Coordinación de Gasto Fiscal en Coordinación de Gasto Fiscal en Infraestructura de Transporte: Análisis y Infraestructura de Transporte: Análisis y Perpectivas de Política en América LatinaPerpectivas de Política en América Latina

19 Seminario Reg.de Política Fiscal 31 de Enero de 2007 – Santiago, Chile

Rodrigo Cárcamo-DíazDivisión de Desarrollo Económico

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Es Posible Coordinar la P. Fiscal?Es Posible Coordinar la P. Fiscal?Existen pocos grados de libertad en el

presupuesto (muchas preasignac., sueldos, intereses y transferencias % alto del gasto, etc).

El gasto de capital es frecuentemente la “variable de ajuste”, donde existe cierta flexib.

El gasto en infraestr. de transporte (incl. mantenimiento) no sólo es un componente importante del gasto, sino que el Estado juega un rol clave en su financiamiento.

Esto hace a la IMT un objeto de estudio.

3

Comercio CAN-Mundo - ComposiciónComercio CAN-Mundo - Composición

EXPORTS IMPORTS

$28.3bn

$54.5bn

$26.9bn

$38.9bn

1992 19922003 2003

95%

80%

41%46%

54%

59%

9%

5%

Medium- and high-tech

All other goods

91%

EXPORTS IMPORTS

$28.3bn

$54.5bn

$26.9bn

$38.9bn

1992 19922003 2003

95%

80%

41%46%

54%

59%

9%

5%

Medium- and high-tech

All other goods

91%

4

Comercio Intra-CAN - ComposiciónComercio Intra-CAN - Composición

EXPORTS IMPORTS

$5.7bn

$11.9bn

$5.9bn

$13.7bn

1992 19922003 2003

80%

80%

65%

61%

39%

35%

20%

17%

Medium- and high-tech

All other goods

83%$5.7bn

$11.9bn

$5.9bn

$13.7bn

1992 19922003 2003

80%

80%

65%

61%

39%

35%

20%

17%

Medium- and high-tech

All other goods

83%

5

El Transporte como RedEl Transporte como RedLos efectos de red son a menudo ignorados o mal

medidos. Van Exel et al (2002): los proyectos prioritarios en Europa se evaluaron usando criterios nacionales y sin considerar ef. derrame.

Las ec. de red explican la importancia de los “nexos faltantes” en las redes de IMT.

En IIRSA, los “proyectos ancla” son claves para aprovechar los e.de red de conectar con otros proyectos del “grupo”.

Regulaciones (eg pasos de frontera): clave para obtener los beneficios estimados de los proyectos.

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Financiam. I: Por que el Estado?Financiam. I: Por que el Estado?Fallas de mercado justifican la intervención del

sector público en proyectos IMT: efectos de red, externalidades positivas y negativas, ausencia de hedging, etc.

Qué contribuye a la percepción de “alto riesgo” de proyectos IMT por el S.Privado?.

Problemas informacionales, deficiencias en la medición de costos y beneficios (ej. volumen de tránsito, voluntad de pago) diferentes jurisd. (prob. Legales, fijación de precios), riesgo país, disponibilidad de financiamiento, etc.

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Financiam. II: Limitaciones del EstadoFinanciam. II: Limitaciones del EstadoExisten fuertes restricciones fiscales en los

países: preasignaciones, evasión, elusión, gastos corrientes altos (sueldos, transf. y SS).

Por razones de economía política, la infraestructura (IMT) puede a veces no ser prioritaria para un Gobierno (crisis, elecciones)

Si los proy. IMT ignoran efectos derrame y de red, su prioridad puede ser menor a la real.

Altos niveles de deuda, alto costo de la deuda en algunos países.

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Coordinación en IMT: Teoría ICoordinación en IMT: Teoría IEn A.L. no hay entes supranacionales que

puedan enforce los acuerdos y transferir desde los “ganadores” a los “perdedores”.

La EC utiliza fondos del presupuesto para cambiar costos y beneficios, pero no implementa una “solución cooperativa”.

Los problemas de coordinación aparecen porque hay “incertidumbre estratégica”: un Gob. no sabe si el otro va construir su parte del proyecto IMT cuando le toque invertir.

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Coordinación en IMT: Teoría IICoordinación en IMT: Teoría IIUsamos primero un modelo tipo Stag Hunt y

luego introducimos más de un período.

Existen equilibrios múltiples que pueden “Pareto-rankearse” Coord > No Coord.

Sin mecanismos de coordinación, puede que no se alcance el equil. coord.-coord. porque no coord-no coord. es “risk dominant”.

D on't Invest Invest D on't Invest Invest

D on't Invest 0 , 0 X , W - C D on't Invest 0 , 0 Low , Loss

Invest W - C , X P+W+ X-C , P+W +X-C Invest Loss , Low High , H ighRow

Column Column

Row

S tag H unt Gam e S tag H unt Gam e E xam ple

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Coordinación en IMT: Teoría IIICoordinación en IMT: Teoría III

Si los costos y/o beneficios son asimétricos (e.g. tamaño, país “de tránsito”, geografía, etc), la coordinación puede dificultarse. En el límite, puede volverse imposible sin recurrir a transferencias de “ganadores” a “perdedores”.

Las restricciones financieras restringen el número de acciones posibles o su magnitud

Don't Invest Invest Don't Invest Invest

Don't Invest 0 , 0 X , W - (C + ε) Don't Invest 0 , 0 2 , - 4

Invest W - C , X (P+κ)+X+W -C , P+X+W -(C +ε) Invest - 3 , 2 5 , 1Row

Only one N ash E quilibrium

Column

Row

Only one N ash E quilibrium

Column

11

Coordinación en IMT: Teoría IVCoordinación en IMT: Teoría IVEn un marco dinámico, aún sin info. asimétrica

la posibilidad de falta de financiamiento o voluntad política en el futuro afectan la ejecución del proyecto hoy.

0 0

2C

2X

2C

2X

Invest DI

α Finish (1-α) Continue

DI Invest

β Finish (1-β) Continue

DI Invest 2C

X

CX

2

2C

X

CX

2

CXP CXP

Country A

Country B

Country A

Nature

Nature

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Europa y los TEN-T I: TamañoEuropa y los TEN-T I: Tamaño

Las necesidades de fondos para 30 proyectos prioritarios TEN-T se estiman en 140 billones de euros en 2007-2013.

Los fondos de la EC para TEN-T se presupuest. en 6 billones de euros.

Otras fuentes de recursos son los Fondos Estructurales y de Cohesión, el ECB y el EIB. Sin embargo, los gobiernos nac. seguirán siendo los mayores inversores.

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Europa y los TEN-T II: CoordinaciónEuropa y los TEN-T II: Coordinación

En 2001 se detectó que los proyectos TEN-T estaban seriamente atrasados, especialm los proyectos IMT. Los proy. con fuerte interés nacional eran los menos atrasados.

Los “coordinadores europeos” se nombraron para facilitar la implementación de los proyectos TEN-T.

Se está estableciendo una Agencia Ejecutiva para coordinar TEN-T.

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Europa y los TEN-T III: DesafíosEuropa y los TEN-T III: Desafíos

La EC está tratando de mejorar la recolección y análisis de los datos, así como armonizar las prácticas de los países.

Se encontraron grandes diferencias entre estimaciones nacionales y de TEN-STAC.

Algunos “proyectos prioritarios” Essen tenían justific. antes que nada políticas, mientras que los P y X no se medían bien.

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La Experiencia Sudamericana: IIRSA ILa Experiencia Sudamericana: IIRSA I

IIRSA incluye mecanismos de coord. E intercambio de info entre gobiernos, BID, CAF y FONPLATA.

Tiene tres niveles: CDE (Ministros), GTEs (funcionarios y expertos) y CCT (multilat).

La figura de las “coord. Nacionales” se espera que articule la participación de las diferentes instancias de Gobierno involucradas en los proyectos IIRSA.

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La Experiencia Sudamericana: IIRSA IILa Experiencia Sudamericana: IIRSA II

IIRSA contribuye a la coord. a dos niveles:– Definición de grupos, su rankeo y la

selección de proyectos priorizados.– La ejecución de los proyectos.

IIRSA identificó 289 proyectos de transporte, con un costo de 37,5 millardos de dólares. En 2004 el CDE consensuó un grupo de 28 proyectos “prioritarios” para IIRSA, por valor de 5,4 millardos, a ser ejecutados hasta 2010.

Para concretar la AIC, se usó metod. MCA.

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La Experiencia Sudamericana: IIRSA IIILa Experiencia Sudamericana: IIRSA III

El MCA usado, de tipo Analytic Hierarchy Process, implica comparar factores ordinalmente y evaluar cada proyecto o grupo de acuerdo a los factores para llegar al ranking

El MCA usado fue básicamente cualitativo.IIRSA introdujo un mecan. de monitoreo y

reparto de información sobre proyectos, el SIGE, para facilitar la coord. en la ejecución.

El trabajo en los PSI también es clave, pues afecta los costos y beneficios de los proyectos.

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La Experiencia Sudamericana: IIRSA IVLa Experiencia Sudamericana: IIRSA IV

El rol de coord. de IIRSA entonces incluye:– Punto focal de la AIC– Mecanismo de “cheap talk”– Facilita el envío de señales entre miembros– Provisión de algunos fondos para realizar

estudios de apoyo (ej. Fondos BID, CAF)– Contribución del CCT de estudios técnicos.

Sin embargo, IIRSA no tiene fondos Sin embargo, IIRSA no tiene fondos específicos de financ. ni cumple un rol de específicos de financ. ni cumple un rol de implementación de “soluciones cooperativas”.implementación de “soluciones cooperativas”.

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Imp. de Política: Información y Análisis IImp. de Política: Información y Análisis IMejorar la calidadcalidad y cantidadcantidad de información

disponible para la eval. de Proy., esp. para medir efectos derrame y comparar (C. de O. del proy.).

Difícil por las debilidades institucionales y falta de recursos en los países →Trabajo de largo plazo.

Esfuerzo de armonización de las formas de evaluación de proyectos IMT.

Depende de la disponibilidad de datos y de los modelos. Cuanto mas sofisticados los modelos, mayor probabilidad de divergencias entre los resultados nacionales y cometer errores de estim.

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Imp. de Política: Información y Análisis IIImp. de Política: Información y Análisis IILos modelos deben incluír imperf. de

mercado para añadir realismo (e.j. Mkt pwr).Frecuentem. no se estiman bien los costos. Debe estimarse también el de

financiamiento aunque en la práctica se financia con deuda.

Las estimaciones de costos deben incluir el mantenimiento futuro (si no, se sobreestiman los beneficios) y los contingentes como las garantías

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TRANSPORT PROJECTS AXIS COUNTRIES

COST ESTIMATE

JUNE 2005 IN MILLIONS OF

US$

COST ESTIMATE

JUNE 2006 IN MILLIONS OF

US$

% DIFFERENCE

2006/2005

STATUS IN JUNE 2006

Projects with higher cost estimates in 2006

1 Recovery of the Navigability of the Meta River Andean CO-VE 12 108 800.0% in tendering-concession

2 Francisco de Orellana Port Amazon EC 20 105.3 426.5% in preparation

3 Duplication of Palhoça-Osorio Tranche (Mercosur Rodovia)

MERCOSUR-Chile BR (AR-UY) 283 800 182.7% in execution

4 Pasto-Mocoa Motorway Amazon CO 71 183 157.7% in preparation

5 Lima-Tingo María-Pucallpa Highway, Ports and Logistic Centres Amazon PE (BR) 296 589 99.0% in tendering-

concession

6 Adjustment of Branco River-Montevideo-Colonia-Nueva Palmira Corridor

MERCOSUR-Chile UY (AR-BR) 90 176.8 96.4% in execution

7 Construction of Pailón-San José-Puerto Suárez Motorway

Central Interoceanic

BO (BR-CH-PE) 245 435.3 77.7% in execution

8 International Rute 60 CH (Valparaiso-Los Andes sector)

MERCOSUR-Chile CH (AR) 165 286 73.3% in execution

9 Boa Vista-Bonfim-Lethem-Georgetown Motorway (1st stage: studies) Guiana Shield GY-BR 2 3.3 65.0% in preparation

10 Paving of Iñapari-Maldonado Port-Inambari, Inambari-Juliaca/Inambari-Cusco

Peru-Brasil-Bolivia PE (BR) 700 1,055 50.7% in execution

11 Desaguadero's Frontier Centre (CEBAF) Andean BO-PE 5 7.5 50.0% in preparation

12 Duplication of Rute 14 MERCOSUR-Chile AR (BR) 270 370 37.0% in preparation

13 Paita-Tarapoto-Yurimaguas Motorway, Ports and Logistic Centres Amazon PE (BR) 248 338 36.3% in execution

14 Infante Rivarola-Cañada Oruro Border Crossing Central Interoceanic BO-PY 1 1.2 20.0% in preparation

15 Bridge over the Acre River Peru-Brasil-Bolivia BR-PE 10 12 20.0% in execution

16Improvements in the Nieuw Nickerie Via-Paramaribo-Albina and International Crossing over the Marowijne River

Guiana Shield SU-GY 90 105 16.7% in preparation

17 Los Andes-Mendoza Railroad Project MERCOSUR-Chile AR-CH 224 251 12.1% in tendering-

concession

18 Toledo-Pisiga Motorway Central Interoceanic BO (CH) 75 76 1.3% in execution

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Imp. de Política: Evaluación y Ranking IImp. de Política: Evaluación y Ranking ILos métodos MCA deben usarse con cuidado (qué

impactos, su medición, peso).En IIRSA, el ranking se hizo con info. cualitativa.Los proyectos elegidos deben ser verdaderamente

“regionales” (> eff.derrame y de red), haya o no ventajas de que proyectos nacionales califiquen como “proy. IIRSA”.

Este problema es muy real en Europa, por los fondos regionales de la EC. En AL, los incentivos son sólo políticos?. Pregunta: se facilita el financ. para proy. IIRSA vs. otros?

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Imp. de Política: Evaluación y Ranking IIImp. de Política: Evaluación y Ranking IIEs necesario alinear los incentivos internos

(Gob. Subnacionales, soc. Civil). Rol de los coord. Nacionales?. El diálogo ayuda, pero es posible que se requiera + (£££)

El financ. con deuda complementa (sustituye?) la eval. nacional, pero no tiene en cuenta los costos de oportunidad de los fondos.

Debe verif. si los supuestos, proy. Y modelos usados ex ante son adec. ex post.

El caso Europeo muestra el valor de lo gradual en la construcción de la institucionalidad.

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Imp. de Política: Financiamiento IImp. de Política: Financiamiento IProblema 1: inflexibilidad de ingresos y gastos.

Es factible reducir las preasignaciones y los gastos corrientes (e.j.SS, transferencias)?

La deuda multilateral específica “blinda” los fondos para IMT en la práctica. Importante para proyectos grandes (volatilidad. Pol-econ)

Conseguir fondos es importante, es sostenible la deuda total (IMF)?. Si los proyectos se evalúan con ruido y se subestiman costos, financiar con deuda puede ser muy riesgoso.

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Imp. de Política: Financiamiento IIImp. de Política: Financiamiento IIPresup. Plurianuales pueden ayudar a planificar

gastos, pero no neces. Blindan los fondos.Un problema grave es la separación existente

entre diseno/evaluac./ranking y financiamiento.Parte de la solución podría ser que Finanzas

participe de los procesos como IIRSA desde adentro y el principio (e.g. CDE).

Otras fuentes de financ: fondos de garantías que se nutran de la expo. de commodities.

Interesante, pero plantea desafíos de gestión.