1 Un panorama de las finanzas públicas Ricardo Martner Area de Políticas Presupuestarias y...
-
Upload
marcelo-palomino -
Category
Documents
-
view
13 -
download
0
Transcript of 1 Un panorama de las finanzas públicas Ricardo Martner Area de Políticas Presupuestarias y...
1
Un panorama de las finanzas públicas
Ricardo MartnerArea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas
II Curso-Seminario Internacional de Estimaciones Tributarias, Buenos Aires, Argentina, 20-24 de setiembre de 2004
2
PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS• visión de conjunto• ingresos públicos• gasto público• descentralización fiscal• deuda pública• saldo público y ciclo macroeconómico
Parte B: LAS INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS• reglas macro-fiscales• políticas contra-cíclicas• transparencia, sistemas y pasivos contingentes• participación ciudadana y presupuesto• gestión pública por resultados
3
PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS
visión de conjunto
4
Índice I. El ContextoII. Principios para un pacto fiscalIII. Reglas macro-fiscales:
Qué cobertura?Cuál es la variable objetivo relevante?Cómo introducir margen de seguridad cíclico?Cómo proteger la inversión?Cómo tratar el dividendo del crecimiento?
5
Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general1, 1970-2005, en % de PIB
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Estados Unidos Japón UE-15 América Latina
Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina.
1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.
6
América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2003, promedio simple, % de PIB
Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003
5
10
15
20
25
30
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Gastos
Ingresos
7
América Latina: Evolución del Gobierno Central
Cuando la base de comparación es 1980: El aumento se circunscribe a los países de menor tamaño inicial; Para los demás, el alza de los noventa es sólo recuperación
Ar
Bo
Br
Cl
Co
Cr
Ec
SvGt
Ht
HnMx Ni
Pa
Py
Pe
Uy
Rd
Ve
-15
-10
-5
0
5
10
15
5 10 15 20 25 30 35
Gasto público / PIB (1980)
Cam
bio
(198
0-20
02)
Promedio (1980): 19.8% de PIB
8
América Latina: Evolución del Gobierno Central
Cuando la base de comparación es 1990: El aumento es generalizado; Y más intenso cuanto menor el punto de partida
Ar
Bo
Br
Cl
Co
Cr
Ec
SvGt
Ht
Hn
Mx
Ni
Pa
Py
Pe
Uy
Rd
Ve
-5
0
5
10
15
5 10 15 20 25 30 35 40
Gasto público / PIB (1990)
Cam
bio
(199
0-20
02)
Promedio (1990): 16.9% de PIB
9
Evolución del Estado (1990-2001) según cobertura institucional
Fuente: CEPAL. Notas: 1/ corresponde al sector público nacional no financiero para el período 1993-2001. 2/ corresponde al período 1998-2000. Ultimo dato disponible: 2000. 3/ corresponde al período 1995-1999. Ultimo datos disponible: 1999. 4/ corresponde al período 1990-1998. Ultimo datos disponible: 1998. 5/ corresponde al período 2000-2001. 6/ Según CEPAL (2000): "Es difícil caracterizar las cuentas fiscales según los criterios tradicionales entre gobierno central, gobierno general y sector público no financiero. A título ilustrativo se podría decir que la presentación se acerca al concepto de "gobierno general" excepto que: no se incluye el pago de interés sobre deuda pública, las cuentas empresariales corresponden a transferencias operacionales, y los gastos de inversión incluyen tanto la inversión real del gobierno como la que realiza el resto del sector público" (p.152)
Gasto público en porcentaje de PIB
(2001)
Variación respecto a 1990 en puntos de PIB
Gobierno
central Gobierno
General
Sector público no financiero
Gobierno central
Gobierno General
Sector público no financiero
Argentina 18.2 22.7 1/ 32.6 6.4 2.4 5.3 Bolivia 28.1 30.8 32.8 10.6 8.9 -2.4 Brasil 20.2 39.1 ... 1.5 -0.5 2/ ... Chile 23.5 25.4 35.6 3.3 3.9 -2.1 Colombia 20.0 ... 39.3 10.5 ... 18.3 Costa Rica 16.6 25.5 25.1 1.7 4.0 -0.3 Cuba 6/ ... 49.6 ... ... -18.5 ... Ecuador 23.4 ... 25.6 9.0 ... -0.7 El Salvador 15.6 18.2 18.6 1.2 2.2 1.7 Guatemala 12.9 15.1 ... 2.7 3.8 3/ ... Haití 10.1 ... ... -1.4 ... ... Honduras 26.0 ... 36.3 3.3 ... 0.3 México 18.9 18.6 22.7 -1.8 -3.4 4/ -4.9 Nicaragua 38.8 44.5 46.1 2.8 7.0 6.9 Panamá 20.7 ... 30.7 2.7 ... 3.5 Paraguay 22.0 ... 34.1 11.3 ... 14.1 Perú 17.3 19.4 ... -1.9 -1.4 ... Rep. Dominicana 16.3 ... ... 3.8 ... ... Uruguay 24.2 38.6 ... 8.1 0.9 5/ ... Venezuela 24.5 ... 31.1 -0.5 ... -3.6 América Latina 20.9 30.5 31.6 3.9 5.1 3.0
10
Evolución de la deuda pública
0
10
20
30
40
50
60
70
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Gobierno central Sector público no f inanciero
11
Qué explica la dinámica de la deuda?
SFbnrsb
“pecado original” “media década perdida” (1998-2002)
Efecto “bola de nieve”
“pecado fiscal”
Un venenoso cocktail de falta de crecimiento, devaluaciones y pasivos dolarizados, con un toque de pecado fiscal...
12
El efecto bola de nieve SFbnrsb
Máximo del Efecto bola de nieve
Deuda pública asociada al máximo del efecto bola de
nieve
Efecto bola de nieve acumulado
Variación de la deuda pública
1990-2002 1998-2002
Países de América Latina 4.1 54.6 9.1 16.0
Argentina 8.8 (2002) 145.9 24.0 108.3 Bolivia 1.4 (2001) 71.7 2.6 17.5 Brasil 5.2 (1999) 30.1 16.7 10.6 Chile 0.5 (1999) 13.8 0.5 3.2 Colombia 4.3 (1999) 29.5 16.7 28.4 Costa Rica 4.4 (1996) 33.2 10.5 1.3 Ecuador 12.2 (1999) 83.6 21.5 -5.2 El Salvador 0.9 (1996) 37.8 2.4 2.7 Guatemala 1.0 (2001) 18.0 3.5 1.8 Honduras 5.7 (1994) 94.6 4.5 -1.6 México 6.4 (1995) 40.8 9.8 -3.4 Panamá 3.9 (2001) 83.3 10.0 0.2 Paraguay 1.4 (2002) 39.3 5.0 26.5 Perú 4.7 (1992) 59.6 6.2 7.0 República Dominicana 0.4 (2002) 24.0 -1.9 0.9 Uruguay 4.7 (2002) 76.8 14.0 53.6 Venezuela 7.9 (2002) 41.0 18.0 12.6
Países europeos 3.8 72.8 3.2 -7.2
Bélgica 7.2 (1993) 138.2 13.5 -13.5 Dinamarca 6.4 (1993) 78.0 11.6 -10.7 Alemania 2.7 (1996) 59.8 9.7 -0.1 Grecia 2.8 (1993) 110.1 0.3 -1.1 España 1.7 (1996) 68.1 -3.6 -10.8 Francia 3.0 (1993) 45.3 5.4 -0.5 Irlanda 1.1 (1992) 100.2 -19.5 -22.5 Italia 9.9 (1993) 118.1 11.0 -9.6 Portugal 5.1 (1993) 59.1 -1.6 3.1 Finlandia 3.9 (1993) 55.9 2.0 -5.9 Suecia 4.7 (1996) 73.5 7.5 -15.3 Reino Unido 1.7 (1992) 39.2 2.4 -9.1
13
Dinámica de la deuda pública, 1998-2002
A- Países que emiten bonos soberanos con deuda creciente
-30
-10
10
30
50
70
90
110
130
Argentina Brasil Colombia Perú Uruguay Venezuela
Cambio en saldo deuda pública Contribución balance primarioEfecto bola de nieve Ajuste Stock-f low
14
Dinámica de la deuda pública, 1998-2002
B -Países que emiten bonos soberanos, con deuda decreciente o constante
-20
-15
-10
-5
0
5
10
15
20
25
Chile Ecuador El Salvador México Panamá R. Dominicana
Cambio en saldo deuda pública Contribución balance primarioEfecto bola de nieve Ajuste Stock-f low
15
Dinámica de la deuda pública, 1998-2002
C – Países que no emiten bonos soberanos
-25
-15
-5
5
15
25
35
Bolivia Costa Rica Guatemala Haití Paraguay Honduras
Cambio en saldo deuda pública Contribución balance primarioEfecto bola de nieve Ajuste Stock-f low
16
Factores explicativos de las crisis fiscales (1980-2002)
Means of variables Results of regressions
All
Non-crisis
Crisis Marginal
effect Logit
coefficient z-value
Fiscal variables Total Public Debt/GDP (1990-2002) 38.7 30.8 47.5 External public debt / GDP 35.1 25.4 42.1 0.009 0.09 2.03 Debt interest payments on total public debt / GDP
2.9 2.1 3.5 0.060 0.33 2.01
External short term debt / GDP 9.1 7.6 10.2 0.012 0.07 1.82 External short term interest /GDP 0.5 0.5 0.6 Primary balance / GDP 1.0 0.6 1.3 External variables Current account balance / GDP -2.4 -3.2 -1.8 Financial account balance / GDP 0.9 3.7 -1.1 -0.029 -0.16 -2.71 Foreign Direct Investment (net inflows) / GDP
1.9 2.6 1.3
Reserves / GDP 7.7 8.8 7.0 -0.023 -0.12 -2.64 Interest on external debt / GDP 3.3 2.9 3.7 Interest on external debt / XGS 15.2 13.2 16.6 Other variables Openness / GDP 52.2 53.9 50.9 -0.003 -0.02 -2.98 Real growth GDP (%) 2.4 2.8 2.1 -0.024 -0.13 -1.72 Inflation (%) 138.0 20.2 226.5 Constant -2.44 -2.60 Lagged crisis indicator 0.762 4.42 7.30
17
Redención con reglas macro-fiscales?
Metas compatibles con 25-30% del PIB de deuda pública (rango “seguro” para países emergentes)
Camino largo…
18
América Latina y Caribe, Stock Deuda Pública y Saldo Primario 2003 (en % de PIB)
Ar
Bo
Br
Cl
Co
Cr
Ec
Sv
Gt
Ht
Hn
Mx
Ni
Pa
PyPe
Rd
Uy
Ve
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
-8 -6 -4 -2 0 2 4
Saldo Primario
Sto
ck D
eud
a P
úb
lica
19
Dos principios para un pacto fiscal...
Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo)
"Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes).
Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad?
"Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner).
Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)
20
... Pero algunos problemas (de difícil solución)
La crónica debilidad de los ingresos tributarios La incertidumbre y el sesgo de optimismo El pecado fiscal (políticas asimétricas) El sesgo anti-inversión El pecado original
21
Comparación Internacional de la Carga Fiscal, (en porcentajes del PIB)
13.6 14.8 15.1
7.83.6
9.45.7 6.0
14.515.3
7.6
7.010.0
11.112.6 11.9
10.111.4
6.9
3.0
12.6
3.5 1.4
0.9
29.6
38.2
19.3
33.1
16.615.7
21.8
41.5
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
OCDE (30) UE (15) EE.UU. SudesteAsiático (6)
ALC (19) Brasil Argentina Chile
Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga Seguridad Social
Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004. Notas: Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Brasil y Chile. El resto tiene cobertura de Gobierno Central.
22
América latina y el Caribe: Composición de los ingresos tributarios
Composición de los Ingresos Tributarios en AL, 2003
Directos27.1%
Indirectos55.2%
Seguridad Social17.6%
Directos Indirectos Seguridad Social
23
Participación Seguridad Social sobre Total Ingresos Tributarios, 1990 y 2003
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Arg
entin
a
Bol
ivia
Bra
sil
Chi
le
Col
ombi
a
Cos
ta R
ica
Ecu
ador
El S
alva
dor
Hon
dura
s
Méx
ico
Nic
arag
ua
Pana
má
Para
guay
Perú
R. D
omin
ican
a
Uru
guay
Ven
ezue
la
A. L
atin
a
1990 2003
América latina y el Caribe: Composición de los ingresos tributarios
24
Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.
Notas: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual. Los datos de Perú y Panamá corresponden al año 2000 y los de Colombia, El Salvador y Venezuela al 2001.
América Latina: Productividad del IVA, 2002
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0M
éxic
o
Ven
ezue
la
Per
ú
Nic
arag
ua
Pan
amá
Arg
entin
a
Col
ombi
a
Uru
guay
Rep
. Dom
inic
ana
Cos
ta R
ica
Bra
sil
Gua
tem
ala
Par
agua
y
El S
alva
dor
Hon
dura
s
Chi
le
Bol
ivia
Ecu
ador
Prom. AL (36.8)
25
Gasto Tributario vs. Recaudación 2002 (% de PIB)
1.41.8
3.7
2.6
1.6
6.7
4.8
6.4
4.8
6.9
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
Argentina (IVA) a/ Brasil (Renta) a/ Chile (Renta) a/ Ecuador (IVA) b/ Perú (IVA) c/
Gasto Tributario Recaudación
26
Recaudación y Sector Informal (% PIB)
Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE (2000p).
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
Sec
tor
Info
rmal
(%
PIB
)
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
45.0
Rec
aud
ació
n T
rib
uta
ria
(% P
IB)
Sector Informal (% PIB) Recaudación Tributaria (% PIB)
27
La magnitud de la incertidumbre de la
recaudación tributaria Error sobre las condiciones económicas
Financial Statement and Budget Report, HM The Treasury
98
100
102
104
106
108
110
112
1988-89 1989-90 1990-91 1991-92 1992-93 1993-94 1994-95 1995-96
FSBRMar 88
FSBRMar 89
FSBRMar 91
FSBRMar 90
FSBRMar 92
Outturn
28
Error fiscal
-1.0
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
19
75
19
76
19
77
19
78
19
79
19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
Crecimiento del PIB Elasticidad tributaria (Gobierno Central)
La magnitud de la incertidumbre de la
recaudación tributaria
29
Ingresos tributarios netos y Producto interno brutoTasa de variación real (%) 12 meses
Argentina
-30
-20
-10
0
10
20
30
40
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Ingresos tributarios netos
PIB
Bolivia
-20
-10
0
10
20
30
40
50
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Ingresos tributarios netosPIB
-20
-15
-10
-5
0
5
10
15
20
25
30
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Ingresos tributarios netosPIB
Brasil
30
Ingresos tributarios netos y Producto interno brutoTasa de variación real (%) 12 meses
Chile México
Perú
-20
-10
0
10
20
30
40
50
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Ingresos tributarios netos
PIB
-25
-20
-15
-10
-5
0
5
10
15
20
25
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Ingresos tributarios netosPIB
-15
-5
5
15
25
35
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Ingresos tributarios netosPIB
31
Ingresos tributarios netos y Producto interno brutoTasa de variación real (%) 12 meses
Promedio Tasas de variación Desviación estándar
Ingresos tributarios
PIB RelaciónIngresos
tributariosPIB Relación
Argentina (1994-2004) 3.3 1.3 2.6 15.4 6.9 2.2
Bolivia (1991-2004) 10.3 3.4 3.0 13.3 2.0 6.6
Brasil (1995-2004) 4.8 2.1 2.3 9.7 2.8 3.4
Chile (1991-2004) 7.9 5.6 1.4 10.5 3.9 2.7
México (1991-2004) 3.6 2.9 1.2 10.2 3.7 2.8
Perú (1993-2004) 6.1 4.4 1.4 10.6 4.4 2.4
32
Errores de proyección en el proceso presupuestario
Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para América Latina. European Central Bank Working Paper n. 307 para países de la Unión Europea.
Diferencia entre ingresos tributarios recaudados y presupuestados(en % de los ingresos presupuestados)
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003Promedio (1994-03)
Argentina -4.9 -10.6 -8.2 0.4 -3.5 -10.8 -6.5 -15.6 -2.2 -8.9 -7.32Chile 6.3 6.3 -0.4 -6.0 -11.6 0.0 -4.1 -4.4 -2.6 -1.84Colombia -0.8 0.7 -2.1 -0.74Guatemala -8.5 -9.3 -9.3 -4.9 3.2 -1.5 -5.03México -0.8 2.9 -1.7 -9.7 -3.0 -2.44Paraguay 11.0 5.3 -16.0 -8.0 -10.0 -27.8 -17.0 -19.7 -22.3 -6.2 -13.52Venezuela -15.5 -20.3 -12.3 4.9 -2.5 -9.15
Error medio de proyecciones de crecimiento de planes de convergencia
Promedio Unión Europea 1991-02 1998-02
un año -0.12 -0.32
tres años -0.35 -1.17
Alemania -0.87 -0.93Reino Unido 0.23 0.02Grecia -0.31 -0.21Irlanda 1.9 0.75Italia -0.72 -0.67Portugal -0.76 -0.84
33
Chile: regla de crecimiento del gasto público
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Annual % change
Source: Ministry of Finance
Estimated in 97
Estimated in 98
Estimated in 99Estimated in 2000
Estimated in 2001
Estimated in 2002
Estimación PIB potencial (método estándar FMI-OECD).
1.Estimación Función de ProducciónY = A KL
2.Estimación del Nivel de Tendencia de los Insumos (Comité de Expertos Externos)
3. Estimación de ingresos tributarios estructurales y límite efectivo de gasto
34
Estimación de la elasticidad tributaria para algunos países
Argentina Bolivia Brasil Chile México Perú
Constante -7.83
(-3.78) -11.81 (-3.52)
-1.68 (-1.57)
-3.75 (-3.26)
-2.72 (-2.33)
-1.67 (-2.19)
Log (ITT)_1 0.32
(2.32) 0.46
(3.88) -0.02
(-0.23) 0.27
(1.80) 0.70
(8.28) 0.56
(5.42)
Log (PIB) 1.23
(5.13) 1.23
(3.98) 0.94
(5.83) 0.88
(4.48) 0.56
(4.10) 0.56
(4.17) R2 0.839 0.916 0.933 0.949 0.919 0.941 F 26.07 127.9 86.9 120.6 68.2 No de observaciones
25 39 30 50 36 38
Durbin Watson 1.67 2.07 1.53 2.01 1.50 1.84 Ecuación de largo plazo
Log (PIB) 1.81 (6.07)
2.29 (2.24)
0.92 (12.5)
1.22 (20.1)
1.87 (5.58)
1.13 (9.12)
(Variable dependiente: Log de ingresos tributarios totales, ITT)
Fuente: Martner, Tromben (2003)
35
El efecto bola de nieve SFbnrsb
Máximo del Efecto bola de nieve
Deuda pública asociada al máximo del efecto bola de
nieve
Efecto bola de nieve acumulado
Variación de la deuda pública
1990-2002 1998-2002
Países de América Latina 4.1 54.6 9.1 16.0
Argentina 8.8 (2002) 145.9 24.0 108.3 Bolivia 1.4 (2001) 71.7 2.6 17.5 Brasil 5.2 (1999) 30.1 16.7 10.6 Chile 0.5 (1999) 13.8 0.5 3.2 Colombia 4.3 (1999) 29.5 16.7 28.4 Costa Rica 4.4 (1996) 33.2 10.5 1.3 Ecuador 12.2 (1999) 83.6 21.5 -5.2 El Salvador 0.9 (1996) 37.8 2.4 2.7 Guatemala 1.0 (2001) 18.0 3.5 1.8 Honduras 5.7 (1994) 94.6 4.5 -1.6 México 6.4 (1995) 40.8 9.8 -3.4 Panamá 3.9 (2001) 83.3 10.0 0.2 Paraguay 1.4 (2002) 39.3 5.0 26.5 Perú 4.7 (1992) 59.6 6.2 7.0 República Dominicana 0.4 (2002) 24.0 -1.9 0.9 Uruguay 4.7 (2002) 76.8 14.0 53.6 Venezuela 7.9 (2002) 41.0 18.0 12.6
Países europeos 3.8 72.8 3.2 -7.2
Bélgica 7.2 (1993) 138.2 13.5 -13.5 Dinamarca 6.4 (1993) 78.0 11.6 -10.7 Alemania 2.7 (1996) 59.8 9.7 -0.1 Grecia 2.8 (1993) 110.1 0.3 -1.1 España 1.7 (1996) 68.1 -3.6 -10.8 Francia 3.0 (1993) 45.3 5.4 -0.5 Irlanda 1.1 (1992) 100.2 -19.5 -22.5 Italia 9.9 (1993) 118.1 11.0 -9.6 Portugal 5.1 (1993) 59.1 -1.6 3.1 Finlandia 3.9 (1993) 55.9 2.0 -5.9 Suecia 4.7 (1996) 73.5 7.5 -15.3 Reino Unido 1.7 (1992) 39.2 2.4 -9.1
36
Saldos cíclicos (en % de PIB)Chile Argentina
Perú
-6
-4
-2
0
2
4
6
e = 1.81
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
e = 1.22
-3
-2
-1
0
1
2
e = 1.13
37
Fuente: Martner y Tromben (2003) sobre la base de datos de la CEPAL. Notas: Sólo se incluyen los episodios en los cuales los valores absolutos del promedio anual de la brecha de PIB y del promedio anual del cambio en el balance primario cíclicamente ajustado son superiores a 0.25% por dos años o más.
El sesgo pro-cíclico de la política fiscal América Latina, 1990-2001
y = -0.2113x - 0.2069R 2 = 0.1326
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
-12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6
Brecha de PIB (% PIB tendencial)
Cam
bio
en
bal
ance
pri
mar
io c
íclic
amen
te a
just
ado
(%
de
PIB
)
Política fiscal expansiva contra-cíclicaPolítica fiscal expansiva pro-cíclica
Política fiscal restrictiva pro-cíclica Política fiscal restrictiva contra-cíclica
38
Asimetría de la política fiscal...Déficit público en la UE, 70-97
Se detecta una evidente asimetría en las políticas fiscales discrecionales, lo que tiene como consecuencia un sesgo de déficit abultado. En vez de suavizar el ciclo, la política fiscal lo acentúa.
-7
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
-4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4
Brecha de PIB
Sald
o pú
blic
o (%
del
PIB
)
Componente cíclico Componente estructural Saldo efectivo
39
En busca de la simetría de la política fiscal
Holanda: Distribución de los ingresos no previstos entre saldo público e impuestos
(75/25)Ganancia
(50/50)
-0.75%-3%
(50/50) (75/25)
Pérdida
-3% -1.75%
Saldo público (% del PIB)
(saldo público / impuestos)
Saldo público (% del PIB)
40
El dividendo del crecimiento: qué hacer con los ingresos no previstos?
Bélgica: todos los ingresos provenientes de un crecimiento superior al de tendencia serán íntegramente destinados a reducir deuda
Perú: Los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal (el superávit fiscal que registre el sector público al final del ejercicio annual) se destinarán a pagar deuda cuando superen 2% del PIB
Ecuador: El 70% de los recursos ingresados al FEIREP se utilizarán para recomprar deuda y cancelar pasivos con el IESSChile: los ingresos no previstos del cobre van al FCC, cuyos únicos destinos son la acumulación de reservas y el pre-pago de deuda externa
41
La norma es “crear espacios para la plena operación de los estabilizadores fiscales automáticos, con el objetivo explícito de un presupuesto equilibrado en condiciones económicas normales”.
El grado de suavizamiento del ciclo económico, aunque difiere entre países, es muy significativo. Nuevas estimaciones de la OCDE (1999) sitúan el impacto de los estabilizadores automáticos en 25% como promedio.
El principio de estabilidad
42
Qué Cobertura? Gobierno Central (Chile 2001, Argentina 1999) Gobierno General (UE 1997, Brasil 2000, Perú 2003,
Ecuador 2003) Acuerdos FMI: Sector Público No Financiero
0 20 40 60 80 100
Otros europeos
Medio Oriente
Asia
Africa
América Latina
Total
Gobierno central Gobierno general Sector público no financiero
Cobertura institucional de metas en los programas de apoyo del FMI(en % del total del grupo de países)
43
Cuál es la meta? Balance global (México, Colombia) Superávit primario (Brasil desde 99; Argentina desde el 2002);
elimina componente exógeno de la bola de nieve Saldo restringido (déficit no petrolero en Ecuador, Saldo sin FCC
en Chile) Equilibrio en condiciones “normales” (UE); elimina componente
exógeno de factores cíclicos Superávit global “estructural” (Chile); elimina componente
exógeno de factores cíclicos Tasa de crecimiento de gasto público efectivo (3,5% real en
Ecuador y Perú) o según el PIB potencial (Chile) Regla de oro ? (Reino Unido) Tratamiento privilegiado a la inversión? (México, Declaración de
Lima)
44
Componente cíclico del saldo público
Carga tributaria (% de PIB)
Sensibilidad marginal del saldo
público al PIB
Brecha de PIB (% del PIB tendencial)
Min Max
Componente cíclico del saldo público (%
de PIB) Min Max
Argentina 20.2 0.36 -13.0 (90) 9.4 (98) -4.9 (90) 4.3 (98) Bolivia 14.7 0.34 -0.7 (92) 4.9 (98) -0.3 (92) 2.6 (98) Brasil 35.1 0.35 -5.9 (92) 2.7 (97) -1.7 (92) 0.4 (97) México 12.5 0.24 -6.0 (95) 5.1 (00) -1.7 (95) 1.4 (00) Uruguay 23.2 0.23 -8.7 (84) 9.5 (81) -1.2 (85) 2.1 (98) Chile 18.7 0.22 -15.0 (83) 4.6 (97) -2.0 (02) 4.4 (89) Costa Rica 19.5 0.20 -5.7 (82) 8.8 (80) -0.7 (82) 1.1 (99) Colombia 17.5 0.18 -2.9 (99) 4.6 (98) -0.5 (99) 0.8 (97) R. Dominicana 16.3 0.16 -6.1 (91) 7.3 (00) -0.8 (91) 1.0 (00) Perú 13.6 0.14 -11.2 (92) 15.9 (87) -1.6 (92) 1.5 (87) Dinamarca 49.0 0.80 -3.6 (81) 3.8 (86) -2.4 (81) 2.6 (86) Suecia 53.2 0.65 -4.6 (93) 3.7 (90) -4.1 (93) 3.2 (90) Países bajos 39.9 0.65 -3.4 (83) 2.4 (74) 2.9 (83) 1.8 (74) Bélgica 45.3 0.60 -2.9 (93) 2.0 (90) -2.1 (93) 1.3 (90) Reino Unido 37.4 0.50 -4.0 (82) 5.1 (88) -2.7 (82) 3.1 (89) Alemania 36.4 0.50 -3.8 (67) 4.3 (91) -1.8 (67) 2.4 (91) Italia 41.8 0.45 -3.4 (75) 3.1 (80) -1.2 (75) 1.1 (80) Francia 45.4 0.40 -2.1 (85) 3.2 (90) -1.1 (85) 1.6 (90) España 35.2 0.40 -4.5 (60) 5.3 (74) -2.1 (85) 2.7 (90) Grecia 40.8 0.40 -2.7 (94) 2.9 (89) -1.2 (94) 1.3 (89) Portugal 34.5 0.35 -1.8 (94) 3.4 (90) -0.7 (94) 1.2 (90) Unión Europea 41.6 0.50 -2.2 (83) 3.2 (73) -1.3 (83) 1.6 (90) Nueva Zelanda 34.8 0.57 -5.2 (92) 1.9 (86) -3.2 (92) 1.3 (86) Canadá 35.2 0.41 -4.6 (88) 4.0 (88) -2.3 (92) 1.7 (88) Australia 31.5 0.28 -2.8 (92) 2.1 (89) -0.9 (92) 0.6 (89) Estados Unidos 29.6 0.25 -1.8 (91) 2.0 (89) -0.6 (91) 0.6 (89) Japón 27.1 0.26 -2.3 (95) 3.1 (91) -0.5 (95) 0.4 (91) OCDE 37.4 0.49 -4.6 (90) 2.7 (86) -3.1 (90) 1.6 (86)
45
Cómo privilegiar la inversión?Carta de Lima (2004): “Los instrumentos de control fiscal presentan serias deficiencias’. Las deficiencias en infraestructura comprometen el crecimiento económico y contribuyen negativamente a la trayectoria de la deuda pública como proporción del PIB”
América Latina: Inversión real según cobertura institucional(% de PIB)
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
(% d
e P
IB)
SPNF
Gobierno central
46
Cómo privilegiar la inversión?
Inversión pública real, Gobierno Central
0.0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
3.5%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Argentina Chile Colombia Costa Rica Ecuador México Perú Uruguay Promedio AL
47
Opciones para privilegiar la inversión1. Meta a lo largo del ciclo (UE, Chile)2. Regla de oro a lo largo del ciclo (Presupuestos separados, Reino Unido)3. Restringir cobertura (75% de los programas del FMI con América Latina abarcan Sector Público No Financiero)
a) Propuesta FMI: Excluir de los indicadores fiscales a las empresas públicas “gestionadas comercialmente” (Brasil Petrobras, Turquía. En Colombia, una de 12 cumple los nueves criterios establecidos) b) PPP’sc) Requerimientos financieros del Sector Público (RFSP, México): agrega al “balance tradicional” los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo (obras cuya ejecución se encomienda a terceros). A
diferencia del balance tradicional, los RFSP registran los proyectos cuando el tercero realiza la obra, generando una obligación para el sector público e incidiendo en la demanda agregada.
4. Es necesario una aproximación más general!
48
Caminos para la redención…
Supuestos prudentes en materia de ingresos públicos (para eliminar sesgo de optimismo)
Metas de superávit primarioAjustes cíclicosMecanismos de indexación de deuda (al PIB, a una
canasta de monedas)Trato especial a la inversión públicaReglas para el dividendo del crecimientoCon ayuda, camino un poco más corto…