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LAS POLITICAS ECONOMICAS EN COSTA RICA 1890-1950:

LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO XX

Jorge León Investigador

1. INTRODUCCION

Las políticas económicas en las primeras décadas del siglo XX, especialmente en lo que se refiere a aquellas relacionadas con el valor de la moneda y los ingresos y gastos del Estado, fueron elementos que influyeron de manera decisiva en el desarrollo económico nacional. Las decisiones tomadas sobre temas de política monetaria y también fiscal, tales como el patrón monetario, el tipo de cambio, los niveles y usos del gasto público y el endeudamiento, tuvieron gran repercusión sobre la economía. Esto se debió, a que esas políticas impactaron de manera directa sobre los intereses de grupos económicos importantes (dueños de capital, comerciantes importadores y exportadores, agricultores, consumidores) y produjeron reacciones en ellos que a su vez repercutieron positiva o negativamente sobre la economía nacional en su conjunto. En las últimas décadas del siglo XIX, predominaban las ideas de corte liberal, bajo las cuales las intervenciones del Estado en la economía debían limitarse a asegurar el cumplimiento de las leyes, garantizar la seguridad nacional y llevar las relaciones exteriores. Las decisiones sobre aspectos de economía política de la administración de gobierno, sin embargo sí tenían en la práctica mucha influencia en la vida diaria y el bienestar económico de la población, y esto era claramente reconocido por los profesionales que comenzaron a participar en los gobiernos de los año ochenta y noventa.i Así, en Costa Rica el Estado desempeñó un papel importante en la promoción de las actividades económicas desde sus inicios. Ejemplos de ello fueron: el estímulo dado a la siembra de café desde mediados de la década de 1820, a través de concesión de tierras públicas y la exención de impuestos por el estado. Más adelante en los años de 1840, fue el estado quién estableció la Junta Itineraria, como un instrumento para construir y mantener las carreteras, facilitando el traslado del café al puerto de exportación. Otro fue el establecimiento de la Fabrica de Licores como un monopolio para generar recursos y financiar los gastos del gobierno. La intervención de mayor alcance y monto del estado fue sin duda, la decisión de construir los ferrocarriles, iniciativa que se gestó desde la década de 1860 y que se llevó a cabo entre 1870 y 1910. Con una intención más directa de influir sobre decisiones de grupos económicos, fueron los diversos intentos entre 1856

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y 1876, de establecer bancos que bajo el auspicio o control del gobierno, fueran instrumentos para orientar y dirigir decisiones sobre la moneda y el crédito. Este capitulo dará seguimiento a las principales decisiones de política económica durante el siglo XX, que fueron evolucionando a lo largo del tiempo y de manera paulatina, desde aquellas predominantemente de carácter monetario-crediticio y fiscal, donde se influenciaban indirectamente las decisiones económicas de los individuos, a aquellas en que de manera más directa, el estado tomó decisiones económicas utilizando una capacidad creciente en sus instituciones, complementando así las decisiones económicas privadas. Para efectos de identificar y analizar cómo se fueron construyendo las políticas económicas se optó por hacer una períodización histórica que reflejara momentos importantes de cambio en dichas políticas, marcadas por hechos importantes en el entorno económico y político nacional o externos. El análisis de las políticas económicas se inicia hacia 1890 y se planea se extienda hasta la década de 1990. Se ha dividido para efectos del trabajo del Proyecto en dos partes: la primera de 1890 hasta inicios de la década de 1950, que es la contenida en este estudio; mientras que una segunda parte, cubriendo los siguientes 30 o 40 años sería objeto de un segundo estudio. Las razones de establecer esta división son las siguientes: Primero, que si bien para los años anteriores a 1950 existen trabajos de historia económica y otros que analizan las políticas económicas de la época, tiene sentido realizar aquí un recuento sistemático, siguiendo un patrón uniforme que permita reconstruir y visualizar cuáles y cuándo se dieron los cambios importantes a lo largo de ese largo lapso de unas seis décadas. Este cuerpo de análisis es además útil como una referencia de las políticas económicas y su influencia sobre los demás temas de estudio del Proyecto referidos al lapso hasta la década de 1950. Segundo, para el período posterior a 1950, existe un cuerpo de información sobre política económico voluminoso y más estudiado, pero por lo extenso del mismo, requiere de un trabajo de sistematización mayor. Este segundo período se caracteriza además por una participación muy importante del Estado en las decisiones económicas, introduciendo así muchos más instrumentos de política que deben ser analizados, requiriendo un mayor trabajo. Se plantea que el análisis llegue no más allá de la década de 1990, para mantener un margen de tiempo razonable entre los eventos económicos ocurridos y cuándo pueden ser analizados con mayores elementos de juicio. En términos de la temática de este estudio, las políticas económicas analizadas están referidas a: las finanzas públicas, las medidas monetarias, las medidas crediticias, medidas referidas al consumo y producción, políticas laborales y la creación de instituciones (leyes y organizaciones) para mejorar las capacidades del Estado de generar e implementar las políticas. En términos temporales, el análisis se hace en referencia a l0 subperíodos entre 1890 e inicios de la década de 1950, los cuales se considera dan un marco adecuado para mostrar

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los cambios ocurridos, con base en eventos importantes que llevaron a cambios en políticas económicas. Estos subperíodos pueden reconstituirse después en otros más extensos, pero para los fines del Proyecto de Historia Económica, se ha preferido considerar subperíodos cortos, para mostrar el dinamismo de los cambios económicos y las respectivas decisiones de política económica que se dieron para resolver –bien o mal - los problemas y oportunidades económicas que enfrentó el país. 2. DECISIONES DE POLITICA ECONOMICA A FINALES DEL S IGLO XIX La situación monetaria y fiscal hacia finales del siglo XIX en el país, eran un reflejo tanto de situaciones internas al país, como de influencias debidos a problemas en la economía mundial, en la cual la economía de Costa Rica se encontraba claramente insertada desde mediados de ese siglo. La década de 1890 inició con una economía en rápido crecimiento, motivado por dos elementos: primero un fuerte aumento del precio del café entre 1888 y 1896, que llegó a duplicarse respecto a nivel al que había llegado después de una importante caída entre 1880 y 1887;ii y segundo, por el rápido crecimiento de la exportación bananera, que de ser casi inexistente en 1880, alcanzó la exportación de más de un millón de racimos en 1890 y se triplicó hasta tres millones en 1899. Ambos factores dieron dinamismo a la economía en los primeros 7 años de la década, en la cual a la expansión del consumo privado en esta época, se sumó la del Estado, que una vez concluido el ferrocarril al Atlántico en 1890, dirigió su interés hacia la inversión en edificios públicos (Teatro Nacional, Asilo Chapui) y de educación, así como a otras obras públicas. iii Política monetaria. Fue en el campo de la política monetaria sin embargo, donde ocurrió el principal cambio, al hacerse la reforma que permitió al país establecer -en principio- el oro como la base de su moneda, en lugar del patrón bimetalista oro-plata que mantenía desde como legado de la colonial española. A pesar del crecimiento de la economía y el comercio exterior, el país enfrentó durante la segunda mitad del siglo XIX, constantes problemas en la disponibilidad de suficiente moneda para realizar las actividades económicas normales del día a día. La introducción del papel moneda alivió esta carencia en buena parte. Sin embargo, la fuerte apreciación mundial del oro respecto a la plata después de 1870, hizo que las monedas de oro salieran del país, e incluso el exceso de importaciones sobre exportaciones en la década de 1880, causadas por la construcción del ferrocarril, llevaron a que también la moneda de plata se exportara como medio de pago. Las prohibiciones al respecto no surtieron efecto. iv El deterioro en la situación monetaria interna, se reflejó en la caída del cambio del peso respecto a las monedas en que se hacía el comercio. El porcentaje de recargo del cambio entre el peso y la moneda inglesa (libra esterlina y chelines) –es decir el “premio” como se le llamaba- pasó de sólo 10% en 1883, hasta 56% en 1886, y de 68% en 1891, hasta

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114% en 1892, continuó en alza alcanzando 154% en 1893 y a un máximo de 220% en 1898. v En estos quince años entonces el tipo de cambio se había más que duplicado. La desvalorización de la moneda durante la década de 1890, llevó a la determinación por la administración de Rafael Yglesias de establecer en 1896 el patrón de oro, como referencia para la moneda nacional, sustituyendo el viejo peso de plata por una nueva moneda, el ‘colón’ basada en oro. La implementación del nuevo sistema monetario se realizó paulatinamente entre 1896 y 1902. vi Desde esta fecha hasta 1914, la política monetaria operó basado en el patrón oro. La implantación de la misma coincidió con la mejora del precio del café y con la continuada ampliación rápida de las exportaciones de banano, por lo cual la transición fue acompañada de signos positivos que facilitaron el cambio. No todo fue sin embargo positivo con la implantación del sistema del patrón oro, pues el tipo de cambio al que se oficializó el nuevo colón, daba a éste una sobre-valorización, y los cuatro años transcurridos para implantar el cambio aumentaron aún más dicha sobre- valorización de la moneda nacional. Si bien se tenía el objetivo con el cambio de no variar las condiciones entre deudores y acreedores, en la práctica si se vieron perjudicados los primeros, debido a que en el período inmediatamente anterior, los buenos precios del café llevaron a su vez a que se sobrevaloraran las tierras y llevó a un desmedido aumento en el crédito basado en hipotecas. Al caer después de 1897 el precio del café, a se hizo referencia antes, los precios de las tierras cayeron, y el crédito y el movimiento comercial se restringió rápidamente, haciendo muy difícil refinanciarse a quienes estaban endeudados, llevando en muchos casos a abandono de las fincas y a la quiebra de cafetaleros y los comerciantes que les habían dado crédito. vii A pesar del impacto de las quiebras ocurridas por la crisis cafetalera de fin de siglo, el Estado no intervino en tratar de resolver los problemas, considerando que estos eran de carácter estrictamente privado. Esta crisis si llevó a considerar por parte de políticos y otros, la necesidad de crear mecanismos para extender crédito de una manera menos riesgosa a los productores agrícolas. La propuesta de soluciones y su implementación, sin embargo, fueron pospuestas hasta una década más tarde, como se verá posteriormente. La renuencia del estado de responsabilizarse por la política económica en esta época, lo refleja el hecho que la misma reforma monetaria fue una reforma de corte liberal. Esta reforma se orientó a eliminar un monopolio de emisión que existía desde el Contrato Soto-Ortuño de 1884, que le había concedido al Banco de Costa Rica el privilegio de ser el único banco emisor. Esto permitió a los demás bancos que reunieran los requisitos establecidos en la ley, el emitir papel moneda. Con la reforma, como indicó Facio:

“... (N)o se trataba... de que el Estado asumiera el control del circulante y del crédito nacionales, sino sólo de terminar con el control monopolista legal hasta entonces existente, para dejar la emisión de moneda al alcance de todos los institutos bancarios que tuvieran capacidad económica para hacerlo .... No se trataba de que el Estado hiciera nada, sino de que el estado dejara hacer a todos los económicamente capaces: ese sentido negativo de la libertad es, en efecto, la esencial característica del liberalismo manchesteriano: el laissez faire” viii

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3. POLITICAS ECONOMICAS DE 1900 HASTA LA I GUERRA M UNDIAL Establecido el patrón oro, y retornado el proceso de crecimiento de las exportaciones en 1902, tanto por la recuperación del precio del café, como por el continuado auge de la exportación del banano, el gobierno se encontró en condiciones de renegociar los arreglos existentes sobre la deuda interna y externa, que por efectos de la crisis previa, habían llevado incluso a la suspensión de pagos de la segunda. Deuda interna. El nivel de deuda interna hasta fines del siglo XIX, se mantuvo en un monto no mayor de $ 1.5 millones, pero durante la administración de Yglesias se procedió por una parte a iniciar la reforma monetaria para establecer el patrón oro, y por otra se dio inicio a la construcción del ferrocarril al Pacífico, para establecer una vía alterna de comunicación con mercados del exterior. El proceso de reforma monetaria inició en 1896 y concluyó en 1902, mientras que el ferrocarril –que se estableció como una empresa del Estado - se construyó entre 1897 y 1910. Ambos proyectos necesitaron financiarse y para ello se captó recursos a través de bonos de deuda interna –debe recordarse que la buena situación económica desde 1888 a 1896 generó recursos a los dueños de capital nacional, que no encontraban alternativas donde colocarlos. Dicha deuda interna creció rápidamente hasta alcanzar ¢ 9 millones en la administración Esquivel (1902-1906), cuando se logró bajar temporalmente, pero luego volvió a crecer, llegando a ¢ 13.5 millones en 1911. Deuda externa. Mientras tanto, después de largas negociaciones, en 1911 se logró refundir la llamada deuda externa inglesa -con tenedores de bonos ingleses-, producto de empréstitos recibidos a partir de 1870 para la construcción del ferrocarril al Atlántico, y cuyo servicio se había interrumpido en 1901, como consecuencia de la mala situación financiera del estado. La negociación permitió reducir sustancialmente el principal adeudado, cambiando los bonos de la vieja deuda por otros de mayor interés. ix Debido a que el arreglo de pago de la deuda inglesa iba a tener un efecto restrictivo sobre las divisas, el gobierno de Ricardo Jiménez tomó la decisión de convertir la deuda interna en deuda externa, contratando en Francia un nuevo empréstito de F. 35 millones. Con los nuevos recursos que ingresaban al país, se pretendió “…devolver a bancos y particulares los capitales absorbidos por el gobierno, y que diese, así las facilidades de crédito en nuestro mercado, necesarias para el desarrollo de las empresas creadoras de riqueza.”x Las instituciones que formaban el Estado, requerían también de recursos para invertir en su propia infraestructura. Por ello, una posterior operación llevó a contratar un préstamo menor, específico para la construcción de edificios públicos y escolares, conocido como el Empréstito English Construction Co. Otra inversión que debió hacer el gobierno en los años de 1910-1911, fue destinar recursos para la reconstrucción de la Cartago, destruida en gran parte por el terremoto de mayo de 1910. Contratos para fomento de la producción. Otro tipo de instrumentos de política económica al que recurrió el país, fueron los contratos con particulares y con empresas

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para estimular la producción agrícola e industrial. En la mayoría de los casos la iniciativa para establecer dichos contratos provenía de los particulares mismos, que solicitaban obtener del gobierno una cierta protección para desarrollar un proyecto económico. xi Por lo general el estímulo que ofrecía el estado era el de otorgar una protección por varios años a través de la exclusividad en la elaboración producto de que se trataba. xii Otro tipo era la concesión de tierras baldías para establecer colonias agrícolas, que todavía abundaban en las dos primeras décadas del siglo, aspecto que es tratado en más detalle el capítulo sobre la economía rural. Aunque fueron bastante frecuentes, la gran mayoría de estos contratos no llevaron a inversiones efectivas. Probablemente el contrato más importante firmado fue el acuerdo con la UFCo, aprobado mediante Ley No. 82 de julio 1909, y con efecto a partir de 1910. Mediante este el estado recibió un pago de EEUU $ 0.1 (un centavo) por racimo exportado y se comprometía a no establecer ningún otro impuesto a la compañía por un período de veinte años (hasta 1930).xiii 4. LAS POLITICAS ECONOMICAS DURANTE LA I GUERRA MUN DIAL Y SUS SECUELAS El inicio de la I Guerra Mundial causó profundos cambios en la economía nacional, la cual crecía en forma sostenida después de finalizada la crisis del café y de la exitosa implementación del patrón oro en 1902. Debido a que los ingresos del gobierno dependían en gran medida de los impuestos a las importaciones, cuando el comercio exterior -especialmente el de importaciones- cayó, cayeron aún más los ingresos públicos. Así los impuestos de aduanas pasaron de ¢ 5.5 millones en 1913 a sólo ¢ 1.1 millones en 1918. El gobierno de González Flores se vio obligado entonces a establecer nuevos impuestosxiv y a recortar gastos, incluyendo la reducción de los salarios de los empleados públicos, medida que causó mucho malestar.xv Política monetaria. A la vez la situación monetaria entró en crisis debido a la desconfianza de los dueños de cuentas corrientes en los bancos, quienes reclamaron convertir sus billetes en oro, de acuerdo con el sistema vigente, y al reducirse las reservas de ese metal, obligó al gobierno a declarar la inconvertibilidad de los mismos, y por tanto la suspensión del patrón oro.xvi La devaluación de la moneda siguió rápidamente, con el colón perdiendo entre 1914 y 1918 casi un ciento por ciento de su valor respecto al dólar, que era la nueva moneda con la que se relacionaba preferentemente el comercio exterior del país, al sustituir los Estados Unidos a Gran Bretaña como principal socio comercial, producto de la pérdida los mercados tradicionales del café en Europa, a causa de la guerra. Política bancaria. La situación financiera del gobierno fue tan seria que recurrió a solicitar recursos a la banca comercial, pero esta sólo estaba dispuesta a hacerlo bajo condiciones que la administración González Flores consideró inaceptables. Para resolver la situación, el gobierno estableció mediante Decreto No. 16 de octubre 1914 el Banco Internacional de Costa Rica (1914), como “... institución de crédito emisora del Estado,

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que será administrada por particulares y bajo la inmediata vigilancia del Poder Ejecutivo”. xvii El capital del banco se estableció con base en Bonos del Tesoro creados específicamente para respaldar emisiones de bancos y para ello se declaró la inconvertibilidad a oro de los billetes de los demás bancos comerciales. Esto debilitó en cierto sentido a los otros bancos, pero estos a su vez, posteriormente recibieron garantías contra demandas de convertibilidad por el período de la emergencia.xviii La constitución de este banco estatal dio al Estado un instrumento para reducir la crisis financiera que enfrentaba en el corto plazo. Más allá del efecto de corto plazo, lo importante de su establecimiento fue que dotó al Estado con una capacidad de participar de manera más directa en las decisiones económicas del país. Como ente emisor, tenía ingerencia en la política monetaria, y este papel aumentaría en años posteriores debido a los problemas económicos por venir. Pero además de que el Banco actuaría en el campo de las políticas macroeconómicas, tendría a futuro un papel igualmente importante en el campo de la política crediticia, y por tanto en las decisiones micro-económicas de productores agrícolas y otros. Con su fundación, el Banco Internacional se convirtió en un nuevo y poderoso actor económico, que aunque justificado por el Ejecutivo como un régimen transitorio, eventualmente se convirtió en permanente, al comprobarse su utilidad como instrumento de las políticas estatales. Políticas referidas al consumo. Algunos de los temores causados por los efectos de la I Guerra sobre la economía, que causaron pánico al inicio de la misma en 1914, en la realidad no resultaron de la manera pensada por algunos, pero si tuvieron impacto muy severo en su conjunto sobre el consumo de la población. Curiosamente, la temida reducción de las exportaciones al cerrarse los mercados europeos no sucedió, sino por el contrario aumentaron las exportaciones. Así en los seis años anteriores a 1914, la suma de las exportaciones fue de ¢ 115 millones, mientras que en los seis años siguientes de 1914 a 1919, alcanzaron los ¢ 152 millones, o sea que las exportaciones durante la época de guerra fueron superiores en más de un 30% a las de la época pre-guerra.xix En cambio, los efectos de la Guerra sí se hicieron sentir sobre el consumo. Debido al alto nivel de integración de la economía nacional en los mercados mundiales, para 1914 muchos de los productos consumidos, especialmente por las clases altas y medias, pero también por los trabajadores, provenían del exterior (el pan que se consumía en las zonas urbanas a preferencia de la tortilla de maíz, se hacía con harina de trigo importada; las telas para confeccionar la ropa eran casi todas importadas; etc.). Mientras que las importaciones en los seis años anteriores a la guerra, alcanzaron unos ¢ 102 millones, en cambio durante los seis años de 1914 a 1919 las importaciones sólo sumaron ¢ 76 millones, o sea que se redujeron en un 25%.xx A la reducción en los productos de importación -dejando de lado los de carácter suntuoso que según algunas fuentes continuaron importándose sin restricción- se agregó que la producción interna de alimentos no reaccionó para aumentar de manera importante el abastecimiento, lo que llevó a una alza en precios que perjudicó a los consumidores. Los productores comerciales nacionales respondieron a los incentivos causado por el alza de

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precios internacionales debido a la guerra y aumentaron las exportaciones. Sin embargo, hubieron otros factores que no permitieron que lo mismo ocurriera con la producción para consumo interno, pero no se cuenta con un análisis claro sobre sus causas. xxi Política fiscal. En la búsqueda de nuevos recursos fiscales, se establecieron algunos nuevos impuestos, como fue el caso de la exportación de café, que había sido eximida de impuestos desde la crisis de 1900-1901. Otras medidas crearon antagonismo con los grupos económicos capitalistas, que se sintieron amenazados por las propuestas del gobierno de implantar un sistema de impuestos directos a la renta y a las tierras, respondiendo a la necesidad de aumentar los ingresos públicos. Las medidas dirigidas a establecer un sistema de tributación directa, eran técnicamente innovaciones muy importantes para la evolución del sistema impositivo, pero fueron realizadas en un momento políticamente inoportuno,xxii del cual se aprovecharon los grupos político-económicos contrarios para combatirlas, desacreditarlas y de paso contribuir a crear condiciones para derrocar a González Flores. Contratos estatales. Una segunda área de discordia, se refirió al contrato que se negoció entre el gobierno y inversionistas norteamericanos para realizar una prospección y explotación petrolera. Conocido como el contrato Pinto-Guerlich, el mismo fue aprobado por el Congreso, pero vetado por el Presidente, lo cual llevó a aumentar las tensiones entre ambos poderes, además de resultar en una virulenta campaña en contra de González. Síntesis. En resumen, existió descontento entre consumidores por la escasez de ciertos bienes y su alto costo, así como entre los empleados públicos por sus sueldos reducidos, los que dieron pie a una atmósfera muy negativa en el nivel popular hacia la administración. Además, algunos grupos capitalistas se sintieron amenazados por las propuestas de política tributaria y bancaria del gobierno. Conjugados todos estos factores, se dieron las condiciones para el golpe de estado, con sus infaustas consecuencias para la institucionalidad política y para la economía. Celebrado inicialmente por diferentes bandos, casi todos estos lamentarían poco tiempo después dicho respaldo. La parte final de la década se hizo entonces muy crítica. A los problemas ya mencionados causados a la economía en el período de guerra, se agregaron los efectos de una gestión económica desastrosa, posterior al golpe de estado que terminó con el gobierno de González Flores en enero 1917. 5. “EL PERIODO DE LAS FINANZAS EXTRAVAGANTES”: 1917 -1919 Este nombre se dio a las políticas económicas seguidas por el gobierno constituido después del golpe de enero 1917, fue acuñado por el economista John Parker Young, quien estudió estas y luego difundido en sus escritos por don Tomás Soley.xxiii Esta expresión refleja correctamente lo que fueron las políticas monetarias y fiscales de los 30 meses de la administración de Tinoco. Basándose en instrumentos creados por el gobierno anterior, pero aplicándolos a su antojo y sin base técnica, la nueva

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administración utilizó la decisión de declarar la inconvertibilidad de la moneda nacional, tomada para defender la moneda en 1914, para hacer múltiples emisiones para financiar sus actividades con lo cual devaluó sistemáticamente la moneda. Para ello utilizó sin medirse, las facultades dadas al Banco Internacional para emitir moneda. Recurrió también al endeudamiento con los bancos comerciales y con prestamistas privados para cubrir gastos que las rentas públicas ya no generaban, creándose una espiral ascendente de deuda interna que subió de unos ¢ 14 millones en enero de 1917 a unos ¢ 36 millones en septiembre 1919. A los ¢ 21 millones de aumento de deuda interna, se sumaron otros ¢ 26 millones de aumento de la deuda externa, puesto que la equivocada política de desvalorización de la moneda llevó a casi duplicar el costo de esta.xxiv En síntesis estas malas decisiones en cuanto a medidas monetarias y fiscales dejaron muy mal parada la economía pública, al caer el gobierno de Tinoco en agosto 1919. Además de los factores de carácter político que llevaron a ese desenlace (métodos dictatoriales, represión, favoritismo a allegados), jugaron de nuevo un papel los de carácter económico. Entre los más relevantes estuvo el alza de precios de bienes, producto tanto de la desvalorización de la moneda, como de la continua restricción de importaciones –incluso el año 1918 mostró el nivel más bajo de importación anual de toda la historia posterior a 1883! El gobierno estableció en 1917 diferentes medidas como juntas de control de precios y la ley de abastos, las cuales fueron complementadas en 1918 con disposiciones para fijar precios máximos de los principales bienes agrícolas de consumo y de controlar la exportación, todas con el propósito de aumentar la disponibilidad de los mismos, pero logrando de hecho lo contrario debido a la aplicación arbitraria con que se dieron, incluso incautando productos agrícolas camino a los mercados locales. Soley concluye que el resultado fue diametralmente opuesto a lo deseado: “Como es natural, la carestía fue mayor en lo sucesivo por el temor que estos procedimientos llevaron a los productores del campo, temores que los retrajo de volver al mercado”. xxv El resultado fue un aumento de precios que se inició al comenzar la guerra en 1914, y continuó al menos hasta 1920. Este largo período de inflación llevó a que los bienes básicos se encarecieran en cerca de un 80%. Esta inflación impactó principalmente a los asalariados, que no solo debieron enfrentar precios más altos, sino también a menudo, salarios más bajos. xxvi Las diversas y poco coherentes medidas tomadas por los gobiernos, hicieron muy poco por aliviar los problemas de los consumidores en esta época. 6. LAS POLITICAS ECONOMICAS OSCILANTES DE LA DECADA DE 1920 La desastrosa situación fiscal y monetaria heredada de la administración Tinoco, llevó a un conjunto de medidas en el período 1919 a 1922, dirigidas a establecer una normalidad en la política económica.

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Política monetaria y cambiaria. Así, una de las principales medidas de la política cambiaria consistió en sanear la moneda, hasta ese momento inundada de billetes inconvertibles, tomándose en 1921 la disposición de establecer un único emisor de moneda y billetes, ya que los diversos bancos que estaban autorizados a emitir estos actuaban según sus intereses y las circunstancias, lo que había debilitado la confianza del público en la moneda. En 1922 el Congreso aprobó unificar todas las emisiones anteriores y autorizar como solo emisor a futuro, siendo designado para esto el Banco Internacional, como banco del estado. xxvii Se consolidó así el cambio, en relación con la historia monetaria anterior, durante la cual el Estado había delegado la emisión de moneda a los bancos como entes privados, a una situación en que el Estado asumió completamente las decisiones en materia monetaria, incluso la de emisión de moneda que antes delegaba en los bancos privados. En el mismo año de 1922 se estableció la Caja de Conversión,xxviii concebida para mantener orden en la moneda nacional, encargada de autorizar las emisiones de moneda y de buscar reestablecer un patrón oro modificado, suspendido desde inicios de la I Guerra en 1914. La política cambiaria seguida por la Caja de Conversión se vio favorecida por la buena situación económica de inicios de los veinte (altos precios del café), por lo que logró en 1924 alcanzar estabilizar el cambio en ¢ 4 por dólar. Ese proceso no fue sencillo ni inmediato, llevando desde 1922 hasta mediados de 1924, y se alcanzó por la prudente política monetaria y fiscal de la administración Acosta.xxix Sin embargo, la estabilidad cambiaria no significó que los precios internos se mantuvieron estables. La entrada importante de divisas producto de los empréstitos contratados a partir de 1926, causaron un aumento en la demanda interna, y al no responder igualmente la producción, los precios internos aumentaron.xxx Política bancaria y crediticia. Un caso positivo de política económica, fue la recuperación del Banco Internacional como institución bancaria del Estado, después de haber sido utilizado entre 1917 y 1919 para aumentar las emisiones y para emitir créditos dudosos. Bajo las administraciones de Acosta (1920-1924) y de Jiménez (1924-1928), y como resultado de las medidas de saneamiento de la moneda y de las finanzas públicas, el Banco logró retirar una parte importante de las emisiones hechas entre 1917 y 1919, logro aumentar muy significativa y sostenidamente su capital y reservas. Esta mejora notable en su situación le convirtió en una importante fuente de crédito para la agricultura, tanto para préstamos de largo plazo, como para financiar las cosechas de café.xxxi En el ámbito del mercado financiero el Estado emprendió dos nuevas iniciativas importantes. La primera fue la constitución del Banco (luego Instituto) Nacional de Seguros, como monopolio público en 1924. En sus orígenes, curiosamente, la intervención fue motivada no tanto por motivos financieros, sino por la necesidad de poner término a incendios fraudulentos que venían sucediéndose para enmascarar quiebras de negocios.xxxii A pesar de ser combatida la medida por las compañías aseguradoras extranjeras, el INS logró consolidarse, convirtiéndose en un nuevo

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instrumento disponible para desarrollar políticas económicas y sociales por parte del estado. La segunda iniciativa fue la formación del Crédito Hipotecario, como institución dedicada a otorgar créditos de largo plazo, financiadas por la emisión de cédulas hipotecarias, garantizadas por las propiedades puestas como garantía de los créditos. La necesidad de un sistema de crédito que permitiera que los productores pudieran realizar inversiones en tierras y agricultura que requerían de plazos más largos que los bancos comerciales estaban dispuestos a conceder. Se habían hecho diversos intentos en décadas anteriores por establecer un banco hipotecario pero sin éxito. xxxiii Esta vez el proyecto del Crédito Hipotecario fue aprobado por Decreto No. 50 de enero 1927. El lanzamiento de las cédulas hipotecarias recibió una acogida inmediata tanto de capitalistas buscando un nueva forma de inversión, como de los propietarios que tenían ya hipotecadas sus propiedades ante los bancos comerciales, y que buscaron cambiar estas deudas hipotecarias por las del Crédito Hipotecario, en condiciones mucho más favorables. La demanda por hipotecas fue de tal magnitud que rápidamente se agotó el capital inactivo nacional y se tuvo que recurrir a capital extranjero. xxxiv El aparente buen éxito inicial, fue debido a una demanda excesiva de consumo financiado en buena parte por hipotecadas sobre tierras sobrevaloradas, y al llegar la crisis imposibilitó a muchos a honrar sus deudas, a lo cual el Crédito Hipotecario no pudo hacer frente, como se verá más adelante. Política fiscal. En relación a las finanzas públicas, las medidas para revertir los grandes déficit públicos de 1917 a 1919, fueron exitosas, reduciendo fuertemente dicho déficit en 1920 y 1921, para luego pasar a un superávit importante entre 1922 y 1928. Respecto al destino de gastos públicos en la década de 1920, se destacó por el aumento en financiamiento a la salud pública que se cuadruplicó en el período; seguido de gastos en educación y obras públicas.xxxv El sector público, al igual que los consumidores de la época, adquirió un gusto por el gasto. Los ingresos aumentaron sustancialmente con base en las entradas por impuestos a las importaciones y otros, y dieron impulso a la aprobación de presupuestos dirigidos tanto a ampliar los servicios del estado como a nueva inversión pública. Entre 1924 y 1929, las entradas del Estado aumentaron más de 50%.xxxvi El crecimiento del gasto en servicios de educación y especialmente de salud en los años veinte, fue particularmente notable. En términos de inversión, como complemento a la ampliación de servicios de salud, se invirtió fuertemente en obras de agua potable para mejorar las condiciones sanitarias. En términos de inversión, los montos mayores fueron dirigidos a mejorar y ampliar la red de transporte vial, ferroviario y portuario, bajo una política de ampliar as comunicaciones e integrar zonas remotas a los mercados principales.xxxvii La ampliación de funciones del sector público, incluyó la creación de las Secretarías de Agricultura y de Trabajo y Previsión Social en mayo de 1928, como una de las primeras medidas de la nueva administración de don Cleto González (1928-1932). La necesidad de establecer unidades de administración para tratar temas eminentemente económicos y desarrollar instituciones, para relacionarse con los productores agrícolas y trabajadores y patronos señalaron un cambio respecto a las políticas de gobiernos anteriores.

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Dadas las nuevas demandas de uso de fondos públicos, en la administración de don León Cortés (1920-1924), se establecieron medidas importantes para por una parte mejorar la recaudación de impuestos, y para crear mecanismos de control del uso de esos recursos. A partir de 1922 se implantó como principio que los presupuestos nacionales equilibraran ingresos y gastos y se estableció la Oficina de Control (Contraloría) del Congreso.xxxviii Endeudamiento externo e interno. La demanda por servicios públicos excedió incluso la capacidad de financiar estos con recursos internos cuyo endeudamiento había subido mucho, restando recursos nacionales a actividades económicas privadas, por lo que el gobierno decidió reducir la deuda interna, buscando obtener recursos externos que abundaban en el mercado mundial de la época. El primero préstamo fue el llamado Empréstito Americano, contratado en diciembre 1926 por EEUU $ 8 millones en condiciones favorables (7% de tasa de interés y 25 años de plazo). Fue un muy importante instrumento para reducir la deuda interna, dedicándose cerca del 85% del préstamo a la consolidación de esa, quedando luego un saldo muy reducido de deuda interna. El 85% de los recursos del préstamo se usaron para reducir la deuda interna y el remanente fue destinado a financiar la construcción de un nuevo muelle para atraque directo en el puerto de Puntarenas.xxxix Un segundo empréstito se realizó en mayo 1928 con España para financiar operaciones del Crédito Hipotecario, por un monto equivalente a unos EEUU $ 4 millones. El aporte de estos préstamos por unos $EEUU 12 millones, liberó recursos que se pensó se destinarían a financiar actividades comerciales y agrícolas, aumentando la producción nacional. Sin embargo, más que a aumentar la producción, su efecto fue una importante contribución a aumentar la demanda de consumo y a generar presiones inflacionarias en años posteriores. La rápida colocación de estos recursos externos, impulsó las importaciones y fortaleció artificialmente el mercado de tierras, creando una falsa sensación de gran auge económico, ya que las bases de esta bonanza eran débiles, al no estar sustentadas en una mayor capacidad de producción en la economía.xl Cuando ocurrió la deflación de precios a partir de 1928, el consecuente aumento del valor del dinero tuvo efectos muy negativos sobre los deudores, quienes enfrentaron una rápida disminución en el valor de sus propiedades, que les habían servido de garantía para obtener crédito.xli Su crédito, es decir la deuda valía lo mismo que antes, pero los ingresos que generaban para pagarla eran cada vez menores, debido a que los precios de los productos bajaban con la deflación. Se generó así una espiral descendente, que llevó a muchos comerciantes y productores que se habían sobre endeudado a un nuevo ciclo de quiebras, como el ocurrido a fines del siglo XIX. Entre las victimas de esta crisis originada internamente, estuvo el Crédito Hipotecario, institución pública que como se indicó había comenzado auspiciosamente, pero luego se convirtió en un instrumento que inconscientemente impulso la valorización de tierras más allá de su valor real, lo cual llevó a su quiebra en años posteriores, cuando cayeron abruptamente los precios de las tierras. Este fue un caso en el cual un instrumento de

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política crediticia, no contó con la debida orientación y a pesar de sus buenas intenciones, acabó más bien a exacerbar los problemas económicos de los años treinta. Contratos. Finalmente en términos de uso de contratos, como instrumentos de fomento económico, entre el estado y el sector privado, en este período se dio impulso a la producción de banano en la región sur del litoral Pacífico a través de un contrato aprobado en 1925 con la Pirris Farming & Trading Co.xlii A diferencia de muchos contratos anteriores hechos por el Estado, éste si resultó en una inversión productiva y la empresa operó varios años en la región, antes de ser adquirida en los año treinta por la Compañía Bananera, cuando ésta trasladó sus operaciones al Pacífico. Inicio de la crisis interna a finales de la década de 1920. La crisis económica que afectó profundamente a Costa Rica durante la década de 1930, tuvo sus orígenes años antes y fue esencialmente creada por problemas de manejo de la política económica interna. La economía experimentó un período de auge muy fuerte inmediatamente que finalizó la I Guerra Mundial, como resultado de la demanda acumulada por bienes importados durante esa cuando no era posible físicamente importar muchos bienes, y por otro del exceso de divisas acumuladas con las exportaciones durante la guerra, que no pudieron gastarse.xliii Las fuerte expansión comercial subsiguiente, causada por ese acumulo de demanda y oferta disponible de divisas, llevó a un período de crecimiento económico, que si bien llevó a satisfacer las necesidades de consumo de la mayor parte de la población, también estimuló actitudes de especulación y de gasto excesivo que sentaron las bases de la crisis de la década de los treinta. El inicio de la crisis económica de los años treinta en Costa Rica puede establecerse a partir de 1928 e inicios de 1929, con una contracción de la economía interna generada por una caída en los valores de la propiedad, acompañado casi inmediatamente por la restricción del crédito, ambos actuando reforzándose mutuamente. En contraste, el comercio exterior del país continuó boyante y en crecimiento hasta 1930, por lo que la crisis mundial comenzó a afectar la economía nacional dos años después del inicio de la crisis interna. xliv El efecto de esta crisis externa agravó notablemente la ya difícil situación interna. El exceso de recursos generados por la expansión post-guerra, generó una gran alza en la demanda por bienes por parte de los consumidores privados, pero satisfecha esta momentáneamente, llevó a que el exceso de recursos en manos privadas se depositara en parte en los bancos. El exceso de liquidez en estos y la posterior creación en 1927 del Crédito Hipotecario, dio pie para se expandiera fuertemente el crédito privado, basado en buena parte en hipotecas a la tierra. El valor de esta, como una de la pocas alternativas de inversión en aquella época, subió y fue alcanzando niveles especulativos, que contribuían a aumentar la demanda de crédito. Esta “burbuja” especulativa reventó en 1928, y dio inicio a un ciclo deflacionario de larga duración y de efectos muy negativos sobre la población así como sobre las finanzas públicas .

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7. POLITICAS ECONOMICAS DURANTE EL PERIODO DE CRISI S DE LOS AÑOS TREINTA Establecida ya la crisis interna mencionada e iniciado un proceso de deflación en 1929, la administración González Víquez (1928-1932) intentó a comienzos de 1930, negociar con los principales grupos económicos una solución a la misma. Para ello invitó a representantes de los bancos - que ya estaban reduciendo el crédito y cobrando las obligaciones contraídas por comerciantes y productores-, a llegar a un acuerdo mediante el cual estos no forzarían a los deudores; mientras que el gobierno, haría su parte para mantener un mayor volumen de circulante y aliviar la escasez de éste, para aliviar la crisis. A pesar de los buenos propósitos de estas medidas –de si, en su mayoría voluntarias - no se logró el objetivo. Las presiones económicas eran demasiado fuertes y los bancos prefirieron –bajo su lógica - defender sus intereses de corto plazo, continuando a exigir el pago de sus deudores y reduciendo el crédito en un 50%. Los intentos por parte del gobierno de estabilizar la situación fueron infructuosos, tratando inicialmente de mantener el nivel de gasto, pero luego cuando la economía comenzó a reducirse y sus ingresos a mermar, tomó el camino de aumentar impuestos y de mayor endeudamiento. xlv Este conjunto de medidas económicas poco articuladas, sólo contribuyeron a hacer mayor la crisis posterior, reduciendo el ingreso y el empleo en la economía, así como deteriorando la situación fiscal del gobierno, reduciendo la capacidad de este de poner en marcha políticas para paliar la crisis. Como lo señala Soley, “La crisis no fue la culpable de que abandonáramos las buenas normas hacendarias. Fue, por el contrario, el abandono de éstas lo que agudizó la crisis para nosotros”.xlvi Política monetaria. La Caja de Conversión establecida en 1922, como se indicó arriba logró establecer un tipo de cambio de ¢ 4 por dólar estadounidense, la nueva referencia bajo el sistema cambio-oro, que sustituyó prácticamente al patrón oro, abandonado desde los inicios de la I Guerra. La desvalorización del colón a partir de 1928-1929, reforzado por la caída en la entrada de divisas por exportaciones en 1930, hizo imposible el mantener el tipo de cambio a ¢ 4 por dólar, llevando a la liquidación de la Caja de Conversión en 1931. La enorme dificultad inherente a tener un cambio fijo en una época de crisis no fue correctamente valorada por el gobierno y poco después por Decreto No. 52 de 1932, estableció un nuevo sistema de control cambiario, denominado Junta de Control de Cambio y Exportaciones, adscrita al Banco Internacional. Se le asignó a esta Junta la función de regular el comercio de oro y divisas extranjeras, así como de bienes exportados, para mantener la estabilidad cambiaria. Para ello se estableció que las divisas fueran transadas solamente en los bancos y que los exportadores debían repatriar y poner a disposición de la Junta las divisas generadas. Los esfuerzos de la Junta se vieron obstaculizados por la desconfianza del público con estas medidas, generándose un mercado negro de divisas, que restaba divisas al mercado oficial, creando una presa de demanda y todo tipo de presiones y críticas en contra de las medidas. La reacción del gobierno fue crear al poco tiempo una nueva Junta Especial de Control de Cambios (enero de 1933), cuyos resultados fueron igualmente infructuosos para equilibrar el mercado de divisas.xlvii

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El empeño por estabilizar el colón, después de un corto tiempo durante el cual se permitió su devaluación, volvió a aumentar las presiones contra la moneda que se encontraba sobrevaluada. Esto se manifestó claramente en que la balanza comercial que había estado en superávit, se convirtió en deficitaria en 1934. A inicios de 1935, finalmente se abandonaron los controles y debido a la gran presa de solicitudes de divisas acumuladas, el colón se devaluó de manera rápida hasta alcanzar la tasa de ¢ 6.60 por dólar.xlviii Finanzas Públicas. La situación de las finanzas públicas bajo administraciones fiscalmente conservadoras había entre 1922 y 1928, logrado mantener un superávit de ingresos sobre gastos públicos, sin incurrir en nuevos tributos, aunque sí recurriendo a cierto nivel de endeudamiento externo. Esta situación según Soley, varió radicalmente entre 1929 y 1935, cuando todos los años se generó un déficit, siendo este más notable en 1930-1931 y 1935, lo cual demostraba un “...abandono de las buenas normas hacendarias”. A la Administración González Víquez (1928-1932), le correspondió tomar las medidas para enfrentar la rápida reducción de los ingresos que en el sólo año de 1930 representó una merma de casi un 25% respecto a 1929. Los gastos públicos se redujeron entre 1930 y 1934, en parte al acabarse los fondos de empréstitos que se utilizaron para inversiones, y en parte recortando los gastos corrientes. Sin embargo, existió una renuencia a hacer cortes más drásticos en los gastos corrientes como salarios de empleados públicos y en obras públicas, lo que llevó a una política de mayor endeudamiento. Incluso el gobierno buscó en las inversiones en obras públicas, un medio para contrarrestar el desempleo creado por la crisis. Esta política fue fuertemente criticada como dispendiosa y de poco impacto.xlix Deuda externa. También sobre el pago de la deuda pública externa gravitó la mala situación fiscal. Fue necesario desde inicios de la crisis buscar un acomodo con los deudores externos, lográndose con estos un acuerdo para declarar una moratoria de pagos por 3 años. Esta moratoria fue aprobada por el Congreso mediante Decreto No. 80 de agosto de 1932. La medida recibió críticas posteriores debido a que el Estado, en lugar de orientar los recursos no utilizados por el pago de esa deuda a sanear la situación fiscal, continuó gastando estos en nuevas obras. Así el efecto de la moratoria se perdió sin mejorar la situación fiscal significativamente.l Crédito al sector privado. En la economía privada los efectos mayores de primero recayeron desde 1929-30 en los productores agrícolas e industriales, que enfrentaron una drástica reducción de los créditos bancarios, aún entre aquellos con mejor situación económica.li A la caída de los depósitos en sus cuentas, creados en la época de bonanza de finales de los veinte y ahora retirados ante los temores por la crisis económica, los bancos respondieron reduciendo aún más su crédito. Efectos sobre el consumo. Conforme los efectos de la crisis económica mundial comenzaron a sentirse, especialmente con la caída de precios de los productos de exportación, los consumidores, que utilizaban bienes importados sufrieron una drástica caída en su bienestar en los primeros años de la década. Como muestra de ello, las importaciones totales que habían superado los EEUU $ 20 millones en 1929, cayeron en

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1932 a sólo EEUU $ 5.5 millones. El consumo per capita de varios alimentos como carne, harina, maíz y frijol cayó durante los primeros años de la década de 1930,lii reflejando por una parte el empobrecimiento de la población, pero también la respuesta asimétrica del mercado, que continuó proporcionando divisas para importar ciertos artículos de lujo, pero no para importar suficientes alimentos básicos. Debe tenerse presente que también el gobierno aplicaba una política a menudo inconsistente, ya que apoyaba medidas para aumentar el consumo, pero a su vez imponía impuestos cada vez más altos a la importación de productos alimenticios,liii a veces para estimular la producción interna, pero a menudo más para generar ingresos fiscales que necesitaba desesperadamente durante la crisis. Entre otras medidas para apoyar al consumo, se dictó la Ley de Abastos de julio 1932, dirigida a sancionar el acaparamiento de bienes de primera necesidad, pero cuya aplicación fue hecha con mayor efecto en el período posterior a la crisis. Atención a temas laborales y el desempleo. La quiebra o cierre de empresas agrícolas y otras debidos a la crisis, creo desempleo y aumentó la tensión social. El gobierno se vio forzado a responder a partir de 1932 con una política amplia para dar trabajo en la construcción de obras públicas. Aunque desde 1920 habían medidas de política sobre salarios, liv además de dar empleo, estableció un conjunto de disposiciones dirigidas a aliviar la situación difícil de los trabajadores: se creó una Oficina Técnica del Trabajo, responsable de investigar sobe el costo de la vida; se estableció una base de información sobre jornales pagados; se declararon inembargables tres-cuartas partes del sueldo de empleados públicos y particulares; se regularon las horas de trabajo diario; se estableció la prohibición de trabajo para menores de 15 años; y se fijaron salarios mínimos en actividades agrícolas. lv Para analizar la magnitud del desempleo existente, en 1932 se realizó un censo de desempleados. A pesar de las medidas del gobierno - cuyas soluciones al desempleo eran muy parciales - se generaron movimientos de protesta de los trabajadores, incluyendo obreros urbanos, trabajadores públicos –cuyos sueldos habían sido rebajados- y los trabajadores bananeros, el único grupo trabajador rural organizado. En el caso del banano, los trabajadores en la región Atlántica entraron primero en huelga contra los productores bananeros independientes y luego contra la UFCo. en agosto-septiembre de 1934. El problema en la región Atlántica era más de carácter estructural, y no sólo de protesta de los trabajadores por mejoras en sus condiciones de trabajo y jornales, ya que el abandono de la producción de banano en el Atlántico por la UFCo. y su traslado al Pacífico era considerado inminente, lo cual constituía un grave problema económico para la población en el Caribe, dependiente en alto grado de la exportación bananera. La política del gobierno en respuesta a la huelga mostró por una parte una represión fuerte de la misma para mantener las leyes, pero a la vez una comprensión por la situación de los trabajadores. Como resultado de la huelga algunas de las demandas de los trabajadores fueron atendidas. lvi Sin embargo, esto no varió la decisión de la UFCo. de abandonar el Atlántico, y a finales de 1934, el Gobierno aprobó esa decisión, al firmar el acuerdo Cortés-Chittenden.

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Contratos con empresas. El Atlántico era una región del país cuya prosperidad estaba ligada estrechamente a la exportación de banano. Las exportaciones aumentaron rápidamente durante la décadas de 1880 hasta 1910, causando una gran bonanza económica en el Atlántico. Durante la I Guerra Mundial, la situación económica comenzó a deteriorarse debido a que el producto no recibió prioridad para el transporte a los mercados del exterior y por un progresivo avance de la enfermedad de Panamá, que forzaba a abandonar tierras infectadas. En 1930, al vencer el plazo de 20 años del contrato entre la Compañía y el gobierno, la difícil situación fiscal que enfrentaba el gobierno lo llevó a aceptar por Decreto 4 de agosto 1930, una ampliación por otros 20 años más, a cambio de lo cual la UFCo se comprometió a desarrollar nuevas áreas de cultivo en el Atlántico y especialmente en el Pacífico, y estableció un mecanismo para el pago a productores bananeros independientes. El Estado fijó con el contrato un impuesto a la exportación de banano de EEUU $ 0.02 (dos centavos) por racimo, y se comprometió a no variarlo con vigencia hasta 1950. lvii Aunque el contrato recibió fuerte oposición en el Congreso, fue aprobado. Al incumplir la UFCo con varios términos de lo pactado, hubo un intento por rescindir el mismo por el gobierno siguiente de Ricardo Jiménez, lo que llevó a una prolongada negociación, que llevó a acuerdo Cortés-Chittenden de diciembre 1934, que en lo esencial confirmó lo pactado en 1930. lviii Aprobado como Contrato Ley No. 30 de diciembre 1934, esta negociación tuvo implicaciones de gran alcance. Con éste se permitió la entrada de la Compañía Bananera de Costa Rica lix al litoral Pacífico, lo que llevó en pocos años a un desarrollo importante de la economía y las comunicaciones en esa zona; pero en el sentido negativo, legitimó su salida del litoral Caribe, lo que causó una gran reducción en la actividad económica de esa zona, que tuvo repercusiones durante las siguientes tres décadas. 8. INTRODUCCION DE NUEVAS MEDIDAS DE POLITICA ECONO MICA Aunados al desempleo y a la caída en el consumo que produjeron malestar en la población, la falta de políticas económicas coherentes para hacer frente a esa crisis, fue un defecto importante durante la primera mitad de los años treinta. Respecto a las razones de la crisis, los analistas de la época discreparon respecto a si tan abrupta caída de la economía, obedeció más a causas internas, como un exceso de consumo a fines de los veinte, o se debió más a factores externos como la caída de precios internacionales del café.lx Concordaban sin embargo, en que el mal manejo de la finanzas públicas y la falta de instrumentos de política crediticia, habían contribuido a agravar la situación económica El Estado, en todo caso, no contó en ese período con instrumentos apropiados para contrarrestar una recesión económica de la magnitud de la de 1929-1939. Incluso la administración de Ricardo Jiménez (1932-1936) -en su tercera vez como Presidente- reveló no contar con un plan para hacerle frente a la crisis y según Soley no logró aplicar bien instrumentos de política económica como el Presupuesto Nacional, ya que continuó realizando gastos para financiar medidas paliativas, tales como

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las de generar trabajo a través de obras públicas o mediante el fomento de colonias agrícolas, respondiendo a demandas de la población, pero con las cuales principalmente tuvo el efecto de aumentar el déficit fiscal, contribuyendo así a exacerbar la mala situación.lxi Sin embargo, a partir de 1936, algunos de los graves efectos de la crisis ya apuntados, comenzaron a recibir respuesta a través de medidas de política económica mejor coordinadas. Estas contribuyeron positivamente, sea para paliar los efectos de la crisis, o para estimular nuevas inversiones, aunque en su mayoría, estas últimas sólo tendrían efecto a finales de los treinta o en la década de los cuarenta. Dichas medidas se refirieron a política monetaria y crediticia, como también algunas dirigidas a estimular condiciones para aumentar la producción nacional. El estado perfecciona y extiende el papel de instituciones públicas en la economía. El hecho de contar el estado en esta época crítica, con un Banco Internacional saneado, permitió tomar a través de dicho banco, una serie de medidas económicas importantes. Por una parte, se autorizó por Ley No. 37 de 1932 a la institución para tomar en arriendo beneficios en quiebra y comparar y beneficiar café de productores, y que lo convirtió en exportador directo.lxii Por otra parte, se le otorgaron en un corto espacio varias otras funciones económicas más allá de las crediticias, tales como la de establecer almacenes de depósito (Artículos 9 del Decreto 52 de 1932; el establecimiento de la Junta de Control de Cambio y Exportaciones (Artículo 14 del Decreto No. 52). En el campo crediticio, se le asignó al Banco Internacional la administración de los recursos del fallido Crédito Hipotecario (Ley No. 60 de 1933); y el establecimiento de una sección ganadera por la Ley 170 de 1933. Para atender las demandas de crédito agrícola, el Banco creó en 1934 un Departamento Agrícola, cuyos peritos podían ofrecer mayor seguridad en el otorgamiento de créditos y aún más importante, creó la Sección de Descuentos de pagarés Agrarios. Este último instrumento permitió a partir de 1935, al Banco a financiar las cosechas de café, que hasta ese momento tradicionalmente y desde el siglo anterior, habían sido pre-financiadas con adelantos de los beneficiadores que a su vez recibían un adelanto de los importadores –especialmente ingleses. Este fue un primer paso que sentó las bases para un cambio importante en el crédito agrícola del país.lxiii Anteriormente se señaló la constitución de la Junta de Control de Cambios en 1932, cuya administración fue asignada al Banco internacional. El propósito de la misma lo indica su nombre: era buscar estabilizar el tipo de cambio. En una fase inicial, había reducido la tasa de cambio de ¢ 5 a ¢ 4.40 por dólar, pero no logró una estabilidad real del tipo de cambio, debido a que existía una escasez de divisas para financiar las importaciones. La posición rígida sobre control de cambio varió a partir de 1935, cuando la etapa más crítica de la crisis había pasado. La administración de Ricardo Jiménez llegó a reconocer que el mantener bajo el cambio había perjudicado a los sectores productivos y por tanto el nivel de empleo interno, favoreciendo a las importaciones. lxiv La liberalización del tipo de cambio establecida en 1935, ayudó a reestablecer un equilibrio económico entre demanda y oferta, al reducir el sesgo que venía dándose de mantener artificialmente bajo en ¢ 4 por dólar americano, lxv el que se devaluó en casi un 50%, al cotizarse a ¢ 6.60.

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La lección era clara que ni un control férreo ni una libertad absoluta llevaban a un mercado de divisas estable. Era necesario contar con nuevos instrumentos de política monetaria y cambiaria, y específicamente un ente tipo banco central, que regulara –no controlara- dicho mercado de divisas.lxvi Establecimiento del Banco Nacional en sustitución del Banco Internacional. Durante la década de 1930 como se indicó, el gobierno asignó al Banco Internacional varias funciones nuevas formuladas y reglamentadas independientemente, que encima de sus funciones ya diversas como banco emisor, comercial e hipotecario, llevaron a complicar la administración del banco estatal. Desde 1934 se inició el movimiento para la reestructuración del banco.lxvii Para efectos de realizar un reforma integral, se contrató los servicios del Dr, Hermann Max, experto en política monetaria y crediticia, para formular una propuesta que comprendiera tanto la reestructuración del Banco, como una nueva ley de bancos.lxviii Primero en materia de la política monetaria y crediticia, se estudió como construir una institucionalidad más fuerte, con capacidad de dar orden y constancia a las políticas en estos campos. El plan de reorganización propuesto por el Dr. Max, se tomo como base para mejorar las funciones y estructura del banco y dividió claramente las responsabilidades, creando tres Departamentos independientes para lo comercial, hipotecario y emisor, estructura aprobada para un nuevo Banco Nacional de Costa Rica por Ley 16 de noviembre 1936, el cual inició operaciones bajo su nuevo nombre y estructura en enero 1937. lxix Reestructurado el Banco, los Departamentos comercial e hipotecario recibieron nuevas orientaciones en materia de crédito, con una fuerte orientación a fomentar la producción, fundamentalmente de carácter agrícola en ese momento. El Departamento Emisor por su parte se estableció como una institución nueva, con un alto grado de independencia, para permitir formar la política monetaria sin intromisión de los intereses comerciales del banco. Así como con el establecimiento del Departamento Emisor se dio el primer paso para la constitución -años después- del Banco Central de Costa Rica, el Banco Nacional también asumió una nueva tarea de desarrollar un sistema de estadísticas económicas, incluyendo estimaciones del costo de vida, así como estadísticas monetarias y crediticias, además del análisis de estas variables. Este papel del Banco de recolectar estadísticas y analizar regularmente variables económicas, fue una contribución básica para la formulación y análisis de políticas económicas basadas en información obtenida de manera sistemática.lxx Política bancaria. Como complemento a lo anterior, y producto también de los estudios del Dr. Max, se aprobó por Ley No. 15 de 1936 una nueva Ley General de Bancos, que estableció por primera vez una Superintendencia General de Bancos y le confirió al Departamento Emisor del Banco Nacional funciones equivalentes a la de un Banco Central. lxxi Este hecho fue resaltado por historiadores, como un cambio importante en las políticas económicas, puesto que al dársele al Banco Nacional un papel de coordinador con respecto a los restantes bancos comerciales y fortaleció mucho la capacidad del

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estado de orientar la política crediticia. lxxii Anteriormente, la Ley de Bancos existente databa de 1900 y había sido concebida más como un complemento a la Ley de Moneda de esa época, que una verdadera orientadora de la actividad bancaria, por lo que los bancos actuaban autónomamente antes de 1936 sólo “…según el buen tino de sus directores”. lxxiii Una última medida, que debió completar el paquete de medidas de política económica, fue el proyecto de la nueva Ley de Moneda, que viniera a sustituir la ley de moneda que databa desde la implantación del patrón oro a principios de siglo. La falta de consenso en el gobierno y la oposición de ciertos grupos económicos, impidió su aprobación, con lo que el país se quedó corto de un instrumento moderno para enfrentar el tema monetario en años futuros. lxxiv Medidas de concertación entre productores - beneficiadores- exportadores de café. En la actividad cafetalera, el control económico no lo ejercían tanto los productores propietarios de los cafetales, como aquellos que procesaban y exportaban el café. lxxv Debido a que el café era central a la economía e involucraba a un gran número de individuos, la fragilidad de las relaciones entre productores, beneficiadores y exportadores, constituía un punto peligroso para la economía a mediados de los años treinta. Si bien las disputas entre los grupos no eran nuevaslxxvi, en el contexto de la crisis de inicios de los treinta, el peligro de un rompimiento entre estos pudo traer graves consecuencias, lo que obligó al estado a hacer una intervención, que constituyó en el corto plazo un cambio importante en la política de relación con grupos económicos. Más aún, en el largo plazo, esta medida sería fundamental, al establecer la base para un modelo de relaciones económicas sector privado-sector público, que sería desarrollado en décadas posteriores.lxxvii La actividad cafetalera enfrentó una violenta caída en los precios externos durante la década de 1930, que bajó primero en promedio más del 50% en 1932-1934 respecto al nivel alcanzado en 1927-1929; y posteriormente bajó en 1936-1938 en casi otro 25% respecto a 1932-1934.lxxviii Ante esta fuerte caída y la existencia de una relación asimétrica como la que tenían productores con beneficiadores y exportadores, los primeros reclamaron que el peso de esta baja de precios había caído solo sobre ellos. Las posiciones cada vez más antagónicas entre grupos de productores (agrupados en la Asociación de Productores de Café a partir de 1932) y de beneficiadores (agrupados en la Cámara de Agricultura), llevaron a llamados dirigidos a buscar acuerdos para concertar relaciones entre los grupos productores y exportadores. Las primeras iniciativas de la Asociación consisten en proponer proyectos de ley para regular las relaciones entre productores y beneficiadores y para establecer mecanismos de fijación de precio. Aunque estas no fueron aprobadas en ese momento, si hubo otros resultados en 1932, como fueron leyes para autorizar al Banco Internacional para arrendar beneficios y comprar café en fruta, y para establecer el Instituto de Defensa del Café (aunque éste último entró en operación sólo hasta 1934)

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En 1933, habiendo aumentado la crisis, el Congreso aprobó la Ley 171 de 1933, que estableció un instrumento para regular las relaciones entre productores y beneficiadores.lxxix Esta Ley 171 y la paralela implementación del Instituto de Defensa del Café en 1934, como una entidad con funciones de fomentar el cultivo del café, fueron dos instrumentos nuevos que tuvieron una influencia importante y duradera sobre la actividad cafetalera, la principal industria del país. Bajo un esquema de responsabilidades compartidas entre productores, beneficiadores y estado, se introdujo una innovación en el esquema institucional del país, que sirvió de patrón para otros similares que se pondrían en práctica en décadas posteriores en otras actividades productivas. 9. DESDE FINALES DE LA CRISIS HASTA INICIOS DE LA I I GUERRA MUNDIAL: 1937 A 1941 Para 1936-1937, la etapa más crítica de la crisis nacional iniciada en 1929 había pasado. Sin embargo, los retos para formular e implementar políticas económicas más eficaces, continuaban, debido a que sólo una parte de los instrumentos de política propuestos en 1936 fueron efectivamente aprobados y por lo tanto, la institucionalidad para la toma de decisiones en política económica continuaba siendo frágil. De hecho, durante los años 1937 a 1941, siguieron dándose casos de políticas económicas incoherentes, con medidas parciales y ocasionalmente contrarias a otras políticas. Las mejoras reales en los campos de banca y crédito introducidas a fines de 1936, no fueron acompañadas de otras similares en lo monetario y fiscal, lo cual afectó el desempeño del Estado y de la economía, durante este corto período de retorno al crecimiento de la economía, previo al inicio de la II Guerra Mundial. Política Fiscal. Los ingresos del gobierno habían alcanzado su mayor nivel en 1929 cuando llegaron a ¢ 35 millones, bajando luego producto de la crisis a un mínimo de ¢ 23 millones en 1932 y luego lentamente iniciaron su recuperación. Para 1937 superaron el nivel pre-crisis de 1929, al alcanzar ¢ 38 millones. La cuenta fiscal pasó de ser deficitaria entre 1929 y 1935, a tener un superávit importante entre 1936 y 1939 como se observa en el Cuadro 1.lxxx Cuadro 1. Ingresos del gobierno por principales rubros, 1929 a 1948. En millones de colones corrientes

Año Ingresos totales

del gobierno

Impuestos al

comercio

exterior

Impuestos al

comercio

exterior sobre

el total en %

Ingresos por

propiedades y

empresas

públicas

(Deficit) o

superavit de

ingresos

1929 35,4 22,0 62 9,3 (0,8)

1930 27,5 15,8 57 6,7 (5,0)

1931 24,7 15,2 62 5,4 (2,8)

1932 23,1 13,1 57 4,5 (1,9)

1933 23,9 14,6 61 5,3 (0,7)

1934 26,4 15,9 60 6,6 (0,3)

1935 27,2 15,0 55 7,4 (4,4)

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1936 34,5 19,2 56 8,5 2,8

1937 38,1 21,9 57 10,0 3,3

1938 37,5 20,0 53 10,8 7,5

1939 42,7 22,6 53 11,4 4,9

1940 41,7 19,8 47 10,7 (1,5)

1941 42,9 21,9 51 11,0 (9,6)

1942 36,9 13,3 36 13,2 (26,1)

1943 50,4 20,1 40 18,4 (32,2)

1944 52,8 20,0 38 19,9 (14,1)

1945 60,5 22,8 38 23,0 (21,5)

1946 61,3 24,9 41 18,4 (14,7)

1947 93,1 39,3 42 18,4 (8,6)

1948 90,3 40,2 45 16,5 (30,7)

1949 222,7 43,2 19 20,1 (79,2)

1950 249,6 53,5 21 9,5 11,6 Fuente: 1929-1946 de Cuadro 61 bis de la Base de Datos del Proyecto de Historia Económica; 1947-1950

de PIDECR (1962), cuadros II-10 y IV-4-B. Se refiere a ingresos sin incluir crédito publico por venta de

bonos.

Las fuentes de ingresos del Estado, continuaban muy concentradas en sólo dos rubros: impuestos a las importaciones e ingresos de las empresas estatales –especialmente de la Fabrica Nacional de Licores. Es decir que en términos de ingreso fiscal, no habían ocurrido cambios con respecto a la situación de 60 o 70 años atrás, cuando se dependía de estas mismas fuentes. Así, los ingresos por impuestos al comercio exterior que entre 1930 y 1936, fueron en promedio un 59%, entre 1937 y 1941 seguían siendo más de la mitad (52% ) del total de ingresos, como se observa en el Cuadro 1 anterior. Los ingresos no tributarios por propiedades y empresas públicas, fueron los segundos en importancia después de los impuestos al comercio exterior, con un 24% del total en promedio entre 1930 y 1936 y un 27% entre 1937 y 1941. Sumados ambos, representaban casi el 80% de los ingresos gubernamentales en ese último lapso. Los impuestos directos en cambio, más bien redujeron su participación pasando de un 5% del ingreso del gobierno en 1930-1936 a sólo 3% entre 1937-1941. lxxxi El manejo global del fisco según se observa en el Cuadro 1, con la excepción de 5 años (1936 a 1939 y 1950), muestra que los ingresos del gobierno fueron deficitarios todos los años entre 1929 y 1950. Además, debido a que los impuestos eran casi todos indirectos, esto llevó a una distribución injusta de la carga tributaria hacia los consumidores, mientras que se tasaba muy poco a los generadores de rentas. Así, el alto grado de dependencia de los impuestos al comercio exterior, que eran esencialmente a las importación, hacía que cuando el gobierno enfrentaba problemas de recursos, recurría a aumentar estos, aumentando entonces a los consumidores el costo de bienes importados, sin discriminar si estos fueran de primera necesidad o suntuarios. González Flores en su administración (1914-1917), había aprobado los primeros impuestos modernos a la renta y propiedad pero la implementación de estos se suspendió con la caída del gobierno. Observando los problemas fiscales, él volvió a propugnar por

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el establecimiento de impuestos directos como el de la renta, a mediados de los treinta.lxxxii La reforma del sistema de tributos, para incluir el pago de impuestos directos que hicieran que los contribuyentes pagaran de acuerdo con sus capacidades, era un requisito para dotar al Estado de mayores recursos. De obtener esto el Estado podría asumir de manera más eficaz las nuevas funciones que comenzaba a desempeñar, en aspectos como fomento económico y justicia social. Mientras no pudiera ampliarse la base tributaria, no se contaría con medios para crear un estado financieramente sólido.lxxxiii A pesar de la puesta en discusión en este período de reformas para aumentar los impuestos directos, no fue posible aún introducir estas. La imperiosa necesidad de reducir el déficit fiscal creaba constantemente para el Estado un dilema. Como se mencionó, por la estructura de tributos existente, la medida más fácil para incrementar ingresos, consistía en aumentar los impuestos de importación, ya que esta fuente representaba casi el 50% de ingresos totales. Sin embargo, esta medida tenía sentido sólo mientras las importaciones fueran en aumento. Por otra parte, el aumentar importaciones a menudo chocaba con otros objetivos de la política económica, que era el de mantener un equilibrio entre importaciones y exportaciones,lxxxiv para evitar un exceso de pagos al exterior -que en los períodos antes de las reformas monetarias, significaban la salida de divisas y de oro, y por tanto en una reducción eventual de la actividad económica y del consumo. Además aumentar estos impuestos tenía repercusiones sobre el costo de vida de la población. A pesar de que era clara la necesidad de contar con una política fiscal diferente durante este período, no se realizaron cambios de fondo, los ingresos continuaron dependiendo del impuesto a la importación, con base en un arancel aprobado en 1885, y ajustado sólo en aspectos de contenido de partidas arancelarias y de agrupaciones de bienes en 1912 y 1922.lxxxv Política monetaria. Como se mencionó, el proyecto de una nueva Ley de Moneda, elaborado como parte de las medidas recomendadas por el Dr. Max en 1936, no fue llevado al Congreso. lxxxvi Sin embargo, disposiciones en la Ley del Banco Nacional que sí fue aprobada, otorgaron al Departamento Emisor de ese Banco, el control del circulante para asegurar un sistema monetario sano y la función de evitar ocurrieran fluctuaciones grandes en el valor del colón. Para ello se le otorgó “el derecho exclusivo de la emisión de billetes y monedas”, facultad trascendental para asegurar que bajo ninguna circunstancia el gobierno fuera a otorgar a otra entidad la capacidad de emitir, como había ocurrido en el pasado.lxxxvii Como señala Facio, el otro aspecto crucial de la reforma monetaria –concepción revolucionaria- como lo denominó él; fue el introducir un nuevo concepto de papel-moneda, basado no en su garantía como billetes que pudieran convertirse en dinero metálico –como se había concebido hasta ese momento, bajo sistemas como los del patrón oro o el dólar-oro, sino que bajo este nuevo sistema, el valor de la moneda refleja el estado de la economía, es decir su nivel es determinado por las transacciones económicas realizadas (“cambio de bienes y servicios que se efectúan”), reflejando así de manera más acertada el poder de compra de la moneda. Este cambio radical de enfoque

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respecto a cómo se determinaba el valor de la moneda no fue aceptado por varios participantes importantes en la toma de decisiones, generándose un amplio debate que ocupó las planas de los periódicos de la época, que en esa época más que ahora, eran los medios disponibles para discutir sobre temas económicos. lxxxviii El propio Max señaló que era necesario hacer un cambio en la forma en que se concebía el valor de la moneda –el colón- que comúnmente se ha identificado con el tipo de cambio con monedas del exterior y planteaba porqué los precios no debían ajustarse sólo en función de variaciones en el tipo de cambio, sino que tenían que responder a cambios en precios de productos nacionales. Para él, “El valor del papel moneda no admite otra definición que la de su poder de compra en el mercado. Este poder de compra se mide por el nivel general que tendrán los precios de las mercaderías en el país.” Por ello, en adelante estableció como un instrumento fundamental, la medición de cambios en los precios, y estableció que el BNCR debía hacer el cálculo de dos índices: uno de precios al por mayor para artículos de consumo e inversión ; y otro índice del costo de vida de la clase obrera. lxxxix La relevancia de estos instrumentos se mantiene hasta hoy en día. Política crediticia. La puesta en operación a partir de 1937 de las disposiciones de la Ley No. 15 General de Bancos, contribuyó a mejorar las operaciones crediticias, muy golpeadas por la crisis de los años anteriores. Una de ellas fue la puesta en operación de la Superintendencia de Bancos, adscrita al Ministerio de Hacienda, que se encargó de supervisar rutinariamente las operaciones y revisar de manera permanente los estados financieros de los bancos comerciales, contribuyendo a fortalecer a estos y mejorando la confianza del público en los bancos, que venía muy maltrecha después de la crisis de inicios de los treinta, cuando los bancos contrajeron violentamente el crédito. La Ley General de Bancos estableció nuevos instrumentos, cuya aplicación fue asignada al reconstituido Banco Nacional, que inició operaciones en enero de 1937. El Banco Nacional bajo esta ley recibió un nuevo papel como regulador del crédito, contó por primera vez con el instrumento de los encajes mínimos legales. A través de los encajes mínimos que los bancos comerciales debían mantener con el Banco Nacional, fue posible crear por primera vez, un sistema bancario integrado, ya que se estableció una medida uniforme para todos los bancos comerciales y el propio Banco Nacional, respecto a los recursos que deberían mantener en reserva para atender sus obligaciones, pero aún más importante, la posibilidad de que cada banco contara con apoyo del BNCR en caso de una emergencia. Con base en un nivel de encaje mínimo bien diseñado, era posible incluso que los bancos comerciales dispusieran de mayores recursos para crédito, si dicho encaje mínimo era inferior a las reservas que antes mantenía cada banco individualmente . xc La introducción del encaje mínimo a los bancos comerciales, formaba parte del enfoque de política monetaria y crediticia que comenzaba a prevalecer en esa época a nivel mundial, que le asignaba a este instrumento un papel cada vez mayor en la definición de la política sobre la circulación monetaria y sobre el crédito como elementos que al ampliarse o restringirse, influenciaban el desempeño de la economía en su conjunto.xci

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Uno de los renglones que formaba el encaje mínimo legal, además de billetes, monedas y depósitos mantenidos en el BNCR por los bancos comerciales, fue el de cédulas o títulos emitidos por el banco del estado. El depósito de estas cédulas como encaje mínimo, tenía la ventaja de que liberaba a los bancos comerciales para utilizar todos los recursos en caja en atender la demanda de crédito. En 1941, se emitieron nuevas cédulas, que podían aplicarse al encaje legal, con la finalidad de estimular el uso de recursos adicionales de los bancos, especialmente para préstamos de largo plazo en actividades agrícolas cuyas fuentes tradicionales, por motivo del inicio de la II Guerra Mundial en 1939, ya no encontraban disponibles.xcii Este tema se trata en mayor detalle en el análisis del período siguiente correspondiente a la época de la II Guerra y posterior. A nivel de operaciones de crédito, las reformas al Banco Nacional por la Ley No. 16 de 1936, consolidaron su departamento de crédito comercial que funcionaba desde 1914, para que operara en forma similar a los demás bancos comerciales de carácter privado. Dentro de este departamento se creó una nueva sección de crédito agrícola e industrial, destinada específicamente a financiar crédito de corto plazo a productores agrícolas e industriales. Se constituyó además un departamento hipotecario, para financiar créditos de largo plazo con garantías hipotecarias. Por los problemas generados en la quiebra en 1932 del anterior Crédito Hipotecario (no relacionado con el Banco Internacional ahora Nacional), el destino de este tipo de créditos fue limitado a la adquisición de tierras agrícolas, realización de obras agrícolas, adquisición de edificios, etc. xciii Las Juntas Rurales de Crédito fueron otro instrumento modificado por la Ley No. 16 del BNCR. Creadas bajo el anterior Banco internacional en 1914, tuvieron inicialmente una vida activa hasta inicios de los años veinte, pero después habían venido a menos. Bajo la Ley No. 16 , se dotó a las Juntas con personal de apoyo especializado para dirigir y controlar las operaciones, nombrándose por el BNCR un delegado para cada Junta, que tenía que ser un ingeniero agrónomo conocedor y residente de la zona. Además se inició una expansión importante de las zonas atendidas, antes concentradas en el Valle Central, y que a partir de 1937 incorporó cuatro Juntas Rurales ubicadas tanto en nuevas zonas agrícolas en la periferia con potencial para aumentar la producción, y a partir de 1938 otras cuatro Juntas incluyendo el propio Valle Central.xciv Un tercer instrumento complementario para ampliar el crédito a la producción, fueron los Almacenes Generales de Depósito, creados por ley No 5 de octubre 1934, a iniciativa del entonces Banco Internacional.xcv El Almacén de Depósito permitía a un productor dejar su cosecha en prenda, y recibir un crédito del BNCR por esta. Esta modalidad facilitaba a los productores comerciales el acceder a financiamiento de una manera ágil. El impulso explícito dado al crédito para fomentar la producción agrícola y también industrial a través de los anteriores instrumentos, representó un cambio importante en la política crediticia, que hasta esta época había estado basada principalmente en atender bajo condiciones iguales toda la demanda de crédito, sin importar mayormente el destino del mismo. Así, las condiciones antes de las modificaciones a la ley del BNCR, eran las mismas para un comerciante importador de bienes, que para un agricultor mediano o grande o para un industrial artesanal. Lo importante para el BNCR así como para los

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demás bancos comerciales, era la garantía de pago. Esto no cambió, pero al menos en el BNCR se introdujo la noción que era necesario considerar otros aspectos de la operación antes de su aprobación o rechazo, como podía ser su importancia para estimular la economía a nivel local o nacional, así como la necesidad de ofrecer recursos más amplios tanto de corto como de largo plazo. A pesar de las ventajas introducidas por la modernización institucional lograda por la Ley General de Bancos de 1936, dicha ley recibió críticas de importantes sectores económicos, e incluso se atribuyó a esa, el retiro del Banco Royal Bank of Canada, al restarle rentabilidad a negocios de compra y venta de divisas que a partir de dicha ley pasaron a ser controlados por el Banco Nacional.xcvi Los cambios en la política crediticia se reflejaron en el crecimiento de los montos de crédito concedido después de 1937, así como en una redistribución muy importante en el destino de los créditos, favoreciéndose notablemente los créditos a la producción. La evolución del crédito por tipo para los años de 1936 a 1949 se plantea en el Cuadro 2.

Cuadro 2. Colocaciones anuales de crédito por tipo 1936-1949. En miles de colones

corrientes y % Año Bancos Comerciales Bancos

Hipote-

carios

Coloca-

ciones

anuales

totales

Propor-

cion de

credito

comercial

al hipote-

cario

Crédito

comercial

y otros

Crédito

agrícola e

industrial

Crédito

comercial

total

%credito

agricola e

industrial

1936

26315

346

26661

1% 45296

71957 1: 1.7

1937 30508 1524 32032 5% 43473 75505 1:1.4

1938 31326 2878 34204 8% 41548 75752 1:1.2

1939 35902 4447 40349 11% 38866 79215 1:0.96

1940 45060 6126 51186 12% 37305 88491 1: 0.7

1941 52279 7034 59313 12% 36960 96273 1:0.6

1942 49458 7764 57222 14% 36690 93912 1:0.6

1943 58559 10528 69087 15% 34696 103783 1:0.5

1944 63067 24194 87261 28% 33775 121036 1:0.4

1945 81146 27027 108173 25% 34685 142858 1:0.26

1946 100161 28947 129108 22% 34557 163665 1:0.26

1947 112926 35237 148163 24% 39219 187382 1:0.26

1948 109543 41418 150961 27% 39918 190879 1:0.26

1949 120792 52529 173321 30% 53656 226418 1:0.3

1950 140599 56757 197356 29% 56411 253767 1:03

Fuente: Cuadro 18 de la Base de Datos del Proyecto de Historia Económica., con base en BNCR

(1945), (1949) y BCCR (1950).

Los créditos de los bancos comerciales aumentaron rápidamente entre 1936 y 1950, aún descontando por el aumento en precios internos, que se acentuó a partir de 1941.xcvii Para los años de 1936 a 1941, cuando los índices de precios muestran poco cambio, el crédito

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total de los bancos comerciales se duplicó. Mucho más dramático fue el cambio en el crédito agrícola e industrial que aumentó en 20 veces en esos años! La política crediticia seguida después de las reformas de 1936, fue claramente expansiva en un momento en que la crisis iniciada en 1928-29 ya había pasado. El comportamiento del crédito hipotecario que por su naturaleza de ser de largo plazo no podía cambiar mucho de año a año, muestra si una clara tendencia a disminuir en términos relativos respecto al crédito de la banca comercial total (pasó de una proporción de 1 a 1.7 en 1936 a casi 1:1 en 1939, y después disminuyó a 1: 0.6 en 1941 (posteriormente bajó hasta sólo 1 a 0.3, permaneciendo es ese nivel desde 1945 hasta 1950). En términos absolutos también disminuyó el crédito hipotecario hasta 1944, posiblemente como un reflejo tanto de haber disminuido el saldo acumulado en hipotecas desde finales de la década de 1920, cuando hubo un exceso de crédito hipotecario, como de las bajas expectativas durante el período de guerra. Estímulo a una producción nacional diversificada El final de los años treinta e inicios de los cuarenta, muestra la gestación de un importante cambio en la política económica. Se conceptúa de manera más clara sobre el papel de la política económica en estimular cambios en la economía, para no dejar sólo a decisiones del mercado la definición del tipo de economía que debería funcionar, y de cómo deberían distribuirse los beneficios generados por esta. Se reconocía sin embargo, lo difícil que sería introducir estos cambios, debido a problemas muy arraigados. Uno de estos problemas lo representaba el llamado “reglamentismo”, término utilizado por Rodrigo Facio, para referirse a múltiples medidas de política tomadas en las décadas de 1920 y 1930, que habían sido establecidas de manera aislada unas de otras, respondiendo a las presiones de distintos grupos de interés - consumidores o productores - y cuya consecuencia fue hacer más difícil definir políticas económicas coherentes. Según el grupo que ponía presión se variaba la política de tipo de cambio para arriba o para abajo; o se imponía protección o se eliminaba protección a productos que se importaban.xcviii Se reconoció ya en este período, que el Estado tenía un papel legítimo de “conducir” un proceso para estimular la producción nacional, pero también se criticó fuertemente a éste, por realizarlo mal, utilizando medidas autoritarias, derivadas de un exceso de “reglamentismo”. Se confirmaba así, que las políticas económicas dirigidas a la producción carecían de coherencia en esta época y por lo tanto los efectos obtenidos fueron a menudo contrarios respecto a los objetivos esperados. Un segundo problema identificado para poder definir políticas económicas que beneficiaran de forma general a la población, fue la continuación del predominio del café en la vida económica del país. El café era el producto alrededor del cual giraba el bienestar de la mayor parte de la población -especialmente del 60% que habitaba en el Valle Central que era el centro de las decisiones políticas del país. Esto hacía difícil introducir cambios en las políticas económicas que estuvieran basados en razonamientos objetivos sobre la conveniencia de diversificar la economía y reducir la dependencia del

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café y de limitar medidas que se tomaban para defender intereses cafetaleros. Las prácticas comerciales establecidas después de un siglo de dependencia del café como proveedor de divisas, dificultaban la introducción medidas para estimular fuentes nuevas de producción.xcix A pesar de la importancia económica del café, la producción y exportación después de 1930 cayó en un largo letargo, aliviado durante la II Guerra por los precios administrados por el Convenio de Cuotas de Café, pero del que no salió completamente sino hasta después de 1950.c Entre las demás actividades productivas, la principal era la bananera. Esta aunque muy importante en cuanto a las exportaciones, funcionaba como un enclave regional en el Caribe, manejado por capital extranjero, poco vinculado al resto de la economía. En términos de la política económica, se manejaba casi exclusivamente a través de los contratos de producción entre el gobierno y la Compañía Bananera de Costa Rica, que se aprobaban cada veinte años. Otros productos, como los granos básicos habían sido considerados importantes en el tanto alimentaran a la población, pero no eran sujetos de programas especiales de fomento. Un argumento principal planteado por Facio en su trabajo inicial, fue que la excesiva dependencia del café debido a su mayor rentabilidad, venía como consecuencia el desplazar la producción de otros cultivos menos rentables, principalmente alimenticios, fenómeno que identificaba sucedía desde al menos 1890. Señalaba que incluso existían argumentos de teoría económica contrarios a establecer una especialización a la ultranza en un producto, puesto que tanto por razones económicas como sociales, los costos de sobre-especializarse podrían ser muy altos. ci Ante esta situación, que era necesario superar, se requerían diseñar medidas de política económica, que estimularan una producción diversificada de productos agrícolas e industriales, cii sin afectar los aspectos positivos del café como actividad económica principal. Sin embargo, los intentos de entonces por estimular y diversificar la producción se vieron frustrados. Desde 1937 el BNCR estimuló a través del crédito la producción de artículos de consumo interno, pero este financiamiento no fue acompañado de medidas complementarias. Por el contrario se tendió a estimular la importación de estos productos, como resultado de otras políticas del gobierno.ciii Control de la especulación de precios. Los problemas de abastecimiento de productos de consumo continuaban sin resolverse en este período, habiéndose reglamentado en 1936 la Ley de Abastos de 1932, dirigida a sancionar el acaparamiento de bienes de primera necesidad.civ Estas medidas recibieron una aplicación mayor en el período posterior a la crisis, motivado en parte por la emergencia generada por el inicio de la II Guerra Mundial en septiembre de 1939. El establecimiento de una Comisión de Abastos y de una Lista Oficial de Precios para el comercio de bienes de primera necesidad, para controlar la especulación, sólo sirvieron para controlar por un breve tiempo el alza en los productos. Su efecto más duradero, fue contribuir a desestimular la producción nacional de bienes de primera necesidad. Su aplicación con énfasis “policíaco” durante la época de la guerra, fue otro caso de falta de coherencia en la política económica, puesto que las condiciones de un mercado internacional limitado artificialmente por las restricciones

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económicas y de disponibilidad de transporte, podría haber estimulado la producción interna de productos agrícolas, pero esta oportunidad fue debilitada por las medidas de políticas anteriores. La reducción en producción potencial, causó daño a la población, especialmente a la rural, aumentando los niveles de desnutrición. cv Medidas de política dirigidas a sectores económicos en desventaja. Una mayor conciencia a nivel nacional de los problemas sociales, exacerbados por la crisis de los años treinta, pero que se venían arrastrando de mucho tiempo atrás, llevó a que se legislara para buscar mejorar la situación de la población trabajadora urbana y los campesinos. Para dar mayor acceso a la población rural creciente, a tierras del Estado en zonas cuya ocupación comenzaba a crear problemas de derechos de propiedad, en 1939 se dictó la Ley General de Terrenos Baldíos, que reemplazó al Código Fiscal de 1885 en lo que respecta a la los requisitos para entrar en posesión de esas tierras. cvi Los resultados de esta dado el desorden imperante en el campo, obligó en 1941 a que se promulgara la Ley de Informaciones Posesorias. Esta en lugar de resolver el problema “produjo grandes concentraciones de tierra en virtud de abusos cometidos a su amparo...”,cvii debido a que dichas leyes no fueron acompañadas oportunamente de instrumentos como instituciones que apoyaran su aplicación. Otras medidas de política pero cuyos efectos serían importantes en el largo plazo, también dirigidas a la población trabajadora, fue primero, el inicio de medición del costo de vida a través de índices bajo la responsabilidad ya mencionada del BNCR y también de la Secretaría de Trabajo. Una segunda y de gran relevancia para la política social del futuro, fue el establecimiento de la Caja del Seguro Social (1940). Estas medidas respondían a un nuevo concepto en relación con las potestades del Estado respecto a la economía y a su responsabilidad por el desarrollo social. Contratos del Estado con empresas. En los años entre 1938 y 1941 se renovaron contratos con la Compañía Bananera de Costa Rica (UFCo) y con las Empresas Eléctricas (Electric Light Bond and Share Co), ambas empresas de capital estadounidense. Dichos contratos fueron criticados debido a que se firmaron o se prorrogaron sin una debida consideración de los intereses nacionales. Se considera que estos contratos favorecieron a las empresas extranjeras, debido a que se les permitía seguir explotando recursos nacionales, sin una adecuada retribución en términos de impuestos. Esto fue posible, debido a que ciertos grupos nacionales que compartían intereses económicas con aquellas, facilitaron la aprobación de los mismos y por otra parte, el estado no tenía políticas económicas para negociar mejores condiciones. Reconociendo la gran importancia económica y poder político de la Compañía Bananera, en ese entonces y la existencia de pocos nacionalistas críticos, difícilmente podían modificarse las condiciones de contratación que se venían arrastrando desde hacía 3 o 4 décadas. cviii Los tratadistas de la época, reconocieron la importancia de la inversión extranjera para el crecimiento económico, pero argumentaban que era necesario contar con políticas respecto a esa inversión, que fuera tutelada por medidas económicas y legales apropiadas,

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que garantizaran al capital extranjero su inversión, pero sin comprometer los intereses nacionales, es decir buscando un justo medio. cix Comercio exterior. Las exportaciones anuales se recuperaron sustancialmente en 1937, pasando de un promedio del monto de EEUU $ 9 millones anuales alcanzadas en el quinquenio 1932-1936, a EEUU $ 13.5 en promedio entre 1937 y 1941. Esta recuperación de 1937 y posterior se debió a la mejora de la economía mundial que comenzaba a salir de la gran crisis de inicios de la década. Las importaciones que habían llegado a su punto más bajo 1932, mostraron un patrón de recuperación sostenido hasta 1941. Ya para 1937 el comercio exterior total había alcanzado el nivel pre-crisis del comercio de 1930. cx El crecimiento de las importaciones volvió a ser un tema de discusión, como lo había sido una década antes, cuando se discutió cómo repercutía sobre el aumento en el consumo. En este período de 1937 y posterior, fue argumentado que las importaciones de productos indispensables para el consumo popular (como eran los granos básicos), estaban siendo estimuladas por aforos bajos a las importaciones, lo cual perjudicaba la producción nacional. La falta de bases técnicas (“empíricas”) para determinar con precisión cuándo y porqué hacer cambios en políticas de importación de productos básicos, desestimulando a la producción nacional de esos bienes. Esto se debía a que el Estado no contaba con servicios de información, para conocer si una alza de precios en un producto se generaba por motivos de especulación, o por razones económicas causadas por escasez debido a falta de estímulo o causas naturales desfavorables cxi. Negociaciones comerciales. Las relaciones comerciales con importantes socios externos como EEUU y Alemania, requirieron en este período de decisiones de política por parte de Costa Rica, para evitar efectos negativos por iniciativas tomados por estos. Uno de los casos fue el de Alemania que estableció desde 1934 el sistema de “Askimarks”, mediante el cual buscó controlar su comercio exterior a través de marcos especiales de compensación de comercio o Askimarks. Los Askimarks se obtenían de las exportaciones a Alemania, pero sólo podían ser utilizados para adquirir determinados productos alemanes. En el caso de Costa Rica, a partir de 1937 el Departamento Emisor del BNCR estableció su propia forma para regular el uso de los “Askimarks”, llegando a acuerdos con las casas de comercio alemanas. Este instrumento fue utilizado con habilidad, permitiendo a Costa Rica estar en una situación deudora con Alemania, al momento del rompimiento de relaciones comerciales con motivo del inicio de la Segunda Guerra Mundial.cxii Un segundo caso fue el referido al Convenio Comercial con EEUU. Los Estados Unidos que era el principal socio comercial de Costa Rica, al igual que otras naciones industriales –como el caso mencionado de Alemania- buscó defender sus intereses comerciales en la época de crisis de los treinta, negociando convenios que dieran ventajas a sus exportadores. Este fue aprobado, aunque la presión de los EEUU por su firma suscitó una discusión interna, debido a algunos elementos del propio gobierno consideraban que la aprobación del mismo, era contraria a otras políticas del Estado que favorecían la protección a la producción nacional. cxiii

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Síntesis. En términos de política económica, la primera mitad de los años treinta fueron en gran medida una continuación de décadas anteriores, en el sentido que no se lograron instrumentar políticas coherentes. Sin embargo, a partir de 1937 se debe reconocer que si fue posible introducir un conjunto de medidas importantes en el campo monetario y crediticio, aunque no fue posible hacer lo mismo en el campo fiscal. Se observa también un cambio importante con el reconocimiento paulatino de un nuevo papel del Estado como interventor en la economía, que sin atentar contra la libertad económica, buscaba proteger y dar garantías para el mejor funcionamiento de la economía capitalista.cxiv Para ello, se crearon o reformaron instituciones a través de diversas leyes, que comenzaron a generar políticas económicas que sentaron las bases para el posterior desarrollo de la economía nacional. Entre los más notables estuvieron el establecimiento del Departamento Emisor del Banco Nacional fue el paso precursor a contar con un Banco Central; así como la orientación del crédito hacia actividades productivas. Los efectos de las nuevas políticas sin embargo, fueron pospuestos en algunos casos, pero acelerados en otros casos, como consecuencia de la II Guerra Mundial. 10. HASTA 1950: II GUERRA MUNDIAL, POST GUERRA Y RE VOLUCION En el período desde 1941 hasta 1950 aproximadamente, ocurrieron varios hechos de gran magnitud - tanto externos como internos - que incidieron sobre la economía nacional y que condujeron a importantes cambios en las políticas económicas que gobernaron su desarrollo futuro. Primero, fue un nuevo período de crisis internacional, esta vez causado por la II Guerra Mundial, iniciada en 1939, donde la política económica estuvo muy condicionada por factores externos, sobre los cuales el país tenía poca injerencia directa. Las principales preocupaciones a inicios del período giraron alrededor de los efectos de la guerra sobre el comercio exterior, dada su estrecha relación con el resto de la economía. Sí en el lapso inmediato anterior se había logrado estabilizar la economía cafetalera y se había negociado la ampliación de la producción bananera en el Pacífico sur, la guerra introducía un nuevo gran elemento de incertidumbre respecto a si sería posible continuar un crecimiento basado en esos dos cultivos de exportación que habían sido los impulsores de crecimiento desde fines del siglo anterior. Segundo, las presiones sociales y económicas internas que se comenzaron a manifestar de manera abierta en la década de los treinta, producto en parte de la crisis económica, pero también por retos de como se repartía el poder y la riqueza, llevaron en los años finales de este período a la segunda y más profunda ruptura institucional del siglo. La revolución de 1948 aunque corta por lo que no afectó tanto la actividad económica de corto plazo, si

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llevó a un importante reacomodo político con el cual se definieron nuevas decisiones de política económica, que marcarían el rumbo de la economía por las cuatro o cinco décadas siguientes. Fue éste en síntesis, el período de cambio más profundo en cuanto a políticas económicas, en el cual se dio continuidad y se fortalecieron instrumentos de política establecidos en el período inmediato anterior. Políticas relativas al comercio exterior. El primer impacto percibido, como en el caso de la I Guerra Mundial fue la interrupción del comercio del café con Europa. Pero en esta circunstancia se contaba con la experiencia de lo sucedido en 1914, con la ventaja de que el desvío de comercio hacia los EEUU, pudo ser mejor programado gracias a la apertura desde el comienzo de la crisis, del gobierno estadounidense a establecer un comercio administrado por motivos bélicos. Así ya antes de entrar en la guerra (diciembre de 1941), los EEUU habían promovido acuerdos regionales para captar el comercio de los países latinoamericanos, como ocurrió en el caso del café con el Convenio de Cuotas de octubre de 1941. Durante el año y medio iniciales de la Guerra (1939-1940), el país logró superar los problemas inmediatos del desvío de comercio, ya que la situación económica era bastante fuerte, como se concluyó después de una reunión convocada por el presidente don León Cortés al inicio de la Guerra. cxv Si se presentaron problemas importantes en el corto plazo, primero cuando hubo una alza del precio del dólar estadounidense como consecuencia de medidas especulativas por el comercio importador, previendo escasez de productos una vez iniciada la guerra, y posteriormente cuando la balanza comercial se volvió fuertemente negativa en 1940, obligando a la Junta de Cambios a asignar las divisas . Esta última situación no perduro debido a que a partir de 1941, aunque las divisas por el comercio exterior no crecieron, si existieron entradas nuevas de capital extranjero (por prestamos públicos e inversiones privadas y públicas) que revirtieron la situación de falta de divisas señalada.cxvi La entrada importante de capitales estaba asociada por una parte a la ampliación de los cultivos de la UFCo en la costa del Pacífico sur (basada en el contrato de 1938 sobre banano, pero que incluyó luego plantaciones de abacá); y de manera más importante, por los programas bélicos del gobierno de EEUU relacionados con construir la Carretera Interamericana y con introducir cultivos de importancia para el esfuerzo de la guerra (abacá, cinchona, hule, así como alimentos para la Zona del Canal de Panamá). Para una economía pequeña como la costarricense, la entrada de una cantidad sustancial de divisas no relacionadas a las exportaciones, que se mantuvo por un periódo largo de cuatro años (1942-1945), causó importantes transformaciones, cuyos efectos continuaron más allá del final de la guerra. Dichos efectos fueron de diversa naturaleza: sobre movimientos de capital; diversificación de la producción; y demanda de mano de obra. Politica monetaria, balanza de comercio exterior y las transacciones de capital. Se hizo mención anteriormente a que el intento de conseguir una nueva ley monetaria (la existente databa de 1902), no se pudo lograr en 1936 cuando se aprobó el conjunto de proyectos solicitados por el Banco Nacional por el Dr. Max. Sin embargo, por Decreto

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No. 29 de diciembre de 1936, se incorporó en las funciones del Banco Nacional, los elementos fundamentales para el funcionamiento de un sistema cambiario diseñados por Max.cxvii En 1943, el Banco realizó una nueva gestión para contar con un mejor instrumental para dirigir la política monetaria, esta vez se obtuvo la cooperación del especialista Robert Triffin, alto funcionario del Federal Reserve Board de los EEUU. En ciertos aspectos de su propuesta de modificaciones a la política monetaria y cambiaria presentada en diciembre de 1944, Triffin introducía variaciones al enfoque dado por Max en 1936. En particular Triffin consideraba que en un país como Costa Rica que dependía en alto grado del comercio exterior y de las entradas de capitales, era indispensable darle la mayor importancia a cambios en la balanza de pagos, y no tanto de cambios en el nivel general de precios, como había propugnado Max. Consideraba además Triffin que el sistema cambiario existente no funcionaba con agilidad y además debería ser modificado para que fuera compatible con los compromisos adquiridos por Costa Rica al entrar a formar parte de los Acuerdos de Bretton Woods de 1943, que dieron origen al Fondo Monetario Internacional y al Banco Mundial.cxviii Una de las sugerencias de cambio importantes de Triffin, fue el establecer un mercado libre de divisas, paralelo al mercado oficial, como un medio para flexibilizar y hacer más ágil el mercado de divisas.cxix El Consejo Emisor del BNCR a través del gobierno presentó en octubre de 1945 propuestas para una reforma a la Ley que estableció el BNCR, en lo referente a la operación del Departamento Emisor, así como una nueva ley de moneda. La primera de estas, conteniéndo especificaciones más claras sobre la función importante del Departamento de buscar armonizar la política fiscal del Estado con su política monetaria y crediticia fue aprobada (Ley No. 15 de noviembre 1945). Dicha ley también dio al Departamento Emisor un nuevo instrumento de política monetaria conocido como “operaciones de mercado abierto” , utilizado como importante herramienta para controlar el crédito y el circulante por los bancos centrales en otros países.cxx La propuesta de ley de moneda en cambio, como nueve años atrás en 1936, tampoco fue aprobada por el Congreso en 1945. Los argumentos presentados para no aprobar el proyecto de ley y el abanderado del movimiento de oposición a éste fueron, de acuerdo con Facio, básicamente los mismos que se esgrimieron en 1936. La posición contraria al proyecto de ley se fundamentó más en elementos de carácter político basados conceptos tradicionales del papel del Estado que en argumentos técnicos.cxxi El hecho de que no se aprobara la ley monetaria, dejó al gobierno en dificultades por los compromisos adquiridos en Bretton Woods . Esta situación obligó posteriormente a la aprobación de la Ley de la Moneda No. 846 de marzo 1947, que basicamente se orientó a fijar la paridad del colón en relación al oro, para efectos de cumplir con uno de los requisitos establecidos para recibir apoyo del Fondo Monetario Internacional. La importancia de contar con una moderna ley de moneda se había acentuado en este periódo. Mientras que tradicionalmente Costa Rica había mantenido una balanza comercial positiva, con las exportaciones excediendo a las importaciones (fue positiva esta balanza en 40 de los 50 años entre 1890 y 1939, incluyendo los años de la I Guerra Mundial), los cambios introducidos a partir del inicio de la II Guerra Mundial en la

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economía y en el comercio, revirtieron la situación, de modo que en los siguientes 60 años y más, la balanza comercial sería positiva en sólo en 9 de esos años.cxxii Lo que permitió que esta situación subsistiera después de 1941, que antes hubiera sido considerado anómala e insostenible bajo el punto de vista de los economistas de la generación anterior, fue que contrario a lo sucedido con la balanza comercial en general en déficit, la balanza de pagos fue casi siempre positiva. Esta balanza de pagos era un concepto relativamente nuevo, más amplio que incluía no solo la balanza comercial (exportaciones menos importaciones), sino además un conjunto de pagos del país hacia y del exterior, como la entrada de neta de capitales, los pagos por servicios recibidos y prestados, y otra serie de transacciones internacionales.cxxiii Respecto al tema de movimiento de capitales, es recién al finalizar la guerra que se le reconoce como tema importante para el país, aceptándose que era necesario conocer en profundidad la situación de la balanza de pagos en su totalidad, y no sólo de la balanza comercial, como se había estilado hasta entonces. Como parte de la reforma de 1936, se estableció la obligación de la Junta de Control de Exportaciones de hacer un informe sobre la balanza de pagos.cxxiv Sin embargo, anterior a la II Guerra, debido a lo ocasional de las inversiones extranjeras y la concentración del interés de los economistas sobre la balanza comercial en bienes, no se había puesto suficiente atención a otros aspectos importantes para la política económica como las entradas y salidas de inversiones privadas, especialmente extranjeras, ni tampoco a otros flujos paralelos al comercio de bienes, como eran las entradas y salidas por concepto de fletes de transportes y seguros para dicho comercio, ni otras transferencias. La importancia de haber podido analizar el efecto de estos flujos –“renglones invisibles de la balanza de pagos” como los identifica Facio, durante la época de la guerra es que estos contribuyeron significativamente a aumentar las presiones inflacionarias. Bajo la política monetaria existente, las divisas presentadas a los bancos y por estos al Departamento Emisor del BNCR, debían convertirse a colones a la tasa de cambio vigente. La conversión de dólares a colones fue fomentada además por el requerimiento del gobierno de los EEUU de que Costa Rica prohibiera el acceso a dólares en billetes por parte de nacionales de los países con los cuales se estaba en guerra.cxxv Esta gran oferta de dólares contribuyó a que el medio circulante total se duplicara en sólo dos años, pasando de ¢ 67 millones en 1941 a ¢ 137 millones en 1943, impulsando la inflación.cxxvi Los datos para medir las entradas de capitales del exterior y de transacciones invisibles se registraban pero no se analizaban a fondo en los años cuarenta en el país.cxxvii La tarea de estimar estos flujos de manera sistemática fue una tarea que recién fue iniciada hacia 1950 y continuada por el PIDECR (1956-1962),cxxviii como parte del trabajo para generar la información de base requerida para estimar las cuentas nacionales. Se debieron enfrentar dificultades en las estimaciones de cuentas nacionales para reconstruir los flujos de capital externo (tanto entradas como salidas);cxxix así como para obtener cálculos de la magnitud y tipo de exportaciones de servicios. cxxx

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La Inflación . Conforme transcurrió la guerra, la inflación causó un enorme impacto sobre la economía nacional, como resultado de un exceso de demanda tanto sobe recursos nacionales como externos, producto de decisiones del gobierno, en parte justificados por el apoyo al esfuerzo bélico y de las políticas monetarias aplicadas. Fue el aumento de precios generales - o inflación- el hecho de mayor impacto sobre el bienestar de la población en el período. A partir de 1941 comenzó un proceso muy fuerte de aumento de precios, que continuó -aún después de finalizada la guerra- hasta 1950. Esto se puede observar en que el índice de precios al por mayor paso de una base de 100 en 1940 a 200 para 1946 y llegó a más de 260 para 1950. cxxxi Con la entrada de Costa Rica en apoyo a EEUU en la guerra, la contribución del país al esfuerzo bélico cobró importancia, debido a su posición estratégica cercana al Canal de Panamá y como parte de la comunicación terrestre con Panamá. Los EEUU durante la guerra impulsaron obras para la protección del Canal de Panamá y la construcción de la Carretera Interamericana, actividades comenzadas en 1940 pero que se aceleraron a partir de 1942. Dichas actividades repercutieron sobre la economía nacional, primero como demandas directas para suministrar productos de alimentación y materias primas; y para proveer de mano de obra al Canal de Panamá. En segundo lugar, las inversiones del gobierno de EEUU en la Carretera Interamericana tuvieron un marcado efecto interno, aumentando la demanda de bienes producidos en el país y poniendo presión a los precios. Este efecto fue aumentado por el aumento de precios de bienes importados debido a las restricciones ocasionadas por la guerra. La política del gobierno para contrarrestar los efectos inflacionarios, se orientó principalmente a combatir la especulación del comercio mediante leyes y medidas de control de precios. Estas medidas fueron en general infructuosas para controlar precioscxxxii y a menudo más bien sirvieron para des-estimular la producción nacional. Política fiscal. A las presiones de la guerra sobre la economía, se le añadió otra producto de una política de gasto público considerable, dirigida a la construcción de caminos y otras obras. Durante el gobierno precedente de León Cortes (1936-1940) se había realizado mucha inversión de este tipo, contribuyendo a mejorar significativamente la infraestructura vial y educativa, además de generar trabajo. Esta política fue continuada por el gobierno siguiente de Calderón Guardia (1940-1944), pero sin considerar que el contexto económico, debido a la guerra había cambiado. Se recurrió a préstamos ofrecidos por el gobierno de los EEUU a través del EXIMBANK, que se justificaron como necesarios para financiar la construcción de la Carretera Panamericana y para dar empleo. Una vez obtenidos los recursos se utilizaron en parte para la carretera, pero también para varios otros usos, todos los cuales competían por los escasos recursos nacionales, ya sometidos a presión por las razones mencionadas. Esta política de gasto público amplio se consideró fue un error que contribuyó a exacerbar la inflación y no contribuyó a disminuir el desempleo, porque este ya era muy bajo en esta época.cxxxiii El Presupuesto Nacional como instrumento de política fue mal empleado, debido a que durante todo el período de la guerra se continuó con la política de que el Congreso aprobara este con base en los gastos del año precedente y extendiéndole al Ejecutivo la

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facultad de modificar este. El resultado fue que año con año el presupuesto no fuera respetado con los gastos excediendo a los ingresos, y este déficit (ver Cuadro 1), no se debió a que los ingresos hubieran bajado, sino al aumento de gastos. cxxxiv La incorrecta política fiscal seguida por el gobierno, hizo que el Banco Nacional en su función de regulador de la política monetaria, emitiera advertencias a la administración desde al menos 1941, sobre la necesidad de enmendar el rumbo, pero sin encontrar una respuesta positiva de esta. El gobierno prefirió creer que todo eventualmente se arreglaría solo y pintaba la situación color de rosa! Las llamadas de atención del Banco pudieron haber llevado más bien a una censura de su posición. Como lo indica Facio, hacia 1941 el Banco dejó de publicar su Revista, que era la principal fuente de información estadística sobre la economía, y que además recogía informes sobre políticas económicas aplicadas en otros países. cxxxv Igualmente llama la atención que las memorias anuales del Banco se dejaran de publicar al año siguiente de finalizado el período, y se llegó a demorar entre 3 y 4 años para que las correspondientes a los años de 1942 a 1946 se publicaran! La falta de éxito del Banco en lograr coordinar la política monetaria con la fiscal en la mayor parte de los años cuarenta, señala la debilidad existente de implementar las directrices de ley por parte de las instituciones públicas responsables. Por el lado de los ingresos, durante el lapso de 1941 hasta 1944, no se introdujeron cambios para buscar balancear los gastos mediante mejor recaudación o nuevas rentas. cxxxvi Ante la situación crítica del enorme déficit fiscal dejado por la administración saliente, y la imposibilidad de mejorar la conducción de la política fiscal en el último año de la guerra, el gobierno de Picado (1944-1948), introdujo en enero de 1946 un conjunto de medidas enviando al Congreso proyectos de ley dirigidos a: asegurar presupuestos equilibrados; a mejorar los instrumentos administrativos como la tesorería nacional, la Proveeduría nacional y la oficina de Control, seguidos en marzo de ese año por propuestas para mejorar la recaudación del impuesto cedular a la renta, al impuesto territorial y otros. De estas propuestas salió la aprobación de la Ley No. 837 de diciembre de 1946 del Impuesto sobre la Renta. A pesar de la adición de estos nuevos recursos, tampoco fue posible mejorar las finanzas públicas en los siguientes años (1945 a 1949).cxxxvii Sin embargo, algunas de las medidas para generar recursos al Estado que se tomaron en esta época eminentemente como respuestas a graves problemas para generar ingresos, si lograron eventualmente su propósito. Se pueden citar al menos tres casos. Primero el cambió del antiguo Impuesto Cedular de Ingresos, por el Impuesto sobre la Renta, tuvo importantes implicaciones. En el corto plazo, la propuesta de establecerlo contó con el apoyo de unos grupos como los maestros organizados, que demandaban una mejor de sus sueldos,cxxxviii generó por el contrario fuerte oposición entre los grupos más afectados por el tributo, y fue tema que dio pie a una gran controversia que contribuyó a debilitar políticamente al gobierno. En el mediano plazo, este impuesto generó importantes recursos y más importante, estableció las bases para distribuir mejor la carga tributaria hasta entonces centrada casi exclusivamente en impuestos indirectos. Una segunda

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medida, que en este caso fue justificada en razón de la emergencia vivida durante la corta revolución de marzo-abril de 1948, fue la imposición por el Gobierno Provisional de un Impuesto al Capital, dirigido a quienes poseían bienes y que se fijó en un 10% del valor de estos.cxxxix Este operó por un período de 10 años, debido a los acuerdos para extender el plazo de pago. Finalmente otra medida dirigida a aumentar impuestos directos, fue la decisión en 1949 del Gobierno Provisional de variar el contrato con la Compañía Bananera de Costa Rica, para que ésta pagara un impuesto sobre sus utilidades en mayor proporción que la que le había pagado antes. Este nuevo impuesto generó en el corto plazo (hasta 1953), tantos ingresos como el impuesto a la renta.cxl A pesar de las varios instrumentos introducidos por la administración de Picado para enmendar los problemas fiscales, el problema del déficit del gobierno continuó durante el período 1944-1948. Luego, como resultado de los hechos y las políticas resultantes de la revolución de 1948, las exigencias de gasto del estado continuaron aumentando de manera muy acentuada en 1948-1949 y consigo el déficit fiscal que alcanzó su nivel más alto en 1949 (ver Cuadro 1). Sólo en 1950, cuando se realizó un fuerte corte en los gastos y se mantuvo el aumento en ingresos, se logró que el gobierno alcanzara una posición de superávit de ingresos. Deuda interna y externa. La deuda externa de Costa Rica (deuda inglesa y préstamo americano de refundición de la deuda interna de 1926) se dejó de servir después de 1931, debido a la crisis económica. Los pagos no fueron reanudados durante este período sino después de arreglos llegados con los acreedores posteriormente en 1952 y 1953.cxli En cuanto a la deuda interna, esta había crecido desordenadamente durante la administración Calderón Guardia, lo que llevó al gobierno de Picado a negociar con los bancos comerciales para obtener un préstamo para consolidación de esa deuda. Esta propuesta llevó a la aprobación por Ley No. 16 de noviembre de 1945 de las Cédulas de Consolidación 1945 y Bonos de Consolidación 1945. Si bien el propósito de consolidar la deuda interna era bueno, el acuerdo aceptado por el gobierno con los bancos de convertir estas cédulas en parte del encaje legal que debían tener con el Departamento Emisor del BNCR no fue bueno, porque el único respaldo que tenían las nuevas cédulas era la promesa de pago del Estado y no otros recursos tangibles.cxlii Política crediticia. Con la II Guerra Mundial ocurrió el cierre de los mercados tradicionales y también de las fuentes de financiamiento para levantar las cosechas de café, que desde mediados del siglo eran provistas por los consignatarios e importadores ingleses y alemanes. La aparente crisis que iban a enfrentar los productores se evitó al asumir el BNCR el financiamiento de la cosecha a partir de 1940-1941.cxliii El Cuadro 3 permite observar como paulatinamente fue aumentando el apoyo del BNCR a los cafetaleros, durante el período, llegando a cubrir hacia 1950, más del 80% de las fanegas producidas. Cuadro 3. Financiamiento de la cosecha de café por el BNCR 1940 a 1949

Año de cosecha Millones de colones Indice del crédito

1940-41 = 100

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1940-41 8,2 100

1942-43 9,9 121

1943-44 11,6 141

1944-45 11,3 138

1945-46 14,4 176

1946-47 22,0 269

1947-48 15,5 190

1948-49 20,6 252

1949-50 20,6 251

Fuente: Cuadro 95 de la Base de Datos del Proyecto de Historia Económica Al aspecto positivo que significó que el país asumiera una política crediticia expansiva que permitiera con recursos propios el financiamiento de su principal producto de exportación, se debe contraponer el hecho de que el crédito adicional también alimentó la inflación. cxliv El gran aumento en circulante hizo subir mucho los depósitos de individuos en los bancos, pudo haber aumentado las presiones inflacionarias si se hubieran convertido todos ellos en nuevos créditos. El BNCR actuó para neutralizar una parte de esta capacidad crediticia, acordando con los bancos comerciales que estos establecieran ciertos límites al monto de nuevos créditos.cxlv En este caso, los bancos comerciales respondieron favorablemente, puesto que operaban con restricciones a sus ganancias, debido a disposiciones de la misma Ley General de Bancos de 1936.cxlvi De la experiencia obtenida con la expansión de operaciones de crédito agrícola, industrial y comercial durante los primeros años de la guerra, se definió la necesidad de que el mecanismo de redescuento de crédito utilizado por el Departamento Emisor para estos fines, concediera plazos más largos a estas operaciones de mayor escala. Estas extensiones de plazo se autorizaron también para las Juntas de Rurales de Crédito Agrícola, para cubrir a los pequeños y medianos productores. Además para estimular a los bancos privados a dar crédito se autorizó al Departamento Emisor a otorgarles a estos préstamos para garantizar su liquidez en casos de emergencia.cxlvii Estas medidas fueron congruentes con la política de ampliación de crédito seguidas desde el inicio de la guerra. Políticas de empleo y solidaridad. Por Ley No. 2 de 1943 se estableció el Código de Trabajo y dentro de este se incluyó la fijación de salarios mínimos y de un Consejo de Salarios, encargado de fijarlos en consulta con el sector privado y trabajadores. Los fuertes aumentos de salarios mínimos por decreto en 1944 fueron considerados “justos” en una publicación del Ministerio de Trabajo que analizaba los efectos negativos de la inflación.cxlviii Esta misma reconocía que dichos aumentos serían peligrosos si la producción no aumentaba, porque de suceder esto, la demanda por aumento en salarios solo llevaba a poner presión sobre los precios internos, llevando así a más inflación.cxlix Esto en efecto aconteció, y las medidas de aumentar los salarios por decreto, tuvo poco efecto positivo para permitir a los trabajadores enfrentar la inflación de precios.cl En ningún momento del período 1941-1950 se puede decir que existió desempleo sustancial. Facio fue más allá al indicar que no sólo no existió desocupación, sino más bien las nuevas demandas de trabajo como las obras públicas –incluyendo la Carretera Interamericana- y la expansión de las bananeras y de otros cultivos producidos para suplir

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al esfuerzo bélico, más bien restaron mano de obra para la agricultura e industria dedicadas a proveer el mercado interno, reduciendo su producción y contribuyendo así al alza en los precios de bienes –inflación- de esa época.cli En el ámbito de las decisiones sobre política económica incide con fuerza desde inicios de los años cuarenta, la necesidad de tomar medidas para lograr efectos distributivos de la riqueza y bienestar más igualitarios. Entre las medidas dirigidas a lograr una mayor solidaridad entre los individuos del país, destacan la Ley 17 de 1941 que estableció la Caja Costarricense del Seguro Social y el Código de Trabajo mencionado. De manera explícita se señala en 1944 que hay políticas dirigidas a establecer “… nuevas normas de convivencia que aseguren el equilibrio en las clases patronales y laborantes;” y “… a crear para el campesinado mejores condiciones de trabajo y a alentar … el espíritu de cooperación y unión de fuerzas productivas. Esto llevó a incluir como elemento nuevo en el ámbito de las políticas económicas el apoyo a la formación de organizaciones tipo cooperativas. ”clii Favoreció al proceso de estimular el desarrollo de cooperativas, el hecho de haber incautado el gobierno diversas propiedades rurales de súbditos alemanes, que fueron entregados a las cooperativas formadas bajo auspicio y control del Banco Nacional. Fomento de la producción. Durante este período, las decisiones de política fueron siempre muy favorables a la actividad cafetalera. Incluso ante la expectativa de una caída en precios del café por la guerra, el Gobierno aprobó por Ley No. 115 de julio 1940 una medida para asegurar a los cafetaleros un precio de al menos ¢ 30 por fanega, comprometiéndose a cubrir la diferencia si bajaba de ese precio. Dicha ley además derogó todos los impuestos a los cafetaleros, y esto en base a una expectativa, no a una realidad. Para suerte de las finanzas públicas, que sino hubieran tenido que asumir una carga muy alta, la temida caída del precio de café no ocurrió, debido en gran parte a la garantía de mercado que ofrecieron los EEUU al firmar con los países latinoamericanos el Convenio de cuotas de Café en octubre 1940. Incluso bajo este convenio el precio fue aumentando paulatinamente a lo largo del tiempo, lo que contribuyó a que la industria cafetalera aumentara significativamente sus ingresos y hasta logró un modesto aumento en el volumen exportado durante la época de la guerra.cliii A principios de los años cuarenta surgió un punto de vista económico que argumentaba que el predominio del café durante un siglo, había convertido a la economía costarricense en una de “monocultivo del café” como se le denominó. Esta situación habría tenido efectos nocivos sobre la economía, al privilegiar casi de manera exclusiva el café, en lugar de promover un desarrollo más equilibrado de la economía, fomentando el desarrollo simultáneo de varios sectores según las “posibilidades económicas y las ventajas sociales...” existentes. cliv Para este período se sostenía también que había una decadencia en la producción nacional. Esta disminución de la producción y la mala política de gasto del gobierno, se argumenta contribuyeron a aumentar la inflación, que era además afectada por el alza de precios en los productos importados clv Al examinar los cambios ocurridos en los índices

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de precios a nivel de consumidor, se encuentra que efectivamente mientras aumentó el índice general durante el período de guerra en un 74% entre 1941 y 1945, los respectivos índices para el rubro de alimentos (en gran parte producidos en el país) lo hicieron a un ritmo mayor alcanzando el 90% de aumento.clvi Reconociendo el problema de que la economía agropecuaria había mostrado poco dinamismo durante la guerra, dos autores (Zelaya y Facio) coincidieron en que esto había resultado en mayores precios para los productos producidos en el país, y por tanto habían contribuido de manera importante a la inflación y al desabastecimiento de alimentos. La falta de dinamismo se debió a que la política seguida fue enfocada a penalizar a los especuladores de precios, y no a estimular la producción. Así, se concluyó que la inseguridad surgida de métodos de control aplicados arbitrariamente, desestimuló a los agricultores y que la producción había disminuido durante los primeros años de la guerra. clvii Una de las dificultades principales para verificar el argumento de si la producción fue en decadencia, es la falta de datos de producción para esa época. La información disponible marca más que una reducción en producción, lo que puede considerarse es un lento crecimiento en la economía del sector agrícola. Este era un problema que databa desde inicios de la década anterior, cuando por una parte, la agricultura de exportación (café, banano) fue negativamente afectada por causas externas y enfermedades que disminuyeron fuertemente su crecimiento; y por otra, la falta de políticas coherentes en lugar de estimular la agricultura que producía para el mercado nacional, habían impedido su mayor desarrollo.clviii Mientras concordaban respecto a los resultados, los autores mencionados diferían en cuanto a las medidas que se podrían haber tomado para mejorar la situación. Zelaya propugnaba porque el Estado asumiera una política mucho más agresiva de estímulo directo a la producción, dejando a un lado la política liberal de “el dejar hacer”, para pasar a una activa de uso de instrumentos como el crédito agrícola. Pero esta debía no sólo hacerse en beneficio del comercio y los “cultivos capitalistas” que habían acaparado hasta entonces los recursos de la banca estatal y privada, sino también de productos como los granos para el consumo interno.clix De esta manera proponía, se podría favorecer el consumo y combatir la inflación. Facio, escribiendo unos años después y con la ventaja de una visión retrospectiva, dudaba de la posibilidad de hubiera sido posible estimular la producción agrícola durante la fase final de la guerra, ya que los recursos de la economía se encontraban plenamente ocupados en otras actividades. Pensaba además que el haber tratado de utilizar el crédito bancario para canalizarlo a la agricultura en lugar de a las actividades comerciales -que como aceptaba activaban a la especulación- no era viable, debido a que la función de los bancos era la de invertir sus recursos en las actividades más remunerativas y tratar de variar esa norma económica hubiera sido contra los interéses de los mismos bancos.clx Análisis e investigaciones económicas.

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Entre los elementos importantes que surgieron es este período está sin duda la mayor capacidad de participación de un público más amplio en la discusión sobre temas de política económica. Esta ampliación en la capacidad de discusión ocurre no sólo por la participación de nuevos grupos organizados como la Cámara de Industrias o el Centro para Estudios de Problemas Nacionales, sino también por un papel creciente en las discusiones por parte de las instituciones descentralizadas del Estado, como la Universidad de Costa Rica, el Instituto de Defensa del Café, la Junta de la Caña, etc. A esto ayudó la creciente cantidad de información económica disponible. La principal fuente fue la Revista del Banco Nacional de Costa Rica, iniciada en 1937, y que aunque suspendida durante 1943-1947, fue una de las principales fuentes de información estadística sobre la economía nacional, así como sirvió para difundir importantes trabajos sobre la teoría y práctica económica en América Latina. Por medio de la Revista y de los Anuarios Estadísticos producidos, el BNCR suministraba con cierta regularidad datos sobre la situación general de la economía, sobre la situación monetaria y las colocaciones de los bancos, así como sobre tipos de cambio, y de especial interés por haber sido una época de alta inflación, sobre índices de precios. Otra fuente de información económica fue la Oficina de Investigaciones Sociales de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social. La Secretaría de Trabajo establecida en 1928, generaba su propia serie de índices de costo de vida de trabajadores urbanos. Dicha Oficina consideraba muy insuficiente la información existente sobre consumo y sobre producción y señalaba había una gran falta de estadísticas organizadas, especialmente en lo referido a producción agrícola.clxi Lo interesante es que los estudios económicos no fueron hechos sólo por entes estatales. La aparición del Centro para Estudios de Problemas Nacionales y de las publicaciones de su Editorial Surco (1941), fueron la primera manifestación de un instrumento privado cuyo objetivo era incidir sobre las decisiones de política económica. En 1943, el Centro llevó a cabo una encuesta dirigida a obtener de un conjunto de personas pensantes, sus opiniones y recomendaciones sobre “… la situación actual y porvenir de la Patria, a los problemas económicos, sociales, políticos y morales que Costa Rica confronta ahora y habrá de encarar en la post-guerra…”. De los cerca de 200 cuestionarios enviados, se recibió contestación de un tercio de ellos, lo que señala el interés marcado en el público por ofrecer sus aportes a estas discusiones. Acompañado de un análisis extenso de la situación del país realizado por el propio Centro, este reprodujo las respuestas detalladas de 86 personas con la finalidad de divulgar la gran diversidad de ideas y posiciones .clxii Otra publicación privada fue Información Económica (1947-1948), que en su editorial inicial señalaba el interés existente por asuntos económicos y su análisis, y como a esto contribuía el aumento en las capacidades institucionales del sector privado y de entidades estatales descentralizadas para participar en la discusión de políticas económica.clxiii Ante la falta de información actualizada y de carácter general sobre la población y la producción nacional, se tomó la medida en 1949 de financiar la realización del Censo de

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población y agropecuario de 1950, como un elemento básico para conocer el estado de situación real del empleo a nivel nacional y específicamente de la producción agrícola que generaba en esa época casi todas las exportaciones y el 40% del producto nacional. Síntesis. A la función tradicional de la política económica como estabilizador de la circulación monetaria, del valor de las divisas y de los ingresos y gastos públicos, para crear condiciones propicias para el crecimiento económico realizado por el sector privado, se agregó en este período un reconocimiento explícito de que era indispensable que el Estado desempeñara un papel dinámico y orientador, impulsando la producción y el empleo, reflejando posiblemente las dificultades de abastecimiento causadas por la II Guerra Mundial. Sin embargo, el fenómeno económico de mayor impacto en el período fue la inflación. No existió sin embargo, durante el período una política anti-inflacionaria coherente de parte del gobierno o del Banco Nacional, en su función de instituto emisor. Las políticas generales (fiscales, monetarias), y los instrumentos de política monetaria y crediticia establecidos en los años treinta, no fueron aplicados de manera de hacer frente con éxito a la inflación. Especialmente dañino fue el exceso de gasto público. clxiv La economía de Costa Rica caracterizada desde mediados del siglo XIX por su dependencia del comercio exterior, se vio enfrentada a una nueva realidad de que en la economía internacional contaban fuertemente –además de la balanza de comercio exterior- los movimientos de capital externo, y que durante el período 1941-1950 no logró medir bien y controlar estos flujos, que contribuyeron a la inflación.clxv El aumento de la producción y no sólo el incremento de salarios se reconocieron como medidas para aumentar de manera sostenible los ingresos de obreros. Aunque los ajustes decretados en los años cuarentas eran considerados justos, se observó que los aumentos para jornaleros y otros trabajadores agrícolas habían sido menores, desfavoreciendo la condición relativa de los campesinos.clxvi El tema del uso de crédito como instrumento de desarrollo se colocó de manera directa en la discusión. La orientación del crédito no fue necesariamente considerada como factible, aunque fuera deseable, porque no existían las instituciones –salvo el caso de las Juntas Rurales - dirigidas a otorgar crédito orientado a propósitos determinados. Se argumentaba además que en todos los países que lo habían intentado, la orientación del crédito por la política del Estado había sido poco eficaz.clxvii Otros por el contrario, si consideraban la orientación del crédito como necesaria, porque una buena parte del crédito concedido durante la época de la guerra para estimular la producción, se había dirigido más bien a financiar hipotecas, que a financiar la producción, incluyendo la de los pequeños productores a través de las Juntas Rurales. También en este caso, la expansión del crédito había sido un factor importante de inflación.clxviii Existió en este período un despertar en el interés por los problemas económicos y sociales, que no sólo se reflejó en la actividad política, sino también en un aumento en el

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conocimiento económico y la información estadística disponible. Los trabajos de Rodrigo Facio y los del Centro para Estudio de los Problemas Nacionales fueron particularmente relevantes. La época fue de los cuarenta fue en general una de conflicto, primero por causas externas por la II Guerra Mundial, pero luego éste fue crecientemente de carácter interno, motivado por conflictos de interés entre distintos grupos nacionales y desembocando en la revolución de 1948. Las decisiones de política económica no pudieron sustraerse a esta realidad del entorno. clxix Un balance sobre la situación en cuanto a la política económica en el período inmediato de la post-guerra, lleva a concluir que en el ámbito de política monetaria y crediticia se llegó en esta época a contar con las instituciones e instrumentos apropiados para el propósito para el que fueron contenidos, pero que en cambio las políticas seguidas en el ámbito fiscal, habían llevado a decisiones muy perjudiciales para la economía,clxx incluso siendo un retroceso respecto a la conducción de esa política en los años treinta. Aún hacia finales del período, las medidas establecidas para equilibrar ingresos y gastos a través de un sistema presupuesto más técnica; para mejorar la capacidad de administrar fondos públicos (mejoras en la Proveeduría, Tesorería Nacional, y Contraloría); así como para generar nuevas fuentes de ingresos (impuesto a la renta y territorial), todavía no habían logrado demostrar que eran suficientes para resolver el problema fiscal existente.clxxi La credibilidad financiera de Costa Rica en el exterior a fines del período se encontraba en entredicho, por la moratoria de pagos de la deuda externa y también se veía hacia finales del período, con escepticismo las perspectivas futuras de exportación de café, que continuaba como el principal producto de comercio exterior, puesto que se esperaba una reducción de su precio una vez concluyera la vigencia del convenio de cuotas con los EEUU.clxxii 11. LAS POLITICAS ECONOMICAS DE LA PRIMERA MITAD DE L SIGLO Y SU RELACION CON LAS POSTERIORES A LA DECADA DE 1950 A lo largo del lapso que se ha analizado, la capacidad de formular y ejecutar políticas económicas no fue igual. En las primeras décadas –1890 a 1930 la institucionalidad existente (leyes sobre materias económicas, instituciones y normas para ejecutarlas), no fue suficiente para que el país pudiera mejorar su capacidad de tomar medidas en épocas económicas críticas. En gran parte, el país debió soportar épocas de crisis, especialmente aquellas con causas externas, como fue la caída del precio del café en 1897-1902, la I Guerra Mundial en 1914-1918 y la gran crisis de 1929-1935, así como tampoco las épocas de bonanza –como los años 1922-1928- sin contar con instrumentos que

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permitieran reducir el impacto de las mismas sobre la población o de crear un colchón de amortiguamiento para enfrentar futuras crisis. Poco a poco se construyó una institucionalidad con capacidad creciente para definir y ejecutar políticas económicas. Este proceso de fortalecimiento de la capacidad del estado para responder a las crisis económicas, fue en parte planeado –gracias a la visión de algunos de los hombre públicos – y en parte fue impuesto por acontecimientos externos que gravitaron fuertemente sobre la economía nacional. La nueva década se inauguró con muy trascendentales cambios institucionales. Primero en importancia fue la creación del Banco Central de Costa Rica, por Ley No. 1130 de enero de 1950, acto que culminó un proceso iniciado con los proyectos de reformas al Banco Nacional de 1936. El segundo fue la nacionalización de los bancos comerciales privados, decretada por Decreto-Ley 728 de septiembre de 1949, pero cuya implementación realmente inició con la designación de los miembros de las correspondientes juntas directivas por Ley No. 1127 de enero 1950.clxxiii

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ANEXO. NOTAS SOBRE LAS ENFOQUES Y POSICIONES DE LOS ECONOMISTAS DE LA EPOCA A pesar de la importancia reconocida de la política económica para conducir de mejor manera la actividad económica, en la Costa Rica de finales del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, no fueron muchos los economistas que lograron dar manifestación de su parecer sobre este tema. Indudablemente durante la última parte del siglo XIX, la mayor parte de la discusión entre los protagonistas que tomaron decisiones de política económica o que influyeron sobre ella, ocurrió en los periódicos de las época y no en tratados de economía política. En el propio ámbito académico, un primer texto elaborado por el Lic. Lorenzo Montúfar sobre sobre economía política referida a Costa Rica, otorga un papel secundario al estado como protagonista en las relaciones económicas, siendo esto congruente con el enfoque liberal prevalente. clxxiv Tomás Soley Guell. Ya en el siglo XX, los primeros tratados sobre política e historia económica son debidos a don Tomás Soley Guell, quien fue un distinguido protagonista en la discusión pública y académica sobre políticas económicas, así como en la práctica, siendo varias veces Ministro de Hacienda.clxxv Soley (1875-1943), se formó con estudios sobre comercio realizados en Barcelona y Burdeos. Reflejando la tendencia predominante en ciencias económicas de la época, Soley asignaba una muy alta importancia a los aspectos monetarios y fiscales en la determinación de la economía. Situado prominentemente –aunque no siempre de manera dogmática- en el campo liberal, apoyó medidas de política económica ortodoxas en cuanto a política fiscal. Por otra parte fue creador en 1924 del Banco de Seguros, como medida para proteger a los asegurados de prácticas a menudo indebidas de compañías aseguradoras extranjeras y para reducir reclamos fraudulentos que a veces ocurrían. Otro ente importante que impulsó fue la Caja de Conversión, como controladora del mercado de divisas despues de 1922. Por otra parte en sus últimos años –ocupó cargos en el gobierno hasta 1931- se convirtió con el exPresidente Ricardo Jiménez, en vocero de los grupos económicos que combatían cambios necesarios, dado el papel cada vez más complejo que desempeñaba el Estado. Por ejemplo, objetó el conjunto de proyectos de leyes monetarias y bancarias propuestas por H. Max en 1936, calificándolos como: “...proyectos con sus monopolios de divisas, controles de importaciones y exportaciones, monopolios de oro, lejos de mejorar nuestra economía, retardan su establecimiento.” clxxvi Otra de sus facetas muy interesante, fue su preocupación con la facilidad con la que se concedían tierras, que en su entendimiento era un factor negativo, porque se dieron muchas grandes concesiones sin control, con el resultado que no se favorecieron a los campesinos, sino a otros. Tambien mostró preocupación por el hecho que las concesiones sin control estaban llevando a una destrucción de los bosques.clxxvii

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Alfredo Gonzalez Flores. Contó con una formación inicial en comercio, a fines de siglo fue representante de una casa comercial en Londrés, donde tuvo ocasión de estudiar las teorías económicas de la época. Designado Presidente para el periódo 1914-1918, fue el propulsor de varias iniciativas para establecer una nueva institucionalidad económica. Respecto a la crisis de los 1930s señaló como factores principales a la política cambiaria, que buscó mantener el tipo de cambio fijo en 4 por dólar; y a la política fiscal expansiva, como los factores que profundizaron los efectos la crisis. Respecto a los factores que contribuyeron a la crisis interna a partir de 1928-1929, Soley y González diferían en sus interpretaciones. González en su análisis de la crisis, señalaba el exceso de gasto –privado y público- en la segunda mitad de los años veinte, como un o de los factores que desencadenó la crisis, En esto difería Soley –que habia sido Ministro de Hacienda en esa época- quien consideraba que no hubo tal exceso de demanda, y que más bien fueron causas atribuibles a la caída de la economía mundial, las que habían desencadenado la crisis interna. Ambos economistas compartían una visión de política económica bastante liberal, en el sentido de que veían el papel del estado más en un sentido de “facilitador” de decisiones económicas privadas, que de “orientador “ de esas decisiones. Aunque ambos fueron protagonistas importantes en crear instituciones del estado que tendían a limitar la libertad absoluta de agentes privados. Este fue el caso de don Alfredo Gonzalez, quien desempeñó un papel clave para establecer el Banco Internacional (1914) y luego en reformar y administrar el Banco Nacional (1936-1937). Similar fue el papel de don Tomás Soley en la creación del Banco Nacional de Seguros (1924). En ambos casos, estos protagonistas no buscaban que el estado sustituyera a la empresa privada, sino que al establecer instituciones públicas en los respectivos campos de crédito, moneda y seguros, el estado lo que buscaba era reestablecer un orden en la manera que los actores privados actuaban. De hecho, estos bancos aunque eran públicos, eran administrados como empresas privadas con juntas directivas formadas por personas connotadas de la empresa privada. Rodrigo Facio fue un nuevo protagonista en el tema de la política económica y sus escritos comenzaron a tener un impacto importante en el pensamiento económico a partir de 1942. clxxviii Facio por su parte enfocaba más en su análisis sobre la economía, la relación de esta con el comercio internacional (ie; su énfasis en el café como “monocultivo” exportador y luego la apertura generada por el banano). Facio entró al campo con una visión fresca de lo acontecido y propuso puntos de vista diferentes de los que habían prevalecido hasta entonces. Uno de los aspectos nuevos de su enfoque, fue enfatizar en la necesidad de que las decisiones económicas tomaran en cuenta de manera explícita los intereses de la nación, para no conceder demasiadas ventajas a intereses económicos particulares, incluyendo a las compañías extranjeras que invertían en el país y que consideraba, se habían aprovechado indebidamente de los contratos establecidos con los gobiernos.

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Un aspecto que llama la atención en Soley, González y Facio, es que no incluyen en sus análisis las razones y alcances de la huelga bananera de 1934. Talvez se debió a que esta era vista más como un conflicto regional, aunque la participación en la organización de la misma del Partido Comunista, perfilaba que esta era parte de un movimiento más amplio, que tuvo una expresión mayor a inicios y mediados de los años 40. Algunas preguntas sin contestar. ¿Porqué entre los escritos de economistas y tambien de historiadores, se encuentra poca referencia sobre la situación social y efectos sobre esta de la economía en los años 1930 y para el inicio de los 1940? Por ejemplo, Facio trata en mucho detalle el tema económico a inicios de los años cuarenta pero casi no menciona otras medidas de política como el Código de Trabajo o la CCSS! Carlos Merz, economista de origen alemán tuvo una labor destacada en el análisis de información económica que se venía generando pero que no era a menudo estudiada en detalle ni en forma comparativa a través del tiempo o con otras naciones. Fue experto en cuestiones económicas de las segundas administraciones de los presidentes Jiménez Oreamuno y González Víquez.clxxix (Publicó en 1929, “El Comercio Internacional de la República de Costa Rica”, 2 tomos San José, Imprenta Nacional) Realizó después otras labores primero como Encargado de Estadística de Aduanas (1932), y luego en el Instituto de Defensa del Café (1934), siendo el encargado de la sección estadística de la Revista del IDC entre 1934 y …. Contribuidor muy importante al análisis de temas tales como : los sistemas de compensación de pagos alemán con Costa Rica (askimarks); el análisis de datos del censo ganadero de 1934; un estudio sobre aforos proteccionistas al arroz (1932). Merz se destaca por haber impulsado la publicación de trabajos sobre economía nacional y regional. Se trasladó a Panamá en 1938 o 1939. Desde allí escribió una serie de publicaciones sobre la economía de Centroamérica. Hermann Max, economista nacido en Alemania pero radicado en Chile, era el jefe del Departamento de Investigaciones Económicas del Banco Central de Chile, cuando recibió la solicitud del Banco Nacional de analizar y presentar propuestas para mejorar legal e institucionalmente la capacidad del país en materia monetaria y crediticia. A pesar de haber radicando en el país sólo unos pocos meses, ejerció enorme influencia sobre la política economica al elaborar un proyecto de reforma económica integrado en 1936, que en sus partes escenciales fue aprobado y puesto en ejecución poco después. En este proyecto Max tomó tanto de su experiencia como formulador de políticas en Chile y otras naciones latinoamericanas, como –sabiamente- del ambiente e institucionalidad económica de Costa Rica, para crear una propuesta congruente. De hecho se preocupó por entrevistarse tanto con funcionarios de alto nivel, como con simples obreros para obtener su información. Fue clave para el éxito de sus propuestas para una ley general de bancos, de moneda, de manejo de divisas y de reestructuración del Banco Internacional perteneciente al Estado, que existiera un conjunto de personas dispuestas a impulsarlos y negociarlos políticamente, incluyendo el propio Presidente don León Cortés, el expresidente don Alfredo González, el gerente del Banco Internacional don Julio Peña y

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un conjunto de altos funcionarios del banco que fueron los implementadores posteriores de varias de las reformas. Antonio Zelaya. Laboró en el Ministerio de Trabajo durante la administración Picado. Publicó en 1944 una análisis de las políticas económicas y sociales del periódo, en la cual defendía una tésis de mayor injerencia del estado en cuanto a orientar la producción nacional, especialmente a través del crédito agrícola. Su informe contiene un conjunto de análisis y datos coherente, aunque algunas de sus conclusiones fueron posteriormente cuestionadas por Facio.

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NOTAS

i La importancia de la economía política como actividad profesional la reconoció el Colegio de Abogados, al establecer una cátedra de economía política en 1886, recayendo la designación como encargado en el Lic. Lorenzo Montúfar, distinguido estudioso y político liberal,. Montufar, L. (1887), Apuntamientos sobre economía política, p. i-ii. ii León, J. (1997), Evolución del comercio exterior y del transporte marítimo de Costa Rica 1821-1900. p. 130-134. iii Soley Guell, T. (1949), Historia Económica y Hacendaria de Costa Rica, p. 10-17. iv Soley Guell, T. (1949), Historia Económica y Hacendaria de Costa Rica, p.18-22. v Soley Guell, T. (1949), Historia Económica y Hacendaria de Costa Rica, p. 19. vi Chacón Hidalgo, M. (2006 n.p.), Sistemas monetarios en Costa Rica, p 10-16. vii Soley Guell, T. (1949), p. 39-40. viii Facio Brenes, R. (1942), p. 53. ix Soley Guell, T. (1949), p. 87-90. x Soley Guell, T. (1949), p. 91-98. xi En algunos casos los inversionistas buscaban el respaldo del estado para ofrecer a inversionistas nacionales y extranjeros una cierta garantía de la seriedad de los proyectos. Un ejemplo interesante puede verse en Pucci, E. (1912), donde el promotor dice contar ya con un terreno de 5,000 hectáreas en Guanacaste para emprender una gran empresa agroindustrial, para la que está buscando inversionistas. xii Ver por ejemplo, Soley Guell, T. (1949), p. 61-62, 69, xiii Salas, O y Barahona, R. (1973), p. 562. xiv Tinoco, L. (1940), p. 94, señala que se estableció un impuesto a la exportación de café, exento desde la crisis de 1900-1901. xv Soley Guell, T. (1949), p. 103. xvi Chacón Hidalgo, M. (2006 n.p.), p. 16 y Soley Guell, T. (1949), p.109-110. xvii Echeverría Jiménez, L (1964), p. 45. El nombre de Banco Internacional, era inapropiado, pero se utilizó éste porque ya existía la aprobación para constituir un banco bajo este nombre desde 1912, la cual había sido solicitada por Cecil y Stanley Lindo, pero cuyo derecho no había sido utilizado. xviii Facio Brenes, R. (1947), Moneda y la Banca Central en Costa Rica, p. 12-13. xix Soley Guell, T. (1949), p 114-115. xx xx Soley Guell, T. (1949), p. 114-115. xxi Entre los recortes de costos del gobierno debido a la crisis, uno de los servicios que recibió menos recursos fue el Departamento de Agricultura, que desde 1910 había desempeñado un papel importante en el fomento de la producción agrícola. Aunque probablemente esto fue un factor importante en términos de la reducir la promoción de la producción de parte del gobierno, no debe sobreestimarse este efecto, ya que el alza en precios internos, debió haber sido un estímulo suficiente del mercado para aumentar la producción. xxii Soley Guell, T. (1949), p. 125. xxiii Soley Guell, T. (1949), p. 135- 158. xxiv Soley Guell, T. (1949), p. 151. xxv Soley Guell, T. (1949), p. 155-156. xxvi Barrantes Zamora et al (2005), especialmente p. 106, 151 y Cuadro 13. xxvii Chacón, M. (2006 np), p 20-21. xxviii Establecida por Ley No. 17 de octubre 1922. xxix Soley Guell, T. (1949), p. 201-206. xxx González Flores, A. (1936), La Crisis Económica de Costa Rica, p. 23-25.

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xxxi Soley Guell, T. (1949), p. 224-229. Para octubre 1928 los saldos de préstamos agricolas y adelantos del banco se acercaban a los ¢ 3 millones. xxxii Soley Guell, T. (1949), p. 230-233. xxxiii Ver por ejemplo Montúfar, L (1887), y Gonzalez Flores, A. (1912). xxxiv Soley Guell, T. (1949), p. 246-252. xxxv Cuadro 60 del Base de Datos del Proyecto de Historia Económica. Es importante señalar que si bien la salud pública era un tema importante para el Estado, habiéndose realizado obras de saneamiento como agua potable en la segunda mitad del siglo XIX, el combate directo a enfermedades endémicas como la ankylostomiasis que debilitaba a buena parte de la población, tomó fuerza a partir de 1910, cuando el gobierno propuso un programa que luego recibiría apoyo de la Fundación Rockefeller con asistencia técnica en ese campo. Ello se reflejó en un primer aumento del gasto público en salud entre 1910 y 1912. xxxvi González Flores, A. (1936), p. 15. xxxvii Soley Guell, T. (1949), p. 211-215. xxxviii Soley Guell, T. (1949), p. 198-199. xxxix Soley Guell, T. (1953), p.277-278. xl González Flores, A. (1936), p. 19-22. xli González Flores, A. (1936), p. 28-29. xlii Sáenz Maroto, A. (1970), p. 253. xliii La crisis iniciada en la I Guerra continuó en el período inmediato 1920-1924, afectando especialmente a la población asalariada, debido a la caída del valor del colón. Se tomaron algunas medidas como el estímulo a la construcción de casas posteriores a los terremotos de 1924. Soley Guell, T. (1926), p. 205. xliv González Flores, A. (1936), p. 9-10. xlv González Flores, A. (1936), p.46-58. xlvi Soley Guell, T. (1949), p. 261. xlvii Peters, G. (2005np) p. 12-20. xlviii Facio Brenes, R. (1947), p. 20-25. xlix Soley Guell, T. (1949), p. 264; González Flores, A. (1936), p. 58. Sin embargo, Bulmer-Thomas, V. (1987), p. 56-57, indica que a pesar de sus deficiencias, estas medidas contraciclas parciales de Costa Rica, fueron las únicas que se tomaron en la región centroamericana en el período de la crisis. l Soley Guell (1949), p. 312-320. li González Flores, A. (1936), p.53. lii Soley Guell, T. (1949), p. 328-329. Para mayores detalles ver el capítulo “Historia de la Economia Rural

en el Siglo XX” que forma parte de la investigación del Proyecto de Historia Económica de Costa Rica. liii Gonzáles Flores, A. (1936), p. 76-77; y Soley Guell, T. (1949), p. 330-331. liv Por el Decreto No. 100 de agosto 1920, se estableció una jornada de 8 horas para jornaleros, artesanos y demás trabajadores, debiendo pagarse un 50% más cada hora adicional laborada, pero todavía la jornada máxima podía ser hasta de 15 horas! Sáenz Maroto, A. (1970), p. 1007. lv Soley Guell, T. (1949), p.310-311. lvi Kepner (1936), p. 187-201; y Bulmer-Thomas, V. (1987), p. 59. lvii Salas, O. y Barahona, R. (1973), p. 562-563; y Soley Guell (1949), p. 297-298. lviii Kepner (1936), p. 51. lix Salas, O. y Barahona, R (1973), p. 563. A partir de este contrato se denominó a la UFCO en Costa Rica como la Compañía Bananera de Costa Rica. lx Ver las posiciones de Soley Guell, T. (1949), p. 265-67; y de González Flores, A. (1936), p. 46-58. lxi Soley Guell, T. (1949), p. 305-312. lxii Acuña, V. H. (1985) p. 201; Echeverría Jiménez, L. (1964), p. 96. Ya para la cosecha 1933-1934, el Banco fue el sexto exportador de café en términos de volumen y contunó exportando al menos hasta 1940, según la publiacación anual, Boletín de Exportación de Café, de la Dirección General de Estadística. lxiii Echeverría Jiménez, L. (1964), p. 96-101; Araya Pochet, C. (1989), p 117-118. lxiv Araya Pochet, C. (1989), p. 95-97.

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lxv González Flores, A. (1936) La Crisis Económica de Costa Rica, p. 80-106 ofrece un ampio análisis de los efectos negativos de la política cambiaria de la primera mitad de los años treinta. lxvi Facio Brenes, R. (1947), p. 27-28. lxvii La incorporación de un nuevo gerente, don Julio Peña en 1934 y el envió de funcionarios del Banco a Chile para estudiar los avances logrados en materia de política monetaria y de crédito hipotecario y agrícola, fueron claves para impulsar el cambio desde adentro. Igualmente, fue importante para impular la reforma, los comentarios realizados desde afuera por don Alfredo González Flores, quien había sido instrumental para fundar el Banco en 1914, y quien luego asumiría la presidencia de la Junta Directiva del nuevo Banco Nacional. Araya Pochet, C. (1989), p. 97-99. lxviii Max, H. (1935) Problemas de la Política Monetaria, introducción de Angel Coronas, p. 5-11. lxix Echeverría Jiménez, L. (1964), p. 109-115 y 127. lxx El Informe Anual del Banco Nacional (1938+) y posteriormente el Boletín Estadístico (1944+), reunieron la estadística económica y la presentaron de manera sistemática, sentando las bases para que estos instrumentos fueran traspasados al Banco Central cuando este fue creado en 1950, como elemento central para el análisi de la actividad económica del país. lxxi Araya Pochet, C. (1989), p. 101-102 lxxii Gil Pacheco, R. (1974) p. 160. lxxiii Facio Brenes, R. (1947), p. 19. lxxiv Facio Brenes, R. (1947), p. 38-39 y 60-61. Uno de los aspectos difícil de comprender para los críticos del proyecto, fue el nuevo concepto contenido en éste, de que lo importante en la política monetaria era buscar la estabilidad interna entre oferta y demanda –“…facilitar los medios de cambio, en forma de billetes que ella necesita…”. Este era un cambio demasiado radical respecto a la vieja política, en que lo importante era lograr la estabilidad en el valor externo de la moneda, es decir en mantener un tipo de cambio estable. lxxv Acuña Ortega, V.H. (1985) p. 184-185 y (1986) p. 114. lxxvi Acuña Ortega, V.H. (1986) p. 115-119, y Acuña Ortega, V.H. (1985), p. 185-193. lxxvii No todos opinaron favorablemente sobre los alcances del mecanismo para regular las relaciones productores-beneficiadores. Para una crítica, ver Soley Guell, T. (1949), p. 331-332. lxxviii Cuadro 5 de Base de Datos del Proyecto de Historia Económica. lxxix Acuña, V.H? (1985), p. 190-191; Saénz Maroto, A. (1970), p. 233-235; Torres, M (19...), p. 10...) lxxx Cuadro 61 bis, Base de Datos del Proyecto de Historia Económica. lxxxi Cuadro 61 de la Base de Datos del Proyecto de Historia Económica, basado en datos de Román Trigo, A.C. (1995). lxxxii Gonzalez Flores, A. (1936), p. 116. lxxxiii Gonzalez Flores, citado en Facio Brenes, R. (1942), p. 65-66. lxxxiv Facio Brenes, R. (1942), p. 131. lxxxv Tinoco, L. (1940), p. 124-125 y 127. Incluso se mantuvo la administración de las rentas públicas bajo contrato con el Banco de Costa Rica que era un banco privado, negocio que se mantenía desde 1884. Esto a pesar de contar con el Banco Nacional como banco del Estado. Facio Brenes, R. (1947), p. 116-117. lxxxvi Facio Brenes, R. (1947), p. 61. lxxxvii Facio Brenes, R. (1947), p. 99-100. Sin embargo, en la práctica, a través de la emisión de cédulas, primero autorizadas en 1933 –antes de la reforma- y por aotorizaciones posteriores de 1941 y 1945, se desnaturalizó este precepto, afectándose en años posteriores la política monetaria. lxxxviii Facio Brenes, R. (1947), p. 100-103,y Gil Pacheco, R. (1982), p. 162-165. lxxxix Max, H. (1936) p. 111-113 xc Facio Brenes, R. (1947), p. 79-80. xci Facio Brenes, R. (1947), p. 84-85.

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xcii Facio Brenes, R. (1947), p. 86-89. Curiosamente, en años posteriores exisitó una afluencia importante a los bancos costarricenses de recursos externos de estadounidenses que buscaban reducir los impuestos de guerra (Facio, ibid. p. 78 y 207) xciii Facio Brenes, R. (1942) p.118-122. xciv Echeverría Jiménez, L (1964), p. 138-140. Las primeras Juntas Rurales bajo el nuevo esquema, dónde la figura del Delegado era un importante complemento a los miembros propiamente de la Junta Rurales, que era formada por personas muy conocedoras de la situación en su zona, se establecieron en 1937 en Puriscal, Orotina, Santa Cruz y Turrialba, a las que se agregaron las de Palmares, San Ramón, Paraiso y Carrillo en 1938. xcv Echeverría Jiménez, L (1964), p. 137-138. xcvi Facio Brenes, R. (1947), p. 69-72 xcvii BNCR, Boletín Estadístico No. 1, (1945), Cuadros 2 y 3. xcviii Soley Guell, T. (1949), p. 329-331; y Facio Brenes, R. (1942), p. 67-68. xcix Facio Brenes, R. (1942), p. 85-93. Facio se refiere a la actividad como el “monocultivo” del café, pero debe considerarse que esta definición no se ajustaba a la realidad agrícola, donde existía una diversidad de producción. Un término que se ajusta más a la situación del café en esa época, sería el de “cultivo predominante”. c El efecto de la gran caída de precios desde un promedio de EUU$ 548 entre 1925 y 1929 a sólo EEUU$ 240 entre 1935 y 1941, fue sin duda el principal motivo de que la actividad del café perdiera dinamismo. Ver más detalles sobre la actividad cafetalera de este período en el Capítulo de Historia Económica Rural y Cuadro 5 del Anexo Estadístico. ci Facio Brenes, R. (1942), p. 97-98 cii “Los artículos de primera necesidad y demás de fácil producción, constituyen casos específicos de ‘industrias infantiles’ nombre que reciben, ... aquellas ramas de producción que por contar dentro de un país nuevo con los recursos necesarios para su establecimiento o desarrollo, merecen ser estimuladas o protegidas.”. Facio Brenes (1942), p. 99. ciii Facio (1942) p. 101-102 civ Por el Decreto 51 de junio 1932, se obligaba a los comerciantes a declarar el monto de existencias e productos de primera necesidad y establece penas (multas y carcel) a especuladores. El Decreto No. 5 de 1936 estableció la lista de productos declarados de primera necesidad. cv Facio Brenes, R. (1942) , p. 109-115. cvi Salas y Barahona (1973) p. 204. cvii Salas y Barahona (1973) p. 205 cviii Facio Brenes, R. (1942) p. 42-43. Argumentaba además Facio (p. 124), que la improvisación con que se firmó el contrato con la Compañía Bananera en 1938 para ampliar las siembras en el litoral del Pacífico, conduciría eventualmente a que una vez logrados sus objetivos económicos, la Compañía abandonaría esa zona, como había hecho en el Caribe. Ese comentario fue muy previsor, porque efectivamente en la década de 1970, al dejar la Compañía el Pacífico, volvió a repetirse en esta zona, la crisis económica y social de los años treinta y cuarenta ocurridos en el Caribe. cix Facio Brenes, R. (1942) p. 79-80, ver su referencia a un criterio similar emitido por Alfredo González Flores, citado en p. 64-65. cx Cuadro 19 de la Base de Datos del Proyecto de Investigación sobre Historia Económica de Costa Rica. cxi Facio Brenes, R. (1942) p. 102-107. cxii Facio Brenes, R. (1947), p. 140-144, trata en detalle el diseño del sistema y sus resultados. cxiii Ver capítulo sobre “Comercio exterior de Costa Rica en el siglo XX: 1880-2000”, del Proyecto de Investigación sobre Historia Económica de Costa Rica. p. 48-49. Este tipo de convenios fueron firmados por loe EEUU con varios países de la región. cxiv Facio Brenes, R. (1942), p. 163. cxv Facio Brenes, R. (1947) p. 136. cxvi Facio Brenes, R. (1947), p138-141. cxvii Gil Pacheco, R. (1982), p. 165.

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cxviii Facio Brenes, R. (1947), p. 251-253. cxix Facio Brenes, R. (1947), p. 257-263. cxx Facio Brenes, R. (1947), p. 264-265 y 268-271. Como lo señala Facio, la utilidad de este instrumento de política dependía sin embargo, de la existencia de otra serie de condiciones para funcionar eficazmente, que no existían en la Costa Rica de mediados de los años cuarenta. cxxi Facio Brenes, R. (1947), presenta en detalle la argumentación de ambos lados en p. 273-283. Las diferencias de concepción hacia mediados de la década sobre el papel del Estado y su evolución, así como estas reflejaban las posición de grupos de interés políticos y económicos, son claramente expuestas aquí. cxxii Cuadro 24 de la Base de Datos del Proyecto de Historia Económica. cxxiii El Fondo Monetario Internacional publicó el primer anuario con información de balanza de pagos de los paises referido a los años 1936, 1946-47 en …. Kindleberger, C. (1968), p. 455. cxxiv Max, H. (1936), p. 129. cxxv Facio Brenes, R. (1947), p. 174-176. cxxvi Cuadro 97 de la Base de Datos del Proyecto de Historia Económica. cxxvii En estos años el BNCR incluía como un anexo de su memoria anual un corto informe de a Junta de Control de Exportaciones sobre el estado de la entrada y salida de divisas, tanto por el comercio de bienes como por otros movimientos, pero con poca información sobre estos últimos. cxxviii Proyecto de Investigación del Desarrollo Económico de Costa Rica (PIDECR), ejecutado entre 1956 y 1962 por el Departamento de Investigaciones de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica, con recursos del gobierno. cxxix UCR/PIDECR (1958), p. 16-20. cxxx UCR/PIDECR (1958), p. 49-52. cxxxi Cuadro 98 de la Base de Datos del Proyecto de Historia Económica de Costa Rica. cxxxii Facio Brenes, R. (1947), p. 183. cxxxiii Facio Brenes, R. (1947), p. 154-155, y 176-178. cxxxiv Facio Brenes, R. (1947), p. 161. cxxxv Facio Brenes, R. (1947), p. 185-187. cxxxvi Zelaya, A. (1944), p. 24-25. cxxxvii UCR/PIDECR (1962), p. 13. cxxxviii ANDE (1947). La Asociación Nacional de Educadores en defensa de las leyes de Impuesto sobre la Renta y Territorial. cxxxix Soley Guell, T. (1953), p. 176. El impuesto al cpaital fue aprobado por Decreto-Ley No. 70 de junio de 1948, como una contribución extraordinaria y por una vez, aplicable a capitales mayores a ¢ 50,000. cxl Ver Cuadro 82 de la base de datos del Proyecto de Historia Económica. cxli UCR/PIDECR (1958), p. 67. cxlii Facio Brenes, R. (1947), p. 265, 271-272. cxliii Echeverría Jiménez, L. (1964), p. 146-149. cxliv Facio Brenes, R. (1947), p. 189-195. Aquí se hace un recuento pormenorizado de diversos actores que participaron en 1942 a través de la prensa nacional en la discusión sobre política crediticia y monetaria. cxlv Facio Brenes, R. (1947), p 176. cxlvi Se ha argumentado que debido a las diversas restriciones, la actividad bancaria no era muy rentable a finales de los años cuarenta Ortuño Sobrado, F. (1963), p. 35. cxlvii Facio Brenes, R. (1947), p. 268. cxlviii Zelaya, A. (1944), p. 9 y 20. cxlix Zelaya, A. (1944), p. 14-19. cl Facio Brenes, R. (1947), p. 183; y aún técnicos del propio gobierno cli Facio Brenes, R. (1947), p. 158-159. clii Zelaya, A. (1944), p. 104-105. cliii Facio Brenes, R. (1947), p. 144-147.

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cliv Facio Brenes, R. (1942), p. 100. clv Facio Brenes, R. (1947), p. 148-161. clvi Cuadro 98 de la Base de Datos del Proyecto de Historia Económica clvii Zelaya, A. (1944), p. 30-32, 84-87 y 112; y Facio Brenes, R. (1947), p. 159-161. clviii Ver la sección IV en Historia de la Economía Rural en el siglo XX de este mismo Proyecto de Historia Económica de Costa Rica clix Zelaya, A. (1944), p. 88-89 y 109. clx Facio Brenes, R. (1947), p. 210-211. clxi Zelaya, A. (1944) p. 102-103 clxii El producto de la encuesta lo publicó la Editorial Surco en 1943, con el título de “Ideario Costarricense: Resultado de una encuesta nacional”. La cita se refiere a p. 9. clxiii Información Económica, No. 1 octubre de 1947, p. 3. clxiv Facio Brenes, R. (1947), p. 214. clxv Facio Brenes, R. (1947), p. 291. clxvi Zelaya, A. (1944), p.9. clxvii Facio Brenes, R. (1947), p. 211 clxviii Zelaya, A. (1944), p. 74-77. clxix Así por ejemplo, el retraso de 4 años con el que se publicaron las Memorias Anuales del BNCR, entre 1942 y 1946, probablemente no se debieron propiamente a problemas de editar los documentos, sino a que posiblemente no se creía oportuno publicar las discrepancias entre las posiciones de los gobiernos de turno y el Banco. Este último tenía una función reguladora de la economía a través del Departamento Emisor, pero ésta no le fue permitido ejercerla con plena libertad, presentando un criterio técnico sobre los problemas. clxx Facio Brenes, R. (1947), p. 301-303 y 313. clxxi Facio Brenes, R. (1947), p. 314-316. clxxii Facio Brenes, R. (1947), p. 308-310. Esto a pesar de que el país había recibido a fines de 1946 un aprobación para posponer el pago de los préstamos del EXIMBANK de los EEUU, clxxiii Banco Central de Costa Rica (1951), p. 191-211.

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clxxiv Montufar, L. (1887), Apuntamientos sobre Economía Política, publicado en Guatemala. Este no fue un texto concebido como de análisis de la economía nacional, sino que contiene notas del curso dado en la cátedra de economía política, las cuales el autor – un conocido liberal- reunió para sus alumnos en Guatemala y Costa Rica. Aunque su enfoque fue liberal, Montúfar reconocía el papel del estado en diversas funciones, incluyendo la necesidad de ayudar a normar la banca y estímular el crédito agrícola. clxxv Soley Guell, T. (1926), (1929) y (1949). clxxvi Soley citado en Facio Brenes, R. (1947), p. 63. clxxvii Soley Guell, T. (1949), p. 66-67. clxxviii Facio Brenes, R. (1942), Estudio sobre Economía Costarricense; (1947) La Moneda y la Banca Central en Costa Rica. clxxix Facio Brenes, R. (1947), p. 130.