MODERNIZACIN DEL ESTADOAgenda pendiente de reformas en el Per

Elaboracin del documento base:

pierina pollarolo giglio, abogada, Consultora especializada en reforma

y modernizacin del estado

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Cartu

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agenDa penDiente De reforMas en el per

proyeCto aDvoCating for eConoMiC reforM in peru

Confiepwww.confiep.org.pe

instituto apoyowww.apoyo.com

Cipewww.cipe.org

Modernizacin del estado |

MoDernizaCin Del estaDoUn aparato estatal que

no acompaa y facilita

el crecimiento y no sirve

adecuadamente a los

ciudadanos constituye

un impedimento para la

solucin de la pobreza y las

desigualdades econmicas.

A medida que la economa crece y se incrementan los recursos fiscales, se hace ms evidente la ne-cesidad de mejorar la gestin del Estado. Los pro-blemas de mala asignacin de recursos, falta de capacidad para ejecutar inversiones, prestacin de servicios deficientes, etc., se manifiestan de mane-ra cotidiana y han sido ampliamente documenta-dos. Un aparato estatal que no acompaa y facilita el crecimiento y que no sirve adecuadamente a los ciudadanos constituye un impedimento para la so-lucin de la pobreza y las desigualdades econmi-cas y sociales, lo que pone en cuestionamiento y hace vulnerable el sistema democrtico.

A continuacin, se presentan algunos de los pro-blemas y los lineamientos para su solucin.

Principales obstculos para un Estado moderno

poCa transparenCia e insufiCiente renDiCin De Cuentas Los mecanismos de control sobre la administracin pblica con que se cuenta actualmente se basan

en procedimientos y formalidades que limitan la ca-pacidad gerencial sin que impidan la corrupcin. La complejidad normativa que enfrentan las entidades pblicas en cuanto a funciones y procesos (des-orden, desactualizacin, vacos y contradicciones) crea una mayor inseguridad para los funcionarios honestos y facilita la corrupcin. Mientras se enfatiza el control de formalida-des, se ha descuidado por completo el control sobre los resultados de la gestin. No existen todava mecanismos generalizados que permi-tan evaluar los resultados de los programas y proyectos que realizan las distintas entidades pblicas. La iniciativa de presupuesto por resul-tados que impulsa el Ministerio de Economa y Finanzas es positiva, pero est todava en una etapa bastante inicial y requiere fortalecerse y tener el soporte suficiente para generar un cam-bio de cultura en los funcionarios pblicos. Por otro lado, la ciudadana no conoce la definicin de objetivos, metas, indicadores de desempeo y mucho menos el costo de produccin de servi-cios pblicos. Si bien se ha avanzado hacia una mayor transparencia del Estado por medio de la obligatoriedad de los portales de internet, estos

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muchas veces presentan informacin incomple-ta y desactualizada. Tampoco se ha logrado reducir el nivel de co-rrupcin dentro del Estado. Segn la Encues-ta Nacional de Hogares, del total de personas que realizaron trmites con el Poder Judicial, el 15% fue vctima de corrupcin y ese porcentaje asciende a 30% en el caso de trmites con la Polica Nacional. Sin embargo, solo 7% de las vctimas de actos de corrupcin hizo su denun-cia debido, principalmente, a la inexistencia o el desconocimiento de espacios efectivos para realizar las denuncias.

La Oficina Nacional Anticorrupcin no tiene un mandato claro, ni una estructura funcional ni recursos para ser realmente efectiva, y la Con-tralora no ha logrado todava convertirse en un ente que favorezca la buena gestin estatal y controle efectivamente la corrupcin. Por el con-trario, muchos funcionarios pblicos plantean que el temor a ser objeto de una investigacin por la Contralora produce demoras e indecisio-nes, haciendo al Estado ms lento en reaccionar a las necesidades de la poblacin.

relaCin buroCrtiCa Con el CiuDaDanoLos ciudadanos y las empresas requieren rea-lizar un conjunto de trmites frente al Estado: procedimientos que buscan autorizaciones, re-gistros y otros pronunciamientos de distintas en-tidades pblicas. Muchas veces, sin embargo, los trmites se hacen complejos y onerosos, lo que ocasiona costos injustificados a la produc-cin de bienes y servicios y, en algunos casos, pueden convertirse hasta en obstculos insalva-bles. Ello ocurre por diversas deficiencias de la burocracia y autoridades en los distintos niveles de gobierno:

La falta de recursos o la mala formulacin de los presupuestos motiva a las autoridades a buscar recursos propios a travs de nuevos trmites.

La insuficiente capacidad tcnica de los fun-cionarios los hace temerosos y excesivamen-te formalistas, lo que est vinculado tambin al temor a acciones de la Contralora.

La falta de motivacin y vocacin de servicio insensibiliza a los funcionarios frente a las ne-cesidades de los ciudadanos, a quienes no ven como clientes que deben servir y ayudar.

La desconfianza de las autoridades y funciona-rios frente al sector privado los hace recelosos y exigentes.

En muchos casos, los requerimientos y obs-tculos burocrticos sirven de pretexto a la corrupcin.

El Programa de Modernizacin y Descentraliza-cin del Estado, a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros, ha realizado una serie de acciones que buscan revertir este problema. Por ejemplo, en el campo del gobierno electrnico, se ha desarrollado las etapas iniciales del Proyecto Piloto de Gobierno Electrnico, que permitira rea-lizar en lnea los seis trmites ms demandados, incluyendo la constitucin de empresas.

Asimismo, a nivel local, algunas municipalidades vienen desarrollando esquemas que permiten reali-zar los trmites de licencia de construccin y de fun-cionamiento por esta misma va. Estos avances, si bien muchos de ellos estn todava en fase de im-plementacin y no operan como tales, son alenta-dores en tanto sirven de ejemplo a otras entidades, y se acompaen de otras medidas (capacitacin, campaas de promocin, etc.), para resolver los problemas de fondo que estn en la raz de la gene-racin de trmites innecesarios. Si bien los objetivos de este programa incluyen integrar la informacin de las instituciones pblicas para realizar operacio-nes en lnea, permitiendo la interconexin de sus sistemas de informacin y logrando una ventanilla nica de trmites y servicios al ciudadano y empre-sas, es importante tener en cuenta que la implanta-cin de un sistema relativamente menos ambicioso como el Sistema Integrado de Administracin Fi-nanciera (SIAF) tom muchos aos en estar ope-rativo (incluso ahora no cubre todos los gobiernos locales y durante mucho tiempo no fue utilizado por los ministerios del Interior y de Defensa). Si supe-r las resistencias dentro de las propias entidades del Poder Ejecutivo fue, en parte, gracias a que era una condicin establecida en un prstamo con una entidad multilateral para recibir un desembolso que en ese momento era muy necesario. Por ello, la ex-periencia indica que no se debe subestimar el nivel de resistencia que puede haber en la implantacin de estos programas, que no son solo tecnolgicos, sino principalmente culturales y de recursos huma-nos de las entidades pblicas.

Otra iniciativa considerada en el Programa de Mo-dernizacin y Descentralizacin del Estado es que cada sector haga una reingeniera de los diez tr-mites ms comunes en su institucin. No existe, por el momento, informacin fcilmente accesible

Modernizacin del estado |

respecto de qu sectores ya han cumplido con este proceso y cules no. Los mismos comentarios que se han realizado respecto de la poltica de gobierno electrnico son pertinentes en este caso, ms an cuando en estos casos se puede superponer tam-bin la tensin que existe entre el gobierno central y los gobiernos regionales1.

organizaCin poCo raCional y funCionaMiento buroCrtiCoTodava falta mucho por hacer respecto de racio-nalizar la estructura del aparato estatal. La mayor parte de entidades pblicas no tienen claro su mi-sin, objetivos y prioridades, y muchas aspiran a desempear funciones que desbordan sus capa-cidades o que se superponen al mbito de otras instituciones. Esta es una caracterstica usual en el sector pblico, pues las autoridades y los funcio-narios de un determinado sector prefieren ampliar su mandato y mbito de accin que recortarlo, aun cuando ello pudiera servir mejor a los intereses del ciudadano. Lo usual es ver que las autoridades se disputan un mbito de accin, aun cuando sus re-cursos no les permitan cumplir cabalmente con las dems tareas que la ley les atribuye. El proceso de fusin de organismos que involucr a 41 entidades encontr oposicin en sectores burocrticos y pol-ticos, sin tomar en cuenta que la dispersin de los recursos del Estado en distintas entidades, dupli-cando costos administrativos y evitando sinergias, limita la efectividad en las acciones que dichas instituciones supuestamente deben cumplir. En la gerencia privada, es clarsimo que es preferible hacer menos cosas bien que pretender hacer mu-chas cosas a medias o mal, pero ello no ocurre con el Estado, que muchas veces prefiere (y defiende) una situacin donde se tiene un amplio mbito de funciones que se hacen mal, lo cual desacredita al Estado frente al ciudadano.

En este campo tambin, el Programa de Moderni-zacin y Descentralizacin del Estado ha buscado desarrollar instrumentos para generar un mayor ordenamiento. Por ejemplo, se han desarrollado manuales para que cada entidad pblica pueda generar sus respectivos manuales y reglamentos de organizacin y funciones Manual de Organiza-cin y Funciones (MOF), Reglamento de Organiza-cin y Funciones (ROF), cuadros de asignacin de personal (CAP), texto nico de procedimientos administrativos (TUPA), etc. A pesar de las bonda-des de esta iniciativa, la revisin de los manuales

La falta de motivacin y vocacin de servicio

insensibiliza a los funcionarios frente a las

necesidades de los ciudadanos, a quienes no ven

como clientes a quienes deben servir y ayudar.

elaborados no permite concluir que todos ellos se-rn suficientemente claros y accesibles para fun-cionarios pblicos que pueden tener deficiencias de formacin, como no es poco frecuente en el aparato estatal peruano. Resultara imprescindible fiscalizar cuntas entidades pblicas de los nive-les central, regional y local han utilizado estos ma-nuales y qu esfuerzos de capacitacin, asistencia tcnica y seguimiento se tiene presente. Adicio-nalmente, parte de los problemas de ambigedad respecto de qu funciones corresponden a cada entidad, proviene de sus leyes de creacin u otras leyes que han incorporado funciones relacionadas para estas u otras entidades, por lo que tienen que ser resueltas o respaldadas a nivel legal, no solo reglamentario.

no hay una real poltiCa De reCursos huManos en el estaDoEl Estado es el principal empleador del pas. Ge-nera trabajo para aproximadamente el 5% del total

1 un caso que ilustra la operatividad del estado como un conjunto para tener un trmite simple y efectivo es, por ejemplo, el de las revisiones

tcnicas de los vehculos.

ana CeCilia gonzales-vigil

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de trabajadores en el Per. Sin embargo, tiene pro-blemas de:

Distribucin inadecuada de los recursos huma-nos para la ejecucin de las principales funcio-nes del Estado: muchos en labores administra-tivas y zonas urbanas; muy pocos en labores funcionales y zonas apartadas.

No se promueve la formacin de cuadros espe-cializados.

No se reclutan directivos superiores idneos para el nivel gerencial.

No existe una lnea de carrera.

No existen vas efectivas para sancionar justa y ejemplarmente la indisciplina.

No se evala la productividad y eficiencia.

No existen incentivos para el buen desempeo.

Se permite el aprovechamiento poltico.

Incluso los procedimientos son malos y los recur-sos escasos, buenos funcionarios pblicos podrn de todos modos lograr resultados decentes. Si los procedimientos son perfectos y los recursos inaca-bables, malos funcionarios pblicos podrn encon-trar la manera de mantener vigentes los defectos usuales de la accin estatal. La aprobacin de una nueva ley sobre la carrera administrativa, de Empleo Pblico o de Servicio Civil, cualquiera que sea la terminologa que se adopte, sea postergado por mucho tiempo debido a la magnitud y comple-jidad de los problemas que se intenta solucionar, as como a la fuerte resistencia de las instituciones

representativas de los Servidores Pblicos a la in-troduccin de cambios dirigidos a establecer una carrera basada en la meritocracia.

Por otro lado, en adicin a la Ley de Carrera Ad-ministrativa, existen otras leyes que regulan de manera especfica las de los magistrados, diplo-mticos, profesores, docentes universitarios, pro-fesionales de la salud y efectivos militares y poli-ciales. En su mayor parte, estas leyes tienen las mismas deficiencias que las enunciadas respecto de la ley general.

En el sector magisterial se est avanzando hacia la meritocracia al haberse iniciado un proceso de toma de conciencia acerca de la importancia de las evaluaciones. Sin embargo, es necesario de-sarrollar con mayor detalle y rigurosidad los meca-nismos de capacitacin, evaluacin y sistema de incentivos y penalidades en la carrera docente.

proCeso De DesCentralizaCin poCo enfoCaDo en la Mejora Del DeseMpeo Del aparato estatal En un pas con muchas necesidades y pocos recur-sos como el Per, la descentralizacin debe ser un instrumento para conseguir que el Estado mejore su gestin. Al estar ms cerca de la poblacin, los gobiernos regionales y locales tienen el potencial de prestar de manera ms eficiente y transparente algunos servicios pblicos y cumplir con desarrollar las funciones que ms reclama la poblacin.

La teora sobre descentralizacin seala que la transferencia de responsabilidades y recursos a instancias ms cercanas a la poblacin debiera dar lugar a mejores decisiones acerca de la priorizacin del gasto y permitir mayor transparencia, respon-

Problemas de financiamiento,

trabas administrativas y

denuncias de irregularidades

atrasan o paralizan

importantes obras de

desarrollo.

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sabilidad y control en la ejecucin. Sin embargo, la teora y la experiencia internacional respecto de la descentralizacin plantea tambin riesgos que de-ben ser manejados, como la prdida de eficiencia del gasto pblico si existen economas de escala en su manejo centralizado; el deterioro de la cali-dad y cantidad de los servicios pblicos en aquellos lugares del pas donde las autoridades no cumplan adecuadamente sus funciones; mayores presiones de gasto por duplicacin de instancias que buscan proveer el mismo servicio; casos de gasto irrespon-sable como ha documentado la ONG Ciudadanos al Da en varias oportunidades y, en algunos ca-sos, concentracin del poder en grupos que repro-ducen los mismos vicios de autoritarismo y falta de transparencia a nivel local o regional, como podra ser el caso de algunos de las zonas del pas donde se vienen desarrollando iniciativas de revocacin de autoridades.

El proceso iniciado en el ao 2002 gener altsi-mas expectativas en la poblacin, por lo que el reto es mayor. Durante estos aos, se ha transferido a los gobiernos regionales una serie de funciones y recursos de manera apresurada, sin contar desde un inicio con un marco claro de responsabilidades para cada nivel de gobierno (la Ley Orgnica de Regiones se aprob prcticamente junto con la eleccin de los presidentes regionales), y sin una poltica de descentralizacin fiscal clara.

Las instancias receptoras, por su parte, no han sido fortalecidas institucionalmente lo suficiente, pues requieren de personal capacitado y asisten-cia tcnica, que en la mayor parte de casos el nivel nacional tampoco est en condiciones de brindar.

Si bien la Presidencia del Consejo de Ministros, a travs del Decreto Supremo 027-2007-PCM, esta-bleci las polticas nacionales de obligatorio cum-plimiento en entidades del gobierno nacional, y mediante la Resolucin de Secretara de Descen-tralizacin 004-2007-PCM aprob los requisitos, indicadores y procedimientos para la certificacin de funciones en los gobiernos regionales, estos procedimientos requieren de un proceso de acom-paamiento en el detalle e implementacin que sobrepasa las capacidades reales del Programa de Modernizacin y Descentralizacin del Estado, y que adems se enfrenta a restricciones y resis-tencias de orden poltico de parte de los gobiernos regionales y locales. En los ltimos dos aos, al-gunos gobiernos regionales han emitido normas y tomado acciones abiertamente contrarias a polti-cas nacionales en temas tan importantes como la poltica antidrogas, primero, y tambin en poltica educativa.

En el caso de poltica antidrogas y cualquier otro as-pecto similar, resulta inaceptable que un gobierno regional desconozca las polticas nacionales, por lo que deberan tomarse todas las acciones nece-sarias para garantizar que ello no vuelva a ocurrir. Si se permite que los gobiernos regionales tengan alguna incidencia sobre este tipo de problemas na-cionales, llegar el momento en que el narcotrfi-co, que es una fuerza econmica importante en las zonas del pas donde opera ilegalmente, financiar campaas electorales regionales y, eventualmen-te, obtendr autoridades regionales y locales que le sean afines. La lucha contra el narcotrfico tiene que ser total, unificada y dirigida a nivel nacional. Lo mismo ocurre con otras actividades econmicas ilegales que se han desarrollado en determinadas zona del pas, como la tala ilegal de madera, el contrabando de combustibles, etc.

Tambin se ha generado un conflicto similar res-pecto a la evaluacin docente, donde si bien inicial-mente se logr un acuerdo, en algunos casos se tomaron acciones que los contradecan. No se tra-ta aqu de evaluar qu validez o argumentos tena cada instancia respecto de esta problemtica, sino de hacer evidente que el marco legal est siendo desbordado por la realidad respecto de qu com-petencias corresponden a cada nivel, lo que no es aceptable. Cada instancia de gobierno, as como los propios ciudadanos, tienen que tener muy cla-ro qu responsabilidades tiene su gobierno local, regional y nacional, respecto de cada servicio o funcin que cumple el Estado. Si hay cambios que hacer producto de la experiencia, estos deben ser canalizados por la va legal o reglamentaria res-pectiva, pero no se debe aceptar que se invadan prerrogativas de otro nivel de gobierno, aun si se tienen argumentos para ello, porque se validara un caos legal, donde cualquier autoridad que conside-re que una poltica nacional es inadecuada en su regin la incumple. Si hay un cambio legal o regla-mentario que promover (y puede haber muchos, dado lo apresurado que fue el proceso de descen-tralizacin en sus inicios), se debe respetar las vas previstas en la ley y la Constitucin.

Lineamientos y propuestas para la modernizacin del Estado

Mayor transparenCia y renDiCin De CuentasConsiderando que los funcionarios del Estado y los polticos son nicamente gestores o administrado-res de los intereses de los electores, la rendicin

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de cuentas por su actuacin es una parte impres-cindible en la relacin gobierno-ciudadana. La rendicin de cuentas es importante siempre, pero fundamental en dos situaciones: las decisiones de poltica que son controversiales y aquellas que im-plican el uso de recursos del Estado.

Se requiere que el Estado garantice mecanismos de transparencia y de fiscalizacin, tanto de deci-siones de polticas como de asignaciones de gas-to, pero que dichos mecanismos no impliquen un exceso de procedimientos complejos, porque es-tos procedimientos tambin funcionan como tram-pas para los funcionarios honestos que quieren brindar servicios eficientemente. En ese sentido, las garantas al ciudadano deben estar basadas en informacin objetiva sobre la gestin, puesta f-cilmente al alcance de la ciudadana, ms que en procesos formales. En tal sentido, se debe:

Mejorar los sistemas de priorizacin de necesi-dades y de asignacin de recursos pblicos. Es necesario afianzar el manejo responsable del gasto y mejorar la eficiencia y la calidad del gas-to en inversin pblica. Son positivos los esfuer-zos del Ministerio de Economa y Finanzas por desarrollar un sistema de presupuesto por resul-tados, lo que permitir dar seguimiento y evalua-cin al gasto pblico. Sin embargo, su aplicacin efectiva no ser posible si es que no se poten-cian las oficinas responsables de Planeamiento y Presupuesto en cada sector, liberndolas de las restricciones salariales, para atraer a profe-sionales competentes y con experiencia en el sector pblico. Mecanismos similares deben es-tar previstos para los gobiernos regionales.

Establecer la prueba de mercado, consistente en determinar cunto cobrara un prestador pri-vado del servicio, como mecanismo para medir la eficiencia del sector pblico (benchmark y he-rramienta de gestin). Tercerizar algunos servi-cios como referencia.

Modernizar integralmente la Contralora General de la Repblica, como se hizo con la Direccin General de Contribuciones cuando fue transfor-mada en la Superintendencia Nacional de Admi-nistracin Tributaria (Sunat).

Revisar la decisin de exonerar a empresas estatales de los controles del Sistema Nacional de Inversin Pblica, por los riesgos que implica para el uso de dinero de los contribuyentes.

Revisar las funciones, estructura y actividades de la Oficina Nacional Anticorrupcin, para eva-

luar cmo aumentar su efectividad y su relacin con otras entidades del Estado en temas afines.

Desarrollar mecanismos de rendicin de cuen-tas ms sencillos y participativos para gobiernos locales de poblaciones pequeas, y liberarlos de las obligaciones formales de los sistemas nacio-nales que no son aplicables a estas poblaciones. Por ejemplo, podra normarse que los gobiernos locales ms pequeos tengan necesidad de desarrollar cabildos abiertos con determinada periodicidad y que el ntegro de sus ingresos y gastos, incluidas las contrataciones de personal y el detalle de gastos en obras est publicada en el local de la municipalidad, y eximirlos del resto de formalidades.

Desarrollar mecanismos peridicos de rendicin de cuentas sobre decisiones de poltica contro-versiales, bajo responsabilidad de los funciona-rios y autoridades respectivas, para todas las entidades pblicas (audiencias pblicas obligato-rias, publicidad en internet, informes disponibles al pblico), as como las campaas de difusin sobre la disponibilidad de estos mecanismos.

siMplifiCaCin De trMites aDMinistrativos

Son positivos muchos esfuerzos del Ejecutivo y del Congreso por la simplificacin administra-tiva. Entre ellas, la Ley de Licencia de Funcio-namiento y la Ley de Silencio Administrativo, y el programa Tramifcil, de la Mesa Nacio-nal de Simplificacin de Trmites Municipales para Empresas (Intermesa), que ya ha dado resultados. Lo mismo ocurre con el programa piloto de gobierno electrnico para permitir que se gestionen por internet los seis trmites ms demandados (que, segn su plan inicial, debe-ra estar operativo antes de terminar el 2008) y las iniciativas de simplificacin de trmites sec-toriales (se debera informar qu sectores las han desarrollado y en cules estn pendien-tes). Es tambin destacable la iniciativa de la ventanilla nica de comercio exterior (VUCE), ms an en el marco de la integracin comer-cial del Per al mundo, nico camino para ge-nerar montos de inversin suficiente para la generacin de empleo.

Adems de las muy positivas iniciativas citadas, se debera poner ms atencin a las causas que estn en la raz de la generacin de tra-bas burocrticas. Se necesita ms trabajo en el campo de la capacitacin de funcionarios, lucha

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contra funcionarios corruptos o incompetentes, y vigilancia ciudadana sobre los excesos buro-crticos. En la medida en que no se avance en generar, por un lado, una actitud en el ciuda-dano de no aceptar trmites engorrosos y, por otro, una visin de servicio entre autoridades y funcionarios respecto de que no tienen derecho a complicarle la vida a los ciudadanos que los eligieron y/o les pagan su sueldo, el riesgo y el problema seguir vigente. Es necesario generar un cambio cultural como el que se ha logrado, al menos en parte, en el caso de los derechos de los consumidores respecto de las empre-sas privadas que, si bien no impide que haya infracciones, s las ha reducido drsticamente. Si bien el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (Indecopi) ha impuesto sanciones, su contribucin mayor es que ha permitido generar ese cambio cultural, que ya permite que no sea necesario denunciar ante el Indecopi para que los derechos del consumidor sean respetados en una gran cantidad de oportunidades.

En este esfuerzo, se requiere de la colaboracin y coordinacin de varias instituciones pblicas. La Defensora del Pueblo tiene, constitucional-mente, la funcin de velar por los derechos de los ciudadanos frente al Estado. Sin embargo, al cubrir su actividad una diversidad de otros temas, este punto en particular no cobra la importancia relativa necesaria. Como poltica nacional, el Ejecutivo ha sealado que le co-rresponde a la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros el seguimiento de estos temas. Y, adicionalmen-te, la Comisin de Acceso al Mercado del Inde-copi es la instancia a la que se puede recurrir cuando se crean, a travs de los trmites, ba-

rreras al mercado. Resulta indispensable que dichas entidades acten conjuntamente y con una visin comn respecto de los desafos y actividades prioritarias, para generar no solo medidas, que sin duda son muy beneficiosas, sino tambin un cambio cultural, que es lo que se requiere para una solucin perdurable.

MejoraMiento De la organizaCin y funCionaMiento Del estaDo

Fomentar el planeamiento estratgico en la gestin de las entidades pblicas, incluyendo el fortalecimiento de sus unidades de Planea-miento, Inversin y Presupuesto.

Reformar los sistemas administrativos transver-sales del Estado (las normas sobre contratacin, control, presupuesto, etc.), para evitar que estos promuevan la realizacin de procesos sin valor o constituyan mecanismos de burocratizacin dentro del Estado.

Identificar para cada entidad los cuellos de bote-lla en el ciclo del gasto pblico aprobacin por el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), presupuesto, tesorera, adquisiciones, control, etc. y adoptar las medidas de capacitacin y simplificacin que se requieran. Incorporar la aplicacin de estndares interna-cionales en ciertos procesos (PMI para gestin de proyectos, COSO para sistemas de control).

En la reforma de los sistemas administrativos, se debe tomar en cuenta la heterogeneidad del sector pblico, conformado por entidades muy diversas en cuanto a la variedad y complejidad de procesos y su acceso a mercados.

Cada instancia de gobierno, as

como los propios ciudadanos,

tienen que tener muy claro

qu responsabilidades tiene

su gobierno local, regional y

nacional, respecto de cada

servicio o funcin que cumple

el Estado.

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profesionalizaCin De la aDMinistraCin pbliCa

Establecer un nuevo rgimen de empleo en el sector pblico, distinto al Proyecto de Ley del Empleo Pblico, actualmente en discusin. El nuevo regimen debera estar orientado primor-dialmente al mrito y a incentivar el desempeo por resultados:

Debe disearse un sistema de evaluacin ob-jetivo e imparcial, de aplicacin gradual.

Las remuneraciones deben estar relaciona-das a la complejidad del cargo, el mrito, la capacidad profesional y desempeo. Debe ser eliminado todo sistema basado nica-mente en la antigedad. Las remuneraciones del personal de la administracin pblica no deben estar atadas ni tener ningn ndice de relacin con las remuneraciones de los polti-cos. Debe eliminarse todo tipo de homologa-cin o indexacin de remuneraciones.

Debe considerarse dentro de las causales de cese no solo las de carcter disciplinario, sino tambin la falta de aptitud mnima para el desempeo de la funcin segn evaluacio-nes de desempeo.

Los recursos humanos deben adecuarse a las necesidades del servicio. Dado que las

estructuras y funciones son cambiantes, las normas deben dar solucin a la excedencia de personal.

Debe aplicarse a todas las instancias de go-bierno, pero desarrollar reglas especiales para los municipios pequeos (especialmente las referidas a seleccin, capacitacin y eva-luacin), que estn basadas en los mismos principios, pero sean factibles de aplicar con facilidad a la realidad concreta que enfrentan estas localidades.

Se debe debatir responsablemente sobre la negociacin colectiva en el sector pblico, si se incorpora debe incluirse tambin como aspecto obligatorio que se adopten acuerdos sobre la mejora de la calidad y eficiencia del servicio p-blico. De lo contrario, la norma sera inconsis-tente con el enfoque de gestin por resultados.

Debe sealarse expresamente que cualquier proceso de seleccin irregular es nulo y pue-de ser materia de impugnacin durante un tiempo prudencial. Asimismo, la ley debe ex-plcitamente establecer la responsabilidad y penalidades que asume una autoridad elegi-da o un funcionario por vulnerar la ley en este aspecto. Otorgar o aceptar recomendaciones de cualquier funcionario o autoridad debe estar expresamente prohibido, as como aca-rrear responsabilidades.

El Estado debe garantizar

mecanismos de fiscalizacin

del gasto, sin que ello

implique procedimientos

complejos que paralicen

inversiones necesarias para

el desarrollo del pas.

ana CeCilia gonzales-vigil

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En relacin con los procesos de evaluacin y capacitacin, debe sealarse que no le co-rresponde al Estado asumir la obligacin de capacitar a los trabajadores que resulten con una calificacin deficiente (ello podra darse extraordinariamente como parte del proceso de cambio inicial, pero no debe ser la regla establecer si se quiere desarrollar una carrera meritocrtica que premia la responsabilidad y el esfuerzo). En este mismo campo, se debe tener en cuenta que el Organismo Rector no debera tener la facultad de ratificar o revocar las evaluaciones, por la cantidad de puestos y sectores en el aparato pblico y la especi-ficidad de los criterios de evaluacin en cada caso. Incluir una medida de este tipo hara in-viable el sistema y la experiencia comparada as lo seala.

La ley tiene que prever los casos de cese co-lectivo por causas objetivas fundado en los supuestos de desactivacin, reestructura-cin, fusin o de reorganizacin declaradas por razones tcnicas o financieras, o al am-paro de alguna norma expresa, previa auto-rizacin del Organismo Rector, que deber evaluar tcnicamente si se cumplen los re-quisitos y procedimientos de ley, y buscar la reubicacin del personal afectado en la me-dida de lo posible, otorgando una indemniza-cin a quienes no logren ser recolocados.

La norma debe permitir expresamente la fa-cultad de las entidades estatales de contratar tanto directamente como a travs de empre-sas de intermediacin laboral personal de carcter temporal o accidental, en casos que lo ameriten, e incluir tambin esta posibilidad para servicios complementarios brindados por las empresas autorizadas.

Respecto de los cargos de confianza, es preferible adoptar una visin realista que una excesivamente restrictiva. Cuando la ley no permite vas para este tipo de con-trataciones, se corren riesgos tambin im-portantes, como que se busque trastocar las reglas generales para introducir personal de confianza como si fueran funcionarios pbli-cos generales, con el agravante de que su contratacin devendra en permanente, o que su remuneracin no provenga del Esta-do, generando el riesgo de conflicto de inte-reses o la no asuncin de responsabilidades por su influencia en decisiones pblicas. Lo ms importante es consignar expresamen-te la naturaleza temporal de los servicios

brindados, fijar un lmite razonable por enti-dad, con la posibilidad de que el Organismo Rector pueda ampliar este nmero si hay fundamento apropiado, permitir que puedan cumplir cualquier funcin, e impedir que se le puedan asignar derechos adicionales.

La ley debe abordar necesariamente el tema de remuneraciones y beneficios laborales y hacerlo compatible con el resto de la re-forma. El impacto fiscal de una reforma del empleo pblico puede ser muy importante, por la cantidad de trabajadores involucrados y debe ser cuidadosamente analizado, para establecer incentivos apropiados. En parti-cular, se debe tener especial cuidado en no reconocer derechos retroactivos si se intro-ducen a la carrera pblica beneficios como la compensacin por tiempo de servicios, por ejemplo.

Poner en funcionamiento la autoridad nacional del empleo pblico y el tribunal del empleo p-blico. Esta entidad debe tener una concepcin moderna respecto de la gestin de recursos hu-manos y estar integrada por profesionales inde-pendientes de primer nivel.

Establecer garantas para funcionarios frente a procesos judiciales maliciosos dirigidos a parali-zarlos en el ejercicio de sus funciones.

DesCentralizaCin aDeCuaDa Del estaDo El modelo adoptado por la legislacin consiste en una divisin de roles entre los niveles de go-bierno. El gobierno central debe concentrarse en la definicin de polticas nacionales, mientras que las instancias subnacionales deben enfocarse en la ejecucin y prestacin de servicios, respetando las polticas nacionales. El gobierno nacional debe progresivamente abandonar las tareas de ejecu-cin y, en cambio, fortalecer sus capacidades de planificacin y formulacin de polticas, evaluacin y direccin. Su estructura debe responder a ese nuevo rol. Los gobiernos locales y regionales de-ben fortalecer sus capacidades de ejecucin y des-empear sus funciones con autonoma y eficiencia, adecuando las polticas nacionales a su realidad especfica, pero sin desnaturalizarlas.

Delimitar claramente la distribucin actual de funciones y competencias entre los tres niveles de gobierno, as como las responsabilidades de cada uno. Como se seal en la seccin de diagnstico, mediante la Resolucin de Secre-

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tara de Descentralizacin 004-2007-PCM se aprobaron los requisitos, indicadores y procedi-mientos para la certificacin de funciones en los gobiernos regionales, lo cual se complementa con los planes sectoriales de transferencia de funciones. Sin embargo, el proceso requiere de un soporte tcnico permanente, para cuidar el detalle de la aplicacin de dicha transferencia, para ayudar a resolver entrampamientos que se generan en distintas instancias en la aplicacin prctica de estas medidas, y para sugerir los cambios legislativos y reglamentarios que sean necesarios. Un proceso de descentralizacin no se planifica una vez y se aplica de manera sencilla; es un proceso gradual, complejo de prueba y error, que requiere ser acompaado con los recursos tcnicos necesarios para de-sarrollar las capacidades que permitan lograr el objetivo central, que es brindar mejores servi-cios y representar los intereses del ciudadano.

Desarrollar las acciones legales necesarias para garantizar que en el futuro no se incumplan por

ningn motivo las polticas nacionales; y fortale-cer la instancia de coordinacin del Poder Ejecu-tivo con los gobiernos regionales para la discu-sin de algunas polticas fundamentales.

Fortalecer la capacidad del gobierno nacional para el planeamiento y formulacin de polticas nacionales y articular la gestin de los distintos niveles de gobierno a travs de polticas nacio-nales claras. La aprobacin de la nueva Ley Or-gnica del Poder Ejecutivo (LOPE) constituye un avance en este aspecto. Sin embargo, las leyes de cada uno de los ministerios que deben ser aprobadas a partir de esta LOPE, deben re-flejar los nuevos roles para los distintos niveles de gobierno, y es probable que se tenga que re-visar otras leyes tambin que fueron otorgando funciones a distintas entidades pblicas.

Establecer un sistema de seguimiento y monito-reo de los servicios descentralizados que defina una lnea de base y determine indicadores de satisfaccin del ciudadano.