Epoux LemonnierConsejo de Estado, 26 de julio de 1918

responsabilidad | falta de personal o falta de servicio | cúmulo de responsabilidades

Considerando [1] que los esposos Lemonnier primero que nada recurrieron ante el tribunal civil, a la vez en contra de la comuna de Roquecourbe y de su alcalde, el señor Laur, en persona, para que se los condene a pagarles una indemnización de perjuicios en razón del accidente del que fue víctima la señora Lemonnier; [2] que la Corte de Toulouse, por fallo del 30 de enero de 1913, a la vez reconociendo la incompetencia de la autoridad judicial con respecto de las demandas dirigidas en contra del alcalde, ha declarado a este último responsable personalmente y lo ha condenado a pagar a los esposos Lemonnier la suma de F12.000, en reparación del perjuicio sufrido por ellos; [3] que contra ese fallo el señor Laur ha formado un recurso, con respecto al cual la Corte de Casación todavía no resuelve.

Considerando que los esposos Lemonnier, por otra parte, introdujeron dos recursos ante el Consejo de Estado, tendientes ambos a la condena de la comuna de Roquecourbe a pagarles una indemnización de F15.000 en razón del daño que resulta del accidente antes referido y dirigido, el primero, contra la decisión del consejo municipal de 15 de junio de 1912 que rechaza su demanda de indemnización y, el segundo, en cuanto fuera necesario, contra la decisión implícita de rechazo que resulta del silencio [negativo] del consejo municipal, en caso de que el Consejo de Estado no considere la decisión del 15 de junio de 1912 como una decisión susceptible de recurso.

Considerando que las dos demandas antes mencionadas en los números 49.595 y 59.240, tienden ambas a los mismos propósitos; que ha lugar por consiguiente a acumularlas y fallar mediante una sola decisión.

Con respecto a la inadmisibilidad fundada en que los consortes Lemonnier habrían recurrido extemporáneamente contra las decisiones que les deniegan todo derecho a indemnización

Considerando que las deliberaciones del consejo municipal de la comuna de Roquecourbe, datadas 12 de marzo y 4 de junio de 1911, que discuten a los requirentes con ocasión de la instancia abierta por ellos ante el tribunal civil contra el alcalde personalmente y contra la comuna el derecho a reclamar a esta última la reparación del perjuicio

sufrido por ellos, contienen sólo el enunciado de pretensiones que la comuna pretendía sostener en el curso del proceso y que no constituían, en consecuencia, decisiones administrativas de rechazo de las demandas de indemnización de los esposos Lemonnier que pueden hacer correr el plazo de recurso ante el Consejo de Estado.

Considerando que la primera deliberación del consejo municipal que tiene tal carácter es aquella del 15 de julio de 1912, anterior por menos de dos semanas al ingreso de la demanda el 27 de julio de 1912 ante la secretaría del contencioso del Consejo de Estado; que por consiguiente la comuna no tiene razón de sostener que esta demanda ha sido presentada en forma extemporánea.

Con respecto a la inadmisibilidad alegada por la comuna en relación a que los esposos Lemonnier, que ya han obtenido de los tribunales civiles mediante la condena pronunciada en contra del Alcalde Sr. Laur personalmente la reparación integral del perjuicio sufrido por ellos, no podrían perseguir una segunda vez, por vía de una acción ante el Consejo de Estado contra la comuna, la reparación del mismo perjuicio

Considerando [1] que la circunstancia de que el accidente sea la consecuencia de la falta [culpa] de un agente administrativo afectado a la ejecución de un servicio público, la cual tenga el carácter de un hecho personal de ese agente susceptible de conducir a condenarlo a una indemnización de perjuicios por parte de los tribunales del orden judicial [civil], e incluso si tal condena haya sido efectivamente pronunciada, tal circunstancia no debería tener por consecuencia privar a la víctima del accidente de su derecho de perseguir directamente en contra de la persona pública que tiene la gestión del servicio incriminado la reparación del perjuicio sufrido; [2] que corresponde únicamente al juez administrativo, si estima que hay una falta de servicio susceptible de comprometer la responsabilidad de la persona pública, adoptar, determinando la cuota y la forma de la indemnización que acuerde, las medidas necesarias para impedir que su decisión tenga por efecto procurar a la víctima, como consecuencia de las indemnizaciones que pueda o haya podido obtener ante otros organismos jurisdiccionales en razón del

mismo accidente, una reparación superior al valor total del perjuicio sufrido.

En cuanto al fondo

Considerando [1] que resulta de la instrucción que el 9 de octubre de 1910, en circunstancias que paseaba por el sendero que rodea la orilla izquierda del Agout, la señora Lemonnier fue alcanzada por una bala proveniente de un tiro instalado sobre la orilla opuesta con objetivos flotantes sobre el río; [2] que la autoridad municipal, encargada de velar por la seguridad de las vías públicas, había cometido una falta grave [culpa grave] al autorizar el establecimiento de este tiro al blanco sin haberse asegurado de que las condiciones de la instalación ni de la ubicación ofrecían garantías suficientes para esa seguridad; [3] que en razón de esta culpa la comuna debe ser declarada responsable del accidente; [4] que se hará una justa apreciación del daño sufrido por los esposos Lemonnier, y de los cuales la comuna debe reparación integral, condenando a esta última a pagarles la suma de F 12.000, bajo la reserva de que el pago se subordine a que la comuna se subrogue, hasta concurrencia de la referida suma, en los

derechos que resulten para los esposos Lemonnier de las condenas que hayan sido o que sean definitivamente pronunciadas por la autoridad judicial [civil] en su favor contra el alcalde, señor Laur, personalmente, en razón del mismo accidente.

Con respecto a los intereses, y a los intereses de los intereses,

Considerando que el punto de partida de los intereses debe fijarse el 3 de abril de 1911, fecha del emplazamiento de la comuna ante el tribunal civil de Castres, emplazamiento que es el primer acto equivalente a un requerimiento de pago que los esposos Lemonnier hayan justificado.

Considerando que los requirentes han demandado la capitalización de los intereses el 6 de diciembre de 1913, el 13 de marzo de 1915 y el 5 de diciembre de 1916; que en cada una de estas fechas se debía más de una fecha de intereses; que ha lugar por consiguiente derechos a dichas demandas…

[Se revoca, etc.]

OBSERVACIONES

La comuna de Roquecourbe (situada en el departamento del Tarn) celebraba el 9 de octubre de 1910 su fiesta anual. Como había ocurrido anteriormente, una de sus atracciones más buscadas era un tiro al blanco con blancos flotantes sobre el pequeño río del Agout, pero desde el año anterior se había abierto un sendero plantado árboles sobre la orilla opuesta. Ya durante el mediodía algunos paseantes se habían quejado de haber oído silbar balas sobre sus orejas. Advertido, el alcalde de la comuna - el señor Laur - simplemente había hecho modificar las condiciones del tiro al blanco, pero de manera insuficiente, ya que la señora Lemonnier que paseaba con su marido recibió en la mejilla una bala que vino a alojarse entre la columna vertebral y la faringe. Entonces el alcalde hizo interrumpir el tiro al blanco.

Los esposos Lemonnier, que ignoraban que desde un fallo Feutry de 1908 la responsabilidad de una colectividad distinta del Estado igualmente debía perseguirse ante la jurisdicción administrativa, se dirigieron al Tribunal [civil] de Castres, el cual se declaró incompetente (por motivos inexactos, por otra parte) el 9 de noviembre de 1911.

El 4 de mayo de 1912 los esposos Lemonnier demandaron daños y perjuicios al consejo municipal de la comuna y, tras haberse rechazado su petición, recurrieron ante el Consejo de Estado.

Pero, al mismo tiempo, la apelación de la sentencia del Tribunal de Castres llegaba ante la Corte de Toulouse y, aunque ésta iba a confirmar la sentencia en cuanto a la incompetencia respecto de

la responsabilidad administrativa, la revocaría en cambio en cuanto al fondo, reconociendo la responsabilidad personal del alcalde, por la cual lo condenaba a indemnizar los perjuicios.

Es en este momento que el recurso de los esposos Lemonnier tendiente a la reparación del perjuicio sufrido por un hecho de la administración fue examinado por el Consejo de Estado.

Fue para él la ocasión, sobre la base de las conclusiones del Comisario del Gobierno Léon Blum, de hacer progresar la responsabilidad de la administración por los daños cometidos por sus agentes, gracias a una solución (I) que conocería ulteriormente nuevos desarrollos (II).

I.

A.

Antes del fallo Lemonnier la jurisprudencia había primero reconocido que si en caso de falta de servicio la responsabilidad personal del agente no podía ser perseguida, en caso de falta de personal sólo él era responsable (fallo Pelletier de 1873).

Los hechos no permitieron por mucho tiempo la jurisprudencia conformarse con este sistema binario excesivamente simple. La distinción de las dos faltas se muestra artificial cuando, en realidad, aquellas están estrechamente imbricadas en el origen del daño. Además, el funcionario está frecuentemente fuera de condiciones de reparar el perjuicio causado por su culpa, en circunstancia que los medios exorbitantes con que cuenta el poder público rara vez [son menores] a la extensión de este perjuicio; inversamente, al excluir la responsabilidad personal en caso de responsabilidad administrativa, se corre el riesgo de reducir el celo con que el agente cumple su función.

El Consejo de Estado admitió entonces en el fallo Anguet de 3 de abril de 1911 que una falta personal podía acumularse con una falta de servicio y que ésta era susceptible de comprometer la responsabilidad de la administración.

El fallo Lemonnier da un nuevo paso al admitir que una única falta [una única culpa], debida esencialmente al hecho personal del agente, compromete la responsabilidad del servicio tanto como la del agente.

Se pasa entonces del cúmulo de faltas (que conlleva ya un cúmulo de responsabilidades) al cúmulo de responsabilidades por una sola falta.

B.

En el litigio que la oponía a los esposos Lemonnier, la comuna de Roquecourbe sostenía que el daño causado habría sido reparado por el fallo de la Corte de Toulouse que condenaba personalmente al alcalde, y que la nueva demanda presentada ante el Consejo de Estado era, por esta razón, inadmisible.

El Comisario del Gobierno, Léon Blum, fue de una opinión diferente: “La declaración y la reparación, por la autoridad judicial [civil], de la falta personal que se reprocha a un individuo

que es, simultáneamente, agente del servicio público, no obsta para nada -a nuestro juicio- a que la autoridad administrativa investigue y declare por los mismos hechos la falta y la responsabilidad del servicio”.

En favor de esta tesis, el Comisario del Gobierno invocó la autonomía de la decisión judicial, ya que según la jurisprudencia misma del Tribunal de Conflictos, la investigación judicial [civil] de la imputabilidad de una falta a un funcionario no debe conllevar un examen crítico de las condiciones de funcionamiento del servicio. En lo que concierne a la falta de servicio, no ha podido haber decisión judicial porque o si no el conflicto [contienda de competencia] hubiese debido elevarse: en consecuencia, no puede invocarse la autoridad de cosa juzgada [de lo resuelto en sede civil].

Hay que admitir entonces “la coexistencia posible de una falta que la autoridad judicial podrá considerar como personal al agente, que compromete su responsabilidad propia, con una falta administrativa, que la autoridad administrativa deberá considerar como falta del servicio, que compromete la responsabilidad de la administración”. Desde que existe esta falta de servicio -y a menudo la falta del agente la hará presumir- la posibilidad de deducir acciones en contra del agente no debe permitir al Estado eludir su responsabilidad propia.

Como lo dijo el Comisario del Gobierno, si la falta personal “ha sido cometida en el servicio o con ocasión del servicio, si los medios y los instrumentos de la falta han sido puestos a disposición del culpable por el servicio, si la víctima sólo ha sido puesta en presencia del culpable por efecto del juego del servicio, si, en una palabra, el servicio ha condicionado la comisión de la falta o la producción de sus consecuencias dañosas frente a un individuo determinado, el juez administrativo entonces podrá y deberá decir: la falta tal vez se separa del servicio - corresponde a los tribunales judiciales decidir - pero el servicio no se separa de la falta. Incluso si el ciudadano lesionado poseyera una acción contra el agente culpable, incluso si hubiera ejercido esa acción, posee y puede hacer valer una acción contra el servicio, sin que ninguna excepción de inadmisibilidad pueda oponerse contra esta segunda acción a raíz de la posibilidad o de la existencia de la primera”.

El Consejo, que se había ya orientado en esa dirección, mediante un fallo Thévenet de 23 de junio de 1916, siguió a su Comisario del Gobierno al admitir que, en la especie, el establecimiento del tiro al blanco en condiciones de inseguridad constituía una falta de la que la comuna debía íntegramente reparación a la víctima. El Consejo adoptó al mismo tiempo el principio correlativo de no cúmulo de indemnizaciones, ya que el perjuicio debe ser reparado en su integridad, pero no más allá, y la administración debe así subrogarse en su caso en los derechos de la víctima contra el autor del hecho dañoso.

II.

La jurisprudencia ulterior, recogiendo las posiciones sostenidas por Léon Blum en 1918, debía extender el campo de aplicación de la teoría del cúmulo de responsabilidades, no sólo por la falta personal en el servicio (A), sino también por la falta personal fuera del servicio (B).

A.

Hasta 1949 la comisión de la falta personal en el servicio continuará siendo exigida. Un fallo Librairie Hachette de 28 de enero de 1949 todavía se pronuncia en ese sentido. Esta exigencia se justifica, al parecer, por la idea de culpa in vigilando del servicio con respecto al funcionario personalmente culpable y por la preocupación de no llegar a admitir la responsabilidad por riesgo, reconocida para el empresario por el hecho de su dependiente en el derecho privado contemporáneo.

Era la prolongación del fallo Anguet de 3 de febrero de 1911, relativa al cúmulo de faltas. Ha sido atenuada cuando el Consejo de Estado ha estimado que el hecho dañoso, aunque constituya una falta personal, “revela el funcionamiento defectuoso del servicio público” (CE, 19 de mayo de 1948, Souchon).

La referencia a la falta de servicio ha terminado por ser apenas implícita. De la redacción de numerosos fallos resulta que la sola circunstancia de que la falta personal se haya cometido en el servicio basta para que la responsabilidad de la administración se vea comprometida. Tal es el caso de un robo cometido por una receptora de correos en ejercicio de sus funciones (1937, Dlle Quesnel).

Otros fallos consideran también la falta personal cometida “con ocasión del servicio” como suficiente para comprometer la responsabilidad de éste (Dame Veuve Paumier, 1955: brutalidades cometidas por agentes de policía; y Tilhaud, 1960: pillaje cometido por militares).

La idea de falta de servicio, incluso implícita, desaparece: la falta de personal excluye la falta de servicio, pero su ejecución en el servicio o con ocasión del servicio basta para obligar al servicio a responder por ella.

B.

Se ha dado un paso más cuando, en 1949 por primera vez, el Consejo de Estado ha reconocido la responsabilidad de la administración por una falta personal cometida fuera del servicio.

El verdadero abandono de la exigencia de la comisión de la falta personal en el servicio, o con ocasión del servicio, ha sido realizado por los fallos Mimeur, Defaux y Besthelsemer de 18 de noviembre de 1949, los tres pronunciados en materia de accidentes causados por automóviles de la administración utilizados por sus conductores fuera de su afectación normal. Indiscutiblemente la falta ha sido cometida fuera del servicio. El Comisario del Gobierno, señor Gazier, habría podido sostener que hay, por cierto, una falta personal, causa inmediata del daño, pero también, anteriormente una falta del servicio (negligencia, falta de vigilancia), que ha hecho posible la falta personal. Tal sistema, sin embargo, habría desconocido las necesidades de la acción administrativa: “no se puede imponer a cada chofer un controlador, que requeriría, a su vez, también de un guardián…” La aplicación de la jurisprudencia anterior, en semejante caso debía derivar en el rechazo de la demanda, pero ese rechazo, según había declarado el Comisario del Gobierno, “aunque satisface la lógica choca gravemente con la equidad; la generalización cada vez más obligatoria del seguro y la jurisprudencia judicial, que admite casi siempre la responsabilidad del empresario, en caso de abuso de funciones del dependiente, han expulsado esta iniquidad del sector privado; es demasiado chocante que subsista en el sector público”. En

definitiva, las acciones de las víctimas fueron acogidas porque los accidentes, aun cuando no habían ocurrido en el servicio, no estaban desprovistos de todo vínculo con el servicio.