Tres Paradojas Educativas en América Latina.

Sobre la necesidad de ideas publicas para impulsar las oportunidades educativas.

Fernando Reimers

Junio de 2002

Documento preparado para el Dialogo Regional en Educación.

Banco Interamericano e Desarrollo.

En este ensayo identifico tres paradojas educativas. La primera paradoja es que las

escuelas son simultáneamente parte del problema y parte de la solución a los desafíos que

confronta América Latina. La Segunda paradoja es que una evaluación de la historia de

los sistemas educativos de la región permite concluir que mucho ha cambiado y poco ha

cambiado. La Tercera paradoja consiste en los magros resultados de los enormes

esfuerzos de reforma educativa de las últimas décadas.

Argumento luego que es necesario desarrollar ideas publicas sobre como avanzar las

oportunidades educativas. Estas ideas públicas requieren claridad sobre las razones por

las que es necesario hacer de la igualdad de oportunidades educativas una prioridad,

identificación de los principales desafíos para lograr dichas oportunidades e

identificación de las acciones para atender a dichos desafíos. Su carácter de publicas

requiere de dialogo democrático informado que permita movilizar coaliciones amplias en

apoyo de las mismas.

1. Primera Paradoja: Los desafíos cotidianos en América Latina y las escuelas.

Parte del problema o de la solución?

La violencia social en diversas modalidades: secuestros express, crímenes contra la vida

y contra la propiedad, violencia política, narcoterrorismo, insurrección armada. Baja

credibilidad de las instituciones y del gobierno. Dificultad para establecer consensos

mínimos y confianza entre grupos sociales que permitan la gobernabilidad. Insuficientes

perspectivas de crecimiento económico, de generación de empleo. Altos índices de

1

pobreza, creciente desigualdad en la distribución del ingreso. Son estos algunos de los

desafíos que ocupan la atención de lideres sociales y políticos de América Latina. Para

quienes han vivido de cerca el impacto de alguna de estas formas de violencia, en sus

familias, en sus círculos de amigos, estos desafíos , mas que una preocupación

intelectual, son un asunto existencial.

La construcción de sociedades democráticas en donde se pueda vivir en paz requiere una

seria revisión de la labor de los sistemas públicos de educación en América Latina. En lo

que ellos hacen, y en lo que dejan de hacer. No quiere esto decir que las escuelas podrán,

por si solas, curar a las sociedades latinoamericanas de la ingobernabilidad, de la

violencia, de la pobreza o de la desigualdad. Si quiere decir que la practica de las escuelas

puede estar alineada de forma tal que ellas sean parte del problema, o de la solución.

Para ser parte de la solución a los problemas señalados los sistemas educativos de

América Latina deben apoyar la promoción de las oportunidades sociales y de la libertad

de elegir para todas las personas. Deben permitir a cada ciudadano desarrollar su

potencial y su talento al limite de sus capacidades físicas. Deben fomentar la posibilidad

de que las personas escojan su destino, desarrollando sus habilidades y sus intereses, de

forma que cada persona sea libre y responsable de elegir como quiere vivir.

Hay practicas sociales que limitan la libertad y el desarrollo del potencial humano. La

institución del racismo, por ejemplo, impide a personas de grupos raciales subordinados

elegir libremente donde vivir, en que oficio desempeñarse, con quien asociarse. El

sexismo institucionalizado igualmente, limita las opciones de las mujeres en los roles que

pueden desempeñar o en el reconocimiento que pueden recibir por el desempeño de

dichos roles. La discriminación por condición social de origen limita igualmente las

opciones de aquellos que carecen del abolengo necesario para poder desempeñarse en

algunos sectores de actividad económica, cultural o política.

Estas practicas discriminatorias de grupos sociales subordinados se extienden también a

limitar el acceso a las oportunidades educativas que permitirían a estos grupos adquirir

las competencias para cuestionar su rol de subordinación y desafiar el orden

2

discriminatorio. Es así como en sociedades racistas, por ejemplo, aquellos de razas

subordinadas tendrán inferiores oportunidades educativas, careciendo de acceso a

aquellos niveles educativos mas importantes para el desempeño de roles de conducción o

recibiendo acceso a una educación de calidad inferior que reforzara su condición de

subordinación limitando sus posibilidades de desarrollo intelectual. De este modo quienes

basan su condición de privilegio en la exclusión de grupos sociales subordinados podrán

legitimar su diferente estatus sobre la incapacidad intelectual o sobre la flojera de estos

últimos. Un orden social excluyente que de otro modo seria a todas luces injusto adquiere

de este modo un barniz de legitimidad gracias a la concupiscencia del sistema de

oportunidades educativas que da la impresión de que la desigualdad resulta de diferencias

en el esfuerzo y meritos de las personas y no de condiciones sobre las que las personas no

pueden ejercer control.

El desafió para quienes aspiran a sociedades mas incluyentes en América Latina es

romper la concupiscencia de las escuelas con estas formas mas primitivas de exclusión

social, aquellas basadas en la condición social de origen de las personas, en su raza y en

su genero. Estas formas de exclusión operan de formas mas o menos sutiles.

Abiertamente cuando la oferta educativa en las localidades en que se concentran estos

grupos subordinados es claramente inferior a la oferta educativa en otras localidades o

regiones, por ejemplo con escuelas en peores condiciones físicas, con menor dotación de

materiales educativos, con maestras con menor formación o competencia o con mayor

numero de niños que atender por maestro. La exclusión opera mas sutilmente cuando la

directora de escuela le informa a la madre de un estudiante de estos grupos subordinados,

indígenas, inmigrantes del campo o de países vecinos, que no hay cupo, o los refiere a

otra escuela en la que se concentran estudiantes con características semejantes, o cuando

las maestras de estos niños tienen bajas expectativas sobre el potencial académico de

estos niños y enseñan e formas consistentes a estas bajas expectativas.

No seria esta la primera vez que las escuelas y los sistemas educativos fuesen el campo

de batalla en el que se libre la lucha entre la conservación del orden social y la búsqueda

de uno mas justo. La historia de los últimos cien anos en América Latina es en buena

3

medida la historia de confrontación entre un proyecto educativo excluyente y autoritario

y uno incluyente y democrático1.

Cuando grupos interesados en el cambio social han logrado incidir en la acción del

Estado numerosos ejemplos de reforma educativa han cifrado en los maestros grandes

expectativas sobre su papel en el desarrollo social. Desde el establecimiento de las

primeras republicas independientes latinoamericanas diversos lideres políticos han

esperado de las escuelas la formación de los nuevos republicanos.

La idea de que los cambios educativos podrían inducir o apoyar cambios sociales, de

inspiración en las tesis de J.J. Rousseau, se extiende en América Latina inicialmente a

través de la correspondencia de Simón Bolívar, y de sus maestros Andrés Bello y Simón

Rodríguez, y posteriormente de Franz Tamayo en Ecuador, Domingo Faustino Sarmiento

en Argentina, José Pedro Varela en Uruguay y José Vasconcelos en México quienes

proponen que la educación puede contribuir a la formación de una nueva identidad en las

nuevas republicas. En el siglo XX grandes reformas educativas acompañan a procesos de

significativo cambio político en México durante los anos 1930, Bolivia en los 1950, Cuba

y Venezuela a comienzos de los 1960, Chile y Perú a fines de los 1960. Durante la

segunda mitad del siglo el acceso a la educación a todos los niveles se expande como

resultado de los esfuerzos nacionales apoyados por la UNESCO que promueve el acceso

al derecho universal a la educación contemplado en la Declaración Universal de

Derechos Humanos, así como por los Bancos de Desarrollo y la Agencia para el

Desarrollo Internacional de Estados Unidos y otros esfuerzos de cooperación en el marco

de la Alianza para el Progreso. Contribuyen a esta expansión en el acceso la propagación

de las tesis que contemplan el capital humano como inversión necesaria para el

crecimiento económico. El siglo concluye con el proyecto incluyente bajo ataque del

proyecto conservador que replantea la necesidad de reducir el papel del Estado en la

sociedad, la necesidad de aumentar la eficiencia en la utilización del gasto publico y la

importancia de promover la competitividad internacional de la mano de obra, y por ende 1 Ver Fernando Reimers. The politics of educational inequality. En Cambridge Economic History of Latin America. Edited by Victor Bulmer-Thomas, John Coatsworth and Roberto Cortes Conde Cambridge: Cambridge University Press. En prensa. Una versión sintetica de este capitulo en español fue publicada en la Revista Latinoamericana de Estudios Educativos. 2002.

4

la excelencia y la calidad educativas, todo ello en el marco de profundos reajustes a la

economía y al papel del Estado agudizados por la crisis de la deuda externa2.

Es la confrontación entre estos dos grandes proyectos alternativos, el excluyente y

autoritario y el incluyente y democrático, la que explica las discontinuidades en las

políticas educativas en muchos países de la región, y la consecuente deficiencia en los

resultados. La debilidad del proyecto incluyente para movilizar una coalición mas amplia,

en particular durante los últimos veinte anos, resulta también de la débil articulación de

ideas claras sobre el potencial y los limites del poder de la educación para apoyar cambio

social, así como de la falta de discusión publica de estas ideas en aras a construir y

movilizar una coalición en apoyo de la misma.

2. La Segunda paradoja. Mucho ha cambiado para que todo siga igual.

Una revisión de los últimos cien años de historia educativa de América Latina permite

concluir que ha habido cambios impresionantes3. El acceso a la educación a todos los

niveles ha aumentado considerablemente, con ello grupos sociales que no habían tenido

antes acceso a las instituciones educativa lo han ganado. Esto representa a todas luces una

victoria del proyecto democrático e incluyente. La creación del Estado Docente

representa una poderosa idea publica que animo una efectiva coalición de intereses

durante el siglo XX que incluyo a los nuevos industriales, los políticos liberales, las

nuevas clases medias emergentes con la creciente urbanización. Estos procesos en apoyo

a la expansión del acceso están ilustrados en Argentina, Chile y Uruguay a comienzos del

siglo XX, donde exitosas economías orientadas a la exportación, creciente urbanización,

grandes flujos migratorios crean las condiciones que asignan al proyecto de una escuela

primaria universal un propósito político fundamental, la creación de una identidad

nacional y moderna. Los duraderos resultados de este proyecto fundacional de los

sistemas públicos educativos de estos países se reflejan aun en los mas altos índices

educativos de las poblaciones de estos países en relación al resto de la región.

2 Idem.

3 Esta seccion se basa en ideas desarrolladas en mas amplitud en el trabajo citado en la nota 1.

5

El proyecto incluyente avanzo enmarcado en otros cambios políticos significativos

durante el siglo, como parte del proyecto revolucionario Mexicano a partir de 1920, del

proyecto revolucionario en Bolivia en 1952, del proyecto democrático en Venezuela a

partir de 1958, del proyecto socialista de Cuba en 1958, del proyecto de consolidación

democrática en Costa Rica a fines de los 1950, del proyecto socialista Peruano de 1968 y

del proyecto social-cristiano de Chile de los sesenta. La inclusión de reformas educativas

en proyectos políticos mas amplios, la clara articulación de ideas sobre la forma en que la

expansión del acceso educativo contribuiría a este proyecto y la inserción de estas ideas

en amplias coaliciones en apoyo a las reformas educativas se tradujeron en ideas

publicas efectivas en impulsar la acción del Estado en expandir el acceso a la educación.

Estas efectivas ideas publicas sobre la importancia de expandir el acceso educativo

fueron apoyadas por diversas influencias supranacionales, la mas destacada la del sistema

de Naciones Unidas que movilizo una agenda regional en respuesta al reconocimiento de

la educación como derecho humano y a otros compromisos semejantes internacionales4.

Las tesis del capital humano como inversión, así como la idea de que el desarrollo podría

ser planificado e impulsado por el Estado que aparecen durante los años cincuenta

impulsan también los esfuerzos del Estado en material educativa en aras de un proyecto

incluyente.

La eficacia de estas ideas publicas y de las coaliciones que ellas animaron esta

demostrada en la expansión de la escolaridad obligatoria de 5-6 años a comienzos del

siglo a 8-9 años a fines del siglo, en una impresionante expansión de la matricula a todos

los niveles educativos, y en el logro de la universalización del acceso inicial a la escuela

y una significativa reducción del analfabetismo. Dado el significativo crecimiento

demográfico durante el siglo estos logros son especialmente importantes.

4 El proyecto principal de educacion y las reuniones de Ministros de Educacion y de funcionarios de alto nivel, asi como la asistencia tecnica y la formacion de redes de intercambios de experiencias fueron mecanismos utilizados con gran efectividad por Unesco, en particular por la Oficina Regional para America Latina, para auspiciar la expansion educative.

6

Durante los años ochenta, en cambio, termina la época dorada de la expansión educativa

anterior. La crisis de la deuda externa, el ataque al Estado de Bienestar proveniente de

grupos políticamente conservadores, y la falta de renovación de las ideas publicas sobre

la importancia del proyecto educativo incluyente resultan en una disminución de la

expansión educativa. La fe simple que había impulsado el crecimiento educativo sin

precedentes de la época interior es re-emplazada por un cinismo sobre el papel de la

educación en el cambio social, por múltiples ideas que compiten en la agenda educativa y

por una embestida eficaz del proyecto conservador excluyente. Como resultado de este

conjunto de factores, y no solo de difíciles condiciones fiscales como algunos han

señalado, la década de los ochenta es una década perdida desde el punto de vista

educativo.

Durante la ultima década del siglo hay esfuerzos por realinear la agenda educativa con

una agenda política pero por comparación a los esfuerzos que caracterizaron las grandes

reformas educativas del siglo ellos son tímidos y sus resultados magros. Reformadores de

la educación que temen hablar de reformas, intentos por mejorar la equidad buscando

también mejorar la competitividad o la eficiencia. La simplicidad de las ideas publicas

que habían impulsado la expansión de la oportunidad educativa en épocas anteriores es

reemplazada no por ideas publicas mas complejas, sino por un verdadero potpurrí en el

ideario educativo, el cual carece de capacidad para articular y movilizar coaliciones que

lo apoyen. La multiplicidad de objetivos que sobrecargan la agenda educativa durante los

últimos diez años esterilizan la eficacia del Estado. El Estado docente que expandió las

oportunidades educativas en momentos en que la educación fue parte de amplios

proyectos políticos es reemplazado por un Estado impotente para hacerse cargo de

satisfacer las múltiples demandas que pesan sobre el sistema educativo y para alinear el

sistema educativo con los crecientes desafíos de los nuevos tiempos.

El cuadro 1 muestra como durante la segunda mitad del siglo XX la matricula aumento

significativamente a todos los niveles. Este crecimiento en el acceso educativo fue

superior durante las décadas de los cincuenta y sesenta y para las universidades este

crecimiento continua también durante los setenta. Este crecimiento disminuye

7

significativamente luego de 1980. Aun cuando la disminución del crecimiento a nivel

primario posterior a 1980 es comprensible dada la casi universalización del acceso

lograda a este nivel, este esta lejos de ser el caso en educación secundaria y terciaria,

donde las tasas brutas de matricula en 1997 eran aun 62% y 19%, respectivamente5

Cuadro 1. Matricula por nivel en América Latina y el Caribe

1950 1960 1970 1980 1990 1997

Primaria 15 27 44 65 76 85

Secundaria 2 4 11 17 22 29

Terciaria 0.3 0.6 1.6 4.9 7.3 9.4

Aumento Porcentual 50-60 60-70 70-80 80-90 90-97

Primaria 80.00% 62.96% 47.73% 16.92% 11.84%

Secundaria 100.00% 175.00% 54.55% 29.41% 31.82%

Terciaria 100.00% 166.67% 206.25% 48.98% 28.77%

Fuente: UNESCO. World Education Report. Paris, 2000 cuadros 3.1, 3.2 y 3.3.

En 1950 ninguno de los países en América Latina tenia la suficiente capacidad para

matricular a todos los niños en edad primaria en la escuela, y la mayoría apenas

matriculaban a la mitad de ellos, como muestran las tasas brutas de matricula en el cuadro

2. Solo Argentina y Uruguay tenían tasas brutas de matricula en educación primaria

superiores al 90%. Los sistemas educativos primarios tenían la capacidad de incorporar

entre al 60% y al 76% del grupo de edad respectivo en Costa Rica, Cuba, Chile, El

Salvador, Panamá y Paraguay. En los restantes países menos de 3 de cada cinco niños en

edad de escolarización primaria asistían a la escuela.

Cuadro 2. Matrícula bruta en educación primaria en países latinoamericanos desde 1950,

ordenados por tasas en 1950 de mayor a menor.

1950 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Tasas brutas de matricula de primaria

5 UNESCO. World Education Report. Paris, 2000. p. 116.

8

Argentina 94 101 105 106 106 105 106 113

Uruguay 90 106 112 107 107 107 109 108

Panamá 76 102 101 116 106 106 106 104

Chile 74 124 104 112 109 105 100 101

Paraguay 74 102 109 102 104 104 105 111

Perú 67 99 107 114 114 120 123 123

Cuba 66 121 121 124 106 101 98 106

Costa Rica 61 106 110 107 105 97 101 104

El Salvador 61 82 84 74 75 81 97

Ecuador 57 91 99 106 117 119 116 127

Republica Dominicana 54 87 100 104 118 126 96 94

México 53 92 106 111 120 118 114 114

Venezuela 51 94 97 98 93 97 96 91

Brasil 39 108 119 87 98 100 106 125

Nicaragua 39 69 78 80 94 97 94 102

Colombia 36 84 101 106 112 102 102 113

Bolivia 35 73 78 88 87 95 95

Guatemala 28 50 58 63 71 78 78 87

Honduras 28 80 87 88 98 108 108 111

Haití 19 50 53 60 76 97 48

Fuentes: Los datos para 1950 son de Nassiff, R., G. Rama y J.C. Tedesco. 1984. El

Sistema Educativo en América Latina. Buenos Aires, Kapelusz. Datos de 1965 son de

World Bank. Social Indicators of Development Database 1996. Washington, DC. Datos

para 1990 y 1995 son de Unesco. 2000. The World Education Report 2000. Paris. Todos

los demás datos son de UNESCO Statistical Database.

Las diferencias de matricula entre países en 1950 reflejan los distintos énfasis de la

política durante los cincuenta años precedentes. Argentina y Uruguay habían desarrollado

ideas publicas educativas incluyentes antes que el resto de los países, y como resultado

habían expandido sus sistemas educativos. Los países con las menores tasas de acceso

escolar , Brasil, Nicaragua, Colombia, Bolivia, Guatemala, Honduras y Haití, reflejaban

ideas publicas mas excluyentes. Estas condiciones iniciales en el acceso en 1950

9

influirían en el desarrollo educativo subsiguiente haciendo mas difícil para algunos países

alcanzar a aquellos donde la tradición incluyente era de mas vieja data.

Entre 1950 y 1965 la capacidad de los sistemas educativos se expandió sustancialmente.

Para 1965 era de mas del 100% en ocho países6 (Chile, Cuba, Brasil, Uruguay, Costa

Rica, Panamá, Paraguay y Argentina) y 90% en otros cuatro (Perú, Venezuela, México y

Ecuador). Solo Guatemala y Haití tenían las tasas mas bajas en 50%. Con la excepción de

Guatemala, Haití y El Salvador, que no lograrían tasas de 100% al fin del siglo XX, todos

los demás países habían excedido el 80% hacia 1975 y el 90% hacia 1980 y todos los

países, excepto Bolivia y Venezuela tenían tasas de matricula bruta superiores al 98% a

nivel primario.

El cuadro 3 muestra que la educación secundaria también se expandió durante el siglo

XX y de una base mucho mas baja que para el caso de primaria. Sin embargo, a fines del

siglo solo unos pocos países, aquellos con tradiciones mas igualitarias, matriculaban al

menos a dos terceras partes del grupo respectivo a este nivel. Estos países eran Uruguay,

Cuba, Argentina, Chile, Perú y Panamá hacia 1995. En siete países menos de dos quintas

partes de los niños estaban matriculados a este nivel (Paraguay, Venezuela, El Salvador,

Guatemala, Bolivia, Haití y Honduras). Los restantes países matriculaban entre 2/3 y la

mitad de los estudiantes potenciales en este grupo.

Las posiciones relativas de los países latinoamericanos en las tasas brutas de matricula

muestran que si bien las condiciones iniciales de matricula hacia 1950 y el nivel de

recursos disponibles (reflejado en el Producto Interno Bruto per capita en 1997) influyen

en el acceso a la educación secundaria, ninguno de estos factores determina la posición

de cada país en relación al resto en este sentido. Por ejemplo, Argentina, Chile y Uruguay

tenían los niveles mas altos de acceso a la educación secundaria en 1950 y también en

1995, también se encontraban entre los países con niveles mas altos de ingreso. Al otro

extremo de la distribución Guatemala, Haití y Honduras tenían los mas bajos niveles de 6 Las tasas brutas de matricula resultan de dividir el numero total de estudiantes en un nivel sobre el total de ninos en la edad oficial correspondiente a este nivel. Dado que los ninos matriculados pueden ser mas jovenes o mayores que los limites oficiales de este grupo escolar esta tasa puede exceder al 100%. Este indicador estima el acceso y es una medida de la capacidad del sistema escolar.

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acceso y de ingreso en 1950 y también al fin del siglo. En comparación, Costa Rica, con

tasas mas altas en 1950 y un nivel de ingreso favorable en relación a Colombia, Ecuador,

Republica Dominicana, México o Nicaragua, había logrado un menor acceso a la

secundaria que estos países en 1997. Esto ejemplifica que las prioridades de política

educativa, y no solo las condiciones iniciales en cada país inciden en los resultados.

Otro ejemplo de la importancia de las prioridades de política educativas es la diferencia

entre Brasil y Perú, ambos con niveles de acceso a la secundaria de 6% en 1950, los

cuales aumentaron significativamente mas en Perú a pesar de los menores niveles de

ingreso.

Además de la importancia de las prioridades de política, dos factores adicionales que

limitaron la expansión de la escolarización secundaria fueron que la expansión del acceso

a primaria fue lograda con un conjunto de medidas que redujeron la calidad (reducir la

duración de la jornada escolar para acomodar múltiples turnos en las mismas

edificaciones, expandiendo igualmente la carga docente y reduciendo los materiales

pedagógicos por alumno) como resultado de esto muchos de los niños que lograron

acceso a la escuela primaria se convirtieron en repitientes crónicos y como resultado de

ello el numero que eventualmente culmino la primaria fue una pequeña proporción del

numero que gano acceso inicial a este nivel. Además la expansión en el acceso a la

secundaria estuvo limitada por decisiones de política en cuanto el énfasis durante la

mayor parte del siglo estuvo en la universalización del acceso a la primaria y en la

alfabetización, una versión minimalista del concepto de igualdad de oportunidades

educativas. El haber mantenido el foco del proyecto incluyente en niveles educativos que

habían perdido la capacidad para ser los puentes a la mayor movilidad social a fines de la

década explica la paradoja de que mucho haya cambiado pero demasiado poco haya

cambiado. Si bien la expansión educativa represento una indudable movilidad educativa

intergeneracional –cada generación alcanzo niveles de escolarización superiores a los de

sus padres, en todos los grupos de ingreso—es menos claro que esta movilidad haya

resultado en una correspondiente movilidad económica o social –en cuanto los niveles

11

educativos de acceso a las ocupaciones de mayor productividad se habían desplazado a

los niveles superiores donde se concentraban los hijos de los grupos de mayor ingreso.

Como resultado de este fenómeno y de que el nivel educativo y social de los padres

continuase siendo un fuerte predictor de los niveles educativos alcanzados y del nivel de

rendimiento escolar logrado por cada generación es posible cuestionar si el sistema

educativo es actualmente un mecanismo de cambio social o un mecanismo reproductor y

validador de diferencias sociales iniciales entre los niños, en particular dadas las

persistentes y obvias diferencias en la oferta educativa a la que tienen acceso distintos

grupos sociales.

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