83-113-059-05 EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL ...... · 2018....

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EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL RURAL 2012-2015

Elaborado por:

Dirección del proyecto: Liliana Rodríguez Sánchez

Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario

José Antonio Botero Garrido Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras

Javier Ordóñez Torres

Contraloría Delegada de Minas y Energía

Mauricio Llano Rodríguez Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario

Diego Javier Rivero González

Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario

Apoyos:

Marco Antonio Polo González Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras

Muestra estadística

Hernán Darío Pinilla Velásquez Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario

Soporte técnico en sistemas

Ubicación: Archivo Informe evaluación pp VISR 19042017 versión completa 05062017

Revisión 1:

Adriana Lucía González Díaz – Directora de Estudios Sectoriales Fecha: 07/02/2017

Revisión 2:

Andrés Bernal Morales – Contralor Delegado para el Sector Agropecuario Fecha: 7/02/2017

Revisión 3:


Revisión 4:

Adriana Lucía González Díaz – Directora de Estudios Sectoriales Fecha: 02/06/2017

Revisión 5:


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Resumen Con el objetivo de conceptuar sobre la pertinencia y relevancia de la política de Vivienda de Interés Social Rural (VISR) durante el periodo 2012-2015, este documento presenta los resultados de la revisión realizada por la CGR respecto al carácter oportuno, adecuado y conveniente (útil) de los objetivos de la política frente a las necesidades sociales de las que ésta se ocupa así como de su importancia en términos de sus efectos directos/resultados (eficacia y eficiencia), y de la atención a las necesidades que pretendía cubrir. Una conclusión principal de la evaluación es que la política de Vivienda de Interés Social Rural (VISR) es poco pertinente en cuanto a su utilidad dado que se orienta solo a mejorar las condiciones habitacionales de la vivienda de la población rural pobre y vulnerable del país, sin que sus objetivos den cuenta de que ésta hace parte de una visión integral del Desarrollo Rural implementado en el territorio, lo cual se explica en que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) alude como único problema de la política de VISR, el déficit habitacional y el hacimiento crítico. Además, la política de VISR tampoco ha sido oportuna dado que la concreción de sus metas, generalmente, se da por fuera de los plazos fijados en las normas. Igualmente, la evaluación concluyó que la política de VISR es poco relevante frente al problema público del que se ocupa, toda vez que aún persisten deficiencias estructurales en sus instrumentos pese a haber sido diagnosticadas desde hace más de diez años. Para el caso del subsidio familiar de vivienda de interés social rural que administra el Banco Agrario de Colombia, durante el periodo 2012-2015 en términos de eficiencia solo ejecutó el 44% de los recursos asignados. Sin mencionar que existe incertidumbre respecto a la eficacia de la política en tanto se desconoce el déficit de vivienda rural real en el país así como el número de soluciones de vivienda efectivamente entregadas. Para la elaboración de este documento se aplicaron las Directrices para la Evaluación de las Políticas Públicas INTOSAI GOV 9400 de la International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI, por sus siglas en inglés).

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SIGLAS APSB Agua Potable y Saneamiento Básico ASOCAJAS Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar. AUNAP Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca BAC Banco Agrario de Colombia. BD Base de Datos BID Banco Interamericano de Desarrollo BPIN Banco de Proyectos de Inversión CCF Caja (s) de Compensación Familiar. CDPC Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana CDSA Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario CENAC Centro de Estudios de la Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional. CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CGP Censo General de Población CGR Contraloría General de la República. CIVISR Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés Social Rural. CNA Censo Nacional Agropecuario. CNCA Comisión Nacional de Crédito Agropecuario. CONPES Consejo de Política Económica y Social CSV Consejo Superior de Vivienda. CRA Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística. DAPRE Departamento Administrativo de la Presidencia de la República DES Dirección de Estudios Sectoriales DNP Departamento Nacional de Planeación. DPS Departamento Administrativo para la Protección Social DRET Desarrollo Rural con Enfoque Territorial. DTF Depósito a Término Fijo ECV Encuesta de Calidad de Vida. EES Estrategia de Entorno Saludables FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. FINAGRO Fondo para la Financiación del Sector Agropecuario. FNA Fondo Nacional de Ahorro Fonvivienda Fondo Nacional de Vivienda FOVIS Fondo Obligatorio de Vivienda de Interés Social FUT Formato Único Territorial GEIH Gran Encuesta Integrada de Hogares. GESPROY Sistema de Gestión de Monitoreo a la Ejecución de Proyectos SGR GI Gerencia Integral INCODER Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions IPM Índice de Pobreza Multidimensional para Colombia IRCA índice de Riesgo de Calidad de Agua ISR Inventario Sanitario Rural ISSAI International Standars of Supreme Audit Institutions MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. MAS Muestreo Aleatorio Simple MAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. MC Ministerio de Comunicaciones MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

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MSPS Ministerio de Salud y Protección Social MVCT Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. NSR Norma de Sismo Resistencia OCAD Órganos Colegiados de Administración y Decisión ONG Organización No Gubernamental. PDA Plan Departamental de Agua PDRIET Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial PGIR Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos PGN Presupuesto General de la Nación. PND Plan Nacional de Desarrollo. POT Plan de Ordenamiento Territorial RETIE Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctrica RUAF Registro Único de Afiliados RUV Registro Único de Víctimas SB Saneamiento Básico SENA Servicio Nacional de Aprendizaje SFVIS Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social. SFVISR Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural. SFVISR BAC Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural, otorgado por el BAC. SFVISR CCF Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural, otorgado por las CCF. SGP Sistema General de Participaciones SGR Sistema General de Regalías. SNVIS Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social SISBEN Sistema de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales. SISFAV Sistema Integrado de Información del Subsidio Familiar de Vivienda. SISFV Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda. SIVICAP Sistema de Vigilancia de la Calidad del Agua Potable SMMLV Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes. SSF Superintendencia del Subsidio Familiar. SUI Sistema Único de Información Supersubsidio Superintendencia de Subsidio Familiar TDA Títulos de Desarrollo Agropecuario UAGRT Unidad de Atención y Gestión del Riesgo UARIV Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas UE Unión Europea URT Unidad de Restitución de Tierras UVR Unidad de Valor Real VIP Vivienda de Interés Prioritario. VIPR Vivienda de Interés Prioritario Rural. VIS Vivienda de Interés Social. VISR Vivienda de Interés Social Rural.

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Tabla de contenido INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 7 1. DESCRIPCIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA ........................................................................ 9 1.1 Descripción del contexto ...................................................................................................... 9 1.2 Descripción del problema público ........................................................................................10 1.3 Reconstrucción de la lógica de la intervención ....................................................................11 1.3.1 Políticas de vivienda social orientadas al mercado ...........................................................11 1.3.1.1 Subsidio a la demanda de vivienda ...............................................................................13 1.3.1.2 Ahorro previo y otros aportes de los beneficiarios .........................................................14 1.3.1.3 Crédito para vivienda en condiciones de mercado ........................................................14 1.3.1.4 Ventajas y desventajas de los anteriores instrumentos .................................................14 1.3.2 Política de vivienda de interés social rural implementada en el periodo 2012-2015 .........16 1.3.2.1 Objetivo Política ............................................................................................................16 1.3.2.2 Población objetivo de la política de VISR ......................................................................16 1.3.2.3 Cobertura ......................................................................................................................16 1.3.2.4 Instrumentos .................................................................................................................16 1.3.2.5 Fuentes de financiación ................................................................................................18 1.3.2.6 Actores de la política de VISR .......................................................................................20 1.3.2.7 Procesos y/o procedimientos de implementación de los instrumentos de política .........22 1.4 Resultados de trabajos previos realizados por la CGR sobre la política ..............................25 2. METODOLOGÍA ...................................................................................................................27 2.1 Problema del que se ocupa la evaluación de la política pública ..........................................27 2.2 Objeto de la Evaluación ......................................................................................................28 2.3 Preguntas orientadoras y principales hipótesis ...................................................................28 2.4 Objetivos de la revisión .......................................................................................................29 2.5 Ruta Metodológica ..............................................................................................................29 2.6 Limitaciones del trabajo.......................................................................................................31 3. RESULTADOS .....................................................................................................................33 3.1 Diseño de la política ............................................................................................................33 3.1.1 Información sobre necesidades de VISR utilizada por el Gobierno Nacional ....................33 3.1.2 Tiempo requerido para suplir el déficit habitacional rural ..................................................36 3.1.3 Uso de sustento técnico para la formulación y/o reforma de la política 2012-2015 ..37 3.1.3.1 Documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 .....................................37 3.1.3.2 Documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 .....................................42 3.1.4 Sistema de Información de VISR .....................................................................................51 3.1.4.1 Generalidades sobre el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda ......51 3.1.4.2 Generalidades sobre el Sistema de información para el SFVISR ..................................52 3.1.4.3 Financiación de los sistemas de información de VISR, con crédito de la banca internacional .............................................................................................................................52 3.1.4.4 Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda, aproximaciones recientes de la CGR ......................................................................................................................................53 3.1.4.5 Financiación del Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda .................55 3.1.4.6 Sistema de información para el SFVISR, soportado por el BAC ....................................58 3.1.4.7 Resultados de la verificación documental realizada por la CGR a proyectos SFVISR ...59 3.1.5 Discordancias normativas y su incidencia en el logro de los objetivos de política ............62 3.1.5.1 Confusión de los conceptos de formulación, orientación y ejecución de la política ........62 3.1.5.2 Cuestionable ejercicio funcional de instancias concernidas en la política de VISR ........64

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3.1.5.3 Vivienda de interés Social Rural y Vivienda de Interés Prioritario Rural ........................65 3.1.5.4 Financiación del Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda .................67 3.1.5.5 Excedentes de recursos de SFVISR CCF no aplicados ................................................68 3.1.5.6 Patrimonio familiar inembargable ..................................................................................69 3.1.5.7 Verificación de la condición de habitabilidad .................................................................70 3.1.5.8 Prohibición de transferencia ..........................................................................................71 3.1.5.9 Derecho de preferencia .................................................................................................72 3.1.6 Pertinencia de la política ..................................................................................................74 3.1.6.1 Conveniencia de los objetivos de la política (utilidad) ....................................................76 3.1.6.2 Proporcionalidad de los objetivos de la política frente a las necesidades existentes .....78 3.1.6.2.1 Instrumentos ..............................................................................................................78 3.1.6.2.2 Indicadores.................................................................................................................83 3.1.6.2.3 Metas .........................................................................................................................86 3.1.6.2.4 Recursos ....................................................................................................................89 3.1.6.3 Oportunidad de los objetivos de la política ....................................................................98 3.1.6.4 Conclusiones generales sobre el diseño de la política de VISR .................................. 100 3.2 Ejecución de la política - Relevancia ................................................................................. 101 3.2.1 Asignación y ejecución de recursos para VISR 2012-2015 ............................................ 101 3.2.1.1 Recursos para el Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural BAC .......................... 101 3.2.1.2 Recursos del SFVISR otorgado por las Cajas de Compensación Familiar .................. 103 3.2.1.3 Recursos de la línea de crédito para VISR de Finagro ................................................ 106 3.2.1.4 Otras fuentes de recursos ........................................................................................... 107 3.2.2 Gestión de los proyectos aprobados SFVISR BAC 2012-2015 ...................................... 113 3.2.2.1 Recursos de proyectos aprobados SFVISR BAC 2012-2015 ...................................... 113 3.2.2.2 Hogares y beneficiarios SFVISR BAC 2012-2015 ....................................................... 115 3.2.3 Cumplimiento de metas de la política de VISR frente a déficit habitacional .................... 117 3.2.3.1 Metas sobre VISR durante el periodo 2012-2015 ........................................................ 117 3.2.3.2 Eficiencia del Esquema de operación del SFVISR BAC .............................................. 121 3.2.3.3 Gestión en el periodo 2012-2015 de proyectos aprobados en vigencias anteriores .... 123 3.2.4 Gestión en VISR con otras fuentes de recursos ............................................................. 125 3.2.4.1 VISR financiada con recursos del SGR ....................................................................... 125 3.2.4.2 Acceso a Agua potable y saneamiento básico financiado con recursos del SGP ........ 126 3.2.5 Coordinación interinstitucional ........................................................................................ 128 3.3 Seguimiento, evaluación y control a la política .................................................................. 131 3.3.1 Sobre el seguimiento a la política de VISR ..................................................................... 131 3.3.2 Sobre la evaluación de la política de VISR ..................................................................... 134 3.3.3 Sobre el control a la implementación de la política de VISR ........................................... 136 3.4 Resultados de la aplicación de encuestas ......................................................................... 139 3.4.1 Resultados de las encuestas aplicadas a residentes de las VISR .................................. 139 3.4.2 Resultados de encuestas aplicadas a alcaldías de municipios con proyectos de VISR .. 144 3.4.2.1 Política de VISR .......................................................................................................... 145 3.4.2.2 Subsidio Familiar de VISR – BAC ............................................................................... 146 3.4.2.3 VISR financiada con recursos del Sistema General de Regalías................................. 147 3.4.2.4 Otros instrumentos de la política de VISR ................................................................... 148 3.4.2.5 Recursos para financiación de VISR ........................................................................... 148 CONCLUSIONES ................................................................................................................... 149 BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................... 152 ANEXOS ................................................................................................................................. 155

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INTRODUCCIÓN La vivienda, como la alimentación, la salud, el trabajo, la educación y el agua, es uno de los derechos básicos que garantiza una vida digna. Es un tema tan prioritario que se ocupan de él los organismos internacionales y los derechos humanos, cuando plantean que "Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado, que le asegure así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda...1”

En Colombia, este derecho se consagra en el artículo 51 de la Constitución Política2, el cual se

desarrolla en una amplia normatividad, reglamentación y jurisprudencia. Sin embargo, la existencia de normas nacionales e internacionales no ha sido suficiente para garantizar el derecho a una vivienda digna a toda la población rural del país, entendiendo por éste “aquel dirigido a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que cuente con condiciones suficientes para que quienes allí habiten puedan realizar de

manera digna su proyecto de vida3”.

En efecto, a diciembre 31 de 2010 habían sido terminadas 16.508 soluciones de vivienda de interés social rural de las 55.251 asignadas durante el periodo 2005-2010 en aplicación de los respectivos planes nacionales de desarrollo, equivalente al 1% de los 1,6 millones de hogares en déficit total de vivienda que residían fuera de las cabeceras municipales en el año 20054. Durante el periodo 2011-2014, a su vez, solo se terminó el 37% de las 96.660 soluciones de vivienda asignadas en el periodo5, equivalente al 2,2% del déficit habitacional rural existente en el año 20056. Lo anterior, denota la ausencia de una política relevante que permita maximizar el uso de los recursos en la atención de las necesidades de vivienda de la población rural, como lo ilustra esta evaluación. Dado que la Vivienda de Interés Social Rural (VISR) hace parte del punto uno (Reforma Rural Integral) del acuerdo de paz firmado entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), y que según el mismo Gobierno, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 contiene las estrategias para la consolidación de la paz, resulta relevante una aproximación a la política de VISR bajo la aplicación del Decreto 900 de 2012, toda vez que el esquema previsto en dicha norma se mantiene para el cierre del citado Plan de Desarrollo. El objetivo de la Evaluación y análisis de las políticas públicas que realiza la Contraloría General de la República (CGR), como parte del ejercicio del nivel macro de la vigilancia de la gestión fiscal7, es contribuir al control político efectuado por el Congreso de la República, informar a la sociedad sobre el uso que hace la administración de los recursos públicos y sobre su efecto en el cumplimiento de los fines del Estado y, aportar a la administración pública elementos de juicio que le permitan el mejoramiento de su gestión.

1Artículo 25.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. 2 El artículo 51 establece que: "Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer

efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda". 3 La Corte Constitucional ha precisado el alcance de este derecho en Sentencias T-585/08, T- 958 de 2001 y T-791 de 2004. 4 Censo General de Población 2005 realizado por el DANE. 5 Se precisa que 11.725 soluciones de vivienda terminadas o liquidadas durante el periodo 2011-2014 corresponden a soluciones de vivienda

financiados con recursos de vigencias anteriores y que vienen rezagados desde el año 2000. 6 Rodríguez S, Liliana. Vivienda de Interés Social Rural: un derecho sin una política eficiente y eficaz. Boletín Macro Fiscal Nº 14. 2016. p. 2–3. 7 El Artículo 32 del Decreto Ley Decreto Ley 267 de 2000 define el Nivel Macro de la Vigilancia de Gestión Fiscal como “… la consolidación de

análisis, resultados y situaciones en que se encuentran y desarrollan las finalidades del Estado, tanto a escala general y territorial, como por

sectores de actividad”.

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Este documento se presenta en tres capítulos. El primero, en el que se realiza una descripción de la política pública evaluada. En el segundo, se detalla el enfoque y la metodología empleada para la realización de la evaluación. El tercer capítulo contiene los resultados de la evaluación en el que se da respuesta a las preguntas orientadoras planteadas para el trabajo. Finalmente, se exponen las conclusiones de la evaluación.

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1. DESCRIPCIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA La vivienda propia es uno de los bienes más demandados por las familias y personas, y uno de sus principales activos. Sin embargo, quienes tienen menores ingresos enfrentan serias restricciones de acceso a viviendas dignas, por su insuficiente capacidad de compra frente a sus precios. Ello califica a las viviendas para esos estratos como de interés social (VIS). En esta sección se describe la política pública de Vivienda de Interés Social Rural (VISR) a partir del recuento del contexto en el cual se originó, de la descripción del problema público del que se ocupa, de la reconstrucción de su lógica de la intervención, y de la presentación de los resultados de los trabajos previos realizados por la CGR sobre la política de VISR. 1.1 Descripción del contexto Desde inicios de la década de los años 90 se inicia la implementación de un modelo en el que el Estado no debe suplantar ni competir con el sector privado en la producción de los bienes y servicios donde éste puede ser más eficiente y se plantea que debe asumir básicamente un papel facilitador. Según este modelo, las necesidades habitacionales se atienden en el mercado, por lo cual se desplaza al Estado de la producción y financiación de la VIS8. Estas reformas económicas orientadas al mercado y al sector privado implementadas en América Latina y el Caribe en las últimas décadas, llevaron a la redefinición de las políticas de vivienda para hogares de bajos ingresos, siendo el principal objetivo de estos cambios ampliar el acceso de esos hogares a la vivienda y reducir sus déficits habitacionales. Esto implicó modificaciones significativas en los papeles de los sectores público y del privado. Bajo esta lógica, la política de VIS debería proporcionar acceso equitativo a hogares de menores ingresos a viviendas con estándares adecuados en cuanto a lotes de terreno, servicios básicos, superficies construidas, materiales y terminaciones. Ello, en términos de costos eficientes de construcción, del apoyo del sector público mediante subsidios, del esfuerzo de las familias o personas beneficiarias, y en condiciones que permitan superar los déficit de vivienda de los estratos de menos ingresos en plazos razonables9. En este contexto, la política de vivienda de interés social en Colombia a partir de 1991, adoptó el sistema de subsidios a la demanda, el cual sustituyó al esquema en el que el Estado era directamente constructor de viviendas, proveedor de créditos y de subsidios. Las políticas de vivienda para familias y personas de bajos ingresos implementadas buscaban incrementar la demanda efectiva de VIS. El otorgamiento de subsidios a los beneficiarios, complementados con crédito y con un porcentaje de ahorro familiar, deberían permitir incluso a los más pobres acceder al mercado de vivienda10. La política de VISR también adoptó esta concepción sin considerar las particularidades de las áreas rurales. La actividad de la Caja Agraria en el manejo de subsidio de vivienda de interés social rural, en los años 1991 a 1996, se caracterizó por las soluciones de mejoramiento con dotación de agua y saneamiento básico, beneficiando entre 20.000 y 80.000 hogares por año. En las pocas evaluaciones que aluden a este componente de la política rural, se estima que el programa

8 MVCT, (2014). Colombia: Cien años de políticas habitacionales. Séptimo foro urbano mundial.

9 Held, Günther. Políticas de vivienda de interés social orientadas al mercado: experiencias recientes con subsidios a la demanda en Chile. Costa Rica y Colombia. CEPAL. Chile, junio de 2000. p. 7.

10 Chiape de Villa, María Luisa. La política de vivienda de interés social en Colombia en los noventa. CEPAL. Proyecto Interdivisional CEPAL

“Instituciones y mercados” financiado por GTZ. Santiago de Chile, Junio de 1999. p. 5.

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entre los años 1994-1997 “logró una disminución de 3,32% de las privaciones en el suministro de agua, de 17,90% de las carencias asociadas a los materiales inadecuados y de 4,59% del déficit existente en los sistemas de eliminación de residuos”11. A partir del año 2000 este aspecto se modificó porque se superponía a otros programas estatales y porque desatendía otros aspectos de la provisión de mejora de vivienda. La reforma se generó tras el cambio de la administración de la Caja Agraria (entidad liquidada en 1999) al Banco Agrario de Colombia (BAC), que la reemplazó en el cumplimiento de las actividades financieras, y en el rol de ejecutor del otorgante del subsidio de vivienda rural.

Según el BAC, éste se enfocó a una rutina de asignación de subsidios. Cada año se repetían acciones sin tratar de responder a la dinámica que la atención a los hogares estaba demandando y desde este punto de vista la inercia facilitaba la acción, pero no aportaba al Ministerio su experiencia para el mejoramiento del programa a nivel nacional12.

En el documento Conpes 3304 de 200413, se diagnosticó que la atención de los subsidios a las solicitudes de los hogares rurales no superaba el 15% de las familias postulantes, que la línea de crédito creada en Finagro desde 1999 (Ley 546, artículo 32) prácticamente no se había utilizado, y que las Cajas de Compensación Familiar tenían dificultades que les impedían cumplir su labor, como la no identificación de los trabajadores que habitan en el área rural afiliados a las Cajas. Con este diagnóstico se propuso fortalecer dichos instrumentos y mejorar la coordinación del Programa14. En general, el BAC alude tres periodos en la ejecución de la política refiriéndose al programa de VISR: el primero en los años 90, en el que la vivienda rural atendió al campesinado colombiano en un marco de política integral para el desarrollo rural; el segundo entre los años 2004-2008 que conllevó al abandono o la no culminación del 40% de los proyectos aprobados y una gran cantidad de recursos perdidos que hoy se reclaman frente a las aseguradoras o que se denunciaron ante la fiscalía y entes de control. El tercer momento, desde el año 2010 en el que se cambió el esquema de administración15. Adicionalmente, en el documento “Vivienda de Interés Social Rural: La experiencia 2010-2013” se concluye que en las dos décadas del programa bajo el esquema de subsidio a la demanda, las características de la ejecución se diferencian radicalmente en una y otra década y se afirma que “Hoy se hace vivienda rural pero no se mide el impacto territorial”, tarea a recuperar por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y el Banco Agrario de Colombia. 1.2 Descripción del problema público El déficit de vivienda busca determinar, si las necesidades habitacionales de los hogares están cubiertas. Mide hogares que habitan en viviendas inadecuadas o construidas con material precario o inestable, que comparten con otros la vivienda y que residen en viviendas con hacinamiento no mitigable (déficit cuantitativo); Además mide hogares que habitan en viviendas construidas con materiales estables, pero con pisos inadecuados; con hacinamiento mitigable; que habitan en viviendas con servicios inadecuados y hogares en viviendas que no tienen un

11 BAC. (s.f.). Vivienda de Interés Social Rural: La experiencia 2010-2013. p. 23. 12 BAC. (s.f.). Vivienda de Interés Social Rural: La experiencia 2010-2013. p. 24. 13 Mediante el cual se autorizó la contratación de un crédito externo con el Banco Interamericano de Desarrollo por US$30 millones para financiar parcialmente el Programa de vivienda de interés social rural. 14 Rodríguez S, Liliana. Vivienda de Interés Social Rural: un derecho sin una política eficiente y eficaz. Boletín Macro Fiscal Nº 14. 2016. 15 BAC. (s.f.). Vivienda de Interés Social Rural: La experiencia 2010-2013. Prólogo.

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lugar adecuado para preparar los alimentos (déficit cualitativo). Los hogares que no alcancen un umbral mínimo fijado, son clasificados como deficitarios. Según el Censo poblacional 2005, el 36,21% de los hogares del país tenía necesidades habitacionales. En las cabeceras municipales el déficit afectaba el 27% de los hogares, y en la zona rural, al 68,25%. En Colombia, el 23,84% de los hogares habitaban en viviendas con problemas cualitativos o susceptibles a ser mejorados, ya que las viviendas que ocupan presentaron deficiencias, en cuanto a la estructura de los pisos, hacinamiento mitigable, servicios públicos y lugar inadecuado para preparar los alimentos - cocina. En la cabecera el déficit cualitativo afecta el 14,44% de los hogares, y en el resto, al 56,54%. Igualmente, el 12,37% de los hogares registró déficit cuantitativo, ya que sus viviendas presentaron carencias habitacionales, en cuanto a estructura -paredes, cohabitación y hacinamiento no mitigable. En la zona urbana o cabecera, el déficit cuantitativo es del 12,56% y en la zona rural o resto es del 11,71%. Esta situación debió cambiar a causa de los fenómenos del crecimiento demográfico, de la migración rural-urbana, por la Ola Invernal presentada durante las vigencias 2010-2011 y por el desplazamiento forzado ocasionado por el conflicto armado interno. Además, según Asocajas “el grupo con mayor incidencia de pobreza en la zona rural son los ocupados por cuenta propia o independientes en actividades agropecuarias (48,5% son pobres por ingreso)”, por lo que no pueden mejorar sus condiciones habitacionales. 1.3 Reconstrucción de la lógica de la intervención En este ítem se describe la política de vivienda de interés social orientada al mercado implementada en América Latina y el Caribe. Igualmente, se presenta la política de vivienda de interés social rural ejecutada en el país en el periodo evaluado. 1.3.1 Políticas de vivienda social orientadas al mercado Las políticas de vivienda orientadas al mercado reconocen que el Estado por sí solo es incapaz de solucionar el déficit habitacional y que por ende, su intervención debe estimular la inversión privada. El Estado bajo un rol de facilitador busca crear incentivos de recuperación de costos, rentabilidad y estabilidad que permitan al sector vivienda competir con los demás sectores de la economía y que la inversión privada se ocupe de la financiación y construcción de viviendas16. La premisa de este modelo es que atender a las necesidades de vivienda es básicamente un hecho económico, que repercute en la política de bienestar social. Los efectos multiplicadores del sector vivienda sobre la actividad económica y el empleo son tanto, o más importantes que los otros sectores económicos: cada dólar invertido en vivienda genera dos dólares de actividad económica en otros sectores, y un puesto de trabajo adicional en la construcción de viviendas da lugar a otros dos en actividades conexas17. Las instituciones que financian vivienda deberán competir en el mercado financiero y de capital por recursos, lo que requiere contar con instrumentos que ofrezcan rentabilidades atractivas a los ahorradores y a los inversionistas, y por lo tanto, deberán diseñar instrumentos de crédito

16 Gonzales, Gerardo (1999). Acceso a la vivienda y subsidios habitacionales directos: experiencias latinoamericanas. Revista de la Cepal 69. p. 141. 17 Mayo, Stephen. Ángel, Shlomo (1993). Housing: Enabling Markets to Work whit technical supplements. The World Bank. p. 34.

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hipotecario en condiciones de mercado para que las amortizaciones de los créditos de vivienda permitan la recuperación de los préstamos y con ello, el financiamiento de una nueva vivienda así como su venta en el mercado secundario18. No obstante, esto puede ser incompatible con las posibilidades de acceso a las opciones de crédito hipotecario de los potenciales prestatarios, principalmente de los sectores con menores ingresos. El obstáculo principal para solucionar el déficit habitacional de estos sectores es su dificultad de acceder a las oportunidades de financiamiento existentes dada su: (i) insuficiente capacidad adquisitiva que les impide hacer efectiva su demanda potencial; (ii) carencia de garantías satisfactorias para obtener los créditos hipotecarios disponibles; y (iii) en países con sectores informales importantes, imposibilidad de acreditar ingresos permanentes. Así, no basta con la dupla ahorro previo/crédito hipotecario para concretar el acceso a vivienda de los sectores de menores ingresos, la cual es más factible en estratos de ingresos más elevados19. Ante este problema han surgido esquemas tripartitos de acceso a la vivienda, compuestos por: el ahorro previo de los adquirientes, un subsidio a la demanda no reembolsable otorgado por el Estado y, de ser el caso, un crédito hipotecario complementario en condiciones de mercado. El Estado también asume un rol subsidiario, brindando igualdad de oportunidades a toda familia, independientemente de su condición económica. El objetivo del subsidio habitacional directo es complementar la capacidad adquisitiva de las familias de menores ingresos, segmento donde se concentra la mayor demanda potencial de vivienda, para que puedan resolver su problema habitacional a través del mercado, accediendo a una vivienda que satisfaga sus aspiraciones y que sea compatible con su propio esfuerzo y sus posibilidades económicas. Se considera que los subsidios a la demanda son más eficientes que los subsidios a la oferta al implicar menores pérdidas en la soberanía del consumidor y menores costos de acceso a una vivienda20. Los subsidios habitacionales directos, sumados al esfuerzo de las familias y al crédito hipotecario en condiciones de mercado, en teoría complementan la capacidad de compra de viviendas producidas por el sector privado para la población de más bajos ingresos21. Garantizar condiciones de rentabilidad y competitividad en los mercados inmobiliarios y de financiamiento de viviendas, según este modelo, permite que (i) el sector privado encuentre en la construcción habitacional una opción de negocios que compita en igualdad de oportunidades con otros sectores de la economía; (ii) los ahorros dirigidos hacia el sector vivienda consigan una rentabilidad positiva; (iii) los créditos hipotecarios se recuperen, haciendo sostenible el financiamiento habitacional de largo plazo; y (iv) los intermediarios financieros encuentren en el financiamiento de viviendas una opción de negocios rentable22. Los roles previstos por este modelo para los diferentes actores son los siguientes23:

Los sectores públicos asumieron principalmente como reguladores del sector; como gestores del sistema de subsidios directos a la demanda de viviendas a familias y personas en situación de extrema pobreza, como suministradores de obras sanitarias y de equipamientos complementarios que tienen un alto contenido de bienes públicos (como áreas de recreación y

18 Gonzales, Gerardo (2005). El crédito hipotecario y el acceso a la vivienda para los hogares de menores ingresos en América Latina. Revista de

la Cepal 85. p. 119. 19 Gonzales, Gerardo. Ibíd. 20 Gonzales, Gerardo. Ibíd. 21 Gonzales, Gerardo (1999). Acceso a la vivienda y subsidios habitacionales directos: experiencias latinoamericanas. Revista de la Cepal 69. p. 141. 22 Gonzales, Gerardo. Ibíd. 23 Held, Günther. Políticas de vivienda de interés social orientadas al mercado: experiencias recientes con subsidios a la demanda en Chile. Costa

Rica y Colombia. Proyecto Interdivisional CEPAL“Instituciones y mercados” (financiado por gtz). Chile, 2000. pp. 10-12.

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deporte y centros comunitarios) y, como agentes “subsidiarios” en determinados papeles que el sector privado no está en condiciones de desempeñar adecuadamente. Las tareas y responsabilidades de entidades públicas han incluido la fijación y el cumplimiento de normas referidas principalmente a los siguientes aspectos: i) estándares y precios de las viviendas de interés social nuevas; ii) proceso de postulación y asignación de subsidios; iii) requisitos de ahorro previo según las respectivas soluciones de vivienda; iv) acopio de suelo para vivienda de interés social; v) condiciones de entrada de empresas privadas a la construcción de poblaciones de viviendas de interés social. Empresas privadas y otras entidades del sector (como cooperativas de vivienda y sociedades mutuales), han tomado la principal responsabilidad como constructores y oferentes de VIS. Por su parte, bancos y otras instituciones financieras privadas deberían asumir similares tareas en la gestión de las cuentas de ahorro y de los créditos hipotecarios para esas viviendas. Los hogares de menores ingresos, a su vez, han aportado ahorros al financiamiento de sus viviendas y también lotes de terrenos, materiales de construcción y mano de obra. Las políticas de vivienda de interés social orientadas tienen los siguientes componentes: 1.3.1.1 Subsidio a la demanda de vivienda Las políticas de vivienda social recurren a subsidios a la demanda de vivienda para dotar con capacidad de compra a jefes de hogar y personas de menores ingresos. Estos subsidios permiten a sus beneficiarios concurrir al mercado a elegir sus viviendas, sujetos a ciertos estándares, precios y disponibilidades. Dado el destacado papel que juegan los subsidios en la demanda por vivienda, el proceso de postulación y asignación de subsidios está sujeto a requisitos de trasparencia, imparcialidad, focalización y neutralidad. El proceso de postulación a subsidios habitacionales es transparente si los jefes de hogar y las personas que califican para postular están informados de los factores que otorgan puntaje, si pueden verificar sus puntajes en listas públicas, y si conocen los puntajes de corte a los cuales se han otorgado subsidios. La asignación de subsidios habitacionales es imparcial si se otorgan a los beneficiarios en lista de espera en un orden que respeta estrictamente los puntajes de los postulantes que han cumplido todos los requisitos. La focalización es un requisito de equidad en la asignación de los subsidios habitacionales. Pasa por un acceso más que proporcional de las familias y personas de menores ingresos (no propietarias) a los subsidios de vivienda, y por un elevado número de subsidios habitacionales a esos beneficiarios. Sin embargo, la equidad también requiere que las familias y personas de distintos estratos de ingreso que califican para subsidios de vivienda también puedan adquirir viviendas de acuerdo con aspiraciones y capacidades de pago. La neutralidad al aplicar estos subsidios requiere que los beneficiarios puedan elegir entre distintas opciones para lograr viviendas con un determinado estándar: viviendas nuevas, usadas, o mejoramiento y ampliación de viviendas existentes. De lo contrario, las normas sobre subsidio a la vivienda discriminarían las opciones a las cuales no se pueden aplicar.

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1.3.1.2 Ahorro previo y otros aportes de los beneficiarios Los jefes de hogar deberían hacer un aporte propio al financiamiento de sus viviendas en función de sus niveles de ingreso y del precio del inmueble, sean ahorros previos, un lote de terreno, materiales de construcción, o su propia mano de obra. Estos aportes buscan legitimar la propiedad de las viviendas y reducen el crédito que puede requerir su pago. Establecer requisitos de ahorro previo implica el imperativo moral del sector público de proteger los ahorros para vivienda de la inflación y del riesgo de insolvencia de los bancos e instituciones en los cuales los jefes de hogar y personas tienen sus cuentas de ahorro. 1.3.1.3 Crédito para vivienda en condiciones de mercado Los bancos y otras entidades de crédito califican habitualmente a los jefes de hogar y a personas de menores ingresos como sujetos riesgosos, sobre todo, si se desempeñan en sectores informales de la economía. Por otra parte, sus créditos para vivienda son de montos limitados, y por ello involucran elevados costos de transacción. Estos factores desincentivan a los bancos y a otras entidades privadas a incursionar en el mercado de crédito para viviendas sociales. Para enfrentar esta situación e incentivar el desarrollo del respectivo segmento de mercado, puede recurrirse a subsidios a los costos de transacción de los bancos y entidades que extienden esos créditos, y a un fondo o institución de garantía que comparta su riesgo de no pago (contra el pago de una prima). El mercado de crédito hipotecario descansa en la disponibilidad de fondos de largo plazo y en un activo mercado de capitales. El desarrollo de estos mercados pasa por el acceso de bancos y de otros intermediarios financieros a fondos de pensiones y de seguros de vida, y por reformas financieras y de regulación dirigidas a una gestión solvente de esos fondos. A continuación se mencionan algunas ventajas y desventajas de los citados componentes. 1.3.1.4 Ventajas y desventajas de los anteriores instrumentos24 Los subsidios habitacionales directos en teoría son más equitativos al permitir focalizar mejor los esfuerzos en la población a la que se desea favorecer, y también son progresivos, porque a menor valor de la vivienda corresponde un subsidio mayor. En cambio, los subsidios indirectos a través de las tasas de interés en los créditos habitacionales son altamente regresivos, pues a falta de asignación de créditos vía precios, prevalece el mecanismo de racionamiento de los recursos disponibles; en este contexto, quienes más acceso tienen al financiamiento disponible suelen ser los sectores con mayor influencia o mayor capacidad de pago. Además, tal subsidio indirecto es muy inequitativo: no sólo no llega a la población más necesitada, sino que quienes obtienen más crédito son los que reciben una mayor contribución del Estado. Los subsidios de vivienda directos también serían más eficientes que los subsidios a las tasas de interés los cuales distorsionan el funcionamiento de los sistemas financieros de vivienda porque no permiten recuperar los recursos prestados, llevando a la descapitalización de los intermediarios financieros y a la disminución o desaparición del financiamiento habitacional. En cambio, el subsidio directo complementa al crédito hipotecario en condiciones de mercado, es decir, no lo desplaza: la contrapartida del subsidio habitacional directo debe ser una operación

24 Gonzales, Gerardo (1999). Acceso a la vivienda y subsidios habitacionales directos: experiencias latinoamericanas. Revista de la Cepal 69. pp.

142 y 143.

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de crédito, lo que hace al subsidio directo compatible con un sistema financiero de vivienda con tasas de interés positivas tanto para los ahorros como para los créditos. La ineficiencia de los subsidios a las tasas de interés también se refleja en que el Estado es incapaz de medir de manera clara y transparente la cantidad de recursos que otorga en calidad de subsidios, y, en que el beneficiarios no tiene una cabal percepción del beneficio que está recibiendo. En cambio, los subsidios directos no solo pueden ser medidos con precisión para conocer la magnitud del gasto fiscal involucrado, sino que al estimular el esfuerzo de las familias como requisito para optar al subsidio, hace que los beneficiarios adquieran una real percepción del beneficio que están recibiendo. Además, los subsidios directos representan para el Estado una menor carga administrativa y, por ende, una mayor economía de recursos fiscales. En este tipo de subsidios el Estado se limitan a normar el régimen, convocar a los postulantes, procesar y seleccionar las postulaciones, otorgar los subsidios, y pagarlos cuando corresponda. No asume compromisos administrativos de largo plazo, como lo hace en el caso de créditos habitacionales con tasas de interés subsidiadas. En este caso, los costos administrativos de recuperar una cartera que con el tiempo se deprecia en términos reales van teniendo un peso relativo creciente sobre el valor recuperado. Se destaca que la eficiencia y eficacia del gasto público posible con la aplicación de un mecanismo como el subsidio directo apuntalarán la cuota que anualmente se destine para este fin dentro del presupuesto público. Si el subsidio directo permite un mayor nivel de actividad en el sector vivienda y en sectores vinculados, el Estado podrá recuperar total o parcialmente dichos recursos a través de los impuestos generados por la mayor actividad. Al final, los subsidios habitacionales directos no riñen con el modelo de economía de mercado, pues se trata de un sistema de financiamiento focalizado (no discriminado) que busca llegar efectivamente a la población que se desea beneficiar; ser transparente y medible (no oculto) tanto para el Estado, que sabe a quién y con cuanto está beneficiando, como para los beneficiarios, que saben cuánto están recibiendo; que no debería generar distorsiones en el sistema financiero, como las tasas de interés subsidiadas; y que no desplaza al sector privado del mercado habitacional sino que, lo atrae al hacer efectiva la demanda de vivienda potencial. El ahorro previo, a su vez, permite forjar un sistema de calificación transparente y objetivo de los postulantes al subsidio directo, el cual debe estar orientado a premiar el monto, la antigüedad y la permanencia, así como el carácter metódico del ahorro previo. La exigencia de un ahorro previo es un criterio más fácil y menos costoso de manejar y controlar que, uno basado en el nivel de ingresos. El ahorro previo requerido para postular a un subsidio directo y lograrlo debe estar en consonancia con los niveles de ingreso, precio de la vivienda y número de cargas familiares, entre otros criterios, a fin de que la ayuda estatal vaya prioritariamente a las familias de más bajos ingresos. El esfuerzo de las familias que desean acceder al subsidio habitacional directo no debe expresarse necesariamente en ahorros monetarios sino que puede servir, sobre todo para los estratos de más bajos ingresos, aceptar aportes propios expresados en especies (como terrenos, materiales o mano de obra). Lo más importante es rescatar la idea de que el subsidio directo premia el esfuerzo de las familias y no es simplemente una dádiva. Los subsidios directos suponen un estímulo para la formación de ahorros destinados a la vivienda y canalización a través del sistema financiero formal, lo que requiere un escenario macroeconómico favorable y que los ahorros tengan una rentabilidad positiva en a lo largo del tiempo. Los ahorros en el sistema financiero deben constituir activos suficientemente líquidos y seguros lo cual puede potenciarse con garantías estatales, sobre todo para ahorros de bajo monto, y con la solidez de un sistema financiero debidamente regulado y supervisado.

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La política pública de vivienda de interés social rural obedece a esta idea de políticas de vivienda para hogares de bajos ingresos, cuyos instrumentos operan bajo la lógica de la demanda, como se ilustra a continuación, pero con las limitaciones propias del ámbito rural. 1.3.2 Política de vivienda de interés social rural implementada en el periodo 2012-2015 En presentación realizada en abril 19 de 2016 por el MADR a la CGR se describió la política de VISR implementada en Colombia durante el periodo 2012-2015, de la siguiente manera: 1.3.2.1 Objetivo Política Mejorar las condiciones habitacionales de la población rural pobre y vulnerable. 1.3.2.2 Población objetivo de la política de VISR Los destinatarios de esta política son la población rural pobre y vulnerable, la población sujeta

de crédito y los afiliados a Cajas de Compensación Familiar (CCF) que residen en suelo rural.

No obstante, la población pobre y vulnerable a quien se dirige la política de VISR carece de

capacidades y/o condiciones para afiliarse a las CCF y/o para acceder a crédito para VISR.

1.3.2.3 Cobertura La política de VISR tiene cobertura nacional y se aplica a todas las zonas definidas como suelo rural en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), según lo establecido en la Ley 388 de 1997, o en las normas que la modifiquen, sustituyan, adicionen o complementen. 1.3.2.4 Instrumentos El MADR, a partir de la normatividad vigente en el periodo evaluado, ratifica como instrumentos de esta política, el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural administrado por el BAC (SFVISR BAC), el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social otorgado por las Cajas de Compensación Familiar (SFVISR CCF), y la línea de crédito para VISR del Fondo de Financiamiento para el sector Agropecuario (Finagro). Gráfica 1.

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Gráfica 1. Instrumentos de la política de vivienda de interés social rural

Fuente: presentación del MADR realizada el 19 de abril de 2016 Lo anterior, aún bajo la lógica prevista para las políticas de vivienda para personas de bajos ingresos según la cual se otorga subsidios a los beneficiarios, los cuales se complementan con crédito y con un porcentaje de ahorro familiar. Las principales características de cada uno de los instrumentos que componen la política de VISR se presentan en el cuadro 1, especificando su definición, población objetivo, modalidad de solución de VISR, tipo de solución de VISR y los requisitos.

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Cuadro 1. Características de los instrumentos de la política de VISR SFVISR BAC SFVISR CCF Línea de crédito VISR

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Definición

Aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario. Busca facilitar una solución de VISR a la población rural pobre y vulnerable, no reembolsable, siempre que el beneficiario cumpla las condiciones definidas en la ley. Es restituible según los términos de la Ley 3ª de 1991 y sus reglamentos (Antes de 10 años desde su otorgamiento y por falsedad).

Instrumento de política otorgado por CCF en el marco del Sistema del Subsidio Familiar que ejecuta recursos parafiscales administrados por las Cajas.

Línea de redescuento de créditos Finagro para proyectos de VISR: Los créditos son otorgados por una Entidad Financiera autorizada por la Superintendencia Financiera bajo las condiciones de Línea Crédito VISR – Finagro.

Población objetivo

Hogares que: - Tengan o se encuentren por debajo del punto de corte Sisben (población pobre). - Declarados por la autoridad competente en situación de vulnerabilidad, y/o de afectación manifiesta o sobreviniente. - Conformados por personas reconocidas como víctimas del conflicto armado según la Ley 1448 de 2011. - Conformados por personas reconocidas por sentencia judicial de restitución de tierras como

beneficiarios del SFVISR. - Las comunidades indígenas. - Comunidades afrocolombianas, negras, afrocolombianas, raizales y palanqueras. - Comunidades rom. - Población que participe de los programas estratégicos del orden sectorial aprobados por el MADR.

Afiliados Rurales CCF con Ingresos inferiores a 4 smmlv.

- Constructores, personas naturales o jurídicas de régimen público o privado que adelanten programas de VISR. - Entes territoriales o instituciones que en su nombre hagan aportes complementarios al SFVISR, para la adquirir terrenos a terceros, gastos de preinversión y diseños, y construcción de infraestructura de servicios públicos domiciliarios. - Personas Naturales - Usuarios de vivienda urbana con 100% de sus

ingresos derivados de una actividad agropecuaria desarrollada en zona rural. Productores de bienes agropecuarios o de quienes devenguen 100% de sus ingresos de actividades agropecuarias desarrolladas en zona rural, trabajadores que deriven sus ingresos de empresas que desarrollen actividades agropecuarias en zona rural.

Modalidad de

solución de VISR

- Mejoramiento de vivienda y saneamiento básico - Construcción vivienda nueva

- Construcción de vivienda nueva - Adquisición de vivienda - Mejoramiento de vivienda y SB

Tipo de solución de VISR

- Dispersa (en diferentes lotes distantes) - Agrupada (requiere de obras de urbanismo, redes de acueducto, alcantarillado y electricidad)

- Proyectos vivienda Individuales en terrenos de uso agropecuario, forestal o pesquero cuyo tamaño sea de hasta 3 unidades agrícolas familiares (UAF). - Proyectos Vivienda Agrupada o independientes de una unidad productiva, que pertenezcan a estratos 1 y 2.

Requisitos

Un hogar26

: - Colombiano, identificado ante la Registraduría Nacional del Estado Civil y vivir en área rural. - Con predio y/o lote en área rural – mínimo 8x20 m ó vivienda que se pueda mejorar. Debe tener disponibilidad de agua. - Bajo el punto de corte del Sisben de 40.75 en la zona rural diferente a las principales catorce ciudades y de 56.32 en la zona rural de las principales catorce ciudades o contar con registro único de víctima del desplazamiento. Son exentos de este requisito los hogares indígenas, afectados por desastres, víctimas del conflicto armado y hogares de San Andrés, Providencia y Santa Catalina - No haber recibido subsidio de vivienda del Estado (Urbano o Rural).

1.3.2.5 Fuentes de financiación Para financiar el SFVISR BAC se prevé la destinación del 20% de los recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN) orientados a VIS nacional, la asignación anual por PGN a

25 Son proyectos de VISR aquellos que se desarrollen en zonas definidas como suelo rural en los POT y de acuerdo con lo establecido en el

Capítulo 4 de la Ley 388 de 1997. Para efectos del crédito de VISR, el campo de aplicación serán las zonas consideradas como suelo rural, y los

municipios con población inferior a 30.000 habitantes. Podrá otorgarse crédito de VISR para proyectos de vivienda en zonas urbanas, siempre y cuando se garantice que los beneficiarios sean personas naturales cuyos ingresos provengan, en su totalidad, de la actividad agropecuaria

desarrollada en zonas rurales. 26 Se entiende por hogar, aquel conformado por los cónyuges, las uniones maritales de hecho, incluyendo las parejas del mismo sexo, y/o el grupo de personas unidas por vínculos de parentesco hasta tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil, que compartan un

mismo espacio habitacional. El hogar en los resguardos indígenas y en los territorios colectivos de las comunidades afrocolombianas legalmente

establecidos, se ajustará a sus usos y costumbres.

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proyectos de inversión registrados en el Banco de Proyectos de Inversión (BPIN), los rendimientos financieros generados a partir de los recursos del subsidio, recursos de crédito de banca internacional y donaciones internacionales. Gráfica 2.

Gráfica 2. Fuentes de financiación de la política de vivienda de interés social rural

Fuente: presentación del MADR realizada el 19 de abril de 2016 Sobre el SFVISR CCF, el artículo 22 del Decreto 1160 de 2010, establece que los recursos de las contribuciones parafiscales administrados por las CCF serán los equivalentes al porcentaje de los trabajadores afiliados que habiten en suelo rural, sobre el total de afiliados de cada Caja, aplicado a los recursos del Fondo Obligatorio de Vivienda de Interés Social (FOVIS). El porcentaje de estos recursos se establecerá, en enero de cada año, mediante acto administrativo que expida la Superintendencia del Subsidio Familiar. Para la línea de crédito para VISR de Finagro, la Ley 546/1999 establece en el artículo 32 que la entidad debe destinar el veinte por ciento (20%) de los recursos provenientes de sus inversiones forzosas a la financiación de VISR, bien sea para la construcción de programas o para la adquisición, mejoramiento y construcción individual en sitio propio, en las condiciones que para el efecto establezca la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, con sujeción a lo dispuesto por el Consejo Superior de Vivienda. Si a causa de la demanda no se utilicen los recursos, Finagro podrá destinarlos al fomento agrícola financiando actividades agropecuarias según las disposiciones vigentes y su objeto social. Además, Finagro realizará permanentemente actividades para promocionar esta línea de crédito.

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1.3.2.6 Actores de la política de VISR Los actores que intervienen en la política de VISR según el MADR son los que se presentan en la Gráfica 3.

Gráfica 3. Actores de la política de vivienda de interés social rural

Fuente: presentación del MADR realizada el 19 de abril de 2016 Se destaca por su ausencia en este gráfico el Consejo Superior de Vivienda (CSV), la Comisión Interinstitucional de Vivienda de Interés Social Rural (CIVISR) y el Consejo de Política Económica y Social (Conpes), instancias asesoras de formulación de la política. Tampoco se observan las líneas de coordinación entre los diferentes actores de la política. En desarrollo de este trabajo la Contraloría General de la República identificó los diferentes actores de la política de vivienda de interés social rural y los clasificó por el rol que ejerce dentro de la misma (Cuadro 2). La formulación, ejecución y seguimiento a la política VISR involucra todas las entidades con responsabilidades en el logro de los objetivos de la misma. En este marco institucional convergen entidades del orden público, como el MADR, MVCT, MSPS, MHCP, DNP, BAC, Supersubsidio, Finagro, Incoder, los entes territoriales; entidades privadas como las CCF y Gerencias Integrales e instancias asesoras como la Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés Social Rural (CIVISR), el Consejo Superior de Vivienda (CSV) e incluso el Conpes.

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Además, la eficacia y eficiencia de la política de VISR exige competencias definidas claramente y de la coordinación de todos los actores que intervienen en ella: formuladores (MADR y MVCT), instancias asesoras (CSV y CIVISR), entidades ejecutoras y otorgantes (BAC, CCF con la Supersubsidio y Finagro bajo los lineamientos de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario -CNCA), operadoras (Gerencias Integrales) y oferentes (entidades territoriales, resguardos indígenas, etc.). Sin poder dejar de mencionar a los mismos beneficiarios quienes tienen un rol importante de veeduría a la ejecución de los proyectos. Igualmente, el ente de control generó un mapa de actores con el fin de visualizar los puntos de interacción entre ellos (Gráfico 4).

Gráfica 4. Mapa de actores de la política de vivienda de interés social rural 2012-2015

Elaboró DES de la Contraloría Delegada para el sector agropecuario

En general, existe gran cantidad de interrelaciones entre los diferentes actores que hacen de la formulación, ejecución y seguimiento a la política de VISR un proceso complejo que requiere funciones claramente definidas, la articulación y coordinación que genere sinergias y compromiso de parte de todos los involucrados para alcanzar sus objetivos. 1.3.2.7 Procesos y/o procedimientos de implementación de los instrumentos de política

Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural otorgado por el BAC Tras haber sido solicitados los recursos para el SFVISR por parte del MADR al MHCP y de que éste los haya asignado, la Comisión Intersectorial de VISR recomienda su distribución. El MADR, considerando dichas recomendaciones genera las resoluciones de distribución de los recursos y realiza el seguimiento a las adjudicaciones y ejecución de los subsidios. El BAC tras

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haber recibido la transferencia de los recursos del PGN para VISR por parte del MADR, administra y ejecuta los recursos. Gráfica 5.

Gráfica 5. Proceso de gestión del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural BAC

Fuente: presentación del MADR realizada el 19 de abril de 2016 La ejecución de los recursos del SFVISR bien sea por la vía de las convocatorias de la Bolsa Departamental o por la vía de la Bolsa de Política Sectorial se caracteriza por la formulación y evaluación de proyectos así como por la asignación de los subsidios y la construcción de los mismos, lo cual implica la postulación y selección de los beneficiarios. Cuadro 3.

Cuadro 3. Ciclo del proyecto de SFVISR BAC FASE DEL CICLO ACTIVIDADES

Presentación y Formulación

* Publicación de la convocatoria * Preselección de postulantes * Diagnóstico * Formulación * Radicación

Evaluación

* Evaluación documental y técnica * Subsanación * Revisión final * Informe de evaluación y calificación * Certificado de elegibilidad * Certificado de revisoría fiscal

Asignación del subsidio * Asignación condicionada * Publicación de asignación condicionada * Asignación de interventoría

Construcción del proyecto * Ejecución del proyecto * Escrituración de títulos * Liquidación

Durante el periodo 2012-2015 este proceso se realizó bajo el esquema de asignación y ejecución del SFVISR BAC formalizado mediante el Decreto 900 de 2012 que desarrolla los proyectos ordinarios y los proyectos estratégicos autorizados por el MADR a través de Gerencias Integrales que contratan la construcción de los proyectos y su interventoría. Gráfica 6. En septiembre de 2015 se expidió el Decreto 1934 a través del cual se introdujeron varias reformas a lo establecido en el Decreto 900 de 2012 como la eliminación de las convocatorias, al igual que de las contrapartidas en dinero por parte de las entidades territoriales entre otros aspectos que se analizan en este documento en cuanto a la formulación de la política, pero cuya implementación no hace parte de este trabajo al haber iniciado en enero de 2016, y por lo tanto se encuentra por fuera del periodo evaluado.

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Gráfica 6. Esquema de operación del SFVISR BAC bajo el decreto 900 de 2012

Tomado de presentación del BAC realizada en marzo 31 de 2014, Taller sobre la política de VISR

Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural otorgado por las CCF En el SFVISR CCF las políticas laborales y de seguridad social emitidas por el Ministerio de Trabajo inciden, dado que los recursos de las contribuciones parafiscales administrados por las CCF corresponden al porcentaje de los trabajadores afiliados que habiten en suelo rural, sobre el total de afiliados de cada Caja, monto que es definido a inicio de cada año por la Supersubsidio mediante acto administrativo. Gráfica 7.

Gráfica 7. Proceso de gestión del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural CCF

Fuente: presentación del MADR realizada el 19 de abril de 2016 El proceso para acceder al SFVISR CCF es el siguiente: * Trimestralmente las Cajas abren Postulación al Subsidio. * Los hogares interesados diligencian formulario reúnen documentación. * El hogar debe seleccionar un Oferente que estructuré el proyecto (diseño/presupuesto). * Radican documentación junto con el Oferente en las fechas establecidas. * La caja realiza la verificación y evaluación de la documentación. * Asigna el subsidio de salir aprobado. * El oferente realiza la ejecución de lo aprobado con sus propios recursos o con préstamo (financiero o de la propia Caja) – debe obtener recibo a satisfacción de la Caja.

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* La Caja procede al pago al oferente con el recibo a satisfacción. Los subsidios son otorgados por CCF de cada región, en calidad de Entidad Otorgante y administradora de los subsidios. Línea de crédito para VISR de Finagro Las solicitudes de crédito se pueden presentar bajo los siguientes mecanismos:

Individualmente Se aplica para solicitudes individuales, para lo cual deben diligenciar el formato del Anexo I.III del Manual Servicios Finagro.

Por Intermedio de un Operador Esta financiación se ofrece a la persona natural o jurídica que actúe como integrador (CCF, entes territoriales, asociaciones de productores, ONG, empresa privada, comercializadoras de productos agropecuarios, etc.), para lo cual debe cumplir las siguientes condiciones: * Tener la experiencia y documentación para desarrollar sin límites las actividades de construcción y financiación a los beneficiarios finales derivados de la operación de crédito. * Disponer de sede o centro administrativo y contable para el manejo de la construcción y la financiación a cada beneficiario del crédito. * Demostrar que cuenta con la infraestructura y equipos propios o contratados para desarrollar el proyecto. Si la construcción se va a desarrollar mediante un operador, debe demostrarse que éste tiene la logística y capacidad administrativa para su implementación. * Como requisito para aprobar el redescuento del crédito es necesario que el integrador identifique plenamente a los beneficiarios finales de las viviendas financiadas y el cumplimiento de los requisitos establecidos, para lo cual deberá presentar previamente al intermediario financiero, sus nombres y obtener la aprobación previa de la subrogación de los créditos. En el evento de que por cualquier causa, con posterioridad a la ejecución del proyecto, sea necesario cambiar un beneficiario de la vivienda, el mismo deberá cumplir con los requisitos establecidos para la línea de crédito. 1.4 Resultados de trabajos previos realizados por la CGR sobre la política En el Informe de Auditoría a la política pública, “Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural: Instrumento de política de VISR priorizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos””, en el cual se aplicaron las Directrices de Auditoría de Desempeño ISSAI 3000-3100 de la International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI, por sus siglas en inglés), la CGR evidenció los siguientes hallazgos: 1. Ausencia de indicadores que den cuenta del efecto del SVISR. 2. Deficiencias en la formulación, seguimiento y cumplimiento de metas. 3. Cálculo de Déficit de Vivienda Rural desactualizado. 4. Ausencia de una política de VISR claramente definida. 5. Los instrumentos de política de VISR no atienden a las expectativas de cambio social deseable. 6. Ausencia de un sistema de información sobre vivienda rural.

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7. Falta de técnica en la Programación del presupuesto para VISR. 8. Incumplimiento de techos presupuestales para VISR. 9. Vacíos en la normatividad e insuficiencias en la reglamentación. 10. Falta de complementariedad de los instrumentos de política de VISR. 11. Inactividad de recursos para VISR en Cajas de Compensación Familiar. 12. Insuficiente y/o inadecuada coordinación y articulación interinstitucional. 13. Inadecuado e insuficiente seguimiento y control a los recursos de la política de VISR. 14. Falta de garantías de equidad en el acceso a los instrumentos de la política de VISR. 15. Distribución de recursos que no atiende a la equidad regional. 16. Rezago en los Desembolsos. 17. Área de soluciones de VISR que no obedece a un criterio técnico. 18. Aspectos técnicos no incluidos en el nuevo esquema. 19. Persistencia en la formulación de proyectos no elegibles. 20. Falta una estrategia que garantice el amparo de los recursos.

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2. METODOLOGÍA

En esta sección se presenta el problema del que se ocupa la evaluación de la política pública así como el objeto y el enfoque de la misma. Igualmente, se incluyen las preguntas orientadoras y principales hipótesis planteadas para su desarrollo. Además, se relacionan los objetivos del trabajo y se describe la ruta metodológica utilizada. Finalmente, se hace alusión a las limitaciones presentadas para el desarrollo de este trabajo. 2.1 Problema del que se ocupa la evaluación de la política pública Un problema estructural por resolver en términos de resultados de la política de Vivienda de Interés Social Rural (VISR) es el bajo número de soluciones de vivienda terminadas y entregadas frente a las que fueron asignadas en cada vigencia. Durante el periodo 2011-2014, a excepción del año 2011, las soluciones de vivienda terminadas estuvieron por debajo del 50% de las asignadas y se desconoce el número real de viviendas entregadas. Sin mencionar que dos de los tres instrumentos de la política de VISR ofrecen restricciones de acceso que limitan su demanda por parte de la población rural pobre del país. En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 se propuso ampliar la cobertura de VISR27, a través del fortalecimiento de los esquemas de asignación y ejecución del subsidio, y de la implementación de mecanismos alternativos que faciliten el acceso a la vivienda mediante crédito, focalizándose en la población más pobre del campo. Para ello, con una inversión de $1 billón a precios constantes de 2014, según información reportada por el Ministerio de Agricultura, se asignaron 96.660 soluciones de vivienda. Tal cobertura, no obstante, según cifras del MADR, obedeció más a las 33.592 soluciones de vivienda asignadas para atender la emergencia causada por la Ola Invernal 2010-2011, que a la eficacia de las medidas de política propuestas, dado que solo en el año 2012 se expidió el Decreto 900 mediante el cual se introdujeron las primeras reformas. Algo similar sucedió con las soluciones de vivienda asignadas a desplazados (10.937), victimas (1.261) y restitución de tierras (1.895) que respondieron a exigencias impuestas por la Corte Constitucional al Estado a través de la Sentencia T-025 de 2004 y a la Ley 1448 de 2011. Por otra parte, durante el periodo 2011-2014 se terminaron 47.460 soluciones de vivienda, de las cuales 35.735 fueron financiadas con recursos de dicho periodo y las 11.725 restantes corresponden a proyectos financiados con recursos de vigencias anteriores que vienen rezagados desde el año 2000. Así, solo el 37% de las 96.660 soluciones de vivienda asignadas en el periodo 2011-2014 fueron terminadas, lo que equivale al 2,2 del déficit habitacional rural existente en el año 2005. Finalmente, según el MADR durante el periodo 2010-2014 permanecieron inactivos $6.500 millones dada la poca demanda del SFVISR CCF y a que éste no emitió los lineamientos para su ejecución como lo establece el artículo 22 del Decreto 1160 de 2010. A su vez, la línea de crédito de Finagro para VISR aunque contó con $6,8 billones no tuvo demanda.

27 Durante el periodo 2005-2010, el Programa de Vivienda de Interés Social Rural ejecutó $371 mil millones a precios constantes de 2014 y asignó 55.251 soluciones de vivienda de interés social rural de las 89.587 previstas en los Planes Nacionales de Desarrollo, es decir, el 61,7% de

lo proyectado. No obstante, de las soluciones de vivienda asignadas, a 31 de diciembre de 2014 se habían terminado 27.618, concretando el goce

efectivo del derecho a la vivienda digna solo a 49,9% de los hogares a los que se les asignó el subsidio, equivalente al 1,7 de los 1,6 millones de hogares en déficit total de vivienda que residían fuera de las cabeceras municipales en el año 2005 (Rodríguez, 2016).

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2.2 Objeto de la Evaluación El objeto de la evaluación es la Política de Vivienda de Interés Social Rural (VISR). El principal criterio de selección fue el interés de la Comisión de la Unión Europea de que se evaluara una política que hiciera parte de la cooperación que aportan al país y por lo tanto que se enmarcara bajo el concepto de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial -DRET. No obstante, también se tuvo en cuenta la importancia de la política, la posibilidad de medir sus efectos y el tiempo transcurrido desde su puesta en marcha28. 2.3 Preguntas orientadoras y principales hipótesis Pregunta central. ¿La política de vivienda de interés social rural (VISR) implementada durante el periodo 2012-2015 permitió reducir el déficit habitacional cuantitativo (incluye hacinamiento crítico) y cualitativo rural del país?29 Subpregunta 1. ¿El diseño de la política pública de VISR implementada durante el periodo evaluado buscó resolver o mitigar el problema público del que se ocupa?30 Hipótesis 1: El diseño de la política de VISR (objetivos, metas, presupuestos) se formuló para mitigar las necesidades de vivienda rural existentes en el periodo evaluado. Subpregunta 2. ¿La ejecución de la política de VISR permitió obtener los resultados previstos para la misma (objetivos y metas) durante el periodo evaluado? Hipótesis 2: La reducción del déficit cuantitativo y cualitativo de VISR prevista por el Gobierno nacional depende en su mayoría de la asignación del SVISR BAC, siendo su ejecución insuficiente para mitigar el déficit de vivienda rural existente. Subpregunta 3. ¿El seguimiento y control realizados a la política de VISR contribuyeron a alcanzar los resultados previstos? Hipótesis 3.1. El seguimiento y control a la política de VISR es eficaz dado que contribuye a alcanzar los resultados previstos para la política. Hipótesis 3.2. El seguimiento y control a la política de VISR permite una retroalimentación en una gestión coordinada entre las entidades responsables de dicha función. Cada subpregunta se desagregó en dos niveles más de preguntas orientadoras que relacionadas unas con otras permitieron dar respuesta a la pregunta central (Anexo 1).

28 INTOSAI. Directrices para la Evaluación de las Políticas Públicas – INTOSAI GOV 9400. pp. 7-10. 29 Cantidad (reducción de déficit habitacional y hacinamiento critico rural) y Calidad (dignidad) – tenencia, habitabilidad, disponibilidad de

servicios, asequibilidad, ubicación, gastos soportables, y adecuación cultural. 30 Diagnóstico, Objetivos, indicadores, Metas, instrumentos, estrategias, recursos, arreglo institucional.

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2.4 Objetivos de la revisión Objetivo General: Evaluar si la política de Vivienda de Interés Social Rural (VISR), implementada durante el periodo 2012-2015, permitió reducir el déficit habitacional rural cuantitativo (incluye hacinamiento crítico) y cualitativo Objetivos Específicos 1. Establecer si el diseño de la política pública de VISR implementada buscó mitigar el problema público del que se ocupa.

2. Evaluar si la ejecución de la política de VISR permitió obtener los resultados previstos para la misma (objetivos y metas). 3. Conceptuar sobre la contribución en el logro de los resultados previstos del seguimiento y control realizados a la política de vivienda rural. 2.5 Ruta Metodológica Este trabajo se realizó teniendo en cuenta los desarrollos metodológicos generados por el Grupo creado para diseñar e implementar el Sistema de Análisis y Evaluación de Política Pública en la Contraloría General de la Republica, dos aportes puntuales de la asistencia técnica de la Unión Europea, y la orientación de expertos en la aplicación de muestreo estadístico. Para el diseño de la revisión a la política de vivienda de interés social rural se tuvo en cuenta el ciclo de la política (Formulación, ejecución y, seguimiento, evaluación y control). No obstante, en el desarrollo del trabajo se enfatizó en el análisis de la fase de formulación de la política. El periodo seleccionado para este trabajo fue el comprendido entre los años 2012-2015 dado que en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 se planteo ampliar la cobertura de la VISR a partir del fortalecimiento de los esquemas de asignación y ejecución del subsidio, hecho que se formalizó con la expedición del Decreto 900 de 2012. Sin embargo, aunque dicha norma fue reformada mediante el Decreto 1934 de septiembre 2015, el esquema de operación del subsidio persistió, pese a que poco se ha dicho sobre su eficacia y eficiencia. Así, dado que el esquema previsto en el Decreto 900 de 2012 se mantiene en el periodo 2016-2019, se consideró pertinente revisar los resultados obtenidos de su aplicación, en conjunto con la implementación con los demás instrumentos de la política de VISR. A continuación se presenta el flujo de actividades llevado a cabo por el equipo evaluador: 1. Adquirir conocimiento del tema

Revisar marco normativo Elaborar mapa de actores Identificar fuentes de recursos (Información BAC, SGR, CCF, SGP, etc.)

2. Determinar el alcance de la evaluación 3. Definir las preguntas de la evaluación 4. Generar la cadena de valor de la política (Anexo 2)

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5. Establecer indicadores para la evaluación (Anexo 3) 6. Elaborar la matriz de planificación de la evaluación 7. Realizar solicitudes de información 8. Establecer la muestra piloto de proyectos (Anexo 4)

Constatar consistencia de la información Definir la muestra de proyectos a visitar

9. Definir la muestra definitiva de proyectos (Anexo 4) 10. Elaborar los cuestionarios para:

Beneficiarios No beneficiarios Alcaldías

11. Validar los cuestionarios con funcionarios de la CDPC 12. Aplicar los cuestionarios a las alcaldías 13. Realizar las visitas a los proyectos

Aplicar cuestionarios a alcaldías Aplicar cuestionarios a beneficiarios Aplicar cuestionarios a no beneficiarios

14. Realizar reunión con parte interesada (UE) 15. Procesar la información de las respuestas a los cuestionarios 16. Analizar la información recopilada 17. Emitir conclusiones 18. Generar informe El universo de proyectos considerado para la realización del trabajo fue de 1.739 proyectos 2000-2015 SFVISR BAC sin liquidar antes del 201231, y gestionados durante el periodo 2012 – 2015. Se excluyeron proyectos de desplazados, víctimas y restitución de tierras, por encontrarse en ejecución una Actuación Especial en forma simultánea. Igualmente, se retiraron los proyectos BPIN dado que se irían a revisar como parte del análisis del SGR, sin embargo, no se pudo hacer dicha verificación por falta de tiempo y de personal. Del universo de proyectos se seleccionó inicialmente una muestra piloto sobre la cual se realizó verificación de consistencia de la información tanto en las bases de datos del BAC como en los soportes físicos de los mismos que reposan en dicha entidad. A partir de los resultados obtenidos de la aplicación de este procedimiento se obtuvo estadísticamente una muestra definitiva de 120 proyectos de diferentes municipios del país a los cuales se les envió un cuestionario relacionado con la política de vivienda de interés social rural. El fin de escoger una muestra representativa es poder extrapolar los resultados de la misma al universo de proyectos, ante la imposibilidad de verificar la totalidad de éstos. Por otra parte, de la muestra piloto se seleccionaron cinco proyectos ejecutados durante el periodo evaluado en cinco municipios diferentes. El principal criterio de escogencia fue que los proyectos estuvieran liquidados o con un avance de obra del 100%. Estos proyectos fueron visitados por el equipo asignado a este trabajo, con financiación de la Unión Europea. En desarrollo de las visitas se interactuó con funcionarios de las áreas relacionadas en las alcaldías con dichos proyectos, se aplicaron cuestionarios a los residentes de las viviendas construidas o mejoradas en el marco del programa de VISR, y se visitaron zonas donde existen necesidades de vivienda rural sin atender.

31 La muestra se escogió de una Hoja de cálculo suministrada por el BAC de los proyectos VISR entre 2000-2016 con corte al 31-03-2016.

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Para la elaboración del informe final se aplicaron las Directrices para la Evaluación de las Políticas Públicas INTOSAI GOV 940032 de la International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI, por sus siglas en inglés), según las cuales, la evaluación de las políticas públicas se centra principalmente en la pertinencia y la relevancia de las mismas, y ésta no debe limitarse a los objetivos predefinidos, sino que puede cuestionar los objetivos establecidos en la legislación, siendo el principal objeto de su examen valorar la utilidad de la política como la eficacia de sus instrumentos33. Sobre la pertinencia se abordó la conveniencia de los objetivos de la política (utilidad); su proporcionalidad frente a las necesidades existentes en términos de instrumentos, indicadores, metas y recursos y, la oportunidad de los objetivos de la política. En cuanto a la relevancia de la política, entendida esta como aquella que da respuesta a si la política mereció la pena, teniendo en cuenta sus efectos directos (resultados) e impactos indirectos (impactos), incluso los no previstos o los involuntarios, y las necesidades a atender por la política; este trabajo se centró en los efectos directos o de corto plazo dado que el periodo evaluado no permitía una revisión de los efectos a largo plazo. Cuadro 4.

Cuadro 4. Efectos de la política de Vivienda de Interés Social Rural periodo 2012-2015 Efectos de la

política de VISR

Efecto a corto plazo (resultado) Efecto a largo plazo (Impacto)

Percibido Objetivo Percibido Objetivo

Efecto previsto

Se asignan soluciones de VISR a los mismos entes territoriales. Se reciben soluciones de VISR que no suplen las necesidades a riesgo de ser asignados a otros aspirante al subsidio Electoral El SFVISR BAC es el instrumento a través del cual se puede acceder a una solución de VISR.

Reducción de déficit habitacional cualitativo y cuantitativo (incluye hacinamiento crítico) Articulación con otros programas rurales Equidad Territorial

La vivienda rural es motor del Desarrollo Rural

Mejora de los ingresos Estabilización socioeconómica Reducción de la pobreza Mejora de la calidad de vida

Efecto no previsto

Venta y arrendamiento de soluciones de VISR antes del tiempo previsto para ello Las soluciones de VISR no son otorgadas a todas las personas a quienes debe llegar

Cobertura con soluciones de VISR financiadas con otras fuentes de recursos para VISR.

Las autoridades de municipios con baja capacidad de gestión manifiestan abandono del Estado ante su imposibilidad de acceder a los instrumentos de la política de VISR.

Promueve el desarrollo progresivo de la vivienda influyendo positivamente en la reducción del hacinamiento y valorizando el activo

2.6 Limitaciones del trabajo Las principales limitaciones que se presentaron para el desarrollo de la evaluación fueron:

1. Como 56 municipios de 98 a los que se les envió la encuesta sobre la política de VISR la respondieron, no se pudo extrapolar los resultados de la muestra al universo de proyectos del SFVISR BAC.

32 Documento aprobado en el INCOSAI realizado en Abu Dabi en diciembre de 2016. 33 INTOSAI. Directrices para la Evaluación de las Políticas Públicas – INTOSAI GOV 9400. p. 5.

32

2. A pesar de la baja cobertura de proyectos visitados por la CGR, los resultados obtenidos de las mismas dejan ver la importancia de realizar trabajo de campo al encontrarse discrepancias entre los soportes documentales del BAC y la realidad.

3. La restricción para revisar los proyectos de VISR financiados con recursos del SGR limitó el alcance del trabajo porque aunque no es considerado como un instrumento de la política de VISR, es una fuente importante de recursos para la misma.

4. La falta de diligencia en las respuestas a las solicitudes realizadas por la CGR al BAC, MVCT y municipios, incidió en la posibilidad de ahondar en algunos aspectos.

5. Incertidumbres en la posibilidad de realizar las visitas incidieron en la programación, preparación de la evaluación y alcance de las mismas.

6. La identificación en desarrollo del trabajo de situaciones problemáticas para la evaluación de la política como la ausencia de un Sistema de Información de VISR, conllevó al ajuste de lo previsto tendiente a la consecución de los objetivos.

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3. RESULTADOS ¿La política de vivienda de interés social rural implementada durante el periodo 2012-2015 permitió reducir el déficit habitacional cuantitativo (incluye hacinamiento crítico) y cualitativo rural del país? 3.1 Diseño de la política ¿El diseño de la política pública de vivienda de interés social rural implementada durante el periodo evaluado buscó resolver o mitigar el problema público del que se ocupa? 3.1.1 Información sobre necesidades de VISR utilizada por el Gobierno Nacional Aunque el cálculo de déficit habitacional rural realizado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE- corresponde a la información oficial de las necesidades de vivienda rural en el país durante el periodo evaluado, del cual hace parte el problema público del que se ocupa la política de Vivienda de Interés Social Rural (VISR) al incluir las carencias de vivienda de la población rural más pobre y vulnerable, éste se encuentra desactualizado dado que fue generado a partir de los datos del Censo General de Población llevado a cabo en el año 2005. Dada la ausencia de información oficial actualizada el DNP ha realizado estimaciones a partir de las Encuestas de Calidad de Vida (ECV) y la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), cálculos sobre los cuales el DANE afirma que no tienen la cobertura geográfica requerida ni la representatividad estadística al no provenir de información tipo censo y, agrega que se requiere contrastar los resultados con datos censales para determinar su nivel de precisión34: Pese a que desde el año 2014 el DANE manifestó a la CGR estar realizando estudios y pruebas de estos indicadores, usando la ECV o la GEIH, en una mesa de trabajo con el MVCT, el DNP y CENAC, la misma entidad aclara que participó como asistente para el cálculo del déficit de vivienda sólo en el componente urbano en donde el DNP y CENAC hicieron ejercicios de cálculo y el DANE suministró los insumos de estadística básica. El DANE además reitera que el déficit de vivienda corresponde al cálculo realizado con los datos del Censo General de Población del 2005 y que no existen más cálculos publicados, lo que lleva a concluir que los resultados sobre las características de la vivienda rural que se incluyeron en el III Censo Nacional Agropecuario 2014 no permiten obtener en forma directa el dato del déficit habitacional rural y si se refiere a VIS o no35. No obstante, según el MADR, el déficit de vivienda rural tampoco discrimina las necesidades de VISR por lo que así se contara con información actualizada, éste no sería sólo de la población más pobre y vulnerable, lo que crea duda sobre las necesidades reales de vivienda de la población objetivo de la política. Esto revela la importancia de que el cálculo del déficit habitacional rural, al ser “Uno de los principales insumos de información para la definición de

34 Según respuesta del DANE a la CGR de 6 de mayo de 2014 “… la mayor limitación de este tipo de encuestas por muestreo, contra mediciones

universales como lo es un censo, es la cobertura geográfica, y la representatividad “estadística” de los resultados para dominios geográficos (por

ejemplo ciudades, departamentos o zona rural) y para dominios temáticos (por ejemplo déficit de vivienda), que tengan una baja frecuencia de ocurrencia o baja participación. En este sentido habría necesidad de hacer ejercicios para calcular estos indicadores y revisar los coeficientes de

variación, como indicador de calidad estadística para determinar qué tan sesgados son los resultados, comparados con los que arroja el censo de

población y de vivienda”. 35 Respuesta del DANE a la CGR de 13 de junio de 2016.

34

políticas y programas del sector habitacional” 36 , debe permitir identificar las carencias de vivienda de este tipo de población. El Consejo Superior de Vivienda, por su parte, como órgano asesor de vivienda de interés social en el país debe “Presentar anualmente, dentro de los primeros quince (15) días de cada legislatura, al Congreso de la República un informe acerca del déficit cuantitativo y cualitativo, urbano y rural de vivienda, en el nivel nacional y regional, en forma global y por estrato socioeconómico.”37, función que no se cumplió en el periodo evaluado en lo que respecta al déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda rural. Para las vigencias 2012, 2013 y 2014, el MVCT informó a la CGR que “no se encontraron soportes sobre la realización de sesiones del Consejo Superior de Vivienda” 38 . Sobre la propuesta de informe presentada en sesión de septiembre de 2015, el DNP propuso que el dato del déficit “se calculara con la metodología aprobada por esa entidad y por el DANE”, lo que implicó modificaciones a algunas cifras incluidas en el documento, el cual fue aprobado por el Consejo en junio de 2016, con el déficit de vivienda rural para 201539. Sin embargo, el MVCT afirmó haber entregado al Congreso de la República unos informes correspondientes a los periodos junio 2011–mayo 2012 y junio 2012–mayo 2013 que contienen “el déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda urbana”40, sobre los cuales existe incertidumbre de que correspondan al CSV dada la ausencia de sesión del mismo. Sobre la entidad responsable de emitir los informes al Congreso de la República en materia de déficit cuantitativo y cualitativo rural, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio respondió a la CGR que “… de acuerdo con lo establecido en la Ley 546 de 1999 y en el Decreto 418 de 2000, no existe obligación específica de alguno de los miembros del Comité Superior de Vivienda de entregar informes sobre el déficit de vivienda rural”41. En opinión de la CGR dicha función está a cargo del Consejo y, quienes lo presiden y ejercen su secretaría deben garantizar el cumplimiento de esta obligación. Por otra parte, según el DANE, actualmente se encuentra en el diseño y fase de pruebas experimentales del próximo censo de población y vivienda y en el rediseño de los marcos muestrales del área rural, que servirán de insumo para la construcción de estos indicadores y realizar las revisiones correspondientes para socializar los resultados42 . Esto significa que mientras se realiza el nuevo censo de población y se procesa la información respectiva, en la formulación, ejecución, evaluación y seguimiento de la política de VISR se continuará haciendo uso de datos de déficit de vivienda rural que carecen de representatividad estadística y en consecuencia, son poco confiables. En efecto, para la elaboración de diagnósticos y evaluaciones de la situación de habitabilidad rural en el país así como de la ejecución de las acciones emprendidas por el gobierno al respecto durante el periodo evaluado, los responsables de la política han acudido a estimaciones sobre dicho déficit realizadas por el DNP a partir de las ECV y la GEIH. No obstante, el principal criterio de asignación de recursos para VISR, según el MADR, es la destinación anual del 20% del total del subsidio VIS en el país definida en el parágrafo 1 del

36 Arriaga, C. (2003). América Latína: Información y herramientas sociodemográficas para analizar y atender el déficit habitacional. CEPAL. 37 Según el numeral 10 de artículo 7 de la Ley 546 de 1999. 38 Mediante oficio 2016EE0054611 de junio 21 de 2016. 39 Respuesta del MVCT a la CGR de 21 de junio de 2016. 40 Mediante oficio 2014EE0048546 de junio 11 de 2014. 41 E-Mail de 13 de junio de 2014 dirigido por la CGR a la Dirección de Sistema Habitacional del MVCT. 42 Respuesta del DANE a la CGR de 22 de junio de 2016.

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artículo 1 de la Ley 1114 de 2006. Este mandato legal impone un tope mínimo de inversión que solo ha cumplido en las vigencias 2014 y 2015, y que ha condicionado la definición de metas físicas al monto de los recursos asignados. La CGR ratifica que no existe en el país información actualizada y por lo tanto confiable sobre déficit de vivienda rural 43 , que sirva de sustento para la definición de metas físicas y la asignación de recursos de la política de VISR en el país así como para llevar a cabo su adecuado seguimiento. El Gobierno Nacional y, en particular, el MADR, utiliza información no oficial como referente de consulta y análisis, como son los cálculos realizados por el DNP a partir de encuestas muestrales. Aunque en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 se plantea que financiar la habitabilidad rural “… implica que la asignación de los recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN) considere la situación de déficit habitacional entre las zonas urbanas y rurales”, el ente de control considera que actualmente esta propuesta no garantiza una asignación de recursos basada en las necesidades reales de VISR en el país dado que la información oficial existente al respecto está desactualizada44. Adicionalmente se destaca la disparidad de reportes sobre el déficit de vivienda rural por parte de las entidades, lo que confirma el desconocimiento que existe sobre su dimensión real dada la desactualización de su cálculo. En el Cuadro 5 se presentan los datos reportados al respecto en diferentes documentos del Gobierno Nacional.

Cuadro 5.Datos de déficit de vivienda rural en diversos documentos del Gobierno Nacional Documento 2005 2012 2013 2014 2015 Comentario

DANE - CGP 2005 (Dato oficial) 68% Dato déficit 2005: 1.611.192 hogares Déficit cualitativo: 56,54% Déficit cuantitativo: 11,71%

Bases PND 2010-2014 No presenta datos del déficit habitacional rural

Respuesta 2014 MADR a CGR

Cálculos DNP déficit 2012: 1.379.000 Déficit cuantitativo rural: 126.000 hogares Déficit cualitativo rural: 1.253.000 hogares Según MADR, la ECV 2013 estaba en proceso de cálculo estadístico.

Respuesta 2014 MVCT a CGR 89%

Dato reportado con base GEIH 2013: 2.580.087 hogares rurales encuestados con carencias habitacionales. Déficit cuantitativo rural: 84.573 hogares Déficit cualitativo rural: 2.495.514 hogares

Censo Nacional Agropecuario 2014 Presenta aspectos de vivienda. No presenta déficit habitacional

DNP/Política de Mejoramiento de las condiciones de Habitabilidad en el campo (Abril 2015)

Déficit Rural 2013: 1.643.653 hogares Déficit cualitativo ECV 2013: 56,7% Cálculos DNP con datos CGP 2005: Rural: 75,12% Rural disperso: 79,58%

Bases PND 2014-2018 (publicado 2015) Dato: 59% - DANE (2015c) ECV, no precisa la vigencia.

Ficha BPIN Programa VISR 2016 Déficit Rural ECV 2012: 1,3 millones de viviendas

Informe al Congreso del Consejo Superior de Vivienda

89% Déficit Rural: 2,7 millones de hogares Déficit cualitativo: 70,57% Déficit cuantitativo: 18,27%

En general, se evidencia que las entidades responsables de la política pública de VISR no realizaron gestión alguna durante el periodo evaluado para determinar qué tan sesgados son los resultados de los cálculos del déficit habitacional rural a partir de encuestas por muestreo y por lo tanto para conocer la confiabilidad de la información con la cual se están generando diferentes documentos relacionados con la política pública de VISR.

43 Según el MADR con la información de la Encuesta de Calidad de Vida no es posible obtener directamente el indicador de hacinamiento crítico,

puesto que no se presenta información de número de habitaciones por vivienda, para ello se requiere crear un modelo estadístico y contar con

software especializado con el fin de determinarlo indirectamente. 44 Rodríguez S, Liliana. Vivienda de Interés Social Rural: un derecho sin una política eficiente y eficaz. Boletín Macro Fiscal Nº 14. 2016.

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En opinión de la CGR urge el cálculo actualizado del déficit habitacional rural a partir de información que cumpla con las características requeridas para realizar dicha valoración. Lo anterior dada la importancia de este cálculo para la realización del diagnóstico, formulación y evaluación de la política de VISR acorde a las necesidades de la población rural. Esto implica la gestión por parte de la entidad rectora de la política como usuaria de la información ante las entidades competentes de su cálculo, de manera que se garantice que la política pública de VISR se fundamente en información confiable. 3.1.2 Tiempo requerido para suplir el déficit habitacional rural Existe incertidumbre sobre el tiempo que tomaría solucionar el déficit habitacional rural actual, dado que se desconoce su dimensión real presente, aspecto indispensable para la definición de metas y asignación de recursos. El documento Evaluación institucional y de resultados del programa de vivienda de interés social rural – VISR menciona que durante el periodo 2000-2011 se adjudicaron cerca de 124.000 soluciones de VISR, ritmo al cual le podría tomar más de 143 años al Programa de VISR que administra el BAC suplir el déficit de vivienda rural en Colombia, presumiendo que todos los proyectos fueran exitosos y que el déficit es constante en el tiempo, lo que no sucede45. Esto a un costo de 30 billones de pesos46. El MADR, a su vez, en el Resumen Ejecutivo del Proyecto Subsidio para la Construcción o Mejoramiento de Vivienda de Interés Social Rural Nacional -2013011000012- Programa VISR 2016, afirma que “pretende seguir con un incremento gradual del presupuesto del programa VISR, con el fin de suplir el déficit de vivienda rural en 24 años”, gradualidad que según el Ministerio se plantea debido a la validación del modelo de adjudicación de subsidios, administración y construcción que actualmente se está llevando a cabo, y para el cual se espera que en dos años esté totalmente ajustado y validado47. Pese a esto, el Ministerio, en el Proyecto Subsidio para la Construcción o Mejoramiento de Vivienda de Interés Social Rural Nacional -2013011000012- Programa VISR 2016, afirma que “pretende seguir con un incremento gradual del presupuesto del programa VISR, con el fin de suplir el déficit de vivienda rural en 20 años” y presenta la proyección presupuestal para un periodo de 24 años, 2015-2038, cálculos que hace previendo un incremento del valor del subsidio a 44 SMMLV para vivienda nueva y a 16 SMMLV para mejoramiento, lo cual difiere del contenido del Decreto 1934 de 2015 en el cual se fija el SVISR para vivienda nueva en 55 SMMLV y para mejoramiento y saneamiento básico en 16 SMMLV, lo cual evidencia que dicha proyección del presupuesto está subestimada. Finalmente, el documento “Política de Mejoramiento de las Condiciones de Habitabilidad en el Campo”, manifiesta que sumando las reducciones aportadas por cada uno de los programas de mejoramiento de habitabilidad rural, a 2014 se estima que el déficit puede ser eliminado en 2035, lo que supone el cierre de brecha habitacional urbano-rural. Agrega el documento que esta estrategia implicaría un esfuerzo presupuestal de 57,9 billones de pesos (37,5 billones del PGN y 20,4 billones de cofinanciación territorial), de los cuales 15 billones se reorientarían de lo

45 DNP. (2013). Evaluación Institucional y de Resultados del Programa de Vivienda de Interés Social Rural - VISR. Bogotá: G Exponencial

Consultores - IPSOS. p. 87 46 DNP. “Política de Mejoramiento de las Condiciones de Habitabilidad en el Campo”, informe de la Misión para la Transformación del Campo.

Abril 2015. p. 15 47 DNP. Resumen Ejecutivo Vigencia 2016 Proyecto de Subsidio para la Construcción o mejoramiento de Vivienda de Interés Social Rural Nacional -2013011000012. Fecha de actualización 10/03/2016. p. 1

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urbano a lo rural. El Cuadro 6 muestra los programas previstos para mejorar las condiciones de habitabilidad rural y los recursos requeridos del PGN y de los gobiernos locales48.

Cuadro 6. Proyección de recursos del presupuesto nacional y el cierre de brechas por programa (Millones de pesos de 2014)

Programa Presupuesto Nacional

2014-2035 Cofinanciación

territorial 2014-2035 Presupuesto total anual promedio

Soluciones de habitabilidad adecuadas a 2035

Puntos porcentuales de reducción del déficit 2035

VISR con recursos actuales 16.517.705 (80%) 4.142.676 (20%) 941.517 993.085 27,2

Recursos adicionales para VISR desde el 2016

15.290.297 (80%) 3.822.574 (20%) 955.644 911.609 25,0

Saneamiento básico para VISR

5.654.595 (31,3%)

12.403.290 (68,7%)

625.225 Debe entregarse junto con las VISR para lograr la reducción del déficit. Se requieren recursos adicionales a los de VISR

Saneamiento básico para viviendas no VISR

117.521 352.564 9,7

Pozos sépticos para viviendas 117.153 262.491 7,2

Total 37.515.597 20.368.540 1.616.096 2.021.057 69,1

Tomado del documento Política de Mejoramiento de las Condiciones de Habitabilidad en el Campo. Pág. 36

El MADR advierte en todo caso que el incremento del presupuesto dependerá de la asignación de recursos que realice el DNP y el MHCP a los proyectos de inversión de VISR en el Presupuesto General de la Nación según el Marco Fiscal de Mediano Plazo49. En general, se evidencia la disparidad en las informaciones del Gobierno Nacional sobre el horizonte de tiempo para eliminar el déficit de vivienda rural así como en el monto de los recursos previstos para ello, sin mencionar las subestimaciones identificadas en las proyecciones de presupuesto y las reducciones hechas a los recursos del PGN para el subsidio de VISR, lo cual incide en la formulación de la política acorde a la realidad. 3.1.3 Uso de sustento técnico para la formulación y/o reforma de la política 2012-2015 Durante el periodo 2012-2015 se pueden identificar tres reformas a la política de VISR evidenciadas en la expedición del Decreto 900 de mayo de 2012 prevista en las bases del PND 2010-2014 en cuanto al fortalecimiento de la asignación y ejecución del SFVISR, la generación del CONPES 3810 de julio de 2014 denominado “Política para el suministro de agua potable y saneamiento básico en la zona rural”, y la expedición del Decreto 1934 de septiembre de 2015 en desarrollo de lo previsto en el documento Bases del PND 2014-2018 respecto a la reducción de brechas de habitabilidad. Igualmente, se expidió la Ley 1537 de junio 2012 que si bien tuvo su origen para lo urbano, introduce cambios a la política de VISR. En esta sección se hace referencia al sustento de dichas reformas. 3.1.3.1 Documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Aunque en el diagnóstico del Sector Agropecuario y Desarrollo Rural del PND 2010-2014, no se hizo alusión directa a la vivienda rural, en el lineamiento estratégico “Mejorar la capacidad de Ingresos por parte de la población rural”, se estableció que “en coordinación con las estrategias de la sección Igualdad de oportunidades para la prosperidad social, y la Locomotora de Vivienda, se ampliará la cobertura de Vivienda de Interés Social Rural (VISR), focalizando en la población más pobre del campo y buscando complementariedad con otros instrumentos de política, a través del fortalecimiento de los esquemas de asignación y ejecución del subsidio, y de la implementación de mecanismos alternativos que faciliten el acceso a la vivienda mediante crédito”.

48 DNP. “Política de Mejoramiento de las Condiciones de Habitabilidad en el Campo”, informe de la Misión para la Transformación del Campo.

Abril 2015. p. 36 49 DNP. Resumen Ejecutivo Vigencia 2016 Proyecto de Subsidio para la Construcción o mejoramiento de Vivienda de Interés Social Rural Nacional -2013011000012. Fecha de actualización 10/03/2016. p. 1

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El fortalecimiento de la forma de operación del SFVISR se concretó en el Decreto 900 de 2012 que reformó el Decreto 1160 de 2010, tras las denuncias hechas por el Ministro de Agricultura del momento sobre las fallas en la adjudicación de subsidios para vivienda50. Estas denuncias se apoyaron en los resultados de una auditoría de la CGR51 según los cuales: (i) la ejecución de los proyectos duraba 24 meses cuando el Decreto 1160 de 2010 la redujo de 12 a 8 meses, (ii) una gran deficiencia del programa bajo la citada norma era el control y monitoreo, (iii) el BAC decía no contar con mecanismos coercitivos hacia los oferentes y contratistas en caso de incumplimientos, y (iv) existían proyectos a los que se les había realizado uno o dos desembolsos con una ejecución muy retrasada por parte de la entidad oferente sin que el BAC hubiera declarado su intervención, entre otros52. El cuadro 7 presenta las principales reformas a la política de VISR en el periodo 2012-2014:

Cuadro 7. Principales reformas a la política de VISR durante el periodo 2012-2014 Decreto 900 de 2012 Ley 1537 de 2012 Conpes 3810 de 2014

Eximió del Sisben a los hogares víctimas de desplazamiento forzado y los que hacen parte de los programas estratégicos aprobados por el MADR

Introduce el término “proyecto de Vivienda de Interés Prioritaria Rural” (VIPR) que, según artículo 31, difiere del de proyecto de Vivienda de Interés Social Rural (VISR), aunque la Ley no define ninguno de los dos conceptos.

1. Fortalecer el esquema institucional y de intervención del Estado en zonas rurales 1.1. Establecer mecanismos de ejecución y coordinación interinstitucional a nivel territorial y nacional 1.2. Establecer disposiciones regulatorias y normativas requeridas para la zona rural 1.3. Desarrollar esquemas de vigilancia y control particulares para la zona rural

Agregó como entidades oferentes las organizaciones populares de vivienda, las Entidades gremiales del sector agropecuario, las ONG, y demás personas jurídicas que tuvieran en su objeto social la promoción y desarrollo de VISR, y que cumplan los requisitos y condiciones definidas por el MADR.

Da al MADR la competencia para ejecutar la formulación de la política de VISR, redacción ambigua que deja duda si el Ministerio es responsable de formular o de ejecutar la política, con el agravante de que al tratarse de una Ley deroga las normas que le son contrarias.

Aumentó valor del SFVISR BAC para mejoramiento y saneamiento básico de 12-14 SMMLV a máximo 16 SMMLV y para construcción de vivienda nueva de 15-19 SMMLV a máximo 24 SMMLV. Fija monto para el SFVISR CCF para construcción o adquisición de vivienda nueva (de hasta 24 SMMLV).

Autoriza a la entidad otorgante del SVISR a asignar las viviendas del sector rural como subsidio en especie a la población objetivo fijado en el artículo 28 de la Ley. La asignación del subsidio usualmente ha sido en dinero, otorgado por una sola vez al beneficiario.

2. Fomentar la estructuración de esquemas sostenibles para el suministro de agua potable y saneamiento básico en las zonas rurales, que contemplen programas de promoción de la salud y prevención de la enfermedad 2.1. Fortalecer procesos de planeación y reporte de información 2.2. Estructurar esquemas integrales para el suministro de agua potable y saneamiento básico, acorde con las características rurales 2.3. Ajustar y fortalecer programas de asistencia técnica 2.4. Priorizar recursos del SGP-APSB para el sector rural

Gratuidad a los hogares postulantes al eliminar el aporte previsto en el Decreto 1160 de 2010 del 10% del valor de la solución de vivienda a la que aplicara el SVISR, representados en mano de obra no calificada. Define que los aportes de los hogares postulantes al SFVISR CCF se sujetarán a las condiciones que fije el marco legal vigente aplicable.

Da la competencia al MADR para ejecutar los proyectos de VIPR, a través de las entidades operadoras contratadas por el BAC, como entidad otorgante del subsidio.

Aumentó en 10% el límite de la cuantía del SFVISR BAC en cualquier modalidad, correspondiente al aporte que se dejo de exigir a la comunidad. Da trato diferencial a los programas estratégicos aprobados por el MADR y a aquellos para atender población víctima de desplazamiento, cuya cuantía pasó a ser hasta del 100% del costo de la vivienda.

Autoriza a la entidad otorgante del SFVISR usar los mismos mecanismos establecidos para la financiación de la VIS y VIP Urbana: Financiación de vivienda con la asignación de subsidios (Art. 36), Opción de ahorro a través del leasing habitacional y/o contrato de arrendamiento con opción de compra (Art. 37) y, Cesión de créditos hipotecarios (Art 38).

3. Realizar inversiones en infraestructura acorde con el contexto rural 3.1. Promover proyectos de inversión con tecnologías que tengan en cuenta el contexto geográfico, económico, social y con enfoque basado en la demanda 3.2. Promover la investigación y desarrollo, en aspectos relacionados con el suministro de agua potable y saneamiento básico para la zona rural 3.3. Articular proyectos de inversión de las entidades del Gobierno Nacional en agua potable y saneamiento básico en zonas rurales

Discrecionalidad al MADR para definir la distribución de los recursos del PGN de acuerdo con sus lineamientos de política y las recomendaciones de la Comisión Intersectorial de VISR. El Decreto 1160 de 2010 establecía 60% para la Bolsa Departamental y 40% para la Bolsa de Política Sectorial Rural

Ordena al MADR a través del BAC atender programas de vivienda nueva, construcción en sitio propio y mejoramiento de vivienda, de acuerdo con el déficit cuantitativo y cualitativo, identificados por el DANE, en cada una de las regiones del país.

Cambiaron las variables y valores de calificación de los proyectos de la convocatoria para la asignación de recursos de la Bolsa Departamental.

El valor del SFVISR para los grupos familiares afectados por desastres naturales, calamidad pública o emergencias, para construcción en sitio propio, adquisición de vivienda nueva o usada y mejoramiento de vivienda en el sitio del desastre, se establecerá según las condiciones socioeconómicas, por reglamento que expida el Gobierno Nacional.

4. Impulsar prácticas efectivas de gestión sanitaria y ambiental 4.1. Priorizar acciones para apoyar la recuperación y conservación de las fuentes abastecedoras en cada región 4.2. Promover esquemas de compensación por servicios ambientales 4.3. Fortalecer la planificación del sector incorporando la gestión del riesgo y medidas de adaptación y mitigación al cambio climático 4.4. Promover acciones para una adecuada gestión de residuos sólidos 4.5. Fortalecer programas de educación en higiene en el área rural

Varió el esquema de asignación y ejecución del SVISR mediante el artículo 34 del Decreto 900 de 2012, que autoriza tercerizar su operación.

50 Ver “El ministro de Agricultura denuncia fallas en la adjudicación de subsidios para vivienda en anterior gobierno”. Emisión de marzo 24 de 2011.

Link http://www.cmi.com.co/default.asp?nt=60558 consultada en abril 13 de 2011, 5:09 p.m. 51 Ver “Denuncian irregularidades en el manejo de subsidios de vivienda rural” consultado el 28 de diciembre de 2016 en el link

http://www.elpais.com.co/elpais/economia/noticias/denuncian-irregularidades-en-manejo-subsidios-vivienda-rural 52 CGR. Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral modalidad especial. Banco Agrario de Colombia S.A. Gerencia de vivienda de interés social rural. Vigencia 2009 – Primer Semestre 2010. Marzo de 2011.

http://www.cmi.com.co/default.asp?nt=60558

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Decreto 900 de 2012 Sobre las principales reformas que introdujo el Decreto 900 de 2012, se tiene que: (i) la exención del requisito Sisben a los hogares beneficiarios de los programas estratégicos aprobados por el MADR abrió la posibilidad de que se beneficiaran personas sin que necesariamente fueran las más pobres o vulnerables, y que podrían acudir a la línea de crédito para VISR de FINAGRO o a los subsidios que otorgan las CCF53 y; (ii) el aumento del 10% en el límite de la cuantía del SFVISR obedece a la eliminación del aporte a los hogares postulantes al introducir la gratuidad, la cual se extendió a las entidades oferentes para los programas dirigidos a atender población víctima de desplazamiento. Gráfica 8.

Gráfica Nº 8. Valor y financiación de la vivienda rural

Tomado de presentación del BAC realizada en marzo 31 de 2014, Taller sobre la política de VISR

Además, (iii) el valor del SFVISR BAC al haber sido del mismo orden del de vivienda urbana, puede considerarse bajo si se tiene en cuenta la dispersión y los altos costos logísticos y de transporte de materiales de este tipo de proyectos que en el área rural54; (iv) la discrecionalidad dada al MADR para definir la distribución de los recursos en las bolsas departamental y de política sectorial rural eliminó la prioridad que le daba la norma a la Bolsa Departamental55; (v) al tercerizar la operación del SFVISR BAC se le quitó la ejecución de los recursos a las administraciones municipales; y (vi) se amplió la participación a otras personas jurídicas con un objeto social relativo a la VISR. Finalmente, el Decreto 900 de 2012 buscó ampliar la cobertura del SFVISR, incorporando la gratuidad para los hogares postulantes, aumentando la calificación al puntaje del Sisben e incluyendo como criterio de calificación de los proyectos de la Bolsa Departamental la pertenencia de los hogares postulantes a la Red Unidos (en pobreza extrema)56, medidas con las que al menos formalmente se pretendía, además, focalizar en la población rural más pobre, como parte de la coordinación con la estrategia de la sección Igualdad de oportunidades para la prosperidad social del PND 2010-2014. Aunque, como se dijo, a través de los programas estratégicos se abrió la posibilidad de que se beneficiaran personas sin que necesariamente

53 CGR. 2014. Informe de Política Pública Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural: Instrumento de política de VISR priorizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos”. p. 18-19. 54 DNP. “Política de Mejoramiento de las Condiciones de Habitabilidad en el Campo”, informe de la Misión para la Transformación del Campo.

Abril 2015. p. 22 55 El Decreto 1160 de 2010 establecía 60% para la Bolsa Departamental y 40% para la Bolsa de Política Sectorial Rural, distribución que para el

año 2011 fue de 14% y 86% y de 41% y 59% para el 2012, respectivamente (CGR, 2014, 83). 56 CGR. 2014. Informe de Política Pública Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural: Instrumento de política de VISR priorizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos”.

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fueran las más pobres o vulnerables, sin mencionar las deficiencias encontradas por el DNP en la información del Sisben. Se precisa que en el 2011, la Universidad Nacional de Colombia mediante el Convenio Interadministrativo de Cooperación Institucional No 15-5DG con el BAC se encargó de proponer la reforma al Decreto 1160 de 2010, vigente cuando se expidió el PND 2010-2014, y al Reglamento Operativo del Programa de VISR del BAC. Igualmente se suscribió el convenio para la evaluación técnica y documental de los proyectos VISR. No obstante, de las recomendaciones realizadas en desarrollo del citado convenio, solo la medida de ampliar las personas jurídicas como entidades oferentes se incluyó en el Decreto 900 de 2012 (Anexo 5), aunque la CGR evidenció en la práctica la aplicación de recomendaciones, como la certificación de la sana posesión o posesión quieta y pacífica y la aceptación de “otros” como integrantes de un hogar, por citar unos casos57. Ley 1537 de 2012 Respecto a la Ley 1537 de 2012, “Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones”, esta: (i) introduce el término “proyecto de Vivienda de Interés Prioritaria Rural” (VIPR) que, según su artículo 31, diferiría del de proyecto de Vivienda de Interés Social Rural (VISR), sin que se defina ninguno de los dos conceptos y; (ii) da al MADR la competencia para ejecutar la formulación de la política de VISR, redacción ambigua que deja duda si el Ministerio es responsable de formular o de ejecutar la política, con el agravante de que al tratarse de una Ley deroga las normas que le son contrarias58. Además, (iii) autoriza a la entidad otorgante del SVISR a asignar las viviendas del sector rural como subsidio en especie a la población objetivo fijada en el artículo 28 de la Ley –usualmente la asignación del subsidio ha sido en dinero, otorgado por una sola vez al beneficiario-; (iv) da la competencia al MADR para ejecutar los proyectos de VIPR, a través de las entidades operadoras contratadas por el BAC, como entidad otorgante del subsidio y; (v) ordena al MADR a través del BAC atender programas de vivienda nueva, construcción en sitio propio y mejoramiento de vivienda, de acuerdo con el déficit cuantitativo y cualitativo, identificados por el DANE, en cada una de las regiones del país. Finalmente, (vi) para la financiación de la VISR y de la VIPR, la ley autoriza a la entidad otorgante del SFVISR a utilizar los mismos mecanismos establecidos para la financiación de la VIS y VIP Urbana en el capítulo V denominado Estímulos y exenciones para vivienda: Financiación de vivienda con la asignación de subsidios (Artículo 36), opción de ahorro a través del leasing habitacional y/o contrato de arrendamiento con opción de compra (Artículo 37) y, cesión de créditos hipotecarios (Artículo 38); y (vii) establece que el valor del SFVISR para los grupos familiares afectados por desastres naturales, calamidad pública o emergencias, en las modalidades de construcción en sitio propio, adquisición de vivienda nueva o usada y mejoramiento de vivienda en el sitio del desastre, se hará bajo reglamento del Gobierno Nacional según la situación socioeconómica.

57 La Universidad Nacional de Colombia sugirió incluir también en el Reglamento Operativo el programa para la población indígena, el

desarrollo sobre el estatus jurídico del predio en el que se realizará la solución de vivienda rural subsidiada, la incorporación sobre la ocurrencia de la fuerza mayor o el caso fortuito en el periodo de subsanación de proyectos, la vinculación desde la presentación del proyecto de las

condiciones de la vivienda adecuada, la extensión del concepto de Hogar dada por el DANE, y la inclusión del diagnóstico sobre el cual se va a

realizar la solución de VISR. 58 En la práctica, el MVCT no se pronuncia sobre el tema de vivienda rural al considerarlo competencia del MADR.

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Se precisa que cuando el gobierno Nacional radicó el proyecto de Ley 223 de 2012 Cámara, este último era el único artículo que hacía referencia a la vivienda rural 59 como una modificación del artículo 4 de la Ley 1415 de 201060 en el sentido de permitir que sea el Gobierno Nacional el que fije la cuantía del subsidió teniendo en cuenta los requerimientos socio familiares de los afectados por situaciones de desastre natural61, lo que deja ver que dicha iniciativa era de índole urbano y no rural, sin embargo, a partir del informe de ponencia para primer debate al citado proyecto de ley, en el capítulo IV sobre la vivienda rural se incluyeron artículos para la ejecución de los proyectos de VIPR. Anexo 6. De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley, en general, se observa que Brasil es tomado como el referente para el diseño de políticas de vivienda focalizadas en la población más pobre, y se destacan dos aspectos del modelo brasilero a tener en cuenta en Colombia como que: (i) la población de más bajos ingresos, sin acceso a crédito ni capacidad de ahorro, requiere de niveles de subsidios a la demanda plenos o casi plenos, bajo un modelo de contratación directa con el gobierno, y (ii) el programa de vivienda actúa como un instrumento de formalización. Así, surge la vivienda gratis para el ámbito urbano, casi a la vez que la gratuidad para los hogares postulantes al SFVISR en el Decreto 900 de 2012, siendo válidos los mismos argumentos para el ámbito rural. Conpes 3810 de 2014 Según el documento Conpes 3810 de 2014 denominado “Política para el suministro de agua potable y saneamiento básico en la zona rural”, el objetivo de la política es promover el Acceso al Agua Potable y Saneamiento Básico (APSB) en las zonas rurales del país, a través de soluciones acordes con las características de dichas áreas y que contribuyan al mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural62. Lo anterior, en cumplimiento a lo dispuesto por el PND 2010-2014, en el cual se contempló la formulación de dicha política así como la articulación con las estrategias de vivienda rural del MADR63. El problema central que menciona el documento como justificación de la política es que en las regiones del país donde el acceso al APSB son deficientes, el agua es un vehículo de dispersión de enfermedades, y afirma que en la zona urbana el Índice de Riesgo de Calidad del Agua (IRCA) fue en promedio de 13,2% clasificado como nivel de riesgo bajo y en la zona rural el nivel de riesgo fue alto, del 49,8%. El diagnóstico, a su vez, aunque enuncia varios de los aspectos estructurales que requieren de inversión y generación estrategias de intervención en la zona rural, solo para algunos ellos cuantifica su dimensión, ello se debe en parte a las deficiencias en la disponibilidad y calidad de la información. Así, la priorización de acciones, la definición de metas y la asignación de recursos del documento no obedecen al conocimiento de las necesidades al respecto. En el Anexo 7 se presenta la correspondencia entre las estrategias previstas y los aspectos estructurales que requieren intervención. En general, el documento plantea acciones desde la generación en cada municipio de un instrumento de planificación a mediano y largo plazo que

59 Ver en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=223&p_consec=32330 consultado el 27 de diciembre de 2016 60 Artículo relativo al valor del subsidio familiar de vivienda rural para la población afectada por desastres naturales. 61 Ver en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=22&p_numero=223&p_consec=32574 consultado el 27 de diciembre de 2016 62 Consejo Nacional de Política Económica y Social. Documento Conpes 3810 de Julio 3 de 2014. Política para el suministro de agua potable y

saneamiento básico en la zona rural. p. 2. 63 Ibídem, p. 5.

http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=223&p_consec=32330

http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=22&p_numero=223&p_consec=32574

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priorice las inversiones, la generación de normatividad acorde a los prestadores de servicios en las áreas rurales, el desarrollo de líneas de Investigación y Desarrollo relativas al uso de tecnologías eficientes, el desarrollo de un sistema de vigilancia y control acorde a la zona rural que contemple las metas de los indicadores que cada municipio debe definir en materia de APSB, aspectos ambientales, de educación en higiene en el área rural y, de gestión del riesgo y adaptación al cambio climático, etc. Se destaca que el Conpes alude a la ausencia de una solución para agua potable, como modalidad del Programa de SFVISR BAC y, resalta la importancia de que éste se amplíe para llevar soluciones de agua potable a las viviendas rurales que lo requieran64. Así, previó que el MADR incluyera en el 2014 para los beneficiarios del Programa, soluciones de agua potable para la población rural dispersa según disponibilidad de recursos del impuesto 4 X 100065, lo que de entrada no garantizaba la materialización de la medida. Respecto al bajo nivel de titulación de tierras, no se evidencia alguna medida específica, por lo que, de haberla, se entiende implícita del desarrollo de otras de las disposiciones. También se definieron como criterios para priorizar la cofinanciación de inversiones por parte de la Nación: (i) Déficit de coberturas en acceso a agua, (ii) déficit de coberturas en manejo de agua residual, (iii) articulación con políticas de otros sectores (acceso a tierras, vivienda rural, programas de desarrollo integral, consolidación, fronteras, etc.), (iv) índice de ruralidad, (v) índice de pobreza multidimensional, (vi) disponibilidad de estudios y diseños, y (vii) inversiones incluidas para zona rural en el marco de los PAP –PDA. No obstante, solo desde enero de 2016 inició la aplicación del índice de ruralidad y el índice de pobreza multidimensional para los proyectos de VISR BAC, armonizando estas dos iniciativas, siendo diferentes los criterios de calificación en el 2014 y en el 2015. Finalmente, el documento Conpes menciona que de los proyectos ejecutados del 2014 al 2016, correspondientes a la fase de fortalecimiento institucional, planeación y desarrollos normativos, se derivarán consideraciones y recomendaciones para la fase que se llevará a cabo del 2017 al 2024 relativa a la ejecución de las acciones e inversiones necesarias para lograr las metas de la política. Así, como lo prevé el documento, al haberse vencido el plazo de la primera fase, es preciso revisar, evaluar y ajustar lo pertinente, para garantizar el buen uso de los recursos a invertirse durante los próximos ocho años. 3.1.3.2 Documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 presentan como segundo objetivo de la estrategia Transformando el Campo, “cerrar las brechas urbano-rurales y sentar las bases para la movilidad social mediante la dotación de bienes públicos y servicios que apoyen el desarrollo humano de los pobladores rurales”. Además, menciona que “mejorar de manera rápida y significativa las condiciones de vida de la población rural es el primer eslabón para disminuir las brechas entre el campo y la ciudad y avanzar en la superación de la pobreza rural y que para alcanzar este objetivo se deben considerar en sus mecanismos de implementación las diferencias entre los pobladores rurales y urbanos66” El documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, en cuanto a condiciones de habitabilidad, presenta como principales brechas el déficit habitacional estimado por el

64 Ibid, p. 15 65 Ibid, p. 34 66 DNP, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 20104-2018, p. 385.

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Gobierno Nacional en 59,0% en lo rural frente a 22,3% en lo urbano67; datos que como ya se mencionó no corresponden a las cifras oficiales en lo que respecta a dicho indicador, déficit sobre el cual, como se mencionó anteriormente, en realidad existe incertidumbre. Además, el documento dice que el 31,3% de la población rural no tiene acceso a una fuente de agua mejorada, el 27,3% no tiene un sistema sanitario, y el 85,7% carece de servicio de alcantarillado o eliminación de excretas, valores procedentes de la ECV 2015 del DANE68. No obstante, en el Documento Conpes 3810 de 2014 se afirma que el Inventario Sanitario Rural (ISR) publicado en el año 2002 “cuenta con el mayor cubrimiento de información sobre la situación de los servicios de agua y saneamiento básico en zonas rurales, sin embargo, no está actualizado ni sistematizado”, y agrega que “el bajo cubrimiento, disponibilidad y calidad de la información de los sistemas SUI y SIVICAP, y la ausencia de datos en periodos intercensales, dificultan la priorización de inversiones y los procesos de asistencia técnica en estas áreas del país”69. Por otra parte, según las Bases del PND 2014-2018, se prevé dotar de acceso a agua potable a 580.000 personas y de manejo adecuado de aguas residuales a 820.000 personas70. No obstante, se encuentra una inconsistencia al presentar como línea base que 7,3 millones de personas en la zona rural contaban con manejo adecuado de aguas residuales en el año 2014 cuando el diagnóstico del PND afirma que el 86% de la población rural carece de servicio de alcantarillado o eliminación de excretas, si según el Censo General de 2005, la población rural era de 10 millones de personas71. En las Bases del Plan, como parte de la estrategia “Articular las acciones públicas para el cierre de brechas poblacionales, con acceso a servicios de calidad” del objetivo 3 “Reducir las brechas poblacionales y territoriales en la provisión de servicios de calidad en salud, educación, servicios públicos, infraestructura y conectividad” se prevé la formulación de una Política de Habitabilidad Rural, bajo la competencia del MADR. El propósito del PND 2014-2018 de “Mejorar las condiciones de habitabilidad y el acceso a servicios públicos de la población rural”, a su vez, se refiere a la implementación de un programa de habitabilidad rural. Así, se introduce una ambigüedad conceptual al tratar las políticas y los programas como si fueran lo mismo, cuando un programa hace parte de una política. Sobre la competencia del MADR frente a la Política de Habitabilidad Rural72, la Misión para la Transformación del Campo plantea que para posicionar la habitabilidad rural como instrumento para el desarrollo rural “es importante establecer que el rector de la política es el MADR en conjunto con el MVCT, y serán los encargados de dar lineamiento y construir los documentos estándares mínimos que deben cumplir los proyectos de habitabilidad, para que todas las acciones estén encaminadas a disminuir el IPM y el déficit habitacional”73. De esta forma, mientras en la última alusión se entiende la emisión de lineamientos como una competencia compartida entre el MADR y el MVCT, el PND se la da al MADR, concretándose la ambigüedad antes mencionada sobre la Ley 1537 de 2012.

67 Ibidem, p. 418. 68 Ibíd, p. 418. 69 Consejo Nacional de Política Económica y Social. Documento Conpes 3810 de Julio 3 de 2014. Política para el suministro de agua potable y

saneamiento básico en la zona rural. p. 17. 70 DNP, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, p. 430. 71 Rodríguez S, Liliana. Vivienda de Interés Social Rural: un derecho sin una política eficiente y eficaz. Boletín Macro Fiscal Nº 14. 2016. p. 6. 72 DNP, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, p. 68. 73 DNP. “Política de Mejoramiento de las Condiciones de Habitabilidad en el Campo”, informe de la Misión para la Transformación del Campo. Abril 2015. p. 35.

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El PND, además, presenta como objetivo de la Política de Habitabilidad Rural, buscar proveer soluciones habitacionales integrales, con diseños acordes con las necesidades y condiciones socioambientales de los hogares rurales 74 . La Misión para la Transformación del Campo propuso como objetivo “Desarrollar una política integral para mejorar las condiciones de habitabilidad de los pobladores rurales, que permita elevar su calidad de vida y fortalecer sus capacidades como motor del desarrollo rural”75. Así, aunque en ambos documentos aparece la mejora de la calidad de vida como un impacto esperado de la política, el primero lo prevé mediante la ampliación del acceso y la cobertura habitacional y el último se refiere a la mejora en las condiciones de habitabilidad, propia de la calidad. Solo la Misión para la Transformación del Campo explicita como impacto previsto, la mejora de las condiciones de habitabilidad como motor del desarrollo rural. En efecto, uno de los objetivos específicos propuestos por dicha Misión para la política es el de “Incorporar la habitabilidad rural como un factor de desarrollo rural”. En el PND, cuando se hace alusión a soluciones habitacionales integrales, no es claro si se refiere a lo mismo. Igualmente, el PND afirma que contemplará incrementar la eficacia de la ejecución del SFVISR, rediseñar los instrumentos existentes y crea nuevos incentivos y estrategias diferenciales de subsidios, ahorro y crédito; como acciones que permitan ampliar el acceso y la cobertura habitacional rural para mejorar significativamente las condiciones de vida de los pobladores rurales76. Ello atendería parte de los objetivos específicos de la Misión, de: (i) adecuar la normatividad existente a las necesidades del sector rural, y (ii) desarrollar instrumentos de política flexibles que atiendan integralmente las particularidades de los pobladores rurales y que se articulen con otras políticas de gobierno, (acceso a agua para consumo humano, electricidad, en general servicios públicos). En general, sobre el propósito del Plan de “Mejorar las condiciones de habitabilidad y el acceso a servicios públicos de la población rural”, mediante la implementación de un programa de habitabilidad rural, se tiene que las medidas previstas en el primer párrafo corresponde a grandes rasgos a lo propuesto en el documento “Política de Mejoramiento de las condiciones de habitabilidad en el campo” elaborado por la Misión para la Transformación del campo y financiado por el DNP y el MADR (Cuadro 8). Las alusiones del segundo párrafo, por su parte, resumen los planteamientos del Conpes 3810 de 2014. Aunque la Misión para la Transformación del Campo, bajo el argumento de que se requiere flexibilizar y adecuar las normas y regalmentos al contexto rural y territorial para garantizar una solución de VISR acorde a las necesidades del poblador rural, propuso el ajuste del Decreto 1160 de 2010, que definía un área mínima para VISR de 36 m2 construidos con al menos un espacio múltiple, dos habitaciones, baño, cocina e instalaciones y acometidas domiciliarias, y aclaraba que toda solución de VISR debía cumplir con la Norma de Sismo Resistencia NSR-98, el Reglamento Técnico del sector APSB RAS 2000 y el Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctrica RETIE, las acciones previstas se centraron en lo último.

74 DNP, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, p 68. 75 DNP. “Política de Mejoramiento de las Condiciones de Habitabilidad en el Campo”, informe de la Misión para la Transformación del Campo.

Abril 2015. p. 28. 76 DNP, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, p. 68.

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Cuadro 8. Propuestas Misión para la Transformación del Campo vs PND 2014-2018

Política de Mejoramiento de las condiciones de habitabilidad en el campo (Misión para la Transformación del Campo)

Mejorar las condiciones de habitabilidad y el acceso a servicios públicos de la población

rural (Bases del PND 2014-2018)

1. Adecuar normatividad de VISR a necesidades rurales Ajustar y desarrollar normas y adaptar las normas técnicas de APSB, energía eléctrica y sismo resistencia a las características y necesidades rurales

Crear mesa interinstitucional liderada por el MADR para revisar y ajustar normas de sismoresistencia, instalaciones eléctricas y de APSB para áreas rurales, con participación de MCVT, BAC, FNA, DNP, CCF, FINAGRO, DPSS, SENA.

2. Desarrollar una estrategia de equidad en la aplicación de los instrumentos de política para mejorar las condiciones de habitabilidad rural

La habitabilidad rural implica que la asignación de los recursos del PGN considere la situación de déficit habitacional entre las zonas urbanas y rurales

Definir mecanismo técnico para asignar el presupuesto de VIS, basado en la información oficial sobre déficit habitacional y condiciones de habitabilidad por área

- Diseñar línea especial de crédito para VISR con condiciones favorables de financiación - Diseñar y ejecutar estrategia para incrementar oferta del SFVISR CCF, mejorando condiciones de vinculación de las CCF para que proyectos de VISR sean rentables.

“… rediseñar los instrumentos existentes y crear nuevos incentivos y estrategias de subsidios, de ahorro y de crédito diferencial para el acceso que permitan aumentar la cobertura”,

3. Desarrollar instrumentos de política flexibles que atiendan integralmente las particularidades rurales El diseño de las viviendas debe integrar soluciones de SB adecuadas a los usos y costumbres de las poblaciones rurales, particularmente espacios específicos de concinas abiertas, evitando así la contaminación intramural y dando especial énfasis al mejoramiento de vivienda en sitio propio. Las viviendas requieren sistemas de acceso a agua para consumo humano que sean económicos y ambientalmente sostenibles, lo que implica un esfuerzo importante de coordinación con el MVCT. Las soluciones en materia de habitabilidad deben estar articuladas con las intervenciones integrales en territorios rurales y con la política de suministro de APSB en la zona rural. Además, estas soluciones deben orientarse a promover esquemas sostenibles de aseguramiento, realizar procesos de investigación e innovación para desarrollar proyectos basados en la demanda en el contexto rural, y articular acciones en el marco de la política de gestión integral del recurso hídrico para proteger las cuencas abastecedoras y generar incentivos a la población rural. Para ello, es necesario realizar los ajustes y los desarrollos normativos necesarios.

Articular otras políticas de Gobierno con soluciones de vivienda en áreas rurales - Diseñar soluciones alternativas de APSB y energía eléctrica para zonas rurales dispersas, las cuales se pueden articular con los instrumentos de adjudicación de vivienda como el SVISR o los nuevos instrumentos que surjan. Esto debe resultar de una acción conjunta entre los laboratorios de Innovación Social de la ANSPE y el SVISR del MADR. - Modificar y articular las soluciones convencionales de AP, alcantarillado y energía eléctrica para zonas rurales nucleadas, que se articulen con los instrumentos de adjudicación de vivienda como el SVISR o los nuevos instrumentos que surjan. - Continuar e impulsar la mesa de propuesta en el CONPES 3810 de coordinación interinstitucional, liderada por el MVCT, la cual contará con la participación del MADS, MADR, MSPS, DPS, DNP y BAC, con el fin de determinar las acciones para llevar agua potable o mejorada a los hogares rurales en Colombia. Involucrar a las comunidades rurales en la construcción y gestión de las obras - Identificar y priorizar los núcleos poblados y las veredas de mayor déficit en términos de APSB. - Adelantar la construcción participativa de los acueductos, las soluciones de SB y/o las soluciones alternativas de agua en áreas dispersas. - Crear empresas comunitarias para administrar los acueductos construidos. - Brindar acompañamiento y hacer seguimiento a la operación de los acueductos y alcantarillados rurales para ampliar la base de usuarios de cada acueducto. Revisar los mecanismos de focalización del SVISR - Revisar el punto de corte de entrada al programa con el objetivo de mejorar la focalización del programa en las familias con peores condiciones de habitabilidad - Revisar e implementar métodos mixtos de selección para focalizar de mejor manera los recursos y contrastar los instrumentos de focalización del nivel nacional. Establecer estrategias diferenciadas para la población nucleada y dispersa - La universalidad del derecho a una vivienda digna sin importar donde se encuentre la población - El grado de nucleación de la población para determinar el tipo de sistema de SB. - Una priorización inicial de la atención hacia la población nucleada para lograr una rápida reducción inicial de los déficits de vivienda. Potenciar los aportes del sector privado en la provisión de la Vivienda rural - Análisis por sector y tipo de productor que orienten al sector privado. - Estrategia de apalancamiento de recursos del sector privado para la habitabilidad.

4. Posicionar habitabilidad rural como un instrumento para el desarrollo rural

Los proyectos de habitabilidad deben garantizar: estándares mínimos, planes de mejoramiento de las condiciones de la vivienda, progresividad en el desarrollo, programa de apropiación

5. Construir un sistema de seguimiento y evaluación de la política pública

Es necesario diseñar e implementar un sistema de seguimiento y evaluación,

- Diseñar e implementar un sistema de información, seguimiento y evaluación de la política que permita georreferenciar las soluciones de vivienda entregadas - Crear un bando de vivienda como en soluciones alternativas, para la provisión de servicios públicos domiciliarios para áreas rurales dispersas

La Misión también propone revisar la Ley 546 de 1999, respecto al 20% de los recursos apropiados para VISR, en el sentido de buscar una proporción que le otorgue al sector rural recursos equivalentes al déficit habitacional que existe en las zonas rurales versus las urbanas77, lo que supondría duplicar los recursos anuales para VISR al orden del 43%78. Con este mecanismo, según la Misión, se garantizará una asignación equitativa corrigiendo el sesgo existente a favor del sector urbano, aunque también menciona que se debe crear un mecanismo que garantice que el porcentaje destinado a VISR se cumpla efectivamente, ya que aún el 20% ha sido objeto de incumplimiento casi sistemático. Dado que esta inciativa no se encuentra explícita en el PND, se desconoce si hace parte de los ajustes normativos previstos o si no fue considedara para ser incluida en dicho documento. Respecto al rediseño de los instrumentos existentes y la creación de nuevos incentivos y estrategias de subsidios, de ahorro y de crédito diferencial para el acceso que permitan

77 DNP. “Política de Mejoramiento de las Condiciones de Habitabilidad en el Campo”, informe de la Misión para la Transformación del Campo.

Abril 2015. p. 29. 78 Ibidem, p. 30.

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aumentar cobertura79, la Misión para la Transformación del Campo propuso: (i) modificar el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 a través del cual se fija en 11 puntos la tasa de interés máxima para la línea de crédito de VIS de Finagro, ajustándola a DTF+2 y (ii) diseñar una estrategia para aumentar la oferta del SFVISR CCF, mejorando las condiciones de vinculación de estas para que los proyectos de VISR sean rentables. Se afirma que con esta estrategia se busca dinamizar herramientas que funcionan en forma adecuada para el sector urbano pero no en el rural, para corregir el sesgo existente a favor del sector urbano, asociado a la disponibilidad y el acceso a los instrumentos sectoriales y a la flexibilidad que deben tener las medidas para contar con una política de habitabilidad equitativa y acorde a las características del área rural. Sin embargo, la Misión para la Transformación del Campo plantea que el financiamiento de la VISR debe hacerse básicamente mediante transferencia (subsidios) del Estado y no de crédito. En la realidad se evidencia que los interesados en obtener una VISR, esperan a ser favorecidos con un SFVISR BAC y no endeudarse, evitándose erogaciones diferentes a las de subsistencia, ya que sus ingresos muchas veces solo alcanzan para cubrir sus necesidades básicas. Al respecto, la CGR se ha referido a que el éxito de la medida radica en el MADR, como rector de la política agraria y, específicamente, de la política de VISR y VIPR, los haga efectivos. De nada sirve reestructurar y crear nuevos instrumentos si éstos no son eficaces, lo que incide negativamente en la eficiencia del gasto público, como sucede con los recursos de subsidio que otorgan las CCF y con la línea de crédito de Finagro80. En cuanto a la articulación del MADR con el MVCT, la Misión para la Transformación del Campo retoma lo previsto en el Conpes 3810 de 2014 respecto a que el MADR a través del SVISR y bajo los lineamientos del MVCT incluiría para sus beneficarios, en el año 2014, soluciones de AP para la población rural dispersa, según disponibilidad de recursos, y agrega que el MVCT, como responsable de la política de SB en el sector urbano y en el rural, debería distribuir los recursos acorde al déficit y a la brecha existente entre lo urbano y lo rural, favoreciendo lo rural por lo mayores costos de construcción y operación relativos a la ruralidad81. No obstante, dado que el PND alude al MADR como competente en cuanto a la Política de Habitabilidad Rural y solo alude a la coordinación que debe tener con el MVCT, pareciera atenuarse la competencia del último como rector de la política de APSB. En general, todo lo que se proponga sobre VISR es insuficiente para garantizar el goce efectivo a la vivienda digna a toda la población rural del país si no se asegura la asignación de recursos en las regiones con mayor atraso relativo,82 si no se implementan y entregan en forma oportuna las soluciones de vivienda a la población rural más pobre y vulnerable. Decreto 1934 de 2015 El aumento del área de construcción de la vivienda, la reducción en el tiempo entre la asignación del subsidio y la entrega de la solución de vivienda, la forma de asignación, la entidad responsable de la formulación del proyecto, la eliminación de las contrapartidas y el

79 DNP, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, p. 428. 80 Rodríguez S, Liliana. Vivienda de Interés Social Rural: un derecho sin una política eficiente y eficaz. Boletín Macro Fiscal Nº 14. 2016. p. 6. 81 DNP. “Política de Mejoramiento de las Condiciones de Habitabilidad en el Campo”, informe de la Misión para la Transformación del Campo.

Abril 2015. p. 32. 82 Distribución calculada a partir del déficit de vivienda rural y las necesidades básicas insatisfechas rurales actualizadas.

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valor del SVISR, entre otros aspectos, son algunas de las principales reformas que introduce el Decreto 1934 de 2015 (Cuadro 9).

Cuadro 9. Principales cambios introducidos mediante el Decreto 1934 de 2015 Aspecto Decreto 1071 de 2015 Decreto 1934 de 2015 Comentario

Área mínima de construcción 36 M2 50 M2 Adiciona una habitación, dotación con batería sanitaria y entrega con acabados.

Tiempo de proceso (desde la asignación de subsidio hasta la entrega de casa)

27 meses ND El MADR ha planteado que el proceso tardaría 12-18 meses

Forma de Asignación Asignación por convocatorias

Asignaciones Directas (Entrega concertada con alcaldes y gobernadores según necesidades locales)

Las convocatorias sesgan los procesos hacia municipios con mayor capacidad para elaborar proyectos. Con las asignaciones directas los beneficiarios podrían ser escogidos con criterios políticos

Responsable del proyecto Entidad Oferente elaboraba y presentaba el proyecto de vivienda

Entidad Operadora formula el proyecto y la propuesta de diseño

Busca reducir las altas tasas de rechazo de los proyectos

Valor del subsidio para modalidad de vivienda nueva

24 smlmv 55 smlmv Incrementa el valor del subsidio debido al aumento del área mínima de construcción

Contrapartida mínima 20% Aporte para Transporte en dinero o en especie

Libra del pago de contrapartida a municipios sin recursos

Fuente: Respuesta del MADR a la CGR, radicado 2015ER0107609 de octubre 21 de 2015

En efecto, mediante el Decreto 1934 de 2015, el área mínima de construcción de la solución habitacional se incrementó de 36 a 50 metros cuadrados con un espacio múltiple, tres habitaciones, baño, cocina, cuarto de herramientas, alberca, mejores acabados y las instalaciones y acometidas domiciliarias internas. 83 Sin embargo, para que el concepto de

vivienda digna se concrete se requiere, entre otras cosas, que las soluciones de VISR integren soluciones de APSB acorde a los usos y costumbres de las poblaciones rurales. Cabe precisar que agregar nuevos espacios llevó a incrementar el valor del SFVISR BAC. El Decreto define para mejoramiento de vivienda que aquellas que no cumplan con los requisitos establecidos en el Reglamento Operativo del Programa en cuanto a estructura y cimientos, o estén construidas en materiales provisionales como latas, tela, asfáltica, madera de desecho, entre otros, deberán ser postuladas en la modalidad de construcción de vivienda nueva, o de adquisición de vivienda nueva en el caso de los SFVISR CCF. Así, se busca que apliquen bajo la modalidad de vivienda nueva postulaciones que se presentaban como mejora de vivienda cuando se requería una reconstrucción total, lo cual incidía la adecuada asignación de recursos, y en el cumplimiento de metas. Sobre la reducción de los tiempos de postulación y entrega del subsidio que otorga el BAC, el MADR afirma que la reforma normativa buscó mayor eficiencia en el proceso de asignación de subsidios, estableciendo metodologías diferentes a las establecidas hasta ahora.84 Agrega que

para mejorar la eficiencia del programa, y disminuir los tiempos de ejecución se definió que la Entidad Operadora formule el proyecto y proponga el diseño, labor que hacían las Entidades Oferentes85 e incluía seleccionar los hogares, y su estructuración jurídica, arquitectónica y

financiera, tomando largos tiempos de calificación y subsanación, y una carga administrativa adicional para algunas entidades territoriales, que redundaba en altas tasas de rechazo de los proyectos. Ahora, la Entidad Otorgante 86 (BAC) presenta las tipologías de VISR a ser

seleccionadas por el oferente según se ajuste a sus variables climáticas, geográficas, topográficas y culturales (Gráfica 9).

83 Respuesta del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a la CGR, radicado 2015ER0107609 de octubre 21 de 2015. 84 Respuesta del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a la CGR, radicado 2015ER0107609 de octubre 21 de 2015. 85 Son las entidades que organizan la demanda de hogares a la postulación del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural como, por

ejemplo, las entidades territoriales (numeral 5 del artículo 2.2.1.1.2 del Decreto 1934 de 2015). 86 Es la entidad encargada de la asignación del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural con recursos del PGN o de las contribuciones parafiscales (numeral 1 del artículo 2.2.1.1.2 del Decreto 1934 de 2015).

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Gráfica 9. Esquema de operación del SFVISR BAC bajo el decreto 1934 de 2015

Fuente: presentación del MADR realizada el 19 de abril de 2016 Sobre el acceso equitativo a los recursos del SVISR BAC, se eliminaron las convocatorias para la presentación de proyectos por parte de las entidades oferentes. Ahora la distribución departamental y municipal se basa en indicadores como población rural, pobreza rural y déficit de vivienda rural. Así, según el Ministerio, éste buscará a los campesinos que lo necesitan en los municipios con mayor déficit de vivienda, iniciando la selección de los hogares con una convocatoria que realizan las entidades territoriales en su jurisdicción, y a partir de la cual el BAC genera una lista de hogares postulados, según la calificación de criterios definidos por el MADR (discapacidad, número de hijos, número de adultos mayores, mujer cabeza de familia, etc.).87 Sin embargo, dado que el Gobierno Nacional aún no ha actualizado el cálculo del déficit

habitacional rural, se mantiene la incertidumbre sobre la asignación de recursos en las zonas que realmente lo requieren. No obstante, el tema de las convocatorias frente a las asignaciones directas ha generado controversias. Mientras los detractores de las convocatorias argumentan que muchos campesinos no se enteran y a la hora de postular beneficiarios se favorecen los departamentos con mayor capacidad de gestionar sus proyectos (Nariño, Antioquia y Cauca), los críticos de la asignación directa consideran que ésta puede ser peor en el evento de mediar criterios políticos. La CGR considera que la focalización y la asignación deben garantizar que las soluciones de vivienda se entreguen en forma oportuna a quienes más lo necesitan, para así reducir la brecha de pobreza en el campo. El Decreto 1934 de 2015, además, eliminó las contrapartidas, las cuales se reemplazan por un aporte para transporte en dinero o en especie; de manera que las entidades oferentes podrán optar por alguno de los dos mecanismos establecidos para dicho aporte. Para garantizar dicho aporte la Entidad Otorgante deberá suscribir Acuerdos de Financiamiento de Transporte con las Entidades. El Decreto 1071 de 2015, derogado por el 1934, establecía que el SFVISR al momento de su asignación, no podía superar el ochenta por ciento (80%) del valor la solución

87 Respuesta del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a la CGR, radicado 2015ER0107609 de octubre 21 de 2015.

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vivienda, en cualquiera de sus modalidades, salvo para los programas estratégicos aprobados por el MADR, y los destinados a población desplazada, cuyo monto podría ser del 100% del costo de la vivienda. El Decreto 1934 de 2015 apenas incluye algunos cambios y medidas planteadas por la Misión para la Transformación del Campo, en el PND 2014-2018 sobre el SFVISR, y en la Evaluación Institucional y de Resultados de VISR contratada por el DNP y realizada por la Unión Temporal G[Exponencial – Ipsos Napoleón Franco, cuyo objetivo era hacer una evaluación al Programa VISR enfocada a beneficiarios del subsidio entre los años 2000 y 2011 para generar mejoras en la articulación interinstitucional y, en habitabilidad. Las principales conclusiones de la evaluación institucional fueron que el SFVISR BAC se convirtió en un instrumento para la atención de situaciones de crisis, en la zona rural no desvirtúa la lógica de la eficiencia del mercado, ninguna entidad gobierna por completo su cadena de valor y participación del MADR es muy global, cuenta con una institucionalidad inestable, no se asigna el tope mínimo legal de recursos del PGN, el subsidio se utilizó como seguro frente a desastres, existe inequidad regional en su asignación, la influencia política es clave para la elección de proyectos, tiempos largos de postulación, sistema de seguimiento en construcción, e interventorías con dificultades para cumplir bien su tarea, por citar las más relevantes (Cuadro 10). Varias de estas conclusiones fueron ratificadas por la CGR en la actuación realizada hace dos años y persisten por tratarse de asuntos estructurales.

Cuadro 10. Conclusiones y recomendaciones de la evaluación del programa VISR Conclusiones de la evaluación institucional Conclusiones de la evaluación de resultados Principales recomendaciones

Objetivos del programa: del desarrollo rural y hacinamiento a la recuperación de la crisis (atiende población afectada por desplazamiento y desastres)

Los beneficiarios son pobres, aunque no serían los más pobres

Dar continuidad al programa VISR y fortalecerlo.

El subsidio a la demanda creado en 1991 no operó en la zona rural, desvirtuando que la eficiencia del mercado supera la del Estado, el cual creó esquema de altos costos y escala limitada para el SVISR.

El aporte del SVISR es insignificante frente a la magnitud del problema de déficit de vivienda rural

Formalizar la vivienda digna como componente clave de las políticas de desarrollo rural: reduce la pobreza rural, incentiva a invertir en mejoras, y favorece permanencia de población rural en sus tierras

Dirección de la política cabeza del MVCT, de carácter sectorial y del MADR, con un enfoque territorial. El enfoque del programa ha sido territorial no sectorial.

Beneficiarios satisfechos con la vivienda como un todo, pero no con sus características observadas individualmente

Adoptar una reforma institucional. Programa con mejores resultados si diseño institucional ofrece foco por parte de entidades de dirección, menos costos de coordinación, y mayor estabilidad en las reglas

El BAC ha mostrado capacidad para liderar la ejecución del Programa, y tiene énfasis en los temas de asignación de recursos. Terceriza la ejecución. Ninguna entidad gobierna toda la cadena de valor del programa. Participación muy global del MADR.

Unificar instancias de coordinación interinstitucional del programa del nivel nacional

Diseño institucional inestable

Programa aumenta número de dormitorios, reduce hacinamiento crítico, reemplazo de materiales inestables por bloque y ladrillo, pisos de tierra y arena reemplazados por cemento y gravilla, incremento cobertura de acueducto, etc.

Mantener la responsabilidad de la ejecución en cabeza del BAC

Institucionalidad del sector vivienda por construir Fortalecer las GI y fomentar la institucionalidad sectorial local

Consenso en que las GI contribuyen al uso transparente y eficaz de los recursos públicos.

Incrementar la articulación con Familias en Acción y la Red Unidos

Gasto en VISR de 15% y no de 20% del total VIS, como lo ordena la Ley.

Tipologías de proyectos adaptables a diversos climas y tamaño de hogar

El programa VISR se utilizó como un seguro frente a desastres

Mantener las modalidades de vivienda nueva y mejoramiento

Valor del SVISR creció en términos reales. Promover conexión de las viviendas a las redes de servicios públicos

Importante apalancamiento de recursos del programa VISR. Inequidad regional en asignación.

Retos del programa: tamaño, temperatura y terminados. Tamaño de la VISR no es digno

Medir la pobreza de los hogares solamente con Sisben.

Poco conocimiento de costos Hacer estudio de costos regionalizado

Vulnerabilidad de beneficiarios e influencia política, factores claves para la elección de proyectos. Inversiones y mejoras atribuibles a los hogares se

concentran en terminados y ampliación

Revisión de pertinencia normativa sobre saneamiento básico, sismo resistencia e instalaciones eléctricas

Tiempos largos para postulación, cortos para la construcción

Explorar uso de materiales alternativos a los actuales

Perfil de los proyectos en problemas

El programa genera ahorros a los hogares. La vivienda es un activo que se valoriza.

Expandir batería de indicadores de seguimiento a indicadores estratégicos de la cadena de valor

Sistema de seguimiento en construcción. El seguimiento se realiza a indicadores de proceso (no de producto o resultados)

Mantener elegibilidad en vigencias posteriores a proyectos no aprobados, unificar presupuesto en una bolsa, devolución de VISR si no se reside

Interventorías con restricciones para cumplir bien su tarea

Programa más articulado a pobreza extrema que a los del MADR

Gestionar inyección gradual de recursos al programa

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Como conclusiones de la evaluación de resultados se afirmó que aunque los beneficiarios son pobres no pertenece al grupo de los más pobres, el aporte del subsidio es insignificante frente a las necesidades de VISR, los beneficiarios están satisfechos con la vivienda como un todo pero no con sus características observadas individualmente, el tamaño de la vivienda no es digno, los retos del programa son el tamaño, temperatura y terminados, inversiones y mejoras atribuibles a los hogares se concentran en terminados y ampliación, programa más articulado a los programas de pobreza extrema que a los del MADR. Algunas de estas conclusiones fueron observadas por la CGR en las visitas realizadas en desarrollo de esta evaluación para el periodo 2012-2015, algunas de las cuales motivaron reformas. Las recomendaciones acogidas fueron: dar continuidad al programa VISR y fortalecerlo, mantener la responsabilidad del programa en cabeza del BAC, contar con tipologías de las viviendas, mantener las dos modalidades de solución de vivienda, y revisar la normatividad sobre saneamiento básico, sismo resistencia e instalaciones eléctricas. Algunos aspectos que no han sido considerados en los documentos que explicitan la política de VISR y que hacen parte de las recomendaciones son: la adopción de una reforma institucional en la que las entidades rectoras de la política asumen su función de dirección de la política, la unificación de instancias de coordinación interinstitucional a nivel nacional, y la definición de un solo órgano de políticas orientadoras para el programa. La CGR viene reiterando desde el 2011 la poca o nula coordinación que existe entre el MADR y el MVCT como rectores de política, y entre estos y el BAC. Tampoco se refleja claramente la formalización de la vivienda digna como componente clave de las políticas de desarrollo rural, y es que el requerir el concurso de los diferentes responsables de dicho desarrollo, el cual trasciende las fronteras sectoriales para abordar dimensiones como la educación y la seguridad social, por citar algunas, hace de este un propósito difícil de lograr, sobre todo cuando no se asumen las deficiencias existentes en materia de coordinación y por ende no se toman medidas al respecto. Sobre los criterios para focalizar a los beneficiarios, el Decreto 1934 de 2015 definió en su artículo 2.2.1.1.6 al menos nueve situaciones por las cuales los hogares son susceptibles de postulación, entre ellas el Sisben, siendo pertinente la propuesta de la Misión para la Transformación del Campo de utilizar un mecanismo mixto que permita contrastar y depurar la información de las diferentes fuentes. Por otra parte, aunque la población que hace parte de los programas estratégicos sectoriales aprobados por el MADR ya no aparecen como exceptuados del requisito del Sisben tampoco dice que se les debe exigir, lo que permite reiterar lo manifestado por la CGR sobre el Decreto 900 de 2012, de que pueden ser beneficiados hogares que no necesariamente sean pobres o los más pobres. Finalmente, sobre las mesas interinstitucionales de la política realizadas por el MADR desde el año 2014, a partir de las cuales se identificaron algunas de las problemáticas ya referidas, su principal aporte es la generación del espacio de articulación con los diferentes responsables y actores de la política, el cual debería contribuir a la eficacia de la política, sin embargo, aún están por concretar varias las acciones que emprendieron. Se precisa que durante el periodo 2012-2015 se realizó el Censo Nacional Agropecuario, el cual aunque como se mencionó anteriormente, recopiló información sobre la situación de la vivienda rural, a partir de éste no es posible obtener en forma directa el déficit habitacional rural, por lo que se desconoce la dimensión del problema público del que se ocupa la política

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de VISR. Lo anterior, sin mencionar que el DANE afirma estar aprestándose para la realización del próximo Censo de Población, sin hacer alusión alguna a la posibilidad de calcular dicho déficit a partir del CNA, como si lo hizo el MADR. En general, aunque la CGR evidenció que en materia de política de VISR durante el periodo 2012-2015 el Gobierno Nacional generó diagnósticos, documentos técnicos, evaluaciones, y documentos de propuestas, los cuales fueron utilizados en la formulación de la política (Documentos Conpes y Planes Nacionales de Desarrollo) y, de sus reformas (Decreto 900 de 2012 y Decreto 1934 de 2015), éstos no partieron de una información que diera cuenta de la situación real del problema público a tratar e incluso, en algunos de ellos, se mencionan las deficiencias en la disponibilidad y calidad de la información como parte de las problemáticas a resolver. Esto repercute en la adecuada definición de metas, asignación de recursos y en últimas, en los resultados obtenidos. 3.1.4 Sistema de Información de VISR Los sistemas de información y las tecnologías que los soportan (confluyentes de automatización, telecomunicaciones y procesamiento de datos) devienen en imperativos para el registro de datos, clasificación de variables, fluidez de procedimientos administrativos, fuente de seguimiento y provisión de referentes para un mejor actuar. Este apartado se propone abordar a los sistemas de información que se han previsto para gestionar lo correspondiente a la vivienda de interés social. 3.1.4.1 Generalidades sobre el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda En virtud del artículo 1º de la Ley 3 de 1991 se creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social (SNVIS), conjunto de entidades con distintas especialidades, sujetas a unas reglas comunes, relacionadas entre sí para efectos de actividades tendientes a un fin que concita sus intereses y que da nombre al propósito que les convoca. Para los efectos que atañan a los distintos actores, en ejercicio de sus procedimientos en torno del objetivo compartido, el sistema de información se comprende como un mecanismo del SNVIS, para el desarrollo y alcance de sus cometidos. En términos normativos, distintos preceptos se han ocupado del sistema informático en comento88, habiendo evolucionado sus textos, en atención a los cambios tecnológicos, las dinámicas en gestión de subsidios y las atribuciones de competencias en razón de modificaciones a la Administración Pública. Desde el año 2000, para la financiación del sistema de información se estableció la destinación de un porcentaje de los recursos del presupuesto anual de los Fovis de las Cajas de Compensación Familiar -CCF89. Al Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, se le asignaron funciones que al respecto le persisten: (i) en 200390 se le encargó específicamente el diseño, funcionamiento y mantenimiento de un sistema de información sobre la gestión de los subsidios

88 Artículos 4º y ss. del Decreto 824 de 1999; artículos 99 a 106 del Decreto 2620 de 2000; artículos 72 a 79 del Decreto 975 de 2004; artículos 83

a 90 del Decreto 2190/09; y, artículos 2.1.1.1.1.7.1 y ss. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015. 89 El Decreto 2620 de 2000, artículo 101, manifestó que sería con un “aporte máximo del 0.5%” de tales recursos; normas posteriores se distanciaron de ese tope cuya interpretación abierta generó equívocos, para establecerse con claridad que “[el sistema] se financiará con un aporte

del cero punto cinco por ciento (0.5%) de los recursos del presupuesto anual de los Fovis de las Cajas de Compensación Familiar”, así lo

asentaron los Decretos 975 de 2004, 2190/09 y 1077 de 2015. 90 Decreto 555 de 2003, artículo 3º.

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de vivienda, implementando instrumentos para su control y seguimiento, en lo físico y en lo financiero; y, (ii) en 200491, se le atribuyó la administración del Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda (SISFV)92. 3.1.4.2 Generalidades sobre el Sistema de información para el SFVISR De manera concomitante al referido espectro de administración de datos al que están llamados a alimentar todas las entidades que asignen subsidios de vivienda (sin distingo de la naturaleza del beneficio), se ha estipulado un tratamiento diferenciado en lo que concierne a información tocante a la dispensación de tal tipo de ayuda económica cuando sus destinatarios sean habitantes rurales. Desde 200093 y hasta la fecha, se ha investido a las entidades otorgantes del SFVISR de un deber relativo a proveer registros sobre sus gestiones con destino a un sistema informático con vocación de ser unificado (tal como el descrito en el acápite previo). Esas mismas entidades han observado cómo se les ha hecho responsables de mantener y actualizar un sistema de información específico tratante de distintos ámbitos del SFVISR (postulantes, beneficiarios, calificaciones, asignaciones, ejecuciones y resultados)94. 3.1.4.3 Financiación de los sistemas de información de VISR, con crédito de la banca internacional A pesar de haber regulación sobre unos sistemas de información de vivienda de interés social y de preverse su financiación, aconteció que a partir de 2003 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) auspició un proyecto denominado “Programa Nacional de Vivienda Rural” (numerado CO-L1003), en desarrollo del cual se advirtió la desactualización y desintegración del manejo informático que al respecto adelantaba la Gerencia de Vivienda del Banco Agrario; falencias similares se encontraron en cuanto a monitoreo y seguimiento. Como consecuencia de lo anterior, el Programa se propuso aportar recursos para superar aquellos rezagos, con miras a fortalecer la seguridad del sistema de información y a mejorar los equipamientos de la entidad otorgante. En los años siguientes (aún en 2010) el discurrir del Programa varió: se dispuso unificar a los sistemas de información de administración del subsidio con aquellos ideados para su monitoreo y seguimiento, asimilando todo dentro de una estrategia de mayor envergadura: “[…] como una decisión de política sectorial, el Comité Intersectorial de VISR recomendó contratar un único sistema que sirviera a todas las entidades públicas involucradas en el proceso del Subsidio de Vivienda de Interés Social (SVIS), articulando al MADR con el Ministerio de Comunicaciones (MC) y el MAVDT. Gracias ello, se logró contratar el sistema para la automatización del trámite del subsidio, a través de la “Agenda de Conectividad” del MC, considerando su unificación con sistemas impulsados mediante otros programas”

95.

91 Decreto 975 de 2004, artículo 72. 92 Administración que implica que Fonvivienda: “[…] tiene la responsabilidad de consolidar, implementar, configurar, mantener, monitorear y

asegurar el correcto funcionamiento del sistema”. FONVIVIENDA. Respuesta requerimiento de la CGR. Asunto: Inquietudes Sistema de

Información del Subsidio Familiar de Vivienda. Diciembre 7 de 2016. 93 Decreto 1133 de 2000, artículo 38. 94 En los términos de reglamentos como: Decreto 1042 de 2003, artículo 39; Decreto 973 de 2005, artículo 46; Decreto 1160 de 2010, artículo 63;

y, artículo 2.2.1.8.2 del Decreto Único Reglamentario 1071 de 2015. 95 BID. Informe de Terminación de Proyecto. Programa Nacional de Vivienda Rural. Washington: 2011. p. 10.

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De tal suerte, la información que sobre SFVISR conservaba el BAC migró en 2010 hacia la plataforma instalada en los servidores del MAVDT, en donde se alojó al Sistema Integrado de Información del Subsidio Familiar de Vivienda, SISFAV96. Inquirido sobre lo ocurrido desde entonces con tal sistema de información, Fonvivienda 97 precisó que desde 2013 el proceso relacionado con la implementación del SISFAV se encuentra bajo investigación disciplinaria por parte de la Procuraduría General de la Nación y que, actualmente, el MVCT no cuenta con aquel arreglo informático, por cuanto: “En términos de desarrollo, la empresa proveedora de la solución no cumplió a cabalidad con los requisitos de desarrollo definidos inicialmente. A la fecha de entrega, el sistema no se encontraba actualizado a la normatividad vigente. La empresa proveedora no realizó la instalación formal del sistema, de acuerdo con el propósito establecido por el Ministerio. Nunca se proporcionó el código fuente de la aplicación que permite el funcionamiento integral de la misma”

98

La Contraloría General de la República, por su parte, advirtiendo tales situaciones, documentó en junio de 2013 posibles irregularidades en la gestión fiscal de los recursos invertidos en el citado SISFAV 99 . Tal hallazgo devino en un proceso de responsabilidad fiscal (en etapa probatoria, para enero de 2017), tramitado en sede de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la CGR. Así, la aspiración a tener un sistema informático superior se vio frustrada, resignándose Fonvivienda a seguir trabajando con los instrumentos existentes; se dispuso fortalecerlos, con la destinación de dineros adicionales. 3.1.4.4 Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda, aproximaciones recientes de la CGR Bajo este título se reseñan dos ejercicios funcionales de la Contraloría General de la República frente al Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda, ambos de 2016. De un lado, una auditoría al sistema informático; de otro, una auscultación acerca de los caracteres de los datos derivados de la gestión de los subsidios de vivienda otorgados a los pobladores rurales, frente a su tratamiento dentro del mentado sistema. Durante 2016, la Contraloría Delegada para el Sector de Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional, adelantó una evaluación a la gestión y a los resultados del actuar de Fonvivienda respecto al Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda, conceptuándosele de manera desfavorable. El análisis tuvo en cuenta que Fonvivienda es el responsable de preservar al Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda; sujeto a los parámetros de la Estrategia de Gobierno en Línea (en criterio concordante con el Ministerio de las Tecnologías de la Información), cuya implementación debe respetar dichas condiciones. Se concluyó que

96 Información a partir de lo manifestado en: BAC. Oficio con radicado de salida 201444400086241 de 12 de mayo de 2014. 97 FONVIVIENDA. Contestación a requerimiento de la Contraloría General de la República. Asunto: Respuesta a inquietudes Sistema de

Información del Subsidio Familiar de Vivienda. 2 de diciembre de 2016. 98 FONVIVIENDA. Ibíd. 99 “[…] Los anteriores hechos ponen de manifiesto una gestión ineficiente por parte de Fonvivienda frente al desarrollo y puesta en operación del

Sistema SISFAV y evidencian que los recursos por $525.2 millones destinados por Fonvivienda a este Sistema no cumplieron con el objetivo

propuesto, por cuanto el sistema nunca entró en operación y la entidad ha decidido no continuar con la implementación del mismo, con presunta incidencia fiscal”. CGR Informe de auditoría. Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda. Vigencia 2012. Bogotá: junio de 2013. p. 33.

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Fonvivienda no cumple las funciones de su competencia, en desmedro del fortalecimiento de las tecnologías de la información como herramientas de gestión y control. La auditoría refirió procedimientos irregulares que se irguieron en hallazgos administrativos, algunos de los cuales se relacionaron con: (i) mecanismos de seguridad para garantizar la disponibilidad e integridad de la información, los cuales impactan negativamente en la consolidación del sistema informático 100 ; (ii) falencias que obstruyen la articulación de información dentro del citado sistema 101 ; y, (iii) funcionalidades del aplicativo para la administración del Subsidio Familiar de Vivienda102. La Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario, por su parte, indagó al MVCT si dentro de lo consignado en el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda, existían atributos que cualificaran y distinguieran algunos aspectos particulares de la información reportada sobre vivienda rural (deslindándola de lo propio, respecto de la vivienda urbana). Por respuestas se obtuvieron103: (i) que el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda no contaba con atributos para diferenciar a los beneficiarios de subsidios en razón de su proveniencia, urbana o rural; (ii) que el único filtro sería la discriminación por causa de la fuente externa de reporte: si se trataba de datos de beneficiarios allegados por el BAC, se estaría al frente de asuntos de VISR; (iii) que dentro de las prescripciones de la Ley 3 de 1991 se alude a que cada hogar puede ser receptor de solo un subsidio habitacional, sin distingo de si se trata de vivienda urbana o rural; (iv) que la única información suministrada por el Banco Agrario atañe a los beneficiarios del SFVISR, por lo que en el sistema informático inquirido no se llevan registros de otros aspectos derivados de la VISR (v. gr., actuaciones administrativas por infracciones o sanciones impuestas a distintos sujetos, por incumplir las normas rectoras de la gestión de los subsidios); y, v) que no se acopian datos referentes a las operaciones crediticias con los recursos provenientes de Finagro, previstos para la financiación de VISR. Esos antecedentes y la definición que hace del Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda su propio administrador104 patentizan que aquel universo informático, en su actual

100 Debilidades en cuanto a: “- El cargue de la información recibida por entidades externas se realiza de manera manual a la base de datos. - Las entidades obligadas a reportar mensualmente la información a ser cargada en la base de datos del SFV, administrada por Fonvivienda, no reportan

con la periodicidad establecida, sin que se evidencien oportunas acciones de control y seguimiento para lograr el debido cumplimiento. […] -

Para la recepción envío de información entre Fonvivienda y las entidades externas con las que interactúa en desarrollo de sus funciones, no se ha establecido un procedimiento en el Sistema Integrado de Gestión. Así mismo, se tienen diferentes mecanismos tecnológicos para el intercambio

de archivos e información con estas entidades, por lo que no se cuenta con un procedimiento estandarizado”. CGR. Informe de auditoría. Sistema

Nacional de Información de Vivienda – SNIV. Fonvivienda. Bogotá: 2016. pp. 18-19. 101 “- Conforme a lo establecido, las entidades externas deben reportar mensualmente la información a ser incorporada a la base de datos del

Subsidio Familiar de Vivienda, no obstante, se observa que esta obligación no está siendo atendida en la oportunidad establecida y aunque la

norma prevé la aplicación de sanciones, el MVCT / Fonvivienda no han adelantado acciones que conlleven a la definición de las sanciones específicas y procedimientos para su aplicación, la falta de reporte de esta información impacta desfavorablemente en la consolidación del

Sistema Nacional de Información de Vivienda, objetivo misional de Fonvivienda. - A la fecha el intercambio de información entre Fonvivienda y

las entidades externas que intervienen en el proceso de asignación del SFV, se realiza manualmente, mediante intercambio de archivos planos, lo

que difiere de los propósitos generales planteados en la estrategia Gobierno en Línea”. CGR. Ibíd., p. 22 y 23. 102 “- Los módulos que conforman el aplicativo fueron desarrollados en diferentes lenguajes de programación y arquitecturas, tales como

cliente/servidor y web, lo que genera el riesgo de incompatibilidad tecnológica y dificultades en el intercambio de información. - Los diferentes módulos que conforman el aplicativo no se encuentran integrados, dificultando en la actualidad la consulta de información del SFV tanto en las

bolsas anteriores como los nuevos programas de vivienda. […] - Mediante las funcionalidades de consultas disponibles en el aplicativo para el

usuario asignado a la CGR, no fue posible identificar los subsidios asignados en cumplimiento de tutelas u otras órdenes judiciales. - En las consultas efectuadas, con el usuario asignado a la CGR, a la información del aplicativo del SFV, tomando cédulas de la selectiva realizada, no se

observó el registro del valor de las restituciones a la Dirección Nacional del Tesoro por vencimiento de SFV u otras situaciones en las que aplique

esta devolución”. CGR. Ibíd., pp. 24 y 25. 103 Síntesis a partir de contestaciones compendiadas en: FONVIVIENDA. Asunto: Respuesta a inquietudes Sistema de Información del Subsidio

Familiar de Vivienda. Radicado2016ER0139985. 7 de diciembre de 2016. 104 “[…] un conjunto de elementos, componentes, personas, entidades, procesos e información que convergen para que Fonvivienda cumpla su propósito". CGR. Ibíd., p. 21.

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concepción, tiene un enfoque que privilegia a la VIS urbana (tanto como que es una línea misional fuerte de Fonvivienda), a despecho de lo atinente a la VIS rural. Fonvivienda, como procurador principal del flujo de información y responsable administrativo de los recursos para la financiación del Sistema, no ha ejercido de cabal modo su rol frente a la transparencia en el manejo informático (función pública con correlato en derechos ciudadanos). No se tienen referentes confiables para sopesar la calidad de los diversos procedimientos característicos de la gestión del SFVISR (en sus fases de planeación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación), ni se tienen parámetros ciertos desde los cuales proponer medidas para la satisfacción efectiva de las necesidades sociales al respecto. Se constata así que el actual Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda no es una herramienta idónea para abordar a la VISR en sus dimensiones de programas y de política pública. 3.1.4.5 Financiación del Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda Como se mencionó previamente, desde el año 2000 se previó que la financiación del sistema informático aludido se haría con cargo a los recursos del presupuesto anual de los Fovis de las Cajas de Compensación Familiar105, tomando de ellos una fracción106. Para esa época se le asignó a Fonvivienda el diseño, funcionamiento y mantenimiento de un sistema de información sobre la gestión de los subsidios de vivienda, implementando instrumentos para su control y seguimiento, en lo físico y financiero (año 2003); más adelante, la administración de dicho sistema se endilgó a la misma entidad (2004). Sin embargo, la contribución en dinero requerida para la concreción y desarrollo del Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda tomó un camino disímil al definido en las normas. Requerida en información al respecto, Fonvivienda107 manifestó que la financiación del sistema informático se ha hecho, mayoritariamente, con presupuesto directo del MVCT; acotó que algunos ajustes, modificaciones y mejoras a módulos específicos, se realizaron con créditos de la banca multilateral; citó, además, la fuente legal de financiación: una cuota de los recursos de los Fovis (sin hacer comentario sobre su aplicación efectiva). En forma recurrente, distintos ejercicios auditores de la CGR evidenciaron la incertidumbre en las cuentas y la falta de recaudo, por parte de Fonvivienda, de dichos recursos provenientes de los Fovis para la financiación sobre la que se viene comentando108. Durante el ejercicio del año 2015, el problema persistió, advirtiendo este ente de control que el rubro para la financiación de tal sistema informático evidenciaba añeja indiligencia en su recolección, incidiendo en subestimación de los activos de Fonvivienda109.

105 Acrónimo de Fondo de Vivienda de Interés Social (Ley 49 de 1990); sigla de Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social (en los

términos de las Leyes 508 de 1998 y 633 de 2000. 106 El Decreto 2620 de 2000, artículo 101, manifestó que ello sería con un “aporte máximo del 0.5%” de tales recursos; normas posteriores se distanciaron de ese tope cuya interpretación abierta generó equívocos, para establecerse con claridad que “[el sistema] se financiará con un aporte

del cero punto cinco por ciento (0.5%) de los recursos del presupuesto anual de los Fovis de las Cajas de Compensación Familiar”, así lo

asentaron los Decretos 975 de 2004, 2190/09 y 1077 de 2015. 107 FONVIVIENDA. Asunto: Respuesta a inquietudes Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda. Radicado2016ER0139985. 2

de diciembre de 2016. 108 CGR. Informe de auditoría. Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda. Vigencia 2012. Bogotá: junio de 2013. p. 33. 109 CGR. Informe de auditoría. Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda. Vigencia 2015. Julio de 2016. pp.50-51.

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En 2016, se le inquirió a Fonvivienda sobre cuántos recursos, hasta la fecha, se habían recaudado por dichos conceptos de financiación del Sistema de Información del Subsidio. La entidad110 refirió que en 2016 adelantó la conciliación sobre los recursos aprovisionados por las CCF para la financiación del citado sistema informático. Afirmó que, para el efecto, dividió en tres interregnos (junio de 2003, fecha de creación de Fonvivienda; y diciembre 31 de 2015, último día de reporte de estados financieros de las CCF); discernió unas cuantías, señaló fechas de pago y consiguió recaudos que pueden sintetizarse como aparece en el Cuadro 11.

Cuadro 11. Conciliación de recursos para la financiación de Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda, provenientes de los Fovis de las Cajas de Compensación Familiar.

Periodo Cuantía Estado de recaudo

01.06.2003-30.03.2011

$4.604.346.950 – Monto integrado para los dos primeros periodos.

Se recibieron $4.133.174.547.82, a 28 de diciembre de 2016. Depósito efectuado en la cuenta de la Dirección del Tesoro Nacional.

01.04.2012-30.06.2012

$4.604.346.950 – Monto integrado para los dos primeros periodos.

Se recibieron $4.133.174.547.82, a 28 de diciembre de 2016. Depósito efectuado en la cuenta de la Dirección del Tesoro Nacional.

01.07.2012-31.12.2015

$ 9.620.058.276,84

Se recibieron $ 9.678.216.327,01, a 31 de agosto de 2016. Depósito efectuado en la cuenta de la Dirección del Tesoro Nacional,

Cifras expresadas en pesos corrientes111

y estimadas por Fonvivienda, según la cual, son susceptibles de cambios por varias causales. Compendiado por la CGR, a partir de información remitida por Fonvivienda.

Esos dineros, agregados a los fondos de la Dirección del Tesoro Nacional, están llamados a invertirse en la consolidación del Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda. Por el momento, Fonvivienda ha procurado su inclusión presupuestal para la vigencia 2017, labor aún no concretada; igualmente, la entidad 112 ha afirmado no tener certeza sobre el procedimiento para la apropiación y ejecución de dichos recursos, por lo cual despachó una solicitud de concepto a la Dirección General del Presupuesto Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que no le ha contestado. Al indagársele a la Superintendencia del Subsidio Familiar113 sobre los recursos previstos para financiar el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda, la cuestionada hizo notar que: (i) las CCF aprovisionaron anualmente los montos del Fovis para financiar aquel sistema informático, “[…] constituyendo el pasivo correspondiente en sus cuentas, en ausencia de instrucciones o directrices para la orientación de los mismos”114; (ii) como una medida para paliar la situación de las familias afectadas por el fenómeno climático denominado La Niña, se

110 FONVIVIENDA. Asunto: Respuesta a inquietudes Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda. Radicado2016ER0139985. 2 de diciembre de 2016. 111 Observando que se habrían sumado cuantías causadas por más de una década, la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario, requirió a

Fonvivienda para que especificara si las operaciones de cálculo que llevaron a los valores arriba tabulados contemplaron la actualización dineraria precisada en virtud del envilecimiento monetario acontecido por el paso del tiempo, la entidad destinataria contestó con una negativa:

“El cálculo de la provisión realizada por las Cajas de Compensación Familiar, su registro y conciliación final, no contemplaron actualización

alguna teniendo en cuenta que su origen corresponde a la aplicación matemática de un porcentaje fijado por las normas sobre los presupuestos de ingresos manejados para cada año por las Cajas de Compensación Familiar a título de aportes fijos como partícipes en la instauración del Sistema

de Información del Subsidio Familiar, no existiendo norma legal alguna vigente, al ser entidades de derecho privado, que se encuentren obligadas

a reconocer dentro de sus estados financieros partidas adicionales afectando los recursos administrados parafiscales”. FONVIVIENDA. Asunto: Respuesta a solicitud complementaria Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda. Radicado2017EE0002145. Enero 17 de 2017. 112 “[…] se solicitó emitir un concepto frente a los recursos citados, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: 1. El citado recaudo

efectuado por las Cajas de Compensación Familiar a las cuentas del Tesoro Nacional, ¿se considera como un ingreso fiscal? 2. Si son ingresos

parafiscales, ¿puede el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, ejecutar estos recursos? 3. ¿Cuándo quedan incorporados estos recursos al

Presupuesto del Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda? 4. Si estos recursos no se incorporan al Presupuesto del Fondo Nacional de

Vivienda – Fonvivienda para el 2017, ¿cuál sería el mecanismo de ejecución? De otro lado, se solicitó nuevamente estudiar la posibilidad de adicionar estos recursos a la cuota del Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda para el 2017, con el fin de adelantar las actividades

encaminadas a la consolidación del sistema de información del subsidio. A la fecha no se ha obtenido respuesta por parte del Ministerio de

Hacienda sobre el concepto y no fueron incluidos estos recursos en las apropiaciones 2017 para el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda”. FONVIVIENDA. Ibíd. 113 SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR. Contestación a requerimiento de la Contraloría General de la República.

Cuestionamientos acerca del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural. 19 de diciembre de 2016. 114 Se observa que el artículo 2º del Decreto 1210 de 2011, tal como fue modificado por el artículo 1º del Decreto 4916 de 2011, previó que, en

aquel estado calamitoso, como fuente de recursos para la asignación de subsidios familiares de vivienda de interés social urbana se tomaría: “2. El

80% de los recursos apropiados para el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda de que trata el artículo 85 del Decreto 2190 de 2009, que desde su creación y hasta la fecha de expedición del presente decreto no se hayan comprometido”.

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expidieron los Decretos 1210 y 4916 de 2011115, los cuales dispusieron que una parte de los recursos acumulados para financiar tal sistema de información, se reorientarían, dirigiéndolos para la asignación de subsidios de vivienda para los damnificados; (iii) que la Superintendencia ha suministrado información a Fonvivienda sobre la apropiación y aplicación de los recursos mencionados, en favor de los afectados por la Ola Invernal; y (iv) que: “Ya se han efectuado dos cortes de recursos y el correspondiente traslado de los mismos al Fondo Nacional de Vivienda. Se anexa relación de las cifras transferidas: $9.586.679.688 en agosto de 2016 y $4.875.838.989 actualmente finalizando el proceso de pago por parte de las vigiladas”116. Se advierten diferencias en las cuantías señaladas por parte de Fonvivienda y la Superintendencia del Subsidio Familiar, en cuanto a las sumas a sufragar por las CCF para la financiación del Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda. De lo hasta aquí reseñado, no se habría resuelto lo relativo a los recursos para la financiación del sistema de información cuya causación se dio entre el 22 de diciembre de 2000 (fecha de publicación en el Diario Oficial del Decreto 2620 de 2000, cuyo artículo 101 predicó que con cargo a una fracción de los recursos anuales de los Fovis de las CCF se financiaría aquel sistema informático) y junio de 2003 (referente inicial para la citada conciliación de cuentas: inicio de actividades de Fonvivienda). Al respecto, se formuló un requerimiento a la Superintendencia del Subsidio Familiar, instando a indicar aspectos como: cuantía total a recaudar, monto efectivamente recolectado, actores contribuyentes, ubicación de esos recursos, destino que se les hubiera dado (en qué fechas) o que estuviera previsto dárseles. El ente corresponsal117 indicó que la norma en cuestión118 tiene una redacción que se presta para exégesis disímiles, pues señala un parámetro de tope pero no un mínimo, creando confusión en la Superintendencia, en sus vigiladas y en el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Como posible solución al respecto, manifestó: “De parte de esta última cartera [Ministerio de Vivienda], hemos recibido instrucciones frente a su imposibilidad de hacer exigibles a las Cajas de Compensación, las sumas que no están contextualizadas a partir de la creación del Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA, por tal razón, sus periodos y fechas de corte de recursos parten del mes de junio de 2003, fecha que asumimos corresponde a la creación de dicha organización. Las sumas no cobradas serán incorporadas nuevamente al componente de vivienda del FOVIS de cada Caja, por ser esta su fuente de origen, para lo cual una vez finalizado y verificado el traslado de recursos a FONVIVIENDA, procederemos a ordenar su reincorporación al FOVIS, de conformidad con lo instruido por FONVIVIENDA, de manera tal que el único saldo posible de este pasivo, corresponda al valor apropiado con esta finalidad en el 2016”

119.

En cuanto a sus frutos civiles, la misma definición normativa de contribución parafiscal atiende a la posibilidad de redituarse120.

115 SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR. Ibíd. 116 SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR. Ibíd. 117 SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR. Contestación a requerimiento de la Contraloría General de la República.

Cuestionamientos acerca del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural. 26 de diciembre de 2016. 118 Decreto 2620 de 2000, artículo 101. Financiación del Sistema de Información del Subsidio. El Sistema de Información del Subsidio se financiará con un aporte máximo del cero punto cinco por ciento (0.5%) de los recursos del presupuesto anual de los Fovis de las Cajas de

Compensación Familiar. Igualmente de los aportes destinados para tal fin en las entidades otorgantes del Subsidio Familiar de Vivienda. 119 SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR. Ibíd. 120 Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), artículo 29. Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con

carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El

manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.

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Específicamente, tratándose de los recursos trasladados a los Fovis de las CCF, sus preceptos refieren que los aportes y sus rendimientos harán parte de tales Fondos121. 3.1.4.6 Sistema de información para el SFVISR, soportado por el BAC Es deber legal del BAC “[…] mantener actualizado y disponible un sistema de información sobre todo lo referente a la demanda, postulaciones, calificaciones, asignación y ejecución de los subsidios de Vivienda de Interés Social Rural, incluyendo sus beneficiarios y resultados” (para el periodo evaluado, tal mandato se deriva de lo consignado en el Decreto 1160 de 2010, artículo 63 y en el artículo 2.2.1.8.2 del Decreto Único Reglamentario 1071 de 2015. Lo entrecomillado corresponde al tenor de tales normas). Sistema de información sobre el SFVISR que ha de operar con independencia de aquel análogo, pero de orden general, que administra Fonvivienda. En 2014, el Banco Agrario de Colombia122 sostuvo a la Contraloría General de la República que con las modificaciones al esquema de administración del SFVISR, introducidas por el Decreto 900 de 2012, hubo situaciones concretas que resultaron incompatibles con el diseño que traía el Sistema Integrado de Información del Subsidio Familiar de Vivienda, SISFAV, cuestión que tornó inviable la implementación computacional de las novedades particulares del negocio rural dentro del sistema de información general. No obstante ello, valiéndose del mismo documento, el BAC123 adujo que él contaba con un sistema de información semejante al SISFAV y que, a su vez, tenía un sistema de información para el seguimiento, monitoreo y medición de beneficios e impactos para el SFVISR; de aquellos instrumentos propios abundó en detalles técnicos: protocolos, competencias y diálogos intrainstitucionales; calidades de las bases de datos y frecuencias de sus actualizaciones; aprovechamientos estadísticos y analíticos; generación de reportes y publicidad de los mismos, etc. En 2016, en desarrollo de la presente Evaluación de Política Pública de VISR, la CGR solicitó al BAC el acceso a los respectivos registros informáticos. El material suministrado se contrajo a un par de archivos en formato Excel (contentivos de minuciosos datos relativos a la materialización de los programas de SFVISR BAC), con presentación propia de bases de datos y discriminación en cuanto a dos materias: proyectos y jefes de hogares postulantes. Al intuirse que estos archivos podrían ser piezas fragmentarias y con potencialidad para integrarse a un conjunto informático que abarcara todos los procedimientos, operaciones, funciones y tratamiento de datos asociados al SFVISR, se cuestionó al BAC si tenía un sistema de información específico y especializado al respecto; la respuesta fue negativa: “No existe un sistema de información formal para el caso del Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural. Básicamente, esta situación obedece a que la Gerencia de Vivienda no cuenta con presupuesto propio para esta labor, de igual forma, dentro del presupuesto asignado por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no contemplan este tipo de inversión, situación que ha impedido iniciar el diseño e implementación de un sistema de información para el Programa de Vivienda Rural”124.

121 Ley 633 e 2000, artículo 63. El Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social, Fovis. El Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés

Social, Fovis, estará constituido por los aportes y sus rendimientos, que al mismo haga la correspondiente Caja de Compensación Familiar, los cuales continuarán administrados directamente por las Cajas en forma autónoma en sus etapas de postulación, calificación, asignación y pago (..). 122 BAC. Oficio con radicado de salida 201444400086241 de 12 de mayo de 2014. 123 BAC. Ibíd. 124 BAC. Oficio GV 009293 de 19 de septiembre de 2016.

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3.1.4.7 Resultados de la verificación documental realizada por la CGR a proyectos SFVISR Los contenidos digitales suministrados por el BAC a la CGR comportaron serias inconsistencias que van desde errores en digitación hasta campos de información incompletos, contradictorios, desactualizados, incomprensibles, incongruentes frente a la realidad documental, etc.; yerros que no por su sencillez intrínseca dejan de ser trascendentes, con aptitud para afectar derechos subjetivos. Lo anterior, encarecido por la dificultad que encontró este ente de control a la entrega de la base de datos de todos los beneficiarios del programa SFVISR BAC 2000-2015, de cuya existencia conoció la CGR tras cotejar la información de los archivos inicialmente aportados por el BAC frente a los formatos de los hogares postulantes, sobre lo cual la entidad otorgante manifestó que: “No discierne el atributo de beneficiario entre el jefe de hogar y sus miembros. Sin embargo la jefatura del hogar es la que determina la cantidad de subsidios adjudicados, lo que infiere la constitución de los proyectos, los recursos a utilizar y la configuración territorial donde intervendrá el Programa. De igual forma los trámites del subsidio como, notificaciones, sustituciones, elaboración de actas de recibo,

interventoría a la obra, etc. se referencian directamente al jefe del hogar” 125.

Esta interpretación del BAC, en términos de resultados, limita la posibilidad de hacer un adecuado seguimiento al aporte del SFVISR en la solución del déficit de vivienda rural y al hacinamiento crítico, sobre todo cuando dos o más núcleos familiares, además de otras personas, comparten el mismo lugar de residencia; hecho que incide en la planeación, ejecución y seguimiento del programa. El BAC además afirma que existen vacíos de información para los proyectos de vigencias anteriores al 2010, dado que los respectivos gobiernos no llevaban control de variables como la de soluciones de VISR terminadas, por citar un ejemplo, argumento bajo el cual explica la ausencia de registros al respecto126. Sobre esta situación llama la atención que durante el periodo 2012-2015 no se hubiera tomado medida alguna tendiente a subsanar las deficiencias existentes no solamente en términos de vacíos de la información sino de las inconsistencias que esta pudiera presentar, la cual, así se trate de proyectos de vigencias anteriores puede incidir en el presente sobre los derechos de las personas. En la revisión de la consistencia de la información contenida en la base de datos de Jefes de Hogar se encontró para 31 proyectos, entre otras situaciones recogidas en el cuadro 12, que:

Cuadro12. Deficiencias detectadas por la CGR en la Base de Datos (BD) Jefes de Hogar del SFVISR ASPECTOS OBSERVADOS Total (Hogares) p estimado de la población

No. de Hogares en BD de Jefes de Hogar 1358

No. de Hogares en BD de Proyectos 1360

No. de Hogares del Proyecto Observado en los soportes físicos 1572

Jefe de Hogar en BD sin ser beneficiario de subsidio para ese proyecto 24 0,018

Jefe de Hogar no aparece en base de datos pero según soportes físicos es beneficiario del SVISR 20 0,015

Numero de cedula registrado en BD no corresponde a Jefe de Hogar 27 0,020

El Jefe de Hogar no tiene número de cedula en la BD 1 0,001

Diferencias en nombres y/o apellidos de Jefes de Hogar en BD frente a copia de la cedula 21 0,015

El programa de la BD Jefes de Hogar no coincide con el programa de la BD de proyectos 535 0,394

No se discriminan los tipos de relación jurídica entre hogar postulante y terreno a beneficiar 1358 1,000

El jefe de hogar beneficiario no tiene documentos en las carpetas 47 0,035

Jefe de hogar no se encuentra en el proyecto que recibió el subsidio sino en el que fue revisado 1 0,001

Jefe de hogar no aparece en RUAF que haya recibido algún subsidio de vivienda 20 0,015

Jefe de hogar aparece en RUAF como beneficiario del subsidio del MAVDT y no del BAC 3 0,002

Jefe de hogar duplicado en la base de datos de beneficiarios 1 0,001

En la BD aparece una modalidad de solución y en documentos físicos otra 100 0,074

No aparece el número de integrantes del hogar 1358 1,000

Elaboración DES Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario

125 BAC. Ibíd. 126 BAC. Oficio 4614 de 9 de junio de 2016.

60

(i) El número de hogares observado en los soportes físicos difiere del de la base de datos de Jefes de Hogar. Para la totalidad de hogares no se discriminan los tipos de relación jurídica entre el hogar postulante y el terreno a beneficiar pese a ser la formalización de la propiedad un aspecto crítico en el logro de los resultados de este tipo de proyectos. (ii) En la base de datos de Jefes de Hogar aparece una modalidad de solución de VISR y en los soportes físicos otra, creando incertidumbre sobre cuál información es la correcta. (iii) El programa que aparece en la base de datos de Jefes de Hogar no coincide con el de la base de datos de proyectos. Al respecto, aunque el BAC suministró la información corregida para los casos detectados, argumentando que, “en el momento de iniciar la tarea de crear la base, por error operativo se incluyó un filtro incorrecto”127, surge la duda sobre la consistencia de la información relativa a los proyectos que no se seleccionaron. También se detectó que aparecen en la base de datos de Jefes de Hogar personas que según los soportes físicos fueron sustituidas por otras y no aparecen quienes realmente recibieron el SFVISR BAC; diferencias en los nombres, apellidos y número de cédula frente a la copia del documento de identidad, o faltantes de soportes en las carpetas. A lo anterior, se suma que algunas personas que aparecen en la base de datos de Jefes de Hogar no se reportan en el RUAF como beneficiarios de algún subsidio de vivienda. En cuanto a la base de datos de proyectos, no se observan datos/ valor/ fechas de visitas/informes de interventoría en la BD especialmente en proyectos en proceso de liquidación (pliq) y liquidados (liq); el cálculo del tiempo real de ejecución en la BD no coincide con los archivos físicos y es incierto cómo computan tiempo real de ejecución; se evidencia ausencia y/o incertidumbre sobre los datos relativos a las pólizas de seguros; y, existen inconsistencias y/o incertidumbre en la información relativa a la bolsa/fuentes de recursos/programas/subprogramas. Cuadro 13.

Cuadro 13. Deficiencias en la información detectadas por la CGR en BD de Proyectos SFVISR

ASPECTOS OBSERVADOS Total

(Proyectos) p estimado de los proyectos

Modalidad de solución registrada en BD no corresponde a los soportes 3 0,10

No. de Hogares registrado en BD no corresponde a la BD de jefes de hogar y/o a los soportes físicos 4 0,13

Fechas/Valor de los desembolsos en BD no corresponde a soportes físicos 7 0,25

Porcentaje de avance de obra y de proyecto de la BD no coincide con los soportes físicos 5 0,18

En la BD aparece en las causas de demora unos códigos sin especificar a que corresponde cada uno 31 1,00

No se observan datos/ valor/ fechas de visitas/informes de interventoría en la BD especialmente en proyectos pliq y liq 14 0,50

No se observan datos de suspensión/reinicio/motivos de suspensión o se evidencian inconsistencias 6 0,19

Cálculo de tiempo de ejecución en la BD no coincide con los archivos físicos/Es incierto como calculan tiempo real de ejecución 16 0,57

No se observa en la BD la fecha de protocolización de títulos en proyectos pliq y liq 7 0,25

Ausencia o Inconsistencias de datos relativos a entidad oferente 8 0,26

Ausencia de datos relativos al contratista 7 0,25

Ausencia fecha firma de convenio 8 0,26

Ausencia del tipo de administración 10 0,32

Ausencia y/o Incertidumbre de datos relativos a las pólizas de seguros 14 0,45

Ausencia o Inconsistencias en el valor de los aportes de la comunidad/entidades territoriales/otros actores 7 0,24

Ausencia y/o Inconsistencias en la información de los costos directos e indirectos 6 0,20

Inconsistencias y/o incertidumbre en la información de bolsa/fuentes de recursos/programas/subprogramas 9 0,29

Inconsistencias en número de VISR terminadas 6 0,21

Incertidumbre para la comprensión de la categoría denuncia penal 3 0,10

Ausencia de Fecha de Acta de Inicio en la BD 8 0,29

Fecha de escritura de protocolización de títulos no coincide con BD/ No tiene fecha de escritura 2 0,06

Recursos de regalías en el proyecto, sin ficha BPIN 2 0,06


Sobre los soportes físicos revisados: no se observó acta de aprobación de proyectos; no se encontraron documentos completos para algunos beneficiarios; faltan soportes físicos de la

127 BAC. Oficio GV 010971 de 4 de noviembre de 2016.

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aplicación de los criterios para la asignación de puntajes; se evidenció ausencia de soportes físicos de la aplicación de criterios para las sustituciones o retiros; y, no existe un listado final de beneficiarios, y/o demás documentos que incluyan todas las sustituciones, por citar los más relevantes. Lo anterior revela desorden y serias deficiencias en el manejo documental de la información relacionada con el SFVISR BAC. Cuadro 14.

Cuadro 14. Deficiencias detectadas por la CGR respecto a los soportes físicos del SFVISR BAC

ASPECTOS OBSERVADOS Total

(Proyectos) p estimado de los soportes físicos

No se observa Acta de aprobación de proyectos 31 100,0%

Documentos de proyectos diferentes al revisado 2 6,5%

Beneficiarios sin documentos completos/no existen documentos 20 64,5%

Hogares postulantes sin formulario/formularios mal diligenciados/formularios con inconsistencias 10 32,3%

Formularios de desembolsos incompletos 2 7,1%

Falta de soportes físicos de la aplicación de los criterios para la asignación de puntajes 31 100,0%

Ausencia de soportes físicos de la aplicación de criterios para las sustituciones o retiros 16 51,6%

Inconsistencias en las firmas de los formatos 6 19,4%

Disparidades en la cualificación del tipo de hogar (uniparental / cabeza de hogar) 6 20,7%

Certificaciones de sana posesión expedidos por los Alcaldes/JAC/Cabildos 26 89,7%

Ausencia de la verificación del BAC a los hogares postulantes 19 61,3%

Ausencia documental que dé cuenta de los antecedentes de los proyectos/diagnósticos 12 38,7%

Ausencia de soportes físicos en cuanto a denuncias penales registradas en BD proyectos 3 9,7%

No existe listado final de beneficiarios, y/o demás documentos que incluyan todas las sustituciones 24 82,8%

Ausencia en físico del título de la solución de vivienda del jefe de hogar y no aparece en la escritura de protocolización, pero si figura en la BD de beneficiarios 2 7,1%

Cónyuge de jefe de hogar aparece en RUAF que no ha recibido algún subsidio de vivienda 2 6,5%

Cónyuge de jefe de hogar aparece en RUAF como beneficiario del subsidio del MAVDT y no del BAC 1 3,2%

Los mayores de 18 años no se encuentran registrados en el RUAF con subsidio 1 3,2%

Modificaciones técnicas del proyecto al finalizar el mismo 1 3,6%

Afirmación de constituir hogar uniparental en formulario de postulantes, sin soporte documental adicional 7 22,6%

Falta de información en los soportes físicos para periodos largos de tiempo 7 22,6%

Proceso de liquidación con novedades 1 3,6%

Retiros de postulantes sin soportes físicos que sustenten el hecho 1 3,2%

Acopio de documentos de personas no relacionadas en formularios de hogares postulantes 3 9,7%

No se observan soportes sobre denuncia penal a pesar de que BD proyectos la menciona 3 9,7%

Falta de planeación en la financiación de los proyectos 2 6,5%

Jefe de hogar no se encuentra en el proyecto revisado, pero si en otro proyecto anterior 1 3,2%


Además, en un contraste informático, se estableció que 301 personas que aparecen dentro del programa Desplazados, en la base de datos de Jefes de Hogar del BAC, no se encuentran en el Registro Único de Víctimas (RUV). Por otra parte, al menos 10.821 personas incluidas en el RUV se reportan como Jefes de Hogar de programas diferentes a Desplazados, Víctimas, Incoder Víctimas 2014 y Restitución, lo que dificulta la identificación directa de esta población en la base de datos del BAC y el seguimiento a las metas y recursos destinados a ella, máxime si se considera que las inconsistencias detectadas entre las bases de datos del BAC sobre el programa al que pertenecen los proyectos. Cerca de 56.408 personas de los diferentes programas aparecen en el RUV (29% de los registros de la base de datos de Jefes de Hogar). A esto se suma el hecho de que en la base de datos de Jefes de Hogar, dentro del campo “Nº Identificación”, se encuentran irregularidades como: existen 871 números de cédulas que se repiten (en 866 casos hay duplicación; en 5 situaciones se observa triplicación); además, hay ocho registros con identificación “0” o con algún otro carácter impertinente”. La CGR pone en entredicho la aptitud que tuvieran los citados registros como referentes ciertos desde los cuales desprender conclusiones sobre la ejecución del programa SFVISR BAC. Las manifiestas incongruencias generan incertidumbre sobre la veracidad de las memorias digitales administradas por el BAC; situación encarecida para este ente de control al sopesar que la base de datos contentiva de todos los beneficiarios del programa fue suministrada tardíamente (al concluir la evaluación), impidiendo su oportuno análisis.

62

En general, es cuestionable el tratamiento dispensado a los sistemas informáticos relativos a vivienda de interés social, pues desde el año 2000 han existido definiciones normativas que específicamente les son aplicables, con el aparejamiento de recursos para su financiación y cuyas tareas de recaudo se observaron sensiblemente diferidas; a lo cual se suma la concurrente destinación de capitales provenientes de créditos internacionales que se encarnaron en instrumentaciones fallidas. En el presente, no se cuenta con una solvencia tecnológica acorde con el previsto Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda, teniéndose unos recursos para tal fin (hoy, más de $14 mil millones) que oportunamente han debido emplearse para su diseño, desarrollo, implementación, operación y soporte. Además, se echa de menos un mecanismo informático comprensivo de la vivienda subsidiada, en los ámbitos urbano y rural. Otro tanto puede afirmarse sobre el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural, inexistente, porque la institucionalidad agraria sostiene que carece de recursos para ello. Lo anterior incide en la posibilidad de contar con una adecuada coordinación, planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de las actividades realizadas por las entidades que integran dichos sistemas, y en el logro de una mayor racionalidad y eficiencia en la asignación y el uso de los recursos así como en el desarrollo de las políticas de vivienda de interés social en el país. Sin mencionar, los efectos adversos que implica la falta de estos sistemas en cuanto a publicidad, transparencia y rendición de cuentas al ciudadano. 3.1.5 Discordancias normativas y su incidencia en el logro de los objetivos de política El ordenamiento jurídico (conjunto de normas legales estatuidas para la regulación de los comportamientos y relaciones humanas) se estatuye con vocación de firmeza, para lo cual se le predican atributos como su plenitud128 y coherencia129. Por igual, demanda que sus reglas sean eficaces (aptitud de una norma legal para producir efectos jurídicos). Sin embargo, con frecuencia emergen situaciones fácticas frente a las que no hay preceptos, o los mismos son contradictorios o de efectos inanes. En una aproximación a las normas jurídicas que se relacionan con la VISR fue posible advertir algunas circunstancias como las arriba descritas, este acápite procura abordarlas señalando su influjo en el cumplimiento de los objetivos de la política pública evaluada. 3.1.5.1 Confusión de los conceptos de formulación, orientación y ejecución de la política Las distintas tareas anotadas en el título precedente, en su relación frente a la política de VISR, se inscriben en normas de redacción imprecisa y se prestan para interpretaciones forzadas. Formulación: el artículo 2.2.1.8.1 del Decreto Único Reglamentario 1071/15 (receptor de lo que prescribió el artículo 62 del Decreto 1160/10) asevera una labor de corresponsabilidad a este respecto: “[…] la responsabilidad de la formulación de la política de vivienda rural es del

128 “Por plenitud o integridad del Derecho se entiende aquella propiedad en cuya virtud el sistema dispone siempre de una cualificación normativa para cualquier caso o supuesto de hecho. Dicho de otro modo, un sistema es pleno si cualquier caso puede ser calificado como prohibido,

obligatorio o permitido, según alguna norma del sistema”. Prieto S, Luis. Apuntes de Teoría del Derecho. Madrid: Editorial Trotta, 2005. p. 123. 129 “La coherencia puede definirse como aquella cualidad del sistema en cuya virtud cada situación de hecho recibe un único tratamiento normativo dentro del sistema en cuestión”. Prieto S, Luis. Ibid., p. 131.

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Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en coordinación con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”. Ejecución: el artículo 27 de la Ley 1537 de 2012 prescribe: “Ejecución de la política de Vivienda de Interés Social y prioritaria rural. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ejecutará la formulación de la política de Vivienda de Interés Social rural […]”. Orientación de la ejecución: el Decreto 2243/05 define entre las funciones de la Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés Social Rural (CIVISR): “2. Orientar la ejecución de la política de vivienda de interés social rural y recomendar los ajustes pertinentes para el logro de sus metas y objetivos”. A partir de la interacción de las tres reglas citadas, el MADR deduce que: - La “formulación y/o orientación de la política” se efectúa por parte de la Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés Social Rural, órgano plural en que tienen asiento varias entidades públicas (incluido el MVCT)130. - No hay disparidades en cuanto a que haya corresponsabilidad en la formulación de la política (que ha de darse entre el MVCT y el MADR) y que la ejecución de la misma haya de adelantarse por parte del MADR, a instancias de lo que se disponga en la CIVISR131. - El MADR es ejecutor, más no formulador exclusivo de la política132. El entendimiento mencionado evidencia que la formulación de la política VISR (asunto de corresponsabilidad entre MVCT y MADR, según explicitud legal), en la práctica se está adelantando por parte de la CIVISR (instancia en la que además de aquellas dos entidades comparecen otros actores). Lo anterior, en virtud de una exégesis amplia de las atribuciones de orientación en la ejecución de la política y de recomendación de ajustes para la consecución de sus fines, asignadas a la CIVISR. Esa asimilación de que la formulación de la política es del resorte de la CIVISR se relaciona con algunas argumentaciones del MADR de las que se trasluce la reducción de la política a uno de sus instrumentos: el SFVISR BAC; en torno de recomendar las condiciones para su asignación se ha venido moviendo la CIVISR.

130 “ […] es importante señalar que el decreto 2243 de 2005 por medio del cual se crea la Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés Social

Rural estableció que dicho cuerpo colegiado orientará y coordinará la política de VISR. […] Integran la Comisión Intersectorial de Vivienda de

Interés Social Rural, además del MADR, quien la preside, el MVCT, el DNP, el BAC S.A. y el extinto Incoder. En su conformación se han tenido en cuenta entidades adscritas y vinculadas al sector administrativo agropecuario y de desarrollo rural, y que el propio Ministerio ejerce la

presidencia de la misma, lo cual lleva a la conclusión de que en la formulación y/o orientación de la política pública de vivienda de interés social

rural esta cartera ministerial tiene una gran injerencia. Sin embargo, no lo hace de forma exclusiva, en tanto participan de las deliberaciones y decisiones orientadoras de política el MVCT y el DNP. En la actualidad dicha comisión ha venido sesionando teniendo como invitados a las

nuevas entidades creadas dentro de la reestructuración del sector, tales como la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural y

otras tantas como el Ministerio de Defensa Nacional, la Unidad de Atención y Reparación a las Víctimas, la Unidad de Restitución de Tierras, las

cuales participan en la ejecución de la política pública como entidades promotoras”. MADR. Asunto: Respuesta a solicitud de información sobre

formulación, seguimiento y evaluación política pública VISR. Bogotá, 16 de diciembre de 2016. 131 “Es importante precisar que, en nuestro criterio, el artículo 2.2.1.8.1 del decreto único reglamentario 1071 de 2015 correspondiente al sector administrativo agropecuario y de desarrollo rural es concordante con el artículo 27 de la ley 1537 al disponer que (…) “El Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural ejecutará la formulación de la política de vivienda de interés social rural, y definirá, de acuerdo con las

recomendaciones de la Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés Social Rural, las condiciones para la asignación del subsidio. Igualmente el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural realizará, de acuerdo a sus competencias, el seguimiento a la ejecución de la mencionada política.”,

por lo que de la lectura se colige que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en atención a las competencias trascritas, actúa como el

ejecutor de la política trazada por el Gobierno Nacional en la mencionada comisión”. MADR. 132 El artículo 27 de la ley 1537 establece que el MADR ejecute la formulación de la política de vivienda de interés social rural. Dicho precepto

normativo señala a esta cartera Ministerial como ejecutora mas no como formuladora de política. […] en la formulación y/o orientación de la

política pública de vivienda de interés social rural esta cartera ministerial tiene una gran injerencia. Sin embargo, no lo hace de forma exclusiva, en tanto participan de las deliberaciones y decisiones orientadoras de política el MVCT y el DNP. MADR. Ibíd.

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En su ejercicio de evaluación133, el DNP observó que: “A partir del Decreto 1160 de 2010, las funciones de la Comisión Intersectorial de VISR se concentran en la priorización de programas en la Bolsa de Política Sectorial y la asignación y distribución de recursos entre bolsas y al interior de la Bolsa de Política Sectorial”. Como producto del recaudo de entrevistas, el mismo estudio134 detalló la percepción de que la CIVISR era el estadio crucial para la toma de decisiones dentro del programa VISR BAC; además, documentó cuestionamientos a su eficacia, menoscabada por la concurrencia de multiplicidad de actores y dispersión de objetivos. En lo que respecta a la apropiación del MVCT en su rol de corresponsable de la formulación de la política, la CGR advierte un comportamiento inconstante; con alguna frecuencia los requerimientos efectuados sobre la política VISR no son contestados satisfactoriamente o son reenviados al MADR, so pretexto –enfático, en ocasiones- de que la especialidad de aquella cartera es la vivienda urbana, sin tener competencia para inmiscuirse en la habitabilidad rural. 3.1.5.2 Cuestionable ejercicio funcional de instancias concernidas en la política de VISR

El Consejo Superior de Vivienda (CSV), según el artículo 7 de la Ley 546 de 1999 está convocado a ser: (i) asesor del Gobierno en la formulación, coordinación y ejecución de la política de vivienda, particularmente la de interés social; y, (ii) evaluador periódico de los resultados obtenidos en desarrollo de los programas de ejecución de la política de vivienda. Sin embargo, falló en sus propósitos: se evidenciaron morosidad y dificultades en su conformación (en operación reciente, apenas desde el segundo semestre de 2015). En lo que atañe a su configuración normativa: (i) carece de atribuciones específicas en cuanto a VISR; (ii) no prevé entre sus integrantes al MADR (los demás miembros del Consejo determinaron invitar a la cartera de lo rural, en septiembre de 2015). Fue nula su labor en cuanto a asesoría en la formulación, coordinación y ejecución de la política VISR. Específicamente, no tomó decisión alguna en cuanto a la línea de crédito de Finagro para financiación de VISR, con destino a la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario. Dicho Consejo no dio cumplimiento a su función de presentar anualmente al Congreso de la República un informe acerca del déficit cuantitativo y cualitativo, urbano y rural de vivienda, en el nivel nacional y regional, en forma global y por estrato socioeconómico (Ley 546, artículo 7, numeral 10); solo hasta el segundo semestre de 2016 acató tal precepto. De otro lado, la Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés Social Rural se estipuló como orientadora de la ejecución de la política de VISR y asesora sobre la priorización y distribución de los recursos de la Bolsa Sectorial para las convocatoria (Decreto 2243 de 2005, artículo 3). Desde hace más de una década se le privó de una función que tuvo en sus orígenes: la evaluación periódica de los resultados de los programas VISR. Durante el periodo evaluado aunque demostró actividad; fueron escasos e incipientes los ejercicios de articulación entre este Comité y el Consejo arriba descrito.

133 DNP. Evaluación institucional y de resultados del Programa de Vivienda De Interés Social Rural – VISR. Bogotá: 2013. p. 64. 134 DNP. Ibíd., p. 64.

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A partir de la Evaluación Institucional y de Resultados del Programa de VISR, adelantada por el DNP (en 2013), se advirtió la falta del CSV a su deber de formular los lineamientos de la política VISR. Esto llevó a que se recomendara suprimir uno de los citados órganos plurales, para su armonización en una única instancia, proveedora de instrucciones coordinadas que gobiernen las soluciones de VIS en lo urbano y lo rural. La sugerencia que desestimó el MADR. 3.1.5.3 Vivienda de interés Social Rural y Vivienda de Interés Prioritario Rural En las más recientes ediciones del Plan Nacional de Desarrollo, a las soluciones inmuebles subsidiadas a proveerse se les discernió en dos categorías: Vivienda de Interés Social y Vivienda de Interés Prioritario (Ley 1450, art. 117135; Ley 1753, art. 90136). Tal ejercicio se replicó y cualificó en varios artículos de la Ley 1537137 que escindieron en lo rural a la Vivienda de Interés Social (VIS) y a la Vivienda de Interés Prioritario (VIP). Sin embargo, tal díada no ha tenido su correlato en la normatividad reglamentaria. Con posterioridad a la vigencia de la Ley 1537/12, el Decreto 1160/10138 (que, por antiguo, solo preveía en lo rural a la VIS) fue recogido en el Decreto Único Reglamentario 1071/15139, (manteniéndose intacto el contenido normativo); este último precepto fue, a su vez, modificado por el Decreto 1934/15140, en el cual fue suprimida la VIS para dar paso a una categoría posiblemente híbrida: “Vivienda de Interés Social Rural Prioritaria”. Tomando en cuenta la inclusión de la Vivienda de Interés Social Rural Prioritaria, por intermedio del Decreto 1934 de septiembre 29 de 2015, se advierte que durante gran parte del periodo evaluado de la política pública de VISR (2012-2015) no hubo desarrollo reglamentario de un concepto explicitado en la Ley 1537 de 2012. Ese posible desfase obedeció en parte a que solo un mes antes de la expedición de dicha ley había cobrado vigor el Decreto 900/12, modificatorio del esquema de administración del SFVISR previsto en el Decreto 1160/10.

135 Ley 1450. Artículo 117. Definición de vivienda de interés social. De conformidad con el artículo 91 de la Ley 388 de 1997, la vivienda de interés social es la unidad habitacional que cumple con los estándares de calidad en diseño urbanístico, arquitectónico y de construcción y cuyo

valor no exceda ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 smlmv). Parágrafo 1°. Se establecerá un tipo de vivienda denominada Vivienda de Interés Social Prioritaria, cuyo valor máximo será de setenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (70 smlmv).

Las entidades territoriales que financien vivienda en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 de la Ley 617 de 2000, sólo podrán hacerlo en

Vivienda de Interés Social Prioritaria […]. 136 Ley 1753. Artículo 90. Vivienda de interés social y vivienda de interés prioritario. De conformidad con el artículo 91 de la Ley 388 de 1997, la

vivienda de interés social es la unidad habitacional que cumple con los estándares de calidad en diseño urbanístico, arquitectónico y de

construcción y cuyo valor no exceda ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 smmlv). Parágrafo 1°. Se establecerá un tipo de vivienda denominada vivienda de interés social prioritario, cuyo valor máximo será de setenta salarios mínimos mensuales legales

vigentes (70 smmlv). Las entidades territoriales que financien vivienda en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 de la Ley 617 de 2000, solo

podrán hacerla en vivienda de interés prioritario […]. 137 Ley 1537/12. Capítulo IV. Vivienda rural. Artículo 27. Ejecución de la política de Vivienda de Interés Social y prioritaria rural; […]

Artículo 28. Acceso efectivo a la Vivienda de Interés Social y prioritaria rural; […] Artículo 31. Recursos para la Vivienda de Interés Prioritario

rural. […] Para la financiación de la Vivienda de Interés Social (VIS) y Vivienda de Interés Prioritario (VIP) rural, con los recursos a los que hace

referencia este artículo, la entidad otorgante del Subsidio Familiar de Vivienda rural podrá utilizar los mismos mecanismos establecidos en la

presente ley para la financiación de la VIS y VIP Urbana. 138 Decreto 1160/10. Artículo 9°. Solución de Vivienda de Interés Social Rural. Es la estructura habitacional que permite a un hogar disponer de condiciones mínimas satisfactorias de espacio, salubridad, saneamiento básico y calidad estructural. Su diseño debe permitir el desarrollo

progresivo de la vivienda y su valor, incluyendo el lote, no podrá superar los 70 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 139 Decreto 1071/15. Artículo 2.2.1.1.10. Solución de Vivienda de Interés Social Rural. Es la estructura habitacional que permite a un hogar disponer de condiciones mínimas satisfactorias de espacio, salubridad, saneamiento básico y calidad estructural. Su diseño debe permitir el

desarrollo progresivo de la vivienda y su valor, incluyendo el lote, no podrá superar los 70 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 140Decreto 1934/15. Artículo 1º. Modifícanse las siguientes disposiciones del capítulo 1 del título 1 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, las cuales quedarán así: […]

Artículo. 2.2.1.1.10. Solución de vivienda de interés social rural prioritaria. Es la estructura habitacional que permite a un hogar disponer de

condiciones mínimas de espacio, salubridad, saneamiento básico y calidad estructural y constructiva. Su diseño debe permitir el desarrollo progresivo de la vivienda, y el valor de esta no podrá superar los setenta salarios mínimos mensuales legales vigentes.

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Considerando el tiempo transcurrido desde la promulgación de la Ley 1537/12, en 2014 la CGR requirió al MADR para que indicara los instrumentos mediante los cuales se desarrollaba el concepto de VIP en lo rural. Para entonces, el Ministerio141 sostuvo que el novedoso ítem partía de la promoción de la iniciativa gubernamental de viviendas gratis, además, que tenía un perfil urbano que dificultaba su ajuste a lo rural, por causas como la dispersión de la población campesina y la escasa oferta de empresas constructoras dispuestas a someterse a un entorno físico adverso. Sopesando ello, la Dirección de Gestión de Bienes Públicos Rurales del MADR estaba estudiando la reorientación de la política, entre otras cosas, para: “[…] determinar los aspectos reglamentarios de la vivienda de interés prioritaria rural, considerando que se han cumplido dos años de la modificación del esquema de administración del subsidio y ya se pueden obtener evaluaciones de su funcionamiento, que justifiquen cambios normativos”142. Años después, cotejando que la modificación efectuada por el Decreto 1934/15 comportó que de una “Solución de Vivienda de Interés Social Rural” se pasara a una “Solución de vivienda de Interés Social Rural Prioritaria”, sin diferenciar entre las categorías rurales señaladas en la Ley 1537, la CGR solicitó al MADR que aclarara sobre la reglamentación dada a cada una de ellas. Por respuestas143, se obtuvo: (i) que el MADR, sabedor de que las soluciones habitacionales construidas con recursos del SFVISR no exceden en su valor a los 70 smmlv, las catalogó como “Vivienda de Interés Social Rural Prioritaria”; (ii) que con aquella categoría se aumenta la cobertura, llegando a más beneficiarios; (iii) que tal iniciativa busca la optimización de recursos, a partir del déficit presupuestal y de los recortes sufridos por el programa de vivienda rural; (iv) que: “[…] lo anterior no supone la imposibilidad de desarrollar proyectos de vivienda de interés social rural –no prioritarios-. Sin embargo, los mismos se plantean como posibilidad para una población con algunas condiciones mínimas preestablecidas, tales como la bancarización, en cuyo caso se podría optar a la vivienda por intermedio del crédito”144; (v) que actualmente se estudian posibles modificaciones normativas para ajustar lo pertinente a la VIS y VIP rurales: […] “Siendo superflua la denominación, lo determinante es el hecho de que actualmente la vivienda rural es prioritaria y que se trabaja en diferentes mecanismos que permitan la ejecución de vivienda rural –no prioritaria- con sujeción a mecanismos de crédito”145. Incidencia en el logro de los objetivos de la política: un entendimiento como el que señala el MADR posiblemente desconoce la racionalidad del Legislador, en virtud de la cual se presume que quien dicta una norma legal lo hace porque implica en ella unos objetivos ciertos, sin que los desarrollos reglamentarios puedan tomar cauces distintos a los del canon en que se basan. La Ley 1537/12 distingue en lo rural a la Vivienda de Interés Social (VIS) y a la Vivienda de Interés Prioritario (VIP), predicando de ellas disímiles actividades (acceso, financiación, ejecución, etc.) que demandan unas posteriores e idóneas regulaciones, tales que puedan llegar a sus beneficiarios. La fórmula ecléctica acogida en el Decreto 1934/15, adoptante de la “vivienda de interés social rural prioritaria”, genera una anomia (ausencia de reglas) reconocida por el MADR: la calidad de VISR, receptora ayer de proyectos y programas, no tendría hoy una definición y alcance ciertos (sin precisión, se pretende ahora requerir de sus destinatarios una bancarización antes no pedida).

141 MADR. Asunto: su solicitud de información. Radicado 201444000086241. Bogotá: 12 de mayo de 2014. 142 MADR. Ibíd. 143 MADR. Asunto: Respuesta Solicitud de información sobre política VISR. Radicado 20174400008171. Bogotá: 19 de enero de 2017. 144 MADR. Ibíd. 145 MADR. Ibíd.

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Si bien el Derecho es dinámico y sus contenidos mutables, en este aspecto es palmario que el Ejecutivo pretermitió y difirió un desarrollo reglamentario. 3.1.5.4 Financiación del Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda

Norma de 2000

“Decreto 2620 de 2000. Artículo 101. Financiación del Sistema de Información del Subsidio. El Sistema de Información del Subsidio se financiará con un aporte máximo del cero punto cinco por ciento (0.5%) de los recursos del presupuesto anual de los Fovis de las Cajas de Compensación Familiar. Igualmente de los aportes destinados para tal fin en las entidades otorgantes del Subsidio Familiar de Vivienda”.

El texto citado acusa una redacción ambigua. En criterio de la Superintendencia del Subsidio Familiar: “La norma expedida para el efecto (art. 101 del Decreto 2620 de 2000), en sus inicios estableció un tope y no un mínimo, destinando hasta el 0.5% de los recursos del presupuesto anual para este fin, lo cual en algunos casos ha generado disparidad de criterios frente a dicho valor y su exigibilidad, entre esta Superintendencia y las vigiladas y actualmente con el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. De parte de esta última cartera, hemos recibido instrucciones frente a su imposibilidad de hacer exigibles a las Cajas de Compensación, las sumas que no están contextualizadas a partir de la creación del Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, por tal razón, sus periodos y fechas de corte de recursos parten del mes de junio de 2003, fecha que asumimos corresponde a la creación de dicha organización. Las sumas no cobradas serán incorporadas nuevamente al componente de vivienda del Fovis de cada Caja, por ser esta su fuente de origen, para lo cual una vez finalizado y verificado el traslado de recursos a Fonvivienda, procederemos a ordenar su reincorporación al Fovis, de conformidad con lo instruido por Fonvivienda, de manera tal que el único saldo posible de este pasivo, corresponda al valor apropiado con esta finalidad en el 2016”

146.

Incidencia en el logro de los objetivos de la política: la imprecisión en los términos normativos obstó para tener un sistema cumplidor de las expectativas señaladas en el art. 99 del Decreto 2620 de 2000: (i) que cubriera todas las operaciones del SFV; (ii) que permitiera el control del proceso; y, (iii) que proveyera información gerencial para la toma de decisiones (información como herramienta de competitividad, diferenciación de productos, identificación de segmentos de mercado y reducción de cargas operativas). El artículo 101 del Decreto 2620 de 2000, aunque derogado por el artículo 84 del Decreto 975/04, tuvo la voluntad de financiar a un sistema informático sobre el SFV. Sin embargo, el recaudo de lo correspondiente desde su vigencia (diciembre de 2000) hasta la instauración de Fonvienda (junio de 2003) es objeto de incertidumbre, aún en 2016, tanto como que la Superintendencia del Subsidio Familiar ha previsto que aquellos recursos aprovisionados para financiar el sistema informático serán conducidos a las arcas de los Fovis de cada CCF. Norma reiterada en los años 2004, 2009 y 2015 “Decreto Único Reglamentario 1077/15. Artículo 2.1.1.1.1.7.3. Financiación del Sistema de Información del Subsidio. El Sistema de Información del Subsidio se financiará con un aporte del cero punto cinco por

146 SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR. Contestación a requerimiento de la Contraloría General de la República. Cuestionamientos acerca del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural. 19 de diciembre de 2016.

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ciento (0.5%) de los recursos del presupuesto anual de los Fovis de las Cajas de Compensación Familiar. Igualmente de los aportes destinados para tal fin en las entidades otorgantes del Subsidio Familiar de Vivienda”.

Se ha trascrito un texto legal recogido en una norma compilatoria cuya literalidad se ha repetido en el Decreto 975/04 (artículo 74) y en el Decreto 2190/09 (artículo 85). El texto citado acusa una redacción ambigua. Con esta presentación se superó la imprecisión referida en el acápite anterior. No obstante, el inciso segundo, al valerse del adverbio “igualmente” predicado de los aportes que habrán de hacer las entidades otorgantes de SFV para financiar el sistema informático, no fue certero en cuantificar la consecuente obligación para las entidades concernidas. Fonvivienda147 sostuvo que las CCF han reservado recursos para el menester en comento, sin embargo: “[…] no existe aún reglamentación sobre la proporción en que han de concurrir las demás entidades otorgantes del Subsidio Familiar de Vivienda”. Incidencia en el logro de los objetivos de la política: las distintas normas que han repetido este precepto (Decretos 975/04, 2190/09 y 1077/15) han insistido en que el sistema informático ha de tener determinadas características mínimas (demanda, oferta, actualización de subsidios otorgados, operaciones específicas de crédito inmobiliario, etc.), lo observado evidencia que hubo dudosa gestión en el recaudo de los recursos para financiar tal empresa; lo anterior se encarece cuando hay actores llamados a sufragar, dentro de unos márgenes tan indeterminados que hacen ilusorio el compromiso de pago. 3.1.5.5 Excedentes de recursos de SFVISR CCF no aplicados “Decreto 1160 de 2010. Artículo 22. Recursos provenientes de las contribuciones parafiscales. […] Cuando no se presenten postulaciones durante el último trimestre de asignación del FOVIS de cada vigencia, los excedentes de recursos se aplicarán, previo concepto favorable del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, aprobado por la Superintendencia del Subsidio Familiar, de la siguiente forma: 1. Los remanentes de cada una de las Cajas de Compensación Familiar se aplicarán a la segunda prioridad señalada en el artículo 68 de la Ley 49 de 1990, de acuerdo con los criterios que establezca el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Superintendencia del Subsidio Familiar, según la información suministrada por las Cajas de Compensación Familiar con corte a 31 de diciembre de cada vigencia anual. 2. Si después de este proceso resultaren excedentes de recursos de Cajas de Compensación Familiar, se aplicarán a la tercera prioridad establecida en el referido artículo 68 de la Ley 49 de 1990, esto es, a los postulantes no afiliados a las Cajas de Compensación, de acuerdo con el orden secuencial de la lista de proyectos elegibles y calificados por el Banco Agrario y entregada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 3. Cuando los recursos asignados en segunda y tercera prioridad no sean utilizados dentro de la vigencia del Subsidio podrán destinarse a la asignación de subsidios de vivienda de interés social urbana”.

Texto reiterado en el artículo 2.2.1.3.2 del Decreto 1071/15 La norma en cita ha sido inaplicada, por ausencia de reglamentación.

147 FONVIVIENDA. Respuesta a la CGR sobre el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda. 7 de diciembre de 2016.

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Requerida en cuanto a los excedentes de recursos previstos para SFVISR CCF que no se aplicaron a su cometido inicial, la Superintendencia del Subsidio Familiar148, comunicó que: “En la actualidad se acumulan recursos por valor de $12.056.810.000 correspondientes a las vigencias 2009 – 2015. […] A la fecha no disponemos de criterios formales de distribución de excedentes del sector Rural entre las Cajas de Compensación Familiar para su respectiva aplicación. Se ha solicitado la definición de dichos criterios al Ministerio de Agricultura, gestión que viene adelantándose por esa cartera con el concurso de esta entidad desde el año pasado y cuya propuesta final actualmente se encuentra en evaluación”.

Incidencia en el logro de los objetivos de la política: desde 2014, el MADR ha indicado a la CGR que ha adelantado, en coordinación con la SSF, la construcción de un acto administrativo relativo a la distribución y ejecución de los recursos Fovis destinados a segunda prioridad, indicativo de requisitos y metodologías para que las CCF puedan acceder a tales dineros. La omisión reglamentaria ha incidido para perjuicio de los pobladores rurales afiliados a las CCF, ellos terminan por frustrar sus aspiraciones a un subsidio que los aproxime a una vivienda digna, a pesar de haber recursos disponibles que no se encauzan. 3.1.5.6 Patrimonio familiar inembargable “Decreto 1160 de 2010. Artículo 69. Modificado por el art. 28, Decreto Nacional 900 de 2012. Patrimonio familiar inembargable. La solución habitacional en la que se inviertan recursos del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural, se constituirá en patrimonio de familia inembargable a favor del jefe del hogar, su cónyuge o compañero (a) permanente y sus hijos menores, comprometiéndose el hogar a no enajenarlo ni levantar el patrimonio de familia antes de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la extensión de la escritura pública en la que conste la entrega de la solución de vivienda financiada con el Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural asignado”.

Texto reiterado en el artículo 2.2.1.10.3 del Decreto 1071/15. Acusa ineficacia, falta de aptitud para producir efectos jurídicos. La norma en cita consagra, por ministerio de la ley, la constitución de patrimonio de familia, por tratarse de vivienda subsidiada. Sin embargo, sus términos son laxos y muy débiles los mecanismos coercitivos para asegurar su cumplimiento; tampoco precisa la cuantía del negocio; no instruye a notarios o registradores sobre cómo proceder a este respecto. Según el BAC, aquel precepto debe concordar con lo señalado en el artículo 9 de la Ley 1537 de 2012149; la CGR observa cómo, si bien tal norma legal tiene una redacción de mayor coherencia y alcance, sus propias expresiones indican que allí se obliga a los beneficiarios de los proyectos VIP del Capítulo Segundo de la mencionada ley, siendo entonces cuestionable pretender extender su aplicación imperativa a los receptores de VISR (materia que tiene un bloque especializado, el Capítulo Cuarto de la Ley 1537 de 2012). El BAC aduce que, sin su intervención, es obligación de los beneficiarios del SFVISR constituir el patrimonio de familia.

148 SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR. Contestación a requerimiento de la Contraloría General de la República.

Cuestionamientos acerca del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural. 19 de diciembre de 2016. 149 Ley 1537, artículo 9°. Constitución de patrimonio de familia. Los beneficiarios de los proyectos de Vivienda de Interés Prioritario a que se refiere este capítulo deberán constituir sobre los inmuebles que reciban del Subsidio Familiar de Vivienda en especie, patrimonio familiar

inembargable por el valor del respectivo inmueble, en los términos de los artículos 60 de la Ley 9ª de 1989 y 38 de la Ley 3ª de 1991. Los

notarios y/o registradores de instrumentos públicos que permitan la enajenación de una Vivienda de Interés Prioritario desconociendo el patrimonio de familia inembargable señalado en el presente artículo, incurrirán en causal de mala conducta.

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=47260#28

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Incidencia en el logro de los objetivos de la política: desde su propia denominación y a partir de su noción legal (Decreto 1160/10, art. 3º; recogido en el art. 2.2.1.1.4 del Decreto 1071/15), el SFVISR tiende a la preeminencia del núcleo humano básico, en el marco de una solución habitacional; la institución del patrimonio de familia procura resguardar el derecho de propiedad sobre el respectivo inmueble, frente a riesgos como la insolvencia de los miembros del hogar. La ausencia de materialización del patrimonio de familia expone a los beneficiarios a los azares de los negocios que emprendan sus parientes; además, arriesga el propósito para el cual fueron destinados determinados recursos públicos. En las visitas adelantadas por la CGR fue recurrente que los beneficiarios del programa manifestaran no haber gravado sus inmuebles con patrimonio de familia, sosteniendo que no se les había informado al respecto. En otros casos, a predios receptores de soluciones de VISR -sin anotación registral sobre el citado asunto- se les transfirió la propiedad a otras personas quienes sí constituyeron tal medida. Se advirtió un caso en el que el jefe del hogar beneficiario determinó excluir del patrimonio de familia a su cónyuge, quien figuraba entre los beneficiarios. Como posibilidad futura de promoción de esta figura, la Ley 1753 de 2015150 previó que no se causarán derechos notariales ni registrales por causa de la constitución de patrimonio de familia sobre las soluciones nuevas o mejoradas de VISR. 3.1.5.7 Verificación de la condición de habitabilidad Decreto 1160 de 2010. Artículo 69. Modificado por el art. 28, Decreto Nacional 900 de 2012. Patrimonio familiar inembargable […] Los hogares beneficiarios deberán habitar la solución de vivienda financiada con el subsidio y abstenerse de enajenarla o darla en arrendamiento, por lo menos durante un término de cinco (5) años, contados a partir de la fecha de la extensión de la escritura pública en la que conste la entrega de la solución de vivienda financiada con el Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural asignado. La verificación de cumplimiento de esta condición estará a cargo de la Entidad Oferente a través del diligenciamiento y envío anual, en el mes de septiembre, a la Entidad Otorgante del formato único de verificación. La entidad otorgante adelantará las acciones pertinentes para la restitución del subsidio. Lo anterior con excepción de los casos de fuerza mayor señalados en el Reglamento Operativo del Programa, debidamente autorizados por la Entidad Otorgante. Parágrafo. En caso de incumplimiento de la labor de verificación de la condición de habitabilidad de la vivienda objeto del subsidio por parte de la Entidad Oferente, la Entidad Otorgante, antes del treinta y uno (31) de diciembre del año respectivo, informará al organismo de control disciplinario competente, sobre el incumplimiento en la remisión de la información”.

Texto reiterado en el artículo 2.2.1.10.3 del Decreto 1071/15. Acusa ineficacia, falta de aptitud para producir efectos jurídicos. Como una forma de instar al verdadero beneficio de los receptores de SFVISR, la norma en cuestión les impone tres deberes: uno positivo (habitar la solución de vivienda) y dos negativos (abstenerse de enajenar y de arrendar el inmueble), todos a desarrollarse dentro del lustro

150 Ley 1753 de 2015, artículo 119. Exenciones de pago de derechos notariales y registrales. No se causarán derechos notariales ni registrales para

ninguna de las partes independientemente de su naturaleza jurídica, en los negocios jurídicos que se describen a continuación, cuando las

viviendas objeto de los mismos hayan sido desarrolladas con la financiación o cofinanciación de subsidios familiares de vivienda otorgados por las entidades facultadas por la ley para el efecto: […]

h) Protocolización en notaría de la inversión del subsidio familiar de vivienda de interés social rural y/o

afectación a vivienda familiar y/o constitución de patrimonio de familia de soluciones de vivienda de interés social rural nueva y mejorada.


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siguiente a la protocolización notarial de los documentos en que se evidencie la entrega de la solución de VISR. Hacer seguimiento al cumplimiento de aquellas obligaciones es asignado a las entidades oferentes, quienes al respecto habrán de informar anualmente al BAC; en caso de deshonrarse el compromiso por parte de los beneficiarios, se deberá restituir el subsidio. Inquirido en relación con el periodo de evaluación de la política pública VISR, el BAC adujo que no le es posible discriminar en razón de las distintas circunstancias verificadas de incumplimiento de habitabilidad, puesto que: “[…] no se tiene una cuantificación global de los casos verificados de incumplimiento a la condición de habitabilidad, toda vez que no se evidencia información al respecto. Así mismo, tampoco se evidencia que se hayan iniciado procesos de restitución de Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural151”. Por igual, como el BAC respondió que no se evidenció la expedición de actos administrativos tendientes a la restitución del subsidio, se le solicitó que informara: (i) las causas identificadas que llevaron a tal resultado, (ii) los ejercicios de análisis que al respecto hubiera desplegado (estudios, conceptos, directrices, etc.: con su consecuente adjunción documental); y, (iii) las acciones propuestas y adelantadas para superar posibles situaciones obstantes. Por respuesta se obtuvo que: “Revisando procedimientos, conceptos, manuales del programa de VISR lo único que se encontró fue que en el Manual de Procedimientos vigente al tres (03) de septiembre de 2013, no se había reglamentado el procedimiento para la restitución del subsidio por incumplimiento de habitabilidad”152. Además, el destinatario observó dificultades documentales para este seguimiento153. Incidencia en el logro de los objetivos de la política: se advierte que los dispositivos normativos devienen en ineficaces, sus alcances terminan reducidos a letra escrita, sin influjos concretos. La dilatada carencia de reglamentación y la ausencia de información sobre las gestiones administrativas asociadas a estos trámites desvelan un prolongado desinterés institucional, dando lugar a la desprotección del conglomerado familiar campesino (unidad subjetiva cualificada para cuyo beneficio se ha establecido la política de VISR) y a la destinación de recursos públicos para unos fines sobre los cuales son dudosas las labores de seguimiento. 3.1.5.8 Prohibición de transferencia Por medio del artículo 21 de la Ley 1537 de 2012154 se modificó el artículo 8 de la Ley 3 de 1991 (norma general para la VIS), incluyendo la figura de la prohibición de transferencia, así: “[…] los folios de matrícula inmobiliaria de aquellas viviendas producto del programa de vivienda gratuita deben contar con la prohibición de enajenar o dejar de residir en las viviendas entregadas en un término de 10 años, contados a partir de su entrega”155.

151 BAC. Oficio GV 000325. Asunto: Solicitud de información relativa a vivienda de interés social rural. Bogotá, 16 de enero de 2017. 152 BAC. Ibíd. 153 “[…] no se puede desconocer que tal labor, la del oferente es difícil porque se requiere que esa no habitabilidad sea fehacientemente probada con documentos idóneos que determinen un levantamiento de patrimonio, un arrendamiento o una compraventa, lo que sin desconocer su

eventualidad la mayoría de los oferentes presenta son formatos que no son fuente legal para determinar el inicio de un proceso de restitución ante

la autoridad competente”. BAC. Ibíd. 154 Ley 1537 de 2012, artículo 21. El artículo8º de la Ley 3ª de 1991 quedará así: Artículo 8°. Causales de restitución del Subsidio Familiar de

Vivienda. El Subsidio Familiar de Vivienda será restituible al Estado cuando los beneficiarios transfieran cualquier derecho real sobre la solución

de vivienda o dejen de residir en ella antes de haber transcurrido diez (10) años desde la fecha de su transferencia, sin mediar permiso específico fundamentado en razones de fuerza mayor definidas por el reglamento. […] Parágrafo 1°. La prohibición de transferencia y el derecho de

preferencia de que trata el presente artículo se inscribirán en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente por parte de la Oficina de Registro

de Instrumentos Públicos. 155 SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO. Instrucción Administrativa # 014. Noviembre 19 de 2014.

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Dentro de la normatividad especializada en VISR, lo más aproximado, materialmente, a la disposición legal antedicha se observa en el Decreto 1071/15, de cuyos artículos (2.2.1.9.1 y 2.2.1.10.3) se desprende: (i) que la solución habitacional en que se inviertan recursos del SFVISR comporta para los beneficiarios el compromiso de no enajenación del inmueble durante un periodo de cinco años, contados desde cuando se suscriba la escritura pública en que conste la entrega de la solución de vivienda; y, (ii) que cuando se incumpla la referida obligación, se deberá proceder a la restitución del subsidio. En tanto que la norma de superior jerarquía, Ley 1537 de 2012, para la prohibición de transferencia fija un lapso de diez años y un deber de inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria, el Decreto 1071/15 mantiene un plazo quinquenal, sin pronunciamiento sobre el registro de tal medida. A partir de diciembre de 2015, el Reglamento Operativo del Programa VISR BAC fue modificado, entre otras cosas, para sostener la restricción de enajenación por una década, sin indicar sobre la inscripción de dicha veda, reflejando desarmonía normativa. Incidencia en los objetivos de la política: el esfuerzo del Estado colombiano en la provisión de inmuebles subvencionados tiende al favorecimiento de la estabilidad familiar, en un entorno idóneo para desarrollar un común proyecto de vida. La exposición de motivos del proyecto que concluyó en la Ley 1537 de 2012 da cuenta de la preocupación del Legislativo porque se vigile ese propósito de largo aliento, tomando medidas de control como la explicitud y publicidad de la prohibición de transferencia156. Aunque en algunos casos los SFVISR favorecen a poseedores (sin dominio registrado), hay otras situaciones en las que los receptores son propietarios, sujetos susceptibles de agotar en su integridad el deber en comento. Las visitas de campo efectuadas por la CGR, en desplazamiento a proyectos de VISR, evidenciaron que, con una baja densidad, en los inmuebles respectivos fueron encontradas personas que se proclamaban como “nuevos propietarios”, aduciendo haber comprado a quienes alguna vez fueron receptores del subsidio de vivienda; otro caso, más frecuente, fue el de los arrendatarios, quienes habían tomado en alquiler de parte de los beneficiarios originales o de los “nuevos propietarios”. 3.1.5.9 Derecho de preferencia A través del artículo 21 de la Ley 1537 de 2012157 se modificó el artículo 8 de la Ley 3 de 1991 (norma general para la VIS), disponiéndose la figura del derecho de preferencia, en virtud de la cual una vez que se ha superado el decenio en el que al beneficiario le está prohibida la

156 “[…] la modificación al artículo 8º de la Ley 3ª de 1991 se fundamenta en la necesidad de controlar que el subsidio asignado por el Gobierno

Nacional se convierta en una solución habitacional para su beneficiario. Así, el plazo de la prohibición para su enajenación o transferencia de cualquier derecho real sobre el mismo debe contarse a partir de la fecha en que el beneficiario recibe efectivamente la solución de vivienda […]

En relación con este mismo asunto, se incorpora una nueva obligación para las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, que consiste en

incorporar en los folios de matrícula inmobiliaria que correspondan, la prohibición de transferencia de derechos reales a la que hace referencia el

mismo artículo. Lo anterior, con el fin de generar un control adicional al cumplimiento de la norma y darle oponibilidad frente a terceros”.

CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Proyecto de Ley 223 de 2012, Cámara. Bogotá: Gaceta del Congreso # 180, 2012. 157 Ley 1537 de 2012, artículo 21. El artículo8º de la Ley 3ª de 1991 quedará así: Artículo 8°. Causales de restitución del Subsidio Familiar de Vivienda. […] Una vez vencido el plazo establecido en el presente artículo [diez años], las entidades otorgantes del Subsidio Familiar de

Vivienda tendrán un derecho de preferencia para la compra de los inmuebles en el evento en que el propietario decida vender su vivienda. En

consecuencia, los propietarios deberán ofrecerlos en primer término a las entidades mencionadas, por una sola vez, cuyos representantes dispondrán de un plazo de tres (3) meses desde la fecha de recepción de la oferta para manifestar si deciden hacer efectivo este derecho, y un

plazo adicional de seis (6) meses para perfeccionar la transacción. Las condiciones para la adquisición de la vivienda, la metodología para definir

su valor de compra, y la definición de la entidad que podrá adquirir la vivienda en el caso en que concurran varios otorgantes del subsidio, serán definidas mediante reglamento por el Gobierno Nacional. Las viviendas adquiridas en ejercicio de este derecho, se adjudicarán a otros hogares

que cumplan las condiciones para ser beneficiarios del Subsidio Familiar de Vivienda. […] Parágrafo 1°. La prohibición de transferencia y el

derecho de preferencia de que trata el presente artículo se inscribirán en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente por parte de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

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enajenación de la vivienda subsidiada, si él optara por venderla, habrá de ofrecerla primeramente a la entidad que le otorgó el subsidio. El mismo canon precisó que tal prerrogativa de adquisición se habrá de inscribir en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria. A pesar de habérsele promulgado hace más de cuatro años, esta norma no tiene correspondencia en las modificaciones reglamentarias sobre VISR. El BAC fue requerido para que indicara si esta figura es aplicable a las unidades de vivienda receptoras de SFVISR, ante lo que hubo una negativa por no considerarlo de su resorte158. Incidencia en el cumplimiento de los objetivos de la política: revisando los antecedentes normativos, se observa que la intención del Legislador fue precaver condiciones para que las soluciones de VISR pudieran ser aprovechadas por nuevos beneficiarios. En el trámite parlamentario, en medio de otras determinaciones, el derecho de preferencia fue introducido junto con los artículos relativos a VISR. La omisión de esta norma ha permitido que transcurran varios años sin que se tomen oportunamente los recaudos para que posteriores generaciones de pobladores rurales se beneficien de las soluciones de vivienda subsidiadas que en este tiempo se han construido. Esta inobservancia motiva a reconsiderar el efecto útil de la norma (las consecuencias jurídicas que de ella se concreten, como idea con propósito por parte del Legislativo). En conclusión, el plexo normativo relativo a VISR encierra un loable propósito y, en gran medida, ha sido instrumento a través del cual han discurrido mejores condiciones de habitabilidad para pobladores rurales. Sin embargo, su estructura y componentes reflejan la construcción accidentada de la política pública a la cual accede. Por otra parte, el conjunto normativo ha acusado rezago frente a las dinámicas sociales y su perfilamiento enseña el carácter pugnaz que hay entre la satisfacción de derechos y las precariedades presupuestarias. Los casos citados en este apartado desvelan ambigüedades en la teorización de políticas públicas y un ajuste forzado cuando se trata de formar preceptos legales, tarea que no siempre consulta a los antecedentes y deviene en ámbitos contrapuestos (se abre un espectro de inseguridad jurídica en el que las responsabilidades funcionales no terminan por asimilarse). Además, se advirtió un diseño institucional inacabado y con intermitencias en su operación, gestionando sobre la marcha para alcanzar el fin social propuesto. Fueron observados antiguos desajustes reglamentarios, sobrevivientes a reformas, con incidencias perniciosas concretas. Regulaciones difusas o desatendidas por los destinatarios, privaron a los beneficiarios de la oportunidad en la provisión de bienes y pusieron a recursos públicos en escenarios de incertidumbre. El SFVISR BAC, como instrumento recurrente en la política, en la práctica se agotó con la entrega de una solución de vivienda, desentendiéndose la institucionalidad de tareas de posterior seguimiento que están asignadas por ley.

158 “[…] frente al derecho de preferencia, el Banco Agrario de Colombia en su calidad de otorgante del subsidio familiar de VISR, se encuentra

en la imposibilidad de adquirir propiedades, pues su función está encaminada a la administración de los recursos, evaluación y posterior asignación de los subsidios de Vivienda de Interés Social Rural, con base en las postulaciones presentadas por las Entidades Oferentes o

Promotoras, previo cumplimiento de los requisitos exigidos por la norma, de acuerdo con la distribución departamental y municipal de los

recursos que realice el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”. BANCO AGRARIO DE COLOMBIA. Asunto: Solicitud de información relativa a vivienda de interés social rural. Bogotá, 20 de diciembre de 2016.

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3.1.6 Pertinencia de la política Al ser la pertinencia de una política la adecuación de sus objetivos a las necesidades sociales, económicas o medioambientales a las que se dirige dicha política, conceptuar sobre la pertinencia de la política de VISR implica, identificar las necesidades de las que se ocupa ésta así como los objetivos que se definieron para resolverlos, y determinar si tales objetivos son convenientes, proporcionados y oportunos frente a las necesidades referidas. Al indagar por algún documento que presentara de manera explícita la política pública de vivienda rural, el MADR respondió que según la doctrina especializada no necesariamente una política pública está expresada en un documento, dado que existen diferentes instrumentos para expresarla, como por ejemplo, los cuerpos normativos: la Constitución Política de Colombia, los Planes de Desarrollo, las Leyes, y los documentos Conpes159. De la revisión realizada por la CGR a los documentos vigentes en el periodo evaluado, no se logró identificar el problema público del que se ocupa la política ante la falta de claridad que existe sobre los objetivos de la misma, como lo hacía el Decreto 1042 de 2003. En los diferentes documentos generados por el Gobierno Nacional se presenta disparidad respecto a los objetivos de la política de VISR, lo que evidencia diversas interpretaciones sobre los propósitos de la misma, debido a la falta de una clara definición de dichos objetivos (Cuadro 15). Ello conduce a que los actores de la política apunten a diferentes propósitos según la interpretación que hagan de sus fines. Dado lo anterior, se le preguntó al MADR por el problema público que originó la política de VISR implementada durante el periodo 2012-2015, la entidad referida manifestó que tras la expedición del Decreto 1985 de 2013 la Dirección de Gestión de Bienes Públicos Rurales ha venido trabajando en el mejoramiento de la política pública de VISR y se determinó para el periodo evaluado la necesidad de, entre otros, entregar una solución de vivienda más amplia, disminuir los tiempos de trámite de adjudicación del subsidio y de ejecución material de las viviendas y de implementar una serie de cambios en los mecanismos de acceso al subsidio que se plasmaron en el Decreto 1934 de 2015160. Así, aunque el Ministerio aludió la normatividad relativa a los diferentes instrumentos de la política de VISR como expresión explícita de la misma, al preguntarle sobre el problema público del que se ocupa tal política, solo se refirió al SFVISR como si éste la abarcara en su totalidad. Al respecto, la CGR concluyó en el año 2014 que el MADR asume el subsidio -cuyos recursos ejecuta el BAC- como la política existente al respecto, situación que aún persiste, dado que el Ministerio afirma que “todas las soluciones de vivienda nueva financiadas con el SFVISR corresponden a prioritarias”161, equiparando para lo rural la vivienda de interés social con la vivienda prioritaria, que según la Ley 1537 de 2012 serían disímiles. Además, al indagar al MADR por los objetivos de la política este respondió que “La política de vivienda de interés social rural tiene como objetivo principal mejorar las condiciones habitacionales de la población rural pobre y vulnerable que se encuentra en déficit habitacional” y que de acuerdo con el artículo 2.2.1.1.1 del Decreto 1071 de 2015, el objetivo del programa de VISR es facilitar la solución de vivienda a hogares de escasos recursos económicos, sin que se evidencien diferencias de fondo entre ellos, más cuando el objetivo general que se presenta

159 MADR Memorando 20164400044403 de 4 de mayo de 2016. 160 MADR Oficio con número de radicado 20164400115411 de 13 de junio de 2016. 161 MADR Memorando 20164400044403 de 4 de mayo de 2016.

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para el programa VISR en la ficha BPIN 2016 es mejorar las condiciones habitacionales de la población rural pobre, población étnica y la afectada por fenómenos naturales. Cuadro 15.

Cuadro 15. Objetivos de la política de VISR en varios documentos del Gobierno Nacional Decreto 1042/2003 (Derogado art. 55 Decreto 973/2005)

Evaluación Política de VISR -

DNP (2013)

Documento Política de Mejoramiento condiciones de

Habitabilidad (2015)

Presentación MADR a CGR

Abril 2016 PND 2014-2018

Artículo 1°. Objetivos de la

política de vivienda de interés social rural. La política de vivienda de interés social rural tiene por objeto mejorar las condiciones de vida de los habitantes rurales de escasos recursos económicos, mediante la intervención con programas de Mejoramiento de Vivienda y Saneamiento Básico, Vivienda Nueva en sitio propio o adquirida, para disminuir los índices de hacinamiento crítico y el déficit habitacional de las zonas rurales. Así mismo tiene por objeto apoyar las políticas del Gobierno Nacional en las áreas rurales y los programas definidos en el Plan Nacional de Desarrollo, no solo orientados a reactivar la productividad del campo sino a la construcción de nuevas relaciones económicas y sociales que contribuyan al desarrollo regional del país, sobre la base de convivencia y paz.

Las metas de la política de VISR, definidas por el Decreto 1042 de 2003 son la reducción de “los índices de hacinamiento crítico y el déficit habitacional de las zonas rurales” y el apoyo a “las políticas del Gobierno Nacional en las áreas rurales y los programas definidos en el Plan Nacional de Desarrollo”. Esta evaluación se concentra en uno de dos instrumentos para implementar la política de VISR: el subsidio familiar de vivienda de interés social rural (en adelante SFVISR) entregado directamente por el Gobierno Nacional.

Objetivo: Desarrollar una política integral para mejorar las condiciones de habitabilidad de los pobladores rurales, que permita elevar su calidad de vida y fortalecer sus capacidades como motor del desarrollo rural. Objetivos específicos 1) Adecuar la normatividad existente a las necesidades del sector rural y en coordinación con lo dispuesto en esta política. 2) Desarrollar instrumentos de política flexibles que atiendan integralmente las particularidades de los pobladores rurales y que se articulen con otras políticas de gobierno (acceso a agua para consumo humano, electricidad, en general servicios públicos). 3) Incorporar la habitabilidad rural como un factor de desarrollo rural. 4) Aclarar el alcance y complementar la política de restitución de vivienda rural en coherencia con el propósito de esta política.

Objetivo política: Mejorar las condiciones habitacionales de la población rural pobre y vulnerable. Este objetivo se presenta para el programa VISR en la ficha BPIN 2016: Objetivo: Mejorar las condiciones habitacionales de la población rural pobre, población étnica y la afectada por fenómenos naturales (construcción o mejoramiento de viviendas que cumplan con las condiciones para el alojamiento humano / adjudicación de viviendas para familias en condiciones de pobreza que no poseen vivienda propia). Específicos: 1) Facilitar el acceso de la población rural pobre a una vivienda rural nueva o al mejoramiento de la existente 2) Facilitar la reparación o construcción de viviendas rurales afectadas por fenómenos naturales 3) Facilitar la reubicación de las viviendas rurales que se encuentren en zonas de alto riesgo. 4) Incrementar el acceso y calidad de los servicios de saneamiento básico en la vivienda rural. 5) Lograr una adecuada coordinación interinstitucional para ejecutar proyectos de vivienda rural.

Buscar la provisión de soluciones habitacionales integrales, con diseños acordes con las necesidades y las condiciones socio ambientales de los hogares rurales. También contemplará el incremento de la eficacia en la ejecución del subsidio familiar de vivienda rural, estrategias diferenciales de subsidios, ahorro y crédito. Estas acciones permitirán ampliar el acceso y la cobertura habitacional rural para mejorar significativamente las condiciones de vida de quienes viven en el campo (DNP, 2015, 68).


Adicionalmente, el Decreto 1934 de 2015 afirma que es competencia del MADR ejecutar la formulación de la política y hacer seguimiento a su ejecución, refiriéndose al SFVISR BAC, dando un tratamiento separado de la misma al SFVISR CCF y sin hacer alusión a la línea de crédito de Finagro sobre VISR (Cuadro 16).

Cuadro 16. Competencias previstas en el Decreto 1934 de 2015 sobre la política de VISR Decreto 1071/15

(Derogado por el Decreto 1934 de 2015) Decreto 1934/15

(vigente desde su publicación: 29.09.2015)

ARTÍCULO 2.2.1.8.1. Ejecución de la política de Vivienda de Interés Social y prioritaria rural. Conforme a la legislación vigente, la responsabilidad de la formulación de la política de vivienda rural es del Ministerio del Ambiente. Vivienda y Desarrollo Territorial, en coordinación con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. La dirección de la ejecución de la política de VISR estará a cargo del MADR. En lo relacionado con el SFVISR que otorgan las Cajas de Compensación Familiar, le corresponde a la Superintendencia del Subsidio Familiar ejercer la inspección, vigilancia y control, de acuerdo con las normas vigentes.

ART. 2.2.1.8.1—Ejecución de la política de vivienda de interés social rural. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ejecutará la formulación de la política de vivienda de interés social rural, y definirá, de acuerdo con las recomendaciones de la comisión intersectorial de vivienda de interés social rural, las condiciones para la asignación del subsidio. Igualmente el MADR realizará, de acuerdo a sus competencias, el seguimiento a la ejecución de la mencionada política. En lo relacionado con el subsidio familiar de vivienda de interés social rural que otorgan las cajas de compensación familiar, le corresponde a la Superintendencia del Subsidio Familiar ejercer la inspección, vigilancia y control, de acuerdo con las normas vigentes.

Retomando, a partir de la respuesta dada por el MADR sobre el objetivo de la política de VISR, se identifica que el problema público del que ésta se ocupa es el déficit habitacional de la población pobre y vulnerable, para lo cual busca, como ya se mencionó, mejorar las condiciones habitacionales de dicha población. El Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 “Prosperidad para Todos” en el lineamiento estratégico “Mejorar la capacidad de Ingresos por parte de la población rural” del Sector Agropecuario y Desarrollo Rural, por su parte, estableció en materia de vivienda rural que: “en coordinación con las estrategias de la sección Igualdad de oportunidades para la prosperidad social, y la Locomotora de Vivienda, se ampliará la cobertura de Vivienda de Interés Social Rural (VISR), focalizando en la población más pobre del campo y buscando complementariedad con otros instrumentos de política, a través del fortalecimiento de los

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esquemas de asignación y ejecución del subsidio, y de la implementación de mecanismos alternativos que faciliten el acceso a la vivienda mediante crédito”. El Plan Nacional de Desarrollo 2014–2018, a su vez, definió “Buscar la provisión de soluciones habitacionales integrales, con diseños acordes con las necesidades y las condiciones socio ambientales de los hogares rurales. También contemplará el incremento de la eficacia en la ejecución del subsidio familiar de vivienda rural, estrategias diferenciales de subsidios, ahorro y crédito. Estas acciones permitirán ampliar el acceso y la cobertura habitacional rural para mejorar significativamente las condiciones de vida de quienes viven en el campo”. A continuación se evalúa si los objetivos son convenientes, proporcionados y oportunos, frente a las necesidades que debe atender la política. 3.1.6.1 Conveniencia de los objetivos de la política (utilidad) Sobre el vínculo de la Política VISR a la estrategia de Mejorar la Capacidad de Ingresos del PND 2010-2014 el MADR afirmó en el 2014 que “El Decreto 0900 del 2012, establece en su art. 10 que, “…la Bolsa de Política Sectorial Rural, destinará a los hogares postulantes vinculados a los Programas de Desarrollo Rural y Programas Estratégicos de Atención Integral que defina el Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural, quien a su vez, deberá determinar los criterios de acceso…” De esta forma se garantiza la existencia y mecanismo de asignación de recursos económicos a la población postulada y que esté vinculada a alguno de los programas de mejoramiento de la capacidad de ingresos” (…) “Este artículo se materializa mediante la priorización para el otorgamiento de subsidios de vivienda de interés social rural –mejoramiento y/o nueva-, a aquellas familias que hagan parte de proyectos productivos respaldados directamente por el MADR, por alguna de sus entidades adscritas (INCODER y Unidad de Restitución de Tierras, principalmente) u otra entidad del Gobierno Nacionales (DPS, Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, Unidad de Consolidación Territorial, el Ministerio de Defensa o el Departamento Nacional de Planeación)”

162.

El MADR citó los programas de Víctimas, Restitución, Incoder y Productores Cadenas Productivas y/o Proyectos de Desarrollo Rural, sin mencionar la Población Rural General, cuya participación superaba la mitad de las soluciones de VISR (Cuadro 17). Así, el programa de VISR no obedeció a una lógica de desarrollo rural como concepción general.

Cuadro 17. Distribución de Soluciones de Vivienda Asignadas por tipo de Beneficiario

Fuente: Tomado de respuesta de 7 de abril de 2014 del MADR a la CGR

162 MADR Oficio con número de radicado 20144400086241 de 12 de mayo de 2014.

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Es a partir del artículo 14 del Decreto 1985 de 2013, que de manera formal, se le asignó a la Dirección de Gestión de Bienes Públicos Rurales la función de: “Coordinar, diseñar y evaluar las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo rural con enfoque territorial encaminadas a la provisión de bienes públicos rurales, que incidan en el desarrollo social y productivo del campo, tales como educación, salud, seguridad social, agua potable, saneamiento básico, seguridad, electrificación, vías y vivienda rural”. Así, las políticas, planes, programas y proyectos a cargo de dicha dependencia del MADR se adelantarían bajo un enfoque territorial del desarrollo rural.

Al respecto, aunque la Evaluación institucional y de resultados del programa de vivienda de interés social rural – VISR concluye para el periodo 2000-2011 que éste se articula más a los programas de pobreza extrema que a los del MADR; la CGR determinó para los proyectos visitados que en el periodo 2012-2015 la solución de VISR suministrada a los beneficiarios no respondió a una política integral de desarrollo rural. Por otra parte, el MADR afirma que en el documento “Política de Mejoramiento de las Condiciones de Habitabilidad en el Campo” se desarrolla el concepto de “habitabilidad” que va más allá de la vivienda como espacio habitacional: “La habitabilidad rural constituye un elemento estructural en el mejoramiento de la calidad de vida de los hogares rurales, y debe ser incorporado en las actividades del desarrollo rural. El hogar rural es el espacio donde coexiste el ámbito económico y doméstico, por lo tanto debe ser considerado como el punto de partida de las intervenciones del desarrollo rural. La estrecha relación entre condiciones de habitabilidad y capacidad para generar ingresos sugiere que la diferenciación sectorial de las políticas, si bien contribuye a una mayor organización y seguimiento de las mismas, no se debe eximir de la necesidad de articular esfuerzos y pensar en soluciones integrales. En el sector rural, estas intervenciones integrales pasan por el ordenamiento productivo del territorio, el aumento de la cobertura y acceso a bienes y servicios públicos y, finalmente, por mecanismo para favorecer una inserción laboral adecuada, el apoyo a emprendimientos y el fortalecimiento de proyectos productivos para mejorar la calidad y sostenibilidad de los ingresos”

El PND 2014-2018, a su vez, dice que el fin del programa de habitabilidad es “Buscar la provisión de soluciones habitacionales integrales”, sin que se mencione qué significa ello, y siendo claro que el documento de la Misión para la Transformación del Campo es una propuesta de política sobre habitabilidad rural del DNP con apoyo del MADR. La política oficial podría ser conveniente si las soluciones integrales que anuncia buscan mejorar la calidad de vida de los hogares rurales mediante la incorporación de la vivienda como impulsor de un desarrollo rural con enfoque territorial (DRET), entendido éste como una estrategia ascendente de enfoque multisectorial integrado; alianzas horizontales; redes de trabajo territoriales, formales y no formales y con énfasis en la innovación y descentralización. Enfatizando en el papel de los actores locales, la iniciativa territorial en reconocimiento de la diversidad, la cooperación y convergencia de las instituciones públicas privadas y no gubernamentales, y la incorporación de una visión integral y multisectorial. Esto, bajo los criterios de descentralización, concertación y participación

163.

163 El concepto de desarrollo rural con enfoque territorial - DRET se establece en el marco del convenio de financiación No. DCI-ALA

/2012/024-518 suscrito ente la Unión Europea y la República de Colombia, con referencia a la política agropecuaria y de desarrollo rural y al Plan Nacional de Desarrollo, el Plan estratégico del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – MADR y específicamente el PEI del Incoder.

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La visión del Gobierno Nacional sobre el enfoque territorial del desarrollo rural es164

: “lograr la articulación de los agentes, mercados y políticas públicas y, en este sentido, promover la construcción de una visión compartida del territorio en armonía con el resto de la economía nacional, y en el marco de los procesos de globalización e integración económica que constituyen los nuevos escenarios y que implican la reestructuración progresiva y la adopción de nuevas funciones del desarrollo rural. La construcción de esa visión compartida tiene como objetivo principal el logro de las metas del desarrollo y el bienestar de la población, en el marco de una visión prospectiva tanto del nivel nacional como territorial. En este aspecto, los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo constituyen un marco de referencia obligado para lograr la prosperidad de la población rural; metas que solo pueden lograrse integrando al PIDERT los criterios de equidad social, competitividad productiva, manejo sostenible de los recursos naturales y gobernabilidad democrática de territorio. La prosperidad democrática del desarrollo rural, la seguridad alimentaria de la población rural y el logro de la paz. El desarrollo rural con enfoque territorial es una propuesta que se centra en el territorio, que considera como fundamentales las interacciones entre los sistemas humanos, los sistemas productivos y los sistemas ambientales, que buscan garantizar la sostenibilidad del desarrollo, el carácter multidimensional de los sistemas productivos y su aprovechamiento competitivo, la inclusión del mayor número posible de grupos sociales vulnerables y la gobernabilidad del territorio”.

No obstante, dado que el MADR ha manifestado a la CGR que “La política de vivienda de interés social rural tiene como objetivo principal mejorar las condiciones habitacionales de la población rural pobre y vulnerable que se encuentra en déficit habitacional”

165, alcance que

restringe el aporte de la vivienda al espacio habitacional, la utilidad del objetivo de la política es parcial frente a la potencialidad que debería tener en el marco del DRET. 3.1.6.2 Proporcionalidad de los objetivos de la política frente a las necesidades existentes Para hacer referencia a la proporcionalidad de los objetivos de la política es preciso revisar los instrumentos previstos para su implementación, los indicadores que reflejan los aspectos en los que enfatiza la política, las metas que permiten dimensionar el aporte de la política frente a las necesidades existentes, y los recursos asignados que evidencian la prioridad otorgada por el Gobierno Nacional para la implementación de la política. 3.1.6.2.1 Instrumentos Los instrumentos de la política de Vivienda de Interés Social Rural que el MADR reitera son el SFVISR BAC, el SFVISR CCF, y la línea de crédito de Finagro para VISR. Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural administrado por el BAC Proceso. El ciclo del proyecto del SFVISR BAC contemplaba las fases de presentación y formulación, evaluación, asignación del subsidio y, construcción del proyecto. Cuadro 18.

164 OIM – INCODER. Estrategia de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial: Aspectos conceptuales, metodológicos e institucionales del

Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial. (s.f.). p. 41 165 MADR Memorando 20164400044403 de 4 de mayo de 2016.

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Cuadro 18. Ciclo del proyecto de SFVISR BAC FASE DEL CICLO ACTIVIDADES PRINCIPALES DEFICIENCIAS

Presentación y Formulación

* Publicación de la convocatoria * Preselección de postulantes * Diagnóstico * Formulación * Radicación

* Listados de priorización entregados por entidades promotoras de proyectos con inconsistencias * Hogares no están en los lugares focalizados * No tienen en cuenta los procesos de retorno * No incluyen las sentencias judiciales para casos de restitución * Predios inadecuados para la solución de una vivienda rural * Tiempo muy amplios entre la apertura de la convocatoria y el inicio de la obra, pueden pasar entre 15 meses en promedio antes de pasar a la fase de ejecución * Baja credibilidad y desasosiego entre la comunidad por las demoras

Evaluación * Evaluación documental y técnica * Subsanación * Revisión final * Informe de evaluación y calificación * Certificado de elegibilidad * Certificado de revisoría fiscal

* Demoras de entidades oferentes para subsanar deficiencias en los proyectos identificadas por la Universidad Nacional

Asignación del subsidio * Asignación condicionada * Publicación de asignación condicionada * Asignación de interventoría

* Falta de capacidad institucional de los entes territoriales para la formulación de los proyectos * Falta de equidad en la asignación del SFVISR BAC

Construcción del proyecto * Ejecución del proyecto * Escrituración de títulos * Liquidación

* Predios ubicados a gran distancia de centros poblados y a vías de comunicación vehicular lo que dificulta la entrega de materiales y acceso a la mano de obra * Desfinanciación por cambio de precios de los materiales * Normas técnicas de construcción con sesgo urbano * Dispendiosa contratación de Gerencias Integrales por poca capacidad ante la creciente demanda de SFVISR * Aumento de tiempo de análisis por parte de las aseguradoras para emitir pólizas * Diseño de casa urbana, no rural * Mejorar comunicación entre entidades territoriales y beneficiarios * Afinamiento institucional de la reglamentación de regalías * Deficiencias de comunicación entre las Gerencias Integrales y las entidades oferentes * Como trabajo social se prioriza unos talleres que se realizan en algunos momentos específicos de la ejecución de la obra

Elaboración DES Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario a partir de información reportada por el BAC.

Además de las deficiencias listadas en el cuadro 10 como resultados de la evaluación institucional y de resultados realizada por el DNP, las principales deficiencias del proceso son demoras en las diferentes etapas del proyecto, ubicación de los predios a grandes distancias de los centros poblados con vías de difícil acceso lo que encarece los costos de los proyectos y redunda en su desfinanciación tras las demoras e incremento de los precios, dificultad en la expedición de las pólizas y, deficiencias en la comunicación entre los diferentes actores. Dado que según respuesta del MADR la implementación del Decreto 1934 de 2015 inició en enero de 2016, y que el periodo previsto para esta evaluación fue 2012-2015, no se revisó lo actuado por el Gobierno Nacional en materia del SFVISR BAC. Esquema de operación. En el esquema de operación del SVISR previsto en el Decreto 1160 de 2010, para presentar los proyectos, las entidades oferentes (alcaldías) usaban la figura de unión temporal con un constructor privado que asumía la representación legal de la relación y las competencias para ejecutar el proyecto. La entidad otorgante (BAC) carecía de relaciones vinculantes con los responsables de los procesos constructivos y de interventoría. El BAC solo comunicaba la carta de asignación del proyecto a las alcaldías sin que mediara acto administrativo que ofreciera garantías para estos temas. El municipio no contrataba un interventor de obra ni un supervisor166. Gráfica 10. El modelo de gestión que operaba hasta el 2010 se caracterizó por procesos con actores desarticulados y falta de rigor en la rendición de cuentas, lo que condujo a ejecuciones incorrectas e inoportunas y al inadecuado uso de los recursos públicos del SFVISR.

166 Ver más en BAC. (s.f.). Vivienda de Interés Social Rural: La experiencia 2010-2013. p. 44-45.

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Gráfica 10. Esquema de Administración de recursos SVISR según el Decreto 1160 de 2010

Fuente: BAC. (s.f.). Vivienda de Interés Social Rural: La experiencia 2010-2013. Pág. 44

Con el Decreto 900 de 2012 se tercerizó la operación del SVISR BAC. Así, la Entidad Operadora (Gerencia Integral), era la persona jurídica contratada por la Entidad Otorgante (BAC) para administrar los recursos del subsidio asignado a los hogares beneficiarios de un proyecto de VISR. La Entidad Ejecutora, a su vez, era la persona jurídica contratada por la Entidad Operadora para ejecutar las obras de acuerdo con las condiciones técnicas, financieras y operativas dadas por la Entidad Otorgante del SVISR167. Según el BAC, el esquema del Subsidio bajo el decreto referido es el que aparece en la Gráfica 11.


Fuente: presentación del BAC realizada el 31 de marzo de 2014 en el Taller El Decreto 1934 de 2015 mantiene el esquema que operó bajo el Decreto 900 de 2012. Gráfica 12. Sobre el diseño del esquema, aunque la entidad oferente, el BAC, la Gerencia Integral y el interventor conforman el comité de validación, su eficacia frente a los objetivos del programa depende de que sus decisiones se basen en la aplicación de criterios técnicos, y de que las partes estén debidamente informadas y en continua comunicación, lo que requiere como mínimo del cumplimiento de la periodicidad de las reuniones, con el fin de contar con una

167 Artículo 3 del Decreto 900 de 2012.

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retroalimentación oportuna en el transcurso de las obras. El hecho de que tanto la contratación del constructor como del interventor dependa de la Gerencia Integral, puede generar suspicacias sobre la transparencia en la ejecución del proyecto.


Fuente: presentación del MADR realizada el 19 de abril de 2016 La eficacia del comité de vigilancia, conformado por la interventoría y los representantes de los beneficiarios, depende de que el interventor informe en el comité de validación a la entidad otorgante en forma oportuna sobre las anomalías y reclamos que los beneficiarios realicen de la ejecución del proyecto. Lo anterior, dado que ni la entidad otorgante ni la entidad oferente hacen parte del comité de vigilancia y que los representantes de los beneficiarios no tienen participación en el comité de validación, sin mencionar, como se pudo verificar en las visitas a los proyectos, que las gerencias departamentales del BAC son quienes intervienen en el proceso y no sus sucursales municipales. Así, la posibilidad de que los reclamos de la comunidad sean escuchados es muy baja. Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural otorgado por las CCF La principal dificultad de orden técnico que impide la asignación de SFVISR CCF, según el MADR, es la propiedad del predio o lote de terreno donde se construirá la solución de vivienda nueva en sitio propio o el mejoramiento de la existente, dado que los hogares con posesión no podían acceder al SFVISR, algo frecuente en las zonas rurales por el bajo nivel de formalización de la propiedad. La normatividad solo contemplaba la acreditación de la propiedad con la presentación del certificado de libertad y tradición del inmueble. El Ministerio afirma que esto se solucionó en el nuevo marco normativo al incluir la posibilidad de acreditar la propiedad o la posesión, equiparando dicha posibilidad con el otorgamiento de subsidio de VISR a poseedores efectuado por el BAC. No obstante, esta medida que se presenta como solución para el SFVISR CCF es una fuente de problemas para el SFVISR BAC dado que ante la falta de formalización de la propiedad y ante los efectos del conflicto armado interno de este país que ha redundado en altas tasas de desplazamiento forzado especialmente en el área rural, ha llevado a que a través de procesos de restitución, víctimas ejerzan su derecho a reclamar los predios que alguna vez tuvieron que abandonar, encontrándose casos en que en ellos residen otras personas distintas a quienes se les han adjudicado SFVISR BAC al certificar la posesión. Lo anterior por citar solo una de varias situaciones que se presentan debido a la informalidad con la que se ha manejado la

Comité Validación Comité Vigilancia

Trabajo Social

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certificación de la situación de los predios, y que llevan al Estado a verse involucrado en procesos judiciales y comprometido los recursos del SFVISR. Agrega el MADR que existen otras dificultades relacionadas con aspectos de la demanda por parte de los afiliados, especialmente por la composición de la población urbano-rural afiliada a las cajas, dado que la cantidad de afiliados en el sector rural es solo del 2,3%168, composición que afecta la demanda. Afirma que existen afiliados del sector rural que no les interesa subsidio para mejorar o construir vivienda rural, sino que prefieren acceder a un subsidio para comprar vivienda en el casco urbano. Menciona que se espera que con el nuevo valor del subsidio que será superior al ofrecido por las cajas en el sector urbano los afiliados se interesen más por postularse al subsidio de vivienda rural. Finalmente, menciona el MADR que existe un aspecto cultural relacionado con la relación costo-beneficio para las familias, en el sentido del interés hacia lo gratuito, es decir, que les es más beneficioso obtener un subsidio gratuito a través de la postulación por medio de la entidad oferente, como la alcaldía municipal, para obtener el subsidio del Gobierno Nacional, que realizar el cierre financiero del 10% a través del subsidio de las CCF, que en muchos de los casos se realiza a través de un crédito con una Entidad Bancaria. Se precisa que algunas de estas dificultades se diagnosticaron en el Conpes 3304 de 2004, y obedecen a problemas de diseño del instrumento para lo rural. La CGR encuentra que estas corresponden a deficiencias en el diseño de la política. Línea de crédito para VISR El MADR menciona dos limitaciones centrales que inciden en la eficacia del instrumento: La primera, es la competencia con el SFVISR BAC, al no ser atractivo solicitar un crédito a largo plazo si pueden postularse al subsidio gratuito del Gobierno Nacional a través del BAC. Agrega que muchos de los hogares del área rural con necesidades de vivienda no son sujetos de crédito al no contar con las garantías necesarias para ampararlo. La segunda, es que la línea de crédito está contemplada y en consecuencia reglamentada de acuerdo a contextos y realidades asociadas más a las áreas urbanas que a las rurales, y que por ello deben ajustarse las tasas de redescuento, la periodicidad de los pagos con los ciclos de las cosechas, las condiciones para poder acceder al crédito, entre otras, para que se flexibilicen y sea atractiva para los sujetos de crédito, así como que Finagro debe aumentar su difusión y divulgación para un mayor conocimiento de sus beneficios. En el Conpes 3304 de 2004 se menciona el uso casi nulo de esta línea de crédito, y el MADR reconoce que se debe a problemas de diseño del instrumento para lo rural. La CGR encuentra que estas corresponden a deficiencias en el diseño de la política. Aunque en el documento Política para el mejoramiento de las condiciones habitacionales rurales se recomienda, sobre el SFVISR CCF y la línea de crédito de Finagro, “Dinamizar herramientas que funcionan de manera adecuada para el sector urbano pero no para el sector rural”, la CGR considera que si bien es procedente ajustar estos instrumentos para un tipo de

168 Para 2014 el total de trabajadores afiliados pertenecientes al sector rural era de 164.908 y en lo urbano de 7.005.100.

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población rural que pueda acceder a ellos, es necesario que el MADR concrete la política de VISR y de VISP acorde en todo sentido a las dinámicas y realidades rurales. Se precisa que el MADR menciona como otras fuentes de financiación de la política de VISR provenientes del Gobierno Nacional la asignación anual por PGN a Proyectos de Inversión Registrados en BPIN, los rendimientos financieros hasta 2015, los recursos de créditos 2005 – crédito BID y donaciones internacionales. Sin embargo, no hace alusión a los recursos del Sistema General de Regalías con los que se financia VISR, a parte de los que se articulan con el SFVISR BAC, a pesar de que existen proyectos de VISR que se adelantan con dichos recursos en el territorio nacional que no tienen nada que ver con el SFVISR BAC. De esta manera, la CGR concluye que el MADR no los reconoce como parte de la política de VISR y, por lo tanto, tampoco obedecen a la visión del enfoque territorial del Desarrollo Rural (DRET), sino que presentan la vivienda como espacio habitacional y no como motor del desarrollo rural. Finalmente, dado que el MADR afirma que “todas las soluciones de vivienda nueva financiadas con el SFVISR corresponden a prioritarias”

169, la CGR encuentra que el MADR no ha

formalizado la vivienda de interés prioritario como un instrumento de la política de VISR sino que lo asume como implícito a la VISR cuando la ley los diferencia aunque tengan la misma fuente de recursos. Se precisa que el Ministerio asuma la VIPR en forma diferenciada a la VISR, para lo cual debe revisar cómo distribuye los recursos del PGN. En general, como concluyó la CGR en el 2014 y lo reconoce el MADR, una de las causas de que los instrumentos de la política de VISR no atiendan a las expectativas de cambio social deseable170 en cuanto a la reducción del déficit de vivienda y de hacinamiento crítico rural en el país, está en que el mecanismo por demanda utilizado en los diferentes instrumentos de vivienda rural no considera las condiciones económicas y socioculturales de la población más pobre y vulnerable del país, a quienes se dirigen estas medidas; ni la falta de capacidad administrativa y financiera de algunas de las entidades territoriales con altos índices de NBI en materia de vivienda dentro de su jurisdicción. Sobre el SFVISR BAC se espera que las reformas surtan el efecto esperado en términos de reducción del déficit de vivienda y de la concepción de la vivienda como motor del desarrollo rural. 3.1.6.2.2 Indicadores Los indicadores en Sinergia para evaluar la gestión del PND 2010-2014 en materia de VISR miden el número de subsidios asignados por vigencia, no el total de soluciones de vivienda entregadas efectivamente a los beneficiarios. Por ejemplo, el indicador Soluciones de vivienda a pobladores rurales pobres “Mide los subsidios de vivienda entregadas a pobladores rurales pobres a través de convocatoria pública”. Dado que los proyectos para los que se han asignado subsidios no necesariamente terminan de forma exitosa sino que pueden siniestrarse o ser

169 MADR Memorando 20164400044403 de 4 de mayo de 2016. 170 Según Mény y Thoenig “toda política pública supone una teoría del cambio social (…) El decisor gubernamental se comporta como un operador que apuesta a que se producirá una consecuencia cuando él intervenga”. Una Teoría de Cambio (TdC) es: 1) una visualización creativa

y consciente que permite concentrar los esfuerzos en determinadas realidades futuras posibles, probables y deseables; 2) un conjunto de supuestos

y proyecciones sobre cómo se cree que se puede desplegar la realidad en un futuro próximo; 3) un enfoque de pensamiento-acción que ayuda a identificar hitos y condiciones que han de darse en la senda del cambio que se desea provocar; 4) un ejercicio de aprendizaje colaborativo y

multiactor necesario para el análisis de procesos complejos de cambio social; 5) un mapa semi-estructurado de cambio que enlaza las acciones

estratégicas a ciertos resultados de proceso que se quieren provocar en el entorno inmediato; 6) una herramienta de proceso que ayuda a monitorear consciente y críticamente el pensar y la acción en forma individual y colectiva (Retaloza, 2010, 4).

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liquidados sin haber culminado, el número de subsidios asignados no refleja el aporte del SFVISR BAC a la reducción del déficit habitacional. Por otra parte, para el proyecto VISR del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural No 2013011000012 “SUBSIDIO PARA LA CONSTRUCCION O MEJORAMIENTO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL RURAL NACIONAL” se definieron tres indicadores:

Familias beneficiadas con subsidio de Vis rural

Soluciones de vivienda asignadas

Viviendas construidas El indicador de familias beneficiadas con subsidio solo representa la posibilidad de un mejoramiento, o una vivienda, pero no siempre dicha posibilidad se materializa dado que hay proyectos que aunque hayan sido aprobados, no se concretan finalmente. Igual sucede con las soluciones de vivienda asignadas, las cuales tampoco son tangibles en el momento de su asignación, son un derecho a un bien que se materializará en un futuro, pero que depende de un sinnúmero de factores para que se materialice. El indicador de viviendas construidas tampoco permite determinar el aporte del SFVISR BAC frente a la reducción del déficit habitacional rural porque el haber construido la vivienda no significa que ésta haya sido entregada o que la hayan recibido beneficiarios pertenecientes a la población objetivo del programa. Además, dado que la vigencia de asignación es diferente a la vigencia de finalización de la construcción, este indicador acumula viviendas de proyectos financiados con recursos de vigencias diferentes a la del periodo evaluado (existen proyectos en ejecución desde el año 2000), lo cual distorsiona el reporte de los resultados para cada vigencia y del periodo evaluado. El PND 2014-2018, a su vez, presenta el déficit habitacional rural como el indicador con el cual se busca medir los resultados para el cuatrienio. Éste aunque permite valorar en parte los logros en materia de habitabilidad rural, ante la falta de su cálculo actualizado por parte de la entidad competente, solo aportará datos carentes de representatividad y confiabilidad además de parciales considerando que las necesidades de VISR y de VIPR son solo una parte del déficit habitacional rural. El PND carece de un indicador que mida cómo la VISR y VIPR contribuye a la generación de ingresos y al DRET. Como indicadores de producto se definieron tres indicadores en el PND 2014-2018: Soluciones de vivienda rural entregadas, Personas con acceso a agua potable en la zona rural y Personas con manejo de aguas residuales en la zona rural. Aunque éstos parecieran medir los bienes y servicios recibidos por los beneficiarios y no las expectativas de la asignación de una solución de VISR como sucedía en el PND 2010-2014, estos indicadores tienen el inconveniente de ser acumulables porque para recursos de un PND dado se reportan resultados financiados con recursos de PND anteriores. Según Sinergia, para el indicador Soluciones de vivienda rural entregadas se reportan las soluciones de vivienda rural nuevas, mejoradas y reparadas entregadas por el MADR a través del BAC, y precisa que se incluyen las soluciones de vivienda entregadas en el cuatrienio Agosto/2014 - Agosto/2018 de subsidios adjudicados en vigencias anteriores a Agosto de 2014. Además, aclara que corresponde a la suma total de las soluciones del programa de VISR incluyendo todas las bolsas de recursos y otras fuentes.

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Si bien la CGR reconoce que los actuales indicadores son menos inconvenientes que los definidos en los planes nacionales de desarrollo anteriores al del periodo 2014-2018, precisa que en pro de la publicidad de resultados que se correspondan con los recursos que los financiaron, el MADR debería tener dos tipos de indicadores, uno que dé cuenta de las soluciones de vivienda entregadas financiadas con recursos del periodo vigente y otro relativo a las soluciones de VISR entregadas financiadas con recursos de PND anteriores. Por otra parte, el BAC afirmó que no tenía en medio magnético del número de viviendas entregadas pero que éste se podía consultar en físico en los archivos de cada Gerencia Integral. Con esta aclaración el Banco Agrario de Colombia le entregó al ente de control el archivo de proyectos a la que le agregó la información de soluciones de viviendas terminadas por proyecto 171 . Así, los reportes en Sinergia corresponde a las soluciones de vivienda terminadas, las cuales el MADR asemeja a viviendas entregadas argumentando que las familias beneficiadas solicitan la entrega una vez esté totalmente terminada172. Esto denota inexactitud en la rendición de cuentas, máxime cuando el BAC precisa que para vigencias previas al 2010 “es posible determinar un estimado de entregas tomando como dato de referencia para el cálculo el año de liquidación de los proyectos”173, lo cual es equivocado si se tiene en cuenta que hay muchos proyectos especialmente previos al 2010 que fueron liquidados sin que se hubieran culminado. Cabe precisar que para Vivienda de Interés Prioritaria Rural no se han definido aún indicadores específicos y diferenciados de los indicadores para la VISR. Los indicadores de los otros dos instrumentos de la política de VISR reconocidos por el MADR, no figuran en los principales instrumentos de planeación del Gobierno Nacional, lo que ratifica su participación marginal o nula, dados sus problemas de diseño. No obstante, las Cajas de Compensación Familiar utilizan como indicadores de gestión los subsidios otorgados y los respectivos recursos, los cuales son destinados por el usuario para construcción de vivienda, compra de vivienda o mejoramiento de vivienda y saneamiento básico. Finagro, por su parte, reporta el monto de recursos asignados y el número de créditos desembolsados para proyectos de Vivienda de Interés Social Rural. Según Subirats y otros “Los objetivos concretos requieren la determinación de unidades de medición o de indicadores que hagan referencia a los efectos de los programas en la realidad social (indicadores de eficacia). Estos últimos no deben confundirse con los indicadores que describen las medidas o las actividades administrativas en si” (…) “el objetivo de una política pública no consiste en producir prestaciones estrictamente administrativas, sino en modificar la realidad social conforme a las disposiciones explícitas o implícitas presentes en el PPA”. En general, aunque los indicadores definidos en el PND 2014-2018 además de buscar medir el efecto del programa de SVISR BAC sobre el déficit habitacional rural parecieran medir los bienes y servicios recibidos por los beneficiarios y no las expectativas de la asignación de una

171 BAC. Oficio GV 004917 de 18 de mayo de 2016. 172 En respuesta de abril de 2014 del MADR, afirmó que “no se dispone de fecha exacta de entrega, dado que en la práctica las soluciones de

vivienda de un mismo proyecto se pueden entregar en distintas fechas, lo anterior debido a que las familias beneficiadas solicitan la entrega una vez esté completamente terminada, por lo que en un mismo proyecto pueden pasar meses entre la entrega del primer grupo de soluciones con

respecto al último. A medida que se hacen entregas parciales se va registrando la información en las bases de la Gerencia de Vivienda del Banco

Agrario de Colombia S.A. por lo tanto la fecha exacta se remplaza por el año”. Ver Oficio *RAD_S* de abril 7 del 2014 del MADR. 173 BAC. E-mail de 21 de diciembre de 2016.

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solución de VISR como sucedía en el PND 2010-2014, estos indicadores tienen el inconveniente de ser acumulables lo que dificulta establecer la correspondencia entre los resultados de un periodo dado con los recursos previstos para la gestión en dicho periodo. Los indicadores de los otros instrumentos de la política no hacen parte del PND al ser los instrumentos más acordes a las realidades urbanas que a las rurales, sin mencionar que los indicadores obedecen a actividades administrativas. 3.1.6.2.3 Metas Refiriéndose a los criterios utilizados para definir las metas de soluciones de vivienda asignadas del SFVISR BAC en el periodo 2011-2014, el DNP afirmó en el 2014 que las metas de gobierno se definen por las diferentes entidades con base en la Formulación Estratégica, entendida como el proceso en el cual se identifican y relacionan los resultados con los productos así como los medios y acciones necesarias para lograrlos, de tal forma que el diseño, implementación y seguimiento de las intervenciones públicas permitan mejorar el desempeño gubernamental para la generación de valor público174. Para el periodo 2011-2014 se planteó asignar 59.000 soluciones de VISR del programa SFVISR BAC equivalente al 3,7% de déficit habitacional rural existente al 2005, mientras que en el periodo 2007-2010 se previó una asignación de 53.834 soluciones de VISR que equivale al 3,4% del déficit en comento, de manera que aunque se dio una diferencia de 5.166 soluciones de VISR entre ambos periodos, ésta equivale solo al 0,3% (Cuadro 19). Así, se evidencia una dinámica similar en ambos periodos, excepto en el año 2007, la cual dista de los actuales pronósticos de que el programa de VISR podría entregar en promedio cerca de 45.000 viviendas nuevas/año175, los cuales parten del reconocimiento de que el aporte del programa es mínimo frente al problema público que debe atender.

Cuadro 19. Metas del SFVISR BAC durante el periodo 2007 - 2014 Vigencia 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

SFVISR 10.536 14.372 14.453 14.473 14.750 14.750 14.750 14.750

Total 53.834 59.000

Fuente: Sinergia

En la actuación especial realizada por el ente de control en el año 2014 se concluyó:

“La CGR encuentra que los datos del DNP generados a partir de las Encuestas de Calidad de Vida (ECV) de las vigencias 2010, 2011 y 2012 (DANE, 2014) no pudieron ser empleados como criterio para la elaboración del PND 2010-2014, en el que se fijaron las metas en materia de VISR o incluso para la planeación de cada vigencia, dada su extemporaneidad, de hecho, para el caso del déficit 2013 afirma el MADR que no pudo reportarlo al encontrarse en proceso de cálculo estadístico. Además, el DANE no reportó cifras del déficit tras afirmar que las cifras oficiales que se encuentran a la fecha son las calculadas a partir del Censo 2005. Así, se evidencia que el déficit de vivienda rural y de hacinamiento crítico no son variables tomadas como criterio para la planeación y seguimiento de las metas en materia de vivienda rural en el país, salvo quizás para calcular el coeficiente de distribución regional de la Bolsa Departamental”.

Sobre los criterios utilizados para definir las metas de habitabilidad rural en el PND 2014-2018, el MADR afirma que bajo el liderazgo del DNP el MADR participó en las diferentes reuniones de concertación del PND 2014-2018, siendo una de las directrices que las metas del Plan

174 DNP. Oficio 20146000539241 de 29 de mayo de 2014. 175 DNP. Misión para la Transformación del Campo. Informe Política de Mejoramiento de las Condiciones de Habitabilidad en el Campo. Abril de 2015. p. 39.

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debían orientarse a resultados y se contemplarían metas intermedias así como que los objetivos y estrategias serían transversales a varios sectores176. En el PND 2014-2018 se establecen las siguientes líneas base 2014 y metas a 2018 (Cuadro 20):

Cuadro 20. Cierre de brechas urbano-rurales Meta Intermedia Línea base 2014 Meta a 2018

Déficit habitacional rural 59% 55%

Producto Línea base 2014 Meta a 2018

Soluciones de vivienda rural entregadas 47.460 75.000

Personas con acceso a agua potable en la zona rural 7.937.296 8.517.296

Personas con manejo adecuado de aguas residuales en la zona rural 7.368.425 8.188.425

Fuente: Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Páginas 429 y 430

El PND 2014-2018 propone reducir en 4% el déficit habitacional rural mediante la entrega de 27.540 soluciones de vivienda rural (6.885/año)177. Al respecto menciona el MADR que el indicador con meta intermedia de déficit habitacional rural, no está a cargo del MADR en Sinergia, y su línea base y su meta fue definida por el DNP, basado en estimaciones indirectas del déficit a partir de Encuestas de Calidad de Vida. Aclara además que en el marco de la concertación del PND el MADR estuvo de acuerdo con dicha meta. Para la CGR, la meta anual de entregar soluciones de vivienda a 6.885 hogares pobres, no es suficiente para contribuir efectivamente a la reducción del déficit de vivienda rural puesto que según el DNP, con los recursos actuales del PGN y la cofinanciación territorial del 20%, el programa de VISR podría entregar en promedio cerca de 45.000 viviendas nuevas/año, lo cual no permitiría cerrar la brecha del déficit habitacional urbano-rural178. Por otra parte, llama la atención que las metas que aparecen en el documento bases del PND 2014-2018 difieren de las que se reportan en Sinergia según el cual las metas son (Cuadro 21):

Cuadro 21. Metas del indicador Soluciones de vivienda entregadas periodo 2015-2018 Vigencia 2015 2016 2017 2018 2015-2018

Soluciones de vivienda entregadas 15.000 18.000 20.000 22.000 75.000

Fuente: Sinergia. Consultado el 24 de enero de 2017

Así, es incierto si las metas oficiales del PND son las incluidas en el documento Bases del PND o las que se reportan en Sinergia, siendo bastante disímiles unas de las otras, y más convenientes las metas presentadas en Sinergia frente al problema público a tratar. Además, el MADR afirma que los criterios utilizados para definir las metas de soluciones de vivienda rural entregadas del PND 2014-2018 obedecieron a un análisis estadístico de las soluciones de vivienda adjudicadas desde 2010 a 2014 y las previstas por adjudicar en el periodo 2015-2018, con el cual se determinó su proyección de entrega dividida porcentualmente en tres años después de su adjudicación, según las faltantes por entregar en cada vigencia y las previstas por adjudicar, en el análisis se incluyó un porcentaje de no entregas por cada vigencia de adjudicación, dado que por factores que afectan la ejecución existen subsidios adjudicados que no se logran entregar, como los retiros, renuncias, incumplimientos, etc., y se realizó por tipo de población (rural pobre y víctima de desplazamiento). Así, se determinó la proyección de entregas para los años 2015 a 2018 cuyos resultados se redondearon a la cifra entera superior para manejar uniformidad con las demás metas previstas en los demás indicadores del PND.

176 MADR. Memorando 20164400044403 de 4 de mayo de 2016. 177 DNP, Bases Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, p. 387. 178 DNP. Misión para la Transformación del Campo. Informe Política de Mejoramiento de las Condiciones de Habitabilidad en el Campo. Abril de 2015. p. 39.

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El déficit de vivienda rural no fue uno de los criterios utilizados para la definición de las metas o de las ECV corregidas tras el cálculo de los sesgos que éstas tienen al tratarse de encuestas muestrales y no tipo censo. Por su parte, el análisis estadístico descrito por el MADR, la CGR reitera la necesidad de que el Ministerio reporte en forma separada las soluciones de vivienda entregadas durante el 2014-2018 correspondientes a proyectos financiados con recursos de vigencias anteriores al 2015 de las soluciones vivienda entregadas durante el periodo 2014-2018 financiadas con recursos de dicho periodo. Lo anterior en aras de lograr una rendición de cuentas congruente de resultados y recursos. Pretender entregar soluciones de VISR a sólo 6.885 hogares por año sigue postergando indefinidamente la reducción del déficit de vivienda rural existente. Según el DNP, al ritmo actual de asignación de soluciones de vivienda, al Programa de VISR le tomaría más de 143 años suplir dicho déficit con datos fijos de 2005179, en caso de ser exitosos todos los proyectos, lo cual no sucede.180 Sin mencionar que en el 2015 la asignación fue inferior en 27,87% a la solicitada y en el 2016 de 90,2% (a noviembre) además del recorte de recursos hechos al Programa en el PGN que de $582.444 millones asignados para el año 2015 pasó a $215.427 millones para el año 2016, es decir, una reducción del 63%. Adicionalmente, el MADR precisa que las otras metas (Personas con acceso a agua potable en la zona rural y Personas con manejo adecuado de aguas residuales en la zona rural) están a cargo de otros sectores, sin referirse a los criterios utilizados para la definición de las metas, como si éstos fueran ajenos a la política de VISR. Esto refleja poca coordinación intersectorial porque aunque existen metas que son responsabilidad de otras entidades, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural debería estar en capacidad de informar al respecto en virtud de dicha coordinación. Se precisa que, para articular las soluciones de habitabilidad en lo rural con la política de agua potable y saneamiento básico, según el PND 2014-2018, se requiere de un esfuerzo importante de coordinación con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para que los sistemas de acceso a estos servicios sean económicos y sostenibles. Así, se previó dotar de acceso a agua potable a 580.000 personas y de manejo adecuado de aguas residuales a 820.000 personas. Al respecto, se debe aclarar que es inconsistente presentar como línea base que 7,3 millones de personas en la zona rural contaban con manejo adecuado de aguas residuales en el año 2014 cuando el diagnóstico del Plan afirma que el 86% de la población rural carece de servicio de alcantarillado o eliminación de excretas, y según el Censo de 2005 la población rural era de 10 millones de personas. A esto se suma que en el Documento Conpes 3810 de 2014 se afirma que el Inventario Sanitario Rural (ISR) publicado en el año 2002 “cuenta con el mayor cubrimiento de información sobre la situación de los servicios de agua y saneamiento básico en zonas rurales, sin embargo, no está actualizado ni sistematizado”, y agrega que “el bajo cubrimiento, disponibilidad y calidad de la información de los sistemas SUI y SIVICAP, y la ausencia de datos en periodos intercensales, dificultan la priorización de inversiones y los procesos de asistencia técnica en estas áreas del país”181.

179 El MADR estima que con el proyecto de VISR se necesitarían apenas 24 ó 20 años para conseguir ese objetivo suplir el déficit habitacional

rual. Este proyecto supone presupuestos crecientes a lo largo de su ejecución. Ver Prpyecto Subsidio para la Construcción o Mejoramiento de

Vivienda de Interés Social Rural Nacional – 2013011000012, MADR. 180 DNP. (2013). Evaluación Institucional y de Resultados del Programa de Vivienda de Interés Social Rural - VISR. Bogotá: G Exponencial

Consultores - IPSOS. p. 19. 181 Consejo Nacional de Política Económica y Social. Documento Conpes 3810 de Julio 3 de 2014. Política para el suministro de agua potable y saneamiento básico en la zona rural. p. 17.

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Por otra parte, las metas de personas con acceso a agua potable en la zona rural y de personas con manejo adecuado de aguas residuales en la zona rural previstas en las bases del PND 2014-2018 equivale a la tercera parte de las metas incluidas en el Conpes 3810 de 2014 cuyo periodo de ejecución es 2014-2024 (Cuadro 22). Así, las metas de acceso a agua potable en el PND equivalen al 32,35% de las metas del Conpes y las de manejo de aguas residuales en el PND equivalen al 32,27% de las metas del Conpes.

Cuadro 22. Metas de agua potable y saneamiento básico rural periodo 2014-2018 Producto Conpes 3810 de 2014

PND 2014-2018

Personas con acceso a agua potable en la zona rural 1.793.000 580.000

Personas con manejo adecuado de aguas residuales en la zona rural 2.541.000 820.000

Sobre los criterios utilizados para la definición de las metas relativas al acceso a agua potable y saneamiento básico en el área rural, el MVCT afirmó que éstas se armonizaron con las metas del documento Conpes 3810 de 2014, las cuales se formularon teniendo en cuenta las diferentes fases de implementación de la política y la disponibilidad de recursos del Gobierno Nacional, departamentos y municipios, y contemplan los componentes de infraestructura, fortalecimiento institucional, acompañamiento post construcción y educación sanitaria y ambiental, desarrollados por los MVCT, MSPS, MADR, y demás entidades que ejecuten acciones sectoriales en las áreas rurales del país182. Finalmente, las Cajas de Compensación Familiar en el sector rural no tienen metas definidas de otorgamiento de SFVISR dado que si bien hacen promoción del subsidio, trabajan por demanda de los trabajadores rurales afiliados a las mismas. Sobre las metas para colocación de créditos Finagro destinados a VISR, la entidad contestó que no existe una meta con ninguna línea de crédito en particular, salvo aquellas que cuentan con algún subsidio del Gobierno Nacional, el cual no es el caso de la línea de crédito VISR. En general, al desconocerse el déficit habitacional rural real, no es posible determinar si las metas del SFVISR BAC correspondientes al periodo 2012-2014 eran proporcionales el problema público del que se ocupa el programa, máxime cuando el indicador media las subsidios asignados y no las soluciones de vivienda entregadas. Solo a partir de la vigencia 2015 se cuenta con metas de soluciones de vivienda entregadas, pero persiste la incertidumbre sobre el déficit habitacional rural. Sobre los otros instrumentos de la política reconocidos por el MADR, no se definieron metas. Aunque se contara con el déficit habitacional rural actualizado, no podría dimensionar su aporte frente al problema público que trata la política de VISR. 3.1.6.2.4 Recursos Los recursos destinados para cada uno de los instrumentos de la política de VISR se encuentran definidos en la norma, así: Recursos para el Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural – BAC El artículo 1 de la Ley 1114 de 2006 (que modifica la Ley 546 de 1999), contempla que de los recursos del Presupuesto General de la Nación se asignará una suma anual como mínimo de 1.004.901 Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes (SMMLV) para otorgar SFVIS Urbana y Rural, partida que no podrá ser objeto de recorte presupuestal. De los recursos presupuestales apropiados, se destinará el 20% para Vivienda de Interés Social Rural (VISR).

182 MVCT. Oficio 2016EE0051609 de 13 de junio de 2016.

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El documento Política de Mejoramiento de las condiciones de habitabilidad rural (DNP, 2015, 29) menciona: “es necesario definir un mecanismo técnico basado en la información oficial sobre déficit habitacional y condiciones de habitabilidad por área. Así, los recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN) destinados a atender temas de vivienda, deberán repartirse entre lo urbano y lo rural de forma proporcional a los niveles de déficit relativo en cada uno de ellos. Este mecanismo garantizará una asignación y aliviando el déficit presupuestal en el sector rural. Actualmente, por ley, la distribución de recursos para vivienda es del 20% para las áreas dispersas, pero si se tiene en cuenta la población total que tiene déficit de vivienda tanto en el sector urbano como en el rural, debería ser del orden del 43,46% para el año 2013 de acuerdo a los datos de la ENCV. Esto supondría duplicar los recursos anuales para VISR. Además, se debe crear un mecanismo que garantice que el porcentaje destinado a vivienda de interés social rural se cumpla efectivamente, ya que aún el 20% ha sido objeto de incumplimiento casi sistemático”.

El documento, además, indica que el déficit puede eliminarse en 2035, y lo que supone el cierre de brecha habitacional urbano-rural a 2014, estrategia que implicaría un esfuerzo presupuesto de $57,9 billones ($37,5 billones del PGN y $20,4 billones de cofinanciación territorial), de los cuales $15 billones se reorientarían de lo urbano a lo rural183. Sin embargo, aunque el DNP planteó que si se ajustara la distribución de recursos de VIS a partir de 2016 para que la participación de lo rural fuera mínimo del 40%, de acuerdo con el déficit actual, se podrían construir 32.000 viviendas adicionales el primer año y hasta 64.000 en 2035; la participación del SFVISR BAC fue del 30% para la vigencia 2016 con una asignación de $203.713 millones, cuando debió ser al menos $272.833 millones (40% del SFVIS). Si bien se observa un incremento del 10% respecto al tope mínimo legal, la asignación estuvo 10% por debajo del 40% propuesto, sin mencionar que en lugar de incrementar los recursos se presentó una reducción del 63% frente a la vigencia 2015. Por otra parte y como ya se ha mencionado, el MADR planteó la continuidad de un incremento gradual del presupuesto del programa VISR, para suplir el déficit de vivienda rural en 20 años” e hizo la proyección presupuestal para un periodo de 24 años, 2015-2038, cálculos que hace a partir de un incremento del valor del subsidio a 44 SMMLV para vivienda nueva y a 16 SMMLV para mejoramiento, lo que difiere del Decreto 1934 de 2015 que fija el SVISR para vivienda nueva en 55 SMMLV y para mejoramiento y saneamiento básico en 16 SMMLV184, lo cual evidencia que dicha proyección del presupuesto está subestimada. Además, el MADR advierte que el aumento del presupuesto dependerá de la asignación de recursos que realice el DNP y el MHCP a los proyectos de inversión de VISR en el Presupuesto General de la Nación de acuerdo al Marco Fiscal de Mediano Plazo185 . No obstante, las reducciones al presupuesto del SFVISR BAC evidencian que las intenciones de incremento de recursos no se han traducido en acciones concretas. Se precisa que durante el periodo 2012-2015 otras entidades aportaron recursos para la asignación de los subsidios conjuntamente con el Ministerio a través del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural, como el DNP. Sin mencionar que el programa también ha

183 DNP. “Política de Mejoramiento de las Condiciones de Habitabilidad en el Campo”, informe de la Misión para la Transformación del Campo. Abril 2015. p. 36 184 Proyecto Subsidio para la Construcción o Mejoramiento de Vivienda de Interés Social Rural Nacional -2013011000012- Programa VISR 2016. 185 DNP. Resumen Ejecutivo Vigencia 2016 Proyecto de Subsidio para la Construcción o mejoramiento de Vivienda de Interés Social Rural Nacional -2013011000012. Fecha de actualización 10/03/2016. p. 1

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estado articulado con entidades como el Departamento para la Prosperidad Social –DPS, la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la Unidad de Consolidación Territorial y el Ministerio de Defensa186. Recursos SFVISR otorgado por las Cajas de Compensación Familiar El artículo 22 del Decreto 1160 de 2010, establece que los recursos de las contribuciones parafiscales administrados por las CCF serán los equivalentes al porcentaje que representen los trabajadores afiliados que habiten en suelo rural, sobre el total de afiliados de cada Caja, aplicado a los recursos del Fondo Obligatorio de Vivienda de Interés Social (FOVIS). El porcentaje de los recursos será establecido, en el mes de enero de cada año, mediante acto administrativo que expida la Superintendencia del Subsidio Familiar. Dado que, según el DNP, los trabajadores asalariados (de los sectores privado y público) representan solo el 22,3% del empleo rural y aún menos del empleo agrícola (10,6%), y no existe información sobre el grado de cumplimiento de la ley laboral aunque se sospecha que éste es muy bajo 187 , existe incertidumbre sobre el monto de recursos que deberían ser recaudados para SFVISR CCF de no estarse afiliando los empleados a las Cajas. El Conpes 3304 de 2004 recomendó diseñar y ejecutar una estrategia de afiliación a las CCF de los trabajadores que habiten en área rural y estén vinculados a empleos formales188. Recursos del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – Finagro- Sobre los recursos del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – Finagro-, la Ley 546/1999 establece en el artículo 32 que la entidad debe destinar el veinte por ciento (20%) de los recursos provenientes de sus inversiones forzosas a la financiación de VISR, bien sea para la construcción de programas o para la adquisición, mejoramiento y construcción individual en sitio propio, en las condiciones que defina la CNCA, con sujeción a lo dispuesto por el CSV. En los casos que por razón de la demanda, estos recursos no se utilicen, Finagro podrá destinarlos al fomento agrícola financiando las actividades agropecuarias de conformidad con las disposiciones vigentes y su objeto social. Igualmente, Finagro realizará de manera permanente actividades tendientes a promocionar esta línea de financiamiento. Finagro ha dispuesto la línea de crédito para VISR, atada a la UVR tanto para la tasa de redescuento como para la tasa de interés con plazos de acuerdo al tipo de solicitante (persona natural, constructor o entes territoriales). No obstante, no cuenta con un indicador y/o meta en relación con la línea de crédito de VISR y tampoco con un cupo pre establecido para tal fin ya que los recursos son asignados de acuerdo a la demanda. Los recursos de Finagro para financiar VISR se colocan a través de intermediarios financieros. El documento Política de Mejoramiento de las condiciones de habitabilidad rural (DNP, 2015, 29) afirma que la VISR debe financiarse con subsidios del Estado y que los recursos de Finagro mediante crédito se destinen a vivienda rural dirigida a población vinculada a actividades productivas, con cierta capacidad de ahorro y endeudamiento.

186 MADR. Oficio de 7 de abril de 2014. 187 DNP. “Mercado Laboral en el sector rural colombiano”, informe de la Misión para la Transformación del Campo. Abril 2015. p. 11. 188 Consejo Nacional de Política Económica y Social. Documento Conpes 3304 de Agosto 23 de 2004. Autorización a la Nación para contratar un empréstito externo con el BID hasta por US$30 millones con el fin de financiar vivienda de interés social rural 2005-2007. p. 5.

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“es necesario eliminar el artículo 32 de la Ley 546 de 1999 que destina el 20% de los recursos provenientes de las inversiones forzosas con que cuenta Finagro, a la financiación de vivienda de interés social rural. Sin perjuicio de que los recursos de Finagro puedan continuar destinándose a vivienda rural en condiciones adecuadas (…) el financiamiento de la vivienda de interés social debe hacerse fundamentalmente mediante transferencia (subsidios) del Estado y no de crédito”.

Según el MADR que tal iniciativa busca que el acceso de VISR mediante el otorgamiento de subsidios, se concentre solo en la población rural más pobre y así se impacte la reducción de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores rurales. Adicionalmente, el documento Política de Mejoramiento de las condiciones de habitabilidad rural (DNP, 2015, 30) plantea: “Aunque el programa de VISR debe recaer fundamentalmente sobre los apoyos presupuestales, tanto del Gobierno nacional como de las entidades territoriales, es conveniente desarrollar instrumentos crediticios complementarios que puedan hacer uso del redescuento de Finagro (aunque sin estipular un porcentaje fijo destinado a tal propósito). En este sentido, el MADR debe presentar ante la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario una línea especial de crédito para VISR con condiciones favorables de financiación (tasa, periodos, tipo de beneficiario y población objetivo). En este sentido, es necesario modificar el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, mediante el cual se fija la tasa de interés máxima para la VIS en 11 puntos, ajustándola a DTF+2.”

Sobre esta propuesta el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural afirmó haber realizado diferentes reuniones con Finagro y el Fondo Nacional del Ahorro con miras a mejorar las condiciones de créditos de estas entidades y propuso acciones que no han sido exitosas. De esta manera, concluye el MADR que no se concretó la propuesta modificatoria189. En general, el ente de control evidencia inconsistencias en las proyecciones de presupuesto realizadas para el SFVISR BAC previstas para la eliminación del déficit habitacional rural y dilación en la concreción de las mismas, existe incertidumbre respecto a si los recursos recaudados para el SFVISR CCF son los que deberían ser dada las deficiencias de información sobre el cumplimiento de la ley laboral y, no se han concretado las reformas propuestas para la línea de crédito de Finagro para VISR. Para la CGR el éxito de la iniciativa de “… rediseñar los instrumentos existentes y crear nuevos incentivos y estrategias de subsidios, de ahorro y de crédito diferencial para el acceso que permitan aumentar la cobertura”, radica en que el MADR los haga efectivos, para lo cual se requiere que éstos sean acordes con la realidad del campo. Otras fuentes de Recursos Otras fuentes de recursos que financian vivienda de interés social rural en el país son los del Sistema General de Regalías (SGR) y los del Sistema General de Participaciones (SGP) especialmente en cuanto a proyectos de agua potable y saneamiento básico. Lo anterior sin mencionar los recursos propios de las entidades territoriales destinados para ello, y los recursos empleados por algunos gremios y entidades especializadas en vivienda para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social rural, entre otras fuentes.

189 MADR. Oficio 20174400008171 de 19 de enero de 2017.

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Recursos del Sistema General de Regalías con destino a VISR El artículo 22 de la Ley 1530 de 2012190 define que con los recursos del Sistema General de Regalías (SGR)191 se pueden financiar proyectos de inversión y la estructuración de proyectos, como componentes de un proyecto de inversión o presentados en forma individual. Agrega que los proyectos de inversión podrán incluir las fases de operación y mantenimiento, siempre y cuando esté definido en los mismos el horizonte de realización; y precisa que no podrán financiarse gastos permanentes. El artículo 23 de la Ley, determina que los proyectos susceptibles de ser financiados con los recursos del SGR deben concordar con el PND y los planes de desarrollo de las entidades territoriales192. Se precisa que la Ley 3 de 1991193, incorporó a los Entes Territoriales como parte del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social (SNVIS) y estableció el Subsidio Familiar de Vivienda194. Además, según el numeral 76.2 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001, los municipios deben participar en el SNVIS, así como promover y apoyar programas o proyectos de VIS, otorgando subsidios de conformidad con los criterios de focalización nacionales, según disponibilidad de recursos. El Decreto 1168 de 1996, por su parte, establece las condiciones en materia de subsidios municipales para VIS. De esta forma, los Entes territoriales están facultados para promover, apoyar y desarrollar programas o proyectos de VIS, para lo cual pueden recurrir a los del Sistema General de Regalías, entre otros recursos, para llevar a cabo sus propios proyectos y/o para cofinanciar los proyectos postulados para el SFVISR. Al respecto, dada la necesidad de articular el SFVISR BAC (Decretos 1160 de 2010 y 0900 de 2012) con el Sistema General de Regalías, se expidió el Decreto 2342 de noviembre 15 de 2012 “Por el cual se modifica el artículo 28 del Decreto número 1160 de 2010”. El artículo 2 del citado decreto adiciona el parágrafo 4° al artículo 28 del Decreto número 1160 de 2010, modificado por el artículo 12 del Decreto número 900 de 2012, así: "Parágrafo 4°. En el evento que la contrapartida representada en dinero sea financiada con recursos del Sistema General de Regalías, se requerirá la viabilización, aprobación y priorización del correspondiente Órgano Colegiado de Administración y Decisión de conformidad con la Ley 1530 de 2012. Lo anterior en ningún caso sustituirá la viabilización técnica de la Entidad Evaluadora. Para garantizar la contrapartida de que trata el inciso 2° del presente artículo, se requerirá únicamente el acuerdo de aprobación del proyecto por parte del Órgano Colegiado de Administración y Decisión el cual deberá aportarse dentro del plazo establecido en el reglamento. En caso que tal contrapartida sea financiada con cargo a los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional, o con cargo a los recursos para proyectos de impacto local, y una vez elegido el proyecto por la Entidad Evaluadora, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público realizará los giros a la cuenta

190 La Ley 1530 del 17 de mayo de 2012, "por el cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías", determina

la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación

de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. 191 Mediante el Acto Legislativo número 05 de julio 18 de 2011, se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones. En desarrollo de este Acto

Legislativo se expidió la Ley 1530 de 2012. 192 Además deben cumplir con el principio de Buen Gobierno y con las características de pertinencia, viabilidad, sostenibilidad, impacto y articulación con planes y políticas nacionales de las entidades territoriales, de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras,

de las comunidades indígenas y del pueblo Rom o Gitano de Colombia. 193 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones”. 194 Es un aporte estatal en dinero o en especie, que podrá aplicarse en lotes con servicios para programas de desarrollo de autoconstrucción, entre

otros, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitar el acceso a una solución de VIS o VIP, sin cargo de restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta ley.

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bancaria especial en la oficina del Banco Agrario de Colombia, de conformidad con la disponibilidad de los recursos recaudados, la priorización de giros efectuada por el respectivo Órgano Colegiado y siempre que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 40 del Decreto número 1949 de 2012 o las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan. Si la contrapartida es financiada con recursos de asignaciones directas, la correspondiente entidad territorial, una vez elegido el proyecto por la Entidad Evaluadora, deberá efectuar la consignación en el Banco Agrario de conformidad con la disponibilidad de los recursos recaudados y la priorización de giros efectuada por el respectivo Órgano Colegiado".

Actualmente, sobre el aporte de los Entes Territoriales en transporte o movilización de materiales para proyectos del SFVISR BAC, el artículo 2.2.1.4.2 del Decreto 1934 de 2015 determina que en el caso de que éste sea en dinero y financiado con recursos del Sistema General de Regalías se requerirá la viabilización, aprobación y priorización del respectivo Órgano Colegiado de Administración y Decisión, OCAD. Agrega que se dará por garantizado el aporte financiado por el SGR sólo con el acuerdo de aprobación del proyecto por parte del OCAD dentro de los plazos dados en el decreto. Afirma que en el reglamento operativo del programa se establecerán las condiciones de manejo de esta cuenta especial, entre otras, el traslado de los recursos a la cuenta del proyecto manejada por la entidad operadora contratada por la entidad otorgante y, dice que la entidad operadora contratará con estos recursos sólo el transporte de materiales sin causar ningún costo administrativo. El cien por ciento (100%) del aporte de transporte en dinero deberá consignarse en una cuenta bancaria especial, en la oficina del Banco Agrario de Colombia S.A. del municipio o distrito más cercano o de más fácil acceso, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación de la exigencia del cumplimiento del requisito. Si la entidad oferente no cumple con este requisito dentro del término previsto, se dará por desistida la postulación. En general, con los recursos del Sistema General de Regalías las entidades territoriales pueden cofinanciar proyectos postulados al SFVISR y desarrollar sus propios proyectos. Se precisa esto porque el MADR reporta la Asignación Anual por PGN a Proyectos Inversión Registrados en BPIN como fuente de recursos que financian el SFVISR del Gobierno Nacional195 sin que se reflejen los recursos del SGR diferentes a los destinados a cofinanciar los proyectos postulados al SFVISR BAC. Así, los recursos del SGR que financian proyectos de VISR diferentes a los del SFVISR BAC parecieran no ser considerados por el Ministerio como parte de la política de VISR. Recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) con destino a VISR y/o a agua potable y saneamiento básico en la zona rural El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) informó a la CGR 196 que el SGP corresponde a los recursos que la Nación transfiere, por mandato de los artículos 356 y 357 Constitucionales (reformados por los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007), a las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios), para la financiación de los servicios a su cargo, en salud, educación, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico y los definidos en el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, garantizando la prestación y la ampliación de cobertura con énfasis en la población pobre.

195 Presentación del MADR a la CGR sobre la política de vivienda de interés social rural, realizada en abril 19 de 2016. 196 MVCT. Oficio 2016EE0051609 de 13 de junio de 2016.

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Agrega que según lo definido en el artículo 13 de la Ley 1176 de 2007 y el Decreto 1077 de 2015 corresponde al MVCT girar los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico a los departamentos, distritos y municipios directamente, salvo que la entidad territorial solicite el giro directo al prestador o prestadores de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, a los patrimonios autónomos o a los esquemas fiduciarios que se constituyan o se prevean para el manejo de estos recursos. Precisa que estos recursos tienen destinación específica en las actividades señaladas en los artículos 10 y 11 del artículo 1176 de 2007 y que las entidades territoriales tienen autonomía para la gestión de sus intereses según lo establecido en el artículo 287 de la Constitución Política de Colombia, y en tal virtud les corresponde administrar estos recursos. Aclara que el artículo 19 de la Ley 1450 de 2011 (del PND 2010-2014), señala que a partir de enero 1 de 2012 todas las entidades del Gobierno Nacional recolectarán la información presupuestal y financiera que requieran de las entidades territoriales, a través del Formato Único Territorial –FUT, el cual está diseñado para capturar la información fiscal y financiera de las administraciones departamentales y municipales, siendo de obligatorio cumplimiento por el sector central de los Departamentales, Distritos y Municipios su diligenciamiento y presentación según el Decreto 3402 de 2007. Así, el MVCT sostiene estar realizando el monitoreo al uso y ejecución del SGP para APSB a partir de la información reportada por las entidades territoriales en el FUT y, presentó a la CGR el reporte realizado por los entes territoriales en las vigencias solicitadas por el ente de control aclarando que dicho reporte no permitía discriminar las inversiones realizadas en la zona urbana y en la zona rural, por lo cual solicitó a la Contaduría General de la Nación crear en el FUT la Categoría FUT – Registros Presupuestales para identificar el compromiso de gasto de los entes territoriales en dichas zonas. De esta manera, se desconoce para el periodo evaluado el monto de recursos previstos para atender las necesidades de agua potable y saneamiento básico en el área rural. Se precisa que algunos municipios que respondieron el cuestionario aplicado por la CGR incluso manifestaron haber destinado recursos del SGP a VISR.

Recursos para financiar la política de agua potable y saneamiento básico en área rural Según el Conpes 3810 de 2014 las inversiones requeridas entre 2014 y 2024 son de $7.6 billones de 2013, las cuales incluyen todos los componentes requeridos para ejecutar los proyectos, bajo parámetros de sostenibilidad: Construcción de infraestructura (5.046.111 millones), Estudios y diseños (519.513 millones), conexiones intradomiciliarias (1.728.356 millones), capital social (290.756 millones) y gestión predial (50.253 millones)197. En el Cuadro 23 se presentan las diferentes fuentes de financiación los recursos para la ejecución de la política de APSB que según el Conpes 3810 de 2014 pueden estar disponibles para inversión en el área rural y que corresponden a los valores indicativos que toman como base el comportamiento histórico de las inversiones por estas fuentes para las zonas rurales, previendo un incremento por las medidas previstas en el Conpes. Así, la proyección de recursos atiende a criterios diferentes a las necesidades reales en acceso a APSB, entre otras razones, por las deficiencias de información existente al respecto.

197 Consejo Nacional de Política Económica y Social. Documento Conpes 3810 de Julio 3 de 2014. Política para el suministro de agua potable y saneamiento básico en la zona rural. p. 39.

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Cuadro 23. Fuentes de financiación. Cifras indicativas en Millones de pesos de 2013

Tomado de Conpes 3810 de 3 de julio de 2014, página 42 De esta manera, se prevé contar con recursos del PGN dentro de los que se cuentan los aportes del MVCT (incluyendo $20.000 millones del 4 x 1000 en 2014); recursos del MADR correspondientes a intervenciones para soluciones de saneamiento básico en el marco del programa VISR y los del MSPS relacionados con inversión en el Proyecto “Protección de la Salud Pública en el ámbito nacional”. En el año 2014, en el ítem de “Otras entidades” se incluyen $37.787 millones a ejecutar por parte del DPS y $5.000 a ejecutarse en el marco de los Contratos Plan. Los recursos del 2015, corresponden sólo a Contratos Plan. Al respecto, mientras en el ítem “3. Realizar inversiones en infraestructura acorde con el

contexto rural” del Conpes 3810 de 2014 se menciona que “el MADR en su Programa VIS-R incluirá para sus beneficiarios, en el año 2014, soluciones de agua potable para la población rural dispersa según disponibilidad de recursos provenientes del impuesto del 4 x 1000”; en el ítem “VII. Financiación” del mismo Conpes se incluyen $20.000 millones del 4 x

1000 en 2014 como parte de los recursos del MVCT. Así, no es claro, la entidad que debía gestionar los recursos provenientes de este gravamen, más cuando en las notas del cuadro sobre las fuentes de financiación dice que “Las soluciones que se financian a través del MADR no contemplan el componente de agua potable”. A nivel de entidades territoriales, se proyectó destinar recursos del SGR que provengan de las asignaciones directas y de los fondos de compensación y desarrollo regional, de acuerdo con la normativa vigente, y aclaran que durante 2012 y 2013 se aprobaron para el sector de APSB (urbano y rural) cerca de $1,2 billones del SGR. Igualmente, mencionan los Planes Departamentales de Agua (PDA) financiados con recursos del SGP del departamento aludiendo que hay departamentos que están incorporando en el PAP-PDA un componente específico para inversiones en el área rural. Sobre los recursos del SGP del municipio el Conpes precisa que los datos corresponden a una estimación de los municipios que puedan financiar o cofinanciar proyectos en el área rural.

Las proyecciones realizadas a partir de información de ejecutorias previas resultan inciertas, más cuando éstas no discriminan entre lo urbano y lo rural y que la estimación de los recursos no se basó en las necesidades reales en cuanto a APSB sino en la disponibilidad de recursos

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en el Gobierno Nacional, departamentos y municipios. Esto se refleja en el documento cuando afirma que las cifras presentadas son valores indicativos cuya concreción depende de la gestión de recursos por parte de las diferentes entidades, principalmente de las territoriales porque se prevé que dos terceras partes de los recursos provengan del SGR y del SGP. Recursos de entidades públicas constituidas en las entidades territoriales para apoyar la VISR Según el artículo 96 de la Ley 388 de julio 18 de 1997 son otorgantes del Subsidio Familiar de Vivienda, además de las entidades definidas en la Ley 3 de 1991 y sus decretos reglamentarios, las instituciones públicas constituidas en las entidades territoriales y sus institutos descentralizados establecidos conforme a la ley, cuyo objetivo sea el apoyo a la vivienda de interés social en todas sus formas, tanto para las zonas rurales como urbanas. El MVCT en respuesta dirigida a la Contraloría General de la Republica sobre la existencia de este tipo de instituciones respondió198 que dentro de las bases de datos que tiene bajo su responsabilidad el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonvivienda, no existe ninguna que lleve el registro de las entidades descentralizadas que se han conformado en el territorio nacional; quienes en virtud de sus competencias y autonomía administrativa establecidas en la Constitución Política y en el artículo 96 de la Ley 388 de 1997, son entes autónomos para el desarrollo de planes de vivienda en sus territorios, y sobre los cuales dicho Ministerio no ejerce vigilancia ni control de los mismos199. Hecha esta aclaración, el MVCT precisa que el Fondo Nacional de Vivienda cuenta con la información de aquellas entidades que se han presentado como oferentes, de conformidad con lo normado en el numeral 2.7 del artículo 2.1.1.1.1.1.2 del Decreto 1077 de 2015, entendidas como las personas naturales o jurídicas o privadas que suministran, financian o construyen la vivienda de interés social, la cual previamente ha sido declarada elegible por la entidad evaluadora, y adjuntaron el registro que a la fecha tienen sobre dichos oferentes. Sobre la pregunta si el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio tiene información sobre las entidades que han desarrollado proyectos de VIS, en áreas rurales de sus respectivas circunscripciones; el MVCT afirmó que de conformidad con el Decreto 3571 de 2011, éste es un órgano que formula política en materia de VIS, sobre áreas urbana y Fonvivienda, es una entidad adscrita al Ministerio, encargada de atender de manera continua la postulación de hogares y asignar SFVIS urbano, a la luz del artículo 1.2.1.1.2 del Decreto 1077 de 2015, en concordancia con el artículo 2.1.1.1.1.1.5 ibidem. Así, remitieron la solicitud de información al BAC por ser la entidad otorgante de los recursos del SFVISR, sin que este ente de control haya recibido a la fecha una respuesta al respecto. No obstante, la Contraloría conoce de la existencia de algunas de estas instituciones como por ejemplo, la Empresa de Vivienda de Antioquia –VIVA la cual es la Empresa Industrial y Comercial del Estado, que se encarga de gestionar y canalizar recursos de la nación, municipios, entidades gubernamentales, no gubernamentales y privadas, así como de la comunidad para la ejecución de proyectos masivos de vivienda dirigidos a la población de

198 MVCT. Oficio 2016EE0111540 de 25 de noviembre de 2016. 199 Afirma el MVCT que de acuerdo con las competencias determinadas en el Decreto 3571 de 2011 éste tiene la función de orientar (numeral 5 del artículo 2) y asesorar (numeral 5 del artículo 13) a las entidades territoriales, organizaciones populares y demás organizaciones en la

implementación de políticas de vivienda de interés social; y que según el artículo 1.2.1.1.2 del decreto 1077 de 2015, en concordancia con el

artículo 2.1.1.1.1.1.5 ididem, el Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA, es una entidad adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, encargada de atender de manera continua la postulación de hogares y asignar subsidios familiares de vivienda de interés social urbano.

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estratos 1 y 2, aportando recursos del orden departamental200 . Esta empresa no aparece relacionada en el listado suministrado por el MVCT lo que deja ver que no necesariamente estas instituciones se presentan como oferentes ante entidades como Fonvivienda.

Además, a través de la encuesta aplicada por la CGR a los municipios también recogió datos sobre el tema, pudo conocer cómo algunas entidades territoriales sin instituciones de este tipo desarrollan proyectos de vivienda rural con recursos propios e incluso evidenció cómo algunas administraciones municipales encuestadas aunque afirman haber destinado recursos propios para VISR, reportan los mismos proyectos y recursos como del SGP y/o del SGP, lo que no permitió discernir sobre la fuente real de recursos a partir de los cuestionarios, sin mencionar que existen proyectos que combinan VIS urbana y rural, y que varias respuestas fueron no tener información, lo que distorsiona el resultado obtenido. Se precisa que también existen entidades gremiales del sector agropecuario que destinan recursos para vivienda rural, es el caso de la Federación Nacional de Cafeteros. De esta manera, se evidencia que existen diversas fuentes de recursos del nivel nacional, departamental, municipal, comunitario, de entidades no gubernamentales y privadas que financia programas y proyectos de vivienda de interés social rural en el país, sin embargo, cuando se le pregunta al MADR por los recursos de la política de VISR, éste se limita a dar cuenta del SFVISR BAC, del SFVISR CCF, de la línea de crédito de Finagro para VISR y de los recursos de regalías que cofinancian proyectos postulados al SFVISR BAC. Tal dispersión de acciones carentes del liderazgo del Ministerio de Agricultura Desarrollo Rural hace que varios de estos esfuerzos se lleven a cabo ajenos al concepto de DRET. En general, se evidencia la ausencia de una gestión integral de los recursos del Estado y particulares en materia de VISR durante el periodo 2012-2015. Esto hace que no exista certeza sobre la gestión y resultados de la VISR en el país y en consecuencia, en la focalización de las acciones para mejorar la cobertura y optimizar el uso de los recursos. 3.1.6.3 Oportunidad de los objetivos de la política El propósito de complementar el SFVISR con otros instrumentos de política, mediante el fortalecimiento de los esquemas de asignación y ejecución del subsidio, como expresión formal de pretender superar las irregularidades del SFVISR BAC denunciadas por el Ministro de Agricultura del momento era oportuno, además porque para ese momento se estaba dando cierre al crédito internacional con el cual se financió parte del programa de VISR201, de manera que con el PND 2010-2014 se le dio continuidad al mismo. De la misma manera, implementar mecanismos alternativos para facilitar el acceso mediante crédito planteaba resolver las deficiencias de diseño de la política de VISR que habían sido diagnosticados desde 2004 y que hasta ese momento no habían sido superadas, más que oportuno resultaba una medida obligada e inaplazable no solo frente a la línea de crédito de VISR de Finagro sino al SFVISR CCF que tenía poca demanda. Ampliar la cobertura de la VISR, focalizando en la población más pobre del campo, por su parte también es un planteamiento oportuno si se considera que durante el periodo 2005-2010 el

200 Empresa de Vivienda de Antioquia-VIVA Laboratorio de Vivienda y Hábitat. Vivienda Nueva Rural en Antioquia. Septiembre de 2014. 201 BID. Informe de Terminación de Proyecto CO-L1003 Programa Nacional de Vivienda Rural. Junio 17 de 2011.

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Programa de VISR asignó 55.251 soluciones de vivienda de las 89.587 previstas, es decir, el 61,7% de lo proyectado; de las cuales habían terminado 16.508 soluciones de VISR, concretando el derecho a 29,9% de los hogares a los que se les había asignado subsidio, cifra equivalente al 1% de los 1,6 millones de hogares en déficit total de vivienda que residían fuera de las cabeceras municipales en el año 2015. Al respecto, el documento Evaluación institucional y de resultados del programa de vivienda de interés social rural – VISR menciona que durante el periodo 2000-2011 se adjudicaron cerca de 124.000 soluciones de VISR, ritmo al cual le podría tomar más de 143 años al Programa de VISR que administra el BAC suplir el déficit de vivienda rural en Colombia, presumiendo que todos los proyectos fueran exitosos y que el déficit es constante en el tiempo, lo que no sucede202. Así, ampliar la cobertura era una medida coherente para acelerar la reducción del déficit habitacional, pero, como ya se dijo, ésta intención no se concretó en metas que marcaran la diferencia frente al periodo 2007-2010. Finalmente, la intención de coordinar la política de VISR con las estrategias de la sección Igualdad de oportunidades para la prosperidad social y la Locomotora de Vivienda, como ya se mencionó le apuntan, respectivamente, a la focalización en la población más pobre del campo y a la articulación de medidas relativas al acceso al agua potable y saneamiento básico en las zonas rurales, sin que la estrategia de generación de ingresos de la que hace parte la política de VISR obedeciera a una concepción generalizada de la vivienda como parte de una política integral de desarrollo rural, la cual se vio postergada. La inclusión en la Ley 1537 de 2012 de la Vivienda de Interés Prioritaria Rural de manera diferenciada de la Vivienda de Interés Social Rural, abrió la oportunidad para que el Gobierno Nacional revise y reorganice lo actuado respecto al SFVISR BAC si se tiene en cuenta que, según la evaluación institucional realizada por IPSOS, los beneficiarios del programa aunque son pobres no serían los más pobres y, que el objetivo del programa es mejorar las condiciones de habitabilidad de la población pobre y vulnerable. La condición de prioritaria en opinión de la CGR tiene una connotación de apremiante mientras que la de interés social, aunque relevante, sería menos urgente que la prioritaria; lo anterior, independientemente del monto del subsidio porque aunque fuera el mismo para los dos tipos de vivienda, la prioritaria demandarían mayor celeridad en la entrega de la solución de vivienda que para beneficiarios en situaciones de pobreza menos apremiantes. El nuevo programa de habitabilidad rural que anuncia el PND 2014-2018 será oportuno si como lo menciona el documento “Política de Mejoramiento de condiciones de habitabilidad” busca “Desarrollar una política integral para mejorar las condiciones de habitabilidad de los pobladores rurales, que permita elevar su calidad de vida y fortalecer sus capacidades como motor del desarrollo rural.”, lo cual pasa por “Incorporar la habitabilidad rural como un factor de desarrollo rural” además de la toma de medidas en términos de salud, educación, seguridad social, capacidad productiva, formalización de la tierra, etc., que produzcan arraigo. El objetivo de “Mejorar las condiciones habitacionales de la población rural pobre y vulnerable”

203,

refiriéndose solo al espacio habitacional, posterga dicho propósito.

202 DNP. (2013). Evaluación Institucional y de Resultados del Programa de Vivienda de Interés Social Rural - VISR. Bogotá: G Exponencial

Consultores - IPSOS. p. 87 203 Presentación del MADR a la CGR sobre la política de vivienda de interés social rural, realizada en abril 19 de 2016.

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Por otra parte, en Colombia, donde la población rural se ha visto obligada a abandonar sus territorios por fenómenos como el desplazamiento forzado causado por el conflicto armado, por la ocurrencia de desastres naturales que afecta principalmente a asentamientos ubicados en zonas de alto riesgo, y por la migración rural-urbana en busca de oportunidades de educación y de empleo dada la informalidad y la ausencia de ocupación plena propias de las labores agrarias; en un escenario de posconflicto como al que actualmente se vive, la vivienda es clave para retener a los pobladores que aún viven en el campo, para promover el retorno de que quienes por varias razones dejaron su casa, para garantizar condiciones de arraigo e incluso para la reintegración de los excombatientes. Tal es la importancia que tiene la vivienda rural en este contexto que en la Reforma Rural Integral acordada entre el Gobierno Nacional y las FARC, se prevé crear e implementar el Plan Nacional de construcción y mejoramiento de vivienda social rural para mejorar la calidad de vida en el campo, el cual tiene su antecedente en el Programa de Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural administrado por el BAC. En el acuerdo, el componente de vivienda aparece en el eje de los planes de vivienda, agua y saneamiento básico el cual pretende: “mejorar las condiciones de salud y de habitabilidad en el campo mediante la disminución del déficit de vivienda rural y la provisión de soluciones tecnológicas apropiadas para las necesidades y el contexto rural, acceso a agua potable y eliminación de residuos”.

Así, la propuesta del PND 2014-2018 de crear un programa de habitabilidad rural es oportuno si se tiene en cuenta la posición del Gobierno de que “… la materialización de un eventual acuerdo de paz con esta organización y la construcción de los fundamentos para una paz sostenible, se soportarán sobre las políticas y estrategias que este Plan Nacional de Desarrollo le propone al país para los próximo años”. No obstante, como ya se dijo, las metas para el periodo están por debajo de las proyecciones realizadas para reducir el déficit habitacional rural en 24 años lo que se explica en que fueron estimadas con tiempos de tres años para los proyectos, lo que llama la atención dado que las reformas al SFVISR incluidas en el Decreto 1934 de 2015 suponen la reducción de los tiempos a 12-18 meses. Finalmente, el Decreto 1934 de 2015 de respecto a que las viviendas que no cumplan con los requisitos establecidos para el programa en cuanto a estructura y cimientos, o estén construidas en materiales provisionales (latas, tela asfáltica, madera de desecho, etc.), deberán ser postuladas al subsidio en la modalidad de construcción de vivienda nueva, o de adquisición de vivienda nueva en el caso de los subsidios otorgados por las CCF. Así, se busca que apliquen en la modalidad de vivienda nueva postulaciones que se presentaban como mejora de vivienda cuando se requería una reconstrucción total. Esta medida contribuye a prevenir desde el diagnóstico futuros cambios en la modalidad de la solución de VISR que en la práctica han afectado los derechos de los beneficiarios, por lo que se además de pertinente es una medida que más que oportuna es casi obligada. 3.1.6.4 Conclusiones generales sobre el diseño de la política de VISR Se reitera lo observado por la Contraloría General de la Republica en el año 2014 respecto a que “La falta de una política VISR explícita que permita su identificación unívoca por sus actores pese a los cambios de las administraciones compromete el cumplimiento del artículo 51 de la Constitución Política al no existir claridad sobre la problemática a atender, los programas necesarios para resolverla, la pertinencia de sus objetivos, la definición de las metas y recursos conforme a las necesidades de vivienda rural”.

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El MADR asume el SFVISR BAC como la política existente al respecto, dadas las deficiencias de diseño acordes para el ámbito rural que tiene los SFVISR CCF y la línea de Crédito para VISR de Finagro, lo que impide la complementariedad entre los instrumentos existentes que anuncio el PND 2010-2014. Igualmente, el Ministerio no presenta como fuentes de financiación de la política de VISR los recursos del SGR, del SGP ni las demás iniciativas adelantadas por las entidades territoriales en materia de VISR dirigida a la población más pobre y vulnerable del país. Tampoco ha diferenciado la VISR de la VIPR. El Gobierno Nacional no cuenta con una Política de VISR claramente definida a partir de un diagnóstico que dé cuenta de la situación de vivienda de los pobladores rurales pobres, que describa la problemática a resolver, y que presente los objetivos formulados a partir de dicha problemática, los instrumentos establecidos para su implementación, las fuentes de recursos para su financiación ni los responsables de su ejecución, etc. 3.2 Ejecución de la política - Relevancia ¿La ejecución de la política de vivienda rural permitió obtener los resultados previstos para la misma (objetivos y metas) durante el periodo evaluado? 3.2.1 Asignación y ejecución de recursos para VISR 2012-2015 El Decreto 1160 de 2010 modificado por el Decreto 900 de 2012, establecen que los mecanismos para otorgar VISR son el subsidio administrado por el BAC y el subsidio administrado por las CCF. La línea de crédito de Finagro para VISR a su vez fue creada mediante el artículo 32 de la Ley 546 de 1999. Así, las fuentes de recursos y sus montos de estos instrumentos de la política de VISR están determinados por la normatividad. 3.2.1.1 Recursos para el Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural BAC Las asignaciones de recursos para VISR reportadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) se cumplieron en los años 2014 y 2015, dado que para los años 2012 y 2013 los topes estuvieron por debajo de lo que el marco normativo presupuestal obliga. Según el artículo 1 de la Ley 1114 de 2006 (que modifica la Ley 546 de 1999), de los recursos presupuestales apropiados, se destinará el 20% para VISR. Cuadro 24.

Cuadro 24. Asignación Recursos del PGN SFVISR 2012-2015 (Pesos Constantes 2015) Año Asignación SFVIS Urbana y Rural Asignación SFVISR % Asignación Rural/Total

2012 1.226.288.403.098 191.238.256.350 16%

2013 1.570.850.015.400 304.363.950.000 19%

2014 1.928.524.202.239 479.476.732.595 25%

2015 1.827.114.195.096 540.772.840.000 30%

Total 6.552.776.815.832 1.515.851.778.945 23%

Fuente: Minhacienda – Radicado 2-2016-025016 / SIIF

El MADR de acuerdo a su competencia en la formulación de la política VISR, requirió al MHCP recursos para el SFVISR por encima del mínimo legal 204 , sin embargo, se le asignó en

204 El presupuesto que el MADR solicita con destino a la Política de Vivienda de Interés Social Rural y especialmente el instrumento del subsidio

familiar de vivienda de interés social rural, se realiza a través del procedimiento establecido por el DNP mediante el registro y actualización de proyectos de inversión por intermedio del Sistema Unificado de Inversión y Finanzas Públicas – SUIFP- para la elaboración del proyecto de

Presupuesto General de la Nación. En este sentido, los recursos se solicitan para los dos proyectos de inversión que el MADR tiene registrados en

el BPIN – SUIFP para VISR, es decir la Bolsa Nacional (Proyecto 2013011000012) y la Bolsa para Atención a Población Victima (Proyecto 2013011000565). Respuesta MADR Memorando 20164400044403 del 4 de mayo de 2016.

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promedio un 19% menos de lo solicitado para financiar los proyectos de VISR presentados y viabilizados durante el periodo 2012-2015.Cuadro 25.

Cuadro 25. Recursos del PGN solicitados y asignados SVISR 2012-2015 (Pesos Constantes 2015)

Año Presupuesto solicitado por el MADR Asignación de SFVISR por el MHCP % Asignación faltante

2012 225.649.860.000 191.238.256.350 15

2013 490.302.654.000 304.363.950.000 38

2014 542.391.600.000 479.476.732.595 12

2015 603.600.000.000 540.772.840.000 10

Total 1.861.944.114.000 1.515.851.778.945 19

Fuente: Minhacienda – Radicado 2-2016-025016/SIIF

En el periodo de estudio, el BAC dispuso de $1,036 billones para subsidios de VISR e interventorías (no incluyen los gastos de administración, gerencias integrales, evaluación de proyectos ni fondo de siniestro), de los cuales, al finalizar el 2015 se había desembolsado el 44% a proyectos de VISR, siendo la gestión ineficiente. Sumando los recursos de rendimientos, fondo de reinversión, indemnizaciones, multas y conciliaciones, el monto total disponible para subsidios e interventorías alcanza la cifra de $1.1 billones con una ejecución del 42%. Cuadro 26.

Cuadro 26. Ejecución de Recursos SFVISR BAC 2012-2015 (Precios Constantes de 2015)

Año Recursos

presupuestados (solicitados) (A)

Recursos Recibidos

(Asignados) (B)

Admon. GI, evaluación de proyectos y

fondo siniestro

Subsidios e interventorías a

desembolsar

Saldos por desembolsar a

proyectos e interventorías a

febrero 29 de 2016 (por ejecutar)

Recursos Desembolsados

(C)

Índice de Eficiencia

en la Ejecución

C/B

2012 191.238.256.350 191.238.256.350 16.591.446.898 174.646.809.452 35.163.209.102 139.483.600.350 73%

2013 304.281.218.345 300.401.098.465 26.062.195.757 274.338.902.708 112.739.585.866 161.599.316.842 54%

2014 474.088.695.600 473.767.415.816 42.781.400.925 430.986.014.890 233.179.608.409 197.806.406.482 42%

2015 538.657.140.000 176.698.811.447 20.261.961.811 156.436.849.636 156.345.525.435 91.324.201 0,1%

Total 1.508.265.310.295 1.142.105.582.078 105.697.005.392 1.036.408.576.686 537.427.928.811 498.980.647.875 44%

Rendimientos financieros y fondo de reinversión 2015

72.289.821.717 72.289.821.717 6.271.719.692 66.018.102.024 50.953.937.904 15.064.164.121 20,8%

Rendimientos GI / Indemnizaciones

siniestros/ multas por descuentos y sanciones /

conciliaciones SECAB al 2015

10.383.780.425 10.383.780.425 0 10.383.780.425 6.508.061.853 3.875.718.572 37,3%

Gran Total 1.590.938.912.436 1.224.779.184.219 111.968.725.084 1.112.459.135 594.889.928.568 517.920.530.568 42%

Fuente: Banco Agrario de Colombia

Además, los recursos por desembolsar del 2000 al 2015 son $674 mil millones. Cuadro 27. Cuadro 27. Saldo por desembolsar a Proyectos e Interventorías 2000 – 2015 (Pesos Constantes 2015)

Año Saldos por desembolsar a

proyectos Saldos por desembolsar a

interventorías Total saldos por

desembolsar

2000 0 1.790.114 1.790.114

2001 0 64.321.433 64.321.433

2002 0 97.044.618 97.044.618

2003 229.515.253 96.102.163 325.617.415

2004 3.297.324.294 1.348.793.561 4.646.117.855

2005 2.903.437.400 0 2.903.437.400

2006 2.812.290.408 0 2.812.290.408

2007 9.487.642.671 0 9.487.642.671

2008 9.847.713.436 829.291.139 10.677.004.575

2009 368.651.742 0 368.651.742

2010 7.572.231.784 3.287.264.006 10.859.495.790

2011 10.131.326.039 0 10.131.326.039

2012 35.163.209.102 0 35.163.209.102

2013 112.739.585.866 0 112.739.585.866

2014 233.179.608.409 0 233.179.608.409

2015 156.345.525.435 0 156.345.525.435

Total 584.078.061.837 5.724.607.094 589.802.668.872

Rendimientos financieros y fondo de reinversión 50.953.937.904 0 50.953.937.904

Rendimientos GI / Indemnizaciones siniestros / Multas por Descuentos y Sanciones / Conciliaciones SECAB

5.762.524.152 745.537.701 6.508.061.853

Gran Total 640.794.523.893 6.470.144.735 647.264.668.628

Fuente: Banco Agrario de Colombia

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3.2.1.2 Recursos del SFVISR otorgado por las Cajas de Compensación Familiar Para complementar los recursos para el SFVISR BAC, se contemplan los aportes provenientes de los recursos parafiscales administrados por las Cajas de Compensación Familiar (CCF) para ser entregados a los trabajadores afiliados a estas entidades que habiten en suelo rural (artículo 3 del Decreto 1160 de 2010). El artículo 22 del Decreto 1160 de 2010, establece que los recursos provenientes de las contribuciones parafiscales administrados por las CCF serán los equivalentes al porcentaje que representen los trabajadores afiliados que habiten en suelo rural, sobre el total de afiliados de cada Caja, aplicado a los recursos del Fondo Obligatorio de Vivienda de Interés Social (FOVIS). El porcentaje de estos recursos se establecerá, en enero de cada año, mediante acto administrativo que expida la Superintendencia del Subsidio Familiar. Dando cumplimiento a la normatividad, la SSF determinó el porcentaje que representan los trabajadores afiliados que habitan en suelo rural sobre el total de afiliados de cada CCF para apropiar los recursos del FOVIS para vivienda rural y urbana205. Para el periodo 2012-2015 se apropiaron recursos obligatorios para el FOVIS – Vivienda Rural por $18.465 millones, no obstante se han identificado recursos disponibles para cada vigencia, que comprende la apropiación obligatoria, los rendimientos financieros, los reintegros de subsidios, los saldos de recursos no asignados durante la vigencia correspondiente + dinámica de asignaciones, pagos y reintegros de subsidios de vivienda para el Sector Rural, por $29.000 millones. Cuadro 28.

Cuadro 28. Apropiaciones FOVIS Obligatorio Vivienda Rural y Urbana (Pesos Constantes de 2015)

Año Total recursos

administrados por CCF (Aportes 4%)

Apropiación obligatoria FOVIS Vivienda Urbana

Apropiación obligatoria FOVIS

Vivienda Rural

Apropiación obligatoria FOVIS Vivienda Rural – Disponible de

recursos (1)

Apropiación obligatoria FOVIS

Vivienda Rural

2012 6.446.079.129.395 429.754.212.170 3.124.518.327 4.649.492.800 0,07%

2013 7.065.357.821.334 285.787.204.411 3.538.997.960 7.988.494.501 0,11%

2014 12.576.748.592.636 446.648.516.990 5.967.886.493 8.810.237.591 0,07%

2015 13.025.597.889.790 492.593.307.170 5.834.326.770 7.557.671.000 0,06%

1.654.783.240.741 18.465.729.551 29.005.895.892

(1) Apropiación obligatoria + Rendimientos Financieros + Reintegros de Subsidios + Saldos de Recursos no asignados durante la

vigencia correspondiente + dinámica de asignaciones, pagos y reintegros de subsidios de vivienda para el sector rural. Fuente: SSF

Las CCF asignaron en el año 2012 y 2014 recursos por encima de los fondos disponibles para VISR por cada vigencia, dándose una sobreasignación permitida por la Ley206. Cuadro 29.

Cuadro 29. Subsidios Asignados del FOVIS Rural (Pesos Constantes de 2015)

Año Apropiación FOVIS Vivienda

Rural - Disponible de Recursos Subsidios Asignados

Cantidad Subsidios Asignados

Valor Subsidios Asignados/Apropiación

FOVIS Rural

2012 4.649.492.800 455 6.156.941.049 132%

2013 7.988.494.501 448 5.714.831.601 72%

2014 8.810.237.591 884 11.495.897.072 130%

2015 7.557.671.000 431 5.845.875.000 77%

Total 29.005.895.892 2.218 29.213.544.722 101%

Fuente: Supersubsidio

205 Resolución no. 0021 del 27 de enero de 2012, Resolución 0054 del 30 de enero de 2013, Resolución 0110 del 24 de enero de 2014 y

Resolución 0050 del 30 de enero de 2015. 206 Art. 73 del Decreto 2190 de 2009; Artículo 2.1.1.1.1.6.1.9 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015. “Unidad de Caja para la Administración de los Recursos del Fondo del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social. Las Cajas de Compensación Familiar podrán

utilizar los recursos asignados no pagados del Subsidio Familiar de Vivienda, en la promoción de oferta de vivienda de interés social y en nuevas

asignaciones del subsidio, siempre y cuando se garantice una liquidez equivalente al treinta por ciento (30%) para el pago de los subsidios asignados pero no pagados”. La negrita y subrayas son nuestras.

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Los subsidios pagados por las CCF, que no necesariamente son los asignados en la vigencia, comprende pagos de la vigencia actual, de vigencias anteriores y los reintegros (incluye las renuncias al subsidio, vencimientos y reintegros efectivos), dado que la norma contempla un vencimiento del subsidio de tres años. Cuadro 30.

Cuadro 30. Entrega de Subsidios por Vigencia 2012-2015

Año Cantidad

Asignados Cantidad de Pagos

Vigencia Actual Cantidad de Pagos

Vigencias Anteriores Cantidad de Reintegros

2.012 455 15 214 70

2.013 448 58 283 91

2.014 884 65 606 153

2.015 431 99 357 109

Total 2.218 237 1.460 423

Fuente: Supersubsidio

Por otra parte, según el artículo 22 del Decreto 1160 de 2010, cuando no se presenten postulaciones durante el último trimestre de asignación del FOVIS de cada vigencia, los excedentes (remanentes) de recursos se aplicarán, previo concepto favorable del MADR, aprobado por la Superintendencia del Subsidio Familiar (SSF), así: 1. Afiliados de otras cajas de compensación, cuyos ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales (artículo 68 de la Ley 49 de 1990) de acuerdo con los criterios que establezca el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Superintendencia del Subsidio Familiar, según la información suministrada por las Cajas de Compensación Familiar con corte a 31 de diciembre de cada vigencia anual. 2. Si después de este proceso resultaren excedentes de recursos de CCF, se aplicarán a la tercera prioridad establecida en el referido artículo 68 de la Ley 49 de 1990, esto es, a los postulantes no afiliados a las Cajas, de acuerdo con el orden secuencial de la lista de proyectos elegibles y calificados por el BAC y entregada por el MADR. 3. Cuando los recursos asignados en segunda y tercera prioridad no sean utilizados dentro de la vigencia del Subsidio podrán destinarse a la asignación de subsidios de VIS urbana. Para el 2015 se acumularon recursos por $12.057 millones para atender segunda prioridad correspondiente a las vigencias 2009-2015, para los cuales la SSF aún no dispone de criterios formales de la distribución de estos recursos entre las CCF para su respectiva aplicación por la falta de definición de dichos criterios por parte del MADR. Lo anterior, pese a que desde enero de 2015 el Ministerio afirmó estar avanzando al respecto207 y que si bien, existe una propuesta de acto administrativo, no ha sido aprobado, lo que redunda en ineficiencia en el uso de los recursos al no estar cumpliendo el fin previsto para ellos.

207 Según oficio 20164400052691 de marzo 28 de 2016 del MADR, desde enero 21 de 2015 se ha trabajado conjuntamente con el área delegada

por la Supersubsidio, “con el propósito de expedir un acto administrativo general de distribución y ejecución de los recursos del FOVIS destinados a segunda prioridad, con el fin de atender la población rural vinculada a dichas cajas, así como la metodología y requisitos que

deberán cumplir las cajas como entidades otorgantes para el acceso a los mismos. El MADR mediante oficio 20164400025301 del 16 de febrero

de 2016 solicitó a la Supersubsidio continuar con el tramite iniciado, producto del cual la Supersubisidio mediante oficio 14 de marzo de 2016 remitió el borrador de propuesta del acto administrativo general, el MADR realizó ajustes y modificaciones sobre el borrador y las remitió a la

Supersubsidio”. En oficio 20174400008171 de enero 19 de 2017 el MADR afirma que “En reuniones sostenidas con el Ministerio de Trabajo, se

concluye que el acto administrativo requerido jurídicamente para regular los criterios para asignación a segundas prioridades es un decreto suscrito por los dos Ministerios. Por tanto, actualmente se trabaja conjuntamente en la redacción del texto del Decreto”.

http://www.icbf.gov.co/cargues/avance/docs/ley_0049_1990_pr001.htm#68

http://www.icbf.gov.co/cargues/avance/docs/ley_0049_1990_pr001.htm#68

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Comparado con el número de trabajadores rurales afiliados a las CCF, él número de subsidios asignados (asignados en la vigencia y los pagos de otras vigencias) es muy bajo respecto al total, en promedio de 0.6%. Cuadro 31.

Cuadro 31. Subsidios Asignados FOVIS Rural / Total Trabajadores Rurales Afiliados (Número)

Año Trabajadores Afiliados al

Sector Urbano

Trabajadores Afiliados al

Sector Rural

Total de Trabajadores

Afiliados

% Trabajadores Rurales Afiliados / Total Trabajadores

Afiliados

Subsidios Asignados en la Vigencia + Pagos de Subsidios

Vigencias Anteriores FOVIS RURAL

Subsidios Asignados Trabajadores Rurales/Total

Trabajadores Rurales Afiliados

2012 6.147.083 122.195 6.269.278 2% 669 0,5%

2013 7.118.542 147.723 7.266.265 2% 731 0,5%

2014 7.055.100 164.908 7.220.008 2% 1.490 0,9%

2015 7.602.385 219.403 7.821.788 3% 788 0,4%

La poca demanda de los subsidios de las CCF en la población rural afiliada se desprende de varios factores que han sido identificados por las entidades responsables de su formulación, seguimiento y ejecución, entre otras: La población rural puede acceder a un subsidio de las CCF para las modalidades de vivienda nueva, construcción en sitio propio y mejoramiento. Dentro de los requisitos está el tener ingresos familiares inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales, ser propietario del lote o que el lote sea de la entidad promotora, para los casos de construcción en sitio propio y ser propietario de vivienda con carencias básicas en pisos, techos, etc., en el caso de subsidio de mejoramiento. Estos requisitos, forman parte de los cuellos de botella observados en la asignación de los subsidios por la CCF la población rural afiliada. Los gremios de las CCF han identificado en el área rural, la falta de formalización de títulos de propiedad o la inexistencia de los mismos, dificultando con ello el cumplimiento de los requisitos legales para postulación de subsidio de vivienda que exigen la acreditación de propiedad a través de la presentación del certificado de libertad y tradición, convirtiéndose ello en una limitación para un considerable número de hogares rurales. Para el caso de mejoramiento de vivienda, además, la consecución de permisos o licencias como requisito para la postulación representa altos costos para esta población con escasos recursos económicos. También se exige la presentación de documentos técnicos elaborados por profesionales del área de la construcción, en zonas donde no existe talento humano calificado para ello. El mercado laboral rural se caracteriza por empleos de baja calidad, estacionalidad del empleo y predominan los trabajadores independientes o cuenta propia. La aplicación efectiva de la Política de Vivienda Rural también está limitada por la inexistencia de generación de oferta rural, altos costos de licenciamiento y transporte de materiales, condiciones geográficas y tipográficas desfavorables para el correcto desarrollo de los proyectos de VISR, elevando los costos de su construcción. También existe un aspecto cultural sobre el costo – beneficio para las familias, su interés hacia los instrumentos de acceso gratuito, como se indicó líneas arriba. Aunque la CGR solicitó al MADR la información actualizada a 2015 sobre el SFVISR CCF, éste reporto información a mayo de 2014, argumentando que cuando la Supersubsidio remitiera la información definitiva sería enviada sin que aún se haya recibido de parte del MADR. Lo anterior, “dada la competencia de la Supersubsidio según lo establecido en el Decreto 1072 de 2015 sobre el particular, especialmente en lo relacionado con la administración del sistema de información del subsidio familiar de recursos parafiscales” 208 . Llama la atención que el Ministerio no cuente con esta información.

208 MADR. Oficio 20164400052691 de 28 de marzo de 2016.

106

3.2.1.3 Recursos de la línea de crédito para VISR de Finagro La Ley 546/1999 establece en el artículo 32 que la entidad debe destinar el veinte por ciento (20%) de los recursos provenientes de sus inversiones forzosas a la financiación de VISR, bien sea para la construcción de programas o para la adquisición, mejoramiento y construcción individual en sitio propio, en las condiciones que para el efecto establezca la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, con sujeción a lo dispuesto por el Consejo Superior de Vivienda. En aquellos casos en que por razón de la demanda, estos recursos no se utilicen, Finagro podrá destinarlos al fomento agrícola a través del financiamiento de las actividades agropecuarias de conformidad con las disposiciones vigentes y su objeto social. Igualmente, Finagro realizará de manera permanente actividades tendientes a promocionar esta línea de financiamiento. Finagro ha dispuesto la línea de crédito para VISR, atada a la UVR tanto para la tasa de redescuento como para la tasa de interés con plazos de acuerdo al tipo de solicitante (persona natural, constructor o entes territoriales). No obstante, no cuenta con un indicador y/o meta en relación con la línea de crédito de VISR como tampoco con un cupo prestablecido para tal fin ya que los recursos son asignados de acuerdo a la demanda. Los recursos de Finagro para financiar VISR se colocan a través de intermediarios financieros Para el periodo 2012-2015, el valor de las inversiones forzosas representadas en Títulos de Desarrollo Agropecuario (TDA)209 fue de $30,4 billones, destinando para la línea de crédito VISR, $6,1 billones (20% de los TDA). A pesar de que Finagro afirma promocionar la línea de crédito VISR dentro de su portafolio de servicios en diversas actividades con intermediarios financieros, gremios, entes territoriales y otros actores, la línea de crédito destinada para VISR no tuvo demanda en el periodo evaluado. Cuadro 32.

Cuadro 32. Recursos Finagro para Línea de Crédito VISR 2012 -2015 (Pesos Constantes de 2015) Año Inversiones forzosas FINAGRO Recursos destinados a financiación VISR 20% Demanda de recursos crédito VISR

2012 6.788.318.770.451 1.357.663.754.090 0

2013 8.748.019.212.162 1.749.603.842.432 0

2014 7.698.461.241.063 1.539.692.248.213 0

2015 7.186.149.915.847 1.437.229.983.169 0

Total 30.420.949.139.523 6.084.189.827.905 0

Fuente: MADR Respuesta 20154400036431 del 23/02/2015 y Memorando 20164400044403 del 4/5/2016

Dado que el SFVISR es administrado por el BAC, Finagro no considera la nula demanda de la línea de crédito un tema crítico para su gestión y, manifiesta haber destinado dichos recursos para el fin previsto en el parágrafo primero del artículo 32 de la Ley 546 de 1999. La demanda cero del instrumento la explica el MADR en que a los hogares no les es atractivo, por costo – beneficio, solicitar un crédito a largo plazo si pueden postularse al subsidio del Gobierno a través del BAC, además muchos de los hogares del área rural con necesidades de vivienda no son sujetos de crédito al no contar con las garantías para ampararlo. Igualmente, muchos de los hogares del sector rural no son sujetos de crédito de los intermediarios financieros. Así, la línea de crédito Finagro-VISR es un instrumento ineficaz en la contribución para alcanzar los objetivos y metas de la política de VISR.

209 De acuerdo a la Junta Directiva del Banco de la República, los establecimientos de crédito deberán efectuar y mantener inversiones en Títulos

de Desarrollo Agropecuario, TDA, equivalentes al requerido de inversión establecido conforme a la metodología establecida. Resolución 3 de marzo de 2000 y Resolución Externa 19 de 2015 del Banco de la República.

107

En resumen, de acuerdo a la normatividad, la asignación de recursos para SFVISR BAC en el periodo 2012-2015 se cumplió parcialmente, dado que en los años 2012 y 2013 los recursos asignados para VISR estuvieron por debajo del 20% exigido por la norma. La ejecución presupuestal promedio del BAC en el periodo de estudio no ha sido eficiente dado solo desembolsó el 44% del $1 billón para SFVISR disponibles, los cuales no incluyen los gastos de administración, gerencias integrales, evaluación de proyectos y fondo de siniestro. Sin mencionar que se encuentran por desembolsar recursos asignados durante el periodo 2000-2011 por $52.374 millones. La línea de crédito para VISR de Finagro es un instrumento ineficaz en la contribución para alcanzar los objetivos y las metas de la política de VISR dado que en el periodo 2012-2015 no ha habido demanda de esta, situación que Finagro considera responsabilidad del BAC como administrador del subsidio. Aunque se contó con $6 billones en el periodo evaluado, estos recursos se reasignaron a actividades agropecuarias ante la ausencia de demanda. Las CCF presentan sobreasignaciones en los recursos destinados para VISR, es decir, están por encima de la apropiación obligatoria de la norma. No obstante, entre el 2012-2015 el número de subsidios asignados a la población rural afilada a las CCF es muy bajo con respecto al total de población rural (0.4% en promedio), siendo el instrumento ineficaz para alcanzar las metas en soluciones de vivienda e impactar el déficit habitacional rural. Aunado a esto, al finalizar 2016, hay recursos por $12.057 millones para atender segunda prioridad correspondiente a las vigencias 2009-2015, los cuales no se han distribuido por la falta de definición de criterios por parte del MADR. En general, aunque para el periodo 2012-2015 para los tres instrumentos de la política de VISR se contó con $7,6 billones de 2015 de los $7,4 billones previstos por las normas para ello, en la práctica solo se concretaron en SFVISR por $1,1 billones de los cuales $1 billón corresponde al SFVISR BAC. Lo anterior a que la línea de crédito para VISR de Finagro no tuvo demanda y la baja proporción de los empleados rurales afiliados a las CCF frente al total de empleados afiliados a estas hace que el SFVISR CCF no sea representativo. Cuadro 33.

Cuadro 33. Asignación y ejecución de recursos de la política de VISR 2012-2015 (Millones de 2015) Instrumento Recursos por norma Recursos asignados Recursos para VISR

SFVISR BAC 1.310.555 1.515.852 1.036.409

SFVISR CCF 18.466 29.006 29.214

Línea de crédito VISR 6.084.190 6.084.190 0

Total 7.413.211 7.629.048 1.065.623


3.2.1.4 Otras fuentes de recursos Recursos del Sistema General de Regalías con destino a VISR El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural reportó para el periodo 2012-2015 que con $97.547 millones de recursos de SGR se apalancaron 534 proyectos postulados al SFVISR BAC, siendo la inversión del MADR de $305.110 millones210.

210 El mismo MADR luego afirmó que la cantidad de viviendas rurales intervenidas en estructura, integral o mejoramientos saludables realizados

durante el periodo 2012-2014 con recursos del SGR, sin incluir financiación de PGN del programa SFVISR BAC, fue de 8.879 con una inversión de $60.732 millones. MADR. Oficio 20162800089821 de mayo 12 de 2016.

108

Cuadro 34. Proyectos postulados al SFVISR BAC apalancados con recursos del SGR 2012-2015 (Millones de pesos constantes de 2015)

Vigencia No de proyectos con regalías Valor inversión MADR Valor apalancado Regalías

2012 6 5.207 1.810

2013 60 24.796 10.058

2014 432 249.581 79.288

2015 36 25.526 6.390

Total 534 305.110 97.547

Fuente: presentación del MADR realizada el 19 de abril de 2016

El DNP, para el periodo 2012-2015, reportó 400 proyectos de vivienda rural por $760.957 millones de 2015, de los cuales $397.523 millones son del SGR (52,2%), $269.826 del PGN (35,5) y $93.608 millones corresponden a otros aportes (12,3%). Precisa además que de los 400 proyectos, 248 tienen cofinanciación del PGN (SFVISR BAC)211. Cuadro 35.

Cuadro 35. Proyectos VISR ejecutados con recursos SGR 2012-2015 (Millones de pesos constantes 2015)

Año aprobación Aporte SGR Aporte Nación Aporte Otros Total Proyectos No proyectos

2012 32.889,9 2.679,5 8.015,5 43.584,9 30

2013 140.978,1 35.186,9 18.226,4 194.391,4 123

2014 65.388,5 90.087,3 22.585,6 178.061,5 94

2015 158.266,1 141.872,3 44.780,9 344.919,3 153

Total 397.522,6 269.826,1 93.608,4 760.957,1 400

% 52,2 35,5 12,3 100

Fuente: DNP. Oficio con radicado en la CGR 2016ER0056458 de junio 3 de 2016. Relación de proyectos Aprobados y/o

Cargados a GESPROY-SGR en el link https://www.sgr.gov.co/SMSCE/MonitoreoSGR/AvancesOCAD.aspx

De esta manera, la información reportada por el MADR como inversión del Ministerio en proyectos apalancados con recursos del SGR ($305.110 millones) no coincide con el valor del aporte de la Nación presentada por el DNP ($269.826 millones) para el mismo periodo. Igualmente, con los datos suministrados por las dos entidades, se tendría que cerca de $299.976 millones del SGR se habrían ejecutado durante el periodo 2012-2015 en proyectos gestionados exclusivamente por las Entidades Territoriales. Por otra parte, en Aporte Otros se mezcla los recursos propios aportados por los municipios, gobernaciones de departamento y demás fuentes que puedan confluir en estos proyectos. De los 248 proyectos que, según el DNP, se cofinancian con recursos del PGN (SFVISR BAC), 41 combinan vivienda urbana y rural y 207 corresponde exclusivamente a proyectos de vivienda rural. No obstante, aunque la información reportada por el MADR debería ser igual a la presentada por el Departamento Nacional de Planeación en cuanto al Aporte de la Nación y a los recursos del SGR, los valores evidencian diferencias notorias entre ellos. Cuadro 36.

Cuadro 36. Proyectos del SGR cofinanciados con recursos del PGN (MADR-BAC) (Millones de pesos constantes 2015)

Año aprobación Aporte SGR Aporte Nación

Aporte Otros Valor total proyectos

No proyectos Vivienda Nueva

No proyectos mejoramiento

Total Proyectos

2012 23.857 2.291 2.481 28.629 7 9 16

2013 110.541 135.287 16.067 261.895 31 37 68

2014 32.584 31.440 10.407 74.431 24 21 45

2015 65.111 17.189 8.295 90.595 20 58 78

Total 232.092 186.207 37.250 455.549 82 125 207

Fuente: DNP, Cálculos CGR

Mientras el MADR afirma haber invertido $305.110 millones en proyectos cofinanciados con recursos del SGR por $97.547 millones, de la información reportada por el DNP se tiene que en

211 DNP. Oficio 20166000565051 de 1 de julio de 2016.

https://www.sgr.gov.co/SMSCE/MonitoreoSGR/AvancesOCAD.aspx

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el periodo 2012-2015 se ejecutaron $232.093 millones del SGR en proyectos cofinanciados con recursos del MADR-BAC por $186.207 millones. Así, no se tiene certeza sobre las inversiones reales en VISR dadas las diferencias de $73.017 millones en los recursos del MADR-BAC y de $88.660 millones en los recursos del SGR. Se precisa que ante la solicitud de aclaración de algunos casos que identificó la CGR como inconsistentes, el BAC manifestó haber realizado las exclusiones de su base de datos de proyectos o estar en espera de los soportes para proceder a hacerlo, lo que muestra que las bases de datos del SFVISR BAC y el Sistema de Gestión de Monitoreo a la Ejecución de Proyectos SGR –Gesproy, no son totalmente concordantes. Si bien la CGR tiene conocimiento que el MADR y el BAC han apoyado al DNP en la elaboración de ejemplos metodológicos, cartillas didácticas y guías metodológicas para la formulación de proyectos a financiarse con recursos del SGR en la que han incorporado las características previstas para la VISR del SFVISR BAC, llama la atención que el Ministerio no cuente con la información sobre los recursos del SGR destinados a vivienda rural, a pesar de la importancia que esta tiene para la formulación de la política de VISR. Al respecto, en el año 2014 cuando este ente de control le preguntó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sobre el financiamiento directo de los entes territoriales para VISR, especificando nombre del proyecto, ubicación, número de soluciones por proyecto, cuantía y fecha de entrega de las vivienda, esta entidad respondió212: “se cuenta con información preliminar de los proyectos de Vivienda Rural aprobados por el nuevo Sistema General de Regalías a partir del 2012, en el entendido que son recursos asignados a los Entes Territoriales y para su ejecución se incorporan en sus presupuestos. De estos proyectos no se cuenta de forma completa con número de soluciones y algunos proyectos son aprobados para ejecución de vivienda rural y urbana conjunta, por lo que determinar número de soluciones y valores destinados a Vivienda Rural se dificulta al no contar con el detalle del proyecto de inversión. Es importante mencionar que se depuro la información, no contabilizando los proyectos del SGR que se formulan exclusivamente para cofinanciar las contrapartidas de los proyectos VISR presentados en las convocatorias del MADR. En total, de forma preliminar, se han identificado que se aprobaron 105 proyectos para Vivienda Rural (algunos de los cuales contemplan también vivienda urbana) por valor total de $132.925.551.757 de los cuales los Entes Territoriales con sus recursos de regalías financian $116.089.561.100. No se cuenta con información de ejecución y de soluciones terminadas.”

Por otra parte, al indagar sobre el rol que tiene el MADR en la aprobación de la asignación de los recursos del SGR en materia de VISR, el Ministerio afirmó213: “El MADR no tiene competencia en la aprobación para la asignación de recursos del SGR, la competencia es de los OCADs –Órganos Colegiados de Administración y Decisión. Lo anterior se encuentra regulado por el Departamento Nacional de Planeación –DNP en el siguiente marco normativo: Acto Legislativo No. 05 del 18 de julio de 2011, Ley 1530 del 17 de mayo de 2012, Ley 1606 del 21 de diciembre de 2012, Ley 1744 del 26 de diciembre de 2014, Decreto 2140 del 22 de diciembre de 2016, Decreto 2190 del 28 de diciembre de 2016, Decreto 1296 del 10 de agosto de 2016, Decreto 1515 del 21 de septiembre, Decreto 1297 del 10 de agosto de 2016, son solo algunas de las principales normas del SGR”

Así, el rol en la aprobación de la asignación de recursos del Fondo Nacional de Regalías que según el DNP tuvo el MADR para el 2010 y 2011, no lo tiene bajo el SGR214:

212 MADR. Oficio 20144400086271 de 12 de mayo de 2014. 213 MADR. Oficio 20174400008171 de 19 de enero de 2017. 214 DNP. Oficio con radicado en la CGR 2016ER0056458 de 3 de junio de 2016.

110

“se informa que previa viabilidad técnica, financiera, económica, institucional y legal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en su oportunidad el Consejo Asesor de Regalías aprobó la asignación de recursos del Fondo Nacional de Regalías en las vigencias 2010 y 2011, a los siguientes proyectos:

Cuadro 37.

Finalmente, dado que el Fondo Nacional de Regalías inició su liquidación a partir del 1 de enero de 2012, no se asignan recursos para vigencias posteriores al año 2011, según lo señalado en el artículo 129 de la citada Ley 1530.”

Agrega el DNP que con la Circular No. 002 del 1 de febrero de 2012 expedida por el Director General del DNP, se identificaron 1640 proyectos afectos al proceso de liquidación, sobre los cuales se continúa ejerciendo la labor de control y vigilancia, en virtud de lo señalado en el artículo 135 de la citada Ley 1530 de 2012. Además menciona que sobre los recursos de Regalías Directas destinados para Vivienda de Interés Social –VIS, correspondientes a las entidades territoriales causados con regalías y compensaciones, se identificaron trescientos sesenta (360) contratos, de las entidades priorizadas, cuyo objeto están encaminadas a inversiones en el sector Vivienda de Interés Social –VIS, sin discriminar si corresponden a viviendas urbanas o rurales. Cuadro 38.

Cuadro 38. Inversiones priorizadas regalías directas causadas, vigencias 2010 y 2011 Sector vivienda – Subsector vivienda de interés social

No de contratos Entidad Territorial Valor Total Valor de Regalías

37 Antioquia 7.108.380.794 3.041.119.309

125 Arauca 16.953.304.146 14.517.166.140

12 Bolívar 14.151.591.778 1.584.659.530

25 Boyacá 24.017.625.391 17.224.571.962

5 Caldas 323.945.000 323.945.000

32 Casanare 88.433.997.204 33.417.448.051

5 Cesar 19.445.048.827 18.427.772.803

6 Córdoba 1.687.780.845 723.719.733

1 Cundinamarca 56.888.524 20.000.000

13 Huila 73.974.584.369 32.441.430.704

9 La Guajira 9.868.210.708 6.418.640.787

35 Meta 119.825.063.348 64.199.514.910

6 Norte de Santander 1.578.762.261 978.762.261

1 Putumayo 145.964.771 145.964.771

3 Santander 1.129.658.327 1.059.658.326

16 Sucre 3.026.535.405 2.216.402.079

21 Tolima 8.835.960.414 6.776.877.666

Tomado de DNP. Oficio con radicado en la CGR 2016ER0056458 de 3 de junio de 2016.

111

Recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) con destino a VISR y/o a agua potable y saneamiento básico en la zona rural Sobre los recursos asignados para el cumplimiento del PND 2014-2018 referente a los productos “Personas con acceso a agua potable en la zona rural” y “Personas con manejo adecuado de aguas residuales en la zona rural”, el MVCT respondió que es competencia de los municipios y/o distritos garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos a sus habitantes, entre ellos, los de acueducto, alcantarillado y aseo, en el área urbana y rural de su jurisdicción (Artículo 5 de la Ley 142 de 1994). Agrega que para ello, el Acto Legislativo 004 de 2007 estableció una bolsa específica del SGP para la financiación de inversiones y subsidios en APSB, y que las entidades territoriales también pueden disponer de recursos del SGR, de recursos propios y/o solicitar apoyo financiero de la Nación215. Además precisa el Ministerio que su competencia es la de formular políticas, realizar asistencia técnica y apoyo financiero a las entidades territoriales, de manera que se logren consolidar las reformas estructurales realizadas en el sector APSB y, que el artículo 250 de la Ley 1450 de 2011 define que el MVCT realiza la evaluación de los proyectos del sector de agua potable y saneamiento presentados por los municipios y departamentos ante el mecanismo de viabilización, sin mencionar que dependiendo de la disponibilidad de recursos, dicha entidad apoya financieramente la ejecución de tales proyectos. Enfatiza en que se debe aclarar que la meta de “Personas con manejo adecuado de aguas residuales en la zona rural” es compartida con el MADR, teniendo en cuenta que ese Ministerio desarrolla el Programa de VISR a través del BAC. Esta respuesta contrasta con la del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que solo da cuenta del indicador soluciones de vivienda rural entregadas y afirma que “Las otras metas de la estrategia están a cargo de otros sectores”216. Agrega que solo reporta los recursos asignados por el MVCT para la financiación de proyectos de APSB en zonas rurales, y que la información de ejecución presupuestal 2015 que las entidades territoriales reportan en el Formato único Territorial (FUT) de la Contaduría General de la Nación, solo estaría disponible hasta el mes de agosto de 2016. Cuadro 39.

Cuadro 39. Recursos asignados para metas de APSB en el PND 2014-2018 (Pesos corrientes)

Vigencia Recursos asignados para producto “Personas con acceso a agua potable en la zona rural”

Recursos asignados para producto “Personas con manejo adecuado de aguas residuales en la zona rural”

2015 $1.430.279.495217

N/A

2016 N/A N/A

2017 N/A N/A

2018 N/A N/A

Tomado de MVCT. Oficio 2016EE0051609 de 13 de junio de 2016.

El MVCT afirma que realiza monitoreo al uso y ejecución del SGP para APSB a partir de la información reportada por las entidades territoriales en el FUT y, presenta a la CGR el reporte hecho por los entes territoriales en las vigencias solicitadas aclarando que éste no discrimina las inversiones en la zona urbana y en la rural por lo que solicitó a la Contaduría General de la Nación crear la Categoría FUT-REGISTROS PRESUPUESTALES para identificar el compromiso de gasto de los entes territoriales en dichas zonas218. Agrega que el reporte para el año 2015 se entregaría en el Informe de Monitoreo que incluye un análisis sobre el uso y ejecución de los recursos del SGP-APSB en zonas rurales. La CGR no recibió el reporte.

215 MVCT. Oficio 2016EE0051609 de 13 de junio de 2016. 216 MADR. Memorando 20164400044403 de 4 de mayo de 2016. 217 Ejecución presupuestal del MVCT vigencia 2015. 218 MVCT. Oficio 2016EE0051609 de 13 de junio de 2016.

112

Así, se desconoce para el periodo 2012-2015 el monto de recursos previstos para atender las necesidades de APSB en el área rural. Además, aunque algunos municipios encuestados por la CGR manifestaron haber destinado recursos del SGP a VISR, el MVCT menciona que “dentro de las actividades elegibles de gasto con la participación para agua potable y saneamiento básico de los departamentos, distritos y municipios, no se encuentra relacionada con la promoción y apoyo a programas o proyectos de vivienda de interés social rural”219. Recursos para financiar la política de agua potable y saneamiento básico en la zona rural Para establecer si para en el 2014 se financió la modalidad de solución de vivienda de agua potable en el Programa VISR con recursos del 4 X 1000 tal como lo establece el Conpes 3810 de 2014, el MADR respondió a la CGR220: “El programa VISR no ha incluido soluciones de agua potable debido a la falta de recursos. Lo mencionado en el Conpes, en relación con recursos provenientes del cuatro por mil, no se ha podido implementar debido a la situación fiscal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha apropiado dichos recursos en el Presupuesto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural –MADR con destinación específica a soluciones de agua potable para subsidios de VISR. A pesar de lo anterior, y dada la necesidad existente en dicha materia, así como lo Acordado en el marco del Acuerdo de Paz en el punto 1, el MADR está analizando la alternativa de incluir dentro del valor del subsidio el costo de una solución de agua potable. Para lograr lo anterior, se está trabajando conjuntamente con el Viceministerio de Agua Potable y Saneamiento Básico del MVCT para determinar el valor del incremento que debe tener el subsidio VISR para incluir dicha solución, una vez determinado el valor se requiere realizar la modificación al Decreto 1071 de 2015.”

Agrega el Ministerio que se están realizando gestiones en procura de incluir, como parte del programa de VISR que administra el BAC, la solución de agua potable, precisando que se está analizando cuáles serían las más pertinentes analizando costos, calidad, disponibilidad de recursos, normas concepto del Viceministerio de Agua Potable y Saneamiento Básico, entre otros, en el contexto de formulación del Plan Nacional de Vivienda y Agua Potable que establece el punto 1.3.2.3 del Acuerdo de La Habana. De esta manera, una actividad que se tenía prevista para realizarse en el 2014 aún no se ha concretado, con la particularidad de que el Gobierno Nacional anunció en su momento, dadas las movilizaciones presentadas en el 2013, que el gravamen del 4 X 1000 se mantendría con el fin de destinarlo a ayudar a superar la crisis del agro colombiano. Sobre los recursos del SGR y del SGP, como se ya dijo, no se cuenta con el monto total de las inversiones ni éstas se encuentran totalmente diferenciadas por vivienda urbana y rural. Recursos de entidades públicas constituidas en las entidades territoriales para apoyar la VISR Dado que a la Contraloría General de la República le fue suministrada por Fonvivienda información sobre las entidades que actúan como entidades oferentes de proyectos postulados para el SFVIS urbano y que el BAC no dio respuesta a la CGR sobre el traslado de solicitud de información que el MVCT menciona haber realizado al respecto221, se desconoce cuáles son las entidades públicas constituidas en las entidades territoriales para apoyar la VISR, no se sabe el monto de recursos gestionados y ejecutados por ésta.

219 MVCT. E-mail de mayo 18 de 2016. Dirección de Desarrollo Sectorial - Grupo de Monitoreo del SGP. 220 MADR. Oficio 20174400008171 de 19 de enero de 2017. 221 MVCT. Oficio 2016EE0111540 de 25 de noviembre de 2016.

113

Por otra parte, mediante la encuesta aplicada por la CGR a 98 municipios, evidenció cómo algunas administraciones municipales manifestaron haber financiado proyectos de VISR con recursos del SGR y/o los del SGP que reportan como propios, lo cual no permitió discernir sobre la fuente de los recursos ejecutados en VISR, sin mencionar que existen proyectos que mezclan VIS urbana y rural y, que fue frecuente la respuesta respecto a no tener información al respecto de la administración anterior. Esto no permite consolidar una cifra confiable sobre la asignación y ejecución de recursos propios de las entidades territoriales en VISR. Tampoco fue posible desagregar por fuente de recursos los valores incluidos en las bases de datos de proyectos del SVISR BAC y de la base Gesproy como contrapartidas realizadas por las entidades territoriales, dado que la base de proyectos del BAC no discrimina si el aporte de las entidades territoriales se realiza con recursos del SGR, SGP y/o recursos propios o mezclados, a lo que se suma que no es claro si los recursos propios que se reportan en la base Gesproy para los proyectos postulados para SFVISR BAC son los mismos reportados en la base de datos de proyectos del BAC. Desagregar el valor de cada fuente de recurso que compone las contrapartidas implica revisar uno a uno todos los proyectos y confrontar con el FUT, aspecto que escapa al alcance de este trabajo. En general, los recursos del Sistema General de Regalías no son considerados como un instrumento de política de VISR. Se desconoce el monto de los recursos propios de los entes territoriales destinados a VISR así como el de los recursos del Sistema General de Participaciones orientados a vivienda rural y a acueducto y saneamiento básico en áreas rurales. Tampoco se cuenta con información sobre las acciones realizadas por las entidades independientes que adelantan este tipo de proyectos en el país. 3.2.2 Gestión de los proyectos aprobados SFVISR BAC 2012-2015

Dado que la línea de crédito para VISR de Finagro y el SFVISR CCF tienen deficiencias de diseño que han hecho nula o casi nula su demanda, esta sección se ocupa exclusivamente de la gestión del SFVISR BAC durante el periodo 2012-2015. Las cifras presentadas se generaron a partir de la información suministrada por el BAC a la Contraloría General de la República y por lo tanto, incluyen las deficiencias mencionadas en una sección previa de este documento. 3.2.2.1 Recursos de proyectos aprobados SFVISR BAC 2012-2015 En el periodo evaluado se aprobaron proyectos de VISR por $1.6 billones financiados con recursos del SFVISR BAC y las contrapartidas (aportes de la comunidad, del municipio, del departamento y/o de otras entidades)222. Los subsidios otorgados por el BAC, por $1.4 billones, representan el 87%, seguido por $216 mil millones de contrapartidas. Cuadro 40.

Cuadro 40. Proyectos Aprobados, Subsidios Adjudicados, Contrapartida SFVISR 2012-2015 Precios Constantes 2015

2012 2013 2014 2015 Total Participación

Proyectos Aprobados 205.849.912.918 331.338.289.892 561.338.952.743 524.988.836.801 1.623.515.992.354 100%

Subsidios Adjudicados 176.005.712.693 275.459.739.176 449.883.053.521 506.329.998.845 1.407.678.504.234 87%

Contrapartida 29.844.200.226 55.878.550.717 111.455.899.222 18.658.837.955 215.837.488.120 13%

Fuente: Base de Datos BAC 31/03/2016

A partir de la base de datos del BAC se observa que para un 64% del valor de las contrapartidas no se especifica la fuente de recursos lo que impide un análisis del esfuerzo

222 Información de la Base de Datos del BAC con corte a marzo 31 de 2016. Incluye víctimas, desplazados, sentencias judiciales, restitución.

114

financiero realizado por cada uno de los aportantes y limita el seguimiento y control del BAC y del MADR en la financiación de la VISR y su retroalimentación. Cuadro 41. Cuadro 41. Recursos Contrapartida por tipo de aportante SFVISR 2012-2015 (Pesos Constantes 2015)

2012 2013 2014 2015 Total Participación

Aporte comunidad 0 0 0 0 0 0%

Aporte Municipio 24.011.525.132 30.023.949.537 0 0 54.035.474.668 25%

Aporte Departamento 5.176.551.851 14.666.892.100 0 117.900.000 19.961.343.950 9%

Aporte Otras Entidades 0 326.909.220 0 4.228.018.317 4.554.927.537 2%

Sin determinar 656.123.244 10.860.799.860 111.455.899.223 14.312.919.638 137.285.741.965 64%

Contrapartida 29.844.200.226 55.878.550.717 111.455.899.223 18.658.837.955 215.837.488.120 100%

Fuente: Base de Datos BAC 31/03/2016

En el periodo se aprobaron 2.199 proyectos de vivienda del total de proyectos incluidos en la base de datos del BAC, 90% en viviendas nuevas y el 10% en mejoramientos de viviendas. Los subsidios otorgados ascienden a $1.3 billones y $76.924 millones, respectivamente. Cuadro 42.

Cuadro 42. Proyectos Aprobados por Tipo de Solución de Vivienda SFVISR 2012-2015 (Número) 2012 2013 2014 2015 Total

Tipo de VISR Recursos Proy. Recursos Proy. Recursos Proy. Recursos Proy. Recursos Proy.

Tipo A- Mejoramiento 3.047 10 54.550 150 15.414 48 3.913 10 76.924 218

Tipo B- Vivienda Nueva 172.959 256 220.910 401 434.469 768 502.417 556 1.330.755 1.981

Total 176.006 266 275.460 551 449.330 816 506.330 566 1.407.679 2.199

Las cifras dan cuenta del énfasis en la gestión en el déficit cuantitativo, lo cual es atribuido por el MADR a que es difícil encontrar constructores interesados en desarrollar proyectos de vivienda rural dispersa223, más tratándose de proyectos de mejoramiento que les representa menor ganancia, y a que también ha encontrado que varios de los proyectos que son presentados bajo la modalidad de mejoramiento de vivienda realmente requieren la reconstrucción del inmueble. “La perspectiva de la ruralidad en materia de vivienda debe medir con diferente rasero la ejecución de la política pública. En zonas urbanas el gobierno nacional puede ofertar soluciones de vivienda nucleada dentro de una determinada ciudad sin mayores dificultades en relación con la ubicación del proyecto y esas viviendas pueden ser asignadas fácilmente a título de subsidio en especie como viviendas de interés prioritario. Este mismo concepto aplicado a las zonas rurales enfrenta como mayor limitante la dispersión de la población rural. El modelo de vivienda nucleada no es el propio de la zona rural en tanto el inmueble debe asentarse en la zona de producción y trabajo del habitante del campo, su tierra. Adicionalmente, el modelo planteado en la ley 1537 para la ejecución de proyectos VIP se basa en la existencia de una oferta importante de constructoras ansiosas de ejecutar proyectos en las ciudades del país, situación que no se presenta en las zonas rurales, por el contrario, encontrar constructores interesados en desarrollar proyectos de vivienda rural dispersa es difícil”:

Así, la gestión del SFVISR BAC obedece más a las expectativas de los constructores que a la atención de las necesidades reales en materia de vivienda rural para población pobre y vulnerable, sobre las cuales existe incertidumbre y que según el censo de 2005 indicaba que el déficit habitacional rural cualitativo era mayor que el cuantitativo.

Cuadro 43. Déficit habitacional rural total, cuantitativo y cualitativo según Censo 2005 (Hogares) Déficit habitacional rural Total Cuantitativo Cualitativo

Hogares 1.611.192 276.501 1.334.691

% frente al déficit habitacional nacional 68,25%* 11,71% 56,54

* Respecto al déficit habitacional total

223 MADR. Oficio 20154400036431 de 23 de febrero de 2015.

115

3.2.2.2 Hogares y beneficiarios SFVISR BAC 2012-2015 Según información suministrada por el BAC, en el periodo 2012-2015, junto con 77.901 jefes de hogar se beneficiaron 144.416 miembros de hogar, entre cónyuges, hijos, nietos, y otros parentescos, para un total de 222.317 beneficiarios en 77.901 hogares. Cuadro 44.

Cuadro 44. Beneficiarios VISR – Jefes de Hogar y Miembros de Hogar 2012-2015 (Número)

Parentesco 2012 2013 2014 2015 Total

Jefes de Hogar 11.299 19.299 29.776 17.527 77.901

Tío(a) 34 62 84 7 187

Sobrino(a) 206 455 383 49 1.093

Primos 40 54 51 3 148

Cuñado(a) 37 85 127 19 268

Cónyuge o Compañero (o) 4.984 8.861 15.334 2.594 31.773

Hijos 16.535 25.676 46.027 6.674 94.912

Nietos 919 2.111 2.679 330 6.039

Padres 496 812 1.188 191 2.687

Hermanos 311 668 996 131 2.106

Yerno o Nuera 2 2 1 5

Abuelo(a) 54 64 93 13 224

Otros 389 1.818 2.321 442 4.970

Suegro(a) 1 1 1 1 4

TOTAL 35.305 59.968 99.062 27.982 222.317

Los proyectos de la Bolsa Departamental cubrieron el mayor cantidad de beneficiarios (140.730), seguido de Desplazados (28.806), programas estratégicos (13.438) y Pacto Nacional Agrario 2014 (13.094), que suman 196.068 beneficiarios (88,2% del total). Cuadro 45.

Cuadro 45. Beneficiarios VISR por Programa (Jefes de Hogar y Parientes) 2012-2015 (Número) Programa 2012 2013 2014 2015 Total

Bolsa Departamental 20.047 40.778 79.905 140.730

Chaparral 417 417

Conpes 1.145 1.145

Contrato Plan 3.594 2.592 6.186

Contrato Plan Boyaca 937 937

Desarrollo Rural 4.027 3.846 7.873

Desplazados 8.461 6.714 13.631 28.806

INCODER 1.382 976 186 2.544

INCODER – ANUC 737 737

MINDEFENSA 1.119 274 1.393

Pacto Nacional Agrario 2014 13.094 13.094

Programa Regional de Inversión del Catatumbo 1.146 1.146

Programas Estratégicos 2 13.436 13.438

Restitución 664 841 390 715 2.610

Víctimas 307 954 1.261

Total 35.305 59.968 99.062 27.982 222.317

Los proyectos de Desarrollo Rural cubren a 7.873 beneficiarios (3,5% del total), Incoder a 2.544 beneficiarios (1,14%), Contrato Plan a 6.186 beneficiarios (2,8%), Programa Regional de Inversión del Catatumbo a 1.146 beneficiarios (0,5%) y Contrato Plan Boyacá a 937 beneficiarios (0,4). Es decir, que según respuesta del MADR bajo el concepto de DRET se habrían cubierto 18.686 beneficiarios (8,4% del total de beneficiarios)224.

224 “El enfoque territorial se entiende como una perspectiva sobre el desarrollo que amplía su campo de acción a todos los actores y sectores de un

territorio, concibiéndolo como aquel espacio geográfico que comparten todos los actores que lo habitan, del cual hacen diferente uso y está

inmerso particularidades productivas y culturales. Por lo tanto, el territorio se compone de los aspectos físicos y geográficos que lo definan, pero a su vez de la diversidad de usos productivos y construcciones sociales y culturales que los hogares y las comunidades construyen alrededor de

éste (…) Bajo este concepto de enfoque territorial, el programa ha priorizado territorios que presentan índices de pobreza rural, en donde se han

seleccionado los potenciales beneficiarios en un proceso conjunto entre el DNP, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, los alcaldes municipales y otras entidades gubernamentales. Esta selección se realiza de acuerdo a criterios técnicos planteados, datos oficiales disponibles y

teniendo en cuenta el conocimiento local territorial provisto por los alcaldes, como representantes de sus municipios. Este proceso se ha realizado

den los pilotos de los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (PDRIET) (…) Estos programas se sustentan en Contratos Plan que ha firmado la nación con las regiones, y que garantizan una focalización de recursos articulados, en estos casos, para el desarrollo rural.

Asimismo, a través de trabajos articulados con otras entidades del orden nacional, como lo son el INCODER o la Unidad de Consolidación, los

municipios y departamentos, se están focalizando beneficiarios en determinados territorios. Tal es el caso de la articulación entre entidades para atender de manera prioritaria a población de la región del Catatumbo”. MADR. Oficio 20144400086241 de 12 de mayo de 2014.

116

En cuanto a la distribución de recursos en hogares y beneficiarios por bolsas, en el periodo 2012-2015 el 63,9% de los recursos se distribuyó en la bolsa de política sectorial cubriendo el 53,1% de los hogares y a 36,7% de los beneficiarios. Es decir que se asignó $21,8 por hogar en la bolsa de política sectorial y $13,9 por hogar de la bolsa departamental225 (Cuadro 46). Así, aunque la bolsa departamental cubrió la mayor cantidad de beneficiarios, a éstos se les suministró una solución de VISR de menor costo que a los de la bolsa de política sectorial.

Cuadro 46. Montos del SFVISR, Hogares y Beneficiarios por bolsa de recursos 2012-2015 (Número) Millones Precios Constantes 2015

Vigencia Bolsa departamental Bolsa política sectorial Total

Recursos Hogares Beneficiarios Recursos Hogares Beneficiarios Recursos Hogares Beneficiarios

2012 71.417 4.961 20.047 104.588 6.338 15.258 176.006 11.299 35.305

40,6 43,9 56,8 59,4 56,1 43,2 100,0 100,0 100,0

2013 120.561 10.016 40.778 154.899 9.283 19.190 275.460 19.299 59.968

43,8 51,9 68,0 56,2 48,1 32,0 100,0 100,0 100,0

2014 315.676 21.589 79.905 134.207 8.187 19.157 449.883 29.776 99.062

70,2 72,5 80,7 29,8 27,5 19,3 100,0 100,0 100,0

2015 0 0 - 506.330 17.527 27.982 506.330 17.527 27.982

0,0% 0,0% - 58,6% 42,4% 100,00% 38,0% 22,5% 100,00%

Total 507.654 36.566 140.730 900.024 41.335 81.587 1.407.679 77.901 222.317

36,1 46,9 63,3 63,9 53,1 36,7 100,0 100,0 100,0

Esto se explica en parte a que la bolsa de política sectorial concentra el 63,9% de los recursos, de los que el 99,9% es vivienda nueva; mientras la bolsa departamental reúne el 36,1% de recursos, siendo el 14,4% para mejoramiento de VISR, que cuestan menos. Otra razón es que en la bolsa sectorial se atendieron menos hogares con más miembros.

Cuadro 47. Recursos por tipo de solución de vivienda para cada bolsa del SFVISR BAC 2012-2015

Millones de Pesos Constantes 2015

Vigencia Bolsa departamental Bolsa sectorial

Total Tipo A Mejoramiento Tipo B Nueva Tipo A Mejoramiento Tipo B Nueva

2012 2.902 68.515 144 104.444 176.006

4,0% 15,8% 3,6% 11,7% 12,5%

2013 54.550 66.011 0 154.899 275.460

74,9% 15,2% 0,0% 17,3% 19,6%

2014 15.414 300.262 0 134.207 449.883

21,2% 69,1% 0,0% 15,0% 32,0%

2015 0 0 3.913 502.417 506.330

0,0% 0,0% 96,4% 56,1% 36,0%

Total 72.867 434.788 4.057 895.967 1.407.679

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Los departamentos con mayor número de proyectos aprobados en vivienda nueva fueron Cauca, Antioquia, Nariño, Boyacá, Cundinamarca, Santander, Huila y Tolima, y con proyectos aprobados de mayor número de hogares beneficiarios fueron Cauca, Nariño, Antioquia, Tolima, Boyacá, Cundinamarca, Santander, Córdoba y Huila. Cuadro 48. Sin embargo, según el Censo de 2005226, los departamentos con mayor déficit habitacional son Vaupés, Chocó, Vichada, Guajira, Caquetá, y Guaviare. Esto mostraría, solo a manera indicativa, que las soluciones de VISR se dirigieron a departamentos que aunque tendrían bastantes hogares con necesidades de vivienda rural tuvo poca cobertura en departamentos con alto déficit habitacional rural porcentual. Los departamentos de Guainía y Amazonas que presentan déficit cuantitativo no tienen proyectos de VISR.

225 Se toma el rubro “BOLSA DEPARTAMENTAL” de la base de datos de proyectos del BAC el cual coincide en valores con la “Bolas

Departamental” de la base de beneficiarios. Lo anterior dado que aunque hay un rubro denominado “BOLSA DEPARTAMENTAL Y SECTORIAL) en la base de datos de proyectos, no hay manera de discriminar una bolsa de la otra. Según el MADR “en algunas ocasiones con el

proyecto de inversión nacional o dirigido a población rural pobre se atienden hogares que tienen doble condición pobre + víctima”. MADR.

Oficio 20164400126761 de 24 de junio de 2016. 226 Cifras del DANE correspondiente al “RESTO” y no a las “CABECERAS”

117

Cuadro 48. Número de proyectos aprobados y hogares beneficiados por departamento 2012-2015

Departamento

2012 2013 2014 2015 Total Déficit Habitacional

Total vivienda rural

NBI Hacinamiento crítico vivienda

rural No. Proy.

No. Jefes Hogar

No. Proy.

No. Jefes Hogar

No. Proy.

No. Jefes Hogar

No. Proy.

No. Jefes Hogar

No. Proy.

No. Jefes Hogar

Amazonas 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 89,13 32,09

Antioquia 21 1.028 82 3.371 67 2.840 85 2.151 255 9.390 62,69 17,81

Arauca 2 138 3 44 7 357 4 5 16 544 81,14 22,49

Atlántico 1 26 0 0 0 0 5 88 6 114 55,52 14,47

Bogotá 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 48,22 12,87

Bolívar 13 1.197 23 510 12 373 24 845 72 2.925 82,53 23,93

Boyacá 22 667 46 1.264 94 2.299 16 317 178 4.547 65,96 15,81

Caldas 5 241 14 386 29 529 11 94 59 1.250 53,00 9,00

Caquetá 1 58 2 27 1 17 1 1 5 103 89,51 10,85

Casanare 1 17 0 0 0 0 7 11 8 28 73,91 24,66

Cauca 22 728 51 2.607 157 6.114 80 2.898 310 12.347 76,96 14,94

Cesar 9 499 13 202 21 867 19 404 62 1.972 78,20 32,84

Chocó 1 57 2 259 0 0 16 542 19 858 92,90 23,76

Córdoba 16 654 32 1.427 8 229 34 1.494 90 3.804 84,46 26,12

Cundinamarca 9 257 34 886 75 3.080 21 253 139 4.476 50,85 10,34

Guajira 22 1.171 0 0 4 224 4 322 30 1.717 92,59 75,50

Guaviare 1 18 0 0 0 0 1 2 2 20 88,46 14,91

Guainía 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 95,74 18,34

Huila 15 302 18 504 59 2.289 23 476 115 3.571 68,54 10,93

Magdalena 7 233 22 406 2 79 13 407 44 1.125 78,36 23,47

Meta 4 309 5 119 6 54 17 187 32 669 59,64 14,72

Nariño 39 1.602 51 2.015 90 4.122 49 4.524 229 12.263 75,38 23,72

Nte Santander 2 71 35 1.598 32 1.157 17 91 86 2.917 77,08 18,54

Putumayo 3 117 11 307 2 18 9 215 25 657 82,81 11,93

Quindío 2 29 0 0 7 21 2 23 11 73 29,41 6,62

Risaralda 5 209 6 37 1 46 7 56 19 348 48,73 12,67

San Andrés I. 0 0 1 41 0 0 0 0 1 41 44,56 8,91

Santander 10 213 37 1.413 57 1.844 25 400 129 3.870 66,32 14,42

Sucre 12 423 13 181 40 1.837 7 38 72 2.479 81,80 23,17

Tolima 17 820 28 1.488 28 1.319 32 1.129 105 4.756 69,82 16,40

Valle 2 70 21 160 17 61 36 553 76 844 41,41 8,52

Vichada 2 145 0 0 0 0 0 0 2 145 92,62 46,79

Vaupés 0 0 1 47 0 0 0 0 1 47 98,58 53,65

TOTAL 266 11.299 551 19.299 816 29.776 566 17.527 2.199 77.901

Fuente: Base de Datos BAC 31/03/2016 - DANE 2005

3.2.3 Cumplimiento de metas de la política de VISR frente a déficit habitacional Aunque como ya se ha mencionado, los instrumentos de la política de VISR son el SFVISR BAC, el SFVISR CCF y línea de crédito para VISR de Finagro, dado que los dos últimos tienen deficiencias de diseño que han hecho nula o casi nula su demanda, esta sección se ocupa exclusivamente del SFVISR BAC y de las metas sobre APSB para las zonas rurales previstas en los Planes Nacionales de Desarrollo 2010-2014 y 2014-2018. 3.2.3.1 Metas sobre VISR durante el periodo 2012-2015 Dado que en el periodo evaluado confluyen dos planes nacionales de desarrollo y hubo cambio de indicadores, a continuación se presentan los resultados reportados al respecto: Periodo 2012-2014 bajo el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 El número de soluciones de VISR asignadas en el periodo 2012-2014 superó para todos los años el de las vigencias anteriores, a excepción del año 2011 en el que se presentó la emergencia por el fenómeno climático conocido como Ola Invernal (Gráfica 13). Dicho incremento fue ascendente de una vigencia a otra, superando el cien por ciento de los SFVISR BAC previstos a asignar en cada año, y obedece al aumento en la asignación de recursos del PGN que presentó el SFVISR BAC en el periodo referido.

118

Fuente: Sinergia y BAC (soluciones de VISR BAC terminadas con corte a noviembre de 2016).

Solo se ha terminado el 57,7% de las soluciones de VISR asignadas en 2012, 64,1% del 2013 y 61,9% del 2014 cuando el plazo máximo para ejecutar estos proyectos es de 14 meses. Aún por ser terminadas 24.963 soluciones de VISR del periodo 2012-2015 (38% de las soluciones de VISR asignadas) y 27.794 soluciones de VISR asignadas en el periodo 2005-2011 (32% de las soluciones de VISR asignadas), para un total de 52.757 soluciones de VISR (Cuadro 49).

Cuadro 49. Soluciones de VISR BAC previstas, asignadas y terminadas 2005-2014 Vigencia Previstos Asignados Terminadas* % asignados vs previstos % terminadas vs asignadas Soluciones pendientes de terminar

2005 16.200 12.954 8.749 80,0 67,5 4.205

2006 19.553 12.882 6.212 65,9 48,2 6.670

2007 10.536 12.499 5.082 118,6 40,7 7.417

2008 14.372 10.445 4.354 72,7 41,7 6.091

2009 14.453 1.224 807 8,5 65,9 417

2010 14.473 5.247 3.002 36,3 57,2 2.245

2011 14.750 31.720 30.971 215,1 97,6 749

2005-2011 104.337 86.971 59.177 83,4 68,0 27.794

2012 14.750 15.865 9.162 107,6 57,7 6.703

2013 14.750 19.299 12.380 130,8 64,1 6.919

2014 14.750 29.776 18.435 201,9 61,9 11.341

2012-2014 44.250 64.940 39.977 146,8 61,6 24.963

Elaboración DES CDSA a partir de información de Sinergia y suministrada por BAC. * Corte a noviembre de 2016.

Se desconoce el total de soluciones de VISR entregadas porque, como ya se mencionó, el BAC no lleva registro digital de esta estadística, lo cual incide en el reporte de los resultados generados por el programa de SFVISR frente al déficit habitacional rural. El 80% de las soluciones de VISR a ser asignadas en el periodo 2012-2014 se otorgaron a pobladores rurales pobres y el 20% a población víctima de desplazamiento forzado, siendo la vigencia 2014 la que mayores asignaciones registró. Cuadro 50.

Cuadro 50. Distribución de soluciones de vivienda por tipo de beneficiario 2012-2014 Total soluciones vivienda rural

Vigencia Meta Avance %

2012 14.750 15.865 107,6

2013 14.750 19.299 130,8

2014 14.750 29.776 201,9

Total 44.250 64.940 146,8

Soluciones de vivienda a pobladores rurales pobres


2012 11.800 12.583 106,6

2013 11.800 14.778 125,2

2014 11.800 24.518 207,8

Total 35.400 51.879 146,6

% 80,0 79,9

Soluciones de vivienda a desplazados


2012 2.950 3.282 111,3

2013 2.950 4.521 153,3

2014 2.950 5.258 178,2

Total 8.850 13.061 147,6

% 20,0 20,1

Fuente: Sinergia

0

20.000

40.000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

16

.20

0

19

.55

3

10

.53

6

14

.37

2

14

.45

3

14

.47

3

14.7

50

14

.75

0

14

.75

0

14

.75

0

12

.95

4

12

.88

2

12

.49

9

10

.44

5

1.2

24

5.2

47

31

.72

0

15

.86

5

19

.29

9

29

.77

6

8.7

49

6.2

12

5.0

82

4.3

54

80

7

3.0

02

30

.97

1

9.1

62

12

.38

0

18

.43

5

Gráfico 13. Dinámica del subsidio de VISR rural BAC 2005-2014

Previstos Asignados Terminadas

119

Vigencia 2015 bajo el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Soluciones de vivienda entregadas Para la vigencia 2015 en Sinergia se reportan 18.317 soluciones de VISR entregadas y un avance del 122,11% (Cuadro 51). No obstante, como los resultados deben corresponder a los recursos con los que se financian, para el 2015 se terminaron 100 soluciones de VISR.

Cuadro 51. Soluciones de VISR BAC Meta, Avance y Terminadas 2015

Vigencia Meta Avance Terminadas * % asignados vs

previstos % terminadas vs

asignadas Soluciones pendientes de

terminar

2015 15.000 18.317 100 122,1 0,5 18.217,0

Fuente: Sinergia y BAC

Las 18.217 soluciones restantes se financiaron con recursos de planes plurianuales de inversión de periodos de gobierno anteriores al 2015-2019. Cuadro 52.

Cuadro 52. Soluciones de VISR BAC Meta, Avance y Terminadas 2015 Vigencia 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total

Soluciones entregadas 45 71 472 1.274 4.652 6.886 4.817 100 18.317

Fuente: Sinergia y BAC

Aunque el MADR afirma que el DNP aceptó el indicador que acumula resultados de proyectos financiados con recursos del periodo 2015-2019 con resultados de proyectos financiados con recursos de periodos anteriores, en aras de una rendición de cuentas clara, éstos deberían diferenciarse en indicadores separados. En cuanto a la Vivienda de Interés Prioritario Rural el MADR manifiesta que ha catalogado la solución de vivienda de interés social que se construye con recursos del SFVISR BAC, como una solución de vivienda prioritaria, argumentando que la ley ha efectuado la distinción de las soluciones de vivienda atendiendo a su valor máximo. Así, según la respuesta del Ministerio, los resultados reportados para el SFVISR BAC corresponden a soluciones de vivienda prioritaria. Agrega dicha entidad227 que:

“… esta cartera ministerial ha efectuado en época reciente ajustes al programa de vivienda rural. De ello da cuenta el decreto 1934 de 2015. No obstante, y conscientes de la necesidad de desarrollar e implementar una política pública de vivienda rural que responda de manera ágil a las necesidades de los habitantes del campo, en la actualidad se trabaja en modificaciones al programa que se surtirán en diferentes instancias, tanto para vivienda de interés social como prioritaria:

Proyecto de ley que modifica las Leyes 281 de 1996, 400 de 1997, 546 de 1999, 1114 de 2006 y 1537 de 2012, relacionadas con vivienda de interés social y prioritario rural. Instancia extraordinaria por el mecanismo de Fast Track, facultades extraordinarias presidenciales.

Modificación del Decreto 1071 de 2015. Por vía ordinaria de reglamentación y/o modificación. Modificación del decreto 2243 de 2005. Por vía ordinaria de reglamentación”.

De esta manera, siendo la VIPR diferente a la VISR por cuanto su concepción tiene una connotación social que trasciende el valor del subsidio, los resultados reportados sobre el SFVISR no permiten discriminar entre una y la otra, y por ende, no se puede determinar en qué forma el Gobierno Nacional avanzó al respecto.

227 MADR. Oficio 20154400036431 de 23 de febrero de 2015.

120

Personas con acceso a Agua Potable y Saneamiento Básico zonas Rurales En el PND 2014-2018, en la estrategia de Movilidad Social, que tiene por objetivo impulsar la planificación, actuación coherente y articulada de los sectores de vivienda, APSB, bajo el concepto de “Ciudades Amables y Sostenibles para la Equidad” en complemento con las acciones estratégicas de movilidad urbana, se contemplan el programa de infraestructura de acueducto y alcantarillado y el de apoyo al saneamiento de los vertimientos. Dicho programa cuenta con el indicador de personas beneficiadas con acceso a agua potable en la zona rural que mide el número de personas con acceso a métodos adecuados de abastecimiento de agua en zona rural a partir de los resultados de la Gran Encuesta Integrada de Hogares228 además de los registros administrativos del MVCT, MADR, DPS, MSPS, en los cuales se atiende población en zonas rurales. Para el cuatrienio, la meta de personas beneficiadas con agua potable en zona rural es de 8.517.296, alcanzando en el 2015 un avance del 101.3% y para el cuatrienio del 95.1%. Cuadro 53. A su vez, el programa de apoyo al saneamiento de los vertimientos, contempla el indicador de personas con manejo adecuado de aguas residuales en la zona rural, el cual se mide a partir de los resultados de la Gran Encuesta Integrada de Hogares más los registros administrativos del MVCT, MADR, DPS, MSPS, en los que se atiende población en zonas rurales, para hacer seguimiento al mejoramiento de la calidad de vida en estas zonas.

Cuadro 53. Personas con Acceso a Agua Potable en la Zona Rural Metas y Avances del PND 2014-2018

Para el cuatrienio la meta de personas beneficiadas con manejo adecuado de aguas residuales en zona rural es de 8.188.425 alcanzando en el 2015 un avance del 102.5% (271.503 personas) y para el cuatrienio del 93.3%. Cuadro 54. Como metodología de cálculo, el MVCT aclara que para hacer seguimiento al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio el país adoptó la metodología de cálculo del Plan de Monitoreo Conjunto de Naciones Unidas, que define el nivel de acceso de la población a métodos de abastecimiento de agua y saneamiento adecuados, lo cual implica que en las

228 Según el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la encuesta permite hacer un seguimiento anual al avance de metas, lo cual no es posible

realizar con otros instrumentos como la Encuesta de Calidad de Vida, que ha tenido diferentes periodicidades de 1997 a 2013. MVCT. Oficio 2016EE0051609 de 13 de junio de 2016.

Meta 2014-2018 -

Personas Beneficiadas8.517.296

Línea de Base 7.937.296

Año

Meta

Anual

Meta Anual

Total

Personas

Beneficiadas Anual

Meta Acumulada

Anual

% Avance

Anual

2014 0 0 0 0 0%

2015 58.000 7.995.296 159.196 8.096.492 101,3%

2016 116.000 8.111.296 0 0 0,0%

2017 203.000 8.314.296 0 0 0,0%

2018 203.000 8.517.296 0 0 0,0%

Avance 2014-2018 8.096.492 8.517.296 0 95,1%

Fuente: Sinergia/Enero 2017

121

áreas rurales, en donde es inviable construir sistemas convencionales de acueducto y alcantarillado debido a su alta dispersión se tomen en cuenta para el cálculo de coberturas soluciones alternativas como pozos con bomba, pilas públicas, pozos sépticos y letrinas229.

Cuadro 54. Personas con Manejo Adecuado de Aguas Residuales en Zona Rural Metas y Avances del PND 2014-2018

Considerando que según el PND 2014-2018 el 31,3% de la población rural no tiene acceso a agua mejorada, el avance reportado en Sinergia significa que se cubrió el 4,5% de dichas necesidades. Por su parte, el avance presentado en Sinergia en cuanto a personas con acceso a alcantarillado equivale al 2,8% de personas que según el PND carecen de alcantarillado o sistemas de eliminación de excretas. Lo anterior, teniendo en cuenta el dato que aparece en el documento “Política de Mejoramiento de las Condiciones de habitabilidad en el campo” según el cual “en Colombia hay cerca de 47,5 millones de habitantes, donde el 23,7% habitan en áreas rurales”. No obstante, si se tiene en cuenta que el PND 2014-2018 afirma que “según la Misión para Transformación del Campo el 30,4% de la población colombiana vive en zonas rurales”, el aporte puede ser menor. 3.2.3.2 Eficiencia del Esquema de operación del SFVISR BAC En el esquema de operación del SFVISR BAC bajo el Decreto 1160 de 2010, la duración real de los proyectos desde su presentación y formulación hasta su ejecución era de 40 meses, de

los 24 meses prorrogables en 6 meses previstos en la normatividad de ese momento230

.

El Gobierno Nacional formalizó el cambio de esquema de asignación y ejecución del SFVISR BAC con el Decreto 900 de 2012. No obstante, los problemas de coordinación entre los gestores de la política persistieron, y las reformas no generaron cambios en aspectos críticos para el éxito del programa. A 2014, el BAC reconoció que la ejecución de los proyectos ordinarios duraban 26 meses y los proyectos estratégicos 22 meses, de los 8 meses prorrogables en 6, previstos en la normatividad para la operación del subsidio. En ambos casos el BAC atribuyó las demoras principalmente a la obtención de pólizas. Gráfica 14. Otras deficiencias de este esquema observadas por el MADR y el BAC es la dispendiosa contratación de las Gerencias Integrales dada su baja capacidad ante la creciente demanda del subsidio y, deficiencias de comunicación entre éstas y las entidades oferentes, aspecto que se evidenció en la encuesta aplicada por la CGR a los municipios.

229 MVCT. Oficio 2016EE0051609 de 13 de junio de 2016. 230 BAC. (s.f.). Evaluación de proyectos de convocatoria 2011 Vivienda de Interés Social Rural. Convenio Interadministrativo CIA11 – 5DG – Acuerdo Específico Nº 1. p. 38.

Meta 2014-2018 -

Personas Beneficiadas8.188.425

Línea de Base 7.368.425

Año

Meta

Anual

Meta Anual

Total

Personas

Beneficiadas Anual

Meta Acumulada

Anual

% Avance

Anual

2014 0 0 0 0 0%

2015 82.000 7.450.425 271.503 7.639.928 102,5%

2016 164.000 7.614.425 0 0 0,0%

2017 287.000 7.901.425 0 0 0,0%

2018 287.000 8.188.425 0 0 0,0%

Avance 2014-2018 7.639.928 8.188.425 0 93,3%

Fuente: Sinergia/Enero 2017

122

Gráfica 14. Procesos y Tiempos normales para la ejecución de la vivienda rural

*Incluyendo la consecución de las pólizas Fuente: presentación del BAC realizada el 31 de marzo de 2014 en el Taller sobre la política de VISR

Así, aunque en el Decreto 900 de 2012 se redujo el tiempo de ejecución de los proyectos en al menos 35% frente a lo establecido en el Decreto 1160 de 2010, en la práctica los proyectos habrían superado el tiempo previsto en la nueva norma en al menos 57% para el caso de proyectos estratégicos y en 85% para los proyectos ordinarios. Ahora, con el Decreto 1934 de 2015 se prevé una duración intermedia entre la prevista en el Decreto 1160 de 2010 y el Decreto 900 de 2012, al contemplar 12 meses prorrogables 6 meses.

Para evaluar la eficiencia en la ejecución de los proyectos, se tomaron aquellos que tenían los tres desembolsos de recursos y se midieron los tiempos entre el primero y el tercero. Del análisis de la información se concluyó que los proyectos posteriores a la reforma de 2012 mejoraron los tiempos de ejecución frente a los de años previos (2004-2012), pero fueron similares a aquellos conseguidos entre 2000 y 2003 (Cuadro 55). Esta situación se dio tanto en vivienda nueva (Tipos B y C) como en mejoramiento de vivienda (Tipo A). Sin embargo, la reducción de tiempos respecto al periodo 2004-2010 no se puede atribuir al cambio de esquema dado que para vigencias del citado periodo y anteriores se evidencia un mayor número de proyectos con los tres desembolsos en menos tiempo.

Cuadro 55. Duración promedio en meses de los proyectos entre 1º y 3er desembolso

Año 1er desembolso

Duración A: Mejoramiento de

vivienda

Número proyectos A

Duración B: Vivienda Nueva

Número proyectos B

Duración C: Vivienda Nueva en sitio propio

esquema antiguo

Número proyectos C

2000 8,58 20 N/A 12 N/A 6

2001 9,34 108 9,02 64 11,22 32

2002 11,33 243 14,31 127 11,80 25

2003 22,12 5 10,50 1 19,77 2

2004 18,74 131 20,49 82 44,47 1

2005 19,01 159 24,27 94 41,80 2

2006 20,99 145 19,91 79 11,63 3

2007 24,48 235 26,86 129 17,03 1

2008 9,62 28 9,31 44 9,09 1

2009 47,89 3 31,60 30 63,20 1

2010 3,27 1 32,00 17 52,57 1

2011 S/D S/D 31,33 11 S/D S/D

2012 S/D S/D 26,42 11 S/D S/D

2013 19,78 8 18,60 75 S/D S/D

2014 15,45 18 16,75 72 S/D S/D

2015 5,47 1 7,50 8 S/D S/D

2016 S/D S/D 0 1 S/D S/D

Fuente: Banco Agrario, Cálculos CGR S/D Sin Dato

123

Por otra parte, según la Misión para la Transformación del Campo, “de los 1412 proyectos adjudicados en el período 2000-2011, el 27 % estuvieron en procesos de demanda penal, siniestrados o demanda ejecutiva, donde el 98% de estos fueron en el período 2004-2008”, debido a que “se debilitó la coordinación institucional y se concentró la operación del programa en las alcaldías, sin un sistema de seguimiento" y concluye que, “Aunque el número de proyectos aumentó, presentaron serios problemas para su culminación exitosa”. En efecto, la mayor parte de problemas se presentaron con proyectos adjudicados entre 2004 y 2010, los cuales aún persisten, pese a que de este periodo y del periodo 2000-2003 se han liquidado proyectos que presentaron problemas (Cuadro 56). Sin embargo, aunque para el periodo evaluado aún no se han presentado casos de siniestros, declaratorias de incumplimiento, declaratorias de incumplimientos ejecutoriadas, etc., tampoco se puede concluir aún que el esquema fue eficiente en ese sentido, cuando no se han terminado el 42,3% de las soluciones de VISR asignadas en el 2012, 35,9% del 2013 y 38,1% del 2014 siendo catorce meses el tiempo máximo previsto para la ejecución de los proyectos.

Cuadro 56. Estado de los proyectos según la vigencia de adjudicación (2000-2015) Vigencia RTA EJC1 EJC2 EJC3 DI DIE DS DSE IR IRS PLIQ LIQ NCR REV Total

2000

198

198

2001

266

266

2002

1

182

183

2003

3

2 2 194

201

2004

8 14 3

3

6

9 5 299 2

349

2005

9 14 3

3

7

9 8 262 16

331

2006

8 44 16

1

7

3 17 275 2

373

2005-2006

2 5 1

3 3

14

2007

45 68 15

3

14

3 15 170

333

2008

22 32 6 1 6 2 15

8 96

1 189

2009

12

7

3 12

34

2010 1 12 27 10

27

3

7 21

108

2011

4 16

14 11

45

2012 48 37 106 2

73

266

2013 151 137 172 1

90

551

2014 134 587 90

5

816

2015 482

1

1

484

Total 816 871 603 58 1 50 2 52 0 27 250 1990 20 1 4.741

Fuente: Banco Agrario, Cálculos CGR Convenciones: RTA: Revisión técnica y ajustes para iniciar; EJC1: En ejecución con primer desembolso; EJC2: En ejecución con segundo desembolso; EJC3: En ejecución con tercer desembolso; DI: Declaratoria de incumplimiento; DS: Declaratoria de siniestro; DSE: Declaratoria de siniestro ejecutoriado; IR: Intervenido con resolución; IRS: Intervenido con resolución de siniestro; PLIQ: En proceso de liquidación; LIQ: liquidado; DIE: Declaratoria de incumplimiento ejecutoriada; NCR: No cumplió requisitos; REV: Revocado.

3.2.3.3 Gestión en el periodo 2012-2015 de proyectos aprobados en vigencias anteriores Con el fin de determinar la gestión durante el periodo 2012-2015 de los proyectos sin liquidar aprobados en vigencias anteriores, se cruzó la base de datos del BAC con corte a 31 de diciembre de 2011 con la base de datos del BAC con corte de marzo de 2016. De dicho cruce se encontraron 635 proyectos que venían de la vigencia 2011, de los cuales 282 cambiaron de estado y 353 mantuvieron el reportado a diciembre 31 de 2011. De los proyectos que no cambiaron de estado entre diciembre de 2011 y marzo de 2016, el 46,7% se encontró en el segundo desembolso y 24,6% en primer desembolso, sumando entre los dos 71,3%. Los demás estados estuvieron individualmente por debajo de 9%, con valores mínimos para los que se encuentran en revisión y los que están en ajustes (Cuadro 57). Las

124

demoras en los desembolsos se deben principalmente a la dificultad para alcanzar los avances de obra que justifiquen la realización de los pagos.

Cuadro 57. Proyectos sin cambio de estado entre diciembre de 2011 y Marzo de 2016.

No Proyectos sin cambio de estado: Diciembre 2011 & Marzo 2016 Total %

EJC1 87 24,6

EJC2 165 46,8

EJC3 31 8,8

IRS 26 7,3

NCR 20 5,7

PLIQ 22 6,2

REV 1 0,2

RTA 1 0,2

Total general 353 100,0

Fuente: Banco Agrario, Cálculos CGR Convenciones: RTA: Revisión técnica y ajustes para iniciar; EJC1: En ejecución con primer desembolso; EJC2: En ejecución con segundo desembolso; EJC3: En ejecución con tercer desembolso; IRS: Intervenido con resolución de siniestro; PLIQ: En proceso de liquidación; NCR: No cumplió requisitos; REV: Revocado.

De los proyectos que cambiaron de estado (Cuadro 58), el 66,67% paso en su mayoría a ejecución y proceso de liquidación del estado en revisión y ajustes para inicio (RTA), mientras el restante 33.3% pasaron a estados de incumplimiento o de siniestro. El tiempo de ejecución de los 282 proyectos supera los 5 años. El 41,4% pasó de otros estados al estado de ejecución (EJC1, EJC2 y EJC3), el 37,2% al estado de incumplimiento y de siniestro, y el 21,27% pasaron al proceso de liquidación.

Cuadro 58. Cambios de estado en proyectos VISR entre Diciembre de 2011 y Marzo de 2016. ESTADOS CORTE MARZO DE 2016

DI DIE DS DSE EJC1 EJC2 EJC3 IRS PLIQ Total general

Esta

dos c

ort

e D

icie

mb

re

2011

EJC1 5 28 4 11 48

EJC2 2 15 5 23 45

EJC3 5 5 10

INCR 16 16

IR 1 21 9 4 1 3 39

IRS 2 1 3

PLIQ 1 8 9

RTA 1 31 3 12 35 6 17 105

SI 2 2 3 7

Total general

1 50 2 52 23 70 23 1 60 282

Fuente: Banco Agrario, Cálculos CGR RTA: Revisión técnica y ajustes para iniciar; EJC1: En ejecución con primer desembolso; EJC2: En ejecución con segundo desembolso; EJC3: En ejecución con tercer desembolso; DI: Declaratoria de incumplimiento; DS: Declaratoria de siniestro; DSE: Declaratoria de siniestro ejecutoriado; IR: Intervenido con resolución; IRS: Intervenido con resolución de siniestro; PLIQ: En proceso de liquidación; LIQ: liquidado; DIE: Declaratoria de incumplimiento ejecutoriada; NCR: No cumplió requisitos; REV: Revocado. En general, más del cincuenta por ciento (55,6%) de los proyectos de vigencias anteriores a 2012 no tuvieron ningún avance en la gestión mientras que el 71,3% de los proyectos que cambiaron de estado (201 proyectos) aún no inician su proceso de liquidación con el agravante de que la mayoría supera los cinco años de proceso, afectando la oportunidad del acceso a la vivienda a los beneficiarios que hacen parte de dichos proyectos. Según información del BAC en el 2012-2015 se terminaron 40.281 soluciones de VISR de vigencias anteriores a 2011, de las cuales 76% corresponden a la vigencia 2011 para atender la situación de emergencia presentada por el fenómeno climático denominado Ola Invernal (Cuadro 59). Así, 9.675 soluciones de VISR comprenden el periodo 2000-2010. Esto denota

125

que la mayoría de la gestión se enfocó a cubrir una situación coyuntural como lo afirmó el DNP en la evaluación que realizó al programa.

Cuadro 59. Soluciones de Vivienda terminadas durante el periodo 2010-2015 Corte al 30-noviembre–2016

2012 2013 2014 2015 Total

2002 81 81

2003 86 86

2004 295 23 34 352

2005 222 40 123 385

2006 726 243 76 1.045

2007 812 268 134 1.214

2008 2.778 114 81 45 3.018

2009 247 147 27 71 492

2010 1.409 775 346 472 3.002

2011 18.708 8.729 1.895 1.274 30.606

Total 25.278 10.339 2.802 1.862 40.281

3.2.4 Gestión en VISR con otras fuentes de recursos 3.2.4.1 VISR financiada con recursos del SGR Sobre el reporte efectuado por el DNP a la CGR de 400 proyectos de vivienda rural financiados con recursos del SGR, para 385 proyectos específicos de VISR no hay claridad en el número de soluciones de vivienda incluidas, ni las soluciones terminadas, solo incluye el número de beneficiarios, sin que haya certeza sobre la entrega de las soluciones a los mismos. Cuadro 60.

Cuadro 60. Proyectos de Vivienda rural con regalías reportados por el DNP (Millones de pesos 2015)

Año de Aprobación

No proyectos Aporte SGR Aporte Nación Aporte Otros Valor total Proyectos

2012 28 32.297 2.291 8.087 42.675

2013 121 174.861 189.472 26.576 390.909

2014 92 54.099 71.473 18.737 144.309

2015 141 132.696 18.561 38.573 189.829

Total 385 393.952 281.798 91.972 767.722


En respuesta del DNP a la CGR231, se remite una relación de 400 proyectos de vivienda rural y aparte otra de 248 proyectos que según la entidad tienen cofinanciación de recursos del PGN (BAC a través del MADR) y sobre los que la Dirección de Desarrollo Rural Sostenible del DNP tiene conocimiento, toda vez que sobre los mismos expide concepto técnico de viabilidad. Así, al solicitarle reportar las cifras sobre la VISR financiada con recursos del SGR en el país, el DNP aunque remite información sobre los proyectos de vivienda rural incluidos en el Gesproy, solo da cuenta de los proyectos BAC. Sobre la base de datos de proyectos postulados al SFVISR BAC y cofinanciados con aportes de regalías, suministrada por el DNP232, ésta contiene proyectos que atienden viviendas rurales y urbanas a la vez. Al extractar los proyectos exclusivamente rurales, se tiene que durante el periodo 2012-2015 se asignaron 204 proyectos y 30.225 soluciones de vivienda, por valor de $452.744 millones (pesos constantes 2015), de los cuales, el 50,7% correspondió a recursos del SGR, 41% a aportes nación y 8% a otros recursos.

231 DNP. Oficio con radicado en la CGR 2016ER0056458 de 3 de junio de 2016. 232 DNP. Oficio 20166000565051 de 1 de julio de 2016.

126

Del total, 80 proyectos (39% del total de proyectos) con 18.139 soluciones (60% de las soluciones) corresponden a vivienda nueva y 124 proyectos con 12.086 soluciones a mejoramiento de vivienda. El SFVISR BAC correspondió al 41% del total invertido, con una participación irregular en las 4 vigencias, siendo alta en 2013 y con menores recursos en los años restantes, aunque comparativamente mejores en 2014 con relación a las vigencias 2012 y 2015 respecto al valor total de los proyectos. (Cuadro 61) No fue posible establecer el número de viviendas entregadas de este total, aunque el DNP afirma que en el total de proyectos mixtos urbano y rural, la entrega alcanza 72,7%, con resultados entre 73% y 77% para las vigencias 2013, 2014 y 2015, y se presenta un rezago notable en 2012 con apenas el 15% de las viviendas entregadas233.

Cuadro 61. Proyectos que cuentan con aporte de regalías, Nación y Otros (Millones de pesos constantes 2015)

En los 42 proyectos mixtos, que incluyen soluciones rurales y urbanas, la contribución promedio de los recursos de regalías fue del 93,7% y el resto, de otros aportantes como entes territoriales, sin que se lograra verificar aportes de la nación. Se aprobaron 4.764 soluciones de vivienda, de las cuales solo hubo 146 viviendas nuevas en 5 proyectos, mientras los 37 proyectos restantes tuvieron 4.618 mejoramientos de vivienda (Cuadro 62). No fue posible establecer el número de soluciones entregadas a los beneficiarios.

Cuadro 62. Proyectos mixtos rurales-urbanos que cuentan con aporte de regalías, Nación y Otros (Millones de pesos constantes 2015)

En general, se reitera el desconocimiento que existe sobre las inversiones, gestión y resultados en materia de vivienda de interés social rural en el país, financiada con recursos del Sistema General de Regalías durante el periodo evaluado. 3.2.4.2 Acceso a Agua potable y saneamiento básico financiado con recursos del SGP Según información reportada por el DNP sobre el avance de la implementación del Conpes 3810 de 2014, a 31 de diciembre de 2015, se había cumplido el 21% de las actividades

233 DNP. Oficio 2016ER0056458 del 31 de mayo de 2016.

No Viviendas No Soluciones

2012 23.857 2.291 2.481 28.629 7 775 9 410 16 1.185

2013 108.520 135.287 15.849 259.656 30 12215 36 3116 66 15.331

2014 32.584 31.440 10.407 74.431 24 2925 21 1451 45 4.376

2015 64.544 17.189 8.295 90.029 19 2224 58 7109 77 9.333

Total 229.505 186.207 37.032 452.744 80 18.139 124 12.086 204 30.225

Total

Proyectos

Total

soluciones

vivienda


Proyectos de

Vivienda Nueva

Proyectos de

Mejoramiento

Año de

aproba

ción

Aporte

SGR

Aporte

Nación

Aporte

Otros

Valor total

proyectos

No Viviendas No Soluciones

2012 1.644 0 24 1.668 0 0 2 266 2 266

2013 11.531 0 300 11.832 1 60 15 1990 16 2.050

2014 4.917 0 540 5.458 0 0 7 1048 7 1.048

2015 11.569 0 1.143 12.712 4 86 13 1314 17 1.400

Total 29.662 0 2.007 31.669 5 146 37 4.618 42 4.764

Proyectos de Mejoramiento Total

Proyectos

Total

soluciones


Año de

aprobaciónAporte SGR

Aporte

Nación

Aporte

Otros

Valor total

proyectos

Proyectos de Vivienda

127

relacionadas con el objetivo de fortalecer el esquema institucional y de intervención del Estado en zonas rurales, y el 13% del objetivo relativo a la estructuración de esquemas sostenibles para el suministro de APSB en las zonas rurales que contemplen programas de promoción de la salud y la prevención de la enfermedad. Cuadro 63. Sobre el objetivo de realizar inversiones en infraestructura acorde con el contexto rural se reportó un avance del 13% siendo las acciones que menos progreso tuvieron las de revisar los requisitos establecidos para el trámite de proyectos de la zona rural a cumplirse en diciembre de 2015 y la promoción de proyectos de inversión con tecnologías que tengan en cuenta el contexto geográfico, económico y con enfoque basado en la demanda con fecha de finalización de diciembre de 2024. El avance reportado para el objetivo de impulsar prácticas efectivas de gestión sanitaria y ambiental fue del 9%.

Cuadro 63. Avances en la implementación del Conpes 3810 de 2014 sobre APSB en zonas rurales Objetivo Acción Avance acumulado

Objetivo 1: Fortalecer el esquema institucional y de intervención del Estado en zonas rurales.

1.1 Conformar un equipo especial dentro del Viceministerio de Agua Potable y Saneamiento Básico (VASB) para ejecutar y hacer seguimiento a la política establecida en el presente documento CONPES.

100%

21%

1.2 Convocar a los actores e instituciones involucrados en la Política de Suministro de Agua Potable y Saneamiento Básico para conformar la Mesa Interinstitucional definida en este documento.

100%

1.3 Revisar la necesidad de desarrollos o ajustes normativos para garantizar el enfoque específico para el desarrollo de los sistemas de suministro de agua potable y manejo de aguas residuales, en zonas rurales dispersas y nucleadas.

100%

1.5 Revisar el esquema de vigilancia y control para monitoreo de la calidad del agua en el sector rural, incluyendo acciones preventivas y específicas para la zona rural dispersa.

100%

1.6 Establecer disposiciones regulatorias específicas para prestadores ubicados en el área rural y establecer las metas de los indicadores de prestación de los servicios.

100%

Objetivo 2: Fomentar la estructuración de esquemas sostenibles para el suministro de agua potable y saneamiento básico en las zonas rurales, que contemplen programas de promoción de la salud y prevención de la enfermedad.

2.1 Definir la metodología para el levantamiento y reporte de la información municipal y la elaboración de los instrumentos de planeación que incluya la participación de la comunidad y estrategias de fortalecimiento.

100%

13% 2.5 Generar una estrategia de asistencia técnica a entes territoriales para la implementación de la política.

100%

2.7 Revisar la metodología de distribución de SGP de APSB para determinar si se requieren cambios, de tal forma que se puedan asegurar recursos a la zona rural.

100%

2.8 Gestionar recursos para la implementación de la Fase I del programa. 100%

Objetivo 3: Realizar inversiones en infraestructura acorde con el contexto rural.

3.1 Revisar los requisitos establecidos para el trámite de proyectos de la zona rural. 50%

12%

3.2 Promover proyectos de inversión con tecnologías que tengan en cuenta el contexto geográfico, económico y con enfoque basado en la demanda.

4%

3.3 Realizar gestión con Colciencias para el fomento de líneas de Investigación y Desarrollo (I+D) en agua y saneamiento básico para zonas rurales.

93,3%

3.4 Realizar acciones para la divulgación de la metodología de levantamiento y reporte de información, elaboración de instrumentos de planeación y acciones de fortalecimiento.

100%

3.5 Estudiar los mecanismos para acreditar las tecnologías. 100%

3.7 Definir proyectos que se ejecutarán en el 2014. 100%

3.8 Realizar proyectos en la zona rural, tanto nucleada como dispersa, que permitan articular acciones entre entidades y generar recomendaciones para el diseño de proyectos en todo el territorio colombiano.

100%

3.10 Identificar mecanismos para que los entes territoriales puedan participar en la estructuración y cofinanciación de los proyectos, integrando políticas de vivienda rural con soluciones para el suministro de agua potable y saneamiento básico.

100%

Objetivo 4: Impulsar prácticas efectivas de gestión sanitaria y ambiental.

4.1 Apoyar a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible en la formulación e implementación de los POMCAS, POHR y otros instrumentos de administración que formulen las autoridades ambientales de acuerdo con los lineamientos del MADS, encaminados a garantizar la oferta del recurso hídrico en fuentes abastecedoras y la calidad de los cuerpos de agua receptores de vertimientos.

100%

9%

4.3 Elaborar instructivos para realizar los trámites ante las autoridades ambientales para facilitar y agilizar la obtención de concesiones de agua y de permisos de vertimientos por parte de los usuarios interesados, incluyendo a los responsables del desarrollo de proyectos de APSB.

100%

4.5 Establecer mecanismos de actuación en la generación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo.

100%

4.6 Desarrollar mecanismos de transferencia del conocimiento a entes territoriales por medio de guías metodológicas, formatos, cartillas y demás instrumentos de capacitación.

120%

Sobre la metodología para el levantamiento y reporte de la información municipal y la elaboración de los instrumentos de planeación que incluya la participación de la comunidad y estrategias de fortalecimiento y apoyo a los municipios y/o prestadores, el MVCT afirmó a la CGR que mediante una consultoría se formuló una guía de planeación municipal que contiene

128

una metodología para que las entidades territoriales realicen levantamiento de diagnóstico de APSB rural, prioricen la atención de las comunidades y dispongan el seguimiento a las metas. Sin embargo, precisa que tras la revisión normativa y la inclusión del artículo 18 de la Ley 1753 de 2015 se evidenció la necesidad de ajustar el contenido de la guía de acuerdo con los lineamientos que se establezcan con la expedición de la reglamentación de dicho artículo234. Así, esta actividad está en revisión. Agrega el Ministerio que en respuesta al énfasis que hace el Conpes 3810 de 2014 sobre la necesidad de realizar el levantamiento de información de acceso a APSB para las comunidades que se encuentran en centros poblados y en áreas rurales dispersas, el Viceministerio de APSB está adelantando las gestiones para implementar el Sistema de Información de Agua y Saneamiento Rural – SIASAR, el cual es un instrumento para recaudar y procesar información especialmente adecuado a las capacidades de las zonas rurales. Dadas las deficiencias de información en APSB rural, esta medida es inaplazable. Respecto al desarrollo y/o ajustes normativos para garantizar el enfoque específico para el desarrollo de los sistemas de suministro de agua potable y manejo de aguas residuales, en zonas rurales dispersas y nucleadas, el MVCT afirmó que producto de dicho análisis se propuso algunos artículos para el PND, Ley 1753 de 2015, siendo incluidos los artículos 18, 87 y 99. Además, menciona que avanza en la expedición del decreto reglamentario del artículo 18 de la Ley 1753 de 2015, el cual introducen reformas estructurales en el sector de APSB, que permitirán definir esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en las zonas rurales, reglamentación que fue puesta a participación ciudadana en noviembre de 2015 y se han realizado ajustes y concertaciones con diferentes sectores. Afirma que en el proceso de estructuración del decreto, se ha trabajado de manera articulada con el DAPS, el DNP, el MADR y el MSPS. No obstante, llama la atención que a pesar de que el Documento Conpes 3810 de 2014 previó que el programa VIS-R incluyera para sus beneficiarios, en el año 2014, soluciones de agua potable para la población rural dispersa según disponibilidad de recursos provenientes del impuesto 4 X 1000, el seguimiento realizado por el DNP presenta el año 2024 como fecha de finalización de esta acción, razón por la cual se obvian avances al respecto cuando ya habrían pasado más de dos años para su cumplimiento. En general, se requiere de un seguimiento más preciso por parte del DNP sobre cada acción incluida en el Conpes para determinar su estado real de implementación. 3.2.5 Coordinación interinstitucional La ejecución de la política VISR requiere de una articulación institucional entre todas aquellas entidades que tienen una responsabilidad en el desarrollo de los objetivos para alcanzar los resultados de la misma. Dentro de este marco institucional convergen entidades del orden público, como el MADR, MVCT, DNP, MHCP, el BAC, Supersubsidio, Finagro, Incoder, los entes territoriales; entidades privadas como las CCF y las Gerencias Integrales e instancias asesoras como la Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés Social Rural (CIVISR) y el Consejo Superior de Vivienda (CSV).

234 MVCT. Oficio con radicado de la CGR 2016ER0070652 de 13 de julio de 2016.

129

Además, la ejecución eficaz y eficiente de la política de VISR exige competencias definidas claramente y de la coordinación de todos los actores que intervienen en ella: formuladores (MADR y MVCT), instancias asesoras (CSV y CIVISR), entidades ejecutoras y otorgantes (BAC, CCF con la supervisión de la Superintendencia de Subsidio Familiar y Finagro bajo los lineamientos de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario), operadoras (Gerencias Integrales) y oferentes (entidades territoriales, resguardos indígenas, etc.). No obstante, según la información reportada por el MADR, la CIVISR se reunió en 21 ocasiones durante el periodo 2012-2015, cumpliendo con la norma, siendo el Ministerio de Vivienda, la entidad con mayor ausencia en las sesiones. Cuadro 64.

Cuadro 64. Asistencia a la sesiones de la Comisión Intersectorial de VISR, periodo 2012-2016 Corte al 30-noviembre–2016

2012 2013 2014 2015 2012-2015

Sesiones por año 4 6 6 5 21

Asistencia de miembros

MADR 4 6 6 5 21

BAC 4 6 6 5 21

DNP 4 6 5 5 20

INCODER 4 4 6 5 19

MINVIVIENDA 2 4 4 1 11

Ante la facultad que tiene la CIVISR, además participaron como invitados, la Unidad de Restitución de Tierras, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, el Fondo de Adaptación, la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica (DAPRE). Igualmente se invitaron a funcionarios de oficinas y asesores de las mismas entidades miembros de la CIVISR. Cuadro 65.

Cuadro 65. Invitados a la sesiones de la Comisión Intersectorial de VISR, periodo 2012-2016 Corte al 30-noviembre–2016

Sesiones - Invitados 2012 2013 2014 2015

MADR 4 4 6 4

DNP 4 3 5 4

BAC 4 4 5 4

INCODER 2 3 3 2

MINVIVIENDA 1 2

UNIDAD DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS 1

DPS – UARIV 1 1 1

FONDO DE ADAPTACIÓN 1

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA 1

DAPRE 1

Fuente: MADR – Actas CIVISR

La gestión del CIVISR entre el 2012-2015, se centró en observar la distribución de recursos del SFVISR BAC, la creación de programas estratégicos, atención a víctimas, desplazados y damnificados por desastres naturales y atención a fallos judiciales de restitución de tierras, tendientes a generar un mayor acceso a la población más pobre y vulnerable. Igualmente, y en atención a lo plasmado en el PND 2010-2014 en cuanto a la complementariedad con otros instrumentos de política, se atendió los Contratos Plan235de Norte del Cauca, Sur del Tolima y

235 El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 "Prosperidad para todos" estableció la figura de los Contratos Plan como un instrumento fundamental en el proceso de articulación de recursos y acciones entre los distintos niveles de gobierno. Así mismo la Ley de Ordenamiento

Territorial (1454) los definió como el mecanismo ideal para logar la asociatividad territorial. Los Contratos Plan se asocian con inversiones en

colegios, hospitales, vías, acueductos, centros deportivos, redes eléctricas, agroindustria, viviendas y turismo. En apenas un lustro se han canalizado recursos por $14,3 billones, que benefician a los habitantes de los departamentos de Santander, Boyacá, Tolima, Cauca, Choco,

Antioquia, Córdoba, Arauca y Nariño. Pero ha sido tal el impacto de los Contratas Plan en las regiones que el Gobierno nacional

determinó extender los beneficios de esta herramienta a todas las zonas afectadas históricamente por el conflicto armado. https://www.dnp.gov.co/Contratos Plan/Paginas/ContratosPlan.aspx.

https://www.dnp.gov.co/Contratos

130

Boyacá y Ministerio de Defensa, así como los Conpes Cauca y Conpes Macizo, por medio de los cuales se focalizó a los beneficiarios de otros programas del gobierno generando así una articulación directa entre programas. No obstante, la implementación de mecanismos alternativos por parte del CIVISR, y que hacen parte de la política de VISR para facilitar el acceso a la vivienda mediante créditos y contemplados en el PND 2010-2014, no se cumplió. En las sesiones del CIVISR no se evidencia participación de entidades relacionadas con la política como la Supersubsidio, CCF y Finagro, observándose desarticulación y descoordinación institucional con estas. El CIVISR se enfocó al instrumento del subsidio administrado por el BAC, mas no, como lo estipula la norma, en orientar la ejecución de la totalidad de la política de VISR y realizar los ajustes relacionados a la nula adjudicación de créditos de la línea Finagro y la baja asignación de los subsidios administrados por las CCF a la población rural. Lo anterior obedece, a que como se mencionó anteriormente, los miembros de la Comisión entienden como política de VISR el subsidio de VISR que administra el BAC. En efecto, la articulación institucional entre el MADR y la SSF es débil, dado que se acumulan recursos del SFVISR CCF por $12.057 millones de las vigencias 2009 – 2015, para los cuales, a finales de 2016 no se disponen de criterios formales de distribución de excedentes (recursos remanentes) del sector rural entre las CCF para su respectiva aplicación por la falta de definición de dichos criterios por parte del MADR, incumpliendo las obligaciones impuestas por el artículo 22 del Decreto 1160 de 2010. Aunque, desde el año 2014 el MADR manifiesta haber realizado mesas interinstitucionales para fortalecer la política de VISR, con participación de los diferentes actores de la política como las CCF, la Supersubsidio y Finagro, los resultados concretos en términos de hacer operativo el SFVISR CCF y la línea de crédito para VISR son casi nulos, y dilatan en el tiempo la posibilidad de asignar los recursos del SFVISR CCF a los beneficiarios previstos como segunda prioridad y de utilizar los recursos de la línea de crédito en vivienda rural. Tampoco se observa en la CIVISR articulación de las acciones realizadas y la distribución de recursos de los MVCT, MSPS, el MADR, entidades territoriales y otras entidades que adelanten acciones en zonas rurales para mejorar la cobertura de la población rural en acceso a agua potable y manejo de aguas residuales como lo contempla el PND 2014-2018. Para articular las soluciones de habitabilidad en lo rural con la política de APSB, el MADR afirma que participa en la Mesa Interinstitucional para la Implementación del Conpes 3810 de 2014 cuya Secretaría Técnica ejerce el Viceministerio de APSB del MVCT, sin embargo, propósitos como incluir la solución de VISR de agua potable en el programa del SFVISR BAC en el 2014, aún no se ha concretado. Sobre el CSV, no se evidencian registros de sus reuniones en el 2012, 2013 y 2014. Hasta julio del 2015, según las actas remitidas por el MVCT, se seleccionaron los representantes de las organizaciones populares de vivienda, el representante de los constructores, el representante de los trabajadores y el representante del sector inmobiliario. Agrega dicho Ministerio que aunque el MADR no es una entidad integrante del CSV, en sesión del 24 de septiembre de 2015, el Consejo acordó convocarlo como invitado a sus reuniones236.

236 MVCT. Oficio 2016EE0049656 de 8 de junio de 2016.

131

Solo hasta septiembre de 2015 se instala y reactiva el CSV sin la participación de los representantes de los establecimientos de crédito, de usuarios de crédito individual de vivienda y de las CCF, incumpliendo la Ley 546 de 1999 y los Decretos 418 de 2000 y 2319 de 2000 en cuanto a su conformación y periodicidad de reuniones mínimas anuales, máxime cuando el artículo 32 de la Ley 546 de 1999, contempla que los recursos provenientes del 20% de las inversiones forzosas de Finagro para financiar VISR estarán sujetos a las condiciones que para el efecto establezca la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario (CNCA), con sujeción a lo dispuesto por el CSV. Por ende, las funciones que debía cumplir el CSV asesorando al Gobierno y los diferentes actores participes en la formulación, coordinación y ejecución de la Política de Vivienda, particularmente la de interés social, que incluye la VISR, no se cumplió, entre otras. En general, se observa que la articulación y coordinación de los órganos asesores y entidades encargadas de la formulación y ejecución de la política VISR fue limitada, caso CIVISR, o nula, caso CSV, desaprovechando las sinergias para fortalecer y mejorar el diseño y esquema de financiación de la política VISR y en mejorar la eficiencia y la eficacia de esta a través de las CCF y Finagro, entre otras. 3.3 Seguimiento, evaluación y control a la política ¿Se realizó seguimiento y control a la política de vivienda rural durante el periodo evaluado? El MADR237 afirma que tiene competencia para adelantar seguimiento y evaluación a la política de VISR, en razón de: (i) que está convocado a coordinar, junto con el MVCT, “[…] las políticas y planes por desarrollar en materia de vivienda rural”238; (ii) que es el actor ejecutor de la formulación de la política de VISR239; (iii) que es el director de la ejecución de la política en comento240; (iv) que el objeto ministerial es formular, coordinar y adoptar políticas, planes, programas y proyectos del Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, los cuales son ejecutados a través de sus entidades vinculadas y adscritas241; (v) que orienta, coordina y controla a las entidades y organismos que conforman el correspondiente Sector Administrativo242. Sin embargo, no hay disposición normativa que asigne, específicamente, las funciones de seguimiento y evaluación de la política de VISR. Situación que ha persistido desde 2005, cuando se derogó el Decreto 1042 de 2003 (la norma asignaba estas labores al Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; predicaba, además, una evaluación periódica de resultados de programas, en cabeza de la Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés Social Rural). 3.3.1 Sobre el seguimiento a la política de VISR Requerido para que definiera el concepto asociado al título que antecede, el MADR (sin indicar cuál era su fuente documental al respecto), expresó:

237 MADR. Asunto: Respuesta a solicitud de información sobre formulación, seguimiento y evaluación política pública VISR. Bogotá, 16 de

diciembre de 2016. 238 Ley 3 de 1991, artículo 3º. 239 Ley 1537 de 2012, artículo 27. 240 Decreto Único Reglamentario 1071 de 2015, artículo 2.2.1.8.1. 241 Decreto 1985 de 2013, artículo 3º. 242 Ley 489 de 1998, artículos 44, 104 y 105.

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“Seguimiento a la política pública de vivienda de interés social rural. Consiste en la recolección y análisis continuo de información para la toma de decisiones durante la ejecución de la política de vivienda de interés social rural del MADR, con base en la comparación entre los resultados esperados y el estado de avance de ejecución”243. Como encargados de concretar este ejercicio, el MADR244 señaló gradaciones al respecto: (i) seguimiento directo, por parte de su Dirección de Gestión de Bienes Públicos Rurales y de la Subdirección Financiera; (ii) seguimiento indirecto, a cargo de su Viceministerio de Desarrollo Rural; (iii) seguimiento global, por la Comisión Intersectorial de VISR. La misma cartera245 afirmó haber contado con tres instrumentos para efectuar el seguimiento a la política, durante el periodo 2012-2015: (i) Resolución 355 de 2015, por medio de la cual se establecen mecanismos de información y seguimiento a las transferencias de recursos que efectúe el MADR; (ii) Manual de seguimiento a la política de VISR de la Dirección de Gestión de Bienes Públicos Rurales; (iii) Aplicativo de Monitoreo y Seguimiento del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural Versión 1.0 – Fase I. El acto administrado citado, Resolución 355 de 2015, tuvo vigencia a partir de su publicación (30 de septiembre de 2015), cubriendo entonces solamente el último trimestre del periodo aquí evaluado (2012-2015). El documento referido por el MADR con el nombre “Manual de seguimiento a la política de vivienda de interés social rural de la Dirección de Gestión de Bienes Públicos Rurales. Versión 1”, se enseña como una herramienta descriptora de actividades, señaladora de criterios y prescriptora de procedimientos. Sin embargo, su fecha de expedición (junio 27 de 2016), no se relaciona con el lapso que atañe a este ejercicio (2012-2015) ni permite corroborar su concreción en algunos informes de gestión que fueron entregados a la CGR. Respecto al “Aplicativo de Monitoreo y Seguimiento del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural Versión 1.0 – Fase I”, aparte de solo enunciarlo, el MADR afirmó nada sobre sus funcionalidades, diseño, proyecciones, protocolos, estándares de control, etc. Para evidenciar el efectivo seguimiento, en lo atinente al cuatrienio evaluado, el despacho ministerial allegó tres documentos anuales rotulados como informes de gestión (2013, 2014 y 2015), provenientes de su Dirección de Gestión de Bienes Públicos Rurales. El material acopiado da cuenta del abordaje permanente de un instrumento de política: el SFVISR otorgado por el Banco Agrario de Colombia, disgregado en varios programas. Tomando la información enviada en 2014 por el Banco Agrario, el MADR implementó un procedimiento de seguimiento y reportes de avances, por vigencias y subprogramas de ejecución, propósito que se vio algo truncado por debilidades en las bases de datos del BAC, impidiendo que este fuera preciso y constante. No obstante, el seguimiento permitió establecer los grados de avances de ejecución frente a las metas, observar el desarrollo de los distintos subprogramas y advertir las causas influyentes en los resultados. En 2015, dada la observación permanente del instrumento SFVISR BAC, se propusieran cambios al acto reglamentario, en aspectos como: estructuraciones de proyectos; valor del subsidio y áreas a construir; tipologías de vivienda; aporte en transporte de materiales, etc.

243 MADR. Ibíd. 244 MADR. Ibíd. 245 MADR. Ibíd.

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Se enfatiza en que, al tenor de sus respuestas y de sus textos de respaldo, el seguimiento efectuado por el MADR concedió una atención menor a otros dos instrumentos de la política concernida: los SFVISR CCF y el financiamiento que para la habitabilidad rural ha de ofrecer Finagro (ambos fueron someramente analizados en el Informe de Gestión 2014, sin sopesárseles en los documentos análogos de las restantes anualidades). Como un aspecto apenas contingente (no sistemático ni periódico), bajo el rubro de “Otras acciones y recomendaciones encaminadas al desarrollo y fortalecimiento de la política de VISR”, el Informe de Gestión 2014 del MADR246 discurrió acerca del otorgamiento de SFVISR CCF. Las consideraciones pasaron por la baja proporción de trabajadores rurales vinculados a las CCF (13% respecto del total nacional de afiliados) y el ínfimo índice de beneficios inmuebles que tales entidades dispensaron a la población campesina (de la generalidad de ejecuciones de SFVIS CCF otorgados, en áreas rurales solo se materializó el 0.66%, el resto se concretó en zonas urbanas; esto para el lapso de 2010 a 2014). Se aludió al acercamiento público-privado en el que entidades como MADR y SSF se propusieron trabajar en procura de solucionar algunas situaciones problemáticas identificadas por las agremiaciones de CCF. El asunto no reflejó continuidad alguna en el Informe de Gestión247 del 2015. Sobre la línea de crédito ofrecida por Finagro para la financiación de VISR en cualquiera de sus modalidades; su consideración se contrajo a unos pocos párrafos en el Informe de Gestión 2014 del MADR248. Allí, llamó la atención la baja demanda observada para este producto financiero249. El MADR250 identificó dos causas de tal inercia: (i) como productos comparativos tendientes a un mismo fin, los SFVISR BAC resultaban más atractivos a los campesinos, en perjuicio del crédito y sus posibles solicitudes (se anotó, además, que los beneficiarios carecían de las garantías requeridas para acceder a los ofrecimientos bancarios); (ii) el mecanismo crediticio tuvo una situación reglamentaria ajena a las variables rurales, precisando reajuste en condicionantes como tasas de redescuento, periodicidades de pago en relación con ciclos de cosechas, calidades subjetivas de los posibles deudores, etc. Pretendiendo reactivar la demanda de crédito para VISR, el MADR promovió mesas de trabajo con Finagro y el Fondo Nacional del Ahorro. Tomando en cuenta las características del entorno rural, los actores se propusieron estructurar una propuesta modificatoria 251 para su presentación y aprobación por parte de la CNCA; empero, tal empresa no prosperó252. En lo reciente, el MADR253 ha previsto presentar propuestas modificatorias de leyes ante el Congreso de la República, en el marco del procedimiento legislativo especial para la paz; una de las iniciativas tiende a fomentar la demanda para la financiación de VISR y VIPR, por las vías de: (i) disponer de subsidios en dinero para asignar a los solicitantes de crédito; y, (ii) subsidiar las tasas de interés, en condiciones que establecería la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario y reglamentaría el Gobierno Nacional.

246 MADR. Dirección de Gestión de Bienes Públicos Rurales. Informe General de Gestión. Enero 24 de 2014 a febrero 28 de 2015. Bogotá: 2015. 247 MADR. Dirección de Bienes Públicos Rurales. Informe de Gestión. 1 de marzo de 2015 a 30 de abril de 2016. Bogotá: 2016. 248 MADR. Dirección de Gestión de Bienes Públicos Rurales. Informe General de Gestión. Enero 24 de 2014 a febrero 28 de 2015. Bogotá: 2015. 249 Apenas se empleó el 0.12% de esos recursos, entre 2000 y 2006. De 2007 en adelante, ningún desembolso. 250 MADR. Dirección de Bienes Públicos Rurales. Informe de Gestión. Ibíd. 251 “La propuesta diseñada contemplará la sostenibilidad de esta tanto para los beneficiarios como para los agentes financieros. El acceso a la

VISR a través del crédito se concentrará en población vinculada a actividades productivas, con cierta capacidad de ahorro y endeudamiento. La

propuesta proyectada permitirá que el acceso a la VISR a través de exclusivamente el otorgamiento de subsidios, se concentre en la población rural más pobre y por consiguiente se impacte la disminución de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores rurales”.

MADR. Dirección de Bienes Públicos Rurales. Informe de Gestión. Ibíd. 252 MADR. Asunto: Respuesta Solicitud de información sobre política VISR. Bogotá, 19 de enero de 2017. 253 MADR. Ibíd.

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Se advierte cierto desinterés institucional frente a este instrumento: en el mencionado Informe de Gestión de la vigencia 2014 el MADR254 lo analizó con parquedad; dicha cartera replicó aquellos mismos argumentos ante un requerimiento que formuló la CGR en 2016255. Otro tanto se observa sobre la verificación periódica a realizarse a su respecto. En cuanto al seguimiento, en criterio de la propia cartera ministerial 256 , habría de ser anual, pero los documentos allegados enseñan su esporádico tratamiento. Sobre los mecanismos que se han previsto para el seguimiento y la evaluación del instrumento de política en comento, la respuesta es poco alentadora y evidencia la configuración de un círculo vicioso: “Debido a que los reportes anuales de Finagro no muestran demanda de la línea de crédito para VISR, las herramientas para un instrumento que no opera carecen de fundamento”257. 3.3.2 Sobre la evaluación de la política de VISR “Evaluación de la política pública de vivienda de interés social rural. Consiste en la valoración periódica y selectiva de los resultados obtenidos en la ejecución de la política de vivienda de interés social rural del MADR, esta puede ser interna o externa, de acuerdo a las necesidades y orientaciones de la Comisión Intersectorial de VISR”258. El MADR259 no refirió haber evaluado directamente la política durante el periodo evaluado (2012-2015). Aseveró que está elaborando un “Manual específico para la Evaluación de la Política de VISR”, con el fin de implementarlo en 2017. Sobre los agentes implicados en la evaluación, la autoridad ministerial discernió la tarea en dos niveles: (i) interno, a cargo del Despacho del Ministro, Viceministerio de Desarrollo Rural, la Dirección de Gestión de Bienes Públicos Rurales y la Subdirección Financiera; y, (ii) externo, competencia de la Comisión Intersectorial de VISR, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y territorio y el Ministerio del Trabajo. No hubo explicación de las actividades que cada sujeto adelantaría en pos de la evaluación. Como producto tangible de este propósito, el MADR260 acotó la redacción de la Evaluación institucional y de resultados del Programa de Vivienda de Interés Social Rural – VISR, adelantada a instancias del DNP, para el periodo 2000-2011 (previo al periodo sobre el que se indagó sobre si se habían efectuado ejercicios similares, 2012-2015). Hay que decir que dicho documento se especializa en el SFVISR que otorga el BAC, apenas considerando a otros instrumentos de la política261. Esto se explica en que, como el título del informe final de la evaluación lo indica, es al Programa de VISR no a la política de VISR.

254 MADR. Dirección de Gestión de Bienes Públicos Rurales. Informe General de Gestión. Enero 24 de 2014 a febrero 28 de 2015. Bogotá: 2015. 255 MADR. Asunto: Respuesta a solicitud de información vía correo electrónico VISR 07/03/2016. Bogotá, 28 de marzo de 2016. 256 MADR. Asunto: Respuesta Solicitud de información sobre política VISR. Bogotá, 19 de enero de 2017. 257 MADR. Ibíd. 258 MADR. Asunto: Respuesta Solicitud de información sobre política VISR. Bogotá, 19 de enero de 2017. 259 MADR. Ibíd. 260 MADR. Ibíd. 261 “Existen dos tipos de instrumentos para implementar la política de VISR: i) el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural

(SFVISR) a la demanda, entregado directamente por la entidad nacional competente a los usuarios o a través de las Cajas de Compensación Familiar; y ii) la aprobación de recursos de crédito para la vivienda rural, provenientes del Fondo para el Financiamiento del Sector

Agropecuario, Finagro (Decretos 1133 de 2000, 1042 de 2003, 973 de 2005). Esta evaluación se concentra en el SFVISR entregado directamente

por el Gobierno Nacional, denominado Programa de VISR”. DNP. Evaluación institucional y de resultados del Programa de Vivienda De Interés Social Rural – VISR. Bogotá: 2013. p. 26.

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Otros emprendimientos analíticos sobre el SFVISR CCF, como instrumento alterno de política VISR En los párrafos previos se observó cómo el MADR (coordinador y director de la ejecución de la política VISR), dentro de la etapa de verificación (seguimiento y evaluación), privilegió el tratamiento al SFVISR BAC, con poco énfasis en los demás instrumentos. En este ítem se abordan ensayos de aproximación a un dispositivo específico: el SFVISR CCF. Asocajas262 reportó a la CGR que desde 2015 algunas de sus afiliadas (CCF) han desarrollado esfuerzos, aún incipientes, de acercamiento a los entornos campesinos, con el propósito de dar a conocer los servicios que por conducto de tales entidades se pueden proporcionar a la población potencialmente beneficiaria; así, se han abierto oficinas en cabeceras municipales para interactuar con los afiliados y sus necesidades. Las CCF mencionadas como gestoras de estas iniciativas fueron: CCF de Caldas (Confacaldas); CCF de Antioquia (Comfama); CCF Comfenalco Antioquia; CCF de Barranquilla (Combarranquilla); y, CCF de Norte de Santander (Comfanorte). Se advierte el carácter de pruebas piloto que tuvieron los ejercicios de contacto entre las CCF y los pobladores rurales. Las experiencias evidencian la concentración de esfuerzos en poblaciones minúsculas (v. gr., trabajadores campesinos vinculados a una determinada empresa lugareña); la averiguación de posibilidades de implementación; el cuestionamiento a la justificación de inversión de recursos; la identificación de tiempos para procedimientos y la promesa sobre la viabilidad de desarrollos posteriores. Ameritan considerarse algunas escuetas conclusiones de esas indagaciones: - Frente al lapso transcurrido entre la asignación del SFVISR CCF y su efectivo desembolso: “[…] Comfacaldas adelantó a través de metodologías participativas, el análisis de las causas que generaban tal situación, encontrando entre ellas, las dificultades para llevar a cabo el cierre financiero, escasa o ninguna formación financiera, desconocimiento de la normatividad, entre otros”263. - Ante la posibilidad de construir unidades habitacionales con cargo a los recursos del SFVISR CCF, Comfanorte ha adelantado tareas de socialización en Ocaña, llegando a veredas y corregimientos, a través de un equipo de ingenieros y arquitectos: “En las visitas se detectaron las limitaciones previstas para la realización de tales proyectos, concluyendo que los costos de transporte, consecución de materiales, vías de acceso terrestre y manutención de personal de obras son elevados, lo que implicaría un alto grado de inconformidad frente a estas modalidades de proyectos”264. Con una intención de mayor aliento, Asocajas adelantó un estudio comprensivo de las condiciones del empleo rural265 y de las propuestas para superar las precariedades presentes hacia una transformación del campo, en un escenario de posconflicto.

262 ASOCAJAS. Contestación a requerimiento de la Contraloría General de la República. Cuestionamientos acerca del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural. 19 de diciembre de 2016. 263 ASOCAJAS. Ibíd. 264 ASOCAJAS. Ibíd. 265 “[…] es necesario cambiar el modo de ver e interpretar al sector rural, teniendo en cuenta que de cada diez trabajadores que hay en el campo

solo cinco trabajan en agricultura, o sea, que la otra mitad está vinculada a comercio, industria o servicios sociales y reconocer que el mercado

laboral rural se caracteriza por empleos de baja calidad, estacionalidad del empleo y predominan los trabajadores independientes o cuenta propia”. ASOCAJAS. Ibíd.

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El documento, titulado “El compromiso de las cajas de compensación familiar con el campo y la paz”, toma por premisa que se tiene como reto mayor vincular a los campesinos a la formalidad laboral, como condición de avance hacia una sociedad incluyente266. Para lograrlo, se plantean líneas de acción en dimensiones concretas, una de las cuales es la superación de la pobreza: “[…] a través del desarrollo rural y la vivienda como eje para mejorar las condiciones de vida de las familias afiliadas a las Cajas de Compensación Familiar, para lo cual se trabaja conjuntamente con el Ministerio del Trabajo en una propuesta normativa que vincule a los trabajadores independientes y con salarios inferiores al mínimo al sistema de seguridad social para lograr su acceso al subsidio familiar de vivienda de interés social rural que otorgan las Cajas, aunado a la formalización de las empresas rurales”267. 3.3.3 Sobre el control a la implementación de la política de VISR El MADR268 asevera no tener una definición del concepto de control a la política de VISR, lo que no le obsta para afirmar que sabe que toda actividad suya relativa a políticas públicas ha de hacerse de absoluta conformidad con el ordenamiento jurídico, en cuyo marco es susceptible de distintos tipos de control. Así, identifica el ejercicio de controles a cargo de distintas entidades, como son: - Congreso de la República: ante quien se surte el control político (en virtud de los artículos superiores 114 y 135, num. 8º); el MADR asiste con ocasión de debates a la labor ministerial en asuntos de política pública VISR; lo propio sucede tratándose de la aprobación del Presupuesto Nacional, trámite en el cual se examinan los logros de cumplimiento y ejecución presupuestaria del Programa de VISR; otros mecanismos identificados fueron: requerimientos escritos e invitaciones a sesiones plenarias ante las respectivas cámaras. - Contraloría General de la República: órgano de control fiscal (Constitución Política, Art. 267). - Procuraduría General de la Nación (Constitución Política, artículo 269). - Defensoría del Pueblo (Constitución Política, artículo 284). - Fiscalía General de la Nación (Constitución Política, artículo 250). - Contaduría General de la Nación (Constitución Política, artículo 354). En su seno, el MADR refiere que cuenta con su Oficina de Control Interno (deber dimanado de la Constitución Política, artículo 284, y de la Ley 87 de 1993), la cual verifica la gestión administrativa, incluida la atinente al Programa de VISR, por intermedio de mecanismos de seguimiento e indicadores de gestión; la mencionada dependencia adelanta auditorías internas (anualmente, al menos una) para efectos de determinar las correcciones a que hubiere lugar. Para la cartera ministerial, consecuencias tangibles de los controles externos e internos ejercidos sobre las actividades de la política de vivienda rural son los distintos planes de mejoramiento y la estructura normativa vigente (contenida en el Decreto 1071/15). Las manifestaciones del MADR evidencian un entendimiento que se funda, en mayor medida, en el control a la Administración Pública como gestora de políticas públicas, antes que en un control que se enfoca en las políticas públicas por sí mismas (planes, programas y proyectos previstos por el Estado para la satisfacción de las necesidades sociales). La referida gestión, como ha de acontecer con lo público, se encuentra reglada.

266 ASOCAJAS. Ibíd. 267 ASOCAJAS. Ibíd. 268 MADR. Asunto. Respuesta solicitud de información sobre política VISR. Radicado 20174400008171. Bogotá, 19 de enero de 2017.

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El control consiste entonces en la verificación del respeto a las normas269 y se cualifica en razón de los distintos tipos de bienes jurídicos que pueden afectarse, endilgándose su ejercicio a diferentes organismos especializados. Se trata de un punto de vista en el que se privilegia el modelo de la estructura estatal ocupada en la observancia de la legalidad de sus actuaciones, en la que el control recae sobre el grado de acatamiento a unas normas que instrumentan a una política pública (la de VISR, en este caso). Al indagársele por los informes generados en ejercicio del control a la política de VISR, el MADR refirió que se editaron dos textos: uno, Memorias al Congreso de la República, 2012-2013 (consolidado de gestión y resultados de los programas que se derivan de las políticas públicas a su cargo); otro, titulado Informe rendición de cuentas 2014-2015. Aunque el MADR no enfatice en tales contenidos, el primero de ellos ha de corresponder a una concreción del deber ministerial de presentar, al inicio de cada legislatura, un informe al Congreso sobre los asuntos sectoriales (inciso tercero del artículo 208 constitucional), manifestación del control político ejercido por el Legislativo sobre la Rama Ejecutiva, como contrapeso entre los Poderes Públicos en un sistema político democrático. Por igual, sobre la rendición de cuentas, el MADR remite a su consulta, sin que descienda a encuadrar al documento como un mecanismo de control social270, por medio del cual la cartera expone los resultados de su gestión a sujetos interesados como la ciudadanía, sus colectividades, demás entidades públicas y entes de control. El MADR no identificó a los ciudadanos como actores vigilantes de su gestión y resultados, derecho-deber que les asiste a aquellos y que es comprendido como el control social a lo público. En esa misma línea omisiva, la entidad no tomó en cuenta el concurso de la vigía ciudadana en el importante Programa VISR BAC. En efecto, en los términos que se consagran los artículos 2.2.1.6.2 y 2.2.1.6.3 del Decreto 1071/15 (cuyos textos permanecieron incólumes durante la compilación de las normas reglamentarias sobre VISR), se estatuyó al Comité de Vigilancia del Proyecto, instancia veedora de la ejecución del mismo; tal órgano, integrado por dos representantes de los beneficiarios y el interventor de obra del proyecto, opera como instancia de participación con funciones271 tendientes a la prevención de riesgos y promoción del mejoramiento en la gestión pública.

269 “El control se ejerce en referencia a reglas y criterios preestablecidos […] Según el caso, se trata de textos legislativos o reglamentarios,

nomenclaturas y partidas presupuestarias. El que ejerce el control debe asegurar que, a través de un procedimiento dado, los servicios y las

personas encargadas de ponerlo en marcha han dado prueba de respeto a las reglas y criterios establecidos, así como del “buen hacer” requerido para su aplicación. El controlador debe poseer un buen conocimiento de estas reglas y criterios y guardare de toda connivencia o empatía respecto

a las personas controladas. El control constata, mide las desviaciones respecto de la norma y rinde cuenta. Puede revelar irregularidades en la

acción de los individuos, de no conformidad material o de disfunciones patentes en la organización colectiva. Inevitablemente pone en cuestión a

las personas y puede entrañar sanciones, lo que implica un tipo de relación particular entre controladores y controlados”. GOBIERNO DE

ESPAÑA. MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - AGENCIA ESTATAL DE EVALUACIÓN DE

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS. Fundamentos de evaluación de políticas públicas. Madrid: 2010. p. 57. 270 “Ley 1755 de 2015, artículo 48. Definición rendición de cuentas. […] La rendición de cuentas es una expresión de control social que

comprende acciones de petición de información y explicaciones, así como la evaluación de la gestión. Este proceso tiene como finalidad la

búsqueda de la transparencia de la gestión de la administración pública y a partir de allí lograr la adopción de los principios de Buen Gobierno, eficiencia, eficacia, transparencia y rendición de cuentas, en la cotidianidad del servidor público”. Concepto idéntico está consignado en el

Documento Conpes 3654 de 2010. 271 Decreto 1071/15. Artículo 2.2.1.6.3. Funciones del Comité de Vigilancia. Este Comité tendrá las siguientes funciones: 1. Ser veedor de la ejecución del proyecto. 2. Presentar oportuna y justificadamente al Comité de Validación, solicitudes de modificación de las obras. 3. Dar a

conocer al Comité de Validación, de manera oportuna, cualquier anomalía o reclamo en la ejecución del proyecto o cualquier otra situación que

ponga en riesgo los recursos o el cumplimiento de la finalidad del subsidio.4. Las demás que se determinen en el Reglamento Operativo del Programa.

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Aunque el MADR272 afirmó tener el designio de rediseñar el Programa VISR BAC, tomando como referente a la pertinente Evaluación adelantada por el DNP en 2014, dentro de la reforma sucedida en 2015, el Comité de Vigilancia permaneció inalterado, no obstante que aquel análisis advirtió acerca de la fragilidad y poca incidencia de tal cuerpo colegiado273. Lo reseñado pone en cuestionamiento el interés institucional en cuanto al fortalecimiento y provisión de condiciones que garanticen un adecuado control social sobre proyectos adelantados con recursos públicos; ello, pese a tipificarse deberes para la Administración Pública de la Nación respecto de la promoción de instancias de participación ciudadana274. De otro lado, se instó al MADR a que enunciara las instancias o dependencias que hubieran adelantado el control a los instrumentos de la política pública de vivienda de interés social rural (especificándosele que ellos son: los SFVISR (otorgados por el BAC y las CCF) y la línea de crédito de Finagro para la financiación de VISR), frente a lo que aquel despacho invocó el ejercicio del control de tutela sobre sus entidades adscritas o vinculadas, el cual se orienta a constatar y asegurar que las actividades y funciones se cumplan en armonía con las políticas gubernamentales (Ley 489 de 1998, artículos 44 y 104). Sin embargo, en lo conceptual, es cuestionable que se entienda sometida al control de tutela275 la relación entre el MADR y las actividades de las CCF en administración de los recursos del SFVISR; las CCF no forman parte de la estructura del Estado colombiano, son entidades particulares, regidas por el Derecho Privado, que por disposiciones legales intervienen en la prestación de servicios sociales. El actuar de las CCF, tratándose del SFVISR, está supeditado en su inspección, vigilancia y control a la Supersubsidio276. Durante el periodo evaluado fue débil el control administrativo que pudiera ejercer el MADR (rector sectorial, corresponsable en la formulación de la política VISR) sobre las CCF y que pudiera trascender a actividades regulatorias277, orientadoras278 o verificadoras279.

272 “Para el 2015, el MADR reestructurará el programa de VISR de acuerdo a los resultados de 2014 de la evaluación realizada al programa por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), así como a los diferentes análisis realizados por el MADR producto del seguimiento al programa”.

MADR. Informe Rendición de Cuentas 2014-2015. Bogotá, 2015. p. 44. 273 “Las entrevistas realizadas a actores nacionales coinciden en señalar que los Comités de Vigilancia no habrían sido efectivos en su labor de veeduría, porque la comunidad no tiene las capacidades organizativas que requiere este tipo de actividad, ni tampoco tiene cómo sufragar los

costos propios de la misma […] Nótese que en el Comité de Vigilancia, a diferencia de su predecesor el Comité Operativo, dejan de participar las

entidades territoriales, y su labor se reduce, dejando de ser un órgano con funciones de interventoría y capacidad real de injerencia en la operación de los proyectos, a uno de solo seguimiento sin efectos prácticos”. DNP. Evaluación institucional y de resultados del Programa de

Vivienda de Interés Social Rural – VISR. Bogotá: 2013. p. 80. 274 El artículo 104 de la Ley 1757 de 2015 indica para el Estado, en todos sus niveles territoriales, quince mandatos para efectivizar el derecho a la participación ciudadana en la gestión pública. 275 El control de tutela: “[…] es aquel que ejerce el poder central sobre las entidades y autoridades descentralizadas, territorialmente y por

servicios”. RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, Libardo. Derecho Administrativo General y Colombiano. Bogotá: Editorial Temis S.A., 2013. p. 82. 276 “La Superintendencia del Subsidio Familiar ejerce funciones de inspección, vigilancia, seguimiento y control, del cumplimiento de las

funciones y obligaciones atribuidas a las Cajas de Compensación Familiar por la normativa vigente en materia de subsidio familiar de vivienda

Rural y Urbano y demás que la misma cobije”. SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR. Respuesta a requerimiento de la CGR. Cuestionamientos acerca del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural. Bogotá, 19 de diciembre de 2016. 277 Los cambios normativos más importantes incorporados a partir del Decreto 1934/15 se refirieron a las condiciones de giro del subsidio y el

énfasis en cuanto a que el SFVISR CCF se sujeta al régimen jurídico aplicable a tales entidades; sin embargo, las agremiaciones de CCF informaron que tal enmienda fue insuficiente, al punto que en un diálogo público-privado se ha venido concertando una reforma normativa: “[…]

que permita subsanar las limitaciones de acceso y aplicación de los recursos en suelo rural”, según Asocajas. En otra vertiente, aún se echa de

menos un acto administrativo que precise los criterios para la aplicación de los recursos excedentes en ausencia de postulaciones al SFVISR CCF. 278 Aunque desde 2014 se fomentó el diálogo interinstitucional con la Superintendencia del Subsidio Familiar y la interlocución con las

agremiaciones de CCF, en el periodo evaluado, no se observó un compromiso instructor de parte del MADR. 279 Además de una somera alusión en el Informe de Gestión 2014, no se puede afirmar que, de parte del MADR, haya un decidido ejercicio vigía que implique un plan con objetivos, indicadores y expectativas de cumplimiento del instrumento SFVISR CCF.

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3.4 Resultados de la aplicación de encuestas En desarrollo de la evaluación a la política pública de vivienda de interés social rural se aplicaron encuestas dirigidas a dos tipos de actores: (i) a los residentes de las VISR y, (ii) a las alcaldías de los municipios en donde existían proyectos de VISR del BAC en ejecución durante el periodo evaluado, según muestra definitiva. 3.4.1 Resultados de las encuestas aplicadas a residentes de las VISR Con el fin de verificar la terminación y entrega de las viviendas correspondientes a los subsidios VISR otorgados por el BAC así como para conocer la percepción de los beneficiarios, la CGR realizó un trabajo de campo en los siguientes municipios, seleccionados a partir de la muestra piloto utilizada para realizar la verificación documental en el BAC y teniendo como principal criterio un avance de obra del 100% (Cuadro 66):

Cuadro 66. Proyectos visitados por la CGR Municipio Departamento Proyecto Vigencia Nº hogares

beneficiarios Decreto vigente

Agustín Codazzi Cesar proyecto No. 0110032033 2010 58 2675 de 2005

San Agustín Huila proyecto No. 4210032058 2010 70 2675 de 2005

Fómeque Cundinamarca Proyecto No. 0112052226 2013 24 900 de 2012

Sabana de Torres Santander proyecto No. 0112051268 2013 51 900 de 2012

Piedecuesta Santander proyecto No. 0112051266 2013 58 900 de 2012

El número total de hogares entrevistados fue de 124 (47% del total de 261 hogares beneficiados según los datos del BAC). Fue imposible realizar las entrevistas a todos los hogares beneficiados de los proyectos escogidos debido a que en algunos casos nadie se encontraba en las viviendas, porque éstas se encontraban muy dispersas o porque no fue posible acceder al lugar de la construcción de la misma. Los resultados obtenidos de la aplicación de la encuesta son: El 86% de los entrevistados son los beneficiarios del SVISR (incluye propietarios del terreno y poseedores), 2% nuevos dueños, 7% arrendatarios, 2% poseedores que no son beneficiarios del subsidio y 2% de jefes de hogar que según los archivos del BAC son beneficiarios de proyectos diferentes a los seleccionados. Los arrendamientos y nuevos dueños se evidenciaron a pesar que según los Reglamentos Operativos del BAC de los años 2007 y 2013, los beneficiarios deben habitar la nueva vivienda por un término de cinco años, so pena de tener que restituir el valor del subsidio; tiempo ampliado a diez años en el Reglamento del año 2015. El 56% de los beneficiarios encuestados dijeron que los líderes comunitarios fueron los que informaron sobre el programa del SFVISR. Un 17% afirmaron que se enteraron a través de una publicación en la alcaldía. Un 3% manifestó que fueron los concejales quienes los contactaron. El 76% de los beneficiarios del SFVISR entrevistados mencionaron que la solución de VISR ofrecida, correspondía con las necesidades que tenían al respecto. La política de VISR no habría sido articulada con ningún proyecto productivo o alguna otra asistencia del gobierno nacional, ya que el 93% de los beneficiarios del SFVISR respondió que solamente les habían construido la vivienda. Sobre los documentos aportados por los beneficiarios del SFVISR, el 78% manifestó haberse presentado por puntaje del Sisben. El 50% afirmó haberse presentado como mujer u hombre

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cabeza de familia. Un 14% mencionó que el motivo de su postulación obedeció a la ocurrencia de desastres naturales. En general, el beneficiario no tiene clara la razón principal bajo la cual se presentó su postulación. Se destaca que el 78% de los beneficiarios del SFVISR no tuvieron conocimiento de quienes realizaron la selección de los beneficiarios y un 63% cree que fue la alcaldía. El 62% de los beneficiarios afirmaron que todos los hogares beneficiarios de subsidio debieron recibirlo, por cuanto se les adjudicó a familias que realmente lo necesitaban. Sin embargo el 27% de los beneficiarios manifestaron que hubo familias que no debieron postularse, por cuanto ya tenían vivienda o tenían los medios necesarios para comprarla. El 42% de los beneficiarios del subsidio manifestaron ser los dueños del terreno. También se evidenció que en el caso de muerte del dueño del terreno, no se acostumbra a realizar la sucesión respectiva. En el caso de vivienda nueva, el 88% de los beneficiarios respondieron que la construcción correspondió con lo prometido de mínimo 36 metros cuadrados, el 92% que se construyeron con dos habitaciones y espacio múltiple. Un aspecto importante evidenciado en las encuestas es que no se tuvo en cuenta la opinión de los beneficiarios sobre el diseño de la vivienda. Al respecto, el 88% de los beneficiarios respondieron que no pudieron intervenir en su diseño. Pese a ello, algunos beneficiarios lograron modificar sus viviendas después de construidas, adicionando más habitaciones o cambiando el lugar de la cocina y del baño. En algunas viviendas se evidenció que construyeron un segundo piso, ya sea para vivienda o secadero de café. El 29% de los beneficiarios mencionaron alguna inconformidad sobre la solución de vivienda que le fue entregada. Asimismo el 22% dijo que dos habitaciones en la vivienda eran insuficientes. En la medida de sus posibilidades, las familias fueron pagando las conexiones de acueducto (81%) y energía (85%). A pesar de contar con energía eléctrica, el 23% continúa cocinando con biomasa280 y el 46% con GLP281 y solamente un 1% cocina con estufa eléctrica. El 66% respondió que la instalación de los servicios públicos no estaba incluida dentro de la solución de vivienda. En cuanto al mejoramiento de vivienda y saneamiento básico, el 94% de los beneficiarios encuestados manifestaron que la solución de vivienda aumentó la cantidad de habitaciones para mayor comodidad de los miembros del hogar y el 87% mejoraron sus baños y cocina. A pesar de que la construcción y mejoramientos de las viviendas presentan acabados de deficiente calidad, en promedio un 64% de los beneficiarios respondió que la construcción fue buena, un 14% de regular calidad y un 6% de mala calidad. El 80% de los beneficiarios del SFVISR encuestados dijeron no tener escritura de la casa. Esta evaluación buscó establecer las distancias de la vivienda a los diferentes sitios de interés, donde solamente el 6% de los encuestados manifestaron que el centro de salud les queda

280 Es la utilización de la materia orgánica como fuente de energía; en http://www.appa.es/04biomasa/04que_es.php. 281 Gas Licuado de Petróleo o gas propano que se almacena en pipetas.

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cerca de la vivienda y en promedio un 26% dijeron que las vías pavimentadas, instalaciones recreativas, centros educativos y el transporte a diferentes lugares del municipio les queda cerca de su vivienda282. Es de anotar que las soluciones de vivienda en los cinco municipios entrevistados quedan retiradas de la Fuerza Pública. Los beneficiarios dijeron que se les entregó la solución de vivienda, en promedio, a los 26 meses desde el suministro de los documentos y el 33% afirmó que ésta demoró menos de 12 meses, por tratarse de mejoramientos de vivienda. El Reglamento Operativo del BAC del 2007 aplicable a los proyectos visitados cuya vigencia es 2010 definió un plazo de ejecución (incluyendo la liquidación) de 12 meses prorrogable en otros seis meses y; el Reglamento Operativo del 2013 dio un plazo de ejecución de obra de ocho meses prorrogables otros seis; tiempos que no se cumplieron en los casos de vivienda nueva. El Reglamento Operativo de 2015 fijó un plazo de doce meses prorrogables en seis meses. Aunque el 65% de los beneficiarios del subsidio recibió la vivienda a satisfacción, se evidenció la deficiente calidad de los materiales utilizados en la solución de vivienda. A pesar de ello solo el 8% de las familias realizaron algún tipo de reclamo. Para los proyectos de la vigencia 2010 todos los beneficiarios del SFVISR entrevistados aportaron en mano de obra no calificada a la construcción de la vivienda, lo anterior teniendo en cuenta que los hogares postulantes del subsidio debían aportar el 10% del valor de la solución de vivienda283; y además, el 85% de los beneficiarios en el municipio de San Agustín, dijeron que les fue informado en las reuniones de seguimiento que deberían dar alimentación a los maestros de obra y, el 37% afirmó haber dado hospedaje. Para los proyectos del año 2013, a pesar de que los hogares ya no estaban obligados a aportar en mano de obra no calificada según el Decreto 900 de 2012, en Piedecuesta el 93% informó que había aportado en mano de obra no calificada para la construcción de su vivienda. Asimismo, todos los beneficiarios en Fómeque aportaron en alimentación para los obreros, y en Piedecuesta lo hizo el 56% de los beneficiarios. Lo anterior da a entender que para algunos casos en la práctica se ha mantenido el aporte de los beneficiarios. Para el 70% de los beneficiarios del SFVISR el esfuerzo realizado se refleja en la solución de vivienda recibida y para el 93% el subsidio que otorga el BAC ha contribuido a mejorar las condiciones físicas del hogar. Asimismo un 69% se encuentra totalmente satisfecho con la vivienda que se les entregó, a pesar que el 2% dijo que la vivienda es pequeña. Todos los beneficiarios afirman estar agradecidos con la vivienda porque tienen un lugar donde vivir, y ya no tiene que pagar arriendo, en los casos en que lo hacían. Una conclusión de la evaluación hecha por g Exponencial e Ipsos en el año 2013 es que los costos de un proyecto VISR pueden ser imprevisibles, debido entre otras variables, a la no disponibilidad de mano de obra calificada dado que muchos beneficiarios son ancianos, mujeres, niños o personas que trabajan; lo que posiblemente fue contemplado para incluir la gratuidad en el Decreto 900 de 2012, pese a que IPSOS recomendó seguir aplicando el aporte de los beneficiarios con el fin de promover la corresponsabilidad.

282 Se consideró cerca del lugar de la vivienda una distancia menor a cinco cuadras. 283 Reglamento Operativo BAC 2007, artículo 18.

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Varias de las conclusiones que arrojó la aplicación de las encuestas, reiteran lo expuesto por g Exponencial e Ipsos en el año 2013 sobre vigencias anteriores al 2012, como que: 1. Se debería aplicar la Regla de la Devolución de la vivienda para las personas que no cumplan la exigencia de habitabilidad de cinco años, dado que el 9% de las personas entrevistadas pagan arriendo o son nuevos dueños sin que haya trascurrido el término de permanencia en la vivienda definido en la normatividad. 2. La construcción de los proyectos pudieron tener influencia política. 3. Los beneficiarios solicitaron mayor número de habitaciones por el reducido tamaño de la vivienda. 4. Beneficiarios satisfechos con la vivienda como un todo, pero no con sus características observadas individualmente. 5. Muchos beneficiarios han podido realizarle mejoramiento a sus viviendas. 6. Debido a que los proyectos se están entregando sin servicios públicos, recomienda que las gerencias integrales puedan gestionar ante las alcaldías, la extensión de las redes de acueducto y energía a cargo de la contra partida. 7. Entre el momento en que entregaron los documentos y la habitabilidad de la vivienda, transcurrieron 2.5 años y la construcción se demoró cuatro meses. 8. Los beneficiarios ya no tienen que pagar arriendo. 9. Las familias mejoraron sus condiciones de vida gracias al programa VISR. 10. El tamaño de la vivienda no es digno.

REGISTRO FOTOGRÁFICO A continuación se presentan algunas fotografías que fueron tomadas a las viviendas en desarrollo de la verificación in situ realizada por los integrantes del equipo evaluador. Municipio de Agustín Codazzi, Cesar.

Foto No. 1: Por medio del ladrillo calado entra el Foto No. 2: Se evidencia deficiente calidad de los agua lluvia y animales. materiales.

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Municipio de San Agustín, Huila

Foto No. 3: Algunos beneficiarios han construido se- Foto No. 4: Malos materiales utilizados para la cons- cadores de café en sus viviendas. trucción de la vivienda

Municipio de Fómeque, Cundinamarca

Foto No. 5: Primer diseño de la vivienda. Foto No. 6: Segundo diseño de la vivienda mejorado.

Foto No. 7: Mal diseño de la vivienda inicial Foto No. 8: Malas terminaciones de las viviendas.

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Municipio de Piedecuesta, Santander

Foto No. 9: Fachada del mejoramiento. Foto No. 10: área común usado como bodega.

Municipio de Sabana de Torres, Santander

Foto No. 11: Fachada del mejoramiento de vivienda. Foto No. 12: No utilización de los pozos sépticos.

3.4.2 Resultados de encuestas aplicadas a alcaldías de municipios con proyectos de VISR En 98 municipios, donde se ejecutaron los 120 proyectos seleccionados en la muestra, se aplicó una encuesta diseñada para obtener la percepción de las alcaldías en diferentes aspectos: 1) política de VISR; 2) subsidio familiar de VISR; 3) VISR financiada con el Sistema General de Regalías; 4) otros instrumentos de la política de VISR y 5) Sistema General de Participaciones. Se recibieron 56 encuestas diligenciadas que equivalen al 57% de los encuestados con los siguientes resultados:

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3.4.2.1 Política de VISR De los municipios que respondieron el cuestionario, el que tiene mayor número de habitantes rurales es Jámbalo, Cauca, con un 93%, seguido de Cumbal, Nariño, con un 92%. El municipio que reporta menor población en la zona rural es Tunja, con un 4% de la población total. Sobre la pregunta de cuál considera que es la problemática de vivienda rural en el país, el 24% de los municipios respondió que era el alto déficit habitacional rural, dentro del cual se incluye el hacinamiento crítico, el déficit cualitativo y cuantitativo y la falta de acceso a los servicios públicos. Un 17% respondió que no existe una política clara y pertinente de VISR, dada la baja oferta de VISR frente a la pobreza de la población rural. La poca priorización del tema de VISR (por falta de recursos por parte del Gobierno Nacional y de los entes territoriales) y la falta de condiciones para el acceso a los instrumentos de política y para la ejecución de los proyectos (dada la informalidad de la propiedad y baja legalización de predios así como la falta de vías de acceso en condiciones óptimas) son considerados por un 14% de los encuestados. Un 11% tiene incertidumbre sobre la situación poblacional y habitacional rural a causa del crecimiento exponencial de la población, el desplazamiento por el conflicto armado, los asentamientos en zonas de riesgo, y las migraciones de la población rural a otros municipios, sin mencionar, la carencia de la información que existe sobre la situación habitacional. Otros de los aspectos considerados son las deficiencias institucionales, de proceso, procedimentales y de ejecución de proyectos (9%); la ausencia de vivienda como parte de una política de Desarrollo Rural (8%) y la inequidad en la asignación de recursos (5%). De esta manera se concluye que solo el 32% de los municipios que respondieron el cuestionario conoce la problemática de VISR en el país. Las demás respuestas harían parte de la percepción de los encuestados sobre la problemática de la política de VISR. Respecto al conocimiento de las alcaldías sobre el déficit habitacional rural en sus municipios, el 20% contestó que conocen el déficit de vivienda rural tomando como base en el censo del año 2005 realizado por el DANE; un 25% aporta cifras incoherentes del censo DANE 2005, un 20% aporta cifras de diferentes años como 2001, 2016, y diversas fuentes como censos propios y diagnóstico del PND y, el 16% no responde la pregunta. Lo anterior denota desconocimiento de los entes territoriales sobre el déficit habitacional rural dada la ausencia de información oficial actualizada al respecto. Referente a la pregunta de si conocían la política de VISR implementada por el Gobierno entre el periodo 2012 y 2015, el 79% respondió conocerla, y el 80% afirma saber cuáles son sus objetivos, entre los cuales mencionan mejorar las condiciones de vida a los pobladores pobres rurales, disminuir el déficit habitacional en el campo, mejorar las condiciones de habitabilidad el sector rural, incorporar la habitabilidad como un factor de desarrollo rural, reducir el hacinamiento crítico, darle atención integral a la población rural y complementar la restitución de vivienda rural. Otros objetivos que se aluden son otorgar VISR a población víctima, fortalecer el arraigo en el territorio, reducir brechas socioeconómicas, acelerar reducción de la pobreza, entre otros. Este amplio panorama de respuestas es un reflejo de la disparidad de los objetivos de la política

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incluidos en los diferentes documentos generados por el Gobierno Nacional, lo cual redunda en diversas interpretaciones sobre los propósitos de la misma. El 79% considera que los resultados de la política contribuyen en parte pero no son suficientes para cubrir las necesidades de VISR del municipio, principalmente por la falta de recursos del Gobierno Nacional / Municipal / Departamental para reducir el déficit de VISR (29%), el alto déficit de vivienda y la elevada población rural vulnerable y víctima del conflicto armado (20%) y, la insuficiencia de proyectos para los municipios (16%). El 54% respondió que los instrumentos que se implementan en el marco de la política de VISR se corresponden con sus necesidades y problemáticas, otorgándose a hogares dignos a la población rural pobre y permitiendo a la población acceder a los beneficios para tener comodidad y propiedad. A pesar de ello, manifiestan que existen insuficientes recursos para las necesidades y una baja cobertura porque no se tiene en cuenta la extensión y la población de los territorios. El 66% manifestó que durante el periodo 2012-2015 existió coordinación entre el municipio y el Gobierno Nacional tendiente a solucionar las necesidades municipales de VISR en regular medida al otorgárseles subsidios a través del BAC a los habitantes rurales más necesitados pero estos siguen siendo escasos a sus necesidades. Por otra parte, el 59% respondió que las soluciones de VISR ofrecidas a la población rural pobre de su municipio no hacen parte de una política integral de Desarrollo Rural, dado que los proyectos de vivienda se ejecutaron de manera aislada, sin ningún vínculo con proyectos productivos, formalización de la tierra u otro tipo de incentivos tendientes al mejoramiento de las condiciones de vida de los pobladores rurales a partir del desarrollo de actividades productivas propias de las zonas rurales, que los motive a permanecer en el campo. El 30% dijo que las soluciones de VISR si se habían articulado con otro tipo de proyectos. El 10% restante no respondió o afirmó no tener información al respecto 3.4.2.2 Subsidio Familiar de VISR – BAC Sobre la experiencia de la construcción de VISR bajo el Decreto 900 de 2012, el 36% respondió que fue buena, el 30% regular, el 9% mala y el 16% no participaron en este tipo de proyectos. Quienes dicen que la experiencia fue positiva, afirman que se ha logrado la entrega de subsidios a las familias beneficiarias, con las directrices del citado decreto. Durante el periodo 2012-2015, el desarrollo de los proyectos VISR se vio afectado por la ausencia de formalización de la propiedad (41%), falta de servicios domiciliarios de agua y alcantarillado (32%), deficiente coordinación interinstitucional (27%), falta de materiales y mano de obra (25%) y desconocimiento de los procesos y los procedimientos del SFVISR (14%). El 55% considera que los procedimientos a partir de los cuales se desarrolló el esquema de operación del SFVISR BAC (contemplado en el Decreto 1160 de 2010, y modificado por el Decreto 900 de 2012) permitieron obtener los resultados esperados, al mejorar la calidad de la vivienda y facilitar más el acceso de las poblaciones con altos índices de pobreza a una solución de vivienda. El 54% de los municipios afirma no conocer las reformas que el Decreto 1934 de 2015 hizo al SFVISR BAC, aduciendo que no han recibido información y/o capacitación del MADR y/o del

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BAC y que desconocen la política de VISR del Gobierno Nacional. Dentro de los municipios que contestaron positivamente al conocimiento de las reformas ven que se solucionaron temas relacionados con el área de las soluciones a construir, diferenciación de beneficiarios, selección objetiva de beneficiarios y aumento del valor del subsidio, pero persisten dificultades en cuanto al tema de legalización de propiedades sin escrituras, responsabilidad y seriedad en las Gerencias Integrales y demora en el proceso de selección de municipios beneficiarios y en la ejecución de proyectos. Para la vigencia 2016, el 59% de los municipios no presentó solicitudes de adjudicación de SFVISR BAC, dado que no se recibió ni se conoció información sobre recursos o convocatorias para postular las propuestas, pero el 63% si conocen los prototipos de VISR que actualmente está ofreciendo el BAC, los cuales consideran que cumplen las necesidades de vivienda rural de los pobladores de su municipio, dado que contienen las áreas, espacios y elementos básicos requeridos para disfrutar de una buena habitabilidad. En cuanto a la contribución del Decreto 1934 de 2015 a la coordinación institucional en el proceso de asignación y ejecución del SFVISR, el 55% de los municipios considera que este los agiliza, define las competencias de los actores en forma clara y mejora los canales de comunicación. En relación con las Gerencias Integrales (GI), el 46% considera que su operación durante el periodo 2012-2015 no ha sido un mecanismo eficaz y eficiente en la ejecución de los proyectos de VISR auspiciados por el BAC, ya que no hay responsabilidad y seriedad en las Gerencias integrales (19%), son un mecanismo aislado del municipio (15%) y se observa insuficiencia en las estrategias de comunicación con los municipios (12%). El 30% opina que las GI fue un mecanismo eficaz y eficiente. El 11% no respondió la pregunta. Para efectos de que los postulantes a SFVISR acreditaran relaciones posesorias sobre los inmuebles en que se materializarían los beneficios, el 52% de los municipios expidieron certificaciones de sana posesión, citando como sustento la Ley 1551 de 2012 (por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios), el Decreto Ley 1250 de 1970, las visitas, la cartografía de catastro y pago de predial por 5 años y, el principio de buena fe definido en el artículo 83 de la Constitución Política de Colombia. No mencionan que el Reglamento Operativo del BAC los autoriza. 3.4.2.3 VISR financiada con recursos del Sistema General de Regalías Durante el 2012-2015, el 54% de los municipios manifiesta que no presentaron proyectos para ser financiados con recursos del SGR. Solo el 30% de los municipios lo hicieron, de los cuales el 25% define la experiencia como buena al considerar que estos recursos permitieron la cofinanciación de los proyectos. El 13% calificó la experiencia como regular por las demoras en los ajustes a los proyectos que atañen al Departamento y en su ejecución, a recursos limitados y a inconvenientes con la Gerencia contratada para la ejecución del proyecto. El 5% afirmó que la experiencia había sido mala. Los proyectos financiados con recursos del SGR se vieron afectados por circunstancias como, ausencia de formalización de la propiedad (16%), desconocimiento de los procesos y los procedimientos de acceso a los recursos del SGR para VISR (11%), afectación en el Plan de Ordenamiento Territorial (zonas de riesgo, áreas conservación, vías, etc.) (11%) y falta de

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materiales y mano de obra (11%). El 29% respondió que “No aplica” la pregunta. Un 14% no contestó. El 75% de los municipios no gestionó recursos del SGR para la realización de proyectos VISR como contrapartida del SFVISR BAC, entre otras razones, por la falta de capacitación por parte del DNP (26%), el municipio no requirió recursos del SGR para VISR (33%) y no se tuvo conocimiento de la existencia de recursos del SGR para VISR (24%). Sin embargo, el 61% cree que los recursos del SGR para VISR son un instrumento eficaz para cubrir las necesidades existentes en términos del déficit habitacional rural. De los municipios que solicitaron recursos del SGR, el 32% considera que la operación de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) fue un mecanismo eficaz y eficiente en la gestión de los proyectos de VISR. El 27% opina que no lo fue. El 21% respondió que la pregunta “No aplica”. El 13% no contestó la pregunta. 3.4.2.4 Otros instrumentos de la política de VISR El 63% no conoce otros instrumentos distintos al SFVISR BAC y los recursos del SGR para VISR para atender el déficit habitacional rural de los pobladores pobres. El 32% dice conocer otros instrumentos como los recursos del Departamento de la Prosperidad Social con un 56%, seguidos por los de las Cajas de Compensación Familiar con un 28%. Para el periodo 2012-2015, el 57% dice no conocer la línea de crédito de FINAGRO para VISR, y el 84% que desconoce el SFVISR otorgado por las CCF. El 84% de los municipios encuestados no tienen ninguna institución pública entre cuyos objetivos esté el apoyo a la vivienda de interés social rural. 3.4.2.5 Recursos para financiación de VISR De la encuesta aplicada por la CGR a los municipios se conoció cómo algunas entidades territoriales desarrollan proyectos de vivienda rural con recursos propios y se evidenció cómo algunas administraciones municipales encuestadas aunque afirman haber destinado recursos propios para VISR, reportan los mismos proyectos y recursos como del SGP y/o del SGP, lo que no permitió discernir sobre la fuente real de recursos a partir de los cuestionarios, sin mencionar que existen proyectos que combinan VIS urbana y rural, y que varias respuestas fueron no tener información, lo que distorsiona el resultado obtenido.

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CONCLUSIONES De la realización de la evaluación a la política pública de Vivienda de Interés Social Rural (VISR) se concluye que: - Se mantiene lo observado por la CGR en informe de 2014 respecto a que “En el país no existe un sistema de información completo, actualizado, confiable y público sobre vivienda rural que le permita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural una toma de decisiones objetiva, oportuna y efectiva en materia de política pública frente a la problemática al respecto, principalmente de los pobladores más pobres y vulnerables” así como para la realización de un adecuado control y seguimiento al cumplimiento de la misma. - El Gobierno Nacional no cuenta con un cálculo del Déficit de Vivienda y del Hacinamiento Crítico Rural actualizado que sirvan de sustento para estimar las metas de corto, mediano y largo plazo y para la asignación y distribución de recursos de los programas de vivienda rural en general y de VISR en particular, acordes con la realidad del campo colombiano y que sirvan de criterio para realizar su adecuado seguimiento. Las estimaciones empleadas por el MADR para este efecto carecen de solidez estadística, supuestos a partir de los cuales se distorsiona el logro de los objetivos de la política. - Existe incertidumbre sobre el tiempo que tomaría solucionar el déficit habitacional rural existente, dado que se desconoce su dimensión real actual, aspecto indispensable para la definición de metas y asignación de recursos. Mientras el DNP afirma que el programa de VISR requeriría 143 años para suplir el déficit de vivienda rural del país, el MADR manifiesta que “pretende incrementar el presupuesto de VISR con el fin de suplir el déficit de vivienda rural en 24 años”. Lo anterior evidencia la disparidad que se presenta en los diagnósticos generados al respecto por el Gobierno Nacional, lo cual incide en la formulación de la política acorde a la realidad. - No existió una política clara de VISR en el país durante el periodo 2012-2015, evidenciado en: El MADR aunque tiene identificado el déficit habitacional como el problema público que originó la política de VISR durante el periodo 2012-2015, desconoce su dimensión real dada la desactualización del déficit habitacional. Aunque algunas características de la vivienda rural se incluyeron en el III Censo Nacional Agropecuario del 2014, el DANE afirma que el déficit de vivienda corresponde al cálculo realizado con los datos del Censo Nacional de Población del 2005 y que no existen más cálculos publicados. Por lo anterior, se requiere el cálculo actualizado del déficit habitacional rural a partir de información que cumpla con las características requeridas para realizar dicha valoración. En los documentos generados por el Gobierno Nacional se presenta disparidad respecto a los objetivos de la política de VISR, lo que evidencia diversas interpretaciones sobre los propósitos de la misma, debido a la falta de una definición clara de dichos objetivos por parte del MADR como rector de la política. Ello conlleva a que los actores de la política apunten a propósitos diferentes. - A pesar de que los instrumentos de la política de VISR son el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural administrado por el BAC (SFVISR BAC), el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural otorgado por las Cajas de Compensación Familiar (SFVISR CCF) y la línea de crédito para VISR del Fondo para la Financiación para el Sector

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Agropecuario (FINAGRO), solo se definen metas para el primero, lo cual da cuenta de la ausencia de articulación de todos los instrumentos de la política de VISR para el logro de sus objetivos. - Se evidencia la ausencia de una gestión integral de los recursos del Estado y particulares en materia de VISR durante el periodo 2012-2015. Esto hace que no haya certeza sobre la gestión y resultados de la VISR en el país y en consecuencia, en la focalización de las acciones para mejorar la cobertura y optimizar el uso de los recursos. Los recursos del Sistema General de Regalías no son considerados como un instrumento de política de VISR. Se desconoce el monto de los recursos propios de los entes territoriales destinados a VISR así como el de los recursos del Sistema General de Participaciones orientados a vivienda rural y a acueducto y saneamiento básico en áreas rurales. Tampoco se cuenta con información sobre las acciones realizadas por las entidades independientes que adelantan este tipo de proyectos en el país. - Deficiencias en el diseño de la política de VISR por cuenta de instrumentos ineficaces e ineficientes, que persisten a pesar de ser diagnosticadas desde el año 2004: (i) Bajo nivel de soluciones de vivienda del SFVISR BAC terminadas frente a las asignadas, (ii) Ausencia de operación de la línea de crédito de FINAGRO desde el año 2006, y (iii) Recursos de SFVSR CCF inactivos y sin ser destinados a una segunda prioridad. El MADR atribuye tales deficiencias a que dichos instrumentos obedecen más a una lógica urbana. Sin embargo, ello también responde a la exigencia de unos requisitos que dificultan el acceso a los pobladores pobres y vulnerables del país. - El SFVISR BAC es percibido como la política de VISR dada la prioridad que se le ha dado a este instrumento lo cual se refleja en que el MADR declara como objetivo de la política de VISR el mismo objetivo que figura en las fichas BPIN para el programa de VISR. Esto se evidencia además en la percepción de las alcaldías encuestadas al preguntárseles sobre el problema público y sobre los objetivos de la política de VISR. Aunque desde hace dos años el MADR afirma estar gestionando reformas para el SFVISR CCF, y la línea de crédito de FINAGRO, éstas aún no se concretan. - El SFVIR BAC aparece como el principal instrumento a partir del cual se concreta la política de VISR, el cual aunque amplió la cobertura no se puede afirmar que sea eficiente en términos de tiempos de entrega de las soluciones de vivienda a los beneficiarios. Llama la atención que para la definición de la meta PND 2014-2018 se hable de tres años cuando se supone que las reformas deben llevar a reducir el tiempo a 12-18 meses. - Existe incertidumbre sobre la eficacia del SFVISR BAC al desconocerse el número de soluciones de viviendas entregadas. El BAC no cuenta con la información consolidada. - De acuerdo a la normatividad, la asignación de recursos para SFVISR BAC en el periodo 2012-2015 se cumplió parcialmente, dado que en los años 2012 y 2013 los recursos asignados para VISR estuvieron por debajo del 20% exigido por la norma. - La ejecución presupuestal promedio del BAC en el periodo de estudio no ha sido eficiente dado solo desembolsó el 44% del $1 billón para SFVISR disponibles, los cuales no incluyen los gastos de administración, gerencias integrales, evaluación de proyectos y fondo de siniestro.

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Sin mencionar que se encuentran por desembolsar recursos asignados durante el periodo 2000-2011 por $52.374 millones. - Los ejercicios de articulación entre el Consejo Superior de Vivienda y la Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés Social Rural, instancias asesoras en materia de formulación, ejecución y coordinación de la política de VISR, fueron escasos e incipientes durante el periodo evaluado. Lo anterior además de la no previsión legal que contemple un trabajo mancomunado entre ambas instancias, se debió a que el Consejo Superior de Vivienda apenas inició su vigente operación en el segundo semestre de 2015. - En lo que concierne a la configuración normativa del referido Consejo: (i) carece de atribuciones específicas en cuanto a VISR; (ii) no prevé entre sus integrantes al MADR (los demás miembros del Consejo determinaron invitar a la cartera de lo rural, en septiembre de 2015). Fue nula su labor en cuanto a asesoría en la formulación, coordinación y ejecución de la política VISR. Específicamente, no tomó decisión alguna en cuanto a la línea de crédito de Finagro para financiación de VISR, con destino a la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario. - El Consejo Superior de Vivienda no dio cumplimiento a su función de presentar anualmente al Congreso de la República un informe acerca del déficit cuantitativo y cualitativo, urbano y rural de vivienda, en el nivel nacional y regional, en forma global y por estrato socioeconómico (Ley 546, artículo 7, numeral 10); solo hasta el segundo semestre de 2016 acató tal precepto. Cabe precisar que dicho cálculo corresponde a estimaciones realizadas a partir de la Gran Encuesta Integral de Hogares del 2013, y no de un censo. - La Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés Social Rural, como orientadora de la ejecución de la política de VISR y asesora en materia de priorización y distribución de los recursos de la Bolsa Sectorial para cada convocatoria (Decreto 2243 de 2005, artículo 3); desde hace más de una década, carece de la función que tuvo en sus orígenes relativa a la evaluación periódica de los resultados de los programas VISR. Sin embargo, durante el periodo evaluado demostró actividad principalmente en lo que respecta al SFVISR BAC. Respuesta a hipótesis: Si bien el diseño de la política buscó mitigar las necesidades de vivienda rural existente en el periodo evaluado, la falta de eficacia y eficiencia de los instrumentos ha hecho que la solución de las necesidades de VISR se postergue. Existe incertidumbre respecto a si la reducción del déficit cuantitativo y cualitativo de VISR en el país depende en su mayoría de la asignación del SFVISR BAC, debido a la ausencia de información agregada y desagregada destinada por el Estado para atender las necesidades de VISR (sin contar con inversiones realizadas por particulares). Lo anterior, sumado a la incertidumbre sobre el déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda rural real, que impide saber en qué medida este está siendo reducido por la implementación de la política pública. El seguimiento, la evaluación y el control a la política de VISR se han centrado principalmente

en el SFVISR BAC, lo que lo hace parcial y, por lo tanto, no contribuye del todo al logro de los

resultados ni permite una retroalimentación efectiva de la política de VISR.

152

BIBLIOGRAFÍA Arriaga, C. (2003). América Latína: Información y herramientas sociodemográficas para analizar y atender el déficit habitacional. Santiago de Chile: CEPAL. Asamblea General de las Naciones Unidas, (1948). Declaración Universal de Derechos Humanos. Banco Agrario de Colombia – BAC, (2007). Reglamento Operativo Programa de Vivienda de Interés Social Rural. Banco Agrario de Colombia – BAC, (2010). Reglamento Operativo Programa de Vivienda de Interés Social Rural. Banco Agrario de Colombia – BAC, (2013). Reglamento Operativo Programa de Vivienda de Interés Social Rural. BAC. (s.f.). Vivienda de Interés Social Rural: La experiencia 2010-2013. Banco Interamericano de Desarrollo – BID, (2011). Informe de Terminación de Proyecto. Programa Nacional de Vivienda Rural. Chiape de Villa, María Luisa. La política de vivienda de interés social en Colombia en los noventa. CEPAL. Proyecto Interdivisional CEPAL “Instituciones y mercados” financiado por GTZ. Santiago de Chile, Junio de 1999. Consejo Nacional de Política Económica y Social. Documento Conpes 3304, (2004). Autorización a la Nación para contratar un empréstito externo con el BID hasta por US $30 millones con el fin de financiar Vivienda de Interés Social Rural 2005-2007. Consejo Nacional de Política Económica y Social. Documento Conpes 3810, (2014). Política para el suministro de agua potable y saneamiento básico en la zona rural. Contraloría General de la República – CGR, (2010). Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral modalidad especial. Banco Agrario de Colombia S.A. Gerencia de vivienda de interés social rural. Vigencia 2009. Contraloría General de la República - CGR. 2014. Informe de Política Pública Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural: Instrumento de política de VISR priorizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos”. Contraloría General de la República - CGR, (2013). Informe de auditoría. Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda. Vigencia 2012. Contraloría General de la República - CGR, (2016). Informe de auditoría. Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda. Vigencia 2015. Departamento Nacional de Planeación - DNP, (2011). Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014.

153

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155

ANEXOS

156

ANEXO 1. Preguntas orientadoras de la evaluación ¿La política de vivienda rural, implementada durante el periodo 2013-2015, permitió reducir el déficit habitacional cuantitativo (incluye hacinamiento crítico) y cualitativo rural del país?

Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3

¿El diseño de la política pública de vivienda rural implementada durante el periodo evaluado buscó resolver o mitigar el problema público del que se ocupa?

¿Qué información sobre necesidades de vivienda rural utilizó el Gobierno para formular la respectiva política pública implementada, durante el periodo evaluado?

¿Cuál era la información oficial para determinar el déficit habitacional rural en el país?

¿Cuáles eran las entidades oficiales responsables de determinar el déficit habitacional rural?

¿Las entidades responsables de la política hicieron alguna gestión con el fin de determinar el déficit habitacional rural?

¿El Gobierno acudió a la fuente oficial del cálculo del déficit habitacional rural para el diseño de la política de VISR (definición de metas físicas y presupuestales)?

¿Son confiables y representativas las cifras empleadas para el cálculo del déficit habitacional rural que sustenta la formulación de la política?

¿Con base en qué diagnóstico, evaluación o estudio técnico se formuló o se reformó la política?

¿Qué documentos oficiales de diagnóstico, evaluación o estudios técnicos existían sobre la política?

¿Se utilizaron los diagnósticos, evaluaciones o estudios técnicos oficiales para la formulación o reforma de la política? Si, ¿Cuáles? No, ¿Por qué?

¿Los responsables de la política dirigieron y/o participaron en la construcción del diagnóstico, evaluación o estudio técnico?

¿El diagnóstico contempló la problemática real del tema?

¿Los objetivos de la política buscan resolver o mitigar el déficit de vivienda rural?

¿Los objetivos de la política son claros o son difusos?

¿Los objetivos parten del diagnóstico o de otras experiencias anteriores?

¿Los recursos asignados permitían alcanzar los objetivos de la política (metas)?

¿Se asignaron los recursos previstos por la ley para alcanzar los objetivos de la política?

¿Los instrumentos creados buscaron resolver o mitigar el déficit habitacional?

¿El instrumento creado permitía la reducción del déficit habitacional (teoría del cambio)?

¿El diseño de los instrumentos permite acceso a la VISR?

¿Los indicadores definidos por el Gobierno permiten medir la reducción del déficit habitacional?

¿Las metas definidas están acordes con el déficit habitacional existente?

¿La ejecución de la política de vivienda rural permitió obtener los resultados previstos para la misma (objetivos y metas) durante el periodo evaluado?

¿La política se implementó tal como estaba previsto?

¿Cómo operaron los instrumentos de la política?

¿Los recursos asignados se ejecutaron de acuerdo con las metas y normas definidas?

¿Las entidades responsables de la política actuaron de manera coordinada en busca de su cumplimiento?

¿La política obtuvo los resultados previstos?

¿Cuál fue la contribución de los instrumentos de la política en términos de reducción del déficit habitacional?

¿Las soluciones de VISR cumplieron con las condiciones técnicas proyectadas?

¿El seguimiento y control realizados a la política de vivienda rural contribuyeron a alcanzar los resultados previstos?

¿Se realizó seguimiento y control a la política de vivienda rural durante el periodo evaluado?

¿A través de qué mecanismos los responsables de la política ejercieron seguimiento y control?

¿En qué forma dicho seguimiento y control a la política contribuyó a alcanzar los resultados previstos?

¿Se introdujeron recomendaciones o reformas a partir de los resultados obtenidos del seguimiento y control realizado a la política? ¿Cuáles?

¿Dichas recomendaciones o reformas mejoraron los resultados previstos? ¿Cómo?

157

ANEXO 2. Cadena de valor de la política de Vivienda de Interés Social Rural (VISR)

INSUMO PROCESO PRODUCTO RESULTADO IMPACTO

Recursos destinados para el cumplimiento de la política pública de vivienda rural: Normatividad Leyes Decretos Resoluciones Actas Reglamentos Operativos Planes de Desarrollo Actores Información

SFVISR BAC: Asignación de recursos PGN Convocatoria de proyectos a nivel nacional Preselección de postulantes, formulación del proyecto Evaluación técnica y elegibilidad Calificación Asignación del SVISR Ejecución de recursos

Subsidios otorgados Soluciones de vivienda entregadas en sitio propio: - Construcción de Vivienda nueva - Mejoramiento de vivienda - Saneamiento básico

Reducción de déficit habitacional cualitativo y cuantitativo (incluye hacinamiento crítico)

Articulación con otros

programas rurales

Equidad Territorial

Mejora de los ingresos

Estabilización

socioeconómica

Reducción de la pobreza

Mejora de la calidad

de vida

SFVISR Cajas de Compensación: Asignación recursos parafiscales FOVIS Postulación de hogares al Subsidio (trimestral) Verificación, Evaluación, y aprobación del subsidio Asignación del SFVISR Ejecución del SFVISR

Subsidios otorgados Soluciones de vivienda entregadas en sitio propio: - Mejoramiento de vivienda y saneamiento básico - Construcción de vivienda nueva - Adquisición de vivienda nueva

Línea de crédito de FINAGRO: Asignación del 20% de los recursos por suscripción obligatoria de título de las entidades financieras Aprobación línea de redescuento de operaciones con los bancos Oferta de la línea de redescuento VISR por el intermediario financiero Otorgamiento de crédito

Créditos otorgados Soluciones de vivienda en sitio propio habitadas, financiadas con recursos de crédito de FINAGRO: - Construcción de programas - Adquisición individual de vivienda - Mejoramiento de vivienda - Construcción individual

Proyectos vivienda del SGR: Asignación de recursos del Sistema General de Regalías Presentación, viabilización y registro de proyectos Priorización y aprobación del proyecto Ejecución de los proyectos y Sistema de Monitoreo, Seguimiento y Control y Evaluación - SMS

Proyectos aprobados Soluciones de vivienda en sitio propio habitadas, financiadas con recursos de SGR: - Mejoramiento de vivienda - Construcción de vivienda

158

ANEXO 3. Indicadores definidos para la evaluación de la política de VISR INSUMOS Normatividad Leyes / Decretos / Resoluciones - Expedidas, Reglamentadas e implementadas - Reformas introducidas a la política de VISR - Decisiones de política tomadas por instancias responsables Actas - Existencia de las actas - Registro de las decisiones de política tomadas en las reuniones Reglamento Operativo - Existencia de reglamentos o manuales de operación - Expedidos o actualizados e implementados Planes de Desarrollo - Política de VISR incluida vs priorizada (metas y $ PGN) Actores - Marco institucional claramente definido (entidades) - Competencias (funciones diferenciadas, duplicidad de funciones, vacíos) Información - Sistemas de información existentes con datos confiables, actualizados y disponibles.

PROCESOS - Eficacia en la asignación de los recursos (cumplimiento de ley y de la distribución de los recursos por bolsa según Decreto) - Nivel de eficiencia de los recursos A = 1- (Recursos Asignados / Recursos solicitados - Eficiencia en la ejecución = presupuesto anual desembolsado / presupuesto anual asignado - Eficiencia en los tiempos de ejecución =Tiempo real/ tiempo estimado - Eficiencia de recursos asignados a la línea de redescuento FINAGRO: Recursos ejecutados / Recursos asignados - Evaluaciones periódicas de la Comisión Intersectorial de VISR a los resultados obtenidos

PRODUCTOS - Soluciones de vivienda rural = Soluciones de vivienda asignadas / soluciones de vivienda proyectadas al año - Créditos otorgados VISR = Nº créditos otorgados VISR / Nº total créditos otorgados FINAGRO - Valor créditos otorgados VISR = Valor créditos otorgados VISR / Valor total créditos otorgados FINAGRO - Nº Subsidios Cajas Compensación VISR = Nº Subsidios otorgados VISR / Nº Subsidios proyectados VISR - Viviendas entregadas = Nº VISR entregadas / Nº subsidios - créditos VISR proyectadas - Viviendas entregas = Nº VISR entregadas / subsidios – créditos VISR asignados - Nº proyectos siniestrados / Nº total proyectos - Criterios de calidad (encuesta aplicada en las visitas)

RESULTADOS - Déficit habitacional cualitativo y cuantitativo (incluye hacinamiento crítico)

- Nº familias articuladas con programas rurales / Nº total familias con soluciones de vivienda asignadas (encuesta aplicada en las visitas)

159

ANEXO 4. Metodología para la determinación de la muestra piloto y definitiva

Para determinar la muestra representativa de proyectos de VISR se utilizó el método de muestreo estadístico por conglomerados por áreas geográficas, tipo bietápico, el cual consiste en seleccionar en la primera etapa grupos, bloques o conjuntos de unidades que corresponden con unas áreas geográficas o zona territorial concreta. En la segunda etapa, dentro de los conglomerados elegidos se utiliza el Muestreo Aleatorio Simple (MAS) de los proyectos que se encontraban en etapa de ejecución en el período del 2012 hasta el 2016. La utilización de este tipo de métodos estadísticos en los procesos de inferencia se dividen en dos etapas: en la primera, se determina el tamaño ideal de la muestra y en la segunda, se estiman los parámetros de la población objetivo. En la primera etapa, metodológicamente se sugiere determinar una muestra piloto cuando se desconoce la variabilidad o grado de homogeneidad de las variables que caracterizan a la población objetivo. Una vez obtenida esta muestra piloto, su información sirve de insumo para la determinación de la muestra definitiva. En la segunda, con la muestra definitiva se estiman los parámetros de la población con niveles de confianza predeterminados. Entre los estimadores que pueden ser considerados se encuentran: el porcentaje de avance físico de los proyectos, la clase de vivienda asignada, el tipo de beneficiarios, el promedio de hogares beneficiados, el nivel de ejecución presupuestal de los proyectos, el promedio de recursos asignados por hogar, entre otros. Para realizar la primera etapa de la evaluación, se utilizaron tres criterios para determinar la muestra piloto así: El primer paso consistió en identificar los departamentos con la mayor la participación porcentual, mayor número de hogares beneficiados, mayor monto de recursos presupuestales apropiados y con el mayor grado de avance físico de los proyectos, dando como resultado diecinueve (19) departamentos que agruparon el 88.2% de los 1.739 proyectos asignados. El siguiente paso fue seleccionar dos (2) municipios por departamento con la mayor representatividad de las cuatro variables antes mencionadas, obteniendo como resultado el listado de los treinta y ocho (38) municipios con 256 proyectos seleccionados, que corresponde al 16,9% de los 1.519 proyectos de los 10 departamentos mencionados. Por último, utilizando el procedimiento de selección por medio de números aleatorios, se determinó un proyecto por cada municipio obteniendo una muestra piloto de treinta y ocho (38) proyectos de inversión. La segunda etapa del proceso de inferencia estadística relacionada con la estimación de los parámetros de la población, actualmente, se encuentra en proceso de elaboración de acuerdo con el cronograma de tabulación y consolidación de los resultados de las encuestas aplicadas y las visitas in situ realizadas en desarrollo de la evaluación. La muestra representativa obtenida tuvo un tamaño de 113 proyectos, de los cuales se tuvieron en cuenta 31 proyectos como parte de la muestra piloto y los 82 restantes se obtuvieron por el método por conglomeraos bietápicos. El Margen de error de las estimaciones fue del 7% definido dentro de unos límites de confianza del 95%. En los cuadros 1 y 2 se detalla los elementos muestrales definitivos.

160

Determinación de los proyectos de inversión seleccionados en la muestra piloto

Fuente: Base de datos Banco Agrario de Colombia. Elaboración CGR-CDGPEIF

No.

No.

Aleatori

o

RADICACION

CON

PROYECTO

SI/NO

ACTA VIG.DEPARTAMENT

OMUNICIPIO LOCALIDAD

TIPO

SOL.HOG.

VALOR TOTAL

PROYECTO

SUBSIDIO

ADJUDICADO

1 1 0112052135 SI 13-2013 2013 ANTIOQUIA APARTADO PROYECTO DE VIVIENDA

RURAL LAS PALMAS-

COMUNIDAD CIAKORO

B 45 769.878.498,46 612.036.000,00

2 12 0112052159 SI 13-2013 2013 ANTIOQUIA YONDO PROYECTO DE VIVIENDA DE

INTERES SOCIAL PARA

COMUNIDADES NEGRAS

B 33 564.558.237,26 448.826.400,00

3 1 IN8100114067 NO 14-2013 2013 ARAUCA ARAUCA POR DEFINIR B 14 222.831.000,00 222.831.000,00

4 3 IN8179414067 NO 14-2013 2013 ARAUCA TAME POR DEFINIR B 14 222.831.000,00 222.831.000,00

5 10 4211052042 SI 07-2011 2011 BOLIVAR MAGANGUE CONSTRUCCION DE

VIVIENDA NUEVA EN SITIO

PROPIO EN COYONGAL

B 100 1.408.465.314,28 1.124.759.980,39

6 12 1942005481 SI 322 2006 BOLIVAR TIQUISIO SUDAN B 50 438.377.556,00 305.796.000,00

7 3 0113011130 SI 20-2014 2014 BOYACA MOTAVITA PROYECTO DE VIVIENDA

RURAL SANEAMIENTO

BASICO AHORA SI

MOTAVITA

A 19 236.208.000,00 179.208.000,00

8 7 0113011100 SI 18-2013 2013 BOYACA TUNJA SANEAMIENTOS BASICOS

VEREDAS TUNJA 1

A 33 403.208.677,86 281.294.504,10

9 3 0113011167 SI 20-2014 2014 CALDAS AGUADAS GRUPO XIV MEJORAMIENTOS

MUNICIPIOS DE CALDAS

2013

A 29 341.910.000,00 273.528.000,00

10 9 2113042033 SI 18-2013 2013 CALDAS RIOSUCIO PANELEROS DEL ALTO

OCCIDENTE DE CALDAS

B 13 207.665.340,00 103.832.670,00

11 3 IN1825614061 NO 14-2013 2013 CAQUETA EL PAUJIL POR DEFINIR B 1 15.916.500,00 15.916.500,00

12 4 1875336100 SI 162 2000 CAQUETA SAN VICENTE DEL

CAGUAN

REUBICACION BALSILLAS A 60 312.000.000,00 234.000.000,00

13 2 MI8525033000 NO 33-2015 2015 CASANARE PAZ DE ARIPORO POR DEFINIR B 2 77.322.000,00 77.322.000,00

14 3 1701050480 SI 322 2006 CASANARE TRINIDAD PALMARITO Y OTROS+ A 25 218.075.778,13 110.364.000,00

15 11 IN1939233000 NO 33-2015 2015 CAUCA LA SIERRA POR DEFINIR B 17 657.237.000,00 657.237.000,00

16 14 0112052041 SI 11-2012 2012 CAUCA MORALES CONSTRUCCION DE

VIVIENDA NUEVA

RESGUARDO INDIGENA

CHIMBORAZO II

B 57 872.151.315,20 697.721.040,00

17 1 0110032033 SI 05-2010 2010 CESAR AGUSTIN

CODAZZI

ROCAS II B 58 803.624.191,26 448.050.000,00

18 6 0113082033 SI 20-2014 2014 CESAR ASTREA VISR_1 B 28 565.920.000,00 396.144.000,00

19 1 2701102350 SI 269 2004 CHOCO ACANDI CAPURGANA Y OTROS A 52 452.135.594,10 220.769.363,25

20 3 1701115500 SI 336 2007 CHOCO EL CARMEN DE

ATRATO

LA MANSA, LA ARGELIA Y

OTRAS

A 46 414.253.000,16 239.402.400,00

21 8 0113011116 SI 19-2013 2013 CORDOBA LORICA MEJORAMIENTO VISR2013

VEREDA LOS ROBLES

A 41 504.983.333,48 381.983.333,47

22 12 3021022480 SI 322 2006 CORDOBA SAN ANTERO BERNARDO ESCOBRA 2

SECTOR BIJAITO

B 50 462.931.932,37 300.490.467,50

23 3 3042047560 SI 364 2008 CUNDINAMARCA CAPARRAPI TATI GALINDO LA PITA Y

OTROS 2

B 72 645.996.150,25 516.796.920,00

24 8 0112052226 SI 13-2013 2013 CUNDINAMARCA FOMEQUE VIVIENDA DIGNA PARA LOS

FOMEQUEÑOS

B 24 462.431.677,94 326.419.200,00

25 7 0113082374 SI 20-2014 2014 HUILA NEIVA EL CEDRO B 59 1.128.016.216,22 834.732.000,00

26 10 4210032058 SI 05-2010 2010 HUILA SAN AGUSTIN MUNICIPIO DE SAN AGUSTIN B 70 946.312.500,93 757.050.000,00

27 12 0113082488 SI 20-2014 2014 NARIÑO CUMBAL VIVIENDA NUEVA LAS

PLAYAS SECTOR VICTORIA

CUMBAL NARIÑO

B 13 229.905.000,00 183.924.000,00

28 19 0112052107 SI 11-2012 2012 NARIÑO TUQUERRES UNIDOS POR LA VIVIENDA

RURAL EN TUQUERRES 1

B 60 1.020.060.032,00 816.048.000,00

29 3 0113082508 SI 20-2014 2014 NTE SANTANDER CUCUTA CONSTRUCCION DE

VIVIENDA DE INTERES

SOCIAL BRISAS DEL RIO

ETAPA II, CORREGIOMIENTO

AGUACLARA, MUNICIPIO DE

CUCUTA NORTE DE

SANTANDER

B 58 1.022.024.227,02 813.715.384,02

30 7 3201006481 SI 322 2006 NTE SANTANDER TIBU COMUNIDAD INDIGENA

KARIKACHABOQUIRA

A 10 69.566.170,52 41.725.988,32

31 2 0112051266 SI 13-2013 2013 SANTANDER PIEDECUESTA JUNTOS MEJORANDO LA

VIVIENDA RURAL DE

PIEDECUESTA FASE DOS 2

A 58 665.000.000,00 525.800.000,00

32 7 0112051268 SI 13-2013 2013 SANTANDER SABANA DE

TORRES

MEJORAR VIVIENDA RURAL

EN SABANA DE TORRES SI

ES POSIBLE DOS 2

A 51 584.827.200,00 462.427.200,00

33 7 0113082261 SI 20-2014 2014 SUCRE LOS PALMITOS CHARCON Y OTROS B 55 1.023.000.000,00 767.250.000,00

34 21 0113082017 SI 20-2014 2014 SUCRE OVEJAS SAN RAFAEL Y OTROS B 36 669.600.000,00 502.200.000,00

35 4 CH7316809007 NO 09-2012 2012 TOLIMA CHAPARRAL POR DEFINIR B 23 484.135.063,24 484.135.063,24

36 8 0113011142 SI 20-2014 2014 TOLIMA IBAGUE LAURELES A 57 768.034.285,72 537.624.000,00

37 1 1901007350 SI 269 2004 VICHADA CUMARIBO SANTA TERESITA DE

TUPARRO

B 7 61.722.627,98 40.119.708,19

38 5 IN9952409014 NO 09-2012 y 24-2015 2012 VICHADA LA PRIMAVERA POR DEFINIR B 30 459.027.000,00 459.027.000,00

161

Determinación de los proyectos de inversión seleccionados en la muestra definitiva

NoNúmero

aleatorioRADICACION

CON

PROYECTO

SI/NO

ACTA VIG. DEPARTAMENTO MUNICIPIO LOCALIDAD HOG.VALOR TOTAL

PROYECTO

SUBSIDIO

ADJUDICADO

1 0,0024175 0112052140 SI 13-2013 2013 ANTIOQUIA CARAMANTA CONTRUCCIÒN DE 30 VIVIENDAS DE INTERES

SOCIAL DEL MUNICIPIO DE CARAMANTA

ANTIOQUIA

29 496.126.958 394.423.200

2 0,0033534 MI0569033000 NO 33-2015 2015 ANTIOQUIA SANTO DOMINGO POR DEFINIR 2 77.322.000 77.322.000

3 0,006856 0112052146 SI 13-2013 2013 ANTIOQUIA HELICONIA CONSTRUCCIÒN DE VISR EL CORREGIMIENTO

LLANO DE SAN JOSÈ Y VEREDAS

37 632.896.512 503.229.600

4 0,0174329 4815072010 SI 29-2015 2015 ANTIOQUIA PUEBLO RICO CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA NUEVA EN

SITIO PROPIO EN LAS VEREDAS BARCINO,

CORINTO A, CORINTO B, SEVILLA, SINAI Y

LA GOMEZ

58 1.007.324.597 795.778.105

5 0,0198781 DN0504532000 NO 32-2015 2015 ANTIOQUIA APARTADO POR DEFINIR 49 852.475.050 852.475.050

6 0,0207916 0113082228 SI 20-2014 2014 ANTIOQUIA ABEJORRAL CONSTRUCCIÓN DE 20 VIVIENDAS NUEVAS

RURALES DISPERSAS EN ABEJORRAL

ANTIOQUIA

17 327.232.653 240.516.000

7 0,0223606 0112052134 SI 13-2013 2013 ANTIOQUIA ANZA CONSTRUCCION DE VIVIENDA NUEVA EN LAS

VEREDAS LA MATA, LOS LLANOS, LA CEJITA,

LA TRAVESIA DEL MUNICIPIO DE ANZA-

DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA.

55 883.608.384 706.887.424

8 0,0279276 2111052006 SI 07-2011 2011 ANTIOQUIA TURBO CONSTRUCCION DE VIVIENDA EN SITIO

PROPIO EN LA ESPERANZA, LA POLA, EL UNO,

CALLE LARGA, EL ESFUERZO, HONDURAS, RIO

MAR, ARCUA ARRIBA, MEDELLIN, SANTAINES,

CAMELIAS, BATATILLA, TACHUELA,

ANTIOQUIA GRANDE, KATIA Y BARRO

COLORADO

23 325.901.351 228.130.946

9 0,0048177 1742032560 SI 364 2008 BOLIVAR MAGANGUE SAN SEBASTIAN DE BUENAVISTA 85 806.410.938 645.128.750

10 0,0188495 1903059581 SI 01-2008 2008 BOLIVAR TIQUISIO PUERTO COCA Y OTROS 100 1.032.606.251 826.085.000

11 0,036978 3242001500 SI 336 2007 BOLIVAR CORDOBA GUAIMARAL, MARTIN ALONSO Y OTROS I 48 511.244.160 291.238.224

12 0,044844 3201065563 SI 364 2008 BOLIVAR SAN JUAN

NEPOMUCENO

POR EL BIENESTAR DE SAN PEDRO II 30 334.568.571 234.198.000

13 0,0457233 1742059566 SI 364 2008 BOLIVAR MAGANGUE VEREDA COYONGAL 73 546.952.500 437.562.000

14 0,0458053 3201031502 SI 336 2007 BOLIVAR ACHI BUENOS AIRES 49 476.194.772 212.512.982

15 0,055655 MI1365533000 NO 33-2015 2015 BOLIVAR SAN JACINTO DEL

CAUCA

POR DEFINIR 1 38.661.000 38.661.000

16 0,0026669 0112052030 SI 11-2012 2012 BOYACA SORA CONSTRUCCION DE VIVIENDA NUEVA RURAL

DISPERSA LOS GIRASOLES

9 170.989.430 117.900.000

17 0,0133595 3001003500 SI 336 2007 BOYACA TINJACA TINJACA 450 AÑOS 20 230.457.211 87.880.599

18 0,0145255 0113011159 SI 20-2014 2014 BOYACA CERINZA MEJORANDO VIVIENDA EN CERINZA UNO (1) 59 695.610.782 556.488.000

19 0,0259639 0113011166 SI 20-2014 2014 BOYACA SANTA ROSA DE

VITERBO

SANEAMIENTO BASICO VIVIENDA RURAL DE

SANTA ROSA DE VITERBO

26 319.461.955 245.149.596

20 0,0390402 1901010560 SI 364 2008 BOYACA TIPACOQUE VARIAS VEREDAS 40 297.777.780 208.000.000

21 0,0433684 0113082517 SI 20-2014 2014 BOYACA TIBASOSA BETHEL GRAL 50 899.135.000 707.400.000

22 0,0502973 3001020500 SI 336 2007 BOYACA MACANAL LA ESPERANZA 3 27 241.725.401 121.604.396

23 0,0516608 0113011006 SI 18-2013 2013 BOYACA GÜICAN MEJORAMIENTO DE VIVIENDA Y

SANEAMIENTO BASICO "SIERRA NEVADA"

20 228.457.330 164.800.620

24 0,0121136 IN1766223233 NO 23-2014 2014 CALDAS SAMANA POR DEFINIR 8 133.056.000 133.056.000

25 0,0268934 MI1749533000 NO 33-2015 2015 CALDAS NORCASIA POR DEFINIR 2 77.322.000 77.322.000

26 0,0684992 MI1700133000 NO 33-2015 2015 CALDAS MANIZALES POR DEFINIR 1 38.661.000 38.661.000

9 0,2108522 0110032018 SI 05-2010 2010 CAQUETA EL PAUJIL VALLEDUPAR, PALOMAS, LA SOLEDAD, 23 331.381.851,54 225.055.000,00

28 0,0855564 MI8532533000 NO 33-2015 2015 CASANARE SAN LUIS DE

PALENQUE

POR DEFINIR 1 38.661.000 38.661.000

29 0,0050339 0112052198 SI 13-2013 2013 CAUCA MORALES CONSTRUCCION DE VIVIENDA NUEVA

CORREGIMIENTO CARPINTERO II

37 566.133.277 452.906.640

30 0,0079763 CO1980723228 NO 23-2014 2014 CAUCA TIMBIO POR DEFINIR 23 382.536.000 382.536.000

31 0,0108463 1901014501 SI 336 2007 CAUCA VILLA RICA CHALO JUAN IGNACIO Y OTRAS 46 359.259.540 199.502.000

32 0,0119875 0112052194 SI 13-2013 2013 CAUCA MORALES CONSTRUCCION DE VIVIENDA NUEVA

CORREGIMIENTO LA ESTACION 1

47 719.142.265 575.313.825

33 0,0131727 IN1947333000 NO 33-2015 2015 CAUCA MORALES POR DEFINIR 49 1.894.389.000 1.894.389.000

34 0,0200003 1942087500 SI 336 2007 CAUCA JAMBALO RIVERA DEL RIO JAMBALO 44 381.656.000 286.242.000

35 0,0293809 0112052192 SI 13-2013 2013 CAUCA MORALES CONSTRUCCION DE VIVIENDA NUEVA MADRES

CABEZA DE FAMILIA 1

28 428.425.184 342.740.160

36 0,0302328 0113082291 SI 20-2014 2014 CAUCA LOPEZ CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA NUEVA

NOHANAMITO

30 530.550.000 424.440.000

37 0,0329569 0113011028 SI 18-2013 2013 CAUCA MORALES SANEAMIENTO BASICO DE LAS VIVIENDAS DEL

CABILDO NUEVO HORIZONTE

8 94.319.999 75.455.999

38 0,035498 0112052050 SI 11-2012 2012 CAUCA PURACE PURACE - PALATARA 49 833.049.024 666.439.168

39 0,0349475 0113082061 SI 20-2014 2014 CESAR CURUMANI SABANAGRANDE EL MAMEY 33 641.965.500 447.430.500

40 0,0692535 1401032350 SI 269 2004 CESAR VALLEDUPAR PROYECTO ARHUACO GEYNINGUEKA 40 327.313.913 229.119.642

41 0,0802559 0113082030 SI 20-2014 2014 CESAR ASTREA CORREGIMIENTO DE LA Y 30 606.342.857 424.440.000

162

Fuente: Base de datos Banco Agrario de Colombia. Elaboración CGR-CDGPEIF

NoNúmero

aleatorioRADICACION

CON

PROYECTO

SI/NO

ACTA VIG. DEPARTAMENTO MUNICIPIO LOCALIDAD HOG.VALOR TOTAL

PROYECTO

SUBSIDIO

ADJUDICADO

42 0,0998508 0113082043 SI 20-2014 2014 CESAR AGUACHICA LA CIMA, VILLA NOREAN 50 972.675.000 677.925.000

43 0,0248327 0601031400 SI 283 2005 CHOCO TADO MANUNGARA Y OTROS 38 253.122.222 159.467.000

44 0,0296109 9837023292 SI 238 2003 CHOCO BAHIA SOLANO CIUDAD MUTIS 27 153.668.571 107.568.000

45 0,0042066 MI2318233000 NO 33-2015 2015 CORDOBA CHINU POR DEFINIR 1 38.661.000 38.661.000

46 0,0204225 3001015480 SI 322 2006 CORDOBA MONTERIA EL SABANAL 44 380.398.200 215.772.310

18 0,0559418 3042003481 SI 322 2006 CORDOBA LOS CORDOBAS CANTINA 34 290.855.014,36 166.464.000,00

48 0,0273632 DN2341932000 NO 32-2015 2015 CORDOBA LOS CORDOBAS POR DEFINIR 103 1.791.937.350 1.791.937.350

49 0,039147 4612092012 SI 09-2012 2012 CORDOBA VALENCIA VISR CORDOBA Y SUCRE 2012 45 688.540.500 688.540.500

50 0,0092448 0112052238 SI 13-2013 2013 CUNDINAMARCA TIBIRITA CONSTRUCCIÓN VIVIENDA NUEVA RURAL

TIBIRITA

15 285.000.000 204.012.000

51 0,0097441 0112052235 SI 13-2013 2013 CUNDINAMARCA SAN JUAN DE RIO

SECO

TODOS CONSTRUYENDO UN MEJOR SAN JUAN

32

30 570.000.000 408.024.000

52 0,0273831 2113042018 SI 18-2013 2013 CUNDINAMARCA LA VEGA VIVIENDA DIGNA PARA NUESTROS PANELEROS 16 288.000.000 144.000.000

53 0,0363486 2111052019 SI 07-2011 2011 CUNDINAMARCA SUBACHOQUE PROYECTO DE VIVIENDA VIS FEDEPAPA

SUBACHOQUE

11 161.048.844 111.940.400

54 0,0690553 2111052032 SI 07-2011 2011 CUNDINAMARCA TENA CONSTRUCCION DE VIVIENDA EN SITIO

PROPIO EN EL ROSARIO, PEÑA GRANDE,

LAGUNETA, LA HONDA, CATALAMONTE,

BETULIA ALTA, CATIVA, EL ROSARIO ALTO, EL

HECHAL, GUASIMAL, ESCALANTE, BETULIA

BAJA, SANTA BARBARA Y BETULIA

60 823.002.636 576.061.715

55 0,0392707 3511002001 SI 194 2001 HUILA TELLO VARIAS VEREDAS 27 139.897.796 99.999.488

56 0,0432697 1201065273 SI 233 2003 HUILA ACEVEDO LAS MERCEDES Y OTRAS 49 343.000.000 195.216.000

57 0,0475246 0113011157 SI 20-2014 2014 HUILA GIGANTE SANEAMIENTO BASICO VEREDAS VILLANUEVA-

GARRUCHO-GUADALUPE-SAN LORENZO- ALTO

TRES ESQUINAS-RIOLORO-ALTARES-ESTACION-

SILVANIA-BUENOS AIRES-PEÑALOZA-VUELTAS

ARRIBA-VILLACAFE-RODEO-SANTA LUCIA-

SALADO-GRAN VIA-ALTO DE LAS AGUILAS-

OLIVOS-PRIMAVERA-COROSAL-PRADERA-ALTO

COROSAL-LIBERTADOR-MESONCITO SUR-

TENDIDO-COGOLLO-AGUABLANCA-LA PALMA

MUNICIPIO DE GIGANTE DEPARTAMENTO DEL

HUILA

16 187.927.912 150.339.321

58 0,0788018 0113082278 SI 20-2014 2014 HUILA SALADOBLANCO CONSTRUCCIÓN DE 33 VIVIENDAS - MPIO DE

SALADOBLANCO HUILA

33 612.603.782 466.884.000

59 0,0061399 0112052249 SI 13-2013 2013 NARIÑO MALLAMA PROYECTO CONSTRUCCIÒN DE VIVIENDA

SITIO PROPIO DE MUNICIPIO DE

MALLAMA,NARIÑO

45 738.227.392 578.227.392

60 0,0074466 IN5241109006 NO 09-2012 2012 NARIÑO LINARES POR DEFINIR 2 30.601.800 30.601.800

61 0,0076847 0113011172 SI 20-2014 2014 NARIÑO LA UNION VISR MODALIDAD A DISPERSO MUNICIPIO DE

LA UNION - NARIÑO

59 663.750.000 531.000.000

62 0,0151457 2112092010 SI 09-2012 2012 NARIÑO SAMANIEGO CVSP DISPERSA PARA CAFETEROS -

SAMANIEGO

60 1.020.060.000 714.042.000

63 0,0263437 0112052106 SI 11-2012 2012 NARIÑO TUQUERRES UNIDOS PARA LA VIVIENDA RURAL

TUQUERRES DOS 2

37 629.037.000 503.229.600

64 0,030305 AU5252033000 NO 33-2015 2015 NARIÑO FRANCISCO

PIZARRO

POR DEFINIR 1 38.661.000 38.661.000

65 0,0336063 3103050580 SI 01-2008 2008 NARIÑO LOS ANDES ALCALDIA MUNICIPAL LOS ANDES 100 1.038.375.000 830.700.000

44 0,061237 MI5451833000 NO 33-2015 2015 NTE SANTANDER PAMPLONA POR DEFINIR 1 38.661.000,00 38.661.000,00

67 0,0258152 UC5481017078 NO 17-2013 2013 NTE SANTANDER TIBU SIN DEFINIR 135 2.148.727.500 2.148.727.500

68 0,0312365 5401108350 SI 269 2004 NTE SANTANDER SAN CAYETANO AREA RURAL 40 445.820.433 213.368.000

69 0,0230041 2113042002 SI 18-2013 2013 SANTANDER SAN JOSE DE

MIRANDA

CONSTRUCCION VISR 2013 - TABACALEROS

SAN JOSE DE MIRANDA

44 660.000.000 330.000.000

70 0,0236006 0112051274 SI 13-2013 2013 SANTANDER SAN VICENTE DE

CHUCURI

MEJORAMIENTO VDA MERIDA Y OTRAS SAN

VICENTE DE CHUCURI

40 458.688.000 362.688.000

71 0,0271079 0113011091 SI 18-2013 2013 SANTANDER HATO SALITRE 15 188.640.000 141.480.000

72 0,0441297 0113011144 SI 20-2014 2014 SANTANDER OCAMONTE MEJORAMIENTO DE VIVIENDA VISR-2013

OCAMONTE

22 266.120.916 200.120.916

73 0,0653579 0112051271 SI 13-2013 2013 SANTANDER SAN VICENTE DE

CHUCURI

MEJORAMIENTO VDA TEMPESTUOSA Y OTRAS

SAN VICENTE DE CHUCURI

52 596.294.400 471.494.400

74 0,0060182 0113082004 SI 20-2014 2014 SUCRE OVEJAS PROYECTO DE VIVIENDA CANUTAL UNIDOS 12 212.220.000 157.102.418

75 0,014502 0113082038 SI 20-2014 2014 SUCRE CHALAN LA CEIBA Y OTROS 50 930.000.000 697.500.000

76 0,0170232 0113082159 SI 20-2014 2014 SUCRE SAMPUES CONSTRUCCION VIVIENDA NUEVA MATA DE

CAÑA Y MATEO PEREZ

57 1.008.045.000 806.436.000

77 0,0275514 IN7067814063 NO 14-2013 2013 SUCRE SAN BENITO ABAD POR DEFINIR 2 31.833.000 31.833.000

78 0,0090975 0112052124 SI 11-2012 2012 TOLIMA ATACO CONSTRUCCION DE VIVIENDA NUEVA DE LA

VEREDA MESA DE POLE

6 102.006.000 81.604.800

79 0,0096791 MI7341133000 NO 33-2015 2015 TOLIMA LIBANO POR DEFINIR 1 38.661.000 38.661.000

80 0,0225525 4612092001 SI 09-2012 2012 TOLIMA CHAPARRAL CONSTRUCCION DE VISR 299 4.574.969.100 4.574.969.100

81 0,02441 0309022015 SI 03-2009 2009 TOLIMA LIBANO LIBANO 19 235.600.000 164.920.000

82 0,0350936 4612092003 SI 09-2012 2012 TOLIMA CUNDAY PROYECTO DE CONSTRUCCION DE VISR

CUNDAY TOLIMA

30 459.027.000 459.027.000

163

ANEXO 5. Propuestas de modificación al Decreto 1160 de 2010

Recomendación Argumento Comentario

Incluir en art. 8 posibilidad de que personas naturales formulen y ejecuten proyectos

No tiene sentido excluir a las personas naturales si cumplen con los requisitos

No se incluyó en Decreto 900 de 2012

Dar iguales ventajas a asociaciones de cabildos para presentar proyectos que a los cabildos

Se busca beneficiar a las comunidades indígenas más allá de su estructura política o jurídica

El parágrafo del art. 15 no previó la situación jurídica de los predios en resguardos indígenas.

Documento indicado: certificado de propiedad colectiva expedido por el gobernador del cabildo

No se incluyó en Decreto 900 de 2012

Incluir numeral a art. 26 que agregue un programa para atención directa a población indígena

La mayoría de proyectos presentados a la convocatoria no tuvieron una calificación positiva

Ampliar el objeto social exigido a los oferentes, para que puedan actuar quienes tengan en su objeto social actividades que les hagan idóneas para formular y desarrollar proyectos de VISR.

Solo pueden ser oferentes quienes tengan en su objeto social promover y desarrollar programas de VISR. En las actividades de las cámaras de comercio no está tal actividad

Art. 4 Decreto 900 de 2012, cambia Art. 8 Decreto 1160 de 2010.

Modificar parágrafo del art. 15 cambiando el requisito de la posesión regular por la posesión quieta y pacífica.

El Manual Operativo fija como requisito la prueba de la sana posesión o posesión quieta o pacífica, no de la posesión regular. En la práctica es así.

No cambió Art. 7 de Decreto 900 de 2010, Se vio en la práctica.

Incluir la fórmula “salvo fuerza mayor o caso fortuito” para la suspensión del término de presentación de subsanaciones de ocurrir situaciones, inconvenientes o contratiempos.

Se aleja del principio de equidad extender el plazo para subsanar un proyecto dado. Se puede es entender suspendido el término de darse fuerza mayor o caso fortuito debidamente probado.

No se evidencia en Decreto 900 de 2010.

Ampliar concepto de hogar al dado por el DANE

284 para incluir todas las realidades y

resolver sus necesidades acorde a su modo y forma de vida.

Frecuente presencia de “otros” que conforman y actúan dentro de la estructura y funcionamiento de los núcleos familiares postulantes y beneficiarios.

No se evidencia en Decreto 900 de 2010. Se vio en la práctica.

Ampliar alcance de definición de Solución de VISR, y replicar las condiciones para una vivienda adecuada a cada modalidad del SFVISR (Mejoramiento de vivienda y saneamiento básico – art. 15, y vivienda nueva – art. 16).

Concepto de VISR debe ser satisfactoria en espacio, habitabilidad, seguridad en la tenencia, privacidad, accesibilidad física, localización adecuada, respeto a sus tradiciones, saneamiento básico, salubridad y calidad estructural.

No cambió Art. 9, 15 y 16 de Decreto 1160 de 2010 al respecto

Incluir el concepto de diagnóstico en el art. 33 para cualificar esta etapa de terminación de la modalidad a la que va a aplicar e SVISR, según las especificaciones de cada inmueble

Implementar el requisito de diagnóstico para todos los proyectos presentados amplía la captura de información a fin de verificar la pertinencia y viabilidad del desarrollo del proyecto

Se adoptó el formato propuesto. Se vio en la práctica

Modificar el parágrafo 1 del artículo 28 Los riesgos de dejar en manos de la Entidad Oferente el cumplimiento del aporte de contrapartida puede poner en entredicho el cumplimiento total del proyecto o de la destinación congruente de recursos con lo propuesto

Fuente: BAC. 2011. Exposición de motivos propuesta de modificación al Decreto 1160 de 2010 y reglamento operativo del SVISR. Universidad Nacional de Colombia.

284 El DANE ha definido Hogar como “la persona o grupo de personas, parientes o no, que ocupan la totalidad o parte de una vivienda; atienden necesidades básicas, con cargo a un presupuesto común y generalmente comparten las comidas”.

164

ANEXO 6. Evolución del texto sobre vivienda rural de la Ley 1537 de 2012

CAPÍTULO IV

Vivienda rural

Proyecto de Ley radicado Texto propuesto para primer debate Texto definitivo en Ley 1537 de 2012

Artículo 20. Ejecución de la política de

vivienda de interés social y prioritaria

rural. El Ministerio de Agricultura y

Desarrollo Rural ejecutará la formulación

de la política de vivienda de interés social

rural, y definirá de acuerdo con las

recomendaciones de la Comisión

Intersectorial de Vivienda de Interés Social

Rural, las condiciones para la asignación,

del subsidio.

Artículo 27. Ejecución de la política de

Vivienda de Interés Social y prioritaria


Desarrollo Rural ejecutará la formulación de

la política de Vivienda de Interés Social rural,

y definirá de acuerdo con las

recomendaciones de la Comisión

intersectorial de Vivienda de Interés Social

Rural, las condiciones para la asignación del

subsidio.

Artículo 21. Acceso efectivo a la vivienda

de interés social y prioritaria rural. Las

viviendas del sector rural, se podrán

asignar a título de subsidio en especie,

por parte de la entidad otorgante de los

subsidios de vivienda de interés social

rural, a los hogares que se encuentren en

situación de desplazamiento; que sus

predios hayan sido restituidos por

autoridad competente; que sean

beneficiarios de los programas de

formalización y titulación de predios

rurales que desarrolla el Ministerio de

Agricultura y Desarrollo rural; o que

pertenezcan a comunidades indígenas o

afrodescendientes, debidamente

reconocidas por autoridad competente.

En todo caso, la ejecución de los recursos

de que trata este artículo se realizará de

manera prioritaria en municipios de

categorías 4, 5, y 6. El Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural

reglamentará los requisitos de

focalización, de acuerdo con lo

establecido en el presente artículo.

Artículo 28. Acceso efectivo a la Vivienda

de Interés Social y prioritaria rural. Las

viviendas del sector rural, se podrán asignar a

título de subsidio en especie, por parte de la

entidad otorgante de los subsidios de

Vivienda de Interés Social rural, a los hogares

que se encuentren en situación de

desplazamiento; que sus predios hayan sido

restituidos por autoridad competente; que

sean beneficiarios de los programas de

formalización y titulación de predios rurales

que desarrolla el Ministerio de Agricultura y

Desarrollo rural; o que pertenezcan a

comunidades indígenas o afrodescendientes,

debidamente reconocidas por autoridad

competente. En todo caso, la ejecución de los

recursos de que trata este artículo se realizará

de manera prioritaria en municipios de

categorías 4, 5, y 6. El Gobierno Nacional

reglamentará los requisitos de focalización,

de acuerdo con lo establecido en el presente

artículo.

Artículo 22. Operación de los proyectos

de vivienda de interés prioritario del

sector rural. El Ministerio de Agricultura

y Desarrollo Rural ejecutará los

proyectos de vivienda de interés social

prioritario, a través de las entidades

operadoras contratadas por el Banco

Agrario de Colombia, en su condición de

entidad otorgante del subsidio.

Artículo 29. Operación de los proyectos de

Vivienda de Interés Prioritario del sector


Desarrollo Rural, ejecutará los proyectos de

Vivienda de Interés Social prioritario, a

través de las entidades operadoras contratadas

por el Banco Agrario de Colombia, en su

condición de entidad otorgante del subsidio.

Parágrafo 1°. En los programas de Vivienda

de Interés Social Prioritario Rural se

garantizará el acceso preferente de las

mujeres cabezas de familia, víctimas del

conflicto armado.

Parágrafo 2°. Modificado por el art. 99, Ley

1753 de 2015. En el sector rural para

soluciones individuales de saneamiento

básico la infiltración de residuos líquidos no

requerirá permiso de vertimiento, siempre y

cuando no se afecte la calidad del agua del

acuífero en condiciones tales que impidan los



165

usos actuales.

Artículo 23. Atención y correspondencia

a la magnitud del déficit de vivienda. El

Ministerio de Agricultura y Desarrollo

Rural a través del banco Agrario de

Colombia como entidad otorgante del

subsidio atenderá programas de vivienda

nueva, construcción en sitio propio y

mejoramiento de vivienda, de acuerdo

con los déficits cuantitativo y cualitativo

identificados por el Dane en cada una de

las regiones del país.

Artículo 30. Atención y correspondencia a

la magnitud del déficit de vivienda. El

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

a través del Banco Agrario de Colombia

como entidad otorgante del subsidio atenderá

programas de vivienda nueva, construcción

en sitio propio y mejoramiento de vivienda,

de acuerdo con los déficit cuantitativo y

cualitativo, identificados por el DANE, en

cada una de las regiones del país.

Artículo 24. Recursos para la vivienda de

interés prioritario rural. El Gobierno

Nacional, bajo la coordinación del

Ministerio de Agricultura y Desarrollo

Rural, adelantará las acciones necesarias

para promover la consecución de recursos

para la ejecución de la política de

vivienda de interés social y prioritaria

rural.

Artículo 31. Recursos para la Vivienda de

Interés Prioritario rural. El Gobierno

Nacional, bajo la coordinación del Ministerio

de Agricultura y Desarrollo Rural, adelantará

las acciones necesarias para promover la

consecución de recursos para la ejecución de

la política de Vivienda de Interés Social y

prioritaria rural.

Para la financiación de la Vivienda de Interés

Social (VIS) y Vivienda de Interés Prioritario

(VIP) rural, con los recursos a los que hace

referencia este artículo, la entidad otorgante

del Subsidio Familiar de Vivienda rural podrá

utilizar los mismos mecanismos establecidos

en la presente ley para la financiación de la

Vivienda de Interés Social (VIS) y Vivienda

de Interés Prioritario (VIP) Urbana.

Artículo 18. El artículo 4º de la Ley

1415 de 2010 quedará así:

¿Artículo 4°. Del valor del Subsidio

Familiar de Vivienda Rural (SFVR)

para la población afectada por

desastres naturales calamidad pública

o emergencias. La cuantía del Subsidio

Familiar de Vivienda Rural para los

grupos familiares afectados por

situaciones de desastre natural,

calamidad pública o emergencias, en las

modalidades de construcción en sitio

propio, adquisición de vivienda nueva o

usada y mejoramiento de la vivienda en

el sitio del desastre, se establecerá

atendiendo las condiciones

socioeconómicas, mediante el

reglamento.

Artículo 25. El artículo 4º de la Ley 1415

de 2010 quedará así:

¿Artículo 4°. Del valor del Subsidio

Familiar de Vivienda Rural (SFVR)

para la población afectada por desastres

naturales calamidad pública o

emergencias. La cuantía del Subsidio

Familiar de Vivienda Rural para los

grupos familiares afectados por

situaciones de desastre natural, calamidad

pública o emergencia s, en las

modalidades de construcción en sitio

propio, adquisición de vivienda nueva o

usada y mejoramiento de la vivienda en

el sitio del desastre, se establecerá

atendiendo las condiciones

socioeconómicas, mediante el

reglamento.

Artículo 32. El artículo 4° de la Ley 1415 de

2010 quedará así:

"Artículo 4°. Del valor del Subsidio Familiar

de Vivienda Rural (SFVR) para la población

afectada por desastres naturales, calamidad

pública o emergencias. La cuantía del

Subsidio Familiar de Vivienda Rural para los

grupos familiares afectados por situaciones

de desastre natural, calamidad pública o

emergencias, en las modalidades de

construcción en sitio propio, adquisición de

vivienda nueva o usada y mejoramiento de la

vivienda en el sitio del desastre, se

establecerá atendiendo las condiciones

socioeconómicas, mediante el reglamento que

expida el Gobierno Nacional".


166

ANEXO 7. Aspecto estructural y estrategias del Conpes 3810 de 2014 Aspecto Estructural Estrategias

1. Falta Articulación y enfoque diferenciado 1. Fortalecer el esquema institucional y de intervención del Estado en zonas rurales

Baja articulación intersectorial 1.1 Establecer mecanismos de ejecución y coordinación

interinstitucional a nivel territorial y nacional

Insuficiente asistencia técnica a entes territoriales 2.3 Ajustar y fortalecer programas de asistencia técnica

Dificultad en la prestación de los servicios públicos por condiciones técnicas

Dificultad en el control y vigilancia a los prestadores de servicios públicos

1.2 Establecer disposiciones regulatorias y normativas requeridas para la zona rural 1.3 Desarrollar esquemas de vigilancia y control particulares para la zona rural

Baja disponibilidad de recurso humano para realizar la vigilancia de la calidad del agua y deficiencias en la capacidad instalada de los laboratorios

Deficiencias en la disponibilidad y calidad de información

2. Baja capacidad institucional de los municipios

Dificultades en la planeación de inversiones 2.1 Fortalecer procesos de planeación y reporte de información

Bajo nivel de asignación de subsidios

Bajo alcance de las iniciativas sobre educación sanitaria y ambiental

4.5 Fortalecer programas de educación en higiene en el área rural

3. Esquemas de suministro de agua potable y saneamiento básico que no garantizan la sostenibilidad de las inversiones

2. Fomentar la estructuración de esquemas sostenibles para el suministro de agua potable y saneamiento básico en las zonas rurales, que contemplen programas de promoción de salud y prevención de enfermedad

Alto número y dispersión de prestadores de servicios 2.2 Estructurar esquemas integrales para el suministro de agua potable y saneamiento básico, acorde con las características rurales

Limitada información sobre población que utiliza soluciones individuales

4. Dificultades en la estructuración, ejecución e implementación de proyectos en el área rural

3. Realizar inversiones en infraestructura acorde con el contexto rural

Baja capacidad en estructuración y ejecución de proyectos 3.1 Promover proyectos de inversión con tecnologías que tengan en cuenta el contexto geográfico, económico, social y con enfoque basado en la demanda

Bajo nivel de titulación de tierras

Limitada participación de la comunidad en la definición de alternativas y soluciones

2.1 Fortalecer procesos de planeación y reporte de información

Altos costos de las inversiones por dispersión de la población

3.3 Articular proyectos de inversión de las entidades del Gobierno Nacional en agua potable y saneamiento básico en zonas rurales

Implementación de tecnologías no adecuadas ni sostenibles 3.2 Promover la investigación y desarrollo, en aspectos relacionados con el suministro de agua potable y saneamiento básico para la zona rural

Ausencia de un mecanismo para certificar, acreditar o validar tecnologías alternativas

5. Debilidad en la gestión de aspectos ambientales que dificultan el suministro de agua potable y saneamiento básico

4. Impulsar prácticas efectivas de gestión sanitaria y ambiental

Deficiente calidad y conflictos de uso del agua 4.1 Priorizar acciones orientadas a apoyar la recuperación y conservación de las fuentes abastecedoras en cada región

Falta de aplicación de incentivos para la protección y manejo de cuencas

4.2 Promover esquemas de compensación por servicios ambientales

Formalización de concesiones de agua y permisos ambientales

Conflictos en el uso de la infraestructura

Inadecuado almacenamiento de agua y disposición de aguas residuales domésticas

4.5 Fortalecer programas de educación en higiene en el área rural

Inadecuada gestión de residuos sólidos 4.4 Promover acciones para una adecuada gestión de residuos sólidos

Debilidades en acciones de reducción de riesgo 4.3 Fortalecer la planificación del sector a través de la incorporación de la gestión del riesgo y consideraciones de adaptación y mitigación al cambio climático

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