente:
Tendencia de la divulgación en el tiempo según Informe Anual
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Cumplimiento de divulgación por etapas
La gráfica se refiere a los niveles de cumplimiento de los indicadores en cada una de las etapas
con referencia a su nivel de avance (en ejecución y finalizado); donde se observa la tendencia de
mayor cumplimiento en la etapa de Pre-Contrato (pre inversión) y menor cumplimiento en la
etapa de Post Contrato (recepción y liquidación).
Incremento al monto (millones)
En referencia a los Montos originales se mantiene la tendencia a generar ampliaciones que eventualmente superan el 40% (que estipula la Ley de Contrataciones del Estado); en algunos casos, esta situación se ha originado por que la gestión de documentos de cambio se dan en periodos distintos y se efectúan actualizaciones de precios, debido a que se extiende el tiempo de la ejecución.
Cumplimiento de divulgación según avance físico por etapa (20 proyectos).
75.00%59.44%
12.00% Pre Contrato(Pre-Inversión)
Contrato(Ejecución)
Post Contrato(Recepción yLiquidación)
Proyectos con Incremento al Monto Contratado (en Millones)
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Incremento en plazos: En materia de plazos, en el caso de las municipalidades la mayoría han argumentado y documentado inconvenientes con el financiamiento por parte de los Consejos de Desarrollo Departamental, lo que los obliga a efectuar ampliaciones constantes para mantener vigente los contratos, aun cuando la ejecución física haya finalizado. A excepción de un proyecto en Cobán, que fue ampliado en la administración anterior, sin que estén documentadas las razones del mismo. En caso de las ampliaciones que presentan los proyectos de la DGC; ha sido una práctica regular, y en algunos casos se ha argumentado que el plazo contractual y sus ampliaciones se basan en lo que la ley les permite; y que el tiempo transcurrido por concepto de suspensiones no se cuantifica como plazo; sin embargo vale la pena mencionar que algunos de los proyectos analizados como la CA-02 Oriente, CA-01 Oriente, han sido objeto de diversos contratos a lo largo de periodos entre 10-30 años con la misma empresa ejecutora e incluso financiados con préstamos.
Ítems de mayor cumplimiento (20 Proyectos).
La intensidad del color indica mayor porcentaje de cumplimiento, según el siguiente cuadro, en este caso el indicador 1. Especificaciones, 8. Costo Estimado y 20. Precio del Contrato, tuvieron un nivel de cumplimiento del 100% es decir que en los 20 proyectos analizados se cumplieron con lo que establece la resolución 01-2014 del MINFIN. Mientras que el color pálido representó los proyectos que tienen un alto nivel de cumplimiento, pero que no alcanzaron el 100%, es decir que 19 proyectos de los 20 analizados si cumplieron con la divulgación de la información correspondiente. Es de hacer notar que estos indicadores son de cumplimiento obligatorio previo a la de entrada en vigencia la Resolución 01-2014 del MINFIN,
Proyectos con Incremento en plazo (meses)
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Items de menor cumplimiento (20 Proyectos).
En el caso de los indicadores de menor cumplimiento se cuantifico un total de 7 de los 31 indicadores; de los cuales el indicador 28 se representó con un color más intenso debido a que fue el de menor cumplimiento, alcanzando un 5%, es decir 1 de 20 proyectos lo cumplió. Los indicadores representados con un color intermedio, 27.Precio actualizado, 29.- Alcance Real de la Obra y 9.- proceso de las ofertas de diseño, alcanzaron un cumplimiento del 10%, es decir 2 de 20 proyectos cumplieron con éstos indicadores. Y los indicadores 18.- Programa de trabajo de la supervisora y 26.-Detalle de pagos adicionales al contratista se representaron con un color más claro, dado que su cumplimiento fue en 4 de 20 proyectos analizados y que en informes anteriores contaron con un cumplimiento del 9%, es decir que hubo un avance, el cual se espera mejore aún más en los próximos procesos, considerando que la inclusión de los Ítems (Indicadores) del Estándar de Datos CoST han sido incluidos en leyes ordinarias como las Reformas a la Ley de Contrataciones del Estado 2016 y la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, para el periodo fiscal 2016.
Sexto Informe de Aseguramiento
Situaciones encontradas en los proyectos de la Dirección General de Caminos
–DGC-, durante el Proceso de Aseguramiento
1. En los proyectos analizados, se observa una constante prevalencia de gestión de
documentos de cambio, lo que ha incidido en el incremento de los montos de los
proyectos en porcentajes que oscilan hasta en un 84%, como es el caso de dos
proyectos de la DGC, Carretera Barberena-Pueblo Nuevo Viñas y Carretera Santa
Cruz del Quiché-San A. Sajcabajá.
Ejemplificación:
Ampliación, Mejoramiento y Pavimentación, RD QUI-05, Tramo Bif. RD QUI-02-San Andrés Sajcabajá. Durante la visita al proyecto se conoció que sufrió una reducción en su meta de 33.4 a 16 kilómetros a ampliar, mejorar y pavimentar y un cambio en el tipo de pavimento de concreto asfáltico originalmente estipulado en las bases de licitación a pavimento de concreto hidráulico, sin embargo no existe ningún documento oficial publicado, que aclare esta información, de reducción de la cantidad de longitud del tramo a construir, tal como estaba especificado en las bases de licitación. Libramiento (CA-01 Oriente) En cuanto a los incrementos operados al contrato de obra y al de supervisión superaron el 40% del monto original, por lo que se considera un proceso inadecuado pues el periodo contractual y montos han superado lo establecido en contrato original y que la obra supera 10 años mientras que las bases se pretendían atender una necesidad de vida útil de 10 años. El proyecto únicamente se concibió como una rehabilitación y ampliación; en tal caso se incorporó Construcción de un tramo Nuevo “Libramiento” para el cual no conto con un diseño previo, anexándolo al proyecto de la rehabilitación razón por la que se han hecho ajustes en la marcha. Se contó con disponibilidad presupuestaria para ampliar contrato a Contratista hasta el 2017 mientras que la supervisora no cuenta con CDP ni contrato vigente para el 2016, situación que pone en riesgo la calidad de los trabajos a ejecutarse durante el periodo 2016-2017, encontrados la supervisión bajo la responsabilidad de la DGC.
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2. En dos proyectos analizados de la DGC, se infiere que debido a los
incrementos de monto y cambios en su ejecución, los diseños básicos de
ingeniería originales no fueron suficientes, tal el caso del Libramiento
Barberena y Rehabilitación de la Ruta CA-2 Occidente y en tales casos no se
publicaron los diseños respectivos debidamente autorizados.
Ejemplificación:
Rehabilitación de la Ruta Existente y Ampliación a Cuatro Carriles de la Ruta CA-2
Occidente.
Según información proporcionada comparada con lo observado en la visita de inspección, se deduce que existe un consumo muy drástico de las cantidades de obra indicadas en los renglones de trabajo contratados para la obra, a partir de que con el 71 por ciento del presupuesto aprobado, se ha ejecutado solo el 34 por ciento de la dimensión total de la obra proyectada.
3. En los proyectos analizados de la DGC, se encontraron dos proyectos que han tenido ampliaciones sucesivas de obra, monto y plazo a lo largo del tiempo, con la misma empresa ejecutora, sin haber efectuado concursos públicos de acuerdo a la Ley de Contrataciones, tal el caso de Ampliación CA-02 Oriente y Tramo Barberena-El Molino.
Ejemplificación:
Ampliación CA-02 oriente)
En la contratación directa de este proyecto se basó en un proceso de Licitación del año 1988 según constó en una serie de dictámenes emitidos, previo a la aprobación del Congreso de la república por el tema del préstamo con BCIE, donde se abordó la posibilidad de Recibir y liquidar los contratos vigentes en la misma área sobre la CA-02 oriente y a favor de la empresa SIGMA constructores S.A; lo cual no se ha evidenciado, pues se dictamino “No factible para el estado en el 2013” según dictamen del Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y vivienda.
Del periodo contractual ha transcurrido casi el 50% mientras que el avance físico y financiero se encontró un 25%, poniendo en riesgo la calidad de la obra, principalmente en los casos en que no se protege lo ejecutado o que el periodo de suspensión es muy largo.
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Tramo Barberena-El Molino
El proyecto se rige por el contrato 395-2008-DGC, el cual tiene como base legal el Contrato 127-88 del 3 de noviembre de 1988, sin que existiera un proceso de convocatoria pública para su contratación, el cual tuvo un incremento muy drástico en el monto del contrato 395-2008-DGC (Q324, 780,724.45) respecto del especificado en la última presentación de la Orden de Trabajo Suplementario No. 8, -OTS- donde el Valor Original Ajustado del Contrato –VOAC-, estaba por el monto de Q371, 549,148.77 y con dicha aprobación el contrato quedó acumulativamente en un monto de Q439,066,088.73, sin evidencia de que se haya regulado a través de un contrato modificatorio. El tramo objeto del contrato 395-2008-DGC, de construcción de obra, era de 30 kilómetros de longitud, es decir el tramo Barberena-El Molino-Oratorio y el Contrato Modificatorio 21-2014-DGC, tuvo como objeto reducir el tramo a únicamente Barberena-El Molino, es decir a una longitud de 18.23 kilómetros.
En algunos proyectos la supervisión fue contratada, mediante concurso en Guatecompras a empresas especializadas, pero en el 2016 estuvo a cargo de la Unidad de Construcciones de la DGC
4. Libramiento Chimaltenango
El proyecto Libramiento de Chimaltenango se encontró que un avance físico
de 11%, mientras el periodo contractual casi del 90% de su plazo, lo cual
indica que la obra tiene un retraso considerable, debido a que únicamente
se tiene resuelto el derecho de vía para 800 mts de los 15 Kms que
conforman el proyecto. El proyecto Contemplo inicialmente liberar la
intersección de la RN-14; para evitar el transitar por el área urbana de San
Miguel Morazán, El Tejar y Chimaltenango, y con las modificaciones al
proyecto la incorporación del libramiento inicia dentro del área urbana de
San Miguel Morazán; por lo que el fin principal de la obra no estará
supliendo las necesidades. En cuanto al tiempo, contractualmente se
otorgó a la contratista de los 720 días; de los que ya han transcurrido 643
días (89.31%); además se autorizó prorroga de 243 días sin que se conozca
justificación alguna. Situación que representa un alto costo para el Estado,
dado que en el contrato se contempló ajuste de precios por concepto de
fluctuación de precios y conforme transcurre el tiempo se incrementa el
costo de la obra.
5. En algunos proyectos la supervisión fue contratada inicialmente cuando el proyecto se contrató, por medio de concurso en Guatecompras, a empresas especializadas, pero en el 2016 estuvo a cargo de la Unidad de Construcciones de la DGC.
Sexto Informe de Aseguramiento
Situaciones encontradas en los proyectos de las municipalidades, durante el
Proceso de Aseguramiento
1. Los proyectos ejecutados por las municipalidades no cumplieron con la publicación de los documentos en Guatecompras, para dar cumplimiento en su totalidad, a la Resolución 01-2014 del Ministerio de Finanzas Públicas.
2. Los proyectos ejecutados por las municipalidades en un 61% no contaron con
un diseño publicado, siendo proyectos de las municipalidades de San Pedro Carchá, Cobán, San José Pínula.
3. En los proyectos de todas las municipalidades se evidencia debilidad en los
procesos de planificación de obra pública, al carecer de los estudios de alternativas o viabilidad, que determine la optimización del uso de los recursos
4. En tres proyectos municipales, se encontró que el plazo entre la fecha de
presentación de las ofertas y calificación y adjudicación no cumplió con lo
establecido en las bases o en el Art. 12 del Reglamento de la Ley de
Contrataciones del Estado (Mejoramiento de calles de San José Pinula, San
Pedro Carchá y Totonicapán).
5. En tres proyectos municipales, el ejecutor implementó cambios al diseño
original y ejecución (p. e., cambio de línea, sistema de bombeo a gravedad, cambio de dimensionamiento, etc.) sin que existiera de por medio la gestión de Documentos de Cambio publicados, tal el caso de las municipalidades de Cobán, San Miguel Ixtahuacán y Nahualá.
EJEMPLIFICACIÓN:
i. El proyecto de Mejoramiento de calles mediante pavimentación y
mantenimiento, aldeas parte baja de San José Pinula, el plazo entre la fecha de presentación de las ofertas y su calificación y adjudicación, no cumplió con lo establecido en las Bases de Licitación del proyecto.
ii. El proyecto Mejoramiento Calle Barrio Chibujbu y Las Ilusiones área urbana de San Pedro Carchá, el plazo entre la fecha de presentación de las ofertas y su calificación y adjudicación no cumplió con lo
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establecido en artículo 12 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
iii. En los proyectos de Mejoramiento calle 1ª. avenida entre 1ª. calle y calle c zona 1 y Ampliación Camino Rural Paraje Parracaná Aldea Nimasac, de Totonicapán, el plazo entre la fecha de presentación de las ofertas y su calificación y adjudicación no cumplió con lo establecido en el Artículo 12 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
iv. En el proyecto de Mejoramiento sistema de alcantarillado sanitario y pluvial 3ª. Avenida, Barrio La Libertad, de Cobán, el ejecutor implementó algunos cambios en el diseño y ejecución del proyecto, específicamente un replanteo de línea de alcantarillado pluvial por bombeo, para lograr un funcionamiento por gravedad, con el fin de hacer más eficiente el funcionamiento del sistema, sin embargo, no existe ningún documento de cambio publicado que permitiera conocer en detalle tales modificaciones y el monto financiero que significaron dichos cambios.
v. El proyecto de Construcción de sistema de abastecimiento de agua en la Colonia Legual San Miguel Ixtahuacan, inicialmente contemplo un tanque de 50 metros cúbicos y se halló ejecutado uno de 110 metros cúbicos, sin que se conozca detalles del diseño y documentos de cambio que lo respalden por lo que no se generó modificación al monto sin que se conozcan detalles del proceso realizado
vi. En el proyecto de mejoramiento prehispánico, que se trata de un mejoramiento de trabajo, pero no se evidencio regularización mediante Documentos de cambio, y en el caso de los informes de supervisión únicamente se publicó en el 2016 un informe emitido en mayo. Es decir que la información no es subida al sistema de manera periódica
vii. En el caso de los proyectos de la municipalidad de San Miguel Ixtahuacan, en dos “Sistema de abastecimiento de Agua Colonia Legual y la construcción de cancha deportiva cabecera municipal ”; se han efectuado denuncias por presuntas anomalías en la contratación (administración saliente, contrato pero ejecución inicio antes) esto lo hizo ver la administración actual y solicitaron apoyo a Contraloría General de Cuentas de la Nación, mediante la intervención de la unidad de infraestructura pero esto no se llevó a cabo y no se contó con un dictamen de CGC; como se hizo para otros proyectos a los que la CGC practico auditoria.
viii. Construcción de Cancha San Miguel Ixtahuacan Por otro lado hay una situación de Decremento; pero que la actual administración no ha aplicado, debido a que se pagó renglón de movimiento de tierras
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para conformar la plataforma de la cancha en el caso de la Construcción de las Instalaciones deportivas, debido a que ese renglón fue pagado en el 2015; sin embargo se ha determinado que es trabajo fue efectuado bajo el financiamiento de una ONG; (es decir esta pagado dos veces, un por donación y otra dentro del proyecto municipal). Además, se trata de proyectos cuya ejecución inicio en el 2015, y que se les asigno supervisor para 2015 y otro en 2016, pero en ninguno de los casos han emitido o publicado los informes de supervisión
Situaciones encontradas en el proyecto del INACIF durante el Proceso de
Aseguramiento
1. En el caso del proyecto del INACIF evaluado, este obtuvo un nivel de
cumplimiento de divulgación alto (89%), no obstante haber participado la
institución por primera vez en este proceso de aseguramiento. Gestión de
la pre inversión, administración contractual y la calidad de ejecución de la
obra fue adecuadas. Primera participación en un proceso de aseguramiento
de CoST, habiendo obtenido un nivel satisfactorio de divulgación de
información, alcanzando un 89% de acuerdo con su nivel de avance físico.
Proceso de Monitoreo
El propósito del monitoreo es efectuar un análisis del cumplimiento de la Resolución 01-2014 por parte de las entidades de adquisición, que han publicado concursos en el Portal de Guatecompras. Para efectuar el análisis, se realizó el monitoreo a través de una muestra de concursos publicados en el Portal de Guatecompras, monitoreo efectuado mediante una muestra estadística aleatoria; para los casos de concursos publicados y adjudicados para los periodos julio-diciembre 2015 y enero-agosto 2016, bajo los siguientes parámetros:
1. Concurso Público (Sector) 2. Licitación y Cotización (Modalidad) 3. Categoría de Construcción y materiales afines 4. Con SNIP (opción) 5. En el estatus Adjudicado Terminado
El universo de concursos publicados en el Portal de Guatecompras, evidenció que únicamente las municipalidades están utilizando la plataforma para efectuar sus
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contrataciones mediante la opción CON SNIP; mientras que la mayoría de las entidades de gobierno central, entidades autónomas y entidades semi autónomas han utilizado la vía de SIN SNIP para contratar sus obras, es decir que Guatecompras les permite utilizar la interfaz para publicar la información de sus concursos en la forma que se hacía previo a la entrada en vigencia de la Resolución 01-2014 .
De la gráfica anterior se concluyó que la reducción en cumplimiento, se debió principalmente a: Cambio de operadores: Debido a que en 2016 hubo cambio de autoridades municipales, en muchas municipalidades también hubo cambios en el personal que opera el portal de Guatecompras a nivel local, lo que pudo haber sido una razón por la que disminuyó el nivel de cumplimiento en divulgación, por desconocimiento del nuevo personal. Guatecompras no lee documentos. Sistema de Guatecompras no discrimina contenido de documentos Se observa que frecuentemente se publican documentos incorrectos, incompletos o que no cumplen con satisfacer el ítem (indicador) del estándar de datos CoST. Se regresó a la práctica de publicar hasta el ítem 22 Posiblemente debido a la razón 1), se ha regresado a la práctica de publicar documentación hasta el item 22 que consiste en la información hasta la fase de contrato en el Portal de Guatecompras, dejando de publicar la documentación referente a la ejecución del proyecto. No se está utilizando adecuadamente las herramientas de Guatecompras (publican en otras opciones (no usan espacio “ejecución, liquidación”) El Portal de Guatecompras ha implementado opciones para facilitar la publicación de documentos para las fases de ejecución y liquidación, las cuales no se están utilizando. Además se publican documentos en los espacios incorrectos, por
Monitoreo en Portal de Guatecompras de
cumplimiento de divulgación 2015-2016
59.00% 51.00%
AÑO 2015 AÑO 2016
Monitoreo en Portal de Guatecompras de cumplimiento de divulgación 2015-2016
Sexto Informe de Aseguramiento
ejemplo, planos en la opción diseño, especificaciones técnicas en la opción estudio de factibilidad, estudio de impacto ambiental en la opción de resolución ambiental y viceversa, etc.
Items Mayor Cumplimiento
A pesar de que la lista de oferentes, informes de evaluación de las ofertas, nombre del contratista, precio del contrato han sido de cumplimiento obligatorio previo a la entrada en vigencia de la Resolución 01-2014 del MINFIN, no se observó cumplimiento en un 100%, es decir, alcanzaron un 99%, 86%, 83% y 81% respectivamente; el ítem nombre del consultor principal de la supervisión se cumplió en 89%, como se muestra en el siguiente cuadro:
No. Indicador Nombre del Indicador Porcentaje de
Cumplimiento
14 Lista de oferentes 99%
12 Nombre del consultor principal de la supervisión 89%
15 Informes de la evaluación de las ofertas 86%
19 Nombre del contratista 83%
20 Precio del contrato 81%
Items Menor Cumplimiento
En el caso del Item (indicador) Proceso de ofertas de diseño que corresponde a las fases de pre
inversión se cumplió en un 1% al igual que los indicadores, Cambios individuales que afectan el
precio y razón de los cambios y Detalle de pagos adicionales al contratista de la fase de ejecución;
mientras que los Indicadores ejecución del contrato, Cambios significativos al precio del contrato
de supervisión, el programa, su alcance y su justificación; Cambios individuales que afectan el
Monitoreo de cumplimiento de divulgación por
etapa de proyecto enero-agosto 2016
58.03%
37.94%
4.57% Pre Contrato(Pre Inversión)
Contrato(Ejecución)
Post Contrato(Recepción yLiquidación)
Sexto Informe de Aseguramiento
programa y razón de los cambios y Programa actualizado no se publicaron en ninguno de los
casos.
No.
Indicador Nombre del Indicador
Porcentaje de
cumplimeinto
9 Proceso de ofertas de diseño 1 %
26 Detalle de pagos adicionales al contratista 1 %
24 Cambios individuales que afectan el precio y razón de los cambios 1 %
23 Cambios significativos al precio del contrato de supervisión, el programa, su
alcance y su justificación
0 %
25 Cambios individuales que afectan el programa y razón de los cambios 0 %
30 Programa actualizado 0 %
Deficiencias más recurrentes en el cumplimiento de indicadores en las Etapas de Pre Contrato, Contrato y Post Contrato: En el proceso de monitoreo a través del Portal de Guatecompras se ha encontrado que mayormente son la municipalidades las que han hecho uso del Portal para publicar sus concursos, ya que siguen la opción Con SNIP, lo que a partir de esta ella, les permite hacer uso de la plataforma electrónica implementada para publicar el concurso y su respectiva documentación. Por lo que a continuación se describen las deficiencias frecuentemente encontradas en los concursos principalmente por las municipalidades, en la diferentes etapas de los indicadores CoST. Deficiencias más recurrentes en el cumplimiento de indicadores en la Etapa de Pre Contrato (Pre-inversión):
Para la planificación del concurso/proyecto: Se evidencia una falta de cumplimiento muy frecuente en los items que tienen que ver con: especificaciones técnicas, diseño, estudio de factibilidad, localización, ficha SNIP, se publican documentos que son incorrectos o incompletos. Muy raro la publicación del estudio de viabilidad. No inclusión o publicación de información errónea de especificaciones técnicas, la
localización no se refiere al sitio especifico, sino sólo al área geográfica y llega
mayormente al nivel de macro localización, no inclusión de datos o incongruente
definición de los beneficiarios directos, el estudio de viabilidad del proyecto rara
vez se realiza, el estudio de factibilidad y perfil de proyecto es muy deficiente y no
Sexto Informe de Aseguramiento
abarca los datos esenciales, los acuerdos de financiamiento sin publicar (CDP y
CDF) por lo que se desconocen detalles de la partida presupuestaria que ampara la
inversión, el presupuesto con frecuencia no se publica (desglose de renglones y
presupuesto aprobado en SEGEPLAN), el Formulario de solicitud de financiamiento
del SNIP publicado de forma incompleta.
Deficiencias más recurrentes en el cumplimiento de indicadores en la Etapa de Contrato: Para la ejecución del proyecto: No se publica información respecto a: planos iniciales y finales, el contrato del supervisor, programa de inversión del ejecutor, cambios a los proyectos, informes de supervisión, actas de recepción y liquidación. Los planos iniciales de proyecto no se publicaron en la mayoría de los casos, en cuanto al diseñador del proyecto rara vez se publica información, se identifica como diseño únicamente a los planos del proyecto, obviando la información que encierra técnicamente el concepto y en todos los casos no existe la memoria de cálculo del diseño, en cuanto a los detalles de la supervisión, no se publica la gestión del contrato, sus alcances y el programa de trabajo del supervisor, por lo que no es posible garantizar una supervisión específica al proyecto, el instrumento ambiental, resolución y licencia ambiental en algunos casos no se publica completa o se publica solo la solicitud presentada ante el MARN. Deficiencias más recurrentes en el cumplimiento de indicadores en la Etapa de Post Contrato: En algunos casos se publica baucher y/o factura del último pago (al 100%), sin que se conocieran datos de la recepción y liquidación del proyecto, se publican informes de supervisión, posterior a la fecha de recepción de la obra, o el supervisor no comparece en el Acta de Recepción de la Obra, la redacción de las actas Recepción y Liquidación, no detallan el alcance de la obra (renglones de trabajo entre otros), los pagos efectuados o se publica una certificación del acta, la cual no detalla más que los datos generales de la obra. En general se presentan deficiencias en la planificación del concurso y la inclusión de documentos en el indicador que no corresponde, por ejemplo: el estudio de factibilidad en lugar de las especificaciones técnicas y viceversa, la resolución ambiental en lugar del instrumento ambiental, etc. Deficiencias más recurrentes en la publicación de datos personales en el portal de Guatecompras: La identificación del responsable en los procesos establecidos en el portal no corresponden al profesional nombrado o competente (publican NIT de la municipalidad, NIT de operadores, etc.).
Sexto Informe de Aseguramiento
Conclusiones y Recomendaciones para el Proceso de Aseguramiento
Conclusión 1:
De los proyectos analizados en el sexto informe de aseguramiento, en ninguno de los
casos se publicó en Guatecompras, información referente a auditorias interna o externa,
practicadas durante la contratación, ejecución o al resultado de la infraestructura
implementada por las entidades participantes. En este tema se ha argumentado que el
indicador responde a la etapa de Post contrato, sin embargo la auditoría interna de las
entidades tampoco evidenció o publicó información de los informes emitidos por los
auditores internos en referencia a los proyectos analizados. Y en algunos casos incluso se
conoció que hacen uso de una cédula de control financiero de las obras, la cual tampoco
se publicó.
Recomendación 1:
A las entidades de adquisición se le recomienda practicar auditorías interna o externa a
cada proyecto y publicar sus resultados en el Portal de Guatecompras.
A la Contraloría General de Cuentas se le recomienda dar seguimiento a los informes
presentados por la Iniciativa CoST y en particular atender aquellos proyectos donde se han
encontrado deficiencias durante la contratación, ejecución y en el resultado de la
infraestructura implementada.
Conclusión 2:
Se observó una serie de deficiencias en el contenido de la información publicada en el
Portal de Guatecompras, por parte de los operadores y autoridades de las entidades de
adquisición, tales como información incompleta, información publicada en el espacio
incorrecto, información errónea, etc., siendo las principales causas, el desconocimiento y
desinterés en informar y la mala calidad de la información publicada, lo cual no permite
conocer con certeza, la fase en que se encuentra la obra, conforme su avance físico y
financiero.
Recomendación 2:
El Ministerio de Finanzas Públicas debe propiciar y promover procesos de capacitación
continua a los funcionarios de las entidades (operadores) que utilizan el sistema en
Guatecompras, especialmente en los periodos de transición de gobierno, e impulsar
mejoras en el control y discriminación de la información que se publica en la plataforma,
y promover la vinculación de las plataformas interinstitucionales (SEGEPLAN-MINFIN) a fin
de que se conozcan los avances físico y financiero reales de las obras, mediante el uso de
un solo sistema que aglutine la información.
Sexto Informe de Aseguramiento
Conclusión 3
En los proyectos analizados de la Dirección General de Caminos, del Ministerio de
Comunicaciones Infraestructura y Vivienda, se encontraron tres proyectos que han tenido
ampliaciones sucesivas de obra, monto y plazo a lo largo del tiempo con la misma empresa
ejecutora, sin haber efectuado concursos públicos de acuerdo a la Ley de Contrataciones,
tal el caso de los proyectos Ampliación CA-02 Oriente, CA-01 Oriente Libramiento
Barberena y Tramo Barberena-El Molino.
Recomendación 3 La Dirección General de Caminos, del Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y
Vivienda, debe aprobar de forma excepcional las variaciones del valor de los contratos de
obra, en relación al Artículo 28 de la Ley de Contrataciones, y cuando el monto de
variación sobre pase el 40% del monto original, se proceda a realizar un nuevo concurso
de licitación.
Conclusión 4:
En tres proyectos analizados de la Dirección General de Caminos, del Ministerio de
Comunicaciones Infraestructura y Vivienda, se infiere que debido a los incrementos de
monto y cambios en su ejecución, los diseños básicos de ingeniería originales no fueron
suficientes, tal el caso de los proyectos Libramiento Barberena, Rehabilitación de la Ruta
CA-2 Occidente y CA-O2 Oriente tales casos no se publicaron los diseños respectivos
debidamente autorizados.
Recomendación 4
La Dirección General de Caminos, del Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y
Vivienda, debe formular los diseños básicos de ingeniería de los proyectos, de forma más
ajustada a las topografías, derechos de vía, geotecnia de los suelos y taludes, hidrología de
la zona, etc., para que los cambios al momento de la ejecución no sean tan drásticos en
relación al diseño original. Para el caso de los derechos de vía, actualmente el país no
cuenta con una norma jurídica que resuelva este tema.
Conclusión 5:
Los proyectos analizados correspondientes a las municipalidades, no cumplieron con la
totalidad de publicación de los documentos en Guatecompras, según les correspondía de
acuerdo a la etapa en que se encontraron, para dar cumplimiento a la Resolución 01-2014
del Ministerio de Finanzas Públicas.
Sexto Informe de Aseguramiento
Recomendación 5
Informar a las municipalidades a través de la ANAM y del Ministerio de Finanzas Públicas,
de la obligatoriedad de cumplir con la Resolución 01-2014 y la última Reforma a la Ley de
Contrataciones.
Conclusión 6:
El 61% de los proyectos ejecutados por las municipalidades no publicaron un su respectivo
diseño, siendo proyectos de las municipalidades de San Pedro Carchá, Cobán, San José
Pínula y San Miguel Ixtahuacán.
Recomendación 6
Las municipalidades a través de la instrucción de la SEGEPLAN, debieran cumplir en la
planificación de los proyectos presentados al SNIP, con la calidad técnica requerida de
acuerdo al Manual de Formulación de Proyectos elaborado por dicha institución.
Conclusión 7
En los proyectos de todas las municipalidades, se evidencia debilidad en los procesos de
planificación de obra pública, al carecer de los estudios de alternativas o viabilidad, que
determine la optimización del uso de los recursos.
Recomendación 7
Toda obra de infraestructura debe contar con un estudio de alternativas o de viabilidad,
que determine la optimización del uso de los recursos a ser ejecutados en las obras de
infraestructura.
Conclusiones para el Proceso de Monitoreo
1. Se evidencia una disminución de divulgación y de cumplimiento de ítems del IDS CoST en
2016, en referencia a los resultados obtenidos en el 2015 mediante el Portal de
Guatecompras
2. Se mantiene la tendencia encontrada en 2015 en cuanto a los ítems del IDS CoST de mayor
y menor cumplimiento.
3. Se regresó a la práctica de publicar hasta el ítem 22, aun cuando el Portal de
Guatecompras ya cuenta con la opción para publicar información en las etapa de
ejecución y liquidación.
Sexto Informe de Aseguramiento
4. Se observaron diferencias entre la ejecución real de la obra, comparado con el programa
de inversión (físico-financiero); lo que sugiere que hubo incongruencias de ejecución, ya
que los procesos constructivos se estandarizan bajo el concepto de rendimientos
promedio.
Por ejemplo, se observó en algunos casos que el proceso de la contratación, sin embargo
en un plazo muy corto se ejecuta la obra, según consto en informes de supervisión que
refieren a ejecución del 100% de la obra, se realizó en un 10%-15% del plazo otorgado en
contrato; esto sugiere que la obra pudo ejecutarse antes de ser contratad, (lo que llama la
atención es que la emisión de informes donde se reporta el 40%, en primer pago, quince
días posterior a emitir el contrato) y en algún caso el contrato indicaba que el inicio de la
ejecución seria a partir del pago del anticipo, en otros casos se ha publicado factura por
100% pero no se publicó detalles de la liquidación. Sin embargo se ejecutó la obra, en
plazos muy cortos en referencia al plazo contractual; esto sugiere que la obra pudo
ejecutarse antes de ser contratada, en algunos casos similares incluso se marca inicio de la
obra apartar de la entrega del anticipo (sin que se evidenciara este), e incluso se ha
publicado facturas por 100% pero no se publicó detalles de la recepción y/o liquidación