Post on 29-May-2020
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
LA LEY ORGÁNICA PARA EVITAR LA ESPECULACIÓN SOBRE EL VALOR
DE LAS TIERRAS Y FIJACIÓN DE TRIBUTOS, GENERA DECRECIMIENTO
EN LAS ÁREAS DE LA PRODUCCIÓN Y EMPLEO, EN EL DISTRITO
METROPOLITANO DE QUITO, EN EL AÑO 2017.
Trabajo de Titulación modalidad Proyecto de Investigación previo a la obtención del
Título de: Abogado
Aneloa Quilumba Patricio Rene
TUTOR: MSc. Yupangui Carrillo Yolanda de las Mercedes
Quito, 2017
ii
DERECHOS DE AUTOR
Yo, ANELOA QUILUMBA PATRICIO RENE, en calidad de autor y titular de los
derechos morales y patrimoniales del trabajo de titulación LA LEY ORGÁNICA
PARA EVITAR LA ESPECULACIÓN SOBRE EL VALOR DE LAS TIERRAS Y
FIJACIÓN DE TRIBUTOS, GENERA DECRECIMIENTO EN LAS ÁREAS DE
LA PRODUCCIÓN Y EMPLEO, EN EL DISTRITO METROPOLITANO DE
QUITO, EN EL AÑO 2017, modalidad proyecto de investigación, de conformidad
con el Art. 114 del CÓDIGO ORGÁNICO DE LA ECONOMÍA SOCIAL DE LOS
CONOCIMIENTOS, CREATIVIDAD E INNOVACIÓN, concedo a favor de la
Universidad Central del Ecuador una licencia gratuita, intransferible y no exclusiva
para el uso no comercial de la obra, con fines estrictamente académicos. Conservo a
mi favor todos los derechos de autor sobre la obra, establecidos en la normativa
citada.
Así mismo, autorizo a la Universidad Central del Ecuador para que realice la
digitalización y publicación de este trabajo de titulación en el repositorio virtual, de
conformidad a lo dispuesto en el Art. 144 de la Ley Orgánica de Educación Superior.
El autor declara que la obra objeto de la presente autorización es original en su forma
de expresión y no infringe el derecho de autor de terceros, asumiendo la
responsabilidad por cualquier reclamación que pudiera presentarse por esta causa y
liberando a la Universidad de toda responsabilidad.
Aneloa Quilumba Patricio Rene
CC. 1722857768
Dirección electrónica: wilsonjavieraq@hotmail.com
iii
APROBACIÓN DEL TUTOR
En mi calidad de Tutora del Trabajo de Titulación, presentado por ANELOA
QUILUMBA PATRICIO RENE, para optar por el Grado de Abogado de los
Tribunales y Juzgados de la República del Ecuador; cuyo título es: LA LEY
ORGÁNICA PARA EVITAR LA ESPECULACIÓN SOBRE EL VALOR DE
LAS TIERRAS Y FIJACIÓN DE TRIBUTOS, GENERA DECRECIMIENTO
EN LAS ÁREAS DE LA PRODUCCIÓN Y EMPLEO, EN EL DISTRITO
METROPOLITANO DE QUITO, EN EL AÑO 2017, considero que dicho trabajo
reúne los requisitos y méritos suficientes para ser sometido a la presentación pública
y evaluación por parte del tribunal examinador que se designe.
En la ciudad de Quito, a los 20 días del mes de Diciembre de 2017.
DOCENTE-TUTORA
C.C.: 1703094159
iv
DEDICATORIA
El presente trabajo de investigación va
dedicado a mis padres, hermanos,
profesores, amigos y conocidos, aquellos
que con sus palabras y acciones de apoyo
nunca permitieron que decline de poder
cumplir mi meta y así poder alcanzar mi
objetivo planteado.
Aneloa Quilumba Patricio Rene
v
AGRADECIMIENTO
Mi más sincero agradecimiento a Dios, por la buena salud y la oportunidad brindada
de poder cumplir esta valiosa meta en este periodo de mi vida.
A mis padres, hermana y hermano quienes me han inculcado valores y sobre todo las
ganas de nunca darse por vencido y seguir adelante.
A la Universidad Central del Ecuador, por abrirme las puertas en la Carrera de
Derecho, permitiendo de tal manera educarme como futuro profesional y poder
ayudar a mis semejantes.
A la Dra. Yolanda Yupangui por su valiosa colaboración durante el transcurso de mi
vida académica en la Carrera de Derecho, por su profesional asesoramiento y apoyo
absoluto en el desarrollo del presente proyecto, logrando de tal manera la culminación
con éxito del presente trabajo.
De manera especial agradezco a la Dra. Karina Tello, Dra. Galicia Rodríguez, Dr.
Gabriel Morales y Dr. Franklin Vázquez, por su incondicional apoyo y asesoramiento
en los momentos que más lo eh necesitado, permitiendo así que nunca decline de mi
objetivo.
A mis amigos Jairo Rodríguez, Melisa Arias, Ángel Morales, Teresa Cañizares, José
Jácome, Carina Alquinga quienes siempre me brindaron su apoyo incondicional y
consejos oportunos cuando han visto en mi desmoronamiento, ganas de dar un paso al
costado, además un infinito gracias por permitirme vivir junto a ustedes grandes y
únicas experiencias.
Este logro es la suma de muchos esfuerzos reunidos en un solo ser y a todos ellos
muchas gracias.
Aneloa Quilumba Patricio Rene
vi
ÍNDICE DE CONTENIDOS
DERECHOS DE AUTOR ......................................................................................... ii
APROBACIÓN DEL TUTOR ................................................................................. iii
DEDICATORIA ...................................................................................................... iv
AGRADECIMIENTO .............................................................................................. v
ÍNDICE DE CONTENIDOS .................................................................................... vi
LISTA DE TABLAS ............................................................................................... xi
LISTA DE GRÁFICOS .......................................................................................... xii
LISTA DE ANEXOS ............................................................................................. xiii
LISTA DE CUADROS .......................................................................................... xiv
RESUMEN ............................................................................................................. xv
ABSTRACT .......................................................................................................... xvi
INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 1
CAPÍTULO I. ........................................................................................................... 3
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA ............................................................................. 3
1.1 ANTECEDENTES DEL PROBLEMA ........................................................... 3
1.2 FORMULACIÓN DEL PROBLEMA ............................................................. 6
1.3 DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA ................................................................ 7
1.4 PREGUNTAS DIRECTRICES ..................................................................... 10
1.5 OBJETIVOS ............................................................................................. 10
1.5.1 Objetivo General. ................................................................................... 10
1.5.2 Objetivos Específicos. ............................................................................ 11
1.6 JUSTIFICACIÓN ......................................................................................... 11
CAPITULO II. ........................................................................................................ 13
MARCO TEÓRICO................................................................................................ 13
2.1 ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN ............................................. 13
2.2 MARCO TEÓRICO ...................................................................................... 15
TITULO I ............................................................................................................... 16
La Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación
de Tributos, en la legislación ecuatoriana ................................................................ 16
1.1 Iniciativas para su creación................................................................................ 16
vii
1.2 Aplicación ......................................................................................................... 18
1.3 IMPUESTO CONSTANTE DENTRO DE LA LEY ......................................... 19
1.3.1 IMPUESTO A LA TRANSFERENCIA DE DOMINIO DE BIENES
INMUEBLES ..................................................................................................... 19
1.3.2 Definición .................................................................................................. 19
1.3.3 Clasificación .............................................................................................. 20
1.3.3.1 Impuesto a las Utilidades en la Transferencia de Predios Urbanos y
Plusvalía de los Mismos .................................................................................. 20
1.3.3.2 Impuesto Sobre el Valor Especulativo del Suelo en la Transferencia de
Bienes Inmuebles ............................................................................................ 22
1.4 Ganancias provenientes de la venta de un bien inmueble ................................... 24
1.4.1 Ganancia Ordinaria..................................................................................... 24
1.4.2 Ganancia Extraordinaria ............................................................................. 25
1.5 Sujetos Intervinientes ........................................................................................ 26
1.5.1 SUJETO ACTIVO ..................................................................................... 27
1.5.1.1 Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, específicamente el área
de avalúos y catastros; como sujeto activo ....................................................... 28
1.5.1.2 Catastro Municipal .............................................................................. 29
1.5.1.3 Orígenes del catastro............................................................................ 30
1.5.1.4 Fines del catastro ................................................................................. 36
1.5.1.5 Situación actual del catastro ................................................................. 38
1.5.2.1 Servicio de Rentas Internas, como sujeto activo subsidiario ................. 39
1.5.2 SUJETO PASIVO ...................................................................................... 41
1.6 Deducción .................................................................................................... 42
1.6.1 Definición .................................................................................................. 42
1.6.2 Deducciones contempladas en la legislación ecuatoriana ............................ 43
1.7 Exención ...................................................................................................... 46
1.7.1 Definición .................................................................................................. 46
1.7.2 Exenciones contempladas en la legislación ecuatoriana .............................. 47
TÍTULO II .............................................................................................................. 50
Análisis jurídico de la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las
Tierras y Fijación de Tributos ................................................................................. 50
viii
2.1. Vigencia jurídica .......................................................................................... 50
2.2 Análisis e Impacto jurídico ............................................................................ 52
2.3 Ventajas y desventajas de la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el
Valor de las Tierras y Fijación de Tributos. ......................................................... 53
2.3.1 Ventajas ................................................................................................. 53
2.3.2 Desventajas ............................................................................................ 53
2.4 Análisis comparativo sobre la ley que regula la plusvalía en Colombia y
España. ............................................................................................................... 54
2.4.1 Colombia ................................................................................................ 54
2.4.2 España .................................................................................................... 57
TÍTULO III............................................................................................................. 59
Consecuencias generadas en el sector de la producción y empleo, específicamente en
el área inmobiliaria; mediante la aplicación de la Ley Orgánica para Evitar la
Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos ........................... 59
3.1 Causas que conllevaron al decrecimiento en el sector inmobiliario ................ 59
3.2 Consecuencias económicas ............................................................................ 61
2.3 MARCO LEGAL .......................................................................................... 62
2.4 MARCO REFERENCIAL ............................................................................ 63
2.5 MARCO CONCEPTUAL ............................................................................. 64
2.6 ESTADO DE LA SITUACIÓN ACTUAL DEL PROBLEMA ...................... 65
2.7 IDEA A DEFENDER O PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN ..................... 66
CAPÍTULO III ....................................................................................................... 67
3. METODOLOGÍA ............................................................................................... 67
3.1 DETERMINACIÓN DE LOS MÉTODOS A UTILIZAR ............................. 67
3.1.1 Método Exegético. .................................................................................. 67
3.1.2 Método Científico. .................................................................................. 67
3.2 DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN ............................................................ 67
3.2.1 Investigación Bibliográfica: .................................................................... 67
3.2.2 Investigación de Campo: ........................................................................ 68
3.2.3 Investigación Descriptiva: ...................................................................... 68
3.3 POBLACIÓN Y MUESTRA......................................................................... 68
3.3.1 Población................................................................................................ 68
ix
3.3.2 Muestra .................................................................................................. 69
3.4 TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE INVESTIGACIÓN ............................ 70
3.4.1 Técnicas de Investigación ....................................................................... 70
3.4.2 Instrumentos de la Investigación ............................................................. 70
3.4.3 Validez y Confiabilidad de los Instrumentos ........................................... 70
3.5 Definición de variables .................................................................................. 71
3.5.1 Variable independiente ........................................................................... 71
3.5.2 Variable dependiente .............................................................................. 71
3.6 Operacionalización de variables .................................................................... 72
3.7 Técnicas de Procesamiento y Análisis de Datos ............................................. 73
3.7.1 Proceso Manual. ..................................................................................... 73
3.7.2 Proceso Electrónico. ............................................................................... 73
3.8 Análisis y Resultados .................................................................................... 73
3.8.1 Análisis bibliográfico. ............................................................................ 73
3.8.2 Análisis Normativo. ................................................................................ 74
3.8.3 Análisis Cualitativo. ............................................................................... 74
CAPÍTULO IV ....................................................................................................... 75
4. Análisis e interpretación de los resultados obtenidos en las encuestas realizadas a
100 habitantes del Distrito Metropolitano de Quito, entre ellos abogados en libre
ejercicio y la ciudadanía quiteña. ......................................................................... 75
CAPÍTULO V ........................................................................................................ 85
PROPUESTA ......................................................................................................... 85
5.1 Datos Informativos ........................................................................................ 85
5.1.1 Titulo de la Propuesta: ............................................................................ 85
5.1.2 Identificación.......................................................................................... 85
5.1.3 Localización: .......................................................................................... 85
5.2 Justificación .................................................................................................. 85
5.3 Objetivos ....................................................................................................... 86
5.3.1 Objetivo General .................................................................................... 86
5.3.2 Objetivo Especifico ................................................................................ 86
5.4 DESTINATARIOS ....................................................................................... 86
5.4.1. Beneficiarios directos ............................................................................ 86
x
5.4.2. Beneficiarios Indirectos ......................................................................... 87
5.5 Descripción de la propuesta ........................................................................... 87
5.6 Factibilidad ................................................................................................... 87
5.7 Financiamiento .............................................................................................. 88
5.8 Resultados Esperados .................................................................................... 88
5.9 Desarrollo de la propuesta ............................................................................. 89
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................................... 90
Conclusiones ....................................................................................................... 90
Recomendaciones ............................................................................................... 90
CAPÍTULO VI ....................................................................................................... 92
6. Marco Administrativo ......................................................................................... 92
6.1 Recursos Humanos y Técnicos ...................................................................... 92
6.2 Presupuesto ................................................................................................... 92
6.3 Cronograma de Actividades .......................................................................... 93
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................... 94
ANEXOS .............................................................................................................. 100
xi
LISTA DE TABLAS
Tabla 1. Pregunta Nº 1 ............................................................................................ 75
Tabla 2. Pregunta Nº 2 ............................................................................................ 76
Tabla 3. Pregunta Nº 3 ............................................................................................ 77
Tabla 4. Pregunta Nº 4 ............................................................................................ 78
Tabla 5. Pregunta Nº 5 ............................................................................................ 79
Tabla 6. Pregunta Nº 6 ............................................................................................ 80
Tabla 7. Pregunta Nº 7 ............................................................................................ 81
Tabla 8. Pregunta Nº 8 ............................................................................................ 82
Tabla 9. Pregunta Nº 9 ............................................................................................ 83
Tabla 10. Pregunta Nº 10 ........................................................................................ 84
xii
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Pregunta Nº 1 ......................................................................................... 75
Gráfico 2. Pregunta Nº 2 ......................................................................................... 76
Gráfico 3. Pregunta Nº 3 ......................................................................................... 77
Gráfico 4. Pregunta Nº 4 ......................................................................................... 78
Gráfico 5. Pregunta Nº 5 ......................................................................................... 79
Gráfico 6. Pregunta Nº 6 ......................................................................................... 80
Gráfico 7. Pregunta Nº 7 ......................................................................................... 81
Gráfico 8. Pregunta Nº 8 ......................................................................................... 82
Gráfico 9. Pregunta Nº 9 ......................................................................................... 83
Gráfico 10. Pregunta Nº 10 ..................................................................................... 84
xiii
LISTA DE ANEXOS
Anexo 1. Cuestionario para abogados y ciudadanía quiteña. .................................. 100
Anexo 2. Entrevista realizada a Joves Orlando secretario de Planeación del Municipio
de la ciudad de Cúcuta, Diario La Opinión de Colombia. ...................................... 102
Anexo 3. Artículo de prensa titulado “Tribunal Constitucional extiende a toda España
la anulación del impuesto de la plusvalía municipal”, Diario El Mundo de España 104
xiv
LISTA DE CUADROS
Cuadro 1. Matriz de Operacionalización de las variables ........................................ 72
Cuadro 2. Materiales y Financiamiento .................................................................. 92
Cuadro 3. Actividades ............................................................................................ 93
xv
TEMA: La Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y
Fijación de Tributos, genera decrecimiento en las áreas de la producción y empleo, en
el distrito metropolitano de Quito, en el año 2017.
Autor: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Tutor: MSc. Yupangui Carrillo Yolanda de las Mercedes
RESUMEN
En la actualidad, en respuesta a los grandes problemas sociales que afectan a la
sociedad se han tomado diversas medidas económicas como las consideraciones
planteadas en la Declaratoria Hábitat III, la cual fomenta la elaboración de normas
adecuadas y ejecutables en el sector de la vivienda, uso del suelo, asumiendo el
compromiso expreso de combatir y prevenir la especulación del suelo, los
desplazamientos, la falta de vivienda y los desalojos forzosos arbitrarios, factores que
pecan de surrealistas para el medio local. En el Ecuador en respuesta a este convenio
internacional se expide la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de
las Tierras y Fijación de Tributos, dicha ley que no se encuentra acorde a la realidad
nacional del país, provocando la disminución de plazas laborales, disminución del
mercado inmobiliario, entre otros problemas socio–económicos. Las consecuencias
antedichas surgen al aplicar una ley recaudadora de varios impuestos ajenos al
termómetro social que vive el País al no encontrarse económicamente estable.
Conforme a esta situación el presidente Lenin Moreno ha promulgado dos decretos
ejecutivos para lograr estabilizar la economía nacional al encontrarse en terapia
intensiva. Por ende, la posible solución al presente proyecto de investigación
propondría la reforma total del mecanismo implementado como respuesta al
convenio internacional mediante una consulta popular aplicada a la población
ecuatoriana.
PALABRAS CLAVES: decrecimiento/ desalojo/ especulación/ ganancia
extraordinaria/ ganancia ordinaria/ impuesto.
xvi
TITLE: "The Organic Law for A voiding Specu1ation on the Value of Land and
Establishment of Taxes creates a decline in productivity and employment in the
Metropolitan District of Quito in the year 2017."
Author: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Tutor: Dr. Yupangui Carrillo Yolanda
ABSTRACT
Nowadays, in response to the great social problems that affect society, severa!
Economic measures have been taken such as those proposed by the Habitat III
Declaration, which promotes the establishment of adequate and executable norms in
the housing sector in regards to land use, assuming the express commitment to
combat and prevent land speculation, displacements, lack of housing, and arbitrary
forced evictions, all of which are surreal factors for the local environment. Ecuador,
in response to this intemational agreement, issued the Organic Law for Avoiding
Speculation on the Value of Land and Establishment of Taxes; however, this law
does not align with Ecuador's national reality and has caused a decline in employment
and in the real estate ~arket, among other socioeconomic problems. These
consequences arise from the application of a Law that seeks collecting severa! taxes
not in line with the country's social thermometer, since it is not economically stable.
In light of this situation, President Lenin Moreno has issued two executive decrees to
stabilize the national economy. Therefore, the possible solution to this research . work
would be to completely reform the mechanism established as a response to the
intemational agreement, via referendum.
KEYWORDS: DECLINE/ EVICTION/ SPECULATION/ EXTRAORDINARY
PROFIT/ ORDINARY PROFIT/ TAXI
1
INTRODUCCIÓN
Entre los diversos problemas sociales que afectan a la población ecuatoriana
en la actualidad se encuentran por un lado la falta de viviendas dignas, la
especulación del suelo, la mendicidad, entre otros; por esta razón en el Ecuador y a
nivel mundial se han planteado varios proyectos encaminados a mejorar la calidad de
vida de las personas en estado de necesidad. El legislador ecuatoriano promulga en el
año de 2016 la Ley Orgánica para evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras
y Fijación de Tributos como mecanismo de solución ante los graves problemas
sociales que se han suscitado, sin embargo esta ley ha ocasionado más descontentos
que aciertos en la población ecuatoriana y específicamente en el sector inmobiliario,
al efectuarse transferencias de dominio.
Además, dentro de la presente ley se realizan modificaciones al impuesto
proveniente de la utilidad y plusvalía de bienes muebles, asociándola de manera
inmediata con el estudio técnico del catastro, actividad realizada por los Gobiernos
Autónomos Descentralizados Municipales, debido a su gran relevancia al momento
de calcular los impuestos en cuestión.
El presente proyecto de investigación en el capítulo I: trata sobre la
formulación y planteamiento del problema de investigación, se proponen las
preguntas directrices las cuales permitirán determinar los objetivos que persigue el
presente trabajo investigativo, finalmente se justifica la importancia del porque debe
ser identificado el problema social para posteriormente plantear una posible solución.
En el capítulo II, se plantean los antecedentes investigativos estudiados que
sustentan el proyecto de investigación, los cuales consisten en analizar el impacto,
vigencia, importancia, ventajas y desventajas que origina la Ley Orgánica para Evitar
la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos y su posible
2
relación con el decrecimiento de varias áreas de producción, las cuales al declinar han
generado como una de las causales más grave el desempleo.
En el capítulo III, se encuentra la metodología en la cual se desarrollará los
métodos a ser aplicados, además se procede a determinar la población y muestra que
servirán de base para el estudio, datos fundamentales que sustentaran la presente
investigación, permitiendo de tal manera dar validez y confiabilidad al proyecto de
investigación.
En el capítulo IV, se procederá a tabular la información recogida, la cual será
de forma detallada y con la elaboración de gráficos que permitan comprender de
mejor manera la familiaridad de la población investigada con el problema abordado
conforme a la presente investigación.
En el capítulo V, contiene la propuesta en la cual se desarrolla una posible
solución al problema planteado, la cual guarda las características de ser viable y
factible apegada a la necesidad de la población ecuatoriana.
Finalmente, el capítulo VI, aborda las conclusiones, recomendaciones, además
el marco administrativo.
3
CAPÍTULO I.
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
1.1 ANTECEDENTES DEL PROBLEMA
El principal sustento jurídico para la existencia de un impuesto por lo general
radica en poder desplegar y financiar políticas públicas ideadas y ejecutadas por el
gobierno de turno; es así que estos responden a la evolución histórica de la
humanidad, teniendo como un posible antecedente en la antigua ciudad de Roma,
lugar donde se gravo el impuesto a la orina, que consistía básicamente en imponer
una tasa arancelaria a la orina que diariamente se vertía en las letrinas de la urbe y
que era recogida en la Cloaca Máxima, la red pública de alcantarillado, a partir de
entonces, los artesanos que la necesitaran en sus negocios debían pagar el nuevo
impuesto por su uso, recaudando una doble imposición por tal acto.
En esta línea investigativa, Patiño Ledesma Rodrigo (2013), en su libro
titulado Sistema Tributario Ecuatoriano señala que:
La historia de la sociedad demuestra que bajo el principio de la imposición, los
gobernantes y líderes impusieron a los gobernados tributos arbitrarios y desmedidos,
propiciando con ello el enriquecimiento exagerado de algunas personas vinculadas con
el poder, particularmente con los denominados recaudadores. (Patiño, 2013, pág. 20)
Seguido de ello, se puede distinguir que en la época de los aborígenes que
poblaron los territorios que actualmente ocupa el Ecuador no hay evidencia ni dato
alguno de la existencia de un sistema tributario; sin embargo de acuerdo a lo
manifestado para el historiador Basadre Grohmann Jorge en su artículo jurídico
denominado “La ley del INCA” expone que mediante la colonización realizada por el
pueblo inca hacia nuestros aborígenes, los conquistadores ya impusieron ciertas
4
contribuciones y distinciones entre los pobladores de la localidad, por tanto el
historiador afirma que:
En ciertas materias (en el caso de los Incas, ellas comprendieron la religión, el
matrimonio, el ayllu, el reparto de tierras, el régimen de trabajo, los tributos, etc.), los
pobladores de una región determinada pueden resultar en condición análoga a la de los
pobladores de otra región distante a la cual ellos no conocen y de la cual tal vez ni
tienen noticia. Pero tanto los unos como los otros no resultan sino instrumentos,
fuerzas subordinadas, materia prima que inconscientemente obedece a un plan general.
(Basadre, 2017, pág. 11).
La historia referente al derecho tributario en el País inicia en la colonia con
impuestos como las alcabalas, transitando consecuentemente por la separación de la
Gran Colombia y posterior nacimiento del Ecuador como República en 1830; épocas
donde prevaleció la hegemonía oligarca que administro y domino el sistema tributario
local, este grupo social estaba conformado por banqueros, comerciantes, dueños de
haciendas entre otros; en aquella época el Ecuador mantenía un sistema de impuestos
proveniente de aduanas y aquellos recaudados por la iglesia católica a los indígenas
derivado de los diezmos.
Asimismo el doctor en historia Paz y Miño Cepeda Juan José (2015) en su
libro titulado “Historia de los impuestos en Ecuador”, indica lo siguiente:
La evasión tributaria fue un fenómeno constante en el primer siglo republicano, no solo
por la ausencia de medios técnicos y contables para llevar registros transparentes, sino
por las dificultades que condicionaban el desarrollo del país, derivadas de su
regionalización, la ausencia de comunicaciones, el poder político y los conflictos entre
las élites, el constitucionalismo excluyente, la existencia de entidades autónomas y la
corrupción extendida entre sectores privados y públicos. (Paz y Miño, 2015, pág. 227)
5
Consecuentemente, otro avance significativo que sufrió el campo del derecho
tributario surgió en el período comprendido entre los años 1961 y 1975, debido a que
se introdujeron tres importantes reformas, las cuales fueron: La reforma tributario-
fiscal, la reforma administrativa y la reforma agraria, implantadas en el gobierno de
José María Velasco Ibarra las cuales fueron mantenidas hasta el gobierno de facto del
general Guillermo Rodríguez Lara.
Por otro lado, Aguilar Paltín María Angelita (2013), en su tesis titulada “Los
procesos de impugnaciones que se han interpuesto a las resoluciones que ha tomado
el director regional norte del Servicio de Rentas Internas, por la inobservancia de los
contribuyentes al Art. 96 del Código Tributario, ventilados en la quinta sala del
Tribunal Distrital de lo Fiscal N° 1 de la ciudad de Quito, años 2011-2012”,
presentada en la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, previo la obtención del
título de abogada, muestra los cambios realizados en la década de los años ochenta y
noventa en materia tributaria dentro del País:
Ecuador en la década de los años 80 promulga la Ley de Régimen Tributario, en los
años 90 por la inestabilidad económica del País se crea el SRI, el ICC (impuesto a la
Circulación de Capitales) como remplazo al IR (Impuesto la Renta) implementado en
los años 30. (Aguilar, 2013, pág. 6)
Cabe destacar que en esta etapa del periodo republicano se pudo apreciar un
aumento de concentración de la riqueza en pocas familias (los que eran ricos se
hicieron más ricos y los pobres aumentaron); el desempleo incremento, y como
resultado de estas premisas que agobiaban a la población ecuatoriana se produjo el
mayor éxodo registrado en la historia ecuatoriana; de acuerdo a un estudio realizado
por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) un total de 628.308
ecuatorianos partió hacia España y Estados Unidos desde el año 2000 hasta el 2004
(Flacso sede Ecuador, 2005), muchos de ellos migraron a otros países en busca de
mejores condiciones laborales y económicas para sus familias, consiguientemente se
6
produjo un profundo deterioro del concepto familia dentro la población ecuatoriana y
varios problemas sociales, económicos, laborales y jurídicos dentro de toda la
sociedad en general, derivados de las malas políticas públicas en materia económico–
tributaria en el País.
Ante tales condiciones económicas que sufría el País, el historiador Paz y
Miño Cepeda Juan José concibe que: “Las recaudaciones como el Impuesto al Valor
Agregado y los impuestos directos, condujeron a la suspensión del pago del impuesto
a la renta, un país atravesado por la inequidad, lo cual resultó una paradoja histórica y
una injusticia social” (Ibídem, pág. 229).
Finalmente, con la Constitución de 2008, se instauran nuevos cambios en
materia tributaria; norma jurídica innovadora que cuenta con más garantías y
derechos relacionados al estado de derechos y justicia social, ponderado en su
preámbulo, por ende se consigue un mejor manejo de la administración tributaria a
cargo del Servicio de Rentas Internas, pero también se visualizan varios aspectos
negativos dentro de la actual política pública; verbigracia, es el incremento
desmesurado de los siguientes impuestos directos: a la renta, al valor agregado, a los
consumos especiales; por otro lado la creación de nuevos impuestos como son: el
impuesto a la salida de divisas, el impuesto a las tierras rurales, los impuestos
ambientales, y el incremento al impuesto a la plusvalía, tanto el aumento como la
creación de nuevos impuestos ha derivado en el decrecimiento de varias áreas de
producción y de empleo, temas que serán sustentados en el trascurso del desarrollo
del presente proyecto.
1.2 FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
¿Cuáles son los efectos socio jurídicos generados después de aplicar la Ley Orgánica
para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos dentro
7
de la sociedad ecuatoriana, ante los decrecimientos en el sector inmobiliario del
Distrito Metropolitano de Quito, en el año 2017?
1.3 DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA
El problema que procura analizar el presente proyecto de investigación radica
en estudiar las consecuencias, impacto social y jurídico que genera la aplicación de la
Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de
Tributos, la cual ha generado un rechazo generalizado de la sociedad hacia la misma,
tras varios decrecimientos en las áreas de la producción y empleo.
Es de conocimiento general que dentro del marco jurídico económico estatal
más relevante que actúa como base financiera para los gobiernos de turno, se
encuentra la recaudación de impuestos a través de las entidades estatales; el impuesto
materia del presente proyecto de investigación es el que recae sobre los bienes
inmuebles mejor conocido como impuesto a la plusvalía, mismo que debe ser
entendido como el valor que adquiere un bien inmueble por circunstancias extrínsecas
e independientes a las que el propietario pueda efectuar en él; por ende se
sobreentiende que esta actividad le corresponde al gobierno nacional como al
seccional a través de herramientas regulatorias o tributarias, cuyo fin es poder
capturar y redistribuir parte del incremento del valor del suelo en beneficio de la
sociedad, además de contribuir con el control de la especulación sobre el suelo,
ayudando a producir mejores y mayores condiciones para acceder a una vivienda
adecuada a quienes no la poseen.
Mediante la aprobación de la Declaración conjunta Hábitat III: Tiempo de
cambio hacia una Nueva Agenda Urbana basada en Derechos Humanos, celebrada en
Quito del 17 al 20 de octubre de 2016, los Estados se comprometieron a promover la
elaboración de normas adecuadas y ejecutables en el sector de la vivienda, uso de
suelo, asumir el compromiso expreso de combatir y prevenir la especulación del
8
suelo, los desplazamientos, la falta de vivienda y los desalojos forzosos arbitrarios.
(Organización de las Naciones Unidas, 2016)
Consecuentemente, en la actualidad en Ecuador rigiéndose a lo acordado en la
Declaración conjunta Hábitat III, expide la Ley Orgánica para evitar la Especulación
sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos, la cual intenta evitar que se
genere un lucro excesivo sobre el valor de la tierra, generando varios criterios desde
diversos sectores de la población ecuatoriana, aquí algunas opiniones:
En primer lugar, Jorge Merlo presidente del Colegio de Ingenieros de
Pichincha, considera: “la falta de proyectos inmobiliarios ha generado la pérdida de
unos 150 puestos de trabajo por día. De aprobarse la derogatoria de la ley, los
inmuebles se venderán sin cargas tributarias y con ello el sector esperaría una mejora”
(pág. 1).
En segundo lugar, un estudio del Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INEC) señala:
En el país hubo un crecimiento de los permisos de construcción en el 2016, de un 5%
frente al año previo, aunque no ocurrió lo mismo con la proyección del número de
viviendas. Según el INEC, la proyección para 2016 fue de 58 675 viviendas a
construir, lo que representa una caída con respecto a períodos anteriores: 69 907 en el
2015 y 68 349 en el 2014. La construcción cerró el año pasado con una contracción del
5,2%, según datos del BCE. (Instituto Nacional de Estadística y Censos, 2017)
En tercer lugar, diario El Universo, en su articulado titulado “Ley de
Plusvalía, otra vez entra en análisis” correspondiente a la fecha del 26 de julio de
2017, hace mención a lo que el Presidente de la República afirmó:
(…) en su informe semanal la noche del lunes pasado sobre la revisión del alcance y
aplicación de la Ley de Plusvalía, tras reconocer una depresión en el área de la
9
construcción, generó reacciones en diferentes sectores. Moreno reconoció que el sector
de la construcción fue el que peor evolucionó, con el -7,3%, en el primer trimestre de
este año, según cifras del Banco Central, y lamentó que lleve tres trimestres a la baja,
lo que lo ha hecho retroceder a los niveles de hace cinco años. (Diario El Universo,
2016)
En cuarto lugar, Pita Enrique, presidente de la Cámara de la Construcción de
Guayaquil y de la Federación de Cámaras de la Construcción del Ecuador, manifiesta:
Compartir la intención de las autoridades de tener un control estricto a la especulación
de la tierra. Considera que existe suficiente normativa para regular ese aspecto, así
como la plusvalía, pero la ley vigente contiene elementos que complican el escenario
ahuyentando a inversionistas y clientes. (Pita, 2017)
Consecuentemente, tras visualizar y analizar los puntos de vista antedichos se
establece que el mecanismo implementado como respuesta al convenio firmado en la
Declaración conjunta Hábitat III, ha generado varias complicaciones; verbigracia, se
disminuyan las plazas laborales en el sector de la construcción y otro tipo de
vejámenes que afectan a otros sectores de la población ecuatoriana.
Para finalizar, hay que destacar que el presente proyecto de investigación está
en contra posición de varios artículos de la presente Ley Orgánica para Evitar la
Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos, ya que al conocer
varios criterios de expertos se ha llegado a delimitar sus ventajas y desventajas, se
pretende plantear una propuesta de reforma total de la ley que controla actualmente el
impuesto a la plusvalía, permitiendo de tal manera dar cumplimiento de lo acordado
en la Declaración conjunta Hábitat III, y así lograr que la ciudadanía en general
alcance una mejor calidad de vida.
10
1.4 PREGUNTAS DIRECTRICES
1) ¿Qué inconvenientes surgen al no distinguir la plusvalía generada por obra
pública y la generada por inversión privada?
2) ¿En qué medida genera decrecimiento la aplicación de la Ley Orgánica para
Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos, en las
áreas de producción y empleo del país?
3) ¿Qué tipo de impuestos se fijaron dentro de las actividades comerciales y fiscales
desde la vigencia de la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor
de las Tierras y Fijación de Tributos?
4) ¿Por qué la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las
Tierras y Fijación de Tributos, impide dar cumplimiento a lo estipulado en el
convenio internacional denominado Declaración conjunta Hábitat III?
1.5 OBJETIVOS
1.5.1 Objetivo General.
Identificar las consecuencias generadas dentro del campo jurídico tributario
mediante la aplicación de la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor
de las Tierras y Fijación de Tributos con el fin de establecer soluciones a los
impuestos generados de modo desmedido.
11
1.5.2 Objetivos Específicos.
1. Detectar las áreas sociales, económicas y jurídicas afectadas mediante la
aplicación de la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las
Tierras y Fijación de Tributos.
2. Conocer las ventajas y desventajas de la Ley Orgánica para Evitar la
Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos.
3. Identificar las áreas de la producción y empleo que sufrieron decrecimientos por
la aplicación de la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las
Tierras y Fijación de Tributos.
4. Identificar las posibles medidas alternativas de solución que promuevan los
sectores económicos y de empleo identificados que sufrieron decrecimientos.
1.6 JUSTIFICACIÓN
El presente proyecto de investigación tiene su importancia en demostrar el
impacto socio jurídico que genera la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre
el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos, ventajas y desventajas tras su
aplicación, su trascendencia al momento de formar parte en la construcción de una
mejor calidad de vida humana.
En este sentido, los principales beneficiarios son la sociedad ecuatoriana en
general y el Estado, puesto que al mejorar o reestructurar el mecanismo encargado de
recaudar la ganancia proveniente de la plusvalía de bienes inmuebles se podría lograr
recaudar una tarifa justa para ambas partes, y cuyo monto no afecte a ninguna de las
dos, al momento que se pretenda recuperar la inversión realizada al mejoramiento y
aumento del valor de la plusvalía de un bien inmueble.
12
Se espera que la presente investigación tenga un impacto positivo en la
sociedad y en especial en la población económicamente activa, ya que este sector es
el beneficiario de la presente investigación, además tras identificar los aspectos
positivos y negativos de antes dicha ley se puede aludir que ésta se encuentra
contraria a la realidad nacional que actualmente vive el País el cual atraviesa una
inestabilidad económica, por tal motivo el presidente electo Lenin Moreno ha
expedido el decreto de austeridad Nº 135 publicado en el suplemento del registro
oficial Nº 76, destinado a regular las remuneraciones del sector público y otro tipo de
medidas para estabilizar la economía del País
Por lo antes expuesto el presente proyecto constituirá un aporte importante al
campo jurídico tributario, social y económico del País, en el cual actualmente se
plantea una consulta popular, dentro de sus puntos de debate pretende derogar esta
ley, debido al gran descontento social, debido a que se consideran que la normativa
contra la especulación de tierras solo ha causado un decrecimiento sustantivo en el
sector de la construcción y en la adquisición de departamentos, de viviendas,
mediante la propuesta de este proyecto de investigación se podría proponer medidas
alternativas que ayuden a promover la economía de los entes participativos de este
del campo del derecho.
Es factible realizar este estudio, debido a los múltiples criterios doctrinarios
que se encuentran en contra posición de la presente Ley Orgánica para Evitar la
Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos, además el País
cuenta con diversas dependencias públicas como son el Registro de la Propiedad del
cantón Quito, el Municipio del mismo cantón y demás entes públicos que pueden
proporcionar la suficiente información en cuanto al tema a desarrollarse, razón
suficiente para realizar la presente investigación.
13
CAPITULO II.
MARCO TEÓRICO
2.1 ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN
El derecho tributario, siendo el ejecutor de la imposición de tributos ha sido
considerado como una de las ramas del derecho más antiguas, debido a que los
impuestos ya se encontraban grabados en las legislaciones escritas con la peculiaridad
que los mismos no eran de carácter trascendental, puesto que muchos de los tributos
realizados nacían de personas que deseaban rendir tributo en forma de agradecimiento
y a la vez existía una contraparte que los recibía sin mayor inconveniente.
Es por ello que Ahumada Guillermo (1996) en su libro titulado “Tratado de
finanzas públicas” establece lo siguiente: “En la India surge la obra Arthasharstra o la
ciencia de la riqueza de Kantihua, la cual contempla el siguiente principio; así como
los frutos deben ser cosechados del árbol cuando estén maduros, así los recursos estén
presentes” (Ahumada, 1996, pág. 47), este principio posteriormente fue desarrollado
por Adam Smith en las reglas clásicas de la recaudación tributaria.
Por otro lado, García Vizcaíno Catalina (1996) en su libro titulado “Derecho
tributario” indica como los antiguos egipcios debían pagar sus contribuciones, pues
de acuerdo a sus investigaciones se los cancelaba así: “Ante los recaudadores de
impuestos del faraón y cuando presentaban la declaración, los contribuyentes debían
de arrodillarse y pedir gracia” (García, 1996, pág. 11).
Con el paso del tiempo la humanidad evolucionó y los tributos con ella, es así
que surge en la humanidad la conocida Edad Media, época muy destacada por el
Estado Absolutista; reflejado en el lema de Luis XIV “El Estado soy yo”, régimen
14
que obligaba a todos sus súbditos a rendirle tributos, época muy diferente a la anterior
pues aquí ya se imponía tributos a la sociedad.
Por su parte, Berliri Antonio (1964), en su libro titulado “Principios de
Derecho Tributario”, considera que el tema relacionado con tributos e imposiciones
son nuevos para la humanidad, puesto que a su criterio personal establece: “El estudio
del Derecho Tributario es de origen muy reciente como determinadas leyes
impositivas, no es posible atribuir a esta rama del Derecho una fecha de nacimiento
anterior a los principios de este siglo” (Berliri, 1964, pág. 33).
En cambio para Hernández Livia (2012) en la revista jurídica “Nociones del
Derecho Tributario” manifiesta lo siguiente:
El nacimiento del Derecho Tributario como auténtica disciplina jurídica se produjo con
la entrada en vigencia de la ordenanza tributaria alemana de 1919. Este instrumento
desencadenó un proceso de elaboración doctrinal de esta disciplina, tanto por los
abundantes problemas teóricos con implicancia práctica que el texto planteó, como por
su influencia en la jurisprudencia y legislación comparada. Aún en estos tiempos, en su
última versión de 1977, despierta el interés de investigadores y sigue provocando
debates sobre su interpretación. (Hernández, 2012, pág. 3)
Para finalizar esta línea de investigación es importante mencionar un criterio
emitido por Carrión Diego durante el Seminario Plusvalía para el desarrollo
experiencias y casos, cuyo tema a tratar fue: “Mecanismos de captura de plusvalías y
financiamiento del desarrollo urbano” en el cual considera que: “Los GADS, no
consiguen captar plusvalías generadas por valorización del suelo por obras y servicios
creados por el sector público, y por cambios en las normas de edificabilidad y uso del
suelo” (Carrión, 2014, pág. 45)
A opinión personal de este investigador la legislación ecuatoriana no cuenta
con instrumentos jurídicos que permitan una captura moderada del impuesto a la
15
plusvalía, la única forma de recuperación de inversiones públicas es el cobro de una
contribución especial de mejoras y el cobro del impuesto predial, como elemento de
ajuste de la valorización, la cual considera como insuficiente y precaria.
2.2 MARCO TEÓRICO
Dentro del presente capítulo se tomará en cuenta lo que afirma el autor
Álvarez Arroyo Francisco (2003) quien en su libro titulado “Adecuación del impuesto
sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana a los principios
constitucionales en materia tributaria” considera al impuesto a la plusvalía en los
siguientes términos: “Es bastante frecuente en los contratos traslativos de dominio, es
perfectamente posible trasladar su carga tributaria por la vía del precio o la
contraprestación e incluso por vía contractual de hecho” (Álvarez, 2003, pág. 67).
Seguidamente, el profesor Casana Merino Fernando (1997) en su libro
titulado “Sujetos pasivos y responsables tributarios” considera el impuesto a la
plusvalía como: “La ganancia obtenida como consecuencia de una alteración en la
composición del patrimonio personal por razones extrañas a la actividad productiva”
(Casana, 1997, pág. 383).
Para finalizar, Patiño Ledesma Rodrigo (2004) en su libro titulado “Sistema
tributario ecuatoriano, principios del derecho tributario y régimen tributario
administrativo, tomo I” sostiene que la plusvalía es:
Constituye un tributo directo que grava el incremento de valor que experimentan los
bienes urbanos como consecuencia de la transmisión de la propiedad de los mismos, el
impuesto se devengará instantáneamente en la fecha que se produjese la transmisión de
la propiedad.
16
TITULO I
La Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y
Fijación de Tributos, en la legislación ecuatoriana
1.1 Iniciativas para su creación
Entre los diversos problemas sociales que afectan a la población ecuatoriana
en la actualidad se encuentra por un lado la falta de viviendas dignas, la especulación
del suelo, la mendicidad, entre otros; por esta razón en el Ecuador y a nivel mundial
se han planteado varios proyectos encaminados a mejorar la calidad de vida de las
personas en estado de necesidad.
Consecuentemente, como mecanismo de solución ante los graves problemas
sociales se desarrolla la cumbre internacional denominada Declaración conjunta
Hábitat III: Tiempo de cambio hacia una Nueva Agenda Urbana basada en Derechos
Humanos, celebrada en Quito del 17 al 20 de octubre de 2016, con la finalidad de
establecer compromisos serios por parte de los estados miembros de la Organización
de Naciones Unidas, comprometiéndolos a brindar ayuda en la erradicación de la
especulación del suelo, falta de viviendas dignas y desplazamientos humanos,
problemas graves y de actualidad.
Ecuador, en respuesta a este convenio internacional promulga la Ley Orgánica
para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos;
además, otro factor que influyó en la introducción de esta norma en la legislación
ecuatoriana fue el informe económico jurídico presentado por Andrade Bustamante
Luizana, Ortega, Salinas Loor Luis y Toasa Villavicencio Luis (2013) cuya
denominación es “Análisis de la recaudación tributaria del Ecuador por sectores
económicos: ventajas, estructura y factores determinantes, periodo 2008 – 2012” el
cual presento los siguientes resultados:
17
Todo lo relacionado con el mercado inmobiliario se encuentra entre los principales
grupos que generan recaudación tributaria al país, pero se puede ver en cifras reales
que los impuestos que los municipios no adoptan a este tributo como uno de sus
ingresos principales para su presupuesto anual. (Andrade, 2013)
Mediante el informe presentado por los consultores jurídicos antedichos, el
gobierno central precedido en aquel entonces por el ex presidente Rafael Correa
plantea reformas al Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y
Descentralización (COOTAD) mediante promulgación de la Ley Orgánica para
Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos, en lo
relacionado con el impuesto a la utilidad y plusvalía, pues se considera la posibilidad
que los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales puedan obtener
mayores ingresos mediante este impuesto.
Otro aspecto importante que incentivo a la creación de la Ley Orgánica para
Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos, fue la
poca regularización existente en cuanto a la recuperación de inversiones realizadas en
una obra pública por parte del Estado, generando que un bien inmueble gane un
mayor valor comercial tras su ejecución, las mismas que a criterio del ejecutivo deben
ser recuperadas al momento de producirse la enajenación del bien inmueble, pues
dicha acción de invertir no provino del propietario, destacándose la necesidad de
participar en dichas ganancias.
Por otra parte, los artículos constitucionales 261 y 376 enmarcados dentro del
considerando de la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las
Tierras y Fijación de Tributos, la envisten de competencia legal para poder recaudar
tributos de los contribuyentes, debido a su estrecha relación con el Derecho tributario
y su facultad recaudadora se realizara el estudio correspondiente a los articulados
antedichos, por estar estrechamente ligados con la materia a tratarse dentro de la
presente investigación.
18
Primero, el artículo 261 numeral 5, el cual indica: “El Estado central tendrá
competencias exclusivas sobre: Las políticas económica, tributaria, aduanera,
arancelaria; fiscal y monetaria; comercio exterior y endeudamiento” (Asamblea
Nacional, 2008), concediendo de tal manera a la presente ley atribuciones para poder
recaudar tributos de los contribuyentes.
Segundo, el artículo 376 manifiesta lo siguiente: “Se prohíbe la obtención de
beneficios a partir de prácticas especulativas sobre el uso del suelo, en particular por
el cambio de uso, de rustico a urbano o de público a privado” (Asamblea Nacional,
2008), cabe destacar que todas las medidas acatadas en la presente ley buscan
erradicar la especulación sobre el valor de las tierras existente en el País.
En conclusión, la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de
las Tierras y Fijación de Tributos, es un mecanismo jurídico creado con la finalidad
de ayudar a los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales y Distritos
Metropolitanos a captar una mayor recaudación del impuesto proveniente de la
utilidad y plusvalía al producirse una transferencia de dominio de un bien inmueble.
1.2 Aplicación
La Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y
Fijación de Tributos, conocida también como ley de plusvalía pretende erradicar la
especulación sobre el valor del suelo, su aplicación será a través de un incremento del
impuesto proveniente de las utilidades y plusvalía, es así que la medida adoptada
como mecanismo de respuesta al convenio internacional como a normas internas, ha
generado un rechazo generalizado por parte de la sociedad ecuatoriana tras generarse
una imposición que grava la transferencia de dominio de bienes inmuebles rurales o
urbanos, sin discriminación alguna del título en la cual se desarrolle, siempre y
cuando se llegue a obtener como resultado una ganancia extraordinaria.
19
1.3 IMPUESTO CONSTANTE DENTRO DE LA LEY
1.3.1 IMPUESTO A LA TRANSFERENCIA DE DOMINIO DE BIENES
INMUEBLES
1.3.2 Definición
El impuesto a la transferencia de dominio en bienes inmuebles es considerado
como un acto de derecho tributario, potestad ejercida por el Estado; al respecto
Fonrouge Giulani (1970), en su libro titulado “Derecho financiero” manifiesta: “La
obligación tributaria, es el vínculo jurídico en virtud del cual un sujeto (deudor), debe
dar a otro sujeto que actúa ejerciendo el poder tributario (acreedor), sumas de dinero
o cantidades de cosas determinadas por la ley” (Fonrouge, 1970, pág. 375); cabe
destacar que la presente cita indica que el impuesto a la plusvalía es puesto en
práctica cuando se genera la transferencia de dominio de un bien inmueble, esta
disposición responde a un mandato legal, el cual ordena que debe ser cancelada una
contribución por la realización de este acto jurídico.
Por su parte, Mogrovejo Jaramillo Juan Carlos (2013), en el “Foro revista de
derecho, N° 20, de la Universidad Andina Simón Bolívar de Ecuador / CEN”, en el
artículo denominado “Impuestos locales a las transferencias de dominio de bienes
inmuebles” indica: “Los impuestos a la transferencia de dominio de bienes
inmuebles, con particular referencia a la realidad ecuatoriana, son parte de la
variopinta imposición local que coadyuvan a la financiación de los gobiernos
autónomos descentralizados municipales y metropolitanos” (Mogrovejo, 2013, pág.
1), mediante la presente cita se puede evidenciar que a criterio personal del autor este
impuesto es una forma legal utilizada por los gobiernos autónomos descentralizados
municipales y metropolitanos para poder recaudar fondos para su autofinanciamiento.
20
En definitiva, se puede indicar que el impuesto a la transferencia de dominio
dentro del País, es utilizado como una fuente recaudadora de impuestos, los mismos
que gravan la ganancia extraordinaria producida en la transferencia de dominio de los
bienes inmuebles, el problema surge con la imposición desmesurada de esta tasa de
contribución, generando en muchos casos alejar la inversión tanto nacional como
extranjera de varios sectores sociales, producto de ello se ha generado varios
repercusiones negativas un claro ejemplo es el decrecimiento del sector inmobiliario,
aumento del desempleo, pérdida de interés en la compra y venta de bienes inmuebles.
1.3.3 Clasificación
Dentro del marco jurídico ecuatoriano se encuentra el Código Orgánico de
Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD), el cual
manifiesta que la financiación de los gobiernos tanto municipales como
metropolitanos provienen de fuentes de orden tributario, no tributario y por
endeudamiento público, para la presente investigación se utilizarán los impuestos que
se generan al realizarse una transferencia de dominio, los cuales son:
a) Impuesto a las utilidades en la transferencia de predios urbanos y plusvalía
de los mismos.
b) Impuesto sobre el valor especulativo del suelo en la transferencia de
bienes inmuebles.
1.3.3.1 Impuesto a las Utilidades en la Transferencia de Predios Urbanos y
Plusvalía de los Mismos
Dentro del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y
Descentralización (COOTAD), se considera a este impuesto como:
21
Artículo 556: Impuesto por utilidades y plusvalía.- “Se establece el impuesto
del diez por ciento (10%) sobre las utilidades y plusvalía que provengan de la
transferencia de inmuebles urbanos, porcentaje que se podrá modificar mediante
ordenanza” (Asamblea Nacional, 2010).
De manera similar en el cantón Quito existe el proyecto de ordenanza
impulsado por el Alcalde Mauricio Rodas Espinel el cual se intitula: “Ordenanza que
regula la aplicación del impuesto a las utilidades en la transferencia de predios
urbanos y plusvalía de los mismos y del impuesto sobre el valor especulativo del
suelo en la transferencia de bienes inmuebles en el Distrito Metropolitano de Quito”
cuerpo normativo encargado de regular el impuesto proveniente de la utilidad y
plusvalía dentro del cantón Quito, el cual nos proporciona la siguiente definición del
impuesto mencionado:
Título II
Impuesto a las utilidades en la transferencia de los predios urbanos y plusvalía de los
mismos.
Artículo 20.- Objeto: El impuesto de utilidad grava la utilidad obtenida en la
transferencia de predios urbanos, sea en dinero o en especie, de conformidad con las
disposiciones de la ley y esta ordenanza.
Para la aplicación de este impuesto, se consideran predios urbanos todos aquellos que
se encuentran ubicados en zonas urbanas y de expansión urbana del Distrito
Metropolitano de Quito de conformidad con los planes de desarrollo y ordenamiento
territorial o los instrumentos de ordenamiento territorial que los sustituyan o
modifiquen. (Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, 2017)
Por su parte, Mogrovejo Jaramillo Juan Carlos (2013), en el “Foro revista de
derecho, N° 20, de la Universidad Andina Simón Bolívar de Ecuador / CEN”, en su
artículo denominado “Impuestos locales a las transferencias de dominio de bienes
inmuebles” considera lo siguiente:
22
Es un impuesto directo dado que grava una parte de la renta expresada en la ganancia
del tradente del dominio de un bien inmueble urbano, siendo este el sujeto obligado en
calidad de contribuyente. Es un impuesto real porque grava el incremento del valor del
inmueble transferido con prescindencia de los sujetos conminados a satisfacer la
prestación. Se trata de un impuesto objetivo porque su cuantificación procede sin
considerar circunstancias personales de los sujetos pasivos. (Ibídem, pág. 41)
Finalmente, el objetivo y propósito del impuesto a la transferencia de dominio
de bienes inmuebles grava un valor excesivo al perfeccionarse la tradición como
modo de adquirir el dominio, un claro ejemplo de ello producto de esta imposición es
el malestar en los inversionistas locales e internacionales que invertían en el sector
inmobiliario, generando como una consecuencia directa la pérdida de plazas laborales
y el decrecimiento de esta actividad económica.
1.3.3.2 Impuesto Sobre el Valor Especulativo del Suelo en la Transferencia de
Bienes Inmuebles
Con la finalidad de poder establecer de manera clara la definición del presente
impuesto, se cita al Diccionario Jurídico Elemental de Cabanellas Guillermo (2014),
el cual define a la especulación como: “La especulación consistente en la ganancia o
beneficio que se obtiene en la compraventa, en las operaciones bursátiles y en
diversas transacciones lucrativas.” (Cabanellas, 2014).
De igual modo, Moreda de Lecea Carlos (2017), en su artículo jurídico
denominado “La Especulación” nos propone la siguiente definición de especulación
la cual a su criterio consiste en: “La compra de un bien (producto o servicio) para
venderlo posteriormente con la intención de obtener un beneficio” (Moreda, 2017,
pág. 2).
Por otra parte, la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de
las Tierras y Fijación de Tributos en su artículo 4 inciso primero indica:
23
Artículo 4. A continuación del artículo 561 del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, agréguese la siguiente sección:
Artículo 561.1.- Objeto imponible. Gravar a la ganancia extraordinaria en la
transferencia de bienes inmuebles. En el caso de aportes de bienes inmuebles,
únicamente estarán gravados aquellos realizados a fideicomisos o a sociedades, que
tengan como fin último la actividad económica de promoción inmobiliaria y
construcción de bienes inmuebles para su comercialización, conforme a las
condiciones y requisitos establecidos por el órgano rector de la política de desarrollo
urbano y vivienda.
También estarán gravados con este impuesto, aquellas transferencias que bajo
cualquier mecanismo se realicen con fines elusivos o evasivos, incluso a través de
aportes de bienes inmuebles a fideicomisos o a sociedades que, sin tener como
actividad principal la promoción inmobiliaria y construcción de bienes inmuebles para
su comercialización, en la práctica realicen dichas actividades sobre el inmueble
aportado. En tales casos será responsable solidario de la obligación tributaria quien
recibió el respectivo aporte. Para la aplicación de lo anteriormente dispuesto, se
observará lo señalado en el artículo 17 del Código Tributario, respecto de la
calificación del hecho generador. (Asamblea Nacional , 2016)
Mediante la reforma realizada por la Ley Orgánica para Evitar la
Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos al Código Orgánico
de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD), se delimita
cual será el objeto imponible para gravar la ganancia extraordinaria en la
transferencia de dominio de un bien inmueble y de tal manera frenar la especulación.
Seguidamente, tras conocer las diversas definiciones tanto legales como
doctrinarias, cabe aclarar que en la actualidad los impuestos encargados de regular el
cobro de utilidades, plusvalía y especulación del suelo en la transferencia de predios
urbanos y rurales, su imposición se producirá sobre bienes adquiridos con
posterioridad a la presente ley y solo hasta su primera transferencia; en el caso de
terrenos baldíos se aplica un régimen transitorio el cual tendrá validez hasta el 31 de
24
diciembre del 2021 o hasta que se haga la transferencia, dando prioridad al suceso
que ocurra primero.
Finalmente, cabe destacar que la recaudación de este impuesto será a favor de
cada Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal o Distrito Metropolitano, para
el mejoramiento de los servicios básicos de alcantarillado y agua potable, sin
embargo, de darse el caso que los GAD’S no ejerza su facultad recaudadora el órgano
auxiliar encargado de recaudar esta contribución será el Servicio de Rentas Internas,
el cual podrá destinar el monto equivalente al 20% de recargo para la Cuenta Única
del Tesoro.
1.4 Ganancias provenientes de la venta de un bien inmueble
1.4.1 Ganancia Ordinaria
La definición de ganancia ordinaria según la Dra. Yolanda Yupangui dada en
clase se encuentra relacionada al paso del tiempo; por otro lado, el Servicio de Rentas
Internas (2017), en el artículo jurídico denominado “Impuesto a las utilidades y
plusvalía e impuesto a la ganancia extraordinaria en la trasferencia de bienes
inmuebles, proyecto de ley” define a la ganancia ordinaria como: “La ganancia que el
vendedor hubiera obtenido por invertir su capital en una institución financiera en
lugar de comprar el bien inmueble. Este monto se considera una ganancia justa y
moral, es decir, se obtiene sin especulación” (Servicio de Rentas Internas, 2017, pág.
31).
Por su parte, la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las
Tierras y Fijación de Tributos dentro de su artículo 4 inciso quinto indica que:
Artículo 4. A continuación del artículo 561 del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, agréguese la siguiente sección:
25
Artículo 561.5.- Ganancia ordinaria. Para efectos de esta sección, se entenderá como
ganancia ordinaria al producto de multiplicar el valor de adquisición del bien inmueble
por el factor de ajuste de ganancia ordinaria, a cuyo resultado se deberá restar el valor
de adquisición. (Ibídem)
Frente a las denominaciones dadas por estos entes jurídicos se puede indicar
que la ganancia ordinaria consiste en aquella inversión realizada por el titular de un
bien inmueble al momento de su adquisición, la cual con el transcurso del tiempo
adquiere más valor comercial, sin ninguna intervención o mejora realizada por una
tercera persona o del Estado a través de una obra pública.
1.4.2 Ganancia Extraordinaria
La ganancia extraordinaria se produce al transferirse el dominio de un bien
inmueble, la cual eleva el valor comercial de un bien inmueble debido a las mejoras
realizadas sobre el bien o por beneficio de una obra pública.
Dicho resultado ha generado mucha conmoción entre la sociedad ecuatoriana
puesto que la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras
y Fijación de Tributos sanciona este tipo de lucro con un impuesto, el cual a criterio
de expertos en materia tributaria y municipal es desproporcional y su rubro es muy
alto.
Por su parte la Cámara de Comercio de Guayaquil (2016), en su artículo
jurídico denominado “Informe de Posición Estratégica 162, Análisis a la Ley de
Plusvalía” presentado el 2 de diciembre de 2016, indica que:
Ganancia extraordinaria es la diferencia entre el valor de transferencia del bien
inmueble y el valor de adquisición ajustado. El valor de transferencia corresponde al
que consta en la escritura pública, mientras que el valor de adquisición ajustado es la
suma del valor de adquisición (que comprenderá las mejoras y pago de contribuciones
26
especiales o de mejoras) más la ganancia ordinaria. (Cámara de Comercio de
Guayaquil, 2017, pág. 2)
El Servicio de Rentas Internas (SRI) propone la siguiente definición de
ganancia extraordinaria la cual es considerada como: “La diferencia entre el valor de
venta y el valor de adquisición ajustado” (Ibídem).
Consecuentemente, cabe destacar que este tipo de ganancia conlleva en su
resultado una inversión exterior, ajena a la realizada por el titular del bien inmueble,
este tipo de ganancia puede deberse al beneficio de una obra pública ejecutada por un
gobierno de turno, el paso o cercanía de un proyecto gubernamental, por tal motivo el
Estado ha implementado cuerpos legales que ayuden a recuperar este tipo de
inversiones y que no sean solo los propietarios de los inmuebles quienes se beneficien
por estas actividades.
Para finalizar, se prevé necesario poner a consideración del lector una formula
básica que detalle los rubros que contiene la ganancia extraordinaria:
Ganancia Ordinaria (Paso del tiempo) + Utilidades + Plusvalía + Especulación +
Contribución de mejoras = GANANCIA EXTRAORDINARIA.
1.5 Sujetos Intervinientes
Dentro del marco jurídico ecuatoriano se otorga derechos y garantías a
determinados sujetos jurídicos, utilizando ciertas instituciones establecidas por otras
ramas del derecho para regular el tema de estos sujetos o se crea figuras exclusivas
del derecho tributario; dentro de la presente investigación se estudiaran a los
denominados sujetos intervinientes en la recaudación del impuesto a la utilidad y
plusvalía los cuales son:
27
a) Sujeto activo
b) Sujeto Pasivo
1.5.1 SUJETO ACTIVO
El sujeto activo en la legislación ecuatoriana es considerado como aquel
sujeto jurídico encargado de recaudar impuestos; paralelamente Bravo Arteaga Juan
Rafael (2009), en su libro titulado “El impuesto sobre la renta en el derecho
comparado reflexiones para Colombia” manifiesta que:
Los sujetos activos son los acreedores de la obligación tributaria y están constituidos
por las entidades públicas, los organismos descentralizados y los particulares que por
disposición de la ley deben cumplir las funciones inherentes a los sujetos activos de la
tributación. (Bravo, 2009, pág. 25)
Por su parte, la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las
Tierras y Fijación de Tributos en su artículo 4 inciso segundo considera al sujeto
activo como:
Artículo 4. A continuación del artículo 561 del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, agréguese la siguiente sección:
Artículo 561.2.- Sujeto activo. Son sujetos activos los gobiernos autónomos
descentralizados municipales o metropolitanos, por la ganancia extraordinaria generada
en su respectiva circunscripción territorial y, subsidiariamente, la autoridad tributaria
nacional. (Ibídem)
Consecuentemente, se puede mencionar que el sujeto activo es toda persona
jurídica de carácter público encargado de recaudar impuestos para el Estado,
contribuciones realizadas por la ciudadanía por la realización de cualquier actividad
castigada por la ley con un impuesto.
28
Finalmente, el proyecto de ordenanza impulsado por el Alcalde Mauricio
Rodas Espinel el cual se intitula “Ordenanza que regula la aplicación del impuesto a
las utilidades en la transferencia de predios urbanos y plusvalía de los mismos y del
impuesto sobre el valor especulativo del suelo en la transferencia de bienes inmuebles
en el distrito metropolitano de Quito”, indica quien ejercerá la función de sujeto
activo dentro del cantón, puesto que en su artículo 1 señala lo siguiente:
Artículo 1.- Sujeto Activo.- El sujeto activo del Impuesto a las Utilidades por la
Transferencia de Predios Urbanos y Plusvalía de los mismos y del Impuesto sobre el
Valor Especulativo del Suelo en la transferencia de bienes inmuebles, es el Municipio
del Distrito Metropolitano de Quito, administrado a través de la Dirección
Metropolitana Tributaria. (Ibídem)
1.5.1.1 Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, específicamente el área de
avalúos y catastros; como sujeto activo
Uno de los sujetos activos encargados de regular, controlar y recaudar el
impuesto a las utilidades y plusvalía de los mismos, el impuesto sobre el valor
especulativo del suelo en la transferencia de bienes inmuebles en este cantón es el
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, actividad que lo realiza en base a
estudios y resultados presentados por el departamento de avalúos y catastros.
La información obtenida de este departamento técnico-jurídico es utilizada
por: los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADS), el gobierno central (en
caso de expropiaciones, declaratorias de utilidad pública), entidades del sector
financiero tanto públicos como privados (utilizan esta información para poder otorgar
créditos financieros y garantizar su pago), demostrando que la actualización y buen
manejo de la información proveniente de este departamento es de vital importancia,
pues mediante su actualización se puede plantear un correcto desarrollo.
29
Mediante los datos proporcionados por este departamento técnico-jurídico se
procede al cálculo del impuesto a las utilidades por la transferencia de predios
urbanos y plusvalía de los mismos, el impuesto sobre el valor especulativo del suelo
en la transferencia de bienes inmuebles, materia de la presente investigación, por tal
razón a continuación se analizará cómo funciona la materia del catastro municipal
dentro de la legislación ecuatoriana.
1.5.1.2 Catastro Municipal
Con la finalidad de dar una definición precisa y exacta se cita a los tratadistas
Águila Miguel y Erba Diego Alfonso (2007), quienes en su libro denominado “El rol
del catastro en el registro del territorio” manifiestan que:
El catastro es un sistema dinámico apoyado por un conjunto de bases de datos
integradas y coordinadas, que proporcionan información sobre el registro y la
propiedad del suelo, características físicas, zonificación, estado jurídico, datos
ambientales, socioeconómicos y demográficos de los mismos, con el fin de servir
como herramienta para la distribución equitativa de la carga tributaria, promover la
seguridad de la propiedad inmobiliaria, y crear bases para la planificación local y
nacional, dándole un uso multifinalitario. (Águila, 2007, pág. 15)
De modo similar, Montaño Galarza César y Mogrovejo Jaramillo Juan Carlos
(2014) en su libro titulado “Derecho Tributario Municipal Ecuatoriano. Fundamentos
y práctica” consideran al catastro municipal como: “Un inventario de bienes
inmuebles ubicados en cada una de las jurisdicciones territoriales cantonales o
distritales metropolitanas tanto de las zonas urbanas como de las rurales” (Montaño,
2014, págs. 68, 69).
El catastro municipal es de vital importancia dentro de nuestra sociedad,
puesto que el mismo constituye un importante instrumento para determinar la carga
30
tributaria que se le impondrá a los contribuyentes, por su parte Muñoz Luis en su
libro denominado “Memorias de las VI jornadas ecuatorianas de derecho tributario”
menciona:
La principal utilización del catastro está en el ámbito TRIBUTARIO, efectivamente,
las intervenciones catastrales deben tener prioridad considerando el rendimiento
impositivo que generará cada zona. Luego de la valoración, los datos son utilizados no
solamente para determinar impuestos, sino también tasas y contribuciones especiales o
de mejoras de beneficio municipal, así como varios tributos para el Gobierno Central y
otros órganos seccionales y de excepción.
La recaudación de créditos tributarios y no tributarios se efectúa en base a la
cartografía catastral. (Muñoz, 2005, pág. 233)
En resumidas cuentas, contar con un catastro actualizado y con información
correcta brinda muchos beneficios tanto para el Estado como para la ciudadanía en
general, pues mediante la contribución generada por los contribuyentes se puede
realizar varias obras en beneficio de la colectividad, pero estas acciones corroboran a
que el impuesto predial y las tasas por los nuevos servicios suban y es ahí donde el
sujeto activo recupera la inversión realizada para transformarlas en nuevas obras y
con ello el nacimiento de un ciclo económico.
1.5.1.3 Orígenes del catastro
La importancia de contar con un sistema de catastro surge desde la
antigüedad, al respecto Benalcázar Subía Gustavo (2004), en su artículo titulado “La
función del catastro en la tributación municipal”, dentro del libro titulado “Memorias
IV Jornadas Ecuatorianas de Derecho Tributario” manifiesta lo siguiente:
El catastro es tan antiguo como la misma humanidad y se creó en función de la
necesidad de vincular un bien inmueble con su propietario, con el objetivo de
garantizar la posesión de las tierras y las restituciones de las mismas, debido a que
31
antiguamente tanto en Egipto como en Mesopotamia las inundaciones anuales de los
ríos, borraban los linderos. (Benalcázar, 2004, pág. 136)
Para poder conocer cómo fue el desarrollo del catastro dentro del País, se cita
lo expresado por los historiadores López Chávez José y Erba Diego Alfonso (2008),
quienes en su libro titulado “El Catastro Territorial en la República de Ecuador”,
afirman que:
En el Ecuador en la época prehispánica, la antigua confederación Quitu-Cara, lo
manejaba como un registro y control de tierras, el mismo que era administrado por los
Caciques, quienes se encargaban de distribuirlas para que sean trabajadas por los
miembros de las comunidades. (López C. J., 2008, pág. 178)
Por su parte, López José René (2007), en su artículo jurídico denominado
“Historia y evolución del catastro” publicado en la Revista de la red de expertos
Iberoamericanos en Catastro, N°1, indica lo siguiente:
El catastro como tal se originó en la época de la conquista, por los años de 1540,
mediante la institución de la “Encomienda”, y fueron los Virreyes y los Cabildos los
encargados por la corona española en tener la facultad de registrar, controlar y repartir
solares y tierras para luego titularizarlas en base a la prestación de servicios y la
generación de tributos, lo que producía importantes ingresos económicos para los
colonizadores. (López J. R., 2007, pág. 11)
Con el continuo avance del tiempo, el Ecuador logra su independencia de la
corana española generando con ello grandes cambios, al respecto los historiadores
López Chávez José y Erba Diego Alfonso (2008), en su libro intitulado “El Catastro
Territorial en la República de Ecuador”, indican las condiciones en las cuales se
desarrollaba el catastro al nacimiento del País, con la siguiente información:
32
En 1830 se formó el Ecuador con 26 cantones, en la actualidad existen 221, con la
peculiaridad de que el manejo del territorio siguió igual, tanto en la época de la colonia
como en la república, donde los municipios tienen a su cargo el control del inventario
de las propiedades.
En 1949 el Congreso Nacional, a través del Decreto del 5 de noviembre, decide
incentivar la autogestión municipal, por lo que se inicia un trabajo sistémico catastral
pero únicamente con carácter tributario y de recaudación de ingresos, dejando de lado
la parte técnica ya que no se dio impulso ni respaldo normativo suficiente para el
mejoramiento de la herramienta catastral, por lo que se continuó manejando de forma
manual y rudimentaria. (Ibídem)
Mediante el avance de la vida republicana, surge la década de los sesenta,
época que contó con muchos aspectos relevantes dentro del tema de catastros, aquí
algunas puntualizaciones:
1) En 1960, mediante decreto legislativo se faculta al Ministerio del Tesoro para que
conjuntamente con los municipios fijasen los avalúos de las propiedades.
2) El 29 de noviembre de 1963 se promulga el Decreto Supremo N° 1146, facultando
la creación de la Oficina Nacional de Avalúos y Catastros conjuntamente con la
ley constitutiva de esta dependencia pública.
3) En 1966, se modifica la ley constitutiva de la Dirección Nacional de Avalúos y
Catastros (DINAC), con la finalidad de prestar servicios más eficientes en materia
correspondiente al avalúo de propiedades inmobiliarias a cada entidad solicitante
ya sean naturales o jurídicas, tanto en el sector urbano como rural a nivel nacional.
4) En el mismo año, mediante Decreto Supremo N° 1405 se expide la Ley de
Registro de la Propiedad, otro aporte significativo en el tema de catastros.
33
En la década de los años setenta la materia municipal sufre un retraso, pues de
acuerdo a los historiadores López Chávez José y Erba Diego Alfonso las asignaciones
presupuestarias y extrapresupuestarias fueron cuantiosas para cada uno de los
municipios, produciendo una alta dependencia económica municipal hacia el
gobierno central, la autogestión municipal fue perdiendo interés, los impuestos
prediales y registros catastrales perdían importancia dentro de las municipalidades.
(Ibídem)
Además, debido al incremento acelerado por parte de población en la zona
urbana, la falta de una correcta planificación por parte de los municipios derivó en la
mala prestación de servicios básicos dentro de las jurisdicciones municipales,
conllevando de tal manera a un rechazo generalizado por parte de la población.
Posteriormente, en 1979 el País entro en un periodo de gobierno democrático,
produciendo como resultado varios cambios positivos en la sociedad; en la materia de
catastro se produjo las siguientes iniciativas:
1) La intensificación en cuanto a la creación de cantones.
2) La creación del Fondo Nacional de Participaciones (FONAPAR), con la finalidad
de atender las demandas de los sectores rurales descuidados por los entes
municipales.
3) La creación del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE).
4) Se establece los términos de referencia para los Planes de Desarrollo Urbano y
Catastro.
5) Se emprendió el proyecto DINAC-IGM “La Carta Catastral del Ecuador”.
34
Continuando en esta línea investigativa, López José René (2007) en su
artículo jurídico denominado “Historia y evolución del catastro” publicado en la
Revista de la red de expertos Iberoamericanos en Catastro, N°1, manifiesta que:
En 1989 se publica el Reglamento de Avalúos de Predios Rurales y se inició con el
Programa Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales (CATIR). En la década de
los noventas el país comenzó a sentir los efectos de la gran urbanización, ya que era
evidente que la mayoría de la población urbana vivía en condiciones marginales,
además se hizo una evaluación del proceso catastral, concluyendo que carecía de base
normativa, ante lo cual se promovió un sistema nacional de catastros, y la urgencia de
entrar en una reforma descentralizadora, que incluía lo territorial, sumado al
requerimiento de la población de una presencia de autoridades locales más cercanas a
sus necesidades. (Ibídem)
Otro aporte importante en el desarrollo del catastro municipal fue la creación
del Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA), el 14 de junio de 1994,
organismo encargado de ejecutar la política agraria vigente para aquella época, su
función era fomentar el desarrollo y protección del sector agropecuario, entregar
títulos de propiedad de varias tierras al sector campesino, permitiendo de tal manera
una mayor distribución del suelo y una actualización del catastro existente en
aquellos días.
En 1999, surge la propuesta de modernización de los catastros, conjuntamente
con la formación de un sistema nacional de información predial y territorial, la cual
estaba integrada por tres elementos: 1) Condiciones actuales, 2) Políticas para un
cambio y 3) Ley de catastros; mediante estos considerandos se plantea la expedición
de una ley de catastro, tomándose en cuenta aspectos técnicos, de gestión y provisión
de datos e información.
En 2002, se ejecuta el Programa de Regularización y Administración de
Tierras Rurales (PRAT), cuya duración fue de cinco años y estuvo a cargo del
35
Ministerio de Agricultura y Ganadería. No obstante pese a todos los esfuerzos
institucionales la situación del catastro continuó empeorándose en varios municipios
del País; las causas que empeoraron esta actividad estatal fueron: 1) La falta de
personal especializado en catastros y sistemas informáticos, 2) La desactualización de
la base de datos y, 3) Los frecuentes cambios políticos, dando como resultado
designaciones alzar y esporádicas del jefe del área conocida como avalúos y catastros,
tales condiciones llevaron a un deterioro del catastro ecuatoriano.
En el año 2004, se produjo una reforma sustancial a la Ley de Régimen
Municipal, normativa que responsabilizaba a los municipios por la actualización de
sus catastros cada dos años.
En 2008, con el nacimiento de un nuevo marco constitucional, se modifica la
organización territorial del Estado, con respecto al catastro encontramos al Art. 264
numeral 9 y 266 de la Constitución de la República 2008, los cuales determinan como
competencia exclusiva de los gobiernos municipales y distritos metropolitanos, la de
formar y de administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales.
Desde el año 2008, el catastro rural es manejado por el Sistema Nacional para
la Administración de Tierras (SINAT), sistema informático que regula la gestión
catastral de los predios rurales en todo el país, en apoyo al Registro de la Propiedad
de cada municipio, dicha participación se da solo donde intervenga el programa
SIGTIERRAS. La información catastral del área rural la proporciona el programa
SIGTIERRAS del Ministerio de Agricultura, Ganadería Acuacultura y Pesca
(MAGAP), dicha institución pública mediante su página web ha informado que:
“Actualmente ya se ha realizado el levantamiento de la información en 57 cantones
del país con más de un millón de predios catastrados” (SIGTIERRAS, Ministerio de
Agricultura, Ganadería Acuacultura y Pesca, 2017)
36
El 19 de octubre de 2010, se expide el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), en reemplazo de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal. Este cuerpo normativo prevé en los Arts. 55 y 139
la competencia de los gobiernos municipales para elaborar y administrar los catastros
inmobiliarios urbanos y rurales, además el Art.85 faculta de la misma competencia a
los gobiernos metropolitanos.
Para finalizar, cabe destacar que durante la aplicación de Ley Orgánica de
Régimen Municipal como del Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización (COOTAD), se ha recuperado la importancia de los
catastros prediales, se ha implementado una serie de regulaciones que precautelan la
periódica actualización catastral, mediante la revisión de impuestos prediales urbanos
y rurales; sin embargo pese a todos esfuerzos realizados muchos de los registros
prediales de la mayoría de gobiernos municipales están desactualizados, denegando
de tal manera la gestión municipal especialmente sobre tareas de planificación de
suelo.
1.5.1.4 Fines del catastro
Uno de los fines que persigue el catastro es poder brindar información que
sirva al momento de recaudar impuestos, incorporando y actualizando las unidades
prediales que ayudan a calcular su valoración, dichas recaudaciones a futuro podrían
constituirse en una fuente estable y segura de financiamiento de los gobiernos locales.
Los fondos recaudados mediante el cobro del impuesto predial, utilidades y
plusvalía entre otros son utilizados por los gobiernos municipales y metropolitanos
para cumplir con sus competencias, de ahí la gran importancia de una correcta
formación, conservación y actualización del catastro predial, puesto que el mismo
provee información sobre la situación en la cual se encuentran los predios urbanos y
rurales asentados en cada municipio, además de indicar cuál es su valoración.
37
El poseer un catastro actualizado ofrece muchos beneficios, los cuales son:
1) El avalúo, el cual constituye la base imponible para el cálculo del impuesto sobre
la propiedad urbana, rural, impuesto a inmuebles no edificados.
2) Esta información sirve para determinar la base imponible del impuesto de
alcabalas, a las utilidades en la transferencia de predios urbanos y plusvalía de los
mismos, tasas y contribuciones especiales.
3) Transparenta la información patrimonial de una persona pues incide en los ámbitos
civil, mercantil, penal, financiero, etc., un ejemplo es que puede ser utilizada como
fuente de información para investigación de casos de lavado de activos y
enriquecimiento ilícito, brinda información para gestiones públicas del Registro de
la Propiedad o Registro Mercantil, proporciona información acerca de la riqueza
inmobiliaria y del patrimonio de los administrados.
4) Facilita el registro de predios especiales como son: predios históricos, predios
estratégicos de seguridad nacional, predios pertenecientes al sector público,
predios entregados en comodato, predios para desarrollar zonas industriales.
5) Permite el control y monitoreo de las modificaciones de los predios por factores de
fuerza mayor por catástrofes y fenómenos naturales. Además provee información
para trámites de adjudicaciones de fajas de terrenos, rellenos de quebradas.
En conclusión, se puede decir que contar con datos actualizados de catastro y
de valoración de predios, posibilita una mayor y adecuada recaudación, a la vez
facilita un mejor financiamiento municipal permitiendo de tal manera dar
cumplimiento a los objetivos planteados en busca del desarrollo de las localidades de
cada municipio.
38
1.5.1.5 Situación actual del catastro
El poder contar con una información catastral es de gran importancia para el
desarrollo local y nacional, por tal razón dentro del País la actividad catastral de
manera oficial se inicia con la creación de la Oficina Nacional de Avalúos y Catastro
(ONAC) a finales de 1960.
Actualmente, nuestro sistema de catastro está actualizado hasta 2015, pues de
acuerdo a una entrevista realizada por Pacheco Mayra (2016) periodista de diario El
Comercio al vicealcalde de Quito, Eduardo del Pozo, menciona que:
En el Distrito Metropolitano de Quito, la última actualización del catastro se dio a fines
del 2015. Esta actualización tiene vigencia de dos años (hasta el 2017), por lo que no
habrá aumento de avalúos y, por ende, del impuesto predial para los quiteños. Además,
a fines del 2015, el Concejo colocó ‘un candado’ para evitar que haya impactos sobre
los montos que pagan los contribuyentes, por la situación económica del país, y fijó
mecanismos para mantener esta información al día. (Pacheco, 2016)
En la actualidad, la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor
de las Tierras y Fijación de Tributos, establece que para poder establecer el valor
proveniente de la plusvalía, los municipios deben tener actualizado el avalúo de los
predios a un valor comprendido entre el 70 y 100% del valor del avalúo comercial,
caso contrario los funcionarios encargados de actualizar esta información podrían
recibir ciertas sanciones que van desde ser destituidos hasta asumir responsabilidades
por perjuicios causados a los ciudadanos.
Por otra parte, el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial indica que se
debe actualizar el catastro cada dos años, por su parte diario El Comercio en una
entrevista realizada a Albán Jorge, concejal de Alianza País y vicealcalde en la
administración anterior de Augusto Barrera proporciona la siguiente información: “A
39
veces por razones de índole politiquera, los municipios no actualizan el catastro e
incurren en malas prácticas y se generan distorsiones entre el valor real y el del
catastro” (Ibídem).
Por otro lado, el Arq. Elvis Montaño C. (2017) en su informe titulado “Quito
Distrito Metropolitano, la información catastral al servicio de la planificación” indica
que actualmente el área de catastro del municipio de Quito trabaja en los siguientes
objetivos a futuro, los cuales son: “1.- Elaboración de cartografía para catastro, 2.-
Relevamiento de la información predial urbana y 3.- Implementación del sistema de
información geográfica para catastro multifinalitario” (Arq. Montaña, 2017)
Finalmente, en una entrevista realizada al Administrador Zonal La Delicia, el
día 1 de diciembre de 2017, indica que: “En la actualidad dentro del Distrito
Metropolitano están registrados 951 354 predios, entre urbanos y rurales”.
1.5.2.1 Servicio de Rentas Internas, como sujeto activo subsidiario
Continuando con la línea investigativa, se estudiará al Servicio de Rentas
Internas, institución pública cuya participación se da en el caso que los municipios no
hubieren ejercido su facultad determinadora; el Servicio de Rentas Internas (SRI) solo
actúa de manera subsidiaria, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 4 inciso segundo
de la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y
Fijación de Tributos, el cual indica:
Artículo 4. A continuación del artículo 561 del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, agréguese la siguiente sección:
Artículo 561.2.- Sujeto activo. Son sujetos activos los gobiernos autónomos
descentralizados municipales o metropolitanos, por la ganancia extraordinaria generada
en su respectiva circunscripción territorial y, subsidiariamente, la autoridad tributaria
nacional. (Ibídem)
40
Por su parte, Benavides Merck (2006) en su libro titulado “Teoría y práctica
tributaria en el Ecuador 2° edición” manifiesta lo siguiente:
Por disposición expresa de la ley corresponde a la administración tributaria recaudar
los tributos que deben pagar los contribuyentes en los tiempos y formas que determinas
las normas legales, ejemplo; impuesto a la renta, impuesto al IVA, ICE, aranceles
impuesto predial urbano, impuesto predial rural (Benavides, 2006, pág. 35),
Además, se debe indicar que con el fin de agilitar la recaudación y facilitar a
sus contribuyentes el pago de sus obligaciones el Estado realiza convenios con varias
instituciones financieras con la finalidad de facilitar el pago de tributos a sus
contribuyentes.
Las instituciones pertenecientes al sistema financiero facultadas para recaudar
tributos tienen la obligación de remitir todas las contribuciones recibidas en el
término legal a la cuenta del Servicio de Rentas Internas, organismo encargado de
llevar registros contables para luego depositar dichos valores en la cuenta única del
Tesorero Nacional.
Adicionalmente, Barrera Augusto (1999) en su artículo jurídico titulado
“Notas sobre la economía política de la Reforma neoliberal en América Latina”
publicado en la Revista Economía y política, Revista de la Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad de Cuenca No. 5, manifiesta lo siguiente: “Los
impuestos a los predios urbanos, predios rústicos y a las utilidades son impuestos
reales y directos dada la facilidad para identificar el bien y su base imponible”
(Barrera, 1999).
En conclusión, se puede manifestar que los impuestos nacionales son
recaudados y administrados por el Servicio de Rentas Internas (SRI) y en el caso de
los impuestos seccionales la Administración Tributaria le corresponde a cada
41
Gobierno Autónomo Descentralizado dependiendo del impuesto, esta competencia es
ejercida a través de las dependencias, direcciones y órganos administrativos
determinados por la ley.
1.5.2 SUJETO PASIVO
El sujeto pasivo dentro de la legislación ecuatoriana es toda persona natural o
jurídica obligada a pagar una contribución al sujeto activo, obligaciones tributarias
derivadas de la ley, por su parte Berliri Antonio (1964) en su libro titulado
“Principios de derecho tributario” sostiene que:
Todos los sujetos pasivos sean personas naturales o jurídicas que mantienen una
relación tributaria con el Estado, deben cumplir con las normas y principios
establecidos por el Derecho Tributario sean estos los impuestos, las tasas y cumplir con
los límites a la libertad de los particulares. (Ibídem)
Por otro lado, Zavala Ortiz José Luis (1998), en su libro titulado “Manual del
derecho tributario” realiza la siguiente afirmación:
Se conoce al sujeto pasivo de la obligación tributaria como deudor o contribuyente. La
doctrina lleva a efectuar una distinción entre el sujeto pasivo de la obligación tributaria
o contribuyente por una parte y el sujeto pasivo del impuesto por otra. El sujeto pasivo
de la obligación tributaria es aquel que según la ley debe cumplir la prestación
tributaria, esto es, enterar en arcas fiscales el impuesto. (Zabala, 1998)
Del mismo modo, Ferreiro Lapatza José Juan (1994), en su libro titulado
“Curso de derecho financiero español” propone lo siguiente:
El sujeto pasivo de la obligación tributaria es la persona sobre la que opera el deber de
realizarla, o lo que es lo mismo, toda persona obligada a cumplirla. Y las situaciones
42
jurídicas que darían lugar a esta configuración serian tres: La de contribuyente, la de
responsable y la de sustituto. (Ferreiro, 1994, pág. 372)
En conclusión, el sujeto pasivo es el deudor de una obligación tributaria; el
mismo se encuentra enmarcado dentro de una ley tributaria con la finalidad de poder
recaudar impuestos como por ejemplo impuesto a la renta, a las utilidades y plusvalía,
ambiente, etc.
1.6 Deducción
Dentro del presente capítulo se analizarán las rebajas, descuentos a los cuales
las personas que realizan una transferencia de dominio pueden acogerse, una de estos
beneficios es la deducción.
1.6.1 Definición
Término que deriva del vocablo latino deductio, el cual hace referencia al acto
y la consecuencia de deducir, cuyo fin es descontar un cierto monto, por su parte
Cabanellas Guillermo (2014) en su diccionario jurídico elemental propone la
siguiente definición: “Deducción: Acción y efecto de deducir; Deducir: Descontar
una cantidad de suma mayor, o parte del valor de una cosa” (Ibídem).
De manera similar, el Doctor Ossorio Manuel (2017) en su diccionario de
ciencias jurídicas, políticas y sociales manifiesta la siguiente definición: “Deducción:
Acción y efecto de deducir; Deducir: Descontar una cantidad de suma mayor, o parte
del valor de una cosa” (Ossorio, 2017).
En consecuencia, la deducción es un término jurídico empleado para reducir,
descontar cierta cantidad de una obligación tributaria, este descuento beneficia solo a
43
un cierto grupo social debido a su condición o por pertenecer a un grupo de atención
prioritario.
1.6.2 Deducciones contempladas en la legislación ecuatoriana
De acuerdo al Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y
Descentralización (COOTAD) las deducciones se aplicaran en los siguientes casos:
Artículo 557: Deducciones.- Para el cálculo del impuesto determinado en el artículo
anterior, las municipalidades deducirán de las utilidades los valores pagados por
concepto de contribuciones especiales de mejoras y concesión onerosa de derechos.
Artículo 559: Deducciones Adicionales.- Además de las deducciones que hayan de
efectuarse por mejoras y costo de adquisición, en el caso de donaciones, será el avaluó
de la propiedad en la época de adquisición y otros elementos deducibles conforme a lo
que se establezca en el respectivo reglamento, se deducirán:
a) El cinco por ciento (5%) de las utilidades liquidas por cada año que haya
transcurrido a partir del momento de la adquisición hasta la venta, sin que en
ningún caso, el impuesto al que se refiere esta sección pueda cobrarse una vez una
vez transcurridos veinte años a partir de la adquisición; y,
b) La desvalorización de la moneda, según informe al respecto del Banco Central.
(Ibídem)
Por otra parte, en el cantón Quito existe el proyecto de ordenanza impulsado
por el Alcalde Mauricio Rodas Espinel el cual se intitula: la “Ordenanza que regula la
aplicación del impuesto a las utilidades en la transferencia de predios urbanos y
plusvalía de los mismos y del impuesto sobre el valor especulativo del suelo en la
transferencia de bienes inmuebles en el Distrito Metropolitano de Quito”, la misma se
encarga entre una de sus varias competencias, delimitar como se debe deducir el
impuesto proveniente de las utilidades y plusvalía, además se contempla que actos o
acciones pueden ser deducibles, dichos beneficios se encuentran tipificados en los
artículos comprendidos del 26 al 37, debido a su extenso contenido solo se pondrá un
pequeño resumen de cada acción admitida para generarse una deducción:
44
1. COSTO DE ADQUISICIÓN
Artículo 26.- Se considerará como costo de adquisición, al valor o cuantía que conste
en el respectivo título de propiedad.
2. POR TIEMPO TRANSCURRIDO
Artículo 28.- En todos los casos, éste se calculará desde la inscripción del título de
propiedad en el Registro de la Propiedad.
Artículo 29.- Cuando el antecedente de dominio sea por adjudicación, el tiempo se
calculará desde la fecha de inscripción en el Registro de la Propiedad.
Artículo 30.- En los casos de propiedad horizontal o subdivisión, la fecha de
antecedente o de adquisición será la inscripción en el Registro de la Propiedad.
3. CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE MEJORAS
Artículo 31.- La Administración Metropolitana Tributaria generará la orden de pago
por el saldo adeudado, cuyo valor pagado y los pagados previamente, serán
considerados como deducibles. En el caso de obras públicas las contribuciones
especiales de mejoras deberán encontrarse canceladas previo a la transferencia de
dominio.
4. MEJORAS
Artículo 32.- Se considerará incremento sustancial del valor de la propiedad cuando las
mejoras superen el 10% del valor del avalúo catastral del bien inmueble, a la fecha de
transferencia.
Artículo 33.- Las mejoras realizadas deberán constar registradas en el catastro
metropolitano, cuando éstas superen el 30% del valor del avalúo catastral.
Cuando las mejoras no superen el porcentaje, los gastos incurridos en la mejora
deberán encontrarse debidamente soportados en comprobantes de venta.
Artículo 34.- Para deducir las mejoras cuyo valor sea de hasta el 30% del avalúo
catastral se observara los requisitos dispuestos en los anteriores artículos.
5. OTRAS DEDUCCIONES
Artículo 35.- Los costos incurridos en la construcción de predios por el sujeto pasivo
dedicado a la actividad económica de promoción inmobiliaria y de construcción de
bienes inmuebles para comercialización, urbanización, lotización o similares, serán
deducibles cuando se encuentren debidamente sustentados en comprobantes de venta y
hayan cumplido con el ordenamiento territorial metropolitano para su ejecución, y la
45
actividad económica se encuentre inscrita en los registros pertinentes, antes de la fecha
de otorgamiento de la Licencia Metropolitana Urbanística LM U.
Artículo 36.-mLas deducciones establecidas en el artículo precedente, no podrán
superar el 85% del total de costos del proyecto, según los registros contables
correspondientes, o registros de ingresos y gastos cuando sea personas no obligadas a
llevar contabilidad conforme las disposiciones de la Ley de Régimen Tributario
Interno, y siempre que la Utilidad Neta obtenida según la fórmula establecida en el
artículo 25 de la presente ordenanza, no sea inferior al 15% del precio de venta de cada
predio, excepto en aquellos casos en los justificadamente se demuestre una utilidad
neta menor.
Artículo 37.- Para aplicar la deducción por concesión onerosa de derechos se deberá
contar con la ordenanza de aprobación que contiene los cálculos generados por este
concepto y la forma de pago, sea en dinero o en especies, y siempre que:
1. Los valores pagados por concepto de Concesión Onerosa de Derechos emitido a
nombre del propietario y/o promotor, serán deducibles siempre que sobre el derecho
otorgado por la municipalidad, conste edificación debidamente catastrada en relación
al espacio concedido.
2. Será deducible el valor pagado por concesión onerosa de derechos a la fecha de
liquidación y declaración de los impuestos que se generan por transferencia de
dominio, proporcionalmente a cada uno de los predios que formen parte del Proyecto
Urbanístico Arquitectónico Especial aprobado, a transferir.
3. Si concluida la transferencia de dominio de los predios del proyecto aprobado,
quedare un valor por concesión onerosa de derechos pendiente de deducir, éste no
podrá ser atribuido como saldo a favor o trasladado como deducible en la transferencia
de dominio de otros predios o proyectos distintos al Proyecto Urbanístico
Arquitectónico Especial aprobado.
4. Esta deducción será aplicable siempre que el Impuesto de Utilidad no sea asumido
por el adquiriente del predio. En el caso de que la Administración Metropolitana
Tributaria detectare el incumplimiento de esta disposición, procederá a realizar la
liquidación correspondiente a cargo del sujeto pasivo obligado, más los intereses y
recargos de ley, sin perjuicio de aplicar las sanciones administrativas a que haya lugar.
5. El promotor o propietario responsable del pago de la concesión onerosa de derechos
que realice el pago en monetario, deberá hacerlo mediante la utilización de cualquier
46
institución del sistema financiero, sea a través de giros, transferencias de fondos,
tarjetas de crédito y débito, cheques o cualquier otro medio de pago electrónico.
Cuando el pago se realice mediante convenio de pago en especie, la entidad encargada
del Territorio, Hábitat y Vivienda deberá informar a la Administración Metropolitana
Tributaria sobre los valores a considerar como deducibles por cada proyecto aprobado,
y demás datos que la misma requiera para el control correspondiente. (Ibídem)
Finalmente, cabe acotar que las deducciones planteadas en el presente capitulo
solo se aplican sobre el impuesto a las utilidades en la transferencia de predios
urbanos y plusvalía de los mismos, pudiendo ser ejecutadas solo para este impuesto
por disposición legal.
1.7 Exención
1.7.1 Definición
Término jurídico relacionado con beneficios, exclusión de obligaciones de un
pequeño grupo de la sociedad, frente a una obligación tributaria; por su parte
Cabanellas Guillermo (2014) en su diccionario jurídico elemental define a la
exención de la siguiente manera: “Situación de privilegio o inmunidad de que goza
una persona o entidad para no ser comprendida en una carga u obligación, o para
regirse por leyes especiales” (Ibídem).
De igual manera, el Código Tributario ecuatoriano dentro del artículo 31
define a la exención o exoneración tributaria como: “La exclusión o la dispensa legal
de la obligación tributaria, establecida por razones de orden público, económico o
social” (Asamblea Nacional, 2017).
47
1.7.2 Exenciones contempladas en la legislación ecuatoriana
De acuerdo a la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de
las Tierras y Fijación de Tributos en su artículo 4 inciso décimo segundo indica las
siguientes exenciones que pueden ser aplicadas:
Artículo 4. A continuación del artículo 561 del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, agréguese la siguiente sección:
Articulo 561.12.- Exenciones: Están exentas del impuesto sobre el valor especulativo
del suelo en la transferencia de bienes inmuebles las operaciones realizadas por:
a) El Estado, sus instituciones y las empresas públicas reguladas por la Ley Orgánica
de Empresas Públicas;
b) Los estados extranjeros y organismos internacionales reconocidos por el Estado
ecuatoriano;
c) Las empresas de economía mixta, en la parte que represente aportación del sector
público;
d) Las personas naturales o sociedades que tengan como actividad económica la
promoción inmobiliaria y construcción de bienes inmuebles, en proyectos de vivienda
de interés social y prioritario, conforme lo establezca el órgano rector de la política de
desarrollo urbano y vivienda, y el control de la Superintendencia de Ordenamiento
Territorial, Uso y Gestión del Suelo; y,
e) Los deudores o garantes del deudor por las daciones en pago de inmuebles para la
cancelación de deudas, hasta por el monto de las mismas.
Los sujetos pasivos que se encuentren exentos de este pago, tienen el deber formal de
declarar las ganancias para fines informativos. (Ibídem)
Por otra parte, en el cantón Quito existe el proyecto de ordenanza
impulsado por el Alcalde Mauricio Rodas Espinel el cual se intitula: “Ordenanza
que regula la aplicación del impuesto a las utilidades en la transferencia de predios
urbanos y plusvalía de los mismos y del impuesto sobre el valor especulativo del
suelo en la transferencia de bienes inmuebles en el distrito metropolitano de
Quito”, la cual plantea las siguientes exenciones:
48
a) Adultas y Adultos Mayores
Artículo 13.- la presente exención nace en respuesta a la Ley del Anciano, y será
aplicada tanto en el Impuesto de Utilidad, Alcabala y sobre el Valor Especulativo del
Suelo, para poder beneficiarse los adultos mayores deberán haber cumplido sesenta y
cinco años de edad a la fecha de presentación de la declaración en el Municipio del
Distrito Metropolitano de Quito.
b) EXENCIONES GENERALES
Artículo 14.-Entidades de derecho privado con finalidad social o pública y de
beneficencia.-
Para el caso de beneficencia, entendiéndose como tales, las actividades relacionadas
con la filantropía y beneficencia pública mediante la prestación de servicios y
asistencia gratuita a los sectores más necesitados de la población.
Artículo 15.- Instituciones y asociaciones de carácter privado de educación.- Para la
aplicación de las exenciones tributarias previstas en el numeral 4 del artículo 35 del
Código Orgánico Tributario, se considerarán para el efecto, a aquellas instituciones
educativas sin fines de lucro reconocidas oficialmente como prestadoras del servicio
público de educación, dentro del régimen escolarizado y superior, y aquellos otorgados
por centros de capacitación y formación profesional legalmente autorizados. También
comprende aquellos que se encuentran bajo el régimen no escolarizado que sean
impartidos por centros de educación legalmente autorizados por el Estado para
educación o capacitación profesional y otros servicios educativos para el desarrollo
profesional.
Por su naturaleza y fines, las organizaciones sociales no persiguen lucro, pero la
adquisición, posesión, venta de bienes y su administración, así como la realización de
actos jurídicos y celebración de contratos y convenios, deben ser compatibles con sus
fines y estar destinada exclusivamente a su cumplimiento.
Para que las instituciones u organizaciones referidas en la presente sección puedan
beneficiarse de exenciones tributarias, es requisito indispensable que las
organizaciones se encuentren en el ejercicio activo del objeto social para el cual fueron
constituidas, cumplan con los deberes formales establecidos en el Código Orgánico
Tributario, encontrarse incorporadas en el Registro Único de Organizaciones Sociales -
RUOS y cumplir con los demás requisitos que para el efecto establezca la Dirección
Metropolitana Tributaria mediante resolución de carácter general.
49
No serán aplicables las exenciones tributarias en caso de disolución o liquidación de
las organizaciones sociales, dispuesta por la cartera de Estado competente que otorgó
la personalidad jurídica, conforme el Reglamento Sistema Unificado Información de
Organizaciones Sociales.
Artículo 16.- Restitución fiduciaria.- Cuando la aportación de bienes inmuebles a
fideicomisos mercantiles se haya realizado antes de la publicación Ley Orgánica para
Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos, y la
restitución fiduciaria que haga el fiduciario a favor del mismo constituyente, del bien
aportado a título de fideicomiso mercantil, en las mismas condiciones en las que fueron
transferidos inicialmente, es decir, la restitución fiduciaria, se realice posterior a la
publicación la referida Ley, al constituir primera transferencia se encuentra exento del
Impuesto a la Utilidad conforme el artículo 113 de la Ley de Mercado Valores.
Si el aporte del bien al fideicomiso mercantil fue realizado posterior a la publicación de
la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de
Tributos, sobre la restitución, se aplicará el Impuesto sobre el Valor Especulativo del
Suelo.
Artículo 17.- Prohibiciones.- Prohíbase a los beneficiarios de exenciones tributarias
tomar a su cargo las obligaciones que para el sujeto pasivo establezca la ley; así como
extender, en todo o en parte, el beneficio de exención en forma alguna a los sujetos no
exentos.
Cuando en actos o contratos intervengan beneficiarios de exención y sujetos no
exentos, la obligación tributaria se causará únicamente en proporción a la parte o partes
que no gozan de exención
En el caso de que la Administración Metropolitana Tributaria llegare a establecer que
se aplicó la exención sin haber cumplido los requisitos previstos en las normas
expedidas para el efecto, reliquidará el impuesto más los intereses que correspondan,
sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar. (Ibídem)
50
TÍTULO II
Análisis jurídico de la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor
de las Tierras y Fijación de Tributos
2.1. Vigencia jurídica
El presente proyecto de Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el
Valor de las Tierras y Fijación de Tributos, fue una iniciativa presentada por el poder
ejecutivo precedida en aquel entonces por el ex presidente Rafael Correa, la
mencionada norma fue enviada con el carácter de económico urgente a la Asamblea
Nacional para su respectivo debate y su posible aprobación en caso de llegarse a un
consenso entre los asambleístas que la presiden. Ante un proyecto de ley calificado
como económico urgente la función legislativa debe tramitar dicho proyecto en 30
días.
El ex presidente Rafael Correa justifica la necesidad de contar con dicha ley
por los siguientes motivos:
1) “El Estado requiere planificar el desarrollo nacional y erradicar la pobreza,
promover el desarrollo sustentable y la redistribución equitativa de los recursos a
través de políticas económicas, tributarias y fiscales”.
2) “Reducidos segmentos de la sociedad han obtenido ganancias extraordinarias
ilegítimas provenientes de la especulación en la tenencia de bienes inmuebles (…)
aprovechando el incremento de los precios de esos bienes, ocasionado entre otras
cosas por la intervención del Estado en diferentes obras
Consecuentemente, la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el
Valor de las Tierras y Fijación de Tributos, tuvo su primer debate en la Asamblea
51
Nacional el día 20 de diciembre de 2016, finalmente, su segundo debate fue el 27 de
diciembre de 2016, donde con 79 votos a favor y 27 en contra, además de una
abstención, dicho órgano legislativo aprobó el proyecto de ley puesto a debate.
En el Diario El Universo (2017) en su artículo denominado “Asamblea aprobó
la Ley de Plusvalía con 79 votos” publicado el 27 de diciembre del 2016, indica cómo
se desarrolló el debate y aprobación del proyecto de ley, el mismo que se desenvolvió
de la siguiente manera:
Dentro del pleno de la Asamblea Nacional muchas fueron las reacciones frente al
presente proyecto de ley, unas a favor y otras en contra sobre la posible entrada en
vigencia de la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las
Tierras y Fijación de Tributos, más conocida como ley de plusvalía; por su parte el
asambleísta Richard Calderón (Alianza País) durante la sesión destaco los posibles
objetivos en caso de entrar en vigencia dicho cuerpo legal, los cuales son: combatir la
especulación, facilitar el acceso a la vivienda y abrir el espacio de intervención del
Estado en un mercado con muchos desequilibrios, criterio que tuvo apoyo por de sus
coidearios Virgilio Hernández y Gilberto Guamangate.
Las opiniones en contra provinieron del sector conocido como la oposición, una de las
opiniones más relevantes fue de René Yandún (Integración Democrática), quien
mediante su intervención expreso: “lamentó la tremenda confusión que nos ha traído
esta ley y la incomprensible insistencia del gobierno por ponerla en vigencia” (Diario
El Universo, 2016)
Finalmente, tras varias horas de debate el pleno de la Asamblea Nacional
aprobó el proyecto de Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las
Tierras y Fijación de Tributos, el mismo que tras su aprobación fue remitido al
Ejecutivo para que en uso de sus facultades constitucionales vete o apruebe al
proyecto de ley, ante lo cual dicha norma jurídica fue aprobada en su totalidad.
52
2.2 Análisis e Impacto jurídico
La Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y
Fijación de Tributos reforma al Código Orgánico de Organización Territorial
Autonomía y Descentralización (COOTAD), en lo referente al impuesto proveniente
de la utilidad y plusvalía, además crea un nuevo impuesto el cual grava el valor
especulativo del suelo tanto en zonas urbanas como rurales siempre que llegue a
generarse una ganancia extraordinaria que supere 24 salarios básicos unificados y su
titular produzca una segunda transferencia de dominio, dicho acto jurídico deberá
tributar el 75% de la ganancia obtenida.
Adicionalmente, si alguien adquirió un bien inmueble antes de que entrase en
vigencia la presente ley y lo vende después, deberá pagar el actual impuesto a la
plusvalía, como en el caso de determinarse que durante la transferencia hubo una
ganancia extraordinaria.
Además, se faculta al Servicio de Rentas Internas para intervenir en la
recaudación del impuesto de manera subsidiaria si los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Metropolitanos y Municipales no hubiesen ejercido su facultad
recaudadora, dando como resultado una grave afectación en la autonomía municipal
garantizada en el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y
Descentralización (COOTAD), garantizada en el artículo 6: “ Ninguna función del
Estado ni autoridad extraña podrá inferir en la autonomía política, administrativa y
financiera propia de los gobiernos autónomos descentralizados” (Ibídem).
En conclusión, la promulgación de la Ley Orgánica para Evitar la
Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos como mecanismo de
reforma al Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y
Descentralización (COOTAD), ha generado un impacto negativo en la sociedad
debido al aumento de la contribución realizada por concepto utilidad y plusvalía,
53
dando como resultado decrecimientos económicos de muchos sectores productivos,
incremento en las cifras de desempleo, pérdida de inversiones tanto nacionales como
internacionales, depreciación en la contratación de personal dentro del mercado
inmobiliaria, viéndose de tal manera gravemente afectado una de las fuentes más
importantes de empleo del País.
2.3 Ventajas y desventajas de la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre
el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos.
2.3.1 Ventajas
Las ventajas producidas mediante la aplicación de la presente ley son:
La posibilidad de que los gobiernos seccionales puedan actualizar sus registros
catastrales, pues dicha información se encuentra dispersa y desactualizada.
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales puedan aumentar sus
ingresos mediante el cobro de este impuesto, permitiendo mejoras en cuanto a
desarrollo y crecimiento de las ciudades, dotándolos de servicios básicos
necesarios para un correcto desarrollo poblacional.
Se ha creado una herramienta que permite al Estado participar en las ganancias
extraordinarias obtenidas por concepto de especulación, además de permitir la
recuperación de las inversiones realizadas en la ejecución de obras y programas
para el desarrollo local.
2.3.2 Desventajas
Las desventajas producidas mediante la aplicación de la presente ley son:
54
Se produce una doble imposición, puesto que ciertas obras o mejoras realizadas
por el Estado son debidamente canceladas, a través del impuesto predial, carta del
consumo de agua y de electricidad, por ende imponer una contribución sobre el
traspaso de dominio de un bien inmueble, gravando los beneficios anteriormente
ya cancelados solo produce una doble imposición.
El Estado aumentaría su beneficio económico, por el pago de estos impuestos que
no hacen una clara diferencia entre inversiones realizada por el Estado y de
aquella inversión proveniente del sector privado, bajo el discurso de detener la
especulación y redistribución de la riqueza.
2.4 Análisis comparativo sobre la ley que regula la plusvalía en Colombia y
España.
2.4.1 Colombia
Dentro de la República de Colombia, es la Ley 388 de 1997 la encargada de
regular el tema relacionado con plusvalía, la cual involucra obras o acciones que
ejecuta el Estado permitiendo la revalorizan de las tierras, de allí que los propietarios
de dichos terrenos deben pagar esta contribución.
Por otro lado, Favio Oliveros Leonardo (2016), periodista de diario La
Opinión de Colombia mediante una entrevista realizada a Joves Orlando secretario de
Planeación del Municipio de la ciudad de Cúcuta, cuyo publicación fue titulada “¿En
qué consiste el impuesto de plusvalía? Aquí se lo explicamos” nos indica cómo
funciona el impuesto a la plusvalía en mencionado país, aquí la entrevista:
55
¿Qué es la plusvalía?
Es una contribución que se hace al Estado por la actuación del mismo Estado, es decir,
es el mayor valor que obtiene un terreno por las obras o acciones que se ejecutan en la
zona en donde está ubicado ese predio.
También es importante recalcar que la plusvalía es un tributo de destinación específica.
Eso implica que solo puede ser invertido en obras en la zona del predio beneficiado,
por lo tanto debe dirigirse a vías, alcantarillado pluvial, parques, canchas, entre otras.
Ese dinero no es para las arcas del municipio, sino para la ejecución de proyectos que
beneficien la zona de influencia.
¿Cómo se aplica?
Se aplica a cuatro actuaciones del Estado:
1) Por cambio en el uso del suelo. Cuando un cambio en el Plan de Ordenamiento
Territorial (POT) beneficia al usuario en un cambio en el uso del terreno y le
genera un mayor valor, sobre ese mayor valor se paga la plusvalía.
2) Por la incorporación de suelo rural a suelo urbano. Cuando el POT contempla la
incorporación a suelo de expansión urbano los planes parciales generan un
beneficio al propietario de esa tierra, por el cual debe tributar.
3) Por mayor aprovechamiento del suelo. Cuando se hace un cambio en el POT que le
permite al propietario mejorar las condiciones y la explotación de su suelo. Por
ejemplo, que por una actuación del Estado, un ciudadano con un edificio de cinco
pisos pueda construir uno de diez, entonces por esos cinco pisos de más que se le
permitan debe pagar impuesto al Estado.
4) Por obra pública. Cuando un municipio hace una obra pública que revaloriza la
tierra, el ciudadano tiene que pagar por este beneficio recibido.
¿Quiénes serán los llamados a pagar este tributo?
Deberán pagar el impuesto, aquellos que hayan recibido el beneficio por alguna de las
cuatro actuaciones explicadas anteriormente.
¿Cuál es la base legal para pagar este impuesto?
La base legal es la Ley 388 de 1997, la cual estipula ese cobro como una fuente de
financiamiento de otras obras de infraestructura para los municipios.
¿Desde hace cuánto no se cobra en Cúcuta y por qué no se había hecho?
56
No se cobra desde la promulgación de la ley en 1997. La Procuraduría ha hecho
insistentes requerimientos de hacer el cobro de este impuesto, porque es una falta no
hacerlo.
¿Cada cuánto se cobra?
Se cobra por una única vez, por la actuación del Estado que beneficia a ese predio.
¿Cómo es cobrada la plusvalía y de dónde sale el monto a cobrar?
El tributo se paga de acuerdo con unos porcentajes de entre el 30% y 50%
contemplados en la Ley 388 de 1997, tomando en cuenta el índice mayor de la
revalorización del terreno. Por ejemplo, si un terreno vale 10 pesos y después de la
actuación del Estado queda en 100 pesos, entonces sobre esa diferencia del precio, es
decir, 90 pesos, se hace el cobro.
¿Cuál es la cifra estima en el pago de plusvalía?
La cifra que se estima es la diferencia entre el precio de la propiedad antes de la
actuación y el valor después de la actuación del Estado por metro cuadrado y por el
30% al 50% del valor de ese beneficio.
El impuesto tiene tarifas establecidas y es de obligatorio cumplimiento, no es
potestativo. Estrato 1: 46%, estrato 2: 47%, estrato 3: 48%, estrato 4: 49%, estrato 5:
50% y estrato 6: 50%.
¿De qué manera los contribuyentes deben hacer este pago?
Los contribuyentes deberán pagar este impuesto a partir de que sean usuarios del
beneficio, o sea, si un ciudadano tiene un terreno que fue incorporado a suelo urbano y
no ha hecho uso de esta medida, para su mejor aprovechamiento, cuando vaya a ser
sujeto de licencia de construcción en cualquiera de las modalidades tendrá que cancelar
ese tributo.
¿Desde cuándo la Alcaldía de Cúcuta iniciará el cobro?
La Alcaldía en este momento está notificando a los diferentes ciudadanos que fueron
beneficiados y sujetos de esas actuaciones a objeto de que interpongan sus recursos, si
es necesario, y que quede plasmado el cobro a favor del municipio. (Favio, 2016)
Consecuentemente, mediante el articulado presentado por el diario de mayor
circulación dentro de la República de Colombia se puede afirmar que el impuesto a la
plusvalía es recaudado una sola vez, a diferencia de nuestro País donde se pretende
57
recaudarlo primero en el cobro del impuesto predial donde se incrementa el valor de
las inversiones realizadas y la segunda al producirse la transferencia de dominio del
mismo.
2.4.2 España
Actualmente, dentro de la legislación española se encuentra presente la
Sentencia de un Tribunal Constitucional, la cual declara la inconstitucionalidad y
nulidad de los artículos que regulan el impuesto a la plusvalía.
Por su parte, Marraco Manuel (2017) periodista de Diario El Mundo de
España, en su artículo de prensa titulado “El Tribunal Constitucional extiende a toda
España la anulación del impuesto de la plusvalía municipal” publicado el 17 de mayo
del 2017 nos indica cómo en que consiste dicho fallo constitucional y su incidencia
en la recaudación del mencionado impuesto:
El Tribunal Constitucional extiende a toda España la anulación del impuesto de la
plusvalía municipal
El Tribunal Constitucional (TC) ha extendido a toda España la nulidad del impuesto
sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana. Como en la
sentencia en la que ya anuló el mismo impuesto establecido en Álava y Guipúzcoa, el
Pleno del TC considera que el impuesto, tal y como está regulado, vulnera el principio
constitucional de capacidad económica, ya que no se vincula necesariamente a la
existencia de un incremento real del valor del bien, "sino a la mera titularidad del
terreno durante un periodo de tiempo".
El Tribunal considera conforme a la Constitución que el legislador establezca
impuestos que graven el incremento del valor de los terrenos urbanos, pero siempre y
cuando aquellos respeten el principio de capacidad económica que exige la Carta
Magna. Eso supone que el impuesto no puede en ningún caso gravar actos o hechos
que "no sean exponentes de una riqueza real o potencial".
58
El Pleno explica que el objeto del impuesto incluido en la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales es el incremento del valor que pudieran haber experimentado los
terrenos por el paso del tiempo. Sin embargo, el gravamen no se vincula
necesariamente a la existencia de ese incremento, sino "a la mera titularidad del terreno
durante un periodo de tiempo computable entre uno (mínimo) y 20 años (máximo)".
Por consiguiente, añade la sentencia, "basta con ser titular de un terreno de naturaleza
urbana para que se anude a esta circunstancia, como consecuencia inseparable e
irrefutable, un incremento de valor sometido a tributación que se cuantifica de forma
automática mediante la aplicación al valor que tenga ese terreno a efectos del impuesto
sobre bienes inmuebles al momento de la transmisión, de un porcentaje fijo por cada
año de tenencia, con independencia no solo del quantum real del mismo, sino de la
propia existencia de ese incremento".
Es decir, el solo hecho de haber sido titular de un terreno de naturaleza urbana durante
un determinado periodo temporal implica necesariamente el pago del impuesto, incluso
cuando no se ha producido un incremento del valor del bien o, más allá, cuando se ha
producido un decremento del mismo. Esta circunstancia, explica el Tribunal, impide al
ciudadano cumplir con su obligación de contribuir "de acuerdo con su capacidad
económica".
Por todo ello, el Tribunal declara la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos que
regulan el impuesto, si bien "solo en la medida en que no han previsto excluir del
tributo las situaciones inexpresivas de capacidad económica por inexistencia de
incrementos de valor". Es decir, que el impuesto se puede seguir aplicando allí donde
sí se haya producido un aumento de la riqueza.
La sentencia, de la que ha sido ponente de la resolución el Magistrado Andrés Ollero,
resalta que a partir de ahora corresponde al legislador llevar a cabo "las modificaciones
o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el
modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de
valor de los terrenos de naturaleza urbana". (Marraco, SENTENCIA:
Inconstitucionalidad y nulidad de los artículos que regulan el impuesto; El Tribunal
Constitucional extiende a toda España la anulación del impuesto de la plusvalía
municipal, 2017)
59
TÍTULO III
Consecuencias generadas en el sector de la producción y empleo,
específicamente en el área inmobiliaria; mediante la aplicación de la Ley
Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de
Tributos
3.1 Causas que conllevaron al decrecimiento en el sector inmobiliario
De acuerdo a varias opiniones de expertos en derecho municipal, el desplome
del mercado inmobiliario que actualmente sufre el País, no se debe solo a la
maltrecha situación económica, aunque no desniega su gran influencia en dicho tema;
otro factor que contribuyó fue la construcción abrupta y mal planifica del sector
inmobiliario, debido a la bonanza petrolera la cual decayó a finales de 2015.
El Estado respaldado por la bonanza petrolera proporcionaba a la ciudadanía
una abundante liquidez y el otorgamiento de créditos fáciles de adquirir, motivando
de tal manera al sector inmobiliario a realizar mayores inversiones como la
adquisición de nuevas edificaciones, compra y venta de oficias, viviendas con el fin
de poder emprender empresas dedicas a proporcionar a la sociedad una residencia
segura y económica, donde a la vez dicha transacción se transformara en una
inversión de fácil retorno.
Mediante el decaimiento del precio del crudo se produjo que dicha liquidez y
créditos fáciles poco a poco fueron desapareciendo, por tal razón el Estado no pudo
seguir manteniendo las mismas políticas públicas, dando como resultado perdidas
económicas al sector inmobiliario puesto muchas de las inversiones realizadas no
pudieron ser recuperadas debido a que las construcciones realizadas no han podido
ser vendidas ni arrendadas.
60
Por otro lado, Rumbea Jaime, director de la Asociación de Promotores
Inmobiliarios de Viviendas del Ecuador (APIVE) manifiesta que: “Entre 2015 y 2016
el número de reservas de vivienda (promesas de compraventa en nuevos proyectos)
ha caído un 60%” (Rumbea Jaime, 2017), además no podemos dejar de lado los datos
proporcionados por la Cámara de la Industria de la Construcción (CAMICON)
quienes indican que los precio descendieron un 40%; de tal manera mediante los
datos se puede apreciar un declive del sector inmobiliario, como consecuencia se
produjo un incremento en las cifras del desempleo.
Adicionalmente, otro de los factores que perjudicaron el declive del sector
inmobiliario fue la propuesta de ex presidente Rafael Correa la consistía en elevar los
impuestos a las utilidades y plusvalía, debido a que los ganancias provenientes de las
mismas eran consideradas como ilegitimas.
La desmesurada aprobación de la ley de plusvalía resulto ser un ataque fuerte
al sector inmobiliario, donde debido a la realidad económica que afronta el País y la
expectativa de tener que pagar un impuesto a la plusvalía hizo menos atractiva la idea
de endeudarse a largo plazo. Cabe mencionar que el auge y la caída del sector
inmobiliario, se ha sentido más en las zonas medias y acomodadas de ciudades como
Quito y Guayaquil.
Actualmente, el presidente Lenin Moreno propone construir 325 000 casas
con distintos grados de subsidios a través del plan “Toda una vida”, frente a un
escenario económico muy complicado, donde no basta solo en buscar recursos para
realizar las construcciones sino que se debe buscar iniciativas que promuevan a
generar demanda para su compra y venta por parte de personas que puedan poder
pagar por dichas adquisiciones.
61
3.2 Consecuencias económicas
Actualmente el Ecuador, sufre una situación económica muy crítica, ante tal
situación el presidente Lenin Moreno reveló en julio que:
La situación económica de su país era “crítica” y necesitaría 8.000 millones de
dólares anuales para amortizar la deuda que “heredó” al llegar al poder el 24 de
mayo, un reto para el que, por el momento, no parece haber aplicado medidas
verdaderamente correctoras. (Diario El Expreso, 2017)
Por otra parte, el economista Albán Víctor Hugo, vicepresidente del Colegio
de Economistas de Quito, manifiesta lo siguiente
Se dice alarmado que en el ámbito económico no se haya pasado aún del
discurso tranquilizador a acciones concretas, pues tilda de “delicada” la
situación y cree, que el déficit que acumulará el Gobierno este año es “como
mínimo de 6.000 millones de dólares” y no de 4.700 como contempla el
Ejecutivo en su proforma presupuestaria. Cuestiona que hasta el momento solo
se haya presentado un plan de austeridad estatal que incluya una bajada salarial
para altos cargos, el reajuste de gastos y la limitación de contrataciones, entre
otros, pero no un plan integral de contingencia. (EFE, 2017)
Consecuentemente, el gobierno de Lenin Moreno con la finalidad de
estabilizar la economía nacional expide el decreto de austeridad, el cual permitirá un
ahorro de 500 millones de dólares anuales, cifra que de acuerdo a Peñaherrera Blasco,
director de la encuestadora Market y ex presidente de la Cámara de Comercio de
Quito considera:
Como insuficiente en una economía que este año se prevé que crezca un 0,7 %,
advirtió que se requieren correctivos urgentes, pero que el Gobierno deberá ser muy
62
cauteloso en aplicar medidas no traumáticas, graduales y que se ajusten a la realidad
del país. (Diario EFE, 2017)
Actualmente, el País se encuentra en una etapa de inestabilidad económica,
donde es necesario solucionar el problema fiscal, para luego subsanar las
complicaciones en el campo de la competitividad, aseguramiento de mercado, además
de ayudar a dar un impulso a la producción del sector privado, economía popular y
solidaria, ambos pilares fundamentales de una económica dinámica a nivel nacional.
2.3 MARCO LEGAL
A partir de entrar en vigencia la Constitución de la República del Ecuador en
2008, dentro de su Sección 5ta del Régimen tributario se encuentra inmerso el
sustento legal de la materia, recaudación de impuestos (…) contemplado en el
artículo 300.
La declaración conjunta hábitat III: tiempo de cambio hacia una nueva agenda
urbana basada en derechos humanos (2016), en su cuarto enunciado recaba el
compromiso de crear normas adecuadas y ejecutables en el sector de la vivienda, uso
de suelo, compromiso expreso de combatir, prevenir la especulación del suelo, los
desplazamientos y la falta de vivienda.
La Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y
Fijación de Tributos, artículos 1, 2, 3, 4, 5, reformatorios al Código Orgánico de
Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD), se define el
impuesto a las utilidades y plusvalía, el impuesto para erradicar la especulación del
suelo, reformas introducidas con la finalidad que los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Municipales puedan recaudar de mejor manera la recaudación
proveniente de estos impuestos.
63
Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización
(COOTAD), artículos 556, 557, 558, 559, 561, 561.1, 561.2, 561.3, 561.5, 561.12.
Reformas introducidas mediante la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el
Valor de las Tierras y Fijación de Tributos.
Ordenanza que regula la aplicación del impuesto a las utilidades en la
transferencia de predios urbanos y plusvalía de los mismos y del impuesto sobre el
valor especulativo del suelo en la transferencia de bienes inmuebles en el Distrito
Metropolitano de Quito, donde se reglamenta como se aplicara la Ley Orgánica para
Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos dentro del
cantón del mismo nombre
2.4 MARCO REFERENCIAL
Solórzano Guamán Hilder Iván y Chamorro Puetate Héctor Elías (2013), por
la Universidad Central del Ecuador, en su tesis titulada: “Propuesta para mejorar la
eficiencia y la eficacia de la transferencia de dominio de bienes inmuebles en Quito”,
previo a la obtención del título de Ingeniería en Finanzas, cabe mencionar que los
coautores hacen hincapié que se debería contar con:
Mecanismos idóneos que faciliten al usuario realizar sus trámites de traspaso de
dominio de manera ágil y eficiente para eludir los reclamos administrativos producidos
constantemente por el desconocimiento de los ciudadanos en materias tributarias y
fortalecer las relaciones con el contribuyente. (Solórzano Guamán Hilder Iván &
Chamorro Puetate Héctor Elías, 2013)
Por otro lado, dentro del informe de investigación elaborado por Mogrovejo
Jaramillo Juan Carlos (2012), titulado “Los impuestos a las transferencias de dominio
inmobiliario”, realizado en la Universidad Andina Simón Bolívar, en su parte
relevante considera que: “Los impuestos que gravan la transferencia de dominio
64
inmobiliario discurren exclusivamente en la órbita municipal, estos son: el impuesto
de alcabala, el impuesto a la utilidad en la transferencia de predios urbanos y el de
plusvalía” (Mogrovejo, Los impuestos a las transferencias de dominio inmobiliario,
2012, pág. 10).
Para finalizar, la Dra. Izurieta Alaña Gabriela (2006) en la Universidad
Andina Simón Bolívar, en su tesis titulada: “Análisis de las reformas al sistema legal
tributario municipal contempladas en la ley Orgánica reformatoria a la ley de régimen
municipal”, hace mención de lo siguiente: “Impuesto a las Utilidades y Plusvalía es
tributo municipal directo que grava el incremento de valor que experimentan los
bienes urbanos como consecuencia de la transmisión de la propiedad de los mismos”
(Izurieta, 2006, pág. 32).
2.5 MARCO CONCEPTUAL
Contribución: “Aportaciones obligatorias e impersonales establecidas
legalmente y pagaderas periódicamente, para repartir entre las personas afectadas por
el pago (contribuyentes) la carga de los gastos públicos” (Ossorio, 2017)
Decrecimiento: “El decrecimiento es una gestión individual y colectiva
basada en la reducción del consumo total de materias primas, energías y espacios
naturales” (Anónimo, 2017).
Ganancia: “Adquisición de bienes mediante el trabajo o actividad lucrativa.
Utilidad, provecho, beneficio” (Cabanellas, 2014)
Ganancia extraordinaria: “Es el aumento del valor del inmueble por encima
de la ganancia ordinaria. También llamada ganancia especulativa” (Servicio de
Rentas Internas, 2017).
65
Ganancia ordinaria: “Es el aumento del valor que se reconoce como
legítimo en la venta de un inmueble. También llamada ganancia justa” (Ibídem)
Impuesto: “Contribución, gravamen, carga o tributo que se ha de pagar, por
tierras, frutos, mercancías, industrias, actividades mercantiles para sostener los gastos
del Estado” (Ibídem)
Impuesto directo: “El establecido de manera inmediata sobre las personas o
los bienes, recaudado de conformidad con las listas nominales de contribuyentes u
objetos gravados” (Ibídem)
Impuesto indirecto: “El que gravita sobre los objetos de consumo o
determinados servicios, y que se encuentra incluido, con especial indicación o sin
ella, en el precio de aquéllos o en el pago por utilizar éstos” (Ibídem)
Inversión: “Colocación del dinero, para hacerlo productivo o precaverse de
su desvalorización” (Ibídem)
Plusvalía: “Valor adquirido por las cosas existentes, en virtud de
circunstancias ajenas a su propia naturaleza, como ocurre con los inmuebles urbanos
cuando se encuentran beneficiados por mejoras y obras públicas” (Ibídem)
2.6 ESTADO DE LA SITUACIÓN ACTUAL DEL PROBLEMA
Mediante la aplicación de la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre
el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos se ha generado un rechazo generalizado
por parte de la ciudadanía en general, debido a la realidad nacional que vive el País,
donde se puede evidenciar varios decrecimientos en las áreas de la producción y
empleo.
66
La presente ley, conocida también como ley de plusvalía dentro de su
contenido promueve un alto número de impuestos, tasas y recaudaciones hacia los
contribuyentes, generando así que la ciudadanía ecuatoriana reduzca sus actividades
comerciales, laborales y de emprendimiento.
A esta ley muchos expertos la consideran como una medida desesperada del
gobierno nacional para recaudar fondos que permitan mantener su política pública
actual, generando un rechazo generalizado debido a sus múltiples efectos negativos;
verbigracia, decaimiento del área de la construcción, disminución de fuentes de
empleo, entre otros.
Consecuentemente tras visualizar y analizar los puntos de vista antedichos, se
puede mencionar que el mecanismo implementado como respuesta al convenio
firmado en la Declaración conjunta Hábitat III, ha generado varias complicaciones,
afectando a varios sectores de la población ecuatoriana.
2.7 IDEA A DEFENDER O PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN
La aplicación de la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor
de las Tierras y Fijación de Tributos genera efectos negativos en el ámbito
económico, social y jurídico de la sociedad ecuatoriana; además produce varios
decrecimientos en diversas áreas productivas como el sector inmobiliario, disminuye
la venta de bienes inmuebles, asimismo genera un crecimiento acelerado de
desempleo debido a la disminución paulatina de varias áreas generadoras de empleo.
67
CAPÍTULO III
3. METODOLOGÍA
3.1 DETERMINACIÓN DE LOS MÉTODOS A UTILIZAR
3.1.1 Método Exegético.
Mediante este método lo que se pretende es analizar las reformas legales,
decretos, resoluciones involucradas con el tema de investigación, pues esto ayudara a
comprender si existe una posible ineficacia jurídica de la norma materia de la
presente investigación.
3.1.2 Método Científico.
Mediante este método es posible utilizar la deducción y la inducción como
formas de razonamiento científico, para analizar de forma correcta la problemática
latente.
3.2 DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN
3.2.1 Investigación Bibliográfica:
Para el desarrollo del presente proyecto de investigación se utilizara este
diseño, puesto que la fundamentación y justificación del mismo depende de varias
fuentes como: doctrina, tesis y publicaciones de revistas y ensayos, datos que
permitirán tener una mayor comprensión y sustentar conceptos como impuestos,
ganancia ordinaria como extraordinaria, conceptos básicos para entender el desarrollo
de la investigación.
68
3.2.2 Investigación de Campo:
Con la presente investigación se recopilara información de manera directa en:
La Cámara de Comercio de Quito debido a que este colectivo representa a la parte
trabajadora, facilitando de tal manera el contacto con dicho grupo social, además
se podría encontrar información necesaria sobre el nivel de decrecimiento que
sufre el área generadora de empleo como es el sector inmobiliario, adicionalmente
se podrá conocer el nivel actual las inversiones realizadas en este sector
económico y de producción.
Registro de la Propiedad y Municipio del cantón Quito, debido al contacto directo
que poseen estas instituciones con la ciudadanía que acuden a dichas
dependencias en busca de legalizar sus transferencias de dominio de bienes
inmuebles, palpando de tal manera la realidad que genera el impuesto a la
plusvalía.
3.2.3 Investigación Descriptiva:
La presente investigación es descriptiva, puesto que la información recaudada
mediante las técnicas de investigación será transformada a datos estadísticos y será
posible describir la problemática de manera detallada.
3.3 POBLACIÓN Y MUESTRA
3.3.1 Población
El área geográfica a tomar en cuenta para la presente investigación será la
población existente en el Distrito Metropolitano de Quito, esto es, 2,239.191
69
habitantes, de acuerdo a la información del último censo realizado en el año 2010 por
el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC).
3.3.2 Muestra
Dentro de la presente investigación se tomará como muestra a 100 personas
del Distrito Metropolitano de Quito, entre ellos abogados en libre ejercicio y
ciudadanía Quiteña, la muestra será aleatoria simple, se procederá a realizar
encuestas, entrevistas mediante las cuales brindaran confiabilidad a la investigación.
𝑛 =N
(𝐸2)(𝑁 − 1) + 1=
n= Tamaño de la muestra
N= Número de la población
𝐸2= Error máximo admisible (0.10)
DESARROLLO DE FORMULA
𝑛 =2 239 191
(0.102)(2 239 191 − 1) + 1
𝑛 =2 239 191
(0.01)(2 239 190) + 1
𝑛 =2 239 191
22 391.90 + 1
𝑛 =2 239 191
22 392.90
𝑛 = 99.99
𝑛 = 100
70
3.4 TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE INVESTIGACIÓN
3.4.1 Técnicas de Investigación
Observación de Campo
Este método permitirá percibir directamente el estado de un fenómeno o
proceso, debe ser planificada sistemáticamente en función de los procesos de
investigación a realizarse, focalizando el comportamiento del objeto cuestión del
estudio.
3.4.2 Instrumentos de la Investigación
Encuesta
Se utilizara esta técnica en abogados en libre ejercicio expertos en derecho
tributario y municipal, una parte de la población de Quito, para su mayor confianza se
elaborara un cuestionario que permita a las personas encuestadas contestar con
precisión y exactitud a las preguntas planteadas.
El cuestionario contendrá preguntas cerradas y mixtas, las cuales permitirán
una mejor comprensión del encuestado, permitiendo su desarrollo en el menor tiempo
posible.
3.4.3 Validez y Confiabilidad de los Instrumentos
Los métodos y técnicas de investigación que se van a desarrollar para este
proyecto de investigación predisponen un alto nivel de confiabilidad, pues se tiene
planificado obtener la información de personas totalmente capacitadas en el tema, por
ende se infiere que la información es confiable.
71
3.5 Definición de variables
3.5.1 Variable independiente
Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y
Fijación de Tributos
3.5.2 Variable dependiente
Decrecimiento en las áreas de la producción y empleo
72
3.6 Operacionalización de variables
Cuadro 1. Matriz de Operacionalización de las variables
Variables Definición Dimensión Indicadores Nº de Ítem
Variable
Dependiente
Ley Orgánica para
evitar la especulación
sobre el valor de las
tierras y fijación de
tributos
Mecanismo
jurídico y legal
para recaudar
fondos e ingresos
provenientes del
sector municipal
y tributario
1 Impacto socio –
jurídico por
incidencia
2
Reconocimiento
de ganancia
ordinaria como
extraordinaria
3 Fijación de
tributos e
impuestos
4 Monto
Económico
* Impuesto
* Ganancia
* Ganancia
Ordinaria
* Ganancia
Extraordinaria
* Norma
¿Conoce como calcular un impuesto de plusvalía?
¿Conoce usted el proceso que utiliza el Municipio del
cantón Quito para recaudar el impuesto proveniente de la
plusvalía?
¿Conoce usted cuanto es el monto económico que recauda el
Municipio del cantón Quito por concepto del impuesto a la
utilidad y plusvalía?
¿Conoce usted la diferencia entre ganancia ordinaria y
extraordinaria?
¿Conoce usted el monto económico que debe cancelar una
persona por una ganancia extraordinaria en la compra y
venta de un bien inmueble?
Variable
Independiente
Decrecimiento en las
áreas de la
producción y empleo
Impacto legal y
económico en los
ciudadanos
interesados en
formar parte de
una compra y
venta de un bien
inmueble
1 Inseguridad
Jurídica
2 Inestabilidad
laboral
3 Pérdida
Económica
4 Situación
Social
Pérdida de
empleo
Proceso
Pérdida de
dinero
Proceso
Administra
tivo
¿Cuáles son las causas que generan un decrecimiento en un
área de producción?
¿Cuáles son los mecanismos implementados con la finalidad
de disminuir el decrecimiento de un área de producción?
¿Conoce usted las consecuencias que genera el
decrecimiento de un área de producción?
¿Conoce usted las inversiones que intervienen en un área de
producción y empleo en el Ecuador?
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
73
3.7 Técnicas de Procesamiento y Análisis de Datos
Los tipos de procesamiento existentes dentro del presente proyecto de
investigación son los siguientes:
3.7.1 Proceso Manual.
En este proceso se aplica el uso de cálculos mentales, para poder analizar
la información, ordenarla y clasificarla para que sea utilizada dentro de la
investigación
3.7.2 Proceso Electrónico.
Este proceso se realiza mediante dispositivos electrónicos que realizan los
cálculos y minimizan el porcentaje de error permitiendo obtener datos más
precisos. En la presente investigación se aplicarán programas como las
herramientas Microsoft Office (Word y Excel).
3.8 Análisis y Resultados
Para el desarrollo de este proyecto de investigación se tomarán en cuenta
los siguientes:
3.8.1 Análisis bibliográfico.
Se realizará a través de las fuentes bibliográficas mencionadas en el
proyecto, tomando en cuenta a autores importantes de la materia tributaria, con la
finalidad de realizar un acervo de conocimiento en el tema de investigación.
74
3.8.2 Análisis Normativo.
Se realizará a través del estudio de la Ley Orgánica para Evitar la
Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos, además la
Ordenanza que regula la aplicación del impuesto a las utilidades en la
transferencia de predios urbanos y plusvalía de los mismos y del impuesto sobre
el valor especulativo del suelo en la transferencia de bienes inmuebles en el
distrito metropolitano de Quito.
3.8.3 Análisis Cualitativo.
Permitirá obtener un análisis de los datos obtenidos en las encuestas
realizadas a Abogados en libre ejercicio expertos en derecho tributario, municipal
y una parte de la población de Quito, sobre su nivel de conocimiento de la
problemática actual
75
CAPÍTULO IV
4. Análisis e interpretación de los resultados obtenidos en las encuestas
realizadas a 100 habitantes del Distrito Metropolitano de Quito, entre ellos
abogados en libre ejercicio y la ciudadanía quiteña.
Pregunta Nº 1.- ¿Conoce usted qué es el impuesto a la plusvalía?
Tabla 1. Pregunta Nº 1
INDICADORES FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 93 93%
Tiene alguna noción 5 5%
No 2 2%
TOTAL 100 100%
Fuente: Encuestas aplicadas Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Gráfico 1. Pregunta Nº 1
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Análisis e interpretación de datos: EL 93% de la población encuestada
dice conocer sobre el impuesto de plusvalía, mientras que el 5% tan solo tiene una
noción de lo que puede significar dicho impuesto; y, tan solo un 2% desconoce
que es el impuesto a la plusvalía.
93%
5% 2%
Si Tiene alguna noción No
76
Pregunta Nº 2.- ¿Conoce usted cuáles de las siguientes entidades públicas se
encuentran encargadas de recaudar el impuesto a la plusvalía?
Tabla 2. Pregunta Nº 2
INDICADORES FRECUENCIA PORCENTAJE
Municipio 79 79%
Registro de la Propiedad 14 14%
SRI 7 7%
TOTAL 100 100%
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Gráfico 2. Pregunta Nº 2
Fuente: Encuestas aplicadas Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Análisis e interpretación de datos: La personas que fueron encuestadas
optaron en un 79% por considerar al Municipio del Distrito Metropolitano de
Quito como la entidad recaudadora del impuesto a la plusvalía, mientras que un
14% reconoce al Registro de la Propiedad y un 7% cree que el Servicio de Rentas
Internas es la entidad recaudadora. Es indispensable aclarar que la entidad que
recauda el impuesto a la plusvalía es el Municipio de Quito, ya que el SRI solo
actúa de manera subsidiaria si el municipio no lo hace.
79%
14%
7%
Municipio Registro de la Propiedad SRI
77
Pregunta Nº 3.- ¿Conoce usted qué es una ganancia ordinaria?
Tabla 3. Pregunta Nº 3
INDICADORES FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 52 52%
Tiene alguna noción 9 9%
No 39 39%
TOTAL 100 100%
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Gráfico 3. Pregunta Nº 3
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Análisis e interpretación de datos: De la población encuestada el 52%
conoce que es una ganancia ordinaria, un 9% tiene alguna noción sobre el tema; y,
un 39% dice no conocer que es una ganancia ordinaria.
52%
9%
39%
Si Tiene alguna noción No
78
Pregunta Nº 4.- ¿Conoce usted qué es una ganancia extraordinaria?
Tabla 4. Pregunta Nº 4
INDICADORES FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 83 83%
Tiene alguna noción 8 8%
No 9 9%
TOTAL 100 100%
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Gráfico 4. Pregunta Nº 4
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Análisis e interpretación de datos: De la población encuestada el 83%
conoce que es una ganancia extraordinaria, un 8% tiene alguna noción sobre el
tema; y, un 9% dice no conocer que es una ganancia extraordinaria.
83%
8%
9%
Si Tiene alguna noción No
79
Pregunta Nº 5.- ¿Conoce usted cuáles son las deducciones estipuladas en la
actual Ley de plusvalía?
Tabla 5. Pregunta Nº 5
INDICADORES FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 50 50%
Tiene alguna noción 7 7%
No 43 43%
TOTAL 100 100%
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Gráfico 5. Pregunta Nº 5
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Análisis e interpretación de datos: Las personas encuestadas en un 50%
manifiesta conocer cuáles son las deducciones que contempla la Ley de plusvalía
para poder disminuir el monto cobrado por concepto de impuesto a la plusvalía, el
7% tiene alguna noción acerca de las deducciones que se establecen en la ley;
mientras el 43% no conoce sobre el tema.
50%
7%
43%
Si Tiene alguna noción No
80
Pregunta Nº 6.- ¿Conoce usted cuáles son las transferencias de dominio que se
encuentran exentas de pagar el impuesto a la plusvalía?
Tabla 6. Pregunta Nº 6
INDICADORES FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 62 62%
Tiene alguna noción 11 11%
No 27 27%
TOTAL 100 100%
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Gráfico 6. Pregunta Nº 6
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Análisis e interpretación de datos: Las personas encuestadas en un 62%
manifiesta conocer cuáles son las exenciones dentro del impuesto a la plusvalía, el
11% dice tener alguna noción sobre las exenciones aplicadas; mientras que el 27%
restante manifiesta no estar enterada de aquel tema contemplado en la Ley de
plusvalía.
62% 11%
27%
Si Tiene alguna noción No
81
Pregunta Nº 7.- ¿Cree usted que la actual Ley de plusvalía genera perjuicios
económicos en la sociedad?
Tabla 7. Pregunta Nº 7
INDICADORES FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 68 68%
Si, con factores adicionales 21 21%
No 11 11%
TOTAL 100 100%
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Gráfico 7. Pregunta Nº 7
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Análisis e interpretación de datos: El 68% de la población encuestada
cree que la Ley de plusvalía genera perjuicios económicos a la sociedad, mientras
que un 21% considera que dicha ley no es la única responsable; y, tan solo el 11%
cree que no afecta en nada.
68%
21%
11%
Si Si, con factores adicionales No
82
Pregunta Nº 8.- ¿Cree usted que la actual Ley de plusvalía provoca
decrecimiento en el área de la producción y genera desempleo?
Tabla 8. Pregunta Nº 8
INDICADORES FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 89 89%
Si, con factores adicionales 6 6%
No 5 5%
TOTAL 100 100%
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Gráfico 8. Pregunta Nº 8
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Análisis e interpretación de datos: De la población encuestada un 89%
considera que el contenido de la Ley de plusvalía provoca un decrecimiento en la
producción y genera desempleo; mientras un 6% opina que no es la única
responsable; y, el otro 5% restante cree que no causa afección.
89%
6% 5%
Si Si, con factores adicionales No
83
Pregunta Nº 9.- ¿Cree usted que la actual Ley de plusvalía es una forma
desmesurada implementada por el Estado para recaudar impuestos?
Tabla 9. Pregunta Nº 9
INDICADORES FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 88 88%
No 12 12%
TOTAL 100 100%
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Gráfico 9. Pregunta Nº 9
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Análisis e interpretación de datos: De los encuestados el 88% cree que la
Ley de plusvalía fue creada con la finalidad de que el Estado sea beneficiario por
el cobro del impuesto de plusvalía, mientras que el 12% cree que la ley puede
perseguir otros propósitos.
88%
12%
Si No
84
Pregunta Nº 10.- ¿Qué nivel de afección produce la Ley de plusvalía en
relación al sector laboral-inmobiliario?
Tabla 10. Pregunta Nº 10
INDICADORES FRECUENCIA PORCENTAJE
Alto 78 78%
Medio 11 11%
Bajo 5 5%
Blanco 6 6%
TOTAL 100 100%
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Gráfico 10. Pregunta Nº 10
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Análisis e interpretación de datos: El 78% de las personas que fueron
encuestadas cree que es alta la afectación que produce la Ley de plusvalía en el
sector laboral-inmobiliario, un 11% considera que es media su afección, un 5%
reconoce una bajo afectación; y el otro 6% restante no se pronuncia al respecto.
78%
11%
5% 6%
Alto Medio Bajo Blanco
85
CAPÍTULO V
PROPUESTA
5.1 Datos Informativos
5.1.1 Titulo de la Propuesta:
La propuesta se centra en promover la iniciativa popular normativa en
busca de la derogatoria total de la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre
el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos.
5.1.2 Identificación
La iniciativa popular normativa en busca de la derogatoria total de la Ley
Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de
Tributos se realizará a través de los mecanismos de democracia directa estipulados
en el artículo 103 de la Constitución de la República; logrando de tal manera
efectivizar los derechos constitucionales.
5.1.3 Localización:
La iniciativa popular como mecanismo de democracia directa se aplicará
en el Ecuador a las personas que estén habilitadas para ejercer su derecho al
sufragio en el padrón electoral, esta se llevara a cabo a través del Consejo Nacional
Electoral y los organismos auxiliares que participen en esta cita democrática.
5.2 Justificación
Como se expresó con anterioridad existe un problema en el pago del
impuesto gravado para la transferencia de dominio de los bienes inmuebles pues
el Estado a través de sus entidades recaudadoras ya contempla y recibe el pago de
86
los bienes y servicios que el mismo subsidia, sin embargo al transferir el dominio
estos se vuelven a gravar, dando como resultado una doble imposición por el
mismo hecho generador actuando en detrimento de la economía de las personas
que transfieren sus bienes inmuebles, y de igual manera en el sector inmobiliario
pues a través de la investigación se demostró que este sector y sus plazas laborales
descendieron considerablemente desde que esta Ley Orgánica entro en vigencia;
por ende con la aplicación de la iniciativa popular se pretende coartar esta doble
imposición y volver a un cauce de equidad dentro del régimen tributario central y
seccional.
5.3 Objetivos
5.3.1 Objetivo General
Tras demostrar la existencia de una doble imposición por un mismo hecho
generador se plantea un mecanismo constitucional de democracia directa, es decir
la iniciativa popular para derogar de manera total la Ley Orgánica para Evitar la
Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos.
5.3.2 Objetivo Especifico
Evitar la doble imposición a la que están expuestos las transacciones de
bienes inmuebles
Fomentar prácticas que ayuden a incentivar la producción nacional del
sector inmobiliario
Viabilizar soluciones que corroboren en la lucha contra el desempleo
5.4 DESTINATARIOS
5.4.1. Beneficiarios directos
Mediante la puesta en marcha de “la iniciativa popular normativa en busca
de la derogatoria total de la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el
87
Valor de las Tierras y Fijación de Tributos”, las personas que se beneficiaran de
manera directa serán aquellas que realicen transferencia de dominio de bienes
inmuebles y de aquellas dedicadas a la comercialización de este tipo de
inmuebles.
5.4.2. Beneficiarios Indirectos
De manera indirecta se beneficiaría la población que se encuentra en
desempleo, puesto que al generarse un auge en el sector inmobiliario como el
aumento de la compra y venta de bienes inmuebles se abrirá nuevas fuentes de
empleo.
5.5 Descripción de la propuesta
La descripción de la propuesta para solucionar el problema planteado
radica en promover la iniciativa popular normativa en busca de la derogatoria total
de la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y
Fijación de Tributos.
El mecanismo a ser utilizado se encuentra facultado en la disposición
constitucional contemplado en el artículo 103 de la Constitución, el cual permite
la iniciativa ciudadana de promover una consulta popular con el fin de generar una
reforma constitucional.
Mediante la aplicación de esta iniciativa popular normativa lo que se
pretende es inmiscuir a que la sociedad participe en la toma de decisiones, se
pronuncie a través de su voto dando mayor participación en la vida política del
País.
5.6 Factibilidad
Por ser un mecanismo constitucional su factibilidad estará supeditada a la
ejecución por parte del Consejo Nacional Electoral, previo al visto bueno por
88
parte de la Corte Constitucional la cual calificara la constitucionalidad de las
preguntas que conformaran la mencionada iniciativa popular normativa.
5.7 Financiamiento
La iniciativa popular normativa en busca de la derogatoria total de la Ley
Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de
Tributos, se financiara a través de la asignación presupuestaria otorgada por el
ejecutivo previo al requerimiento del Consejo Nacional Electoral.
5.8 Resultados Esperados
Mediante la presente iniciativa normativa popular como posible solución
al presente problema identificado en el transcurso del desarrollo de la presente
investigación, es poder lograr la derogatoria total de la Ley Orgánica para Evitar
la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos.
89
5.9 Desarrollo de la propuesta
Consejo Nacional Electoral
Referéndum y Consulta Popular 2018
Pregunta 1
¿Está usted de acuerdo que se derogue de manera total la Ley Orgánica para Evitar la
Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos, Conocida también
como ley de Plusvalía?
?
Sí _____ No _____
90
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conclusiones
La Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras
y Fijación de Tributos, fue una iniciativa con fines recaudatorios de tributos hacia
los contribuyentes, el interés para su creación radica en el bajo porcentaje que
recibían los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales y
Metropolitanos en relación al impuesto proveniente de la utilidad y plusvalía.
Una de las razones más fuerte que motivo al gobierno de turno a crear esta
ley fue la mala situación económica que afronta el País en aquel tiempo, donde
pese a varias iniciativas propuestas por el régimen no ha podido ser establecida,
por contrario lo único que se ha logrado es el decrecimiento de varios sectores
productivos como el de la construcción donde a falta de nuevas inversiones y de
personas que decidan endeudarse a largo plazo ha dado como resultado desempleo
y falta de interés de invertir.
Finalmente, la presente ley fue promulgada con la finalidad de evitar la
especulación del suelo y la falta de viviendas dignas, mediante el incremento del
impuesto proveniente de la utilidad y plusvalía, con la finalidad de erradicar dicho
mal social. De aprobarse la derogatoria total de la presente ley, los inmuebles se
podrían vender sin cargas tributarias y con ello el sector esperaría una mejora.
Recomendaciones
Mediante el desarrollo de la presente investigación puedo manifestar que
la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y
Fijación de Tributos genera graves perjuicios a la sociedad ecuatoriana, pues al
decaer una área productiva esta genera un retroceso y desempleo.
91
Una de las posibles soluciones inmediatas a los problemas presentados por
la aplicación de la ley antes mencionada es su derogatoria total, actividad que
puede ser realizado a través de una consulta popular planteada por el poder
ejecutivo o por iniciativa ciudadana.
Finalmente, mediante el desarrollo de la consulta popular la ley sufrirá
una reforma total, brindando mejores y mayores oportunidades laborales y una
estabilidad tanto política como económica al País.
92
CAPÍTULO VI
6. Marco Administrativo
6.1 Recursos Humanos y Técnicos
Estudiante: Aneloa Quilumba Patricio Rene
Tutora: MSc. Yupangui Carrillo Yolanda de las Mercedes
6.2 Presupuesto
Cuadro 2. Materiales y Financiamiento
Recursos Unidad Cantidad Costo Unitario Costo Total
Computadora 1 1 1000 1000
Internet 1 12 (meses) 20 240
Transporte 1 120 0,30 30
Alimentación 1 60 3 114
Resma de hojas 1 3 5 15
Impresiones 1 300 0,05 15
Anillado 1 2 2 4
Cuaderno 1 2 1 2
TOTAL 3554 Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
93
6.3 Cronograma de Actividades
Cuadro 3. Actividades
ACTIVIDADES
AÑO 2017
Mes 1
Agosto
Mes 2
Septiembre
Mes 3
Octubre
Mes 4
Noviembre
Mes 5
Diciembre
Semana Semana Semana Semana Semana
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4
Selección del problema y del tema x
Descripción del problema, Preguntas directrices, Objetivos: general y específicos,
Justificación X x
Elaboración del Marco Teórico X X x x x
Elaboración del Marco legal y Marco referencial x x
Elaboración del Marco histórico, Marco conceptual x
Determinación del Estado de la situación actual del problema x
Planteamiento de la Idea a defender o pregunta de investigación x
Elaboración de la metodología x x X
Investigación de los métodos a utilizar, Técnicas e instrumentos de investigación x x
Operacionalización de variables x
Realización del Marco Administrativo x x
Elaborado por: Aneloa Quilumba Patricio Rene
94
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244.pdf
100
ANEXOS
Encuesta
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
Anexo 1. Cuestionario para abogados y ciudadanía quiteña.
LEY ORGÁNICA PARA EVITAR LA ESPECULACIÓN SOBRE EL VALOR DE
LAS TIERRAS Y FIJACIÓN DE TRIBUTOS (Conocida como ley de plusvalía)
ENCUESTA
Marque con una (X) la respuesta que estime conveniente.
1. ¿Conoce usted qué es el impuesto a la plusvalía?
Si ( ) Tiene alguna noción ( ) No ( )
2. ¿Conoce usted cuáles de las siguientes entidades públicas se encargan de
recaudar el impuesto a la plusvalía?
Municipio ( ) Registro de la Propiedad ( ) SRI ( )
3. ¿Conoce usted qué es una ganancia ordinaria?
Si ( ) Tiene alguna noción ( ) No ( )
4. ¿Conoce usted qué es una ganancia extraordinaria?
Si ( ) Tiene alguna noción ( ) No ( )
101
5. ¿Conoce usted cuáles son las deducciones estipuladas en la actual ley de
plusvalía, para poder disminuir el impuesto a la plusvalía?
Si ( ) Tiene alguna noción ( ) No ( )
6. ¿Conoce usted cuáles son las transferencias de dominio que se encuentran
exentas de pagar el impuesto a la plusvalía?
Si ( ) Tiene alguna noción ( ) No ( )
7. ¿Cree usted que la actual Ley de plusvalía genera perjuicios económicos en la
sociedad?
Si ( ) Si, con factores adicionales ( ) No ( )
8. ¿Cree usted que la actual Ley de plusvalía provoca decrecimiento en el área
de la producción y genera desempleo?
Si ( ) Si, con factores adicionales ( ) No ( )
9. ¿Cree usted que la actual Ley de plusvalía es una forma desmesurada
implementado por el Estado para recaudar impuestos?
Si ( ) No ( )
10. ¿Qué nivel de afectación produce la ley de plusvalía en relación al sector
laboral - inmobiliario?
Alto ( ) Medio ( ) Bajo ( )
102
Anexo 2. Entrevista realizada a Joves Orlando secretario de Planeación del
Municipio de la ciudad de Cúcuta, Diario La Opinión de Colombia.
laopinion.com.co
¿En qué consiste el impuesto de plusvalía? Aquí se lo explicamos
Diario la Opinión
4-6 minutos
Desde que nació la ley que regula el pago del impuesto por plusvalía, Cúcuta no ha pagado, por lo que
son recursos que no se han recogido y que pueden invertirse en otras obras públicas. Es por eso,
que desde el Concejo trabajan en un proyecto de acuerdo para reglamentar el cobro del tributo.
Son muchas las inquietudes que han surgido por esta decisión, por ello se consultó sobre el tema a Orlando Joves, secretario de Planeación del municipio.
¿Qué es la plusvalía?
Es una contribución que se hace al Estado por la actuación del mismo Estado, es decir, es el mayor valor que obtiene un terreno por las obras o acciones que se ejecutan en la zona en donde está ubicado
ese predio.
También es importante recalcar que la plusvalía es un tributo de destinación específica. Eso implica que solo puede ser invertido en obras en la zona del predio beneficiado, por lo tanto debe dirigirse a
vías, alcantarillado pluvial, parques, canchas, entre otras. Ese dinero no es para las arcas del municipio,
sino para la ejecución de proyectos que beneficien la zona de influencia.
¿Cómo se aplica?
Se aplica a cuatro actuaciones del Estado:
1) Por cambio en el uso del suelo. Cuando un cambio en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) beneficia al usuario en un cambio en el uso del terreno y le genera un mayor valor, sobre ese
mayor valor se paga la plusvalía.
2) Por la incorporación de suelo rural a suelo urbano. Cuando el POT contempla la incorporación a suelo de expansión urbano los planes parciales generan un beneficio al propietario de
esa tierra, por el cual debe tributar.
3) Por mayor aprovechamiento del suelo. Cuando se hace un cambio en el POT que le permite al propietario mejorar las condiciones y la explotación de su suelo. Por ejemplo, que por una actuación
del Estado, un ciudadano con un edificio de cinco pisos pueda construir uno de diez, entonces por esos
cinco pisos de más que se le permitan debe pagar impuesto al Estado.
4) Por obra pública. Cuando un municipio hace una obra pública que revaloriza la tierra, el ciudadano tiene que pagar por este beneficio recibido.
¿Quiénes serán los llamados a pagar este tributo?
103
Deberán pagar los impuestos aquellos que hayan recibido el beneficio por alguna de las cuatro actuaciones explicadas anteriormente.
¿Cuál es la base legal para pagar este impuesto?
La base legal es la Ley 388 de 1997, la cual estipula ese cobro como una fuente de financiamiento de
otras obras de infraestructura para los municipios.
¿Desde hace cuánto no se cobra en Cúcuta y por qué no se había hecho?
No se cobra desde la promulgación de la ley en 1997. La Procuraduría ha hecho insistentes requerimientos de hacer el cobro de este impuesto, porque es una falta no hacerlo.
¿Cada cuánto se cobra?
Se cobra por una única vez, por la actuación del Estado que beneficia a ese predio.
¿Cómo es cobrada la plusvalía y de dónde sale el monto a cobrar?
El tributo se paga de acuerdo con unos porcentajes de entre el 30% y 50% contemplados en la Ley 388 de 1997, tomando en cuenta el índice mayor de la revalorización del terreno. Por ejemplo, si un terreno
vale 10 pesos y después de la actuación del Estado queda en 100 pesos, entonces sobre esa diferencia
del precio, es decir, 90 pesos, se hace el cobro.
¿Cuál es la cifra estima en el pago de plusvalía?
La cifra que se estima es la diferencia entre el precio de la propiedad antes de la actuación y el valor después de la actuación del Estado por metro cuadrado y por el 30% al 50% del valor de ese beneficio.
El impuesto tiene tarifas establecidas y es de obligatorio cumplimiento, no es potestativo. Estrato 1: 46%, estrato 2: 47%, estrato 3: 48%, estrato 4: 49%, estrato 5: 50% y estrato 6: 50%.
¿De qué manera los contribuyentes deben hacer este pago?
Los contribuyentes deberán pagar este impuesto a partir de que sean usuarios del beneficio, o sea, si un ciudadano tiene un terreno que fue incorporado a suelo urbano y no ha hecho uso de esta medida, para
su mejor aprovechamiento, cuando vaya a ser sujeto de licencia de construcción en cualquiera de las
modalidades tendrá que cancelar ese tributo.
¿Desde cuándo la Alcaldía de Cúcuta iniciará el cobro?
La Alcaldía en este momento está notificando a los diferentes ciudadanos que fueron beneficiados y sujetos de esas actuaciones a objeto de que interpongan sus recursos, si es necesario, y que quede
plasmado el cobro a favor del municipio.
104
Anexo 3. Artículo de prensa titulado “Tribunal Constitucional extiende a toda
España la anulación del impuesto de la plusvalía municipal”, Diario El Mundo
de España
elmundo.es
El Tribunal Constitucional extiende a toda España la anulación del impuesto de la plusvalía municipal |
Vivienda
MANUEL MARRACO Madrid
3-4 minutos
El Tribunal Constitucional (TC) ha extendido a toda España la nulidad del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana. Como en la sentencia en la que ya anuló el
mismo impuesto establecido en Álava y Guipúzcoa, el Pleno del TC considera que el impuesto, tal y
como está regulado, vulnera el principio constitucional de capacidad económica, ya que no se vincula
necesariamente a la existencia de un incremento real del valor del bien, "sino a la mera titularidad del
terreno durante un periodo de tiempo".
El Tribunal considera conforme a la Constitución que el legislador establezca impuestos que graven el incremento del valor de los terrenos urbanos, pero siempre y cuando aquellos respeten el principio de
capacidad económica que exige la Carta Magna. Eso supone que el impuesto no puede en ningún
caso gravar actos o hechos que "no sean exponentes de una riqueza real o potencial".
El Pleno explica que el objeto del impuesto incluido en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales es el incremento del valor que pudieran haber experimentado los terrenos por el paso del tiempo. Sin
embargo, el gravamen no se vincula necesariamente a la existencia de ese incremento, sino "a la
mera titularidad del terreno durante un periodo de tiempo computable entre uno (mínimo) y 20 años
(máximo)".
Por consiguiente, añade la sentencia, "basta con ser titular de un terreno de naturaleza urbana para que se anude a esta circunstancia, como consecuencia inseparable e irrefutable, un incremento de
valor sometido a tributación que se cuantifica de forma automática mediante la aplicación al valor que
tenga ese terreno a efectos del impuesto sobre bienes inmuebles al momento de la transmisión, de un
porcentaje fijo por cada año de tenencia, con independencia no solo del quantum real del mismo, sino
de la propia existencia de ese incremento".
Es decir, el solo hecho de haber sido titular de un terreno de naturaleza urbana durante un determinado
periodo temporal implica necesariamente el pago del impuesto, incluso cuando no se ha producido un
incremento del valor del bien o, más allá, cuando se ha producido un decremento del mismo. Esta circunstancia, explica el Tribunal, impide al ciudadano cumplir con su obligación de contribuir
"de acuerdo con su capacidad económica".
Por todo ello, el Tribunal declara la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos que regulan el
impuesto, si bien "solo en la medida en que no han previsto excluir del tributo las situaciones inexpresivas de capacidad económica por inexistencia de incrementos de valor". Es decir, que el
impuesto se puede seguir aplicando allí donde sí se haya producido un aumento de la riqueza.
La sentencia, de la que ha sido ponente de la resolución el Magistrado Andrés Ollero, resalta que a
partir de ahora corresponde al legislador llevar a cabo "las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las
situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana".