Екатерина Ходжаева, научный сотрудник ekhodzhaeva@eu.spb.ru

www.enforce.spb.ru

Локальные инициативы по охране общественного порядка в России: от народных

дружин до парамилицейских структур

Второй международный форумГраждане и милиция: взаимодействие, основанное на доверии

Минск – 8-9 декабря 2016

2

Содержание

• Кратко об ИПП• Идея проекта• Пара-милиция в России: конкретные

примеры• Парамилиция – общие проблемы• Возрождение народных дружин и

организаций правоохранительной направленности в России

• Тенденции в развитии движения

3

Институт проблем правоприменения при ЕУ СПб

• Работа на: – Академический мир (научные статьи, монографии,

участие в академических движения)– Практиков (прикладные исследования, policy reports,

рекомендации)– Экспертное сообщество и широкую общественность

(публикации в СМИ, открытые данные в открытом формате)

– Студентов, молодых ученых и преподавателей вузов (образовательные школы, стажировки, публикация хрестоматий в целях развития на постсоветском пространстве эмпирико-правовых исследований)

4

Тематические направления ИПП • Правоохранительная система• Юридическая профессия:

- Судьи (в том числе и высшие суды)- Адвокаты- Следователи МВД- Юридическое образование

• Криминальная статистика• Статистика судебного департамента

5

Проект: «Диагностика локального спроса на безопасность и форм участия региональных и местных властей в охране общественного порядка» (июль-сентябрь 2016 г.) при финансовой и организационной поддержке Центра стратегических разработок, г. Москва22 случаев в разных регионах Анализ +500 документов

– публикации в СМИ, – нормативные документы, – отчеты, – материалы предыдущих исследований ИПП, – официальные ответы на инициативные запросы исследователей

Полевой сбор данных – интервью, наблюдение (Республика Татарстан, г. Санкт-Петербург, Ленинградская область, г. Москва, г. Барнаул)Отчет опубликован: http://enforce.spb.ru/images/Products/Other_Publications/2016_CSR_report_2_IRL_local_order.pdf

Данные

Задача:Описать разнообразие форм участия местной и региональной власти в организации охраны общественного порядка – от групп самоорганизации граждан до централизованных и организационно оформленных инициатив.

Рабочее определение:Охрана общественного порядка (ООП) – это организованная деятельность (униформированных структур и/или граждан) по контролю за благополучием на улицах, в дворах, парках и прочих общественных местах, включающая препятствование правонарушениям и преступлениям.

6

Идея проекта:

Почему мы это изучали?Объективные вопросы Субъективный интерес ЦСР и ИПП Реформа полиции и сокращения в МВД привели к нехватке людских ресурсов на низовом уровне

МВД лоббирует законы в сфере ООП и контролирует их исполнение:

44-ФЗ О дружинах (2014) Закон о профилактике правонарушений (2016)

разрабатывает свою версию Закона о муниципальной милиции

Одновременно:Полиция отвернулась от нужд местных властей и местных сообществ Регионы и муниципалитеты реагируют на возникшие потребности

Концепция реформы правоохранительных органов предполагала децентрализацию МВД

Какие инициативы на местах создают возможности этой децентрализации и могут быть использованы как лучшие практики?

Основной вопрос: Стоит ли настаивать на введении муниципальной милиции? Если да, то в каком варианте?

8

Местные инициативы: три кейса:

• МКУ «Муниципальная стража», г. Белгород

• Муниципальная милиция г. Ижевск (аналог административной инспекции)

• МКУ «Центр общественной безопасности», г. Уфа

Региональная инициатива «сверху» - Республика Татарстан

«Пара-милиция»

9

Действует с 1999 года как профессиональная дружина, ≈ 200 человек, из них 175 – инспекторы по ООП. В 2012 году введена специализация:

МКУ «Муниципальная стража» г. Белгород

Основные задачи

• Патрулирование с ППС• Работа на административных участках с участковыми• Участие в рейдовых мероприятиях МВД

Второстепенные

задачи

• ООП на дорогах• Административное преследования за нарушения экологических правил и

правил землепользования. Помощь административной комиссии• Организация работы народных дружин, в том числе работа с казаками и

студенчеством (активно с 2014 г.)

Действует с 2012 года как структурное подразделение администрации города Ижевска (31 чел., без статуса ю/л). Составляют основу административной комиссии.

ПРИОРИТЕТЫ

Отдел по взаимодействию с правоохранительными органами (2 чел.): согласование общественно-массовых мероприятий с организаторами. С 2015 г. распределение субсидии и организация дружинников в охране общественного порядка. - Координация программы «Безопасный город»В 2013-2014 года служила примером для локальных заимствований форм работы (г. Златоуст, Челябинская область, г. Елабуга, Республика Татарстан).

Муниципальная милиция г. Ижевск

Выявление самовольно

занятых муниципальн

ых земельных участков

Выявление и составление

протоколов по нарушениям в сфере

благоустройства, рекламы, парковкам,

несанкционированной торговли и т.п.

Взыскание дебиторской задолженнос

ти

11

Действует с 2012 года – более 300 человек.

Внутренний инфорсер городских и коммунальных служб в интересах главы администрации городаС 2015 года – организация дружины на базе Центра

МКУ «Центр общественной безопасности», г. Уфа

Головной офис

• отдел по благоустройству (18 чел.)• оперативный отдел (5 чел.) • управление «Безопасный город» (25 чел.)

7 районных управлений

• Общая численность от 17 до 44 чел., всего 208), • отделы профилактики правонарушений (благоустройство,

несанкционированная торговля, парковки, разукомплектованный транспорт, координация дружинников)

• отделы профилактики правонарушений несовершеннолетних

12

Организации отделов по охране общественной безопасности в каждом муниципалитете за счет республиканского бюджета

«Пара-милиция» в Татарстане - региональная инициатива «сверху»

• 2015: Начальники ОПОП – 202 чел. (главные специалисты, уполномоченные составлять протоколы по КоАП РТ, РФ и правилам благоустройства). Дублирование функций с уже имеющимися структурами в администрациях.

• 2016: Помощники участковых – 202 чел. (ведущие специалисты)

В каждом муниципалитете

• 2016: Помощники инспекторов ПДН – 100 чел. (ведущие специалисты)

Крупные города

• 2016: Инспекторы по охране общественного порядка в помощь ППС -345 чел. (ведущие специалисты)

Казань, Набережные Челны, Нижнекамск

13

«Пара-милиция» в Татарстане - региональная инициатива «сверху»

Сложности:

• Программа администрируется МВД РТ, интересы муниципалитетов никто не согласовывал. Слабая мотивация муниципалитетов

• Небольшой уровень оплаты труда по ставкам муниципальных служащих

• Несоответствие квалификационных требований к муниципальным служащим для задач ООП

14

1. Гибкость и хрупкость структур. Факторы – отсутствие правовой базы, резкая смена курсов

2. Основной интерес местной власти – соблюдение регионального административного законодательства и правил благоустройства (сбор штрафов)

3. Везде – руководство и нередко низовой состав рекрутируется из бывших сотрудников ОВД

- Плюсы – опыт и понимание специфики работы - Минусы – воспроизводство палочной системы (количественные

показатели - протоколы, рейды, проверки, различные мероприятия) и отсутствие комплексного взгляда на профилактику правонарушений, приоритет репрессивного подхода

4. Нередко наделение «непрофильными» функциями

«Пара-милиция»: общие черты

15

• Дореволюционный период: народная дружина в Москве или инициативы в сельской местности, казачество.

• В ранний советский период - движение рабочих по охране правопорядка: в Ленинграде комиссии общественного порядка в 1926–1927 годах. В крупных промышленных городах Урала возникают добровольные общества содействия милиции (ОСОДМИЛ), основанные в основном исполнительной властью (Советами) и лишь координируемые НКВД. С 1930 года передача к милиции функций организации и контроля над добровольным движением: бригады поддержки милиции (БРИГАДМИЛ) - накануне войны (в 1941 году) около 400 тыс. членов.

• Конец 1950-х годов – окончательное формирование движения ДНД как независимого от МВД: возродилось на заводах Ленинграда в 1956 году (179 дружин, около 8 тыс. активистов). К 1959 году советская модель уже оформлена законодательно и развивалась в середине 1970-х годов: тогда отдельно были закреплены права и обязанности дружинников. Официально членами ДНД числились в разные десятилетия от 7 до 13 млн советских граждан.

Народные дружины: Немного истории…

16

1. Добровольные народные дружины создавались на базе различных организаций, инициатива по созданию, организации и развитию дружины принадлежала партийным или комсомольским ячейкам, а также профсоюзам.

2. Местные администрации городского или районного уровня создавали штабы по организации деятельности ДНД.

3. Милиция лишь координировала работу активистов, привлекая их к совместной охране порядка в особых случаях (например, крупные мероприятия). Обычно ДНД организовывали свою деятельность по патрулированию независимо от милиции.

4. Члены ДНД получали вознаграждение или компенсацию (часто дополнительные выходные дни) от своих предприятий, а не от МВД или органов исполнительной власти.

5. С самого начала развития ДНД-движения сложилась его специализация: патрули для охраны общественного порядка (обычно от профсоюзов предприятий) и оперативные отряды дружинников (обычно при комсомольских организациях, ОКОД). В 1970-х годах диверсификация движения нарастала

Основные черты позднесоветской модели ДНД

17

Регулирование движения субъектовым законодательством: 64 субъекта Российской Федерации поддерживали ДНД на основании своих законов. • Централизованные примеры регионального уровня

Москва, Краснодарский край• Нецентрализованные примеры регионального уровня

Татарстан, Ульяновская, Вологодская области• Примеры локального уровня, иногда даже с функциями пара-милиции

с.п. Ново-Девяткино, Лен.область

Движение молодежных организаций патриотической и правоохранительной направленности (интенсифицировалось с середины 2000-х по линии Министерства образования и региональных управлений образования) – пример: Форпост в Татарстане

До 44-ФЗ «Об участии граждан…» (лето 2014)

18

Создана в 1993 г. как государственно-общественное объединение, преобразованное впоследствии в государственное казенное учреждение (текущий бюджет 100 млн рублей в год). Линейно-территориальный принцип подчинения: головному штабу подчиняются штабы округов Москвы, которым, в свою очередь, подчиняются порядка 129 территориальных представителей. В итоге при каждом ОВД работает сотрудник, основная задача которого — организовать в этом конкретном месте порядка 100 человек дружины. Есть три специализированные дружины: - дружина, содействующая регулированию дорожного движения (действует с 1993

г.)- социальная дружина – работники социальных служб- С 2012 г. - дружина по контролю за миграцией, работающая в плотном

рабочем взаимодействии с ФМС Казачьи дружины возникли в 2011-2012 г. – включены в состав и под контроль ШтабаВсего числится порядка 20 тыс. человек – самая массовая в странеВознаграждение: льготный проект в транспорте в обмен на три 4-хчасовых дежурства.

«Московская городская народная дружина»

19

2002 – первые казачьи патрули на основе Закона Края № 539-КЗ 2008 - избрание нового атамана ККВ Николая Долуды и становление централизованного движения. Заключение договора между администрацией региона и ККВ, а также соглашения между войском и представителями федеральных и региональных ведомств: МВД, пограничной службы, береговой охраны ФСБ РФ, краевыми департаментами по чрезвычайным ситуациям и государственному экологическому контролю, лесного хозяйства и др. Первый транш - 35 млн рублей Сформирована структура из 44 казачьих дружин, 1500 человек на оплачиваемой основе. С 2012 г. – оплата увеличена до 21 тыс. руб. в месяц для 1500 казаков, участвующих в патрулирование, и 1000 резерва. Всего: 650 млн рублей в год.

Кубанское казачье войско – Краснодарский край

20

МКУ создано в 2008 году, а народная дружина — в 2009-м в результате инициативы местной администрацииУчреждение также организует систему оповещения при ЧС и видеонаблюдениеОстрая нехватка сил милиции/полиции – 1-2 участковых, нет патрулей ППС, эпизодическое патрулирование экипажа ОВОБюджет - 3,8 млн рублей в год, одна треть – на стимулирование дружинников – по 700 рублей за выход. Патрулирование по вторникам и четвергам с 18 до 22.

МКУ «Охрана общественного порядка» при Новодевяткинском сельском поселении ЛО

01.05.2023 21

• Активная административно-командная мобилизация движения «сверху»

© Центр Стратегических Разработок

До 44-ФЗ «Об участии граждан…» (с конца 2014)

МВД – центральный игрок Две линии мобилизации

Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Правительственная комиссия по профилактике правонарушений

Начальник Ответственный секретарь

Юрий Константинович Валяев

Министр МВД Председатель

ВладимирАлександрович Колокольцев

22

И по линии исполнительной власти, и по линии МВД одновременно по всей стране ежемесячно собираются и ежеквартально обобщаются сведения: • о количестве дружин• о числе их членов• о показателях активности дружин: числе выходов,

проведенных рейдов и мероприятий по разным направлениям работы (по линии участковых, инспекторов по делам несовершеннолетних), числе составленных при участии дружинников протоколов и даже раскрытых уголовных дел и т. п.

• отдельный и параллельный учет по казакам

«Палки»

23

Из отчета правительственной комиссии на основании материалов 2011 года• «В настоящее время в Российской Федерации образованы и

действуют 43 313 общественных объединений правоохранительной направленности, в них насчитывается 405 395 человек, из которых 15 718 народных дружин общей численностью свыше 187 390 человек, 767 казачьих формирований, включающих 40 393 представителей».

Из протокола правительственной комиссии от 27 июня 2016 года• «По состоянию на 1 апреля 2016 года в региональные реестры

внесено 7,8 тыс. народных дружин и 3,2 тыс. общественных объединений правоохранительной направленности».

Завышенный учет гражданскими властями и приоритет показателей МВД

24

Там, где не было централизации до 2014 года она формируется. При этом субъектом централизации на уровне регионов могут быть в большей степени: • либо вертикаль гражданской исполнительной власти (например,

Московская и Ульяновская области);• либо вертикаль МВД (Владимирская и Самарская области,

Республика Татарстан). Там, где была централизация, сложно ее удерживать, так как приходится оспаривать те положения закона, которые подчеркивают общественный, свободный характер движения и возможность множества дружин.

Централизация vs децентрализация

25

• Работники предприятий• Студенчество• Казаки• Работники ЧОП• Работники администраций • Работники ЖКХ • Группы локальных активистов на местах: старшие по подъездам,

по дому, по улице, представители ветеранской общественности, пенсионеры

Группы для мобилизации

26

Предприятия и ор-

ганизации

• Дополнительные дни к отпуску• Реже доплата за выход• Обеспечение транспортом

Муниципалитеты

• Печать удостоверений, мат-техническое оснащение, помещения• Подарки, премии • Выплаты, льготы• Оплата работы сотрудника – в крупных городах отвлеченного на эту

деятельность

Регионы

• Страхование• Печать удостоверений, мат-техническое оснащение, • Подарки, премии, • Выплаты• При централизации: создание специализированного штаба• Нормативное обеспечение

Затрачиваемые ресурсы

27

Дружинники глазами низовых сотрудников МВД

Помощь

Люди в патрулях

Свидетели, понятые

Провокаторы

Лишняя нагрузка

Доп. отчетность

Отвлечение внимания на «неважные проблемы»

Лишние глаза и уши начальства

28

МВД РФ пытается использовать все разнообразные инициативы на местах, чтобы закрыть свои людские и ресурсные потери

Продвигает интересы путем:

• Законотворческой работы (44-ФЗ, в будущем - Закон о профилактике правонарушений, собственный проект Закона о муниципальной милиции)

• Исполнения этого законодательства – посредством Комиссии, насаждающей отчетность и показатели как по линии МВД, так и исполнительной власти

Тенденции

29

Региональные и местные власти:

• Исполняют требования в целях отличиться, почти повсеместно симулируя или повышая показатели на бумаге: количество дружин и дружинников, рейдов, статистика протоколов и раскрытий

• Обмен активности по этой линии на внимание отделов МВД к нуждам региона или местной власти

• Вынуждены затрачивать ресурсы для организации и централизации движения, бюрократизм

Тенденции

30

Конфликт интересов МВД и местных властейУровень организации

• Слабый интерес регионов и местных властей к непосредственной организации охраны общественного порядка, отдают эти задачи органам и сотрудникам МВД. Есть очень редкие исключения

• Участие местной власти сводится лишь к финансированию, подключению административного ресурса и мобилизации людей на местах

Уровень низовых исполнителей• Поскольку есть интерес в отчетности, то сталкиваются интересы по

оформлению совместной работы. Регистрация в основном ложится на сотрудников ОВД.

Тенденции

31

Судьбы «старых» инициатив:

• «сохраняются как были» (если есть интерес и ресурс у инициатора). Сотрудничают с МВД, принимая на себя новые функции

• «ребрендинг», при сохранении исходного содержания, которое соответствует новым целям МВД

• слабые инициативы находятся под угрозой исчезновения или перепрофилируются.

Тенденции

32

Спасибо за внимание !