Participacin e incidenciade la sociedad civilen las polticas educativas:el caso colombianoNohema Hernndez GuevaraColeccin libros FLAPE 5Participacin e incidenciade la sociedad civilen las polticas educativas:el caso colombianoNohema Hernndez GuevaraForo Latinoamericano de Polticas Educativas FLAPE(www.foro-latino.org) Coordinacin generalPablo Venegas. Programa Interdisciplinariode Investigaciones Educativas - PIIE, ChileCoordinaciones nacionalesFanny Muoz, PerIngrid Sverdlick, ArgentinaRafael Lucio Gil, NicaraguaMiguel ngel Rodrguez, MxicoPablo Gentili, BrasilPablo Venegas, ChileOrlando Pulido, ColombiaFLAPEesunainiciativainterinstitucionaldestinadaagenerary ampliarespaciosdeencuentroyarticulacindeorganizacionesde la sociedad civil que promueven la defensa de la educacin pblica. FLAPE pretende involucrarse y comprometerse con el desarrollo de procesos democrticos de cambio educativo y con la promocin de estrategiasdemovilizacinsocialcentradosenelreconocimiento delderechoinalienableaunaeducacindecalidadparatodoslos latinoamericanos y latinoamericanas.Instituciones miembros de FLAPE:Foro Educativo - FE, Per (www.foroeducativo.org.pe) Laboratorio de Polticas Pblicas - LPP, Argentina (www.lpp-buenosaires.net) Observatorio Centroamericano para la Incidencia en las Polticas Educativas OCIPE/IDEUCA, Nicaragua (www.uca.edu.ni/institutos/ideuca) Observatorio Ciudadano de la Educacin - OCE, Mxico (www.observatorio.org) Observatorio Latinoamericano de Polticas Educativas - OLPED, Brasil (www.olped.net)Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educacin - PIIE, Chile (www.piie.cl) Universidad Pedaggica Nacional - UPN, Colombia (www.pedagogica.edu.co) piieObservatorioeducacinCI UD AD AN OD E L AducativooroOCIPE - IDEUCALPPLABORATORIO DEPolticas PblicasColeccin Libros FLAPECoordinacin editorial: Ingrid SverdlickAsistente editorial: Paula CostasCorreccin editorial: Teresa CilloDiseo grfco y armado: Beatriz Burecovics y Leticia StivelPrimera edicin: marzo de 2007Se permite la reproduccin total o parcial de los contenidos de este libro, citando la fuente y enviando copia de la publicacin al Foro Latinoamericano de Polticas Educativas:Laboratorio de Polticas Pblicas - Buenos Aires (LPP)Tucumn 1650 2 E, Buenos Aires Secretara General de FLAPE - ProgramaInterdisciplinariode Investigaciones en Educacin (PIIE)Dalmacia 1267, Providencia, SantiagoLa responsabilidad por las opiniones expresadas en el presente libroincumben exclusivamente a los autores frmantes y su publicacin nonecesariamente refeja los puntos de vista de FLAPE.Hernndez Guevara, NohemaParticipacin e incidencia de la sociedad civil en polticas pblicas educativas: el caso colombiano. - 1a ed. - Buenos Aires: Fundacin Laboratorio de Polticas Pblicas, 2007.E-Book. (Libros FLAPE; 5)ISBN 978-987-23507-7-21. Polticas Pblicas . 2. Polticas Educativas . I. TtuloCDD 379.972 861Fecha de catalogacin: 11/04/2007 FLAPE cuenta con el apoyo de la Fundacin Ford Fecha de catalogacin: 28/03/2007ndicePresentacin 7Captulo 1. Concepciones sobre esfera pblicay poltica pblica 11Captulo 2. Un nuevo marco ideolgico paraun nuevo pacto social? Contexto macrosocial y macropoltico en Colombia, 1991-2005 25La participacin de la sociedad civil en un escenariode crisis institucional y violencia25Constituciones polticas, educacin y participacin33Captulo 3. La cuarta rama del poder pblico:el poder participativo. Marco legal-normativoestatal de la participacin de la sociedad civilen poltica educativa, Colombia 1991-2005 41Captulo 4. Movimiento pedaggico y escenariosde participacin de la sociedad civil colombiana en poltica pblica educativa, 2001-2005 59Captulo 5. Caso emblemtico: Plan Sectorial de Educacin 2004-2008. Bogot: una Gran Escuela.Para que nios, nias y jvenes aprendan ms y mejor 93Sntesis analtico-conceptual 107Anexos 117Bibliografa 121Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 6Enlaentradadelcaminodelacinagasehabapuesto un anuncio que deca Macondo y otro ms grande en la calle centralquedecaDiosexiste.Entodaslascasassehaban escrito claves para memorizar los objetos y los sentimientos. Pero el sistema exiga tanta vigilancia y tanta fortaleza moral, quemuchossucumbieronalhechizodeunarealidadimagi-naria,inventadaporellosmismos,quelesresultabamenos prctica pero ms reconfortante.Gabriel Garca Mrquez, Cien aos de soledad, 1967.7 Nohema Hernndez GuevaraPresentacinEsteestudioformapartedelconjuntodeinformesnacionales sobreParticipacineincidenciadelasociedadcivilenpolticas educativaspropuestosporelForoLatinoamericanodePolticas Educativas (FLAPE) y a desarrollar en siete pases: Argentina, Brasil, Colombia,Chile,Mxico,NicaraguayPer.Porlotanto,dentrode las particularidades del caso Colombia, guarda consonancia con los principios y criterios polticos, tericos y metodolgicos del FLAPE, enparticularconlosrelativosalestudioyelaboracindepensa-miento crtico en educacin, con la discusin pluralista e informada y con el intercambio productivo entre actores sociales, acadmicos y polticos. Estos principios tienen consecuencias directas en el que-hacer investigativo.Supuestos de trabajoEldocumentoorientadordelosestudiosnacionaleselaborado por FLAPE (2006) propone dos conceptos bsicos que movilizan los anlisis, a saber: estructura de participacin y participacin autnti-ca. De ellos se derivan cuatro supuestos de trabajo:1. ...Por lo general no se han llevado a cabo procesos de autnti-ca participacin y, muchas veces, han quedado excluidos sectores y actores importantes de la sociedad civil.Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 82. El supuesto anterior puede explicarse por: ...la escasa apertu-ra de los responsables polticos y tcnicos de las reformas educati-vas diseadas e implementadas durante las ltimas dcadas, [...] las estructuras de participacin tecnocrticas y excluyentes defnidas y desarrolladas por los programas de intervencin de esas polticas y reformas educativas...3.Tambinpuedeexplicarse...porlapropiadebilidadyfrag-mentacindelasorganizacionesyactoreseducativosysociales comprometidos con la defensa de la educacin pblica; en los pases de la regin la participacin efectiva de la sociedad civil en gran par-te de esas polticas educativas ha sido escasa y ha obtenido pocos resultados.4. ...En la mayora de casos nacionales, las organizaciones y mo-vimientos delasociedadcivilno[...]hansidoactoresrelevan-tesenlaconstruccindepropuestaseducativasalternativaspara laresolucindelosgravesproblemasdedesigualdad,injusticiay efciencia que evidencian la mayora de los sistemas educativos de la regin (FLAPE, 2006, p. 2 y 3).Caracterizacin del estudioEste estudio de carcter descriptivo-analtico y con dimensiones exploratorias en relacin con los actores, se centra en procesos de participacineincidenciadelasociedadcivilenpolticaeducati-va,respondiendoaochointerrogantesdesdelosqueseaproxima alreconocimientodematicesespecfcosdelaparticipacindela sociedadcivilydesuincidenciaenpolticapblicaenelcontexto colombiano. En relacin con los objetivos y los campos propuestos por el FLAPE, los interrogantes son:1.En qu contexto sociopoltico?2.Desde cul marco jurdico-normativo estatal?3.Quines son los protagonistas?4.Son eventos o procesos?5.Sonformasdeparticipacinconvencionalesono convencionales?9 Nohema Hernndez Guevara6.Con cules demandas?7.Cmo actan?8.Con cules resultados?Como caso emblemtico se consider de inters central analizar la poltica pblica educativa de la ciudad de Bogot, Distrito Capital, que,enunasituacindeequilibriospolticosbastantecomplejos, coexiste desde el ao 2004 con el nivel nacional del sector en clara divergencia respecto del mismo. El Alcalde Mayor y el Secretario de Educacin de la ciudad confrontan democrticamente en su espritu y modos de gestin con las polticas educativas neoliberales del re-cientemente reelecto Presidente lvaro Uribe Vlez y de su Ministra de Educacin Nacional tambin reelecta Mara Cecilia Vlez White, quien tambin fue Secretaria de Educacin de Bogot durante dos administraciones y lleva ms de diez aos liderando la reforma educativa en el pas.Aunque se presuponen importantes grados de subordinacin de lasSecretarasdeEducacinrespectodelMinisteriodeEducacin Nacional en el terreno de las polticas educativas, cabe la pregunta acerca de las diferencias que existen entre ambos niveles en el terre-no de la participacin e incidencia de la sociedad civil.Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 1011 Nohema Hernndez GuevaracaPtulo 1. concePciones sobreesfera Pblica y Poltica PblicaPara concebir modelos de democracia ms ajustados a la comple-jidadypluralidaddelassociedadescontemporneas,esindispen-sableresignifcarloquesehaentendidoporesferapblicahasta fnalesdelSigloxx.Estaresignifcacinresultaademsmuyperti-nente para desarrollar una comprensin integral y fexible sobre los modosdeactuacinydeconstruccindepolticaspblicasenlas sociedades latinoamericanas, las cuales se caracterizan, con mayo-res o menores variaciones, por sus debilidades respecto de la conso-lidacin de una esfera pblica democrtica.Una de las alternativas conceptuales ms relevantes de la actua-lidadesladeNancyFraser(1992),quiencriticaelidealdeesfera pblica propuesto por Habermas (esfera pblica liberal, idealizada, a juicio de Fraser) en lo que respecta a la formacin de pblicos con intereses especfcos y de una opinin pblica informada que se pro-nuncia sobre la gestin del Estado, por presentar dos limitaciones: 1) la accesibilidad a todos no se cumple; 2) la interlocucin dialgica se restringe a escenarios ofciales-institucionalizados.11 Las ideas que se desarrollan forman parte de un trabajo monogrfco realizado por la autora para el Programa Regional de Formacin en Gnero y Polticas Pblicas (PRIGEPP), FLACSO Argentina, septiembre de 2002.Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 12Sinembargo,laslimitacionesenelaccesoalaesferapblica ofcialgeneraron,paraalgunosgruposexcluidos,unmargende oportunidadesparalaaccinpolticaapartirdelanecesidadde crear nuevas, inditas y no convencionales formas de participacin. Fraser cita casos histricos demostrativos de que, aun en ausencia deunaincorporacinpolticaformalatravsdelvoto,esposible construirvasdeaccesoalopblicoysusescenariosconlacon-secuente formacin de contrapblicos rivales que compiten entre s por posicionar sus intereses en la agenda pblica y en las acciones que los institucionalizan desde el Estado en forma de leyes, polticas y programas.Una concepcin de esfera pblica amplia ofrece, entonces, mejo-res posibilidades para entender cmo variados asuntos pueden tor-narseenproblemasobjetodedeliberacinpblica.Peroparaque estosasuntosdevenganpolticaspblicas,planesyprogramasse requiere una institucionalidad que las agencie, por lo cual los asun-tos/problemaindefectiblementedebentransitarporlasinstancias ofciales de poder. Sin embargo, lo anterior no signifca que una pol-tica solamente adquiere carcter pblico por el slo hecho de seguir este curso, aunque tampoco pueda serlo sin l.Si se aceptan las premisas anteriores, es aceptable tambin que lacondicindesubjetividadpolticasurgetantodelsistemadein-clusiones-exclusionesqueestableceelinterjuegodederechos-de-beres,comodelacualifcacinganadaenlaaccinpolticaenla esfera pblica, por el inters en asuntos construidos colectivamente como comunes.Losproblemaspblicosnoexistenporsmismoscomomeros fenmenosobjetivos,sinoquesonconstruidosporactoresquese muevenendistintosescenarios,intercambiandoyconfrontando discursosquesesustentanenmarcosinterpretativosvariados (Guzmn, 2000, p. 133).Elcontextosocial,poltico,culturalyeconmicodecadapas condicionainevitablementelosprocesosdeproduccindepoltica pblica es decir, de poltica relativa a cualquiera de los campos del desarrolloenunadeterminadasociedad,y,porlotanto,tambin 13 Nohema Hernndez Guevaradelaseducativas.Laspolticaspblicas,especialmentelassocia-les, son entendidas por Guzmn (1998) como medios de integracin ymovilidadsocial;porlotanto,laspolticaseducativasdeberan cumplir un papel central en el logro de la equidad social.Elconceptodepolticapblicacomoespacioprivilegiadopara analizar las relaciones sociedad-Estado enfatiza que el trmino po-lticaespolismico,porloqueesmuydifcilestablecerloquese entiende por tal. Tomando como premisa la variedad de los signifca-dos, los enfoques sistmicos de anlisis intentan trascender los con-ceptos relativos a legislacin y reglamentacin estatal para dirigir la mirada no tanto al quehacer de la institucionalidad ofcial agenciado-ra de poltica (Estado-gobierno) sino, ms bien, a las signifcaciones provistas por tres dimensiones del anlisis relacionadas entre s: el cuadronormativodeaccinquecrean(ore-crean),lasformasde combinar poder pblico y saber de expertos(as), y el orden local que constituyen a modo de cultura local (Guzmn, 2002b).Tanto las medidas concretas que adoptan las polticas como las normas que ellas establecen (conjunto de acciones y decisiones) se articulancomoestructurasdesentido(cuadrogeneraldeaccin) quepermitenestablecerlosconceptos,valoresy,especialmente, losmodelosdeintercambioEstado-sociedad,deactorespolticos yprivados.Enestaperspectiva,lapolticapblicaplasmaelcon-junto de intereses, los niveles de empoderamiento y las visiones del mundoproducidos(conmayorexactitud,construidos)poruncon-junto complejo de actores sociales: funcionarios gubernamentales; integrantesdepartidospolticos;gruposdeinters;gruposdeex-pertos/as;grupos,organizacionesymovimientossociales;electo-res; representantes de los distintos poderes del Estado, entre otros. Se pone as en evidencia que la poltica pblica es elemento central paralacaracterizacindelosgradosdeconsolidacindelaesfera pblica democrtica en una sociedad, de la mayor o menor fuidez en la interlocucin Estado-sociedad y de los contenidos de esa interlo-cucin en tanto interaccin discursiva.Lo anterior signifca, entre otras cosas, que, luego de ser produci-da una poltica pblica o un conjunto de polticas puede ser leda como sntesis de los modos y dinmicas en que determinados proble-Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 1mas sociales construyen pblicos, opinin pblica y contrapblicos. La relectura analtico-reconstructiva de los procesos y contenidos de unapolticapblicatienetambinimplicacionesestratgicaspara losaprendizajesacercadecmopuedeorganizarseunnuevopro-ceso.Comoejercicioanaltico-reconstructivo,laevaluacindelos procesos de produccin y gestin de poltica pblica es de enorme valor para quienes quieren agenciarlos y desean aprender de la ex-periencia de otros.Hoy,sigloxxi,laproduccindepolticapblicanodependeex-clusivamentedelasvoluntadesydelaaccindelosEstadosylas sociedades en los mbitos nacionales, sino que tambin responden (en grado creciente) a las lgicas de un mundo globalizado y, por lo tanto, a requerimientos, acuerdos y compromisos adquiridos con o provenientesdeorganismossupranacionales.Porello,Kabeerse pregunta si tiene sentido, actualmente, entender al Estado nacin como la unidad apropiada de soberana (Kabeer, 1994, p. 15).Las prcticas sociales y polticas muestran una creciente tenden-cia a la internacionalizacin y transnacionalizacin, debida tanto a la mayor amplitud en la circulacin de informacin como a las comuni-caciones que llevan, por una parte, a la desnacionalizacin cultural y, por otra, al fortalecimiento de las identidades locales. Los sectores y personalidades progresistas en Amrica Latina se interesan en pen-sar una nueva generacin de polticas que aborde los costos sociales del ajuste y la estabilizacin econmica (Guzmn, 1998, p. 2).En sntesis, las polticas pblicas y los procesos de su gestin ex-presan preferencias, intereses e identidades presentes en la socie-dad; son antecedente y producto de la mayor o menor amplitud de la deliberacin pblica, en tanto construcciones discursivas, y, en esa medida, sus avatares dan cuenta de las fortalezas e incertidumbres delasdemocraciasenlasquevivimos,plenasdetensionesentre sentidos y contenidos por un lado regulatorios y de control y, por el otro, emancipatorios-libertarios.Elconceptodeparticipacinautnticaampliamentedifundido, propuesto por Gary Anderson (2002) pone el acento en el [...] resul-tadovisibleyverifcabledeprocesos,mecanismoseinstanciasde participacin que tienen efectos directos e indirectos, previstos y no 15 Nohema Hernndez Guevarabuscados, en la esfera de toma de decisiones relativas a la determi-nacin de prioridades de poltica; el diseo, desarrollo y gestin de programasdepoltica;elseguimientoymonitoreodeunapoltica determinada; y/o el control del proceso y la evaluacin de los resul-tados de la implementacin de una poltica dada.Se presupone que identifcar los distintos niveles de incidencia in-cluidos en la defnicin y caracterizar las posiciones asignadas y asumi-das, las relaciones desplegadas y los comportamientos desarrollados por los distintos actores permite diferenciar las formas de participacin autntica de otras formas de (pseudo) participacin ampliamente de-sarrolladas por las polticas y reformas educativas de las ltimas dca-das en el mundo y Amrica Latina (FLAPE, 2006, p. 5).Lasaproximacionesalosnivelesdeparticipacinestnenes-trecharelacinconlasestructurasdeparticipacin,entendidas estasltimascomoconjuntoarticuladoydiferenciadodeposicio-nes y relaciones jerarquizadas de poder y saber susceptibles de ser reconocidas entre los diversos actores sociales vinculados con una determinadapoltica(FLAPE,2006).Unaimportanteconsecuencia detalesconceptosesofrecerlaposibilidaddeestablecerdiferen-tes grados de incidencia en la construccin de la agenda pblica de prioridades, en el diseo y desarrollo de los programas de interven-cin, en el control y monitoreo de su despliegue y en la ponderacin yevaluacindesusresultados:porlotanto,todapolticapblica educativacomoprocesodeconstruccinconfguraunaestructura de participacin explcita e implcita.El concepto de incidencia lleva: en principio, a reconocer la trama de posiciones jerarquizadas asignadas y asumidas por los diversos actores en materia de toma de decisiones y a delimitar el grado de incidencia de cada sector y actor social y educativo en la defnicin, implementacinyevaluacindelapoltica;y,fnalmente,aindicar cunautnticayefectivaeslaparticipacindecadaactorsocialo educativo en cada una de las instancias niveles de participacin.2 2La desagregacin de las partes que integran los enunciados de los conceptos tiene como fn evidenciar los nfasis fundamentales de las caracterizaciones implicadas en el estudio.Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 16La estructura de participacin visibiliza dos dimensiones clave: 1) el marco legal-normativo estatal de la participacin; y 2) la estructura de participacin efectivamente implementada para una determinada poltica educativa.Respectodelconceptodesociedadcivil,setomasudefnicin ms laxa: Denota todo aquello que no es el Estado ni el mercado (Escobar,lvarezyDagnino,2001,p.39).OrlandoFalsBorda,en laColombiapre-constitucionalistade1990,fundamentabaelde-batenacionalsobrelademocraciaparticipativaacudiendoentre otrosaRousseauysusdospreceptosfundamentalesenrelacin conesta:1)presuponecomocondicinunprocesoeducativoque implica la construccin de una sociedad participativa e igualitaria a partirdesusdiversasinstituciones(familia,iglesia,escuela,etc.), con una formacin congruente de actitudes y valores individuales; y 2) presupone un derecho inalienable de los ciudadanos de ejercer el control y la vigilancia efectiva sobre sus representantes a todo nivel, con el fn de asegurar la vigencia de la voluntad general (1990b, p. 24). Estas convicciones rousseaunianas reclaman una cultura de la participacin que trascienda la esfera pblica-pblica.Recuerda tambin Fals Borda (1990b) que la discusin sobre par-ticipacinciudadanaenlahistoriadelapolitologasecentraenla tensin entre su deseabilidad y la manera en que afecta la gobernabi-lidad, as como en las competencias de los ciudadanos para participar endistintosescenariosdelavidapblica-poltica.Anteestosplan-teos,FalsBordaconsideraquelademocraciaparticipativaresulta ms de la accin de movimientos sociales, regionales, ecolgicos, de gnero, gremiales, tnicos, culturales, etc., que buscan afrmarse en el poder popular, y no de partidos polticos elitistas y verticales, o de flosofa vanguardista, como ha sido habitual en agrupaciones de la vieja izquierda sectaria (Fals Borda, 1990b, p. 27).Los movimientos sociales democrticos, cvicos y culturales, pref-gura Fals Borda, pueden llegar a asumir un papel protagnico regio-nal y nacional, sobre la base de dos expectativas: 1) su permanencia eneltiempo;y2)suexpansinenelespacioterritorialosociogeo-grfco. Los defne como va alterna de organizacin social y accin transformadora,cuyoscursosdeaccincorrenparalelosalases-17 Nohema Hernndez Guevaratructuras partidistas u organismos convencionales; y se caracterizan por su naturaleza civilista y pacfca; su empeo descentralizador y autonmico; y su tolerancia pluralista ante la diversidad cultural y hu-mana. Los movimientos sociales expresan tendencias de reinvencin del poder y refundacin de la poltica, en tanto: [sus] nfasis en el ci-vilismo por la vida, la autonoma descentralizada con la fragmentacin regional del poder estatal mediante nuevos pactos, y la apertura plu-ralista y tica (junto a otros elementos de democracia participativa...) pueden servir para reorganizar la sociedad con modelos democrticos y altruistas que detengan los desastrosos torrentes de la violencia y del subdesarrollo explotador (Fals Borda, 1990a, p. 71).Sinembargo,lavisinpositivadelasociedadcivilrequiereser matizada en tanto no es una categora homognea sino que, por el contrario,defneuncampocomplejodetensionesyrelacionesde poder a veces no democrticas y los problemas persistentes del ra-cismo, el heterosexismo, la destruccin de medio ambiente y otras formas de exclusin (Escobar, lvarez y Dagnino, 2001, p. 39).Respecto de la participacin, es necesario tambin reconocer, al menos,treslgicasporlasquepuedetranscurrir:1)arriba-abajo: enestecaso,lasaccionesdeparticipacinsonpromovidasporla institucionalidaddelEstado,queconvocaaactoresdelasociedad civilencumplimientodelanormatividadjurdica;incluyesolicitar informacinyconsultar(accountability)ylarendicindecuentas, transparencia y publicidad del quehacer estatal; 2) abajo-arriba: son acciones con iniciativa de la sociedad civil organizada, convenciona-lesonoconvencionales;3)dobleva:implicaaproximacinybs-queda de puntos de encuentro desde el mutuo reconocimiento como interlocutoresvlidosentrerepresentantesdelEstado-gobiernoy expresionesdelasociedadcivilorganizadaparahaceracuerdos, tomar decisiones, gestionar programas y/o proyectos, o fscalizar la accin gubernamental. Idealmente, presupone como mnimo la con-fuencia en el entendimiento de lo educativo como asunto de inters pblico y de lo pblico no solamente como lo estatal.33 Para desarrollos ms amplios sobre el tema, vase Velsquez y Gonzlez (2003).Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 18Dadas las particularidades de nuestro contexto sociopoltico con susmltiplesyprolongadosconfictosarmados,resultarelevante diferenciar formas de participacin convencional y no convencional. Lasformasconvencionalesestnprevistasenelmarconormativo-jurdicoestatal,mientrasquelasnoconvencionales,bsicamente formas de protesta, suponen modos de accin que pueden no co-rresponderalasnormasformaleinformalmenteestatuidas(cos-tumbres)enunasociedaddeterminada(Montero,1995,p.95).La relacinyproporcinentreformasconvencionalesynoconvencio-nalesdeparticipacinaportademaneraimportantealapondera-cin de la estructura efectiva de participacin de la sociedad civil en poltica pblica.Escobar,lvarezyDagninoconsideran,respectodeladiferen-ciacin anterior y paradjicamente, que los [...] escenarios pblicos nogubernamentalesoextrainstitucionalesprincipalmenteinspi-rados o construidos por los movimientos sociales pueden llegar a serigualmenteesencialesparalaconsolidacindeunaciudadana democrtica signifcativa para grupos y clases sociales subalternos (2001, p. 35).De igual manera, resulta fundamental separar analticamente los conceptos de incidencia y participacin: La primera es el resul-tado visible y verifcable de las segunda (Anderson, 2002). La parti-cipacin no siempre lleva a la incidencia efectiva, pues ella excluye las prcticas de cooptacin y cualquier forma de clientelismo, rasgos muy dominantes en la cultura poltica colombiana y muy difciles de ponderar dado que suelen operar de manera subrepticia infuyendo sobrelaredderelacionesentresectoresyactoresdelasociedad civil y el Estado, incluyendo, adems, los desplazamientos continuos de actores/as entre uno y otro escenario es decir, actores de la so-ciedadcivilpasanaserfuncionariosgubernamentales-estatalesy viceversa.19 Nohema Hernndez GuevaraPoltica pblica y poltica pblica educativaPorsuactualidadypertinenciaparaelcaso,seretomaaqula defnicinpropuestaporlaSecretaradeEducacindeBogoten 2005, contenida en la presentacin del Foro Educativo Distrital La Ciudad y las Polticas Educativas, que convoc la participacin del conjunto de la ciudadana (vase el Captulo 5, Caso Emblemtico). La defnicin de poltica pblica, que circul ampliamente en la ciu-dad, propone dos sentidos para su comprensin:1-Lapolticacomoescenariodesdeydondesegobierna,como disposicinparalaorganizacin,lamovilizacinyluchaporelgo-bierno y el poder y como despliegue de fnalidades y programas de lasautoridadespblicasparadesarrollarlasaccionesdegobierno en un sector de la sociedad o en un territorio dirigidas a obtener de-terminados objetivos. Esto ltimo lleva a hablar de polticas y no de poltica. La confuencia de estos tres signifcados arroja un sentido de poltica como regulacin, como confrontacin y como accin.2-Elsegundosentidohacereferenciaalopblico.Esdecir,a aquello que es comn a todo el pueblo, a lo que representa los inte-reses comunes de la sociedad en contraposicin con los intereses y benefcios particulares. El sentido de lo pblico asume dos signifca-dosfundamentales:uno,enelmbitodeladistribucinequitativa de la riqueza material y espiritual de la sociedad en funcin de ma-yoresnivelesdeequidadyjusticiaporefectodelbenefciocomn; el otro, en el mbito de la poltica y de la cultura que implica la nece-saria construccin del pacto social sobre la base del reconocimiento de la diversidad y del dilogo intercultural en funcin del inters co-lectivo. El pacto social no es una homogenizacin de intereses para toda la sociedad, es la construccin democrtica e incluyente desde la diversidad (Foro Educativo Distrital, 2005).Las anteriores defniciones precisan los sentidos del carcter re-guladordelapolticapblicayelhechodeconstituiraccionesde gobierno y, al mismo tiempo, escenarios para la confrontacin y pug-nadepoderes.Lapolticapblicaapareceascomonolimitadaal Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 20horizonte institucional y ofcial sino trascendindolo en la medida en que: Por su carcter pblico se abre a la ciudad y a la ciudadana, asusdinmicasyasusdiferentesformasdeintervencin,conel fn de lograr que la educacin sea comprendida como un asunto de intersydedominiopblicoenclararelacinconlosprocesosde construccinsocialdeciudad.4Enlaintencionalidaddecontribuir a consolidar relaciones democrticas de poder, la poltica pblica se construyeidealmenteconvistasamaterializarinteresescreciente-mente colectivos e incluyentes.EnesteForoEducativode2005,sesustenttambinunacon-cepcin de esfera pblica democrtica similar a la de Fraser, enten-didaprecisamentecomocampodeinteraccioneseinterpelaciones en el que actan como sujetos los ciudadanos y ciudadanas a ttulo individualuorganizadosparahacerpolticayhacerlaspolticas, defniendo normas generales, dando forma a los problemas y a las alternativasdesolucin,perflandoyeligiendosusgobernantes. Talesformasdeactuacinexplicitandistintosmrgenesymarcos de oportunidad para la accin poltica de la sociedad civil, ligados a principios de autodeterminacin, descentralizacin y autonoma.5Relacionandolasanterioresargumentacionesyamanerade sntesisterica,elllamadoPolicyCycleesunaalternativaterica interesante a emplear como modelo para el anlisis de la poltica p-blica. La idea de ciclo implica, tericamente, que toda poltica sigue un curso de accin y la incidencia de la sociedad civil puede ser pon-derada en momentos distintos, en algn momento particular o en el conjunto del ciclo.Por lo general, los modelos de anlisis propuestos por cientistas socialessebasanenconcepcionesestadocntricasqueentienden lo pblico y las polticas pblicas como lo relacionado con el Estado ysuaccin;enesamedidasern[...]losindividuosylosgrupos queocupanelEstadoquienesdeterminandemaneraesenciallas 4 Vase www.idep.edu.co/documentos/politica-publica-educativa.pdf . Se referen-cia como Documentos internos SED e IDEP sobre polticas pblicas, 2003-2005.5Ibd. El documento cita aqu a Aguilar (1992).21 Nohema Hernndez Guevaraelecciones en materia de polticas pblicas (Roth, 2003, p. 30). Sin embargo, otros enfoques, los sociocntricos, ven las polticas pbli-cas ms bien como resultado del juego de pesos y contrapesos entre sectores y grupos de inters presentes en la sociedad, los cuales im-primen as su marca de poder en el Estado.Como desarrollos ms recientes, estn las teoras llamadas mix-tasopolicntricas,queintentantrascenderladimensinunidirec-cionaldelasdosposturasanteriores.Algunasdeellasnotodas, pues no son posturas homogneas conciben lo pblico y la esfera pblica como construccin a la que contribuye la sociedad civil, y no slo como lo propio del Estado, basndose en el entendimiento de la sociedad como complejo tejido de relaciones, de interrelaciones ms que de relaciones, de interdependencia ms que de dependen-cia,explicandoentonceslaaccinpblicaporlainteraccinentre factoresinternos(estadocentrados)yexternos(sociocentrados) (Roth, 2003, p. 31).Situadoenlaperspectivadelosenfoquesmixtos,Rothprecisa qudesignabajoelconceptodepolticapblica:Unconjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados ne-cesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u organizacin guberna-mental con la fnalidad de orientar el comportamiento de actores in-dividuales o colectivos para modifcar una situacin percibida como problemtica (Roth, 2003).6Confnesanalticos,diferenciacincofasesenelciclodecons-truccindepolticaspblicas,siendolaprimeraaquellaenlaque seconstruyensocialmentelaspercepcionesdeciertassituaciones como problemticas; dichas percepciones provienen de los actores polticos y sociales. Idealmente los partidos polticos, sindicatos y gremios traducen en su lenguaje el problema que perciben a travs delaexpresindesusmiembros;sesolicitaentoncesunaaccin pblicaysebuscaqueelproblemaestinscritoenlaagendadel sistema poltico... (Roth, 2003, p. 49).6El autor toma esta defnicin de su trabajo de tesis de Doctorado realizado en 1999.Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 22Cuadro 1. El Policy Cycle, segn Jones (1970)Fase I. Identifcacin de un problemaFase II. Formulacin de soluciones o accionesFase III. Toma de decisinFase IV. Implementa-cinFase V. Evaluacin-Apreciacin de los acontecimientos-Defnicin de un problema-Agregado de intereses-Organizacin de las demandas-Representacin y acceso de las autoridades pblicas-Elaboracin de respuestas-Estudio de soluciones-Adecuacin a los criterios-Creacin de una coalicin-Legitimacin de la poltica elegida-Ejecucin-Gestin y administracin-Produccin de efectos-Reacciones a la accin-Juicio sobre los efectos-ExpresinDemanda de la accin pblica Propuesta de una respuestaPoltica efectiva de accinImpacto sobre el terrenoAccin poltica o reajusteFuente: Tomado y adaptado libremente de Meny, Thoening (1992), en Roth (2003).Estaposturatericalegitimalaconcepcindelassociedades contemporneas como redes, tejidos extremadamente complejos, y hace ms comprensible, legitimndolos tambin, el papel de los ac-tores organizados de la sociedad civil en el posicionamiento, curso y lugar que toman los asuntos considerados como de inters pblico.Elanlisisdelcursoquesiguelapolticapblicadebeincluirla precisin de si las propuestas son iniciativa gubernamental o de or-ganizacionesdelasociedadcivil,ydelpapeldecadaunoensus distintosmomentosdetematizacinydebate,defnicindeprio-ridades,diseo,desarrollo,gestin,seguimiento,controly/oeva-luacin.Lociertoesque,tambinenestaconcepcin,parahacer realidad una poltica en un escenario democrtico se requiere la con-fuenciaalmenosenalgunosmomentosdelcicloentreEstadoy Sociedad Civil.Caso emblemticoFinalmente, el Caso emblemtico de participacin e incidencia enpolticapblicaeducativa,seentiendecomounprocesoparti-cular de participacin de la sociedad civil en poltica educativa que, 23 Nohema Hernndez Guevaraalamaneradeunestudiodecaso,muestrademaneradinmica, contextualizada y vvida el juego de dimensiones y variables puestas en juego en el anlisis y en la interpretacin ms generales (FLAPE, 2006, p. 6).Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 225 Nohema Hernndez GuevaracaPtulo 2. un nuevo marco ideolgicoPara un nuevo Pacto social?contexto macrosocial y macroPolticoen colombia, 1991-2005Quiero compartir con ustedes la felicidad que anima el corazn deloscolombianos;lasatisfaccindequieneshemosluchadopor construir una patria abierta a la participacin, que no excluya a na-die, que le ofrezca a todos un lugar bajo el sol de Colombia, que co-bije por igual a pobres y a ricos, a fuertes y a dbiles, a los que han sido gestores de nuestra historia y a quienes sern los protagonistas del maana.7La participacin de La sociedad civiL en unescenario de crisis institucionaL y vioLenciaNo fue gratuito que el, en ese entonces, presidente de Colombia CsarGaviriaTrujillo(1990-1994)escogieralaspalabrasanterio-resentrelasprimerasquedirigialpasdurantelaclausuradela AsambleaNacionalConstituyente(ANC),cuyasdeliberacionesse 7 Apartes del discurso del presidente Csar Gaviria Trujillo, al clausurar las sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente, julio de 1991.Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 26realizaron entre marzo y junio de 1991. Gaviria, quien sucedi como candidato del liberalismo a Luis Carlos Galn Sarmiento, asesinado unosmesesantes,relevadosasuntosquebienresumenlosorge-nesdeldesencuentroentreloscolombianosdesdeelsigloxixlos cuales confguran los captulos de la larga y trgica historia de nues-tros confictos armados y desarmados: el predominio de la exclusin social, poltica, econmica y cultural y la ausencia de participacin. Son las grandes deudas de la clase poltica tradicional con la nacin colombiana.LafasehistricaqueantecedealaANCquecrealaactual Constitucin Poltica (1991) se caracteriza por su doble crisis: crisis deinstitucionalidadycrisisdelegitimidadpoltica:Lasociedad colombianaseencuentraprofundamenteconvulsionada.Laemer-gencia en aos recientes de mecanismos no institucionales de recla-macin como de retaliacin [...] viene mostrando en la superfcie del poder lo que los estudiosos de la realidad social y poltica del pas llamanlacrisisinstitucional.Dichacrisiscorroetodalaestructura del poder (Santana, 1990, p. 48).Crisisdelegitimidad,crisisdeautoridad,crisisinstitucionaly de unidad de accin son claros sntomas de la enorme debilidad del Estado. Es en este precario panorama que colombianas y colombia-nos intentamos nuevos caminos de paz y reconciliacin reformulando nuestro pacto social-constitucional para que, como afrma Snchez (1990),elEstadogravementedebilitadopordesgarrossangrientos de casi dos siglos ganara legitimidad sobre la base de reconocer las nuevas realidades sociales, econmicas y culturales de la Nacin co-lombiana. Condicin primaria del pacto era su capacidad de expresar un rgimen poltico capaz de leer y adecuarse a las realidades de la democracia regional y local y al pluralismo cultural y tnico, sentan-do las bases de la unidad nacional sobre el reconocimiento y expre-sin jurdica de esa diversidad (Snchez, 1990, pp. 5-14).Los inicios de la vida republicana en Colombia se remontan a 1810 y, a partir de ellos, se genera una larga cadena de esfuerzos por el desarrolloeconmicoysocial,alapardeconfictosmarcadospor guerrasciviles,conspiracionesydesmembramientoterritorial.De laGranColombiaquecontribuyacrearSimnBolvaren1819, 27 Nohema Hernndez Guevaracompuesta por el territorio de las actuales Repblicas de Colombia, VenezuelayEcuador,setransiten1831luegodeunaguerraci-vil a la Repblica de la Nueva Granada de la que ya no formaban parte las dos ltimas (vase el Anexo 1).Posteriormente, las tensiones entre tendencias centralistas y fe-deralistas, adems de las propias del mbito econmico entre libre-cambistas y proteccionistas, que marcaron la vida poltica nacional, originaronunanuevaorganizacin:laConfederacinGranadina (1857-1863). Vinieron luego los Estados Unidos de Nueva Granada (1861-1863) para, a partir de 1863, pasar a ser los Estados Unidos de Colombia hasta 1886; todos estos cambios estuvieron acompa-adosdesendasguerrasciviles.Losfederalistaspropugnabanun sistema de libre cambio en todo: libertad de pensamiento y libertad de comercio. Los centralistas defendan la proteccin de la industria nacional:libertaddepensamientoycontrolseverodelaactividad econmica por parte del Estado. En este contexto surgieron los par-tidospolticosysedesataronlasguerrasciviles(CasaEditorialEl Tiempo, 2000, p. 188).Finalizando el siglo xix, Rafael Nez (1884-1886), durante su se-gundogobierno8seautoproclamadelaRegeneracin,convocan-do a un Consejo Nacional de Delegatarios que redact y emiti la Constitucin de 1886 cuya vigencia se prolong por casi cien aos, cambiando defnitivamente el nombre del territorio a Repblica de Colombia.Perotampocodetalescambiosregeneradoresnacila paz; ms an, a principios de octubre de 1899 se desat una nueva guerra civil llamada De los Mil Das por su duracin de tres aos y sus devastadores efectos, asociada adems a la prdida del territo-rio de la hoy Repblica de Panam, apoyada por los Estados Unidos y sus intereses en la construccin del canal. El siglo xx nace entonces en medio de una nueva guerra civil y con el inicio de un largo perodo de gobiernos conservadores (1878-1930).A partir de los aos 30 inicia la Repblica Liberal, que aspir a lareformasocialylaformacindenuevasestructuraspolticasy 8 Gobern tambin en el perodo 1880-1882.Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 28econmicas que impulsaran la igualdad de oportunidades (dem, p. 196).Suspropsitosprogresistassemalograronporlasprofundas divisiones liberales que llevan de nuevo al poder al partido conserva-dor en 1946. Las divisiones y pugnas incrementan paulatinamente la violencia partidista liberal-conservadora alcanzando su punto mxi-moconelasesinatodelcaudilloliberalJorgeElicerGaitnel9de abril de 1948, hecho que origina El Bogotazo, escena macabra de ira popular y sangrientos motines [...] tres das de incesantes com-bates entre la polica y la ciudadana, levantadas contra el gobierno y el ejrcito a favor; [...] Bogot, semidestruida, sufri daos irrepara-bles en su patrimonio cultural y arquitectnico (dem, p 199).En 1948 se desata otra fase de la historia colombiana que, para-djicamente, se denomina La violencia, la cual se extiende hasta 1953. Se caracteriza por su crueldad renovada, por la conformacin deguerrillasliberales,porextenderseatodoelpas,yporhaber ocasionadolamuertedeaproximadamente300.000colombianos (dem, pp. 200-201). Esta fase se transforma sobre la base del pac-toentrelaslitesliberal-conservadorasllamadoFrenteNacional (1957-1986) que, luego de un breve perodo de dictadura militar, es-tableci la alternancia obligatoria de gobernantes pertenecientes a uno y otro de estos partidos. La naturaleza de este pacto bipartidista liberal-conservador asfxia an ms las posibilidades de expansin de la democracia en Colombia.Afrma Santana que, precisamente, una de las herencias nefas-tas del Frente Nacional consisti en estrechar y limitar el crecimiento yeldesarrollodeunrgimendemocrticoennuestropas,yque la prueba ms fehaciente de dicho fracaso lo constituye la violencia actual (1990, p. 49).29 Nohema Hernndez GuevaraCuadro 2. Expresiones de la crisis institucional, Colombia aos 1980Mecanismos no institucionales de reclamacin(No convencionales)Mecanismos no Institucionales de retaliacin(No convencionales)Expresiones de la crisis en la vida ciudadana-Marchas campesinas-Paros cvicos de pobladores-Ocupacin de sedes gubernamentales-Ocupacin de centros urbanos-Huelgas en servicios pblicos-Huelgas de hambre-Ampliacin nmero de frentes guerrilleros-Proliferacin de grupos paramilitares-Extensin de violencia y su utilizacin en distintas esferas de la vida social y poltica-Terrorismo: poblacin civil como objetivo militar-Forzamiento rgimen poltico a negociacin-terrorismo (con fnes polticos o del narcotrfco)-Impunidad generalizada-Violaciones de derechos humanos, en gran escala-Pedreas y enfrentamientos estudiantiles con la fuerza pblica-Florecimiento de actividades ligadas al narcotrfco-Cooptacin y corrupcin de dirigencias de expresiones organizativas de la sociedad civil por parte de lites en el poder-Altsimo abstencionismo electoral-No respaldo a gestin de institucionalidad estatal-Ausencia de verdadera opinin pblica democrtica-Inexistencia de canales para la participacin ciudadana-Inexistencia de esquema gobierno-oposicin legitimado-Ausencia, por eliminacin, de tercera polticaFuente: Basado en Santana (1990).Losprocesossocialesypolticosqueprecedieronalcambiode la Constitucin de 1886 se fncaron sobre hondas transformaciones de la vida cotidiana que corran paralelas a la historia ofcial: mani-festaciones de diversidad cultural y de iniciativas locales y regiona-les,urgenciasdemodernizacindelaparatoescolar,expectativas crecientesdeunapoblacinque,afuerzadedesplazamientos,se tornmayoritariamenteurbanayforecimientodemanifestaciones devidacolectivaconsustancialesalprocesodeurbanizacin,tras-cendanlasviejasprcticasconlasquelasclasesdominantesse readecuaban al poder (Santana, 1990, p. 50).Desdehacemuchotiempo,lapoblacincolombianahaacudido a formas convencionales y no convencionales de organizacin, par-ticipacinyaccinpolticacreandoydefendiendosociedadesde artesanos, asociaciones de vecinos, sindicatos, federaciones y con-Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 30federacionessindicales,asociacionesdeempresarioseindustria-les,organizacionesporproximidadesterritorialescomojuntasde accin comunal, asociaciones barriales, asociaciones y ligas de pa-dres-madres de familia ligas de usuarios, grupos y organizaciones demujeres,organizacionesdeestudiantesdesecundariayuniver-sitarios, organizaciones de campesinos e indgenas, organizaciones de poblacin afrocolombiana, entre otras.Tambin se crearon organizaciones armadas de distinta naturale-za y fnes, como guerrillas campesinas y urbanas, grupos de autode-fensa, grupos paramilitares.La respuesta de las lites gobernantes nunca pareci diferenciar la naturaleza de las expresiones organizativas de los sectores subor-dinados de poblacin. Acude unas veces la cooptacin y corrupcin de sus dirigencias, en particular de las Juntas de Accin Comunal y de algunos sectores sindicales y, otras, a la represin y a la fuerza para silenciaroinvisibilizaraccionescomolasreclamacionesdetierras hechaspororganizacionesindgenasycampesinas,olasreclama-ciones por mejores condiciones de vida y trabajo de amplios secto-res de trabajadores entre las que han tenido papel preponderante la FederacinColombianadeEducadores(FECODE),laUninSindical Obrera(USO)detrabajadoresdelpetrleoylaCentralUnitariade Trabajadores (CUT), organizaciones en las que predominan tenden-cias de izquierda y que durante dcadas han confrontado las polti-cas laborales estatales.En los dos dcadas del Frente Nacional, la vida ciudadana lleg a suscrisismxima,conexpresionescomo:laausenciaderespaldo activo a los partidos tradicionales refejada en altsimo abstencionis-mo electoral, especialmente entre los jvenes; la ausencia de respal-do a la gestin estatal; la ausencia de una verdadera opinin pblica democrtica;lainexistenciadecanalesdeparticipacinciudadana y de un esquema gobierno-oposicin serio y legitimado; la ausencia o eliminacin de una tercera poltica que descongelara el dualismo tradicional (Santana, 1990).La educacin poltica y ciudadana, fue abandonada por el Estado que conf ms en el poder de control de la iglesia que en la fuerza 31 Nohema Hernndez Guevarade la razn y de la cultura, lo cual produjo como efecto la sustitu-cin de la tica civilista basada en la autonoma del hombre para la organizacin de su vida y su gobierno, por la prdica religiosa y la sacralizacin de las instituciones del Estado (Santana, 1990, p. 54).Losmecanismosdereclamacindelasociedadcivilnoconven-cionales y no cooptados por el poder del Estado fueron fundamental-mente: paros de trabajadores/as que, por supuesto, eran declarados ilegales,marchascampesinas,paroscvicos,huelgasdehambre, pedreas estudiantiles y enfrentamientos con la fuerza pblica, entre otros.Para Fals Borda, la respuesta positiva del pueblo colombiano a la preguntaplebiscitariasobrelaAsambleaConstitucional,realizada el 27 de mayo de 1990, sienta las bases de un marco ideolgico para unnuevopactosocialposibleapartirde1991sobrelassiguientes ideas: 1) la democracia participativa como orientacin general; 2) la representatividad social, regional y poltica de los constituyentes; 3) la integracin democrtica y popular de la ANC (Fals Borda, 1990). Loselectores/ascolombianosvotaronendiciembredel90para representantesalaANCyenoctubrede1991paraintegrantesdel Congreso, pero votaron distinto: la votacin para representantes a la ANC hizo que esta se confgurara como una corporacin sin hege-monas, efectivamente pluripartidista, independiente del Ejecutivo, [...]espacioabiertoatravsdelcualelpasviosusconfictosyse aprest a enfrentarlos.Sinembargo,enoctubredelmismoao,enlaseleccionespara el Congreso (Senado y Cmara de Representantes), el peso del vie-jopasmostrquelascostumbrespolticasnocedenfcilmente: vuelvenaganarlaseleccioneslosrepresentantesdelospartidos tradicionales y se reeditan el clientelismo, el fraude y la compra de votos.Sonmuchosydedistintanaturalezalosobstculosalproceso dedemocratizacin:1)unmodeloeconmicoacontramarchadel EstadoSocialydeDerecho;2)elfortalecimientoydiversifcacin delnegociodelnarcotrfco,fuentemuyimportantedeviolenciay descomposicinsocialypoltica;3)lapersistenciadelaviolencia Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 32poltica y los fallidos esfuerzos para avanzar en dilogos y negocia-ciones de paz con actores armados (Castellanos, 1991, p. 4).Hoy, quince aos despus, Rojas, integrante de la ONG Consultora paralosDerechosHumanosyelDesplazamientodeColombia (CODHES),enuncomunicadodel9deagostode2006,quecircul por la web ALAI-AMLATINA, interroga al recientemente reelecto pre-sidente Uribe por los hechos de paz. Afrma que si bien el presiden-teUribehamanifestadovoluntaddelograrlapazyhaasegurado quelaconnotacindemocrticadelaseguridadespasoirreversi-ble en esa direccin, es necesario preguntarle si tal voluntad es una apuesta por un modelo de seguridad en el marco de la democracia y el respeto a los derechos humanos o a costa del cercenamiento de libertades32.Hace nfasis Rojas en la urgencia de ir ms all de la retrica de la paz para hacer efectivo el acuerdo humanitario que permita, en primer lugar, la libertad de las personas detenidas por el Estado o en poder de la guerrilla y, en segundo lugar, ganar un espacio mnimo de confanza para avanzar en una propuesta irreversible de paz. Al presidente, afrma, le da miedo no alcanzar la paz y retroceder en la seguridad; sin embargo, a su juicio, la dicotoma es falsa porque promoverlasolucinpolticaespartedeunmodelodeseguridad enelqueeldilogoylanegociacintienencabida.Propugnauna negociacinnoexcluyenteentrelaspartesenfrentadas,quetenga en cuenta a las vctimas y al conjunto de la sociedad civil.En opinin de Rojas, slo hay tres escenarios posibles: 1) la ruptu-ra; 2) la negociacin parcial: continuar el proceso con Autodefensas UnidasdeColombia(AUC),einiciarnegociacionesconelEjrcito deLiberacinNacional(ELN)enausenciadelasFuerzasArmadas RevolucionariasdeColombia(FARC)enlanegociacin;3)lanego-ciacinsimultnea:negociarconAUC,ELNyFARCconquienesse pactar el acuerdo humanitario.99AutodefensasUnidasdeColombiasonunaagrupacindecarcterparamilitar; elEjrcitodeLiberacinNacionalesunaguerrilladetendenciapolticadeizquierda;ylas FuerzasArmadasRevolucionariasdeColombiasonunaguerrilladetendenciapolticade izquierda.33 Nohema Hernndez GuevaraPero,simultneamente,sealaobstculospresentesencual-quieradelostresescenariosanteriores:1)lacrecienteinterven-cin militar de Estados Unidos a travs del Plan Colombia y el Plan Patriota;2)ElTratadodeLibreComercio(tambinconUSA);3)un rgimen presidencialista que tiende a concentrar todos los poderes (CorteSupremadeJusticia,ConsejodeEstado,ConsejoSuperior delaJudicatura,CorteConstitucional,ConsejoNacionalElectoral, Consejo Nacional de la Televisin, Junta del Banco de la Repblica, Contralora,Procuradura,Registradura,Fiscala,Defensoradel Pueblo y Congreso de la Repblica); 4) las reformas tributaria, del r-gimen de transferencias y de privatizacin de la Empresa Colombiana dePetrleos(ECOPETROL),SeguroSocialyotrasempresasdel Estado, desarrollando un modelo econmico que concentra la rique-za y acelera el empobrecimiento de la mayora de la poblacin. Rojas pregunta, en particular a la sociedad civil, a cul escenario apostar y cmo se enfrentarn los obstculos para la paz (Rojas, 2006).constituciones poLticas,educacin y participacinElpanoramaeducativocolombianoentiemposprecedentesy paralelosalaAsambleaNacionalConstituyentede1990sedefne tambincomocrticoyparticularmentemarcadoporlastensiones entrecorrientesmodernizantesymodernizadoras.Estastensiones han acompaado toda nuestra vida republicana y han caracterizado las polticas educativas nacionales segn el mayor o menor acento puesto en alguno de sus trminos.Desde la segunda mitad del siglo xviii, los sectores ms progresis-tasdelaslitescriollasenColombiasesituaronenelterrenoedu-cativo desde ideologas modernizadoras, pero su puesta en prctica resultabasiempreparcial,incompleta;modernismosinmodernidad o,irnicamente,modernizacintradicionalistaquenolograbaar-monizar entre s las dimensiones econmica, poltica, social y cultural de la vida de los colombianos/as (Facundo Daz, 1990, pp. 64-68).Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 3Tales han sido y son las tensiones y alternancias de nuestra his-toriaentreobjetivosylogrosmodernizadores,como,porunlado, lacreacindeunEstadoindependienteylasupresindediscrimi-naciones legales con la abolicin de la esclavitud y la ampliacin de lacoberturaeducativa;y,porotro,procesosincompatiblesconla modernizacincomosistemaspolticosyculturalesautoritariosy cerrados como los de la Regeneracin o del Frente Nacional; y, ms o menos en forma constante, la debilidad del Estado, las defciencias en la ampliacin o mayor apertura del sistema poltico, las defcien-ciasdelaparticipacinciudadanaenladefnicindelaspolticas, el lento avance en la consolidacin de una tica laica y en el fortale-cimiento de un sistema educativo ms centrado en la investigacin; lasgravesinsufcienciasenlaexpansinyconsolidacindeuna mentalidad cientfca y tcnica (Facundo Daz, 1990, p. 66).En el terreno educativo nacional, igual que en otros campos, antes de 1991 se registra una larga historia de medidas bastante errticas, caracterizadas ms por ser polticas de gobiernos que de Estado. Sin embargo,lapreguntaclaveen1991era:Qupuedepasarconla educacin despus de promulgada la nueva Constitucin?.Caracterizando la relacin educacin-Estado en Colombia duran-teelsigloxixcomosustentadaenelproyectodeconformacinde nacin y ciudadana, Martnez y Gallego califcan como estratgico el papel de la educacin para el Estado y las lites gobernantes en su propsito de hacer gobernable la nacin: a partir del siglo xx por las urgencias del crecimiento econmico (1991a, p. 9).Era frecuente durante la incipiente vida republicana que el nacien-te Estado solicitara apoyos con auxilios voluntarios de los vecinos mspudientesparasostenerlasescuelaspblicas(luegosern bazares, colectas y dems), o que demandara a la ciudadana tomar partidoenlasdisputasentreelEstadoylaIglesia,institucinque desdeelcoloniajeespaoldominelpanoramaeducativo.Estas disputasseprolongaronduranteaoslacomunidadjesuita,por ejemplo, fue expulsada varias veces por gobiernos radicaleshasta fnales del siglo xx, incluyendo al sector privado de la educacin no religiosa.35 Nohema Hernndez GuevaraLosmomentosporlosquetranscurreladisputaIglesia-Estado puedenserledostambincomotensinentreformacinciudada-naymoralizacindelciudadano,lacualalcanzamximovigoren la poca de los gobiernos llamados radicales. Martnez y lvarez (1991a) sealan que el radicalismo expres tanto las condiciones his-tricas de carcter internacional, en particular la presin extranjera por abrir los mercados y la infuencia del pensamiento liberal, como el acceso de nuevos sectores sociales a la disputa poltica interna; estosnuevossectores,suelensernombradosgenricamenteen nuestros textos de historia como los artesanos. Las tres constitu-cionesdelapocaradical(1853-1858-1863)defnenlainstruccin pblica como uno de los derechos individuales: [...] libertad de dar o recibir instruccin que a bien tengan, en los establecimientos que noseancosteadosconfondospblicos[...]Inscribirlainstruccin dentrodelosderechosciudadanosesunhechoquenosevaare-petir despus en ninguna constitucin nacional. Ello obedece a una concepcindelEstadoqueleasigneunlugarcentralalciudadano como eje y fundamento de la nueva nacionalidad. La vida en civilidad es el proyecto que los radicales oponen el poder moral (Martnez y lvarez, 1991a, pp. 10-11).La historia se encargar dolorosamente de mostrar que tal oposi-cin soporta el lastre de ser teln de fondo de las violencias, pocas decrisisenlasquetambinsehacennumerososbalancesmso menosinteresadossobrelaresponsabilidaddelaeducacinensu gestacin y su remedio.LadiferenciacinhechaporMartnezylvarezentreeducacin como proyecto estatal y educacin como asunto de inters pblico es en, el contexto nacional y para este estudio, muy pertinente, como se analiz en el Captulo 1. Las polticas pblicas en Colombia, y por tanto las educativas, han asumido marcado carcter estadocentris-ta-presidencialista y expresan el proyecto de las lites gobernantes dirigidoprimeroalospropsitosdecontrolygobernabilidaddela nacin y luego a los del mercado. Sin embargo, el carcter estatista y presidencialista de las polticas educativas no hace a la educacin asuntodeinterspblico,puesslocobratalcarctersiinvolucra a todos los ciudadanos y ciudadanas y si est fuera de la esfera pri-Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 36vada,y,adicionalmente,sigarantizaelderechoalaeducacinno necesariaoexclusivamentecomointervencinadministrativade supervisin, vigilancia y/o control.Cuadro 3. Carcter de las polticas pblicas educativasprecedentes a la Constitucin de 1991Tensiones entre: Efectos sobre polticas pblicas educativas:-Corrientes modernizantes y modernizadoras-Puesta en prctica parcial e incompleta de polticas modernizadoras(lites progresistas)-Modernismo sin modernidad; modernizacin tradicionalista-No se logran armonizar entre s las dimensiones econmica, poltica, social y cultural de las polticas-Polticas de Gobiernos-Polticas de Estado-Discontinuidad en las polticas-Escaso inters de la ciudadana en general respecto de las polticas educativas-Distancias entre educacin como proyecto estatal y educacin como asunto de inters pblico-Presidencialismo de las polticas educativas-Reglamentacin y direccin de la educacin centralizada y concentrada enel Ministerio Educacin-No hay mecanismos de participacin o consulta a la sociedad civil-Administraciones regionales y locales sin poder de decisin-Planteles educativos reducidos a ejecutores del currculo-Maestros como administradores del currculo-Valor estratgico de la educacin para lites gobernantes-Siglo xix: nfasis en la gobernabilidad de la nacin (conformacin de nacin y ciudadana)-Siglo xx: nfasis en responder los requerimientos del mercado-Moralizacin del ciudadano y formacin ciudadana-Predomina la educacin impartida por comunidades religiosas y hay breves fases con nfasis en la libertad de instruccin pblica ligadas a la presencia de nuevos sectores en disputas polticas-Escaso desarrollo de la educacin laica, concepciones de laicidad en la educacin-Fases de expulsin de comunidades religiosas del pasFuente: Basado en Martnez y lvarez (1991a).Los retos para la nueva Constitucin pasaban entonces, y pasan ahora, por la posibilidad de que democrticamente los ciudadanos, en el ejercicio pleno de su libertad soberana, decidan cul es el pro-37 Nohema Hernndez Guevarayecto poltico pedaggico que necesitan y por una educacin para laformacindeciudadanosindependientes:Formarciudadanos para que asuman con criterio de hombres libres la responsabilidad dehabitaryhacerhabitableestepasdeunaformaradicalmente nueva, es una tarea que slo puede realizar una escuela laica, gratui-ta, obligatoria, de alta calidad y profundamente soberana (Martnez y lvarez, 1991a, p. 16).El gremio educativo colombiano,la Constitucin Poltica de 1991 y la participacinEn1991losargumentosdelministrodeEducacindelmomen-to,AlfonsoValdiviesoSarmiento,ydelosconstituyentesAbel Rodrguez Cspedes10 y Germn Toro estos ltimos, ex presidentes de FECODE, coincidan en sealar que la dbil participacin de la co-munidad en la educacin era uno de los obstculos ms importantes para su desarrollo.Elsectoreducativo,representadoenlaANCporRodrguez CspedesyToro,proponeunconjuntodereformasquesonms bienunanuevaperspectivadelpapeldelaeducacinydesusre-lacionesconlasociedadcivilyelEstado.EnelProyectodeacto reformatorio de la Constitucin, presentado por los constituyentes mencionados, se propone un articulado que incluye, con respecto a la participacin:1- La educacin ser un servicio pblico esencial y un derecho de la persona. Al Estado le corresponder prestarla, fomentarla, regla-mentarla,dirigirlayvigilarla.Lospadresotutoresylacomunidad tendrn el deber de permitirla y coadyuvar a su mejor realizacin.2-Segarantizarlalibertaddepadresotutoresparaescoger centro de enseanza para sus hijos menores; la libertad de los cen-trosdeenseanzaparadeterminardemocrticamentesuidearioy modelopedaggico;lalibertaddeloseducadoresparadefnirlos 10 Actual Secretario de Educacin en la ciudad de Bogot, para el periodo 2004-2008, al que, se supone, apoya ampliamente el gremio educativo.Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 38contenidos,mtodosytextosdeenseanzasinsujecinapar-metrosconfesionalesodoctrinarios;yelderechodelospadreso tutores,educadoresyestudiantes,aorganizarseyparticiparenel gobierno de los centros educativos. [...] creemos debe combinarse la representatividad con la participacin directa. La democratizacin del gobierno escolar lo entendemos como una posibilidad de recrear tantoenlosjvenescomoenlospadres,lapreocupacinporlos asuntos de inters colectivo y general (p. 27).3- La direccin nacional de la educacin se ejercer a travs del ConsejoNacionaldeEducacin,queserpresididoporelministro delramoeintegradocondelegadosdelaAsambleaLegislativa,el gobierno y la comunidad educativa, cientfca y cultural.4-LaleyreglamentarlasfuncioneseintegracindelConsejo NacionaldeEducacinylaparticipacindelacomunidadenladi-reccin de la educacin a nivel regional y local.5-Lasinstitucionesdeeducacinsuperiortendrnautonoma acadmica y administrativa. El rector ser elegido por la Asamblea Universitaria,queseintegrarcondelegadoselegidosporelvoto directo de los profesores, estudiantes, egresados y trabajadores de la institucin.Porsuparte,elGrupoEscuela-UniversidaddelaUniversidad NacionaldeColombia,enponenciapresentadaporelProfesor MiguelngelHernndezdelaUniversidadJaveriana,plantecon respecto a la participacin:[...] La Constitucin no puede pensarse en la simple perspectiva de la ratifcacin de una correlacin de fuerzas polticas, sino que es-tamosdefniendomarcosyabriendoespaciosparalaconstruccin y realizacin de un proyecto nacional que, en lo poltico, se expresa como democracia participativa.Enestaperspectiva,laeducacindeberesponderanecesida-dessocialesprioritariasenloeconmico,enlopolticoyenlocul-tural. [...] En lo poltico debe impulsar la participacin ciudadana en la discusin pblica, la cooperacin y el debate racional de ideas y proyectos, lo que implica que debe formar al educando para tomar 39 Nohema Hernndez Guevaraconscientemente una posicin y llegar a acuerdos sobre la base de la discusin refexiva [...].Para que se logre desarrollar y cualifcar la participacin de to-doslossectoressocialesenlasdecisionesquedealgunamanera afectarnsumundovital,escondicinlaexperienciapermanente de esa participacin desde los mbitos ms cercanos, como son, por ejemplo, la escuela y la comunidad. La escuela debe convertirse en un espacio para la refexin de la vida comunitaria; las actividades que se realizan en la escuela deben estar relacionadas con los inte-reses y las necesidades de la comunidad; las normas, los principios, losobjetivosdelaactividadylasideasacercadelaformacinde los estudiantes deben ser objeto de discusin y, en lo posible, fruto deunacuerdo[...]entrelaspersonasinvolucradasenlostrabajos relacionados con las soluciones de los problemas y conscientes de las implicaciones de esas soluciones y del acuerdo entre estas per-sonas y las instancias estatales encargadas de planear y ejecutar los servicios del Estado.[...] Por esta razn, extendemos la propuesta de la relacin entre la escuela, la comunidad y el Estado a la constitucin de una cuarta rama del poder pblico: el poder participativo.1111 El subrayado es nuestro.Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 01 Nohema Hernndez GuevaracaPtulo 3. la cuarta rama delPoder Pblico: el Poder ParticiPativo12marco legal-normativo estatal de la ParticiPacin de la sociedad civil en Poltica educativa, colombia 1991-2005prembuLoEl pueblo de Colombia en ejercicio de su poder soberano, repre-sentado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la proteccin de Dios, y con el fn de fortalecer la unidad de la Nacin y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurdico, democrtico y participativo que garan-ticeunordenpoltico,econmicoysocialjusto,ycomprometidoa impulsarlaintegracindelacomunidadlatinoamericanadecreta, sanciona y promulga la siguienteConstituCin PoltiCa de Colombia 1991Ttulo I. De los principios fundamentalesArtculo 1. Colombia es un estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de susentidadesterritoriales,democrtica,participativaypluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la soli-12 Expresin tomada de Grupo Escuela-universidad, Universidad Nacional de Colombia (1991, p. 31).Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 2daridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inte-rs general (Presidencia de la Repblica, 1991, pp. 11-12).Ttulo II. De los derechos, las garantas y los deberes Captulo 2. De los derechos sociales, econmicos y culturalesArtculo 67. (Inciso 3) El Estado, la sociedad y la familia son res-ponsables de la educacin, que ser obligatoria entre los cinco y los quinceaosdeedadyquecomprendercomomnimo,unaode preescolar y nueve de educacin bsica (dem, p. 28).LaNuevaConstitucinPolticaybuenapartedelanormati-vasobreparticipacinnacenenelescenariodelPlandeApertura EconmicayEducativaadoptadoporelgobiernodeCsarGaviria Trujillo(1990-1994).Mientraselpasdemocrticoysusorganiza-cionessocialesypolticasdedicabandesdediciembrede1990sus esfuerzos al proceso constituyente cerrado con la ratifcacin de la nueva Constitucin en julio de 1991, el Departamento Nacional de Planeacin publicaba el 19 de marzo del mismo ao el Plan de aper-turaeducativa,1991-1994(DepartamentoNacionaldePlaneacin, 1991).Dichoplan,segnOcampo,fuecomolosiguieronsiendolos planesnacionalesdedesarrollodelosgobiernossucesivosms una respuesta a exigencias del Fondo Monetario Internacional y del BancoMundialenelcontextodelmodeloeconmicoglobalizadoy neoliberal, que una respuesta pertinente a las urgencias de la socie-dad colombiana (Ocampo, 1991, p. 28).13La apertura educativa entra entonces al pas de la mano del mo-delo neoliberal y acenta de nuevo el nfasis en los imperativos de mercado para la educacin, con inters en coberturas sin incremen-todegastos,enlauniversalizacindelaeducacinbsica,enla reorganizacindelsistemaeducativocontrasladodecostosalos presupuestosmunicipales,enlafusindeinstituciones,enelfor-13CitaaqupalabrasdeMarceloTorres,enconferenciadictadaenelCaptulode CEDETRABAJO, Cali, noviembre de 1990.3 Nohema Hernndez Guevaratalecimientodelainversinprivadaeneducacin,enparmetros cuantitativos estudiantes-maestros/as, en la transformacin de es-cuelas normales, en la educacin para el trabajo a travs del SENA, enelfortalecimientodelaeducacinsuperiorconprogramasde posgradoydoctorados,entreotrasreformasdirigidasalaforma-cin de capital humano (dem, pp. 29-30).Anteestepanoramayeldeparticipacin,laFederacin ColombianadeEducadores(FECODE)yactivistasdelMovimiento Pedaggico proponan que la poltica educativa fuera discutida y de-fnida por todas las instancias de poblacin que tuvieran que ver con ella, para contrarrestar las prcticas consuetudinarias de disear e imponer a espaldas de las comunidades las polticas, planes y pro-gramas educativos (Martnez y Gallego, 1991b, pp. 5-14). El proceso delaANChaceposibleavanzarporestarutaylaConstitucinde 1991 abre paso a un marco legal-normativo sobre participacin, del que a continuacin se da cuenta, ordenado en tres campos:1. Normas relacionadas con las instancias y mecanismos de parti-cipacin en la planeacin del desarrollo en los distintos niveles terri-toriales: nacional, departamental, municipal, distrital, local.2.Normasrelacionadasconescenariosymecanismosdeparti-cipacinvinculadosconmomentosespecfcosdelciclodelapol-tica pblica: debate, formulacin, desarrollo, gestin, seguimiento, control/evaluacin.3. Normas relacionadas con escenarios y modalidades de partici-pacin en las instituciones educativas.Ley Estatutaria y Normas Reglamentariasde participacin en Colombia Como bien lo afrmaban Velsquez y Gonzlez en 2003, tanto la ConstitucinPolticacomosusdesarrolloslegislativosposteriores fuerongenerososenlacreacindeespaciosdeparticipacin;sin embargo, en el salto del papel a la vida las posibilidades reales de participacin han encontrado variados obstculos entre los cuales, Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano yparadjicamente,laavalanchalegalfueunodelosmsimpor-tantes.Secrearon29instanciasque,enlaprcticayluegodeser reglamentadas, perdieron signifcacin en tanto redujeron la inter-vencindelosciudadanosapropsitosconsultivos,informativos odefscalizacin,conmuypocoaccesoalasgrandesdecisiones delpresupuestoylagestindeldesarrollo(VelsquezyGonzlez, 2003, p. 13).Colombia, en lo que a normas sobre participacin ciudadana com-pete,cuentaconunaLeyEstatutaria:laLey134expedidael31de mayo de 1994, que en su Artculo 1, Objeto, establece:La presente Ley estatutaria de los mecanismos de participacin delpuebloregulalainiciativapopularlegislativaynormativa;el referendo;laconsultapopular,delordennacional,departamental, distrital, municipal y local; la revocatoria de mandato; el plebiscito y el cabildo abierto.Establece las normas fundamentales por las que se regir la par-ticipacin democrtica de las organizaciones civiles.La regulacin de estos mecanismos no impedir el desarrollo de otras formas de participacin ciudadana en la vida poltica, econ-mica,social,cultural,universitaria,sindicalogremialdelpasniel ejercicio de otros derechos polticos no mencionados en esta Ley.La iniciativa popular legislativa y normativa, el referendo, la con-sulta popular del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local, la revocatoria de mandato, el plebiscito y el cabildo abierto de los que habla la Ley Estatutaria o Ley 134/94, a pesar de las bue-nasintencionesdelconstituyente,ensureglamentacinquedaron tansometidasydependientesdelasdecisionesdelCongresoque, en la prctica, resulta enormemente difcil para grupos de ciudada-nosyciudadanascomunesycorrientesquesusiniciativastomen curso y tengan efectividad por estas vas, haciendo incluso ms fcil y directo el cabildeo con algn congresista para la presentacin de iniciativas legislativas a estos niveles.Enlorespectivoalaparticipacindemocrticadelasorganiza-cionesciviles,entre1994y2003sereglamentaronlasveintinueve 5 Nohema Hernndez Guevarainstancias de participacin ciudadana mencionadas antes. El Cuadro 4 resea las instancias creadas, las normas nacionales que las rigen y cmo se expresan en el nivel local, incluyendo las especfcas para el sector educativo.Cuadro 4. Instancias formales de participacin ciudadanaen el nivel local, reglamentadas mediante normas nacionalesN Instancia Norma que la rige Nivel de organizacin1 Juntas Administradoras Locales (JAL)Ley 11 de 1986Ley 136 de 1994Comunas y Corregimientos* 2 Consejos de Planeacin Ley 152 de 1994 Nacional, departamental, municipal y local (donde haya sistemas locales de planeacin)3 Consejo Municipal de Desarrollo RuralLey 101 de 1993; Ley 160 de 1994Municipal4 Veeduras Ciudadanas y Juntas de VigilanciaLey 134 de 1994Ley 136 de 1994Ley 850 de 2003 Municipal, por servicio o por obra 5 Asociaciones o ligas de usuarios de saludDecreto 1416 de 1990 Municipal6 Comit de tica Hospitalaria Decreto 1757 de 1994 Local (rea de infuencia de la IPS)7 Comits de participacin comunitaria en salud (COPACOS)Decretos 1216 de 1989 y 1416 de 1990. Ley 10 de 1990Municipal y local 8 Consejo Municipal de Seguridad Social en SaludLey 100 de 1993 Municipal9 Juntas Municipales de EducacinLey 115 de 1994 Municipal10 Foros Educativos Municipales Ley 115 de 1994 Municipal11 Gobiernos Escolares Ley 115 de 1994 Por institucin12 Personeros Estudiantiles Ley 115 de 1994 Por institucin13 Consejo Comunitario de las Comunidades NegrasLey 70 de 1993 Comunidades negrasParticipacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 6N Instancia Norma que la rige Nivel de organizacin14 Consejo Consultivo de Planifcacin de Territorios IndgenasLey 152 de 1994 Comunidades indgenas15 Comit de Desarrollo y Control Social de los Servicios PblicosLey 142 de 1994: Decreto 2517 de 1999Municipal 16 Junta directiva de las casas de culturaLey 397 de 1997 Municipal, local17 Consejo Municipal de Cultura Ley 397 de 1997 Municipal18 Junta Municipal de Deportes Ley 49 de 1983; Ley 181 de 1995Municipal 19 Consejo Municipal de Juventud Ley 375 de 1997 Municipal20 Audiencia pblica para el otorgamiento de licencias ambientalesLey 99 de 1993 Segn proyecto u obra21 Consejo Municipal Ambiental Ley 99 de 1993 Municipal22 Consejo Consultivo de OrdenamientoLey 388 de 1997 Municipal23 Comit Local de Prevencin de DesastresDecreto 93 de 1998 Municipal 24 Comit Municipal de Integracin y Desarrollo de la ComunidadDecreto 0646 de 1992 Municipal 25 Comisin Municipal de Polica y Participacin CiudadanaLey 62 de 1993 Municipal26 Comit de veedura comunitaria Decreto 356 de 1994 Por servicio27 Consejo Municipal de Paz Ley 434 de 1998 Municipal 28 Consejo Municipal de Poltica SocialDecreto Ley 1137 de 1999 Municipal 29 Comit Municipal de DesplazadosLey 387 de 1997 Municipal* Todos los escenarios de orden Municipal tienen dimensin Distrital y Local para el caso de Bogot.Fuente: Ceballos y Martn (2001), complementado por el equipo de investigacin del Foro Nacional por Colombia, (Fragmento).7 Nohema Hernndez GuevaraNormas relacionadas con instancias y mecanismos de participacin en la planeacin participativa del desarrollo a nivel nacional, departamental, municipal, distrital, localLas disposiciones en este campo tienen rango Constitucional, es decir, no proceden de reglamentaciones especfcas derivadas de la Ley134sinodirectamentedelaConstitucinNacional1991,ensu Ttulo XII, Captulo 2, Artculo 340 en el que se establece que: Habr un Consejo Nacional de Planeacin integrado por representantes de lasentidadesterritorialesydelossectoreseconmicos,sociales, ecolgicos,comunitariosyculturales.Elconsejotendrcarcter consultivoyservirdeforoparaladiscusindelPlanNacionalde Desarrollo.LosmiembrossondesignadosporelPresidente,delistaspre-sentadasporlasautoridadesylasorganizacionesdelasentida-des y sectores arriba sealados. As mismo la CN establece que: El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeacin constitu-yen el Sistema Nacional de Planeacin.ElEstadocolombianoprevlaparticipacindelasociedadcivil enelconjuntodeldebateyformulacindelapolticapblicapara el desarrollo nacional (fase I del Ciclo) a travs de los mecanismos e instancias relativas a la planeacin participativa. Plantean Velsquez yGonzlez:LanuevaConstitucinratifclaplaneacincomoun procesotcnicoypoltico,[...]diounpasoadelantealintroducirla ideadesistema,entendidocomolaarticulacinorgnicaentrelos niveles nacional y territorial de la planeacin... esta articulacin no fue entendida por los constituyentes nicamente desde un punto de vista tcnico (consistencia de planes). En realidad el sistema qued articulado por una variable poltica: la participacin ciudadana en la formulacin y seguimiento a los planes de desarrollo, tanto naciona-les como departamentales y locales (2003, p. 272).Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 8Cuadro 5. Escenarios de participacin en la Planeacin del DesarrolloInstancia Norma que la rigeComposicin Nivel de organizacinConsejo Nacional de PlaneacinArtculo 340 de la CP 1991Representantes de entidades territoriales y de sectores econmicos, sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales.NacionalConsejos Municipales de PlaneacinLey 152 de 1994El nmero de sus miembros vara segn el acuerdo municipal que lo crea y son designados por el alcalde de ternas presentadas por cada sector (educacin, salud, mujeres, jvenes, JAC, sindicatos, empresarios, cooperativas, cultura, etc.).Municipal (tambin Consejos departamentales, distritales y locales, donde hay sistemas locales de planea-cin)Juntas Admi-nistradoras Locales (JAL)Ley 136 de 1994En nmero proporcional al de habitantes por territorio representado.Comunas y Corregi-mientos, localidades de BogotConsejo Municipal de Poltica SocialDecreto Ley 1137 de 1999Son ms bien escenarios de coordinacin intersectorial y con organizaciones sociales y comunitarias. Integrados por representantes de todos sectores sociales: vivienda, educacin, salud, ICBF, agua potable y saneamiento bsico, fnanzas pblicas, territoriales, organizaciones de la comunidad, ONG, redes, organizaciones privadas y entidades de control como Defensora del Pueblo y Procuradura.Recomienda planes y programas a adoptar en materia de infancia y familia; evala la poltica en este campo; formula recomendaciones; y contribuye al control de los agentes prestadores del servicio de bienestar familiar.Municipal (tambin funcionan en las Localidades de Bogot como Consejos Locales de Poltica Social (CLOPS))Sin duda, la existencia de las normas y las instancias respectivas es un importante paso en los intentos colombianos de acercamiento a la planeacin participativa. Sin embargo, el carcter tan consul-tivodecasitodaslasinstancias,contribuyeadesdibujarsupapel ante el conjunto de la sociedad y a que pierdan inters como esce-9 Nohema Hernndez Guevaranarios desde los que se pueda incidir realmente sobre el curso de la poltica pblica. Lo que se nota es un esfuerzo, ms articulado en unos casos, menos en otros, de ciudadanos y ciudadanas, de funcio-nariospblicos,deinstitucionesdemuydiversanaturalezaydela cooperacin internacional por traducir en hechos los postulados de la democracia participativa (Velsquez y Gonzlez, 2003, p. 322).En la prctica, las decisiones ms importantes sobre el desarrollo del pas las toma el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES), creado por Ley 19 de 1958 junto con el hoy Departamento NacionaldePlaneacin(DNP).ElCONPESeslamximaautoridad nacional de planeacin y se desempea como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo eco-nmico y social del pas. Para lograrlo, coordina y orienta a los orga-nismos encargados de la direccin econmica y social en el Gobierno, a travs del estudio y aprobacin de documentos sobre el desarrollo de polticas generales que son presentados en sesin.ElCONPESesdirigidoporelPresidentedelaRepblicayha-cenpartedellosministrosdeRelacionesExteriores,Hacienda, Agricultura,Desarrollo,Trabajo,Transporte,ComercioExterior, Medio Ambiente y Cultura, el Director del DNP, los gerentes del Banco de la Repblica y de la Federacin Nacional de Cafeteros, as como el Director de Asuntos para las Comunidades Negras del Ministerio del Interior y el Director para la Equidad de la Mujer.El CONPES Social funciona de igual manera que el CONPES, pero vara en su composicin: lo dirige el Presidente de la Repblica y lo componenlosministrosdeHacienda,Salud,Educacin,Trabajo, Agricultura,Transporte,Desarrollo,elSecretarioGeneraldela Presidencia y el Director del DNP.1414 Vase http://www.dnp.gov.co/paginas_detalle.aspx?idp=629Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 50Normas relacionadas con escenarios ymecanismos de participacin para el seguimiento,control y/o evaluacin de la poltica pblicaLas experiencias de participacin ms visibles en Colombia estn en la fase inicial y fnal (I y V) del ciclo de la poltica pblica. An as, loquevadenotandoelanlisis,msalldelaretricageneral,es unaprcticamarcadamenteestadocentristaparalacuallosesce-narios participativos se quedan en el mbito de la consulta, lo cual reduce el margen de accin de los actores polticos y sociales a una especie de decorado legitimador o a acudir a formas no convencio-nales de participacin y accin poltica, mximo si estos actores in-dependientementedelosquesetratetejenconmenoshilosono les alcanzan para atarlos a los poderes hegemnicos. Como compen-sacin, los sectores subordinados, entre los que estn las comunida-des educativas de los colegios ofciales, suelen emplear mecanismos de vigilancia y control informales ms que de planeacin participa-tiva, la cual adems les requiere aprendizajes y experticias muchas veces fuera de sus posibilidades reales.Cuadro 6. Instancias de participacin reglamentadasrelacionadas con la formulacin, seguimiento, control y/o evaluacinde la poltica pblica educativa Instancia Norma que la rigeComposicin Nivel de organizacinJunta Nacional de Educacin (JUNE)Ley 115 de 1994...rgano cientfco [...] consultor permanente del Ministerio de Educacin Nacional, para la planeacin y diseo de las polticas educativas del Estado Integrada por: MEN, quien la preside; delegado de entidad territorial departamental, distrital y municipales; investigadores en el campo educativo; delegados de instituciones de investigacin educativa.NacionalJuntas Municipales de Educacin (JUME)Ley 115 de 1994Alcalde, Secretario de Educacin Municipal, director de ncleo, delegado de Concejo Municipal o JAL; representantes de educadores, directivos docentes, padres de familia; comunidades indgenas, negras o campesinas; de instituciones educativas privadas; del sector productivo.Municipal51 Nohema Hernndez GuevaraInstancia Norma que la rigeComposicin Nivel de organizacinJuntas Departa-mentales de Educacin (JUDE)Ley 115 de 1994Gobernador; Secretarios Educacin y Hacienda Departamental; Director Planeacin Departamental; representante del MEN; un Alcalde; representantes de los educadores; de directivos docentes; de comunidades indgenas, negras o campesinas; de instituciones educativas privadas; del sector productivo.Departa-mentalJuntas Distritales de Educacin (JUDI)Ley 115 de 1994Los mismos cargos anteriores, en dimensin territorial distrital.DistritalForos Educativos: Nacional, Departa-mentales, Distritales y Municipales, Locales, Ins-titucionalesLey 115 de 1994En el Foro Educativo Nacional deben participar los Ministros/as de Educacin y Salud; un Gobernador; un Alcalde; los Presidentes de las Comisiones Sexta Constitucionales de Senado y Cmara; un ex Ministro de Educacin; el Director/a de COLCIENCIAS, ICFES, ICBF y SENA; los rectores de la Universidad Nacional, Pedaggica Nacional y Pedaggica y Tecnolgica (UPTC); un rector de las dems universidades pblicas y otro de universidades privadas; rector de colegio estatal y privado; representantes de la Iglesia; los educadores; directivos docentes; Secretario de Educacin Departamental; representantes de profesores universitarios; centrales obreras; gremios econmicos; asociaciones de padres; grupos tnicos; funcionarios administrativos; estudiantes; y del Comit de Lingstica aborigen.En los niveles territoriales participan las autoridades gubernamentales del nivel Distrital, municipal o departamental; comunidad educativa y pblico en general. Distrital y Local (localidades de la ciudad capital)Departa-mentalMunicipalNacionalJuntas Admi-nistradoras Locales (JAL)Ley 11 de 1986Ley 136 de 1994 Un nmero proporcional al de habitantes por territorio representado. Hay responsables del tema educativo entre sus miembros. Las JAL defnen la inversin de presupuestos Locales y sus planes de desarrollo en Bogot.Comunas, Corregimien-tos, Localida-des BogotParticipacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 52Instancia Norma que la rigeComposicin Nivel de organizacinPlan Nacional de Desarrollo EducativoPlan DecenalDecreto 1719 de 1995Durante el gobierno de Ernesto Samper, siendo ministra de Educacin Mara Emma Meja, se expide el Decreto que recoge la disposicin de la Ley 115 de preparar al menos cada diez aos, el Plan Nacional de Desarrollo Educativo que tendr carcter indicativo y se integrar en el Plan Nacional y en los Planes Territoriales de Desarrollo. La preparacin y formulacin del Plan es responsabilidad del MEN y sus homlogos territoriales, con la activa participacin de la comunidad educativa y de la sociedad civil en general.1NacionalVeeduras Ciudadanas de la Educacin Acuerdo 23 de 1996En 2005 la Secretara de Educacin Distrital (SED) de Bogot y la Veedura Distrital reviven este Acuerdo y apoyan la conformacin de veeduras de educacin en cada localidad, como instancias de participacin de la sociedad civil cuyo propsito es velar que el Estado aplique a cabalidad la facultad constitucional y legal de regular y ejercer la suprema inspeccin y vigilancia de la educacin en el Distrito Capital. Integradas por padres de familia de colegios ofciales y privados y un lder comunitario.DistritalQuizs los procesos ms importantes de incidencia real de la so-ciedad civil colombiana en poltica educativa, en particular de orden gremialydeorganizacionesespecializadaseneltemaeducativo, hasta el momento, han sido aquellos constituidos sobre la base de la consolidacin de concertaciones de larga data y/ o de la creacin desinergiasnuevasentresectoresyactoresdiversosdelpasque llevaron a la formulacin de la Ley General de Educacin, o Ley 115 de1994,posterioralaConstitucinPolticade1991.LaLey115de 1994,LeyGeneraldeEducacinenColombia,yelPlanDecenalde Educacin 1996-2006 son, entonces, resultado de procesos partici-pativosinditosenlasociedadcolombiana.Expedidaacomienzos de1994,exactamenteel8defebrero,laLey115desarrollaelart-culo67delaCP91,relacionadoconlaeducacin.Sinembargo,el derecho a la educacin establecido en el artculo de la Constitucin Poltica no ha sido reglamentado an quince aos despus por el 53 Nohema Hernndez GuevaraCongresotodoslosderechosdebenreglamentarsemedianteLey estatuaria, aunque la Corte Constitucional, en Sentencia T-002 de 1992, le dio el carcter de fundamental al derecho a la educacin.LaJUNEtienedefnidaspornormafuncionesdecarctercon-sultivo-propositivo:rganoconsultivopermanenteenmaterias relacionadasconlaprestacinyorganizacindelserviciopblico de la educacin; propone al Gobierno Nacional Polticas, programas yproyectosconducentesalmejoramientodelacalidad,cobertura ygestindelservicioeducativo;formulapropuestasalGobierno Nacional sobre proyectos de ley y reglamentaciones que faciliten el cabal desarrollo de la educacin; plantea acciones de investigacin que promueven el desarrollo cientfco del proceso educativo nacio-nal; entre otros.ElForoNacionaldeEducacin,quedebeconvocarypresidirel MEN,prevunamultituddefuncionariosyrepresentantesdesec-tores que deben participar con la misin fundamental de agrupar las recomendaciones de los Foros Departamentales y elaborar pro-puestas a la JUNE y a las autoridades nacionales. La fgura del Foro Nacional no tiene ninguna presencia social actualmente.Normas relacionadas con escenariosy modalidades de participacin en lasinstituciones educativasEl Decreto 1860 es el primer Decreto Reglamentario de la Ley 115/ 94,expedidoel3deagostode1994,5mesesdespusdelaLey General. Constituye la norma ms importante, an vigente, en lo que se refere a participacin de la comunidad en las instituciones edu-cativas. Su aporte fundamental es defnir y establecer la naturaleza yfuncionesdecadaunodelosestamentosdelGobiernoEscolar, entendido este como ejercicio de participacin autntica en la direc-cin de las instituciones educativas.Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 5Cuadro 7. Ley 115 y Decreto Reglamentario 1860/94:escenarios especfcos de participacin en las instituciones educativasInstancia Norma que la rigeComposicinEl PEI, Proyecto Educativo InstitucionalLey 115 de 1994Permite que la comunidad educativa participe, entre otros aspectos, y durante su formulacin o ajustes anuales, en defnir los principios y fnes del establecimiento, los recursos docentes y didcticos disponibles y necesarios, la estrategia pedaggica, el reglamento para docentes y estudiantes y el sistema de gestin, todo ello encaminado a cumplir con las disposiciones de la presente ley y sus reglamentos. El Proyecto Educativo Institucional debe responder a situaciones y necesidades de los educandos de la comunidad local, de la regin y del pas, ser concreto, factible y evaluable.Contenidos del PEIDecreto 1860 de 19941) Los principios y fundamentos que orientan la accin de la comunidad educativa de la institucin; 2) el anlisis de la situacin institucional que permita la identifcacin de problemas y sus orgenes; 3) las acciones pedaggicas relacionadas con la educacin para el ejercicio de la democracia; 4) el reglamento o manual de convivencia y el reglamento para docentes; 5) los procedimientos para relacionarse con otras organizaciones sociales, tales como los medios de comunicacin masiva, las agremiaciones, los sindicatos y las instituciones comunitarios, entre otros.Comunidad EducativaDecreto 1860Segn lo dispuesto en el artculo 6 de la Ley 115 de 1994, la comunidad educativa est constituida por las personas que tienen responsabilidades directas en la organizacin, desarrollo y evaluacin del proyecto educativo institucional que se ejecuta en un determinado establecimiento o institucin educativa: los estudiantes que se han matriculado; los padres y madres, acudientes o en defecto, los responsables de la educacin de los alumnos matriculados; los egresados organizados para participar.Gobiernos EscolaresLey 115Representantes de la comunidad educativa y de las directivas de las instituciones de educacin, conformados por Rector/a, Consejo Directivo y Consejo Acadmico.Funciones de los voceros de comunidad educativaDecreto 1860 de 1994Los voceros de los estamentos constitutivos de la comunidad educativa, podrn presentar sugerencias para la toma de decisiones de carcter fnanciero, administrativo y tcnico-pedaggico55 Nohema Hernndez GuevaraInstancia Norma que la rigeComposicinManuales de ConvivenciaDecreto 1860Los establecimientos educativos tendrn un reglamento o manual de convivencia, en el cual se defnan los derechos y obligaciones de los estudiantes. Los padres o tutores y los educandos, al frmar la matrcula correspondiente en representacin de sus hijos, estarn aceptando el mismo.Represen-tantes Estu-diantilesDecreto 1860En los Consejos Directivos de los establecimientos de educacin bsica y media del Estado habr un representante de los estudiantes de los tres ltimos grados, escogido por ellos mismos, de acuerdo con un reglamento de cada institucin.Personero de EstudiantesDecreto 1860En los establecimientos de educacin bsica y media, y en cada ao lectivo, los estudiantes elegirn a un alumno del ltimo grado para que acte como personero de estudiantes y promotor de sus derechos y deberes. El Personero promueve el cumplimiento de derechos y deberes de los estudiantes y presenta ante el rector las solicitudes que considere necesarias para proteger los derechos y facilitar el cumplimiento de los deberes.Este ejercicio de Gobierno Escolar, tan importante, derivado de la Ley 115 y del Decreto 1860, a pesar de ser progresista y democrtico en s mismo, deja un balance en la toma de decisiones que favorece el empoderamiento de los actores educativos-docentes y no as el de padres y madres de familia o estudiantes, pues su papel, en el mejor de los casos, suele reducirse a presentar sugerencias o, en el peor, a hacer presencia silenciosa y aprobatoria.Los Planes Decenales de EducacinLa Ley 115 establece que: [...] el Ministerio de Educacin Nacional, en coordinacin con las entidades territoriales, preparar por lo me-nos cada diez aos el Plan de Desarrollo Educativo que incluir las accionescorrespondientesparadarcumplimientoalosmandatos constitucionales y legales sobre la prestacin del servicio educativo [...] este Plan tendr carcter indicativo, ser evaluado, revisado per-Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso colombiano 56manentemente y considerado en los planes nacionales y territoriales de desarrollo[...].El Plan Decenal de Educacin 1996-2006 fue un proceso que con-t con ms de trescientas mesas de trabajo en las que numerosas y variadas expresiones de la sociedad civil estuvie