86 .IUmCIA CONSTITUCIONAL EN .meo. MEMORIA DEL PRIMER...

86 .IUmCIA CONSTITUCIONAL EN .meo. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL

Esa nueva interpretación del artículo 133 constitucional, se basó en las

siguientes razones:

• Los tratados internacionales constituyen compromisos internacionales asu

midos por el Estado mexicano en su conjunto, de manera que comprometen

. a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; lo que, a su

vez, explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la República

a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado, así

como que el Senado intervenga como representante de la voluntad de las

entidades federativas y, mediante su ratificación, obligue a sus autoridades.

• En materia de los tratados no existe limitación competencial entre la Federa

ción y las entidades federativas, sencillamente, no se toma en cuenta, sino

que por mandato expreso del artículo 133 constitucional, el presidente de

la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier

materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competen

cia de las entidades federativas.

• Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva

a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma

jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental,

que establece que 'Las facultades que no están expresamente concedidas

por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reserva

das a los Estados'.

anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federa! y al loca! en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental. el cua! ordena que "las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales. se entienden reservadas a los Estados.'. No se pierde de vista que en su anterior conformación, este Máximo Tribunal había adoptado una posición diversa en la tesis P. C/92. publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, número 60. correspondiente a diciembre de 1992. página 27. de rubro: 'LEYES FEDERALES y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQuíA NORMATIVA'.; sin embargo. este Tribunal Pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal.-

LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL MEXICANA EN El MARCO DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES 87

Ese criterio, con ciertas modificaciones sustanciales, se refrendó por ese Alto Tribunal en sesión de 13 de febrero de 2007, donde, al conocer sobre el amparo en revisión 120/2002, se estableció que los tratados internacionales se ubican jerár

quicamente debajo de la Constitución Federal y por encima de las leyes generales, federales y locales. !O

Entre otros avances, que ya veremos más adelante, la adopción de este criterio dio respuesta a la añeja dolencia" por parte de la doctrina en el sentido de que, hasta ese momento, no se había definido si los tratados internacionales se en

contraban por encima de las leyes generales o constitucionales.

En efecto, a través de la adición expuesta en el contenido de la tesis a que hemos hecho referencia -por cuanto a que los tratados internacionales se encuentran en un lugar superior a las leyes generales-la Suprema Corte de Justicia de la Nación cortó de tajo la laguna de que adolecía el criterio que le prece

día, que no aclaraba esa situación.

Por tanto, considero, ahora debe entenderse que los tratados internacionales guardan un lugar de privilegio frente a las llamadas leyes generales, con las conse

cuencias correspondientes.

- lQ Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena tpoca. Semanario Judicial de la Federación y su Gacet,xxv. abril de 2007. página 6. tesis P.1X/2007. Tesis Aislada 'TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE LA UNI6N Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES. FEDERALES Y LOCALES.INTERPRETACl6N DEL ARTicuLO 133 CONSTITUCIONAL. la interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite identificar la existencia de un orden jurídiCO superior, de carácter nacional, integrado por la Constitución Federal, los tratados internacionales y las leyes generales. Asimismo, a partir de dicha interpretación, armonizada con los principios de derecho internacional dispersos en el texto consti~UCiona¡, así como con las normas y premisas fundamentales de esa rama del derecho, se concluye que los tratados Internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución Federal y por encima de las leyes generales. federales y locales, en la medida en que el Estado Mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones InternaCionales y. además, atendiendo al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario 'pacta sunt servanda·, contrae libremente obligaciones frente a la comunidad internacional que no pueden ser desconocidas imo~ando normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter Internacional.'

11 Sobre este tema se refiere Flores B. Imer. ·Sobre la Jerarquía Normativa de leyes y Tratados. A Propósito de la (Eventual) Revisión de una Tesis·, Revista de Cuestíones Constítuciona/es. núm. 13. p. 8. -

88 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN .txICO. MEMORIA DEl PRIMER CONGRESO NACIONAl

3. Interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Aspectos pendientes

Les comentaba al inicio de esta exposición que el problema que, a mi parecer,

realmente repercute en el esquema de los tratados internacionales se centra en el

análisis de su incorporación en el derecho interno y, sobre todo, en la tutela de su

eficaz aplicación.

Las posturas a las que me he referido con anterioridad, sustentadas por la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, han dado luz al tratamiento de esa proble

mática, pues, como explicaba, nos orientan en la identificación de la posición que

guardan los tratados internacionales en nuestro orden jurídico, cuestión de suyo

compleja y debatible.

Sin embargo, como toda obra jurídica creada a partir de la interpretación,

los criterios de nuestro Máximo Tribunal dejan puerta abierta, y qué bueno que así

sea, a nuevos debates sobre temas subyacentes que, en favor o en contra, no

parecen claros.

Uno de esos aspectos, que considero de gran relevancia, viene enmarcado

por la interrogante de si ahora, bajo la actual postura de nuestro Tribunal Constitu

cional, es posible afirmar que el juicio de amparo ha ampliado su objeto de

protección.

Digo esto porque, de la forma en que lo puedo comprender, el hecho de que

los tratados internacionales se ubiquen en un escalón superior a cualquier ley, salvo

la fundamental, plantea la posibilidad de que, por derivación del sistema de jerar

quización previsto en el artículo 133 constitucional, a través del juicio de amparo

se controviertan indirectamente actos o leyes que se consideren no acordes con

el texto o contenido de esos instrumentos internacionales.

LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL MEXICANA EN El MARCO OE LOS TRATADOS !NTERNAGONALES 89

Desde luego, la respuesta a esa incógnita no parece ser clara, simplemente

por el hecho de que tampoco se ha definido si, en ese supuesto, se estaría ante un

problema de constitucionalidad o de mera colisión normativa en el espacio.

Esto es, si para resolver un supuesto análogo al que les he planteado se

debe hacer un pronunciamiento de constitucionalidad, por violación indirecta al

esquema de jerarquías definido por el multicitado artículo 133 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, o, por el contrario, al no encontrarse

directamente contravenido un artículo de la Ley Fundamental, sino de un tratado

internacional, el problema debe resolverse a partir de los principios que regulan

los conflictos de aplicación de leyes.

Ese aspecto fue objeto de tratamiento en la discusión del Pleno de la Su·

prema Corte de Justicia de la Nación en la sesión pública correspondiente al13

de febrero de 2007, donde las posiciones de los señores ministros no fueron del

todo coincidentes.

En mi opinión, creo que en esos casos sí nos encontraríamos ante un

problema de constitucionalidad, básicamente por deducción de la forma en que

entiendo el esquema de jerarquización normativa del referido precepto cons·

titucional, y que, por tanto, su solución exigiría un pronunciamiento de la misma

naturaleza.

Esa aseveración me viene dada por el hecho de que la Corte, a través de los

asuntos que le corresponde resolver, ha proporcionado ciertos 'indicios' que

nos pueden llevar a tener por resuelto el tema. Así sucede con la acción de

inconstitucionalidad 47/2006'2 y sus acumuladas, que siendo incluso anterior

11 Acción de lnconstitucionalidad 47/2006 y sus acumuladas, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de 7 de diciembre de 2006,

90 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EtI .DICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIOAAL

a la formulación del criterio de jerarquización a que hemos venido haciendo

referencia, ha sentado las bases para considerar, en cierta medida, que la intención

de ese Alto Tribunal es crear una especie de bloque de constitucionalidad (donde

estarían incluidos, además de la Constitución, los tratados internacionales y las

leyes nacionales), a partir del cual estaría sujeta la conformidad de las leyes

restantes.

La necesidad en la conformación de ese bloque de constitucionalidad tam

bién parece reconocerse en el criterio sostenido por el Máximo Tribunal al resolver

la controversia constitucional 29/2000, donde se precisó que las leyes que expidan

los Estados y el Distrito Federal en materia de educación deberán adecuarse a la ley

respectiva expedida por el Congreso de la Unión, lo cual, de cierta forma, por

derivación de los artículos 30., fracción VIII y 73, fracción XXV, del Ordenamiento

Fundamental, coloca a la Ley General de Educación como el parámetro (superior)

conforme al cual debe sujetarse el contenido de las leyes locales y municipales

que sobre esa materia se expidan.13

Esas consideraciones, insisto, proporcionan una posible respuesta a la

controversia que he querido compartirles. Habiendo expuesto mi posición sobre

ese tema, dejo el análisis hasta este punto, invitándoles a reflexionar sobre las

posibles soluciones que al caso pudieran surgir.

13 Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la NaCión, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. tomo XV. enero de 2002. tesis PiJ. 14312001. página 1039. 'EDUCACIÓN. LAS LEYES QUE EXPIDAN LOS ESTADOS Y EL DISTRITO FEDERAL EN ESTA MATERIA. DEBEN SUJETARSE A LA LEY RESPECTIVA EXPEDIDA POR EL CONGRESO DE LA UNiÓN. EN TtRMINOS DE LO DISPUESTO POR EL ARTícuLO 3'. FRACCiÓN VIII. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De lo dis' puesto en los artículos 30" fracción VlIl y 73, fracción XXV, del Ordenamiento Fundamental citado, se aprecia Que el Congreso de la Unión está facultado para distribuir la función social educativa mediante las leyes Que expida, proponiendo así un sistema de legislación coordinada a efecto de Que los Gobiernos locales. dentro de los lineamientos de carácter general Que marquen las leyes expedidas por ese órgano legislativo, dicten las normas destinadas a la materia de educación dentro del territorio nacional. Por tanto. las normas Que expidan las entidades federativas, los Municipios o el Distrito Federal sobre educación, deben sujetarse a la ley general Que en dicha materia expida el Congreso de la Unión,"

LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL MEXICANA EN El MARCO DE lOS TRATADOS INTERNACIONAlES 91

IV. IDEAS FINALES

Debo decirles -y con esto quiero concluir con mi exposición- que los temas que

aquí he tratado, particularmente relacionados con la complejidad práctica que in·

volucra la delimitación y adopción de los tratados internacionales en nuestro orden

jurídico, solamente constituyen una muestra de lo mucho que hay que trabajar y

replantearnos al respecto.

Desde luego, quedan en mis ideas otros asuntos pendientes, por ejemplo,

quién será competente para conocer en revisión de aquellas sentencias cuyo pro

blema jurídico involucre la inconformidad de una ley con un tratado internacional.

El Acuerdo 5/2001, relativo a la determinación de los asuntos que conservará su

resolución y el envío de los de su competencia originaria a las Salas y a los Tribu

nales Colegiados de Circuito, no parece establecer esa competencia para los

Tribunales Colegiados.

Luego: ¿Será la Suprema Corte de Justicia de la Nación quien analizará

esos asuntos a pesar de que su reciente configuración exige conocer únicamente

de aquellos asuntos importantes? y. de ser así, ¿el propósito del citado acuerdo

quedaría obsoleto?

En fin, no puedo sino agradecer a los organizadores de este Congreso la

invitación que me han hecho para compartir estas humildes ideas con ustedes.

Estoy convencido de que este foro aportará mayores reflexiones sobre este

Y otros muchos temas y, desde luego, auxiliará a encontrar posibles soluciones

para todos nosotros.

Muchas gracias

LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES:

PROPUESTA DE MODIFICACIÓN A LA PROCEDENCIA DEL

AMPARO DIRECTO* Dip. Felipe Borrego Estrada"

1. INTRODUCCiÓN

Aradezco la honrosa invitación hecha por la Suprema Corte de Justicia de

la Nación para presentar esta ponencia en el Primer Congreso Nacional

Sobre Justicia Constitucional en México.

Deseo advertir que a pesar de que la ponencia se inscribe en el tema de

"Reestructuración de los procesos constitucionales', la charla del día de hoy se

circunscribe a un tema muy específico de este vasto tópico: la necesidad de refor·

mar la procedencia del amparo directo.'

. * Agradezco al Ministro José Ramón Cossío y al Ministro en retiro Juan Díaz Romero, quienes aportaron de manera Importante ideas para la presentación de esta ponencia .

... Diputado Federal, secretario de la Comisión deJusticia, e integrante de las Com"ls'lones de Puntos Constitucionales y Especial para la Reforma del Estado, Ex·Presidente del H. Tribunal Superior de Justicia de Zacatecas.

\ Para efectos de la presente ponencia, se usará de manera indistinta el término amparo directo. amparo casación -pOr Su Similitud con el recurso de casación- ci amparo judicial. Véase Voz Amparo, Diccionario Jurfdico Mexicano, tomo 1, México, BJ-Porrúa, ga ed., 1996, p. 159. El amparo directo corresponde a la impugnación por la parte afectada de las sentencias judiciales definitivas o resoluciones que pongan fin al juicio.

93

94 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL

Desde hace varias décadas, la procedencia del amparo directo ha sido un

tema controversial. Se han alzado voces de juzgadores, expertos, académicos y

funcionarios reclamando una reco~figuración de la Justicia Federal y Local en

esta materia.2

Estas ideas han tenido un eco más intenso a partir de las reformas constitu

cionales y legales Que reconfiguraron al Poder Judicial de la Federación en el año

de 1994, y ahora, gracias a la puesta en debate de la Reforma del Estado, estos

temas se ven favorecidos con la dinámica de discusión Que se propone desde el

Congreso de la Unión.3

En el año 2001 la Conferencia Nacional de Magistrados en la mesa de Presi

dentes de Tribunales Locales, inició estudios, expuso la problemática y llevó a cabo

procesos internos y hacia el exterior sobre la necesidad de modificar la relación de

las administraciones de Justicia Federal y Local, yen concreto sobre el tema del

amparo directo. La falta de seguimiento y una deficiente estrategia de comunicación

y relaciones institucionales impidieron conclusiones definitivas. Porfortuna el tema

siguió vigente y se retomó, sobre todo, en la Primera Reunión del Sistema Nacional

de Impartidores de Justicia, celebrada en diciembre de 2005, en Jurica, Querétaro ..

Durante el Primer Encuentro Nacional de Impartidores de Justicia, se abrió

el debate en la mesa correspondiente, sobre las diversas propuestas de modifica

ción estructural del amparo directo. Fueron muy variadas y diversas las propuestas

Que se plantearon.' Sin embargo, todas coincidían en la necesidad de implementar

1 Cabe recordar Que uno de los primeros esfuerzos institucionales en este sentido fue la elaboración del Proyecto de una nueva ley de Amparo, impulsada por la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación.

'Con la entrada en vigor de la ley para la Reforma del Estado el13 de abril de 2007, el Congreso de la Unión asumió el compromiso de legislar en temas torales para la reconfiguración del Estado Mexicano; por tal motivo. no resulta extraño Que uno de los temas obligatorios en este proceso sea la Reforma al Poder Judicial Federal.

• En esa ocasión se planteó la cuestión esencial de si debía desaparecer el amparo directo y después de una interesante deliberación se llegó a la conclusión de Que debía subsistir. aunque con cambios o reformas importantes que le den una fisonomía atenuada más acorde con la realidad.

LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFlCACIÓN.H 95

una reforma que garantice Que la mayoría de las sentencias emitidas por los po

deres judiciales locales no sean tocadas ni revisadas por tribunales federales, con

la excepción de revisar las sentencias sólo en aquellos casos que por su trascen

dencia o importancia, así lo ameriten.5 Así, se llevó el análisis de la institución de

amparo bajo concepciones de ángulos diversos, tales como la teoría del amparo y

su formación a través de los distintos procesos que la establecen.

Un año después, durante la Segunda Reunión, llevada a cabo en la Ciudad

de México, la mesa de trabajo correspondiente llegó a una conclusión ya clara

y definida: el Amparo Directo no debe desaparecer, sino limitarse, adicionando

los criterios de importancia y trascendencia, mismos Que deben ser fijados en la

Ley de Amparo y mediante acuerdos generales de la SCJN.6

Con la constitución del Sistema Nacional de Impartidores de Justicia

se llegó al compromiso institucional de avanzar e impulsar diversas reformas

que reconfiguren la labor de la Justicia de los Tribunales locales y la Justicia

Federal.

Esta Comisión de Amparo Directo ya comenzó a entregar resultados positi

vos, pues se han difundido ya conclusiones de su trabajo que me han permitido

echar mano de dichas ideas, para presentarles a ustedes una propuesta muy espe

cífica de cuáles son los casos en los que el amparo casación debe proceder.

5 Véase "Oeclaración de Jurica". www.scjn.gob.m;t/reformajudiciallEncuentroNacionaI/Declaratorial. En dicha declaratoria, los participantes convienen en emprender de inmediato las acciones concretas tendientes a realizar una ~valuación objetiva, basada en datos empíricos, para medir el impacto de! amparo directo en el conjunto del sistema de Impartición de justicia, además de elaborar una propuesta de reforma constitucional y lega! que faculte a los Tribunales Colegiados de Circuito a rechazar de plano aqueJlas demandas de amparo dIrecto Que no revistan importancia y trascendencia.

6 Véase 'Conclusiones de la Mesa Temática sobre amparo directo' en WNW.scjn.gob.mx. Este documento deja de manifiesto que los consensos alcanzados en este Segundo Encuentro se ratifica el criterio de no pugnar por la desapaflCión del amparo directo, pues resulta más aconsejable limitar su procedencia con el propósito de reconducirla para que la acción funcione sólo a nivel de control constitucional indispensable.

96 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MElICO. MEMORIA DEl PRIMER CONGRESO NACIONAL

1. La relación amparo-federalismo judicial desde la óptica de la reforma judicial

Desde que se inició la Reforma Judicial en México,1 se han señalado las repercusio

nes que el diseño actual del amparo directo tiene en la configuración del Federalis

mo Judicial. En los extremos del debate se encuentran quienes, de manera

radical, sugieren la supresión del amparo casación, y aquellos que estiman que

debe prevalecer en su forma actual. En el sector medio, encontramos una masa

crítica que consideran más viable la limitación de la procedencia de este Juicio,

sea mediante modificaciones a la ley Reglamentaria de los artículos 103 y 107

Constitucionales, o armonizando las legislaciones locales adjetivas con el amparo

directo y limitar éste mediante acciones reglamentarias al interior del Poder Judi

cial de la Federación.

Aun cuando se presentan esquemas de solución diversos, no debemos per

der de vista que este es un tema que implica el fortalecimiento de la justicia local,

por lo que hoy en día parece necesario volver a evaluar la manera en la que el

Amparo judicial contribuye a asegurar que los usuarios de la justicia local puedan

contar con una administración de justicia eficiente e imparcial.

11. EL AMPARO DIRECTO: RECORRIDO HISTÓRICO DESDE SU CREACiÓN HASTA NUESTROS DíAS

Una vez que se ha planteado el panorama del tema, procederé a realizar un breve

recuento histórico de la evolución del amparo directo en el Derecho Mexicano,

desde su creación hasta nuestros días, con el objeto de contar con herramientas

¡ Varios autores coinciden en que este proceso continuo de reestructuración, iniciÓ a partir del año de 1987, dado Que se le otorgan facultades a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para poder iniciar, así fuese en forma incipiente, la elaboración de una agenda judicial, circunscrita al Poder Judicial de la Federación, y por otra parte, se inicia lo Que podría denominarse el proceso de conformación de un Tribuna! Constitucional. Para conocer más del tema véase Caballero, José Antonio, lópez, Sergio y Oñate, Alfonso, Libro Blanco de la Reforma Judicíaf. Una agenda para fa justicia en México. México. SCJN. 2006. pp. 69 Y ss.

LA RUSTRUCTURACIÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 97

suficientes que permitan entender cómo incide esta institución en la adminis

tración de justicia de un Estado Federal como el nuestro.

f. Breve historia de creación y evolución

La primera Ley de Amparo fue publicada el30 de noviembre de 1861, Y su aplicación

fue muy restringida, en virtud de que poco tiempo después de entrar en v'lgor se

inició el gobierno monárquico encabezado por el archiduque Maximiliano de Habs

burgo. Posteriormente, una vez reinstalado el gobierno de Benito Juárez en la Ciudad

de México, se advirtieron varios y serios defectos a la Ley de Amparo vigente, con

lo que se presentó ante el Congreso un Proyecto de Nueva Ley, mismo que fue

aprobado el 2 de enero de 1869 y promulgado el 20 de enero de ese mismo año.

En este nuevo ordenamiento se prohibió de manera categórica la procedencia del

jUicio de amparo contra resoluciones judiciales cuando los jueces no aplicaren

exactamente las disposiciones legales secundarias.

Sin embargo, a pesar de la prohibición del amparo directo, el nacimiento

del amparo judicial surgió con motivo del caso "Miguel Vega",S resuelto el 29 de

abril de 1869, en que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró implícita

mente inconstitucional el artículo 8 del citado ordenamiento.9 Con lo anterior, se

abrió la puerta a que la SCJN conociera de juicios de amparo que tenían por objeto

revisar actos judiciales. Este hecho, al que Alfonso Noriega califica como la conso

lidación definitiva del juicio de amparo, se confirmó por la Ley de Amparo de 1882.

El amparo directo alcanza su configuración constitucional en el Constitu

yente de Querétaro en 1917, setenta años después que el indirecto.

3 Para una descripción más detaflada del caso Miguel Vega,! de la sentencia de la SCJN, véase Gudiño Pelaya. José de Jesús, Ingeniería Judicial y Reforma del Estado. preocupaCiones. inquietudes, esperanzas ... , México. Porrúa. 2003, PP. 22·24. .

A 9 Véase al respecto Rabasa. Emilio. El articulo 14, Estudio Constitucional, México. Porrúa. 1999, p. 98; Noriega Cantú, Ifonso. El JuiCIO de Amparo, Obra Jurídica Mexicana, México. PGR. 1987. pp. 1555·1787.

98 JUSTICiA CONSTITUCIONAL EN MOICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL

Se reconoce que la regulación del amparo contra resoluciones judiciales

fue objeto de acalorados debates en el Constituyente. En la exposición de motivos

del proyecto presentado por Venustiano Carranza, el 1 de diciembre de 1916, se

formuló una severa crítica a la centralización provocada por la interposición del

amparo directo, pues, en palabras de su autor, había restringido la autonomía de

los estados.10

Sin embargo, tal y como señala Héctor Fix·Zamudio,l1 de manera contraria

a loque podría esperarse de estos comentarios, no se pretendió corregir esta situa

ción12 mediante la supresión de dicho sector del derecho de amparo, sino que,

por el contrario, se consideró que el remedio contra la falta de independencia de

los tribunales locales era conservar esta institución como medio de impugnación

de las citadas resoluciones judiciales, como se señala en un párrafo muy cono

cido de la mencionada exposición de motivos del Proyecto de Constitución,13

Si bien aún había un sector que consideraba que la procedencia del amparo

contra todo acto judicial vulneraba la soberanía de los Estados,l'la cuestión fue

19 En efecto, en esa parte de la exposición de motivos se afirmó que 'el recurso de amparo, establecido con un alto fin social, pronto se ha desnaturalizado, hasta quedar primero, convertido en arma política, y después, en medio apropiada para acabar con la soberan(a de los estados; pues de hecho quedaron sujetos a la revisión de la Suprema Corte hasta los actos más insignificantes de las autoridades de aquéllos".' Véase Tena Ramírez. Felipe, Leyes Fundamentales de México 1808-1987. México. Porrú,. 1993. pp. 746 Y 747.

11 Véase Fix·Zamudio, Héctor, 'Estudio comparativo del amparo contra resoluciones judiciales en México y en España', en Ensayos sobre el Derecho de Amparo, México. Porrúa, 3a ed., 2003, pp. 1060 Y ss.

12 Acertadamente criticada por Emilio Rabasa, en su obra El artículo 14, op. cil. 13 'pues bien pronto se palpó Que convertidos los jueces en instrumentos ciegos de los gobernadores. que desea·

radamente se inmiscuían en asuntos Que estaban por completo fuera de su (sic) alcances de sus atribuciones, se hacía preciso tener un recurso, acudiendo a la autoridad judicial federal para reprimir tantos excesos.

El pueblo mexicano está ya tan acostumbrado al amparo en los juicios civiles, para librarse de las arbitrariedades de los jueces, que el Gobierno de mi cargo ha creído que sería no s610 justo, sino impolítico, privarlo ahora de tal recurso estimando que bastará limitarlo únicamente a los casos de verdadera y positiva necesidad, dándote un procedimiento fácil y expedito para que sea efectivo ... ". Véase Tena Ramirez, Felipe, op. cil.

l' Dicho sector estaba representado por algunos Constituyentes, entre ellos Heriberto Jara e HUarío Medina. quienes mediante voto particular. sostuvieron que era necesario otorgar a los tribunales y a los jueces locales la facultad de decidir de manera definitiva sobre las controversias en las cuales se aplicaran dispOSiciones locales, pues de 10 contrario se perdía la autonomía de las entidades federativas.

LA RWTRUCTURACIÓN DE lOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 99

resuelta en favor de la procedencia y elevada a rango constitucional, consagrándo

se en los artículos 103 Y 107 como perduran hasta la fecha. La mayoría de constitu

yentes convinieron que era necesario el amparo contra sentencias definitivas, pues

se argumentó que la Suprema Corte, a través del amparo, no tiene los mismos

objetivos que los tribunales estatales; éstos aplican la ley para resolver las con

troversias civiles o penales sometidas a su consideración, mientras que en el

amparo se define si con la sentencia reclamada se invade la esfera de competencia

de la Federación por los Estados o la de éstos por la Federación, o si dicha senten

cia es violatoria de las garantías individuales, determinaciones que no pueden deci

dir los tribunales comunes, como tampoco pueden declarar la inconstitucionalidad

de las leyes que aplican.

Desde el Proyecto de Constitución de 1917, se establecieron las bases del

juicio de amparo directo. Se especificó, en esencia, que sólo procede contra senten

cias definitivas; que en los juicios penales debe suplirse la queja deficiente; que

la ejecución de las sentencias definitivas contra las cuales se pida amparo, puede

suspenderse mientras se dicta la sentencia constitucional; que la autoridad res

ponsable debe rendir informe justificado y que este amparo debía promoverse ante

la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Algunos tratadistas piensan que de

este señalamiento del prístino artículo 107, en el sentido de que la demanda debía

presentarse ante la Suprema Corte directamente, proviene la designación de

amparo directo, para diferenciarlo del otro, hasta entonces único, que debía pre

sentarse ante el Juez de Distrito y que eventualmente podía llegar a la Suprema

Corte mediante recurso, esto es, en forma indirecta.

Cuando el amparo directo nació en 1917, estaba reducido al examen de

violaciones constitucionales en que pudieran haber incurrido los tribunales esta

tales al dictar sentencias definitivas en materias civil y penal.

100 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGPESO NACIONAL

Sin embargo, desde entonces a la fecha se ha incrementado notablemente

el objeto de los juicios de amparo directo, derivado de las siguientes causas: 15

• La equiparación plena, a través de jurisprudencia de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación, de los laudos de las juntas de conciliación y arbi

traje con el concepto de sentencias definitivas, para efectos del amparo

directo. Consecuentemente, se logró deslindar al amparo laboral de la ma

teria administrativa, por lo que éste se tramitaría ya como uniinstancial. Este

criterio fue retomado en las reformas constitucionales y legales de 1934 y

1936, adoptándose formalmente en el artículo 158, fracción III de la Ley de

Amparo.

• Otra causa por la que se amplió la materia del amparo directo tuvo lugar en

1968, con las modificaciones constitucionales y legales que entraron en vigor

en octubre de ese año, cuando se reconoció que las resoluciones de los

tribunales administrativos tenían el carácter de sentencias, y por tanto po

dían impugnarse por medio del juicio de amparo de una sola instancia.

• Por otra parte, son de considerarse las reformas constitucionales de ese

mismo año (1968) al entonces artículo 104, fracción I de la Carta Fundamen

tal,16 que establecieron la posibilidad de crear tribunales de lo contencioso

administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, para resol

ver las controversias entre las autoridades administrativas federales y del

Distrito Federal. Así, con base en dicha potestad, se estableció el Tribunal

de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal en 1971, con lo que las

resoluciones de dicho órgano se impugnarían mediante el juicio de garan

tías uniinstancial.

!!>Véase. Fix·Zamudfo. Héctor. "Estudio comparativo del amparo contra resoluciones judiciales en Méxicoy en Espana', op. cit., pp.1070 y ss.

lti En la actualidad dlcha disposición corresponde con la fracción XXIX·H del artículo 73 de la Carta Magna.

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•

•

LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONA.LES: PROPUESTA DE MODIFICAC1ÓN... 101

A través de la reestructuración del artículo 116 constitucional publicada en

el Diario Oficial de la Federación el 17 de marzo de 1987, se estableció en la

fracción IV -ahora V-que los Estados podían instituir tribunales de lo conten

cioso administrativo 'dotados de plena autonomía para dictar sus fallos ... '.

Con esta base y tomando como paradigma al Tribunal de lo Contencioso

Administrativo del Distrito Federal, la casi totalidad de los Estados de la

República han establecido estos órganos jurisdiccionales, con la conse

cuente posibilidad de que las sentencias emitidas por éstos sean revisados

por la Justicia Federal, mediante el amparo judicial.

Debemos agregar que, mediante reforma constitucional publicada en el DOF

el 10 de agosto de 1987, la fracción V del artículo 107 amplió el objeto del

amparo directo a las resoluciones que ponen fin al juicio,ll además de las

sentencias definitivas de que ya se ocupaba.

En virtud de las reformas introducidas en 6 de enero de 1992 al artículo 27

constitucional, se incrementó la esfera del amparo contra resoluciones

judiciales, debido a la creación de los Tribunales Federales Agrarios. La Ley

Orgánica respectiva estableció un Tribunal Superior Agrario y Tribunales

Unitarios Agrarios en varias partes de la República.

Es así como a través de esta evolución del amparo directo, se ha venido

ampliando constantemente su procedencia, lo que ha requerido el establecimiento

de un mayor número de Tribunales Colegiados de Circuito, así como la multiplica

ción de especializaciones. Ya no sólo se vienen resolviendo por vía de amparo

directo aquellas acciones constitucionales en contra de las sentencias definitivas

de los tribunales judiciales estatales en materia civil y penal-como se concibió en

~;,-¡ú l~as:::re:::so7IuCC:cioC::n-:-:eS-qu-e-po-ne---On fin al juiciO son aquellas que. sin decidir en juiCiO en lo principal. lo dan por concluido. y respecto de las cuales las leyes comunes no conceden ningún recurso ordinario por virtud del cual puedan ser modifi· cadas o revocadas. Artículo 44. segundo párrafo de la Ley de Amparo vigente.

102 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EJI lÉXICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAl

el Constituyente del 17-, sino también las emitidas por el Tribunal Federal de Justi·

cia Fiscal y Administrativa -tanto por su Sala Superior como por sus Salas Regio·

nales-, las dictadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito

Federal, así como por los tribunales estatales de los contencioso administrativo y

los laudos de las Juntas de Conciliación y Arbitraje, tanto federales como locales,

siguiéndose el mismo criterio con los laudos del Tribunal Federal de Conciliación

y Arbitraje y sus Salas Auxiliares, así como los laudos emitidos por los Tribunales

de Conciliación y Arbitraje de los Estados, y de aquéllas sentencias definitivas o

resoluciones provenientes de la justicia agraria. Además de que el objeto del ampa·

ro directo no sólo versa sobre sentencias definitivas, sino que también se incluye

la categoría de resoluciones que ponen fin al juicio.

2. Configuración actual del amparo directo

Con las reformas constitucionales y legales de 1988'8 se observó un cambio impor·

tante en la orientación de las reformas que se habían realizado anteriormente en

materia de amparo directo y su sustanciación. Dado que se consider61a necesidad

de que la Suprema Corte de Justicia abandonara su función predominantemente de

Tribunal de Casación, para asumir la característica de un Tribunal Constitucional.

se determinó que la Corte resolvería únicamente los juicios de amparo y otros

instrumentos. entre ellos las controversias constitucionales, cuando en ellos se

impugnaran violaciones directas a las normas de la Carta Magna.

Las anteriores reformas no implicaron la alteración de la estructura proce·

sal del juicio de amparo directo. En cambio. sí significaron la recuperación. por

parte de la Suprema Corte, de la calidad de máximo intérprete de las normas funda·

mentales, que se había disminuido por el enorme peso del control de legalidad. ya

ISlas mencionadas reformas constituCionales fueron promulgadas el 29 de julio y publicadas ellO de agosto de 1981. y fueron desarrolladas por las modiftcaciones a la ley de Amparo y por una nueva ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que sustituyó a la anterior de 1936.

LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 103

que por el número excesivo de jukios de amparo en materia judicial se había

transformado en un tribunal de casación federal y, accesoriamente, conocía de

problemas constitucionales.

Esta reforma se consolidó con el proceso de reforma judicial que atravesó

el Poder Judicial Federal en 1994 y 1995, con lo que la Suprema Corte de Justicia

quedó como máximo intérprete de la Constitución.

Actualmente, el juicio de amparo directo es uniinstancial, esto es, se resuelve

en una sola instancia y de él conocen los Tribunales Colegiados de Circuito. Sin

embargo, en ciertos casos, dada la importancia y relevancia del asunto, puede

conocer de él la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través del ejercicio

de la facultad de atracción. 19

El amparo procede, como regla general, contra sentencias definitivas o

laudos, así como contra resoluciones que ponen fin al juicio dictadas por tribunales

judiciales, administrativos o del trabajo, respecto de los cuales no proceda ningún

recurso ordinario por el que puedan ser modificados o revocados, ya sea que la

v'lolación se cometa en ellos o que, cometida durante el procedimiento, afecte las

defensas del quejoso trascendiendo al resultado del fallo, y por violaciones de

garantías cometidas en las resoluciones indicadas.

111. LA PROBLEMÁTICA ACTUAL DEL AMPARO DIRECTO EN EL MARCO DE UN ESTADO DEMOCRÁTICO Y FEDERAL

La intención del presente apartado es dejar de manifiesto, aunqu'e de manera breo

ve, las prinCipales ideas a debate en relación con el amparo judicial.

--;;,¡, F=rac=c¡-;-ón-:::IX'-•• -::rt¡-cuc-1o '"'"10¡O""""d:-e la CPEUM.

104 JUSTICiA CONSTITUCIONAL EN MOOCO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NAC10NAl

1. Las razones contra el amparo directo desde la perspectiva del federalismo y la independencia judiciales

Trataré, con base en diversos estudios en la materia,20 hacer una revisión de algunos

aspectos del debate relativo al amparo casación en México, pues considera

mos conveniente examinar los argumentos esgrimidos por varios especialistas en

el tema, para con ello proponer una solución viable.

José María Serna de la Garza,21 sistematiza los diversos argumentos contra

el amparo casación en las siguientes cuestiones:

¿Ataca el amparo casación la soberanía de los Estados?

Este es úno de los principales argumentos que se lanzan contra el amparo

directo, al señalar que dicha institución representa un ataque a la soberanía de

los Estados, pues reduce la capacidad de decisión de sus órganos jurisdiccionales

en relación con asuntos que competen a su régimen interior.

De entrada, resulta muy cuestionable la idea de que los Estados sean 'sobe

ranos', si se tiene en cuenta que la soberanía es indivisible. La respuesta que ha

dado la doctrina constitucional nacional consiste en distinguir entre la titularidad

y el ejercicio de la soberanía. Se dice así que la titularidad de la soberanía es

única, y que corresponde al pueblo; mientras que el ejercicio de la soberanía co

rresponde a los Poderes de la Federación y a los de las entidades federativas, atento

a lo dispuesto por el artículo 41 constitucional.

lO Véase Serna de la Garza, José María, 'Apuntes sobre el debate relativo al amparo casación en México' en Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia. México, núm. t. enero-junio 2003. Fix·Fierro, Héctor. 'El futuro del amparo judicial'. Bien Común y Gobierno. México, año 7, núm. 81, septiembre. pp. 5·16. Bustillos. Julio, 'Surgimiento y decadencia de la Casación en MéxIco', en Reforma Judicial. Revista Mexicana de JustIcia. México, núm. 3, enero·junio 2004.

11/dem.

LA REESTRUCTURACI6N DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: FROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 105

Si se analiza dicho argumento, puede llegarse a planteamientos interesantes,

pues sólo habrá invasión del ejercicio de la soberanía de los Estados, si el Poder

Judicial de la Federación invade la esfera de competencia de aquéllos. La capacidad

de ejercicio de facultades y atribuciones de las entidades federativas y de la fede

ración, está definida por la propia Norma Fundamental. La soberanía ejercida por

los poderes federales y por los Estados no existe por fuera de la Constitución, sino

dentro de ella, y consecuentemente está sujeta a los límites que establece la Norma

Fundamental. Bajo esta perspectiva, si el amparo directo se encuentra previsto en

la Constitución, no puede ser visto como una invasión a la soberanía de las entida

des federativas. Así, el amparo casación es compatible con la forma federal de

Estado adoptada por nuestro país.

¿Ataca el amparo casación el principio de cosa juzgada?

Este argumento ha sido pronunciado de forma recurrente, y se sustenta en

el hecho de que las sentencias pronunciadas por los tribunales superiores de jus

ticia de las entidades federativas quedan sujetas a la revisión de los tribunales federales.

Para que la violación al principio de cosa juzgada se configure es necesario

que las sentencias emitidas por los Tribunales Locales puedan ser impugnadas

en cualquier momento, sin límite legal alguno en cuanto al término para hacerlo,

con lo que la seguridad jurídica de las partes se vería minada por completo.

No obstante, esta hipótesis no se da en nuestro sistema legal, en relación con el

amparo casación, puesto que la ley regula con precisión las condiciones bajo las

Cuales una sentencia puede quedar firme e inatacable.

Así, la sentencia emitida por la Sala de cualquier Tribunal Superior Estatal

tendrá el carácter de cosa juzgada si el amparo de legalidad no es interpuesto

dentro del término que al efecto señala la Ley de Amparo. Por ello, las reglas del

106 JUSTICIA COfilSTITUCIOIIAL EN ItxICO. MEMORIA DEl PRIMER CONGRESO NACIONAL

amparo directo no significan atentado alguno contra la cosa juzgada, sino precisa·

mente lo contrario, es decir, la definición legal de los términos y condiciones bajo

los cuales esta figura procesal opera y es posible en nuestro país.

¿Ha 'degenerando' el amparo?

Autores, entre los que figura Emilio Rabasa, han sostenido que el amparo

directo representa una 'degeneración' de la institución en su versión original.

Para analizar este argumento, debemos centrarnos en la reflexión teórica

del surgimiento y evolución de las instituciones jurídicas. Así, tomando el crite·

rio de la doctrina, las instituciones jurídicas son creaciones artificiales de las so·

ciedades humanas, mismas que no son 'inalterables', ni presentan una existencia

autónoma y ajena a la vida social, por lo que tienden a evolucionar conforme las

necesidades y las expectativas de la sociedad. Siguiendo lo anterior, el amparo es una institución jurídica cuyo seguimiento y evolución ha respondido a necesida·

des y demandas que ha planteado la sociedad mexicana a lo largo de su histo· ria, por lo que es difícil pensar que el amparo, desde su creación a la fecha, haya

'degenerado'. Antes bien, estamos frente al desarrollo de una institución, marcado

por el carácter teleológico·funcional del propio amparo judicial.

¿Es el amparo casación un recurso de los ciudadanos de las entidades fede·

rativas para cOlltrarrestar la influencia que los personajes poderosos ejercen sobre

la justicia local?

En reiteradas ocasiones se ha señalado que el objeto del amparo directo es

constituirse como el único mecanismo para contrarrestar la influencia de personas

poderosas sobre los tribunales locales, en determinados asuntos .

. En la actualidad, debemos reconocer que algunas de las razones dadas en

el Congreso Constituyente de 1917 para justificar la creación de la institución del

LA REESTRUCTURACI6N DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 107

amparo directo son válidas, empero, la referida a la influencia indebida de parte

de los Ejecutivos locales sobre los tribunales estatales de justicia es una razón

que se considera superada, pues se han observado buenos avances en materia de

independencia interna y externa en la totalidad de los tribunales locales, aún cuan

do estos avances han sido dispares.

Por tanto, no cabe duda que la independencia de los tribunales estatales,

es un requisito fundamental para el asentamiento, desarrollo y funcionamiento

del Estado de derecho a nivel nacional; tanto es así, que sin esa independencia

judicial de los tribunales ordinarios es impensable cualquier reforma que pretenda

mejorar la administración de justicia. Ésta debe organizarse de manera integral,

armonizando las esferas de competencia federal con las locales, que no deben

verse como extrañas y menos aún como adversarias, sino como complementarias,

pero debe insistirse en que el primer paso en ese cambio es lograr la autonomía

de los poderes locales.

Las actividades jurisdiccionales que los Tribunales Superiores de Justicia

llevan a cabo permiten asegurar la legalidad, la equidad y la seguridad jurídica de

la sociedad mexicana. Basta ver las estadísticas de sentencias revocadas para

darse cuenta que sus resoluciones son, en general, apegadas a derecho y la admi

nistración de justicia es de mayor calidad, motivando el respeto, la solidaridad y

la confianza de la sociedad en sus órganos de gobierno, respondiendo así a las

necesidades actuales del país. No debemos dejar ae mencionar los grandes esfuer

zos que realiza la justicia local por implementar políticas públicas que permitan

mayor capacitación de los servidores que ahí laboran; el diseño de mecanismos

de ingreso y superación en el marco de una carrera judicial, entre otras acciones

que permiten reconocer avances importantes en la función judicial.

Además, en los últimos' años se han gestado modificaciones constitu

cionales y legales a nivel local que han sido interpretados favorablemente por el

108 JUSTICIA CONSTITUCIONAl. EN MÉXICO. MEMORIA OEl PRIMER CONGRESO KACIONAL

Máximo Tribunal del país, y que fincan criterios que reconocen y refuerzan la auto

nomía de los tribunales ordinarios

¿Qué tanto afecta el amparo directo el fortalecimiento de la justicia ordinaria?

Este es uno de los temas en los que las opiniones más se distienden.22 Por

una parte, se plantea la necesidad de mantener el actual esquema de procedencia

del amparo directo, bajo el argumento de que la justicia local requiere de controles

para asegurar la calidad e imparcialidad. Por otro lado, se refieren las dificultades

que se presentan para consolidar el servicio de administración de justicia bajo la

sombra del amparo directo.

Desde la perspectiva de los órganos que imparten justicia, el amparo directo

tiene un impacto que ha sido identificado como desfavorable desde tiempo atrás.

En particular podemos mencionar que, a juicio de los operadores de las nor

mas, el amparo directo ocasiona que los Tribunales Superiores de Justicia de las

entidades federativas, así como otras autoridades jurisdiccionales dejen de ser

órganos terminales de las controversias,23 lo que puede generar:

• La reducción de la confianza en la justicia local, pues sus resoluciones son

revisadas por un Tribunal Federal.

• Se dificulta constantemente la creación de jurisprudencia local.

• Se incide directamente en el tiempo de resolución de los conflictos que

dieron lugar a las controversias jurídicas.

n Véase Caballero. José Antonio, et al., Libro Blanco de la Reforma Judicial, op. cit., pp, 130·133. 11 Al respecto. es común Que se haga referencia a la Constitución de 1824. misma Que en su artículo 164 dispo

nía que los as:.mtos judiciales ordinarios debían iniciar 'i fenecer en las instancias locales, hasta la ejecución del fallo respectivo.

LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACIÓN... 109

No resulta raro que se argumente que tras el problema del amparo directo

hay una especie de 'círculo vicioso' en donde se alimenta una desconfianza a la justicia local, pero, simultáneamente, ésta no encuentra el espacio y las condiciones para demostrar su capacidad.

Si observamos la discusión desde la perspectiva en cómo resuelve la Justicia Federal el amparo casación, encontramos que jueces locales experimentados

encuentran desfavorable las prácticas excesivamente formalistas en la construc

ción de sus resoluciones, lo que conduce, en ocasiones, a que los resultados de las controversias no tengan una relación precisa con el tipo de problema planteado originalmente en los litigios.

2. Las razones contra el amparo directo desde la perspectiva de eficiencia y eficacia de la justicia

a. ¿Eficiencia en la administración de justicia? estadísticas actuales

Como puede apreciarse, dentro de los problemas más graves que aquejan a la

justiCia federal en materia de amparo directo, es el que estriba en el siempre espec

tacular aumento de juicios de garantías que arriban a los Tribunales Colegiados

de Circuito y que traen como consecuencia no sólo la demora ilimitada en las resoluciones, sino también pérdida de confianza de los individuos en la expedición y rapidez de la administración de justicia. En opinión de varios autores,24 el actual

Poder Judicial de la Federación vive, en su conjunto, una situación similar a la

que experimentó la Corte en 1951 en cuanto al rezago y problemas de eficiencia se refiere.

Asimismo, debe destacarse que en el periodo de 2005, la duración del procedimiento en días, de un amparo directo ante los Tribunales Colegiados

2~ Gudlño PeJayo, José de Jesús, op. cit., p. 89.

110 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MnICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO ttACIONAl

de Circuito, oscilaba, dependiendo del Circuito que conociera del mismo, entre 34 y 277 días. En el 2006, la duración de un amparo directo, dependiendo del Circuito,

osciló entre 40 días y 390 días; esto es, el promedio en 2005 fue de 103.86 días y el de 2006 de 112.58 días.

Las anteriores cifras revelan que la duración del procedimiento tiende a

incrementarse, y tomando en cuenta que en la mayoría de los procesos se negó

el amparo, ello se traduce en un abuso, o al menos, en el uso no razonable del

amparo directo que representa, entre otras cosas, un obstáculo para el proceso de consolidación, fortalecimiento y eficiencia de la justicia en las entidades federativas .

•

b. Carga de Trabajo en los Tribunales Colegiados de Circuito y en la Suprema Corte de Justicia de la Nación

i) Carga de trabajo de los Tribunales Colegiados de Circuito con relación a los amparos directos

En la actualidad, según estadísticas del propio Poder Judicial de la Federación, las

sentencias dictadas al respecto por los Tribunales Colegiados de Circuito constitu

yen el más alto porcentaje de las emitidas por el Poder Judicial de la Federación.

Este acrecentamiento espectacular, que ya tiende a hipertrofia, se debe a

varias causas. Unas son propias del notorio engrose demográfico del país -15 millones en 1917 y 107 millones 525 mil 207 habitantes en 2006-;25 del paso de una

economía predominantemente rural en 1917, a un sistema semiindustrializado en

. que vivimos, así como el aumento de la población en las urbes y el incremento de la

conflictividad que se da cuando se debuta en un Estado de Derecho; esto ya de

por sí explica el incremento del quehacer judicial, pero cabe hacer notar otros

motivos, entre los que figura el aumento en la carga de trabajo.

~ Para una cifra actualizada véase www.conapo.gob.mx.

LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTlTUCIONAUS: PROPUESTA DE MODIFICACIÓN... 111

En los Tribunales Colegiados de Circuito no se ha implementado mecanis

m026 alguno que contribuya al combate frontal del rezago, pues las cargas de

trabaja se incrementan día a día y dificultan más atender el imperativo que señala

el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de impar

tir justicia pronta y expedita.

En efecto, con apoyo en las estadísticas de la Dirección General de Estadís

tica y Planeación Judicial, se muestran en la Tabla 1 datos comparativos en relación

con la cantidad de asuntos en amparo directo que fueron tramitados en los Tribu

nales Colegiados de Circuito en el año 2005 y 2006. Como se observa, aparece que

en los Tribunales Colegiados de Circuito, ingresaron en el año estadístico 2005

127,366 asuntos en amparo directo, en tanto que en 2006 fue un total de 129,921.

Es así como se aprecia que el amparo directo aumenta año tras año de manera

desorbitada. lo anterior, aunado a que las estadísticas de los últimos años de

muestran que en un gran porcentaje las sentencias de fondo dictadas en vía directa

vienen negando la protección constitucional, confirman el hecho de que se está

haciendo un mal uso de esta vía de protección constitucional.

TABLA 1

2005 26,105 127,366 153.471 125.322

2006 28.149 129.921 158,070 129,177

Fuente: www.dgepj.cjl.gob.mx/

26 la estrategia de solUCión al problema del rezago, ha sido Id creación de Tribunales Colegiados de Circuito. El problema radica en que esta medida se vuelve insostenible a largo plazo. Basta recordar que para este año 2007 el Consejo de la Judicatura Federal, a través de su Consejero Luis María Aguilar, anuncIó que no habrá creación de ningún Tribunal COlegiado de Circuito por no contar con los recursos ftnancieros, situación Que rompe con la tendencia de la década pasada y de los pnmeros años de ésta, en la Que hubo una creación importante de nuevos órganos judiciales.

112 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN .ÉXtCO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAl

En el año estadístico 2005, 109,902 asuntos en amparo directo fueron admi·

tidos por los Tribunales Colegiados de Circuito de los 29 circuitos existentes,

en tanto que 17,464 asuntos en amparo directo fueron desechados. De este total, se

concedió el amparo liso y llano en 16,188 asuntos; en 25,230 asuntos se concedió

amparo 'para efectos"; se negó el amparo en 60,765 asuntos y se sobreseyeron

6,351 asuntos. Estas cifras -Tabla 2- muestran que la mayoría de los amparos

concedidos son 'para efectos", situación que para muchos produce confusión y

que prolonga innecesariamente los juicios de donde deriva el acto o actos

reclamados, en detrimento de la pronta y expedita imparlición de justiciaP

TABLA 2

Amparos directos tramitados en el 2005

Sentido de la resolución de los amparos directos admitidos en 2005

"""""'""

En 2006 se negó el amparo en 61,902 asuntos, se concedió el amparo en

43,034, se sobreseyeron 7,231, se declaró la incompetencia en 10,301 Y se dese·

charon 6,709 demandas.

2' En la práctica. ocurre con frecuencia Que el quejoso. en su demanda de garantías. hace valer diversas violaciones procesales y de fondo, y el Tribunal Federal se pronuncia únicamente respecto de una violación procesal declarándola fundada. considerando que resulta innecesario el estudio de los resta'1tes conceptos de violación por quedar sin efecto la resolución reclamada; lo que ocasiona Que, al omitirse estudiar las restantes violaciones procesales hechas valer. éstas quedan subsistentes 'f genera la posibilidad de que puedan ser planteadas nuevamente, 10 que motiva una constante interposición de juicios de garantías y una excesiva e injustificada demora en la resolución del conflicto; derivado ello de la insuficiencia de la ley at no regular la obligatoriedad de los Tribunales Federales de estudiar y resolver la totalidad de las violaciones procesales hechas valer.

LA REESTRUCTURACIÓN DE LOS PRoaSOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 113

Lo anterior pone en evidencia que la cifra de expedientes en los que se conce

dió el amparo solicitado -que ascendió a 43,034, esto es, 28.431% del total- es,

por mucho, menor a la relativa al número de asuntos en los que se negó, sobreseyó o se declaró incompetencia o sobreseimiento. Estos datos se reflejan en la Tabla 3.

TABLA 3

Amparos concedidos vs. amparos negados, sobreseidos, etc.

Año estadístico 2006

Así observamos que en la mayoría de los casos, los Tribunales Colegiados de Circuito no concedieron la protección de la Justicia Federal en aquellos asuntos tramitados en amparo directo.

Ahora bien, del total de 158,070 amparos directos del conocimiento de los Tribunales Colegiados en el periodo citado, se desprende que, dependiendo de la materia de la que se trate, se obtienen cifras diferentes con relación a la cantidad

de amparos negados, amparos concedidos, amparos sobreseídos, aquellos en los

que se decretó la incompetencia o impedimento, o aquellos desechados.

A continuación, la Tabla 4 muestra las cifras antes mencionadas diferenciadas por materia.

TABLA 4

114 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN .UICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL

Estos datos estadísticos28 permiten apreciar que tanto en las materias penal,

administrativa y civil se negó en la mayoría de los casos el amparo solicitado, sin

que pase inadvertido que en materia laboral, el rango de amparos concedidos no

difiere mucho del porcentaje en que se niega la protección federal.

ií) Carga de Trabajo en la SCJN con relación a los AD

Por su parte, respecto a los amparos directos en revisión tramitados en la SCJN

-Pleno y Salas-, del 10 de diciembre de 2005 al 30 de noviembre de 2006, hubo un

total de 2,141 asuntos, de los cuales 1,464 fueron desechados por acuerdo de

Presidencia del Pleno, 7 desechados por parte de la Primera Sala y 16 por parte

de la Segunda Sala, 11 egresaron por acuerdo plenario, admitiéndose única

mente 490 amparos directos en revisión por parte del Pleno, 72 por la Primera

Sala y 81 por la Segunda Sala de nuestro Alto Tribunal.

Una vez expuestas las cifras, observamos que la apertura total de la pro

cedencia del amparo directo, como opera en este momento, tiene consecuencias

perniciosas, pues hay ocasiones en que basta la lectura de la demanda consti

tucional para darse cuenta que la acción deducida está destinada al fracaso y, sin

embargo, a sabiendas de tal frustración el Presidente del Tribunal Colegiado debe

admitirla, seguir el juicio, poner el asunto en estado para que el Tribunal dicte

sentencia, en contra de la cual, en casos específicos y señalados por la Consti

tución y la ley, todavía puede interponerse revisión que, obviamente, será dese

chada o la sentencia confirmada, todo ello con gran pérdida de tiempo y demérito

de la expedición de la justicia_

28 Datos obtenidos de la Dirección Genera! de Estadística y Planeaci6n Judicial, de! Consejo de la Judicatura Federal. Poder Judicial.


IV. LA FACULTAD DE LOS TRIBUNALES FEDERALES PARA SELECCIONAR Y ADMITIR DEMANDAS DE AMPARO DIRECTO:

POSIBLE SOLUCiÓN A LOS PROBLEMAS EXPUESTOS

f. Ennumeración de las posibles soluciones11

El presente apartado tiene por objeto la presentación de las posibles estrategias

de solución que son discutidas actualmente, y que son apoyados por diversos

sectores involucrados en el tema del amparo judicial.

a. Mantenimiento del status quo

Son varias las opiniones que resaltan la necesidad de dejar que la situación siga

su propio curso, con la implementación de ajustes técnicos de diversos grados ..

Considero difícil que esta opinión sea vista como una verdadera estrategia, enea·

minada a resolver el problema, pues por un lado el ritmo anual de crecimiento de

los asuntos que ingresan a los Tribunales Colegiados de Circuito hace poco soste·

nible esta situación a largo plazo, y por otro lado la creación de nuevas unidades

jurisdiccionales no forma parte de una política pública integral que enfrente el

problema de origen, y queda condicionada a los recursos presupuestales con los

que cuente el Poder Judicial de la Federación. Además, en la medida en que la

justicia en las entidades federativas se fortalezca y adquiera mayor conciencia y

seguridad de sí, planteará, como ya sucede, demandas que no será posible desa·

tender por mucho tiempo.3o

19 Para un mejor estudio del tema véase, Fix· Fierro, Héctor, 'El futuro del amparo judicial', op. cit .. pp.11-15. JO Véase los siguientes documentos: Decla;ación de fa Ciudad de México "Lic. Benito Juárez Garela', de la Comisión

NaCional de Tribunales Superiores de Justicia. así como la Declaración Federalista Belisario Domínguez. de la ComiSión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia. Reforma Judicial: Revista Meúcana de Justicia. núm. 8. 2006, pp. 249-252.

116 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN .txICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACiONAl

b. Mejorar la eficiencia y la calidad de los tribunales ordinarios

Esta estrategia parte de la hipótesis de que el crecimiento desmedido en el número

de amparos directos se debe a la ineficiencia y a la baja calidad en el desempeño de

la justicia local, criterio que no comparto en absoluto, pues dicha hipótesis no se ha

comprobado rigurosamente hasta ahora.

Lo que sí puede deducirse es que de una mejora notoria en la administra

ción de justicia local, deben generarse nuevas dinámicas de trabajo, en su relación

con la Justicia Federal, así como niveles crecientes de confianza en las instancias

judiciales que permitirían reducir el número de amparos judiciales.

Sin embargo, si resultara cierto que el amparo judicial se utiliza primor

dialmente para dilatar los procesos, con independencia de la calidad de las

resoluciones impugnadas, entonces esta estrategia no resolverá la problemática

planteada si no va acompañada de algunas de las otras soluciones.

Además, no debe perderse de vista que una mayor eficiencia y calidad en el

desempeño de la justicia tiene el gran inconveniente de que favorece el aumento

de la demanda judicial, de modo que esta estrategia ofrezca quizá un alivio

temporal.

c. Crear Supremas Cortes o Tribunales de Casación estatales

Esta solución es la más favorecida por los poderes judiCiales locales, pues se

articula dentro del discurso del 'federalismo judicial'. Se trata de lograr que los

asuntos tramitados en instancias locales concluyan ahí mismo.

El problema radica en que, aun cuando los Estados establecieran supremas

cortes o tribunales de casación, la organización federal, la supremacía consti-

LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN.. 117

tucional y los principios del proceso consagrados constitucionalmente, implican la posibilidad de impugnar disposiciones, actos y sentencias locales antes las

autoridades judiciales federales.

Además, uno de los costos de esta propuesta es la falta de uniformidad en la interpretación y aplicación de la ley y de la Constitución.

d. Mejorar la formación y el ejercicio profesional de los abogados

Ouizá esta sea una solución accesoria a las anteriores, pues debemos reconocer

la urgencia de contar con cuadros de abogados profesionales. Por ello se sugiere la

introducción de mecanismos de evaluación para el ingreso al ejercicio profesional

de la abogacía, así como la introducción de alguna modalidad de colegiación obligatoria.

e. Cambiar radicalmente el modelo de organización judicial

Consideramos que la realización de esta estrategia parece muy remota, e implicaría

un esfuerzo monumental de parte de los poderes judiciales locales, el Poder

Judicial de la Federación, así como de los otros poderes.

Es importante revisar la manera en cómo se administra la justicia Constitucional en otros países, pero siempre con la certeza de que debemos adoptar

las instituciones y los mecanismos que mejor nos acomode.

2. Presentación de la propuesta sugerida

a. Cuál es el objetivo

Debemos partir de la idea que el'amparo directo no puede ni debe desaparecer,

siendo al respecto actuales, en lo general, las razones que para la existencia de

118 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO. MEMORIA OH PRIMER CONGRESO NACIONAL

esta vía de control constitucional se dieron por los Diputados Constituyentes de

1917, de entre las cuales tal vez la más importante es que la Constitución reserva

al Poder Judicial Federal, como competencia propia, la salvaguarda de las garan

tías individuales, tanto a nivel de legalidad como de constitucionalidad, así como

por invasión de esferas de competencia, en cuya violación puedan incurrir los tribu

nales ordinarios_

Además, con el correr del tiempo, por más de ochenta años, se ha hecho

patente otra razón de gran trascendencia, en cuanto a que el amparo directo es

una de las vías fundamentales para lograr la unidad interpretativa de la Consti

tución y de las leyes: de ahí que esta vía no debe desaparecer_

Después de conocer diversos enfoques sobre las posibles soluciones a la

problemática, derivadas de la forma en que actualmente funciona el amparo directo

en cuanto a que, por una parte, afecta de alguna manera la autonomía judicial

de los Estados y: por otra, congestiona la marcha de los Tribunales Colegiados de

Circuito, resulta pertinente considerar que la reestructuración más prudente

de dicho juicio reqúiere la concordancia de-dos ejercicios_

En primer lugar, el afianzamiento de la autonomía plena de los tribunales

ordinarios y, en segundo, la implantación de una facultad de selección por parte

de los Tribunales Colegiados de Circuito para admitir las demandas de amparo

directo_

El objetivo que se pretende alcanzar con la presente propuesta de modifi

cación es que se encuentre un equilibrio razonable entre la autonomía de los

poderes judiciales locales y la facultad selectiva del Poder Judicial Federal

para tramitar sólo aquellos amparos directos que ameriten ser examinados por la

Justicia Federal, a fin de que entre ambos extremos se logre un nuevo sistema

que reduzca significativamente su procedencia y, en la misma medida, con pruden-


cia, fortalezca las decisiones de los tribunales de los Estados, La confluencia de

estos dos elementos desembocan en un criterio básico que permite armonizarlos,

que es el de importancia y trascendencia,

b. Antecedentes mexicanos del criterio de importancia y trascendencia

En México. los conceptos de importancia y trascendencia como criterio de selec

ción de controversias jurisdiccionales, no han sido ajenos a la práctica de diversos

tribunales_ Del estudio de la legislación mexicana se puede advertir que tal criterio

de selección se viene aplicando desde hace varias décadas, tanto a nivel legislativo,

como constitucional. A continuación me dedicaré a dar cuenta, de manera sucinta,

de los casos en que la importancia y trascendencia de los asuntos, han sidó tomadas

como ejes rectores para su admisión, o bien para la atracción de los recursos que de ellos deriven,

i) Antecedentes del concepto de importancia y trascendencia a nivel

legislativo

Basta tener en cuenta el recurso de revisión fiscal establecido en el artículo 248

del Código Fiscal de la Federación, ahora artículo 63 31 de la Ley Federal de Pro

cedimiento Contencioso Administrativo, donde tales conceptos sirven como requi

sito para la procedencia del recurso,

31 'Articulo 63. Recurso de revisión. las resoluciones emitidas por el Pleno. las Secciones de la Sala Superior o por las Salas Regionales Que decreten o nieguen el sobreseimiento. las que dicten en términos de los articulos 34 de la Ley del ServicIo de Administración Tributaria y 6° de esta ley. así como las Que se dicten conforme a la ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y las sentencias definitivas que emitan. podrán ser impugnadas por la autoridad f través de la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica o por la entidad federativa coordinada en ingresos ederales correspondiente, interponiendo el recurso de reviSión ante el Tribunal Colegiado de CirCUito competente en la

sede del Pleno, Sección o Sala Regional a que corresponda. mediante escrito Que se presente ante la responsable. dentro de los quince días siguientes a aquél en que surta sus efectos la notificación respectiva. siempre que se refiera a Cualquiera de Jos siguientes supuestos:

1,.,

11. Sea de importancia y trascendencia cuando la cuantía sea inferior a la señalada en la fracción primera. o de CUantía indeterminada, debiendo el recurrente raz.onar esa circunstancia para efectos de la admisión de! recurso."

120 JUSTICIA COfllSTITUCIONAL EN .txICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAl

En el año de 1967, se incluyó en el Código Fiscal de la Federación el concepto

de 'importancia y trascendencia', como requisito de procedencia del Recurso de

Revisión Fiscal, el cual era interpuesto ante la Suprema Corte de Justicia, a ins

tancia del Secretario de Hacienda, en contra de las sentencias del Pleno del Tribunal

Fiscal de la Federación.

ii) Antecedentes del concepto de importancia y trascendencia a nivel

constitucional

A lo largo de la evolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se han

establecido criterios equivalentes a los de importancia y trascendencia que han per

mitido un mejor despacho de los asuntos. En la actualidad, estos criterios han

logrado permear el texto constitucional del Artículo 107.

Por una parte, nos referimos a las dos hipótesis en las que procede la facul

tad de atracción por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por otra,

a los criterios de importancia y trascendencia prescritos en la fracción IX del Artículo

107 Constitucional, referidos a los casos en que, de manera excepcional, procederá

el recurso de revisión en la vía de amparo directo.

Inicialmente me referiré a los supuestos en que la Suprema Corte de Justicia

de la Nación ejerce la facultad de atracción, y posteriormente analizaré la facul·

tad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para tramitar, de manera excep

cional, el recurso de revisión de aquellos amparos directos que revistan carácter

trascendental.

En México el uso de los criterios de interés y trascendencia en la denominada

facultad de atracción de la SCJN, tiene sus antecedentes en una potestad otorgada

en 1977 a la Segunda Sala de la SCJN para conocer de asuntos administrativos

correspondientes a los Tribunales Colegiados de Circuito, cuando la Sala lo

LA REESTRUCTURACiÓN DE lOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 121

considerara de 'importancia trascendente para el interés nacional", Otro

antecedente lo situamos en 1983, cuando se extendió dicha facultad a las restantes

Salas de la SCJN, con el fin de solicitar a los Tribunales Colegiados de Circuito la

remisión de los amparos que juzgara de 'especial entidad', Posteriormente,

la reforma constitucional de d'lciembre de 1994 sustituyó dicho concepto por el de

"interés y trascendencia',

Teóricamente, podemos definir a la facultad de atracción como un medio

excepcional de control de la legalidad con rango constitucional, que emplea la

Suprema Corte para entrar al estudio de aquellos casos que, en principio, no son

de su competencia originaria, pero que revisten importancia y trascendencia,

La facultad de atracción otorgada de manera discrecional a la Suprema

Corte de Justicia de la Nación para conocer de los recursos de revisión, tal y como

se encuentra prevista en los artículos 107, fracciones V, inciso d), segundo párrafo

yVIII, inciso bl. segundo párraf032 deja Constitución Federal, 84, fracción III de la

Ley de Amparo y 10, fracción 11, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de

la Federación, requiere para su procedencia que el asunto revista características

31 'Artículo 107. Todas las controversias de Que habla el Artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley. de acuerdo a las bases siguientes:

V. El amparo contra sentencias definitivas o Jaudos y resoluciones que pongan fin al juicio, sea que la violación se Corneta durante el procedimiento o en la sentencia misma. se promoverá ante el tribunal colegiado de circuito que Corresponda, conforme a la d'rstribución de competencias Que establezca la Ley Orgánica del Poder Judicial de la FederaCión, en los casos siguientes:

di __

La Suprema Corte de Justicia, de oficio o a petición Tundada del correspondiente Tribunal COlegiado de Circuito. O del Procurador General de la República, podrá conocer de los amparos directos que por su interés y trascendencia así lo ameriten.

VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito procede revisión. De eJla conocerá la Suprema Corte de Justicia:

bl ... La Suprema Corte de Justicia, de ofiCiO o a petición fJndaaa del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito. o

de! Procurador General de la República, podrá conocer de los amparos en revisión, Que por su interés y trascendencia aSilo ameriten. .

En los casos no previstos en los párrafos anteriores, conocerán de la revisión los tribunales colegiados de circuito y Sus sentencias no admitirán recurso alguno.-

122 JUSTICiA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL

especiales, que resulten de interés y trascendencia, con el fin de justificar que se

abandone, excepcionalmente, el turno ordinario de las atribuciones y competencias

entre la Corte y los Tribunales Colegiados de Circuito,

En las dos hipótesis normativas en que se puede llevar a cabo la facultad de

atracción, la determinación de lo que deba ser considerado por la Corte de interés

y trascendencia se fija en cada caso, sin que exista disposición alguna que deter

mine de antemano el significado que dicho tribunal le deba dar al mismo, Las

únicas pautas normativas que se encuentran están referidas a dos conceptos no

definidos que surgen de la expresión '" ,que por su interés y trascendencia así lo

ameriten', Ha sido la propia SCJN la que, a través de diversas ejecutorias y criterios,

ha dado contenido a la referida institución,33

Entre los' diversos criterios que este Alto Tribunal ha emitido con respecto a

lo que debe entenderse por interés y trascendencia, se pueden distinguir dos tipos

de elementos para determinar si se actualiza o no el ejercicio de la facultad: unos de

carácter cualitativo y otros de carácter cuantitativo, Entre los primeros, se encuen

tran conceptos tales como: 'gravedad', 'trascendencia', 'complejidad', 'importan

cia', 'impacto', 'interés de la Federación', 'importancia derivada de la existencia

de un conflicto de poderes', 'trascendencia jurídica', 'trascendencia histórica',

'interés de todos los sectores de la sociedad', 'interés derivado de la afectación

política que generará el asunto', "interés económico', 'interés asociado a la convi

vencia, bienestar y estabilidad de la sociedad', Entre los segundos, se encuentran

conceptos tales como: 'carácter excepcional', 'que el asunto no tenga preceden

tes', 'que sea novedoso', 'que el asunto se sale del orden o regla común', 'que el

asunto no tenga similitud con la totalidad o la mayoría de los asuntos' o 'que se

"Véase la Tesis Aislada 1'. CLXXX1I1/2004. de rubro: fACULTAD DE ATRACCiÓN REQUISITOS PARA SU EJERCICIO. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXI, enero de 2005, p. 418.

LA REESTRUCTURACI6N DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACIÓN... 123

expresen razones que no cabría formular en la mayoría o en la totalidad de los

asuntos',34

De este modo, para ejercer la facultad establecida en el artículo 107, frac

ciones V, inciso d), segundo párrafo y VIII, inciso b) segundo párrafo de la Consti

tución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deben acreditarse de manera

conjunta, los siguientes requisitos: 1) que a juicio del Alto Tribunal, la naturaleza

intrínseca del caso permita que el mismo revista un interés superlativo reflejado

en la gravedad del tema, es decir, en la posible afectación o alteración de valores

sociales, políticos o, en general, de convivencia, bienestar o estabilidad del Estado

mexicano relacionados con la administración o impartición de justicia, y 2) que el

caso revista un carácter superior reflejado en lo excepcional o novedoso que

entrañaría la fijación de un criterio jurídico trascendente para casos futuros o la

complejidad sistemática de los mismos, también a juicio de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación,

Situación diferente es la que plantea la fracción IX del artículo 107 constitu

cional,35 donde se conceden facultades a la Suprema Corte de Justicia de la Nación

para juzgar, discrecionalmente, sobre la 'importancia y trascendencia' que tengan

las resoluciones dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito en vía de

amparo directo,

34ldem.

)S·Artículo 107. Todas las controversias de que habla el Artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

IX. Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito no admiten reCurso alguno. a menos de Que decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución cuya resolución, a juiCiO dI; la Suprema Corte de Justicia y conforme a acuerdos generales, entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Sólo en esta hipótesis procederá la revisión ante la Suprema Corte de Justicia. Ifmitándose la materia del recurso exclusivamente a la decisión de las CUestiones propiamente constitucionales."

124 ",USTIClA CONSTITUCIONAL EH laiCO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL

Esta reforma, que data de 199936 ha permitido que, a partir de su vigencia,

el recurso de revisión en amparo directo opere cuando es verdaderamente

necesario, dejando en todos los demás casos al Tribunal Colegiado de Circuito

como auténtico órgano terminal.

A partir de dicha reforma constitucional, se estableció la obligación para la

Suprema Corte de Justicia de la Nación de emitir "acuerdos generales' relativos a

la fijación del criterio de 'importancia y trascendencia'. Dicha obligación fue cum·

plida con la entrada en vigor del Acuerdo General 5/1999.J7

Este Acuerdo General señala textualmente que

... se entenderá que un asunto es importante cuando con los conceptos de

violación (o del planteamiento jurídico, si opera la suplencia de la queja

deficiente). se vea que los argumentos (o derivaciones) son excepcionales

o extraordinarios, esto es, de especial interés; y será trascendente cuando

se aprecie la probabilidad de que la resolución que se pronuncie esta·

blezca un criterio que tenga efectos sobresalientes en la materia de

constitucional idad."

C. Criterio de importancia y trascendencia en el Derecho Comparado39

El mismo criterio de importancia y trascendencia, en lo esencial se utiliza en dife

rentes países, para el caso de seleccionar los asuntos que en las más altas instan

cias pueden admitirse o rechazarse.

36 Esta reforma publicada ell1 de junio de 1999, suele identificarse como la tercera reforma judicial presentada por el entonces Presidente Ernesto Zedilla.

3i Publicado en el Dian'o Oficia! de la Federación el22 de junio de 1999. :lB Véase Acuerdo General 5/1999 en w'HW.sCjIi,gob.mtJius2006. Cabe señalar Que en el mismo Acuerdo se distinguen

aquellos casos en 105 Q'Je, por regia general. no surten los requisitos de importancia y trascendencia y Que se actualizan cuando: "a) exista jur!sprude~cia sobre el tema de constitucionalidad planteado; b) cuando no se hayan expresado agraV'ics o cuando hablé'1dose expresado. sean ineficaces. inoperantes. inatend:bles o insufiCIentes. siempre Que no se ad"ieri3 Queja deficiente Que suplir. e) en tos demás casos análogos a juicio de la Sala correspondiente",

os Esta sección fue desarrollada con apoyo en las siguientes obras: Fix-Zamudio, Héctor y Ferrer Mac·Gregor, Eduardo, El derecho de Amparo en el Mundo, México, Porrúa, 2006. Fix- Zamudio. Héctor, "Derecho Comparado y Derecho

LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACIÓN... 125

i) América del Norle: EE.UU40

A partir de 1925, a través de modificaciones al Judiciary Act, se introdujo un meca

nismo mediante el cual la Suprema Corte de Justicia de los EE.UU podía negarse

a conocer aquellos casos en los que no concurrieran circunstancias 'especiales o de importancia'.

El writ of cerliorari otorga a la Corte una amplia facultad discrecional para

determinar qué casos debe conocer. Consecuentemente, dicho Tribunal tiene un

amplio control sobre la calidad de lo que conoce y resuelve.

No debemos perder de vista que hoy día el writ of cerliorari es el recurso

más importante que se puede hacer valer ante la Corte, mismo que además ha

contribuido a que ésta no se vea rebasada por el exceso de trabajo, sin necesidad

de tener que crear más tribunales. Así, el writ of cerliorari permite admitir los expe

dientes más relevantes según la sólida facultad discrecional judicial de la Corte,

aunque guiándose por las reglas correspondientes de su Ley Orgánica, reglas

que conllevan consigo la idea de supuestos de importancia o razones especia

les que revisten el caso."

Conforme al writ of cerliorari que impera en la Suprema Corte de Estados

Unidos de América, mediante un auto de avocación se puede ordenar a un tribunal

inferior que le someta a revisión algún procedimiento pendiente o asunto concluido,

deArnparo', -El juicio de amparo mexicano y el derecho constitucional ::omparado' en Ensayos sobre el Derecho de Amparo, op. cit.

~o Para una revisión más exhaustiva del tema Véase GÓmez·Palacio, Ignacio, 'Reforma Judicial: El "triterio de impar· ~ncla y trascendencia' y su antecedente. el writ o[ cert/OrarJ~, en El Foro, México, Barra Mexicana, Colegio de Abogados . . c" tomo XII. núm. 2. Segundo Semestre, 1999, pp, 39 Y ss.

S .1 los Casos Que pueden dar lugar a la interposición de un wdt o[ certioran', según lo dispuesto por el Numeral (3), e~ción 1257 de la 28 U.S.C.A .. son aquellos Que versen sobre la validez de un tratado o de una ley federal o, donde la

~alidez de una ley estatal es cuestionada por encontrarse en contra de la Constitución Federal, tratado internacional o ley federal o, donde cualqUier título. derecho. privilegio o inmunidad es impuesto con fundamento en la Constitución, ratados O leyes, o comisión conferida o autoridad ejercida a nombre de los Estados Unidos.

126 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN .mCO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAl

para que éste examine si el procedimiento o en la sentencia se cometieron violacio·

nes de derecho y, en consecuencia, determine si debe reponer, revocar, confirmar

o modificar la actuación o resolución de que se trate.

El writ of cer/iorari, en cierto modo, tiene un punto de similitud con la facultad

otorgada a la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la fracción IX del artículo

107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues en ambas

figuras, el Tribunal Supremo hace un primer análisis para decidir sobre la pro·

cedencia de la instancia, de lo cual depende si se admite para entrar al estudio

del fondo, o si se rechaza, con lo cual queda intocada la resolución objetada.

Sin embargo, se pueden apreciar muchas diferencias procedimentales y

de regulación que resultan obvias y que considero necesario destacar las más

notorias:

• En tanto la procedencia del writ of cer/iorari no se determina estrictamente

con base en criterios legales preestablecidos, la fijación del criterio de

importancia y trascendencia debe hacerse con base en 'acuerdos generales'

previamente establecidos.

• Los casos que pueden dar lugar a la interposición de un writ of cer/iorari

ante la Suprema Corte de los EEUU son más que los que pueden dar lugar

a la interposición del recurso contra las resoluciones a las que alude el

Artículo 107, fracción IX constitucional en México, pues en el caso de nuestro

país, sólo serán objeto de revisión aquéllos casos resueltos por los Tribunales

Colegiados de Circuito en vía de amparo directo, y que se ajusten a los crite·

rios de importancia y trascendencia. Lo anterior quiere decir que en México

no sólo la materia del recurso es reducida en comparación, sino que además

la vía procesal en que se ha resuelto el asunto correspondiente también

constituye un presupuesto de procedencia.


ii) América Latina

En Colombia la acción de tutela -amparo- está prevista en el artículo 86 consti

tucional; los fallos pueden impugnarse ante el superior jerárquico correspondiente,

eventualmente la Corte Constitucional podrá revisar las sentencias emitidas, según su criterio discrecional.

En esta Corte existen tres tipos de Salas para deliberar o decidir los casos:

Salas de selección de expedientes de tutela que les son remitidos sin excepción

por todos los jueces una vez que concluyan las causas, Salas de decisión de tutela

y Sala Plena de Constitucionalidad.

En la Sala Plena sólo se resuelven los casos de tutela que, por excepción, le

envían las Salas de decisión de la Corte para la unificación de la jurisprudencia,

cuando sea necesario por contradicción entre ellas, por cambio de jurispruden

cia o por tratarse de asuntos de especial trascendencia constitucional; esto

es, se llega a esta Sala cuando existan causas de importancia.

En Chile, conoce de la acción constitucional de protección la Corte de

Apelaciones en cuya jurisdicción se hubiere cometido el acto o incurrido en la

omisión arbitraria o ilegal. La sentencia que se dicte, ya sea que acoja, rechace o

declare inadmisible el recurso, será apelable ante la Corte Suprema de Justicia

(artículo 20 constitucional y 1° Y 5° del Auto Acordado de la Corte Suprema sobre

tramitación de este recurso).

Mediante autos acordados, la Corte Suprema chilena ha establecido requi

sitos de admisibilidad de las acciones constitucionales presentadas ante los tribu

nales competentes. Tal es el caso del auto acordado del 24 de junio de 1992, donde

Se establecen requisitos que buscan frenar el creciente número de demandas, tal

como se aprecia en su artículo 2. en donde se prevé que presentado el recurso, el

128 oIUSTICIA CONSTITUCIONAL EN _alCO. MEMORIA OH PRIMER CONGRESO NACIONAL

tribunal examinará si fue interpuesto en tiempo y si tiene fundamento suficiente

(con lo que se hace un análisis cualitativo, tendiente a revisar la importancia y

trascendencia del asunto) para acogerlo en tramitación, existiendo limitaciones para las impugnaciones y los recursos hechos valer.

iii) Europa

Para el caso de Suiza, la procedencia del Staatsrechtliche Beschwerde o Recours

de droit public, reglamentada por la Ley Federal de Organización Judicial, se sujeta

entre otros requisitos, a que se trate de casos de relevancia, lo cual puede consi· derarse como un 'filtro' que tiene como objeto aminorar la carga de trabajo del

Tribunal Federal, quien puede decidir con una fundamentación sólo sumaria, sin

deliberación pública, la inadmisión del recurso.

En el cáso de Austria, el artículo 144 de la Ley del Tribunal Constitucional

Federal prevé que el Beschwerde.'2 tiene varios requisitos para su procedencia Y

puede rechazarse si no implica una decisión que contribuya a la solución de una

cuestión constitucional.

Por otro lado, en este país las sentencias dictadas en segunda instancia pueden impugnarse mediante un recurso de casación ante el Tribunal Supremo,

que está sujeto, en función de la materia, a diversas limitaciones, toda vez que

dicho Tribunal sólo se pronuncia sobre cuestiones de derecho de gran importancia,

lo cual es una condición necesaria para que se admita el recurso.

La Legislación de Eslovenia, prevé en el artículo 50 de la Ley del Tribunal Constitucional, que el recurso constitucional de amparo no se admite, entre otras

causas, cuando la decisión no ha de proporcionar solución a una cuestión jurídica

importante.

~ Medio de control de constitucionalidad de leyes. de tratados internacionales, de elecciones, entre otros.

LA REESTRUCTURACIÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 129

En Alemania, la procedencia del recurso de amparo constitucional prevista

en el artículo 93" de la Ley de la Corte Constitucional Federal, establece entre

otras limitaciones que la demanda interpuesta revista una significación consti

tucional fundamental, esto es, de importancia, lo cual es determinado por una

sección encargada del trámite de admisión integrada por tres Magistrados, quienes

emitirán un escrito de inadmisión sin necesidad de que esté fundado, con carácter de inimpugnable.

Además, en el caso del ordenamiento jurídico alemán, frente a las sentencias

dictadas al conocer de los recursos de apelación por los Tribunales Estatales Supe·

riores, s610 procede el recurso de revisión cuyo conocimiento compete a la Audien

cia Federal Bundesgerichlshof. quien ocupa el último grado de la jurisdicción

ordinaria alemana.

Según las regulación dada por la norma procesal alemana, este recurso

sólo resultará procedente cuando hubiera sido admitido por el propio Tribunal

Estatal Superior cuya resolución se recurre y su legislación procesal establece

que la admisión del recurso de revisión queda supeditada a la consideración

de que la cuestión debatida tenga una 'significación de principio' o fundamental,

esto es, de importancia, misma que se debe adoptar con una mayoría de dos

tercios de los votos.

También se prevé que la admisión del recurso por parte del Tribunal Estatal

Superior es vinculante para el Tribunal llamado a conocer de la revisión y establece

que si el litigio afecta a una cuestión patrimonial y el valor del asunto supera los

sesenta mil marcos, el recurso de revisión siempre es procedente, sin necesidad

de una expresa admisión del Tribunal Estatal Superior.

Sin embargo, si el Tribunal 'que conoce de la revisión estima que la cuestión

debatida carece de significación de principio, podría rechazar la admisión del recurso.

130 JUmtlA CONSTITUCIONAL DI.ÉXICO. MEMOR!A DEL PR!MER CONGRESO NACIONAL

La Audiencia Federal ha hecho un amplio uso de esta posibilidad de inadmitir

el recurso, debiéndose destacar que, mediante sentencia de 11 de junio de 1980

estableció que dicha inadmisión sólo podría acordarse cuando el recurso no pre·

sentara ninguna posibilidad de éxito, sin que la carga de trabajo repercutiera en

la adopción de tales decisiones.

En el recurso de revisión alemán está presente de modo claro la unificación

de la jurisprudencia. Su interposición sólo cabe por infracción del derecho federal

o de normas cuyo ámbito de aplicación se extienda más allá de la circunscripción

para la que es competente un Tribunal Estatal Superior.

La razón que justifica esta limitación de las facultades de revisión de la

Audiencia Federal se encuentra en que su función se limita a garantizar la unidad

del derecho, por lo que sólo debe intervenir en aquellas situaciones en que pueda

producirse una aplicación o interpretación divergente de un mismo precepto por

distintos Tribunales Estatales Superiores.

Esto es, la relevancia de la contradicción es adoptada como criterio orienta·

tivo para la admisión del citado recurso de revisión.

En España, el artículo 50 de su Ley Orgánica del Tribunal Constitucional

establece los supuestos de inadmisibilidad del recurso de amparo -por violación

de derechos y de libertades públicas susceptibles de protección-, destacando entre

otras hipótesis, el que la demanda correspondiente carezca manifiestamente de

contenido que justifique una decisión por parte del Tribunal Constitucional.

Otra figura procesal importante en España es el recurso de casación, el

cual tiene por objeto la fiscalización, yen su caso, la enmienda de la aplicación

del derecho llevada a cabo en la resolución impugnada. Este recurso se encuentra

prescrito y esquematizado en el capítulo V, artículo 447 a 489 de la Ley de Enjui·

LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTJTUCIONAllS; PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 131

ciamiento Civil, mediante los cuales se delimitan, entre otras cuestiones, el proce

dimiento y sustanciación de dicho recurso, así como las causas de inadmisión.

El artículo 483 de la mencionada ley establece, entre los presupuestos de

inadmisión del recurso, el referido a la inexistencia de 'interés casacional', sea

por que no hay oposición directa a la doctrina jurisprudencial, por falta de juris

prudencia contradictoria, si la norma que se plantea infringida llevase vigente

más de cinco años, o si existe jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre dicha

norma o sobre otra anterior de contenido igualo similar.

Por su parte, Italia también tiene previstos ciertos requisitos de admisibilidad

para que su Corte Constitucional conozca de controversias relativas a la constitu

cionalidad de leyes y de actos con fuerza de ley del Estado y de las Regiones, los

cuales se refieren a la relevancia y no manifiesta falta de fundamento, esto es,

restringe su admisión al establecer que cuando un juez quiera dirigirse a la Corte

en sede de legitimidad constitucional, debe antes establecer si concurren los requisitos antes citados.

d. Descripción de la propuesta

. El criterio de importancia y trascendencia explicado en párrafos anteriores, mismo

que es aceptado -generalmente- en las esferas nacionales e internacionales para

distinguir aquellos asuntos que por su relevancia deben ser objeto de estudio por

los tribunales jurisdiccionales superiores, respecto de los que no lo son, se consi

deró por la Comisión correspondiente del Sistema Nacional de Impartido res de

Justicia como el más apto para fincar la procedencia del amparo directo conforme

a los requerimientos actuales.

Para poder explicar la propuesta, deoemos sentar observaciones básicas

con relación al amparo directo.· Para ello, se reitera que la finalidad propia del

amparo conforme al artículo 103 constitucional, consiste en dirimir las controver-

132 JUSTICIA CONSTITUCIOIIAl. DI lÉXICO. MEMORIA OH PRIMER CONGRESO NACIONAl

sias promovidas por los gobernados en contra de leyes o actos de autoridad que

violen sus garantías individuales y en contra de leyes o actos de autoridad que, en

perjuicio de dichos gobernados, transgredan las esferas de competencia que dis

tri buye el sistema federal ista.

Todas estas materias son de la competencia exclusiva de los tribunales de

amparo, mientras que los tribunales ordinarios judiciales y jurisdiccionales tienen

otros objetivos, pues resuelven controversias a nivel de legalidad.

Ahora bien, dentro del cúmulo de violaciones a las garantías individuales

susceptibles de plantearse en amparo directo, se acostumbra distinguir los concep·

tos de constitucionalidad, de los conceptos de legalidad.

• Conceptos de constitucionalidad: atribuyen a las autoridades una violación

directa a la Constitución, la expedición de leyes o reglamentos, o aproba

ción de tratados internacionales que vayan en contra de alguna norma cons·

titucional, o bien, leyes o actos de autoridad que invadan las esferas de

competencia que fija la Constitución a la Federación, a los Estados o al

Distrito Federal.

• Conceptos de legalidad: cuando en el juicio se persigue la correcta aplicación

de las disposiciones referentes al caso, se habla de que se trata de una violación indirecta a la Constitución, en que se infringe alguna garantía indio

vidual como los derechos a la vida, a la libertad, a la propiedad, o a las

posesiones, a través de la inexacta aplicación de la ley o de un indebido

proceso legal. Hipótesis que, por regla general, es la que impera en el amparo

judicial.

Actualmente, los Tribunales Colegiados de Circuito están obligados a admi

tir, tramitar y resolver todas las demandas de amparo directo que sean proce

dentes, pues su competencia es reglada.


La facultad de selección que se propone, siguiendo en lo esencial el writ of

certiorari, consistiría en la facultad otorgada a los Tribunales Colegiados de Circuito

para admitir, de entre todas las demandas de amparo directo que se les presenten,

sólo aquéllas que, dentro de ciertas reglas, sean de importancia por implicar un

pronunciamiento novedoso, trascendente o excepcional. Esta propuesta implica

un cambio de visión, pues se debe transitar de una competencia reglada a una más discrecional.

De acuerdo con lo expuesto, la regla básica que inspira la propuesta de

reforma es que el amparo directo sólo será procedente cuando su resolución en

trañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.

Lo que ahora se plantea se circunscribe, en esencia, a que dicha facultad

de selección o rechazo que data de la reforma constitucional de 1999 al Artículo

107, fracción IX (explicada con anterioridad). con reglas adecuadas que limiten la

discrecionalidad de los Tribunales Colegiados de Circuito, se establezca para

decidir sobre la admisión de los amparos directos, a efecto de que sin desdoro de

la obligación que tienen de resguardar la constitucionalidad de las resoluciones

jUdiciales y jurisdiccionales del país, centren su investigación y análisis especia

lizado a los asuntos de mayor importancia jurídica, y se hace hincapié en que con

ello no se hace referencia a los de mayor cuantía, sino a los de mayor trascendencia.

y aquí es donde los extremos se tocan, pues como ya se advierte, la facultad

de selección de los Tribunales Colegiados de Circuito no podría funcionar si los

Tribunales judiciales y jurisdiccionales de legalidad no afianzan su autonomía.

Ahora bien, en la hipótesis de que la autonomía e independencia de los

Poderes judiciales locales ya se ha alcanzado, al menos razonablemente ¿cómo

se propone que opere la 'facultad de selección' por parte de los Tribunales Colegiados de Circuito?

134 JUSTICIA CONSTITUCIONAl EJI.mCO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAl

e. ¿Cómo operaría la facultad para seleccionar y admitir demandas

de amparo directo?

Partiendo de la distinción ya mencionada, de violaciones directas a la constitución

y violaciones indirectas que se pueden presentar en el amparo directo, la facultad

de selección debe operar de diferente manera para cada una de dichas hipótesis.

• Propuesta para el caso de violaciones directas a la Constitución: en las pro

mociones en que se planteen violaciones directas a la Constitución, de leyes

o normas generales que se impugnen por violación a las garantías indivi

duales o a los principios de competencia federal y locales en perjuicio del

quejoso, los Tribunales Colegiados de Circuito, en principio, deben admitir

todas las demandas en virtud de que la decisión de tales materias no puede

ser objeto de análisis por los tribunales ordinarios: sólo podría rechazarse,

excepcionalmente, aquellas demandas donde se plantearan cuestiones de

constitucionalidad respecto de las cuales ya existiera jurisprudencia de la

Suprema Corte en sentido contrario a lo pretendido por el quejoso_

• Propuesta para el caso de violaciones indirectas a la Constitución: cuando en

la demanda de amparo directo se propongan cuestiones que impliquen viola

ciones indirectas a la Constitución, cuya decisión se concrete a verificar

la correcta aplicación de la ley al caso concreto por parte del tribunal res

ponsable, la regla general del ejercicio de la facultad de selección será, en

principio, la no admisión de la demanda, con excepción de los asuntos de

importancia y trascendencia, respecto de los cuales se habría de seguir el

trámite y se haría el pronunciamiento. En este último supuesto es necesario

formular reglas que normen el criterio para juzgar sobre la importancia Y

trascendencia; esencialmente en dos partes que se proponen dividir de la

siguiente manera:

LA REESTRUCTURACiÓN DE LDS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIF!CAOÓN... 135

a) Los Tribunales Colegiados de Circuito admitirán el amparo directo

sólo cuando, a su juicio, resulte importante y trascendente conforme

a los acuerdos generales Que emita el Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación.

b) Establecer un catálogo de asuntos en materia en las Que se considere

Que siempre existe importancia y trascendencia y, por tanto, la obli·

gación de admitir a trámite la demanda de amparo por parte de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación o del Tribunal Colegiado de

Circuito.

Así se considera Que se surte siempre la hipótesis de importancia y trascen·

dencia en los siguientes casos:

•

•

En materia de constitucionalidad, cuando se aduzca la inconstitucionalidad

de una norma general, o se hagan valer violaciones directas a la Constitución

Federal, respecto de las cuales no exista jurisprudencia de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación, o existiendo se haya resuelto el asunto en contra·

vención a ésta; o cuando se advierta Que la autoridad responsable interpretó

o aplicó un precepto de la Constitución Federal en forma contraria a la sus·

tentada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Que haya trascendido

al sentido de la resolución reclamada .

En materia de legalidad, cuando se trate de juicios de orden familiar; cuan·

do se trate de controversias suscitadas en materia de comercio exterior, y

proceda hacer el pronunciamiento de fondo, excepto cuando en este aspecto

haya jurisprudencia de la Suprema Corte en sentido contrario a lo propues·

to por el Quejoso; cuando en la materia de trabajo la parte Quejosa sea el

trabajador, cuando el Quejoso sea el patrón siempre y cuando la condena

, 136 ",USTlClA CONSTfTUCIONAL EN .DICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAl

exceda al equivalente a determinada cantidad de salarios mínimos.'3 o

cuando ponga en peligro la estabilidad o subsistencia del centro de trabajo;

en materia penal si la pena es de más de cinco años de prisión yen materia

agraria si la parte quejosa o tercero perjudicado es un núcleo de población

ejidal o comunal, un ejidatario o comunero.

Se entiende que en materia civil, el amparo directo sólo procederá para el

caso en que, de conformidad a los acuerdos generales emitidos por la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, se cubran los requisitos para ser considerado un

asunto de importancia y trascendencia. En lo que se refiere a la materia mercantil,

consideramos que la procedencia del amparo directo, además de darse por los

criterios de importancia y trascendencia, debe proceder en aquellos asuntos en

los que la controversia verse sobre una determinada cantidad de dinero.

Además, se propone establecer que la no admisión de la demanda de ampa·

ro directo requiere la conformidad de los tres Magistrados que integran el Tribu·

nal Colegiado de Circuito, pues bastaría un solo voto afirmativo para que se le

diera entrada.

Cabe mencionar que la admisión de la demanda, una vez ejercida la facultad

de selección, no obligaría al Tribunal Colegiado a pronunciarse sobre el fondo si

hecho el estudio correspondiente resulta que el asunto no es importante, conforme

a los criterios establecidos en los Acuerdos Generales del Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación. En este sentido, podemos develar la especial rele'

vancia que dichos Acuerdos Generales tendrán en el marco de esta propues·

ta, pues serán el instrumento a través del cual se determinarán los criterios que

43 No se determina una cantidad exacta de salarios mínimos, pues se considera que este es un punto en el que debemos tomar en cuenta la opinión de los principales operadores de las normas laborales. Amén que es un tema delicado que requiere el consenso de las partes involucradas.

LA REESTRUCTURACIÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACIÓN... 137

orienten sobre la procedencia del amparo en la hipótesis en que opera la discre

cionalidad de los Tribunales Colegiados de Circuito.

Por acuerdo de la Comisión de Amparo Directo del Sistema Nacional de

Impartidores de Justicia, se propusieron modificaciones legislativas para afinar

la facultad de selección y admisión de los amparos directos. Así, se propusieron

adiciones a los artículos 7, 17 Y 35 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, para

establecer como reglas de votación en el Pleno, en las Salas y en los Tribunales

Colegiados de Circuito, que tratándose del recurso de reclamación interpuesto

en contra de un auto dictado por el Presidente del Colegiado o de la Sala correspon

diente que desecha una demanda de amparo directo por carecer de importancia y

trascendencia, bastará una votación minoritaria para revocar el auto yadmitir

la demanda. Esta norma excepcional de votación constituye un seguro o candado

más contra el desechamiento arbitrario de las demandas de amparo di recto,

función de seguridad que también cumplen los Acuerdos Generales expedidos

por el Pleno sobre importancia y trascendencia.

f. Cuáles son las ventajas de la propuesta

El hecho de que los criterios para admitir una demanda de amparo directo sean

establecidos mediante Acuerdos Generales del Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación permitirá cierta agilidad para hacer las reformas, adecua

ciones o modificaciones que el funcionamiento práctico de la nueva institución

procedimental vaya necesitando, pues el Pleno podría establecer ciertos estatu

tos para la procedencia, más holgados o más estrictos, según los tribunales

de los Estados de la República inspiren, por su autonomía y eficiencia, menor o

mayor confianza a los justiciables.

Se incide en el nivel de éonfianza de los tribunales locales, pues éstos

quedarán como órganos terminales de aquellas sentencias que ya no puedan ser

138 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAl

controvertidas en vía de amparo directo, además de que se cumple con un reclamo

histórico de la justicia local.

g, Posibles argumentos en contra de la propuesta

Podría pensarse que con esta propuesta se pretende la desaparición paulatina

del juicio de amparo directo. Sin embargo, vale mencionar que esta propuesta

busca estabilizar su conservación al ritmo de los tiempos contemporáneos. Nues·

tra posición pretende conservar el control de la constitucionalidad directa que

es la materia propia del amparo; asimismo, garantizar la defensa de los sujetos y

cuestiones que siempre han sido objeto de protección por el Estado mexicano,

pero al mismo tiempo, vigorizar la confianza en los tribunales locales.

V. CONCLUSIONES

No es concebible una reforma estructural del Poder Judicial de la Federación sin

pluralidad incluyente de todos los sectores y manifestaciones ideológicas de la

sociedad, sobre todo en estos momentos de consolidación democrática. Por ello,

es plausible este ejercicio de consulta y de diálogo franco entre actores políticos,

jueces, académicos, litigantes y operadores de las normas que permiten encontrar

coincidencias ideológicas constructivas.

En estos momentos, es imposible negar que nos conducimos por un cami·

no democrático, caracterizado por el diálogo, la negociación y la tolerancia. Camino

el cual debe reafirmarse de modo permanente, sin desviaciones ni retrocesos, lo

cual propiciará, en un plazo más bien corto, la madurez política que será con

texto también apto para que se expidan leyes más justas y, para que las imperfec

ciones de otras sean purgadas por el medio idóneo: el juicio de amparo.

LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA OE MODIFICACIÓN... 139

La propuesta que se plantea en esta ocasión se estructura de tal forma que,

por una parte, asegura la procedencia del amparo directo en todos los casos en

que se planteen cuestiones de constitucionalidad directa que son propias del

amparo, así como aquellos en que aún alegándose violaciones indirectas a la

Constitución, la acción sea ejercida por quejosos o en materias que el Constitu·

yente siempre ha considerado dignos de tutela o protección; y por otra parte, fuera

de tales hipótesis en que la procedencia del amparo directo sería forzosa, éste

sólo procedería a juicio de un Tribunal Colegiado de Circuito o, en su caso, de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando el asunto fuera de importancia y

trascendencia conforme a los acuerdos generales que emita el Pleno de la Corte.

Así, el hecho de que el juicio de los Tribunales Colegiados de Circuito o de

la Suprema Corte sobre la procedencia del amparo directo -en los casos en que

no es forzosa su admisión-, tenga que guiarse acatando las reglas generales acor·

dadas por el Pleno del Alto Tribunal, sigue el criterio normativo establecido en la

fracción IX del artículo 107 constitucional que previene la misma condición, que

tan bien ha funcionado en la práctica, para el ejercicio de la facultad también

discrecional de admitir los recursos de revisión en amparo directo, por lo que no

resultaría una práctica desconocida o difícil de implementar.

No se trata de una facultad de carácter discrecional y deliberada, pues esta·

mos ante una facultad que se encontraría reglada de forma normativa, y que con

la práctica se iría perfeCCionando.

En resumen, debe quedarnos claro que el amparo directo no fue creado para

satisfacer una necesidad de los tribunales locales o federales, sino de los ciuda·

danos y las sociedades de las entidades federativas, por ello debemos transitar

hacia el fortalecimiento del Federalismo Judicial con mecanismos de reforma

maduros, que resulten viables para las partes involucrada, y sobre todo mejore el

acceso a la justicia del pueblo mexicano.

140 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN ItxJco. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL

VI. BIBLIOGRAFíA Y FUENTES DE CONSULTA

Libros

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142 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EJI.ÉXlto. MEMORIA DEL PRIMER COtIGRESO NACIONAL

'Conclusiones de la Mesa Temática sobre amparo directo'.

Declaración de la Ciudad de México 'Uc. Benito Juárez Garcia' de la Comisión Nacio·

nal de Tribunales Superiores de Justicia.

Declaración Federalista Belisario Dominguez. de la Comisión Nacional de Tribunales

Superiores de Justicia.

Declaración de Jurica.

LA REFORMA DEL ESTADO, DESDE LO LOCAL Dip. César Camacho Quiroz*

Gran parte de los conflictos que aquejan a nuestra nación, nacen o se reproducen en el ámbito local, por lo que los Estados deben edificar

paradigmas basados en el ejercicio doméstico de la soberanía; que les permita, además, rescatar su avasallado constitucionalismo. fortaleciendo así al Estado democrático de derecho.

En el debate nacional, en cuanto al fortalecimiento de los Estados, se ha perfilado la posibilidad de crear una nueva Constitución o bien reformar la áctual. Además de esta propuesta, existe otra vía, expresión del federalismo político, para coadyuvar al robustecimiento del marco constitucional: la reivindicación del constitucionalismo en los Estados.

Es necesario construir un modelo constitucional para atender los problemas nacionales, a partir de una visión local, sin necesidad de recurrir al centralismo agotado Y nada benéfico. '

~'ñ=-:;-;o--,-~--,--• DiPutado Federal y Presidente de la Comisión de Justicia.

143

144 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EII lÉXICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO t-lACIQNAL

1. LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL

,. Justicia Constitucional Federal

a. Sistemas de control constitucional

i) Concentrado'

La interpretación de la constitucionalidad de leyes, actos de autoridad y delimita

ción de competencias, recae en un solo órgano de jurisdicción única y excluyente:

el Tribunal Constitucional.

Funciona a través de la vía de acción: quien estime haber sido afectado por

algún acto inconstitucional, cuenta con un medio de defensa que hace valer ante un

órgano jurisdiccional no ordinario, como lo esel Tribunal Constitucional.2 Los alcances

de las resoluciones del tribunal son definitivos y tienen efectos erga omnes.

ii) DífusrY

Establece un control simultáneo de la constitucionalidad a cargo de todos los

órganos jurisdiccionales. Por un lado, se reconoce la supremacía de la Constitu

ción, pero por otro, se otorga a todos los juzgadores la facultad de inaplicar las

leyes cuando las estimen contrarias a la Constitución. Se prevé, como segunda

instancia, a un tribunal que dirima las controversias suscitadas, cuya decisión es de

observancia obligatoria. Opera el principio ínter partís o de relatividad de las sentencias.

'También llamado austriaco o kelseníano, en honor a su autor, Hans Kelsen, quien cre6en 1920 el Tribunal Constilu' cional Austriaco.

~ Sistemas similares han adaptado Italia, Alemania, España, Francia y Chile. ] Tiene sus orígenes en Estados Unidos e Inglaterra. Se apegan a un sistema difuso países como Canadá, Australia

y Argentina.

LA REFORIA DEL ESTADO, DESDE lO lOCAl 145

Funciona bajo la vía de excepción: se plantea dentro del mismo procedimiento,

ante la misma autoridad judicial, como una cuestión de carácter incidental.

iii) Híbrido (caso México)

Surge de la fusión de los dos anteriores.

Tiene influencia del sistema difuso porque el artículo 133 constitucional esta·

blece la supremacía de la Carta Magna, obligando a los tribunales estatales a apegarse

a ella, a pesar de las disposiciones en contrario que pudiera haber en sus Constitu·

ciones locales o en sus leyes.

Su tendencia concentrada radica en que el artículo 103 dota a los tribunales

federales de la facultad de velar por el control judicial de la Constitución, así como

el artículo 105, que reserva a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la atribución

de resolver controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad.

IV) Distanciamiento del sistema difuso

La justicia constitucional federal ha venido experimentando cambios importantes,

ya que el sistema concentrado ha ido ganando terreno desde la reforma de 1987,

en la que se suprime a la Suprema Corte la obligación de resolver los amparos

Sobre violación de leyes ordinarias, trasladando dicha facultad a los tribunales

Colegiados, refrendándose la capacidad del más Alto Tribunal de resolver sólo los

jUiCios de garantías en los que se discutieran cuestiones de estricta y directa consti·

tucionalidad, consolidándose su carácter de intérprete final de la Constitución.

A partir de las reformas constitucionales de 1994, se refue"rza el sistema

kelseniano aún más, dando paso a un importante medio de control constitucional: las

acciones de inconstitucionalidad. Asimismo, se amplía el catálogo de sujetos legiti·

146 oIumCtA CONSTlTUCJOIIAL DI .txa. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAl

mados y el objeto de tutela de las controversias constitucionales. Con todo ello,

poco a poco nos vamos alejando del sistema difuso, para consolidar un verdadero

tribunal constitucional y, entonces sí, poder hablar de una justicia constitucional.

b. Medios de Control Constitucional

Enunciativamente, como se sabe, existen:

• Procedimiento de investigación de la SCJN (artículo 97, párrafos segundo y

tercero).

• Juicio de revisión constitucional electoral (artículo 99, fracción IV).

• Juicio de protección de derechos político-electorales (artículo 99, fracción V).

• Juicio de amparo (artículos 103 y 107).

• Controversias constitucionales (artículo 105, fracción 1).

• Acciones de inconstitucionalidad (artículo 105, fracción 11).

• Juicio político (artículo 111), con todas las diferencias de opinión al respecto.

2. Justicia Constitucional Local

a. Facultad expresa otorgada por la Constitución Federal

Del contenido de los artículos 39, 40 Y 41 de la Constitución Política de los EstadoS

Unidos Mexicanos, se desprenden tres grandes premisas de nuestro federalismo.

reconocidas expresamente: la soberanía nacional reside en el pueblo; como

LA REFORMA DEL ESTADO, DESDE LO LOCAL 147

expresión de la voluntad popular, nos constituimos en una República compuesta de

Estados libres y soberanos; el pueblo ejerce su soberanía a través de los poderes

de los Estados en todo lo concerniente a sus regímenes interiores.

Las autoridades locales tienen absoluta legitimidad en el ejercicio del poder.

Esta última proviene de la misma fuente que la del poder federal: el voto popu·

lar. En síntesis, las autoridades locales gozan de igual legitimidad e idéntica

responsabilidad y compromiso con los mexicanos, quienes no son federales, estatales

ni municipales.

Si bien al suscribir el pacto federal, los Estados asumieron limitaciones, tamo

bién establecieron la base constitucional que los hace gobierno, por lo que ejercen

sus Propios poderes en lo legislativo, lo administrativo y lo judicial. Esto es, se reser

varon el derecho a gobernarse.

A los Estados libres y soberanos corresponde determinar todo lo relacionado

con su régimen interior según la realidad, la cultura y las convicciones políticas de cada uno.

Si los Estados son libres y soberanos, y sus Constituciones políticas son de

naturaleza suprema, lo lógico es que existan sistemas estatales que tengan por

objeto la tutela de sus normas fundamentales.

b. Insuficiencia de los sistemas de justicia constilucionallocal

En este orden de ideas, existen en el país tres Estados con Salas Constitucionales, y

cinco más que dotan al Pleno de sus Tribunales Superiores de Justicia, de faculta

des para velar por el control constitucional. Los principales mecanismos de protección

Previstos son las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad.

148 oIumCIA CONSTITUCIONAL EN_ÉXICO. MEMORIA DEl PRIMER CONGRESO NACIONAL

Pese a ello, ningún Estado prevé el principio de definitividad, lo que aunado a la facultad conferida a la Suprema Corte para resolver controversias constitucionales suscitadas al interior de los Estados, da como resultado que los sistemas de justicia constitucional local sean insuficientes, pues en la mayoría de los casos, las partes acuden a la justicia federal, como una especie de 'segunda instancia',

Las consecuencias no son menores, pues subsiste una intromisión indebida que va del centro a la periferia, cuando lo ideal sería que sean los propios Estados los que controlen la constitucionalidad local y pugnen por la plena vigencia de su propia Norma Fundamental.

c. Necesidad de una reforma constitucional

El avance significativo que ha tenido el constitucionalismo federal, no se ha dado en lo relativo a las Constituciones políticas de los Estados; es más, no puede hablarse aún de un pleno constitucionalismo local, pese a que ha habido esfuerzos aislados que, desgraciadamente, no han dado los resultados deseados, poniendo únicamente de manifiesto la innegable necesidad de desarrollar ese constitucionalismo estatal, como expresión de la misma soberanía que ejercen los poderes federales,

Hace falta una reforma Constitucional que establezca mínimos, eso sí, elevados, a efecto de precisar con claridad que las constituciones locales son la Norma Suprema de cada Estado suscriptor del pacto federal. Yque un tribunal o un órgano jurisdiccional, en el sentido más lato, pueda ser quien salvaguarde su vigencia Y

observancia,

11. POR UNA EFECTIVA JUSTICIA CONSTITUCIONAL LOCAL

1. Reformas a la Constitución Federal '-

Para lograr la eficacia de las Constituciones políticas estatales, es importante establecer mecanismos que permitan tutelar lo dispuesto en esas normas fundamentales,

LA REfORMA DEL ESTADO, DESDE LO LOCAt 149

lo que necesariamente redundará en el fortalecimiento del régimen interno al que se

refiere el artículo 41 de la Constitución Federal. De ahí la relevancia de implantar

un sistema integral de medios de control constitucional local, que permita a cada

Estado contar con tribunales dotados de potestades constitucionales, que se erijan

en órganos terminales en materia de interpretación y control de las decisiones fun

damentales y las prescripciones jurídicas plasmadas en sus respectivas Constitu

ciones. Esto, adicionalmente, contribuiría terminantemente a la consolidación del federalismo judicial.

Parece obvio, y no lo es, que en la Carta Magna se establezca rotunda y literalmente, la supremacía constitucional local, tratándose de la competencia de

cada Estado, y el establecimiento de un mecanismo de control y protección consti

tucional. A este respecto, el27 de abril de 2006, el Senado de la República aprobó

la adición de un segundo párrafo al artículo 116 de la Constitución Política de los Es

tados Unidos Mexicanos, con el fin de establecer que 'la Constitución de cada

Estado será la Norma Fundamental de su régimen interior', así como que "para su

garantía y control, pOdrá haber un órgano jurisdiccional que vigile el cumplimiento

de sus disposiciones'. Actualmente, dicha minuta se encuentra en estudio en la

Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados.

2. Propuesta de sistema de justicia constitucional local

La existencia de la justicia constitucional en un Estado, garantiza la supremacía y

el orden constitucionales, y de ahí, todo el sistema jurídiCO del país.

La justicia constitucional local contribuirá a defender la soberanía de los Estados, revitalizará sus poderes, fortalecerá el sistema federal y evitará injerencias

indebidas por parte de la Federación en asuntos que sólo a ellos competen, orillando

a que las controversias que se susciten se resuelvan mediante la instancia legitimada

Por antonomasia para ello. Sobra decir que esto contribuiría a reducir la carga de

trabajo del Poder Judicial Federal y ayudará a eficientar su función.

150 JUSTICIA CONSTITuctoNAL EN _DICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL

a. Tribunales Constitucionales o Salas especializadas

Es, obligadamente, el primer dilema. Las Salas constitucionales, al crearse dentro

de la estructura orgánica de los poderes judiciales locales, limitan su actuación, ya

que se verían imposibilitadas para resolver controversias que se susciten entre dos

poderes de un mismo Estado, en los casos en que el Poder Judicial sea una de las

partes -posibles competencias que se plantearán más adelante--. Además, en la

designación de magistrados, generalmente intervienen las legislaturas, por lo que

dada la supremacía del bien jurídico a tutelar -la supremacía constitucional-, no debe

correrse el riesgo de que la justicia constitucional se politice.

La independencia de los jueces en el ejercicio de sus funciones, así como su

libertad frente a interferencias de otros poderes, sostiene Loewenstein, constituye

la piedra final en el edificio del Estado democrático constitucional de derecho. En este

tenor, se propone la creación de tribunales constitucionales dotados de plena auto'

nomía e independencia frente a los poderes existentes, para garantizar una efectiva

justicia constitucional local.

b. Principios generales mínimos necesarios

• Establecer de alguna forma el principio de definitividad.

• Procedencia solo en casos de constitucionalidad (garante del control consti·

tucional, no de legalidad)

• Prever la suspensión del acto reclamado, en los casos en que la consuma·

ción del mismo pueda tener consecuencias de imposible reparación.

• Sujetos legitimados: tanto poderes del Estado como particulares. También

organismos públicos autónomos.

•

LA REFORMA DEL ESTADO, DESDE lO LOCAL 151

Posibilidad de sentar jurisprudencia en materia constitucional local, obliga

toria para los juzgadores estatales.

Procedimientos expeditos, para garantizar su eficacia .

c. Ámbito competencial

Debe circunscribirse a la esfera estatal-tal como lo ha señalado el Ministro Valls

dejando a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la facultad de resolver en los

casos en Que esté de por medio una posible vulneración de carácter constitucional

federal. Si concurren en un mismo caso violaciones a una Constitución Política

estatal ya la federal, prevalecerá la defensa de la Constitución Federal, cuya juris

dicción corresponderá al Máximo Tribunal del país.

d. Medios de control constitucional

Los medios de control constitucional que se sugieren son los siguientes:

i) Juicios locales de amparo por violación de garantías individuales

Retomando la propuesta del Ministro Valls, los tribunales constitucionales serían

competentes para resolver juicios de amparo, cuando se violen garantías individua

les Consagradas en la Constitución Federal, siguiendo los criterios de interpretación

de la Suprema Corte (figura del Lockstep). Además, se sugiere que la competencia

se amplíe a los casos en que se vulneren derechos fundamentales reconocidos

expresamente en las constituciones locales, en forma adicional' a los consagrados en

la Constitución Federal.

-----~;:------• En !a Constitución Política del Estado de México, el artículo 6° otorga el derecho al honor y al prestigio.

152 JUSTICiA COIISTnuclq1lAl. DI IOICO. MEMORIA OH PRIMER CONGRESO ~CIONAl

ii) Controversias constitucionales

Cuando se susciten conflictos entre poderes de un Estado o alguno de éstos y

organismos públicos autónomos, o bien entre órdenes de gobierno-estatal y muni·

cipal- por invasión, restricción o limitación de esferas competenciales, de acuerdo

a lo estipulado en la Constitución local.

iií) Acciones de inconstitucionalidad

Mediante las cuales se denuncie la posible contradicción entre leyes estatales Y

la Constitución local. En caso de que sea declarada la invalidez de la norma por

ser contraria al mandato constitucional, la resolución deberá tener efectos genera·

les, si fue adoptada por una mayoría calificada de magistrados.

iv) Acciones de in constitucionalidad por omisión

Este mecanismo de protección constitucional consiste, grosso modo, en impugnar

la ausencia de una ley, y Que dicha ausencia suponga una violación constitucional.

Se trata de un medio de control constitucional relativamente novedoso, en proceso

de consolidación y adopción. Desde una perspectiva de derecho comparado, puede

apreciarse que son pocos los países que la han introducido.5 En el caso de México

en particular, resulta importante subrayar que a nivel federal, nuestra Carta Magna

no prevé esta figura; no obstante, algunos Estados como Veracruz, naxcala, Chiapas

y Ouintana Roo, ya la han adoptado en sus Constituciones políticas.

Sin duda se trata de un medio de control constitucional de la más alta rele·

vancia, pues se dan múltiples casos en que por una actitud omisiva o extemporánea

~ Portugal. Hungría. Brasil. Argentina. Costa Rica y Venezuela. entre otros.

LA REFORMA DEL ESTADO, DESDE LO LOCAl 153

del legislador, se incumplen mandatos constitucionales, generando graves perjuicios

al Estado o a los particulares.

Se propone que la acción de inconstitucionalidad por omisión sea procedente

en los casos en que el Poder legislativo estatal no expida o reforme un orde

namiento jurídico, teniendo la obligación formal de hacerlo por mandato expreso

de la Constitución local o federal.

v) Control preventivo constitucional legislativo

Este es un medio de control ya explorado en Europa, también denominado 'control

preventivo de constitucionalidad a priOri', y tiene su ámbito temporal de aplicación

antes de la promulgaCión de las leyes. El más claro ejemplo de su funcionamiento

lo encontramos en Francia, donde es el Consejo Constitucional quien debe pronun

ciarse sobre los proyectos de ley, y su estricto apego a la Norma Fundamental. Si el

Consejo la estima inconstitucional, no puede ser promulgada ni, en consecuencia, entrar en vigor.

Se sugiere como una atribución del Tribunal Constitucional, con el propósito

de vigilar que la producción jurídica estatal se apegue siempre a las disposiciones

constitucionales. Cabe resaltar que en nuestro país, este sistema no existe, por lo

que sería un buen mecanismo de protección constitucional de tipo preventivo, que

insertaría a la justicia constitucional mexicana dentro de los más modernos sistemas en el mundo.

Podría implementarse como una opinión formulada por el Tribunal Constitucio

nal, que formara parte del proceso legislativo -como en el caso de las iniciativas que

son turnadas a comisiones no para efectos de dictamen, sino para opinión-o Ello evi

taría el retraso en el proceso de creación o modificación de leyes. Además, lejos de

154 JUSTICIA CONSTITUCIONAL 01 .txleo. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL

implicar una invasión en la esfera de atribuciones del Poder Legislativo, tendería a

fortalecer y enriquecer la tarea legislativa.

e. Sujetos legitimados

Para lograr la justicia constitucional deseada, los medios de control deberán ponerse

al alcance tanto de los poderes de los Estados como de los ciudadanos; para estos

últimos, la única restricción sería que el acto o ley que se estime inconstitucional,

le genere un perjuicio directo, es decir, deberá acreditar su interés jurídico, para no

abusar de los mecanismos de defensa y evitar que sean usados para otros fines

que no sean el de proteger la estricta aplicación de la Ley Fundamental. Los demás

sujetos legitimados también deberán acreditar su interés jurídico para acudir a

los mecanismos de protección constitucional.

Es de suma trascendencia, al abordar este punto, recordar la reciente resolu·

ción de la Suprema Corte respecto a la controversia constitucional promovida por

eIIFE, contra la Cámara de Diputados federal, pues pone de manifiesto un supuesto

no contemplado en la Carta Magna: los organismos públicos autónomos carecen

hoy de un medio de defensa constitucional para los casos en que estimen que sus

facultades legales sean invadidas; no tienen medios de defensa jurídica para salva·

guardar su esfera de competencia ante actos que les pudieran causar lesión. Eso

significa, en la práctica, que sin facultad para iniciar controversias constituciona·

les, la autonomía de un organismo de esta naturaleza se ve limitada.

Es por ello que se incluyen en esta propuesta. Vale la pena hacer mención

al caso de Coahuila, que sí contempla a organismos públicos autónomos, pero

s610 para el caso de controversias constitucionales.

Los sujetos legitimados y los medios de control constitucional a que podrían

acceder, son:

•

•

•

LA REFORMA DEL ESTADO, DESDE LO LOCAL 155

Ciudadanos: juicios locales de amparo por violación de garantías individua

les. acciones de inconstitucionalidad. acciones de inconstitucionalidad por

omisión.

Poderes de los Estados: controversias constitucionales. acciones de inconsti

tucionalidad y acciones de inconstitucionalidad por omisión.

Organismos públicos autónomos: controversias constitucionales. acciones

de inconstitucionalidad y acción de inconstitucionalidad por omisión.

PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL JUICIO DE AMPARO

REFLEXIONES SOBRE LA CRISIS DE LA PROTECCiÓN DE LOS DERECHOS

FUNDAMENTALES EN MÉXICO, A DOCE AÑOS DE LA REESTRUCTURACiÓN

DE LA SUPREMA CORTE Dr. Arturo Zaldívar*

A doce años de la llamada reforma judicial publicada en diciembre de 1994 y que entró en vigor en enero de 1995, se hace necesario realizar un ba

lance general, necesariamente superficial, sobre el estado que guarda la justicia Constitucional en México, especialmente, de la que se encarga la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por razones de espacio, así como para centrar la atención en el tema del juicio de amparo y de los derechos fundamentales que éste protege, llevaremos a cabo algunas reflexiones de carácter general que requerirían ser desarrolladas con más profundidad, pero sobre las cuales, hemos insistido desde hace varios años.

La reforma de 1994, en lo que nos interesa, reestructura la integración de la Suprema Corte, dotándola, además, de mejores instrumentos para el control de la constitucionalidad; al efecto, amplía las controversias constitucionales y establece las acciones de inconstitucionalidad. Al tiempo que crea el Consejo de la JUdicatura Federal, con la idea, entre otras, de quitar a la Corte la carga de adminis-

~7¡;;;:::::::::-::-:-;-:-:---;c--:-.. Vicepresidente del Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional.

'57

158 JUSTICIA CONSTITUCIONAl EN abuco. MEMORIA DEl PRIMER CONGRESO NACIONAL

tración y vigilancia dei Poder Judicial de la Federación.' Esta reforma se com

plementa con la reforma constitucional de 1996 que incorpora el Tribunal Electoral

a la estructura del Poder Judicial.

Como es sabido, hasta antes de la reforma que entró en vigor en 1995 el único

instrumento de derecho procesal constitucional con operatividad práctica en

México era el juicio de amparo. Los raros casos de controversias constitucionales

eran más bien antiguos y de poca relevancia. El debate sobre la justicia constitu

cional en México iniciaba y concluía con el juicio de amparo.

Llama la atención que, al parecer, los autores de la reforma no llevaron al

cabo reflexión alguna sobre el estado en el que se encontraba el juicio de amparo,

y la forma en la que debía de insertarse en el nuevo derecho procesal constitucional

mexicano.

El amparo es tocado, exclusivamente, para facilitar el cumplimiento de las

sentencias de amparo, prever el cumplimiento sustituto y, lamentablemente, esta

blecer la caducidad de la instancia en el procedimiento de ejecución de las sentencias

de amparo. Ninguno de esos puntos es garantista, ni pone el acento en el perfec

cionamiento del amparo en mérito de una mejor protección de los derechos

fundamentales.

Puede afirmarse que el juicio del amparo fue el gran olvidado de la reforma

constitucional que entró en vigor en 1995, lo que, como referiremos más adelante,

generó una distorsión procesal en el sistema que agudizó la crisis del amparo y

perjudicó la defensa de los derechos fundamentales.

1 la integración del Consejo de la Judicatura y sus relaciones con la Suprema Corte, así como el alcance de SUS facultades de vigilancia respecto de magistrados y jueces federales han dado lugar a no pocos problemas prácticOS, cuyo anállsis excede los propósitos de esta ponencia, pero que obligan a la academia y el foro a la discusión sobre SU estructura y atribuciones.

PASADO. PRESENTE Y FUTURO DEL JUICIO DE AIIPARO REFlEXIONES SOBRE LA CRISIS ... 159

En diversas ocasiones hemos destacado la importante labor que ha jugado

la Suprema Corte a partir de 1995.2 De manera especial, a propósito de las mesas

redondas organizadas para celebrar los diez años de la reestructuración de la

Suprema Corte, hicimos un recuento de los aspectos positivos de la labor de la Corte,

poniendo especial énfasis en su función controladora de los confl ictos entre poderes.

Reiteramos, entonces, la idea que hemos venido sosteniendo desde hace años, en

el sentido de que es necesaria una labor de la Corte más frecuente y de mejor

calidad en la interpretación y el desarrollo de los derechos fundamentales. Al efecto,

cerramos nuestra intervención con la siguiente consideración: 'Estos diez años, si

se me permite una generalización, han sido los años del control de las esferas

competenciales de los poderes. El reto es que los próximos diez años, -sin descui

dar la labor que hasta este momento ha realizado la Corte-, sean los años del de

sarrollo de los derechos fundamentales. Es momento, utilizando el título de un célebre

libro, de tomarnos los derechos en serio'.3 Dos años y medio después, los derechos

fundamentales siguen en la agenda pendiente de la Suprema Corte.

Pero antes de pasar al tema del amparo y los derechos fundamentales, se

hace necesario señalar, así sea de manera enunciativa, algunos de las consecuen

cias que ha traído para el sistema jurídiCO nacional la labor de la Suprema Corte

de Justicia en estos doce años:

1. El primer aspecto a destacar es la independencia y autonomía de la que

gaza la Suprema Corte. Es posible calificar esta situación como un logro, solamente

Por el pasado reciente y la situación que imperó en la Corte durante la mayor

--F; '¡¡¡Vé;;;:ase:-, po=re-:-¡em-p'C1o-, n-u,'"'st-ro-s estudios: 'EI juicio de amparo en el contexto del derecho procesal constitucional', Derecho ElocesalConsfftucional. Coloquio Internacional, Universidad Autónoma de Nuevo León, Monterrey, 2004: 'La reforma judICial. 'lan~r~o papel d~ la Suprema Corte de Justicia', Diálogos nacionales. ¿Es posible un pacto naciona~, UNAM: Méxic.o, 200:: de la ~ scendencla .de la Suprema Corte de Justicia de la Naci?" a diez años de su reestr~~turaclón', D~c/mo B?/versano 'l ~~tructuraClón de la Suprema Corle de Justicia de la NaCión, Suprema Corte de Justrcla de la Naclon, MéXICO, 2005:

caos ~~mlt~s de la Suprema Corte', El mundo de/abogado, año 4, número 29, MéXICO, septiembre 2001; 'La justicia Ju;~~c:tlJclonal. en. México. Balance y retos'; en Juan Vega Gómez y Edgar Corz~ S~sa (coordinado~e~), Tribunales y

a.a ConsfttuclOna/, Memoria de/ VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, UNAM, Mexlco, 2002,

la trascendencia de ... ·, dí, p. 382.

160 ",USTlCIA toNSTITUCIOIlAL lJ1 IOICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL

parte del siglo XX, tiempo durante el cual nuestro Máximo Tribunal no era un órgano

independiente, sino que integraba el llamado sistema político mexicano, que impli·

caba su subordinación al titular del Ejecutivo en turno. Una vez consolidada la auto·

nomía de la Corte, debe de reconocerse que no es sino un presupuesto básico del

actuar de cualquier tfibunal.

2. La actividad de la Corte en estos años ha venido a dotar de un auténtico

carácter normativo a la Constitución. Esta afirmación no podría entenderse sin tener

en cuenta el papel que desempeñaban la Constitución y la Suprema Corte antes

de 1995.

Sin poder profundizar sobre el particular, sino únicamente con la idea de

fijar ciertos presupuestos metodológicos, debemos reconocer que durante la mayor

parte del siglo XX, México vivió bajo un régimen autoritario -no totalitario- que

incluyó a todas las esferas de la vida pública mexicana. La Suprema Corte de Jus·

ticia no podía ser la excepción. Así, se constituyó en un elemento más del sistema

político mexicano que coadyuvó a la legitimación del régimen priísta. Esto es sin

desdoro de los ministros que integraron la Suprema Corte durante los años del

sistema priísta. En todas las etapas de la Corte podemos encontrar grandes minis·

tros en lo intelectual y en lo moral, pero es sabido que los regímenes del tipo que

comentamos invaden de modo total la vida social, sin que sea factible un escape

institucional.

De tal suerte, la Suprema Corte tuvo escasa relevancia política en aquelloS

años. La justicia constitucional, por regla general, no participó en la toma de deci·

siones esenciales de los órganos del poder, actividad ésta que, como enseña el

ilustre jurista Héctor Fix Zamudio, realizan los órganos jurisdiccionales contempo·

ráneos y puede calificarse como política en un sentido técnico.4 Tampoco sirvió

4 Los problemas contemporáneos del Poder Judícia/. UNAM. México. 1986, p. 3.

PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL JUICIO DE AMPARO REFWIIONES SOBRE LA CRISIS... 161

como controlador en forma importante de la constitucionalidad de las normas

generales y actos en sentido estricto de los otros órganos del Estado.

El Poder Judicial Federal mexicano se limitó a cumplir una función de contro

lador de la legalidad y de defensor de las garantías individuales en algunas mate

rias. (La Constitución mexicana conserva el anacronismo de denominar garantías

individuales a los derechos fundamentales). Aun en este esquema, se nota una

actividad poco relevante e incluso nula en algunas materias que para el sistema

eran especialmente sensibles. Como, por ejemplo, la materia electoral y penal.

En lo que respecta al ámbito electoral. La Suprema Corte sostuvo reiterada

mente la no justiciabilidad de los derechos políticos con el pobre argumento de que

en contra de la violación de los derechos polítiCOS no procede el juicio de amparo

por no tratarse de garantías individuales. Lo que equivalía a afirmar que los dere

chos políticos no eran derechos fundamentales.s

En la materia penal, los criterios de la Suprema Corte contribuyeron a institu

cionalizar la práctica de la tortura y de diversas violaciones a los derechos humanos

de los gobernados. El Máximo Tribunal mexicano dio mayor validez a las confesiones

realizadas ante policías judiciales o agentes del Ministerio Público, sin presencia del

abogado del indiciado. Esto a pesar de que se sabía que dichas confesiones eran

arrancadas por medio de la tortura. Asimismo, la Corte se negó a aceptar la retrac

tación del particular, salvo que acreditara la coacción que había sufrido -no es

necesario insistir en que esa prueba era imposible-.6

~¡¡;;~=-.,---:-~,----, O . ! VéÉase, por ejemplo Séptima Época Pleno Semanario Judicial de la Federación, Tomo: 71 Primera Parte, página: 21;

lJlnt ' " i a poca, Semanario Judicial de la Federación, Tomo Xl. página 2187.

p. 31~éa~e, P9r ejemplo, Ouinta Época, Primera Sala, Informe ,1935, p. 44: Quinta Época, Primera Sala, Informe 19~7, INICIA QUinta Epoca. Primera Sala. Informe 1955. p. 33; Sexta Epoca. Primera Sala. Informe 1959. p. 27: 'CONFESION e l RETRACTADA. Cuando uno de los coacusados expone, a través del proceso, diversas versiones. debe tenerse p~~~:lJténtica la inicial, por razón de su vecindad con los hechos que .Ió~ieamente .lleva a te_nerla co~o la más \leraz h b' nor falta de oportunidad para la reflexión o el consejo exculpatorio. En los primeros anos del SIglo XX, la Corte a la rechazado tan absurdos e inhumanos criterios: Ouinta Época, Pleno, Semanario Judicial de la federaCIón, tomo: 11,

162 oIUSTlClA CONSTITUCIONAL lIt.alco. MEMORIA DEL PRIMER CQNGP.fSO NACIONAl

Puede decirse, en resumen, que la Suprema Corte mexicana se circunscribió

a realizar una limitada protección de los derechos fundamentales clásicos.

Obvio es que el marginal papel de la justicia constitucional durante el régi

men priísta respondía a diversas causas, la mayoría de ellas, externas al Poder Judicial.

La más importante es el sistema presidencial mexicano.) De él se derivan todas

las otras causas del papel secundario del Poder Judicial.

La centralización del poder de este preSidencialismo absorbente, hizo innece

saria la actividad equilibradora de un órgano neutral e independiente. La solución

de los conflictos políticos, lejos de llevarse a la arena de los tribunales. se soluciona

ban de manera vertical, piramidal y por vía y criterios políticos.

De esto derivó un constitucionalismo nominal: la Constitución no juega una

función normativa sino de programa político. No es una norma para cumplirse

sino un programa para venerarse; un instrumento legitimador del grupo gober

nante, en vez de auténtica norma jurídica suprema vinculante para gobernantes Y

gobernados.

La Constitución de Querétaro recogió nominalmente las conquistas de la

Revolución triunfante y al paso de los años fue acumulando todas aquellas que

le fueron útiles al Presidente en turno -es ésta una de las razones del número

impresionante de reformas que ha sufrido-. Del mismo modo sirvió como careta

para cubrir la apariencia de un régimen democrático. Existían en la norma que no

p. 1241: 'CONFESIÓN DEL ACUSAOO. Carece de valor la hecha ante los funcionarios de policía, si no es ratificada a:1tedel

Juez competente. sobre todo. por la presunción moral que eXiste de que dicha confesión, fue hecha bajo la presión se amenazas y medios de coacción". Amparo pena! en revisión. Navarrete Salvador y Montellano Salvador. 24 de abril de 191 . Mayoría de siete votos. . . ~I

7 Para el examen del sistema presidencial en México, sigue siendo indIspensable la lectura del clAsfcO estudiO d. destacado jurista Jorge Carpizo: El presidencialísmo mexicano; siglo XXI, México, 1978.

PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL JUICIO DE AM'ARO REfLEXIONES SOBRE LA CRISIS._ 163

en la realidad: la soberanía popular, el sistema federal, la división de poderes, la

supremacía constitucional y en general todos los principios existentes en los países

democráticos, al tiempo Que se llevan a cabo sucesivas reformas electorales tenden

tes a fortalecer la legitimación del engaño y a controlar legalmente a los opositores.

-No se desconoce que en la administración de Ernesto Zedillo se aprobaron importantes

reformas constitucionales Que posibilitaron la alternancia pacífica, a través de las urnas-o

De esta forma, la Constitución se convirtió en instrumento del poder y no

en norma jurídica para el control del ejercicio del poder. Para esto fue creada y

reformada la Constitución; este era su papel fundamental y lo cumplió bien.

A partir de los cambios democráticos Que ha vivido el país en los últimos

años y de la labor cotidiana de la Suprema Corte se ha logrado Que la Constitución

adquiera el verdadero carácter de norma jurídica, de cuerpo normativo vinculante

para gobernantes y para los particulares; hemos superado el constitucionalismo

nominal y hemos arribado a un constitucionalismo pleno desde el sentido normativo.

En México tenemos una paradoja curiosa, nunca se ha negado a la Constitu

ción su carácter normativo, como sucedió en Europa, por lo menos hasta el primer

Cuarto del siglo pasado. Sin embargo, a pesar de Que teóricamente la Constitución

siempre se ha considerado una norma jurídica, durante gran parte de nuestra

historia no hemos asumido las consecuencias de que la Constitución sea Norma

Jurídica. Teníamos una especie de simulación constitucional en esta materia.

La intervención marginal de la Suprema Corte de Justicia en asuntos de

relevancia política, impidió una aplicación plena de la Constitución en un sentido

normativo, la normatividad constitucional estuvo limitada a las materias en las cuales

se ejercía un control jurisdiccional eficaz por parte del Poder Judicial Federal.

164 JUSTICIA COJIISTlTUCIOIIIAL EIIIMÉXICO. MEMORIA OH PRIMER CONGRESO NACIONAl

3. En cierta medida, las resoluciones de la Suprema Corte han significado el

inicio de un nuevo orden constitucional, que se caracteriza por un mayor dinamismo

y que se deriva de una necesaria e indispensable relectura de la Constitución Mexicana.

En efecto, la Suprema Corte a través de estos años ha tenido que abordar,

no sin problemas, tres retos: uno, el ejercicio de nuevos métodos interpretativos que

exigen mayor rigor argumentativo y un esfuerzo de congruencia entre las distintas

sentencias que se dictan: otro, la interpretación de instituciones constituciona

les de maneras distintas a los criterios tradicionales: así como enfrentarse al análisis

de problemas constitucionales que no habían sido sometidos a un control de tipo

jurisdiccional: esto al margen de la opinión que se tenga sobre la forma en que la

Corte ha enfrentado los retos anteriores.

Sin embargo, no es un asunto menor señalar que la Suprema Corte no ha

podido, hasta este momento, construir una doctrina constitucional que sirva como

referente de constitucionalidad y que ayude a una interpretación coherente de la

Constitución.

4. Desde el punto de vista académico, el nuevo papel de la Corte ha obligado

a la academia mexicana a estudiar el derecho constitucional de una forma distinta.

No parece exagerado afirmar que con la Novena Época inicia también una nueva

dogmática constitucional en México: el estudio del derecho constitucional no sólo

no puede hacerse al margen de la labor que viene realizando la Corte, sino que cada

vez más tiene que tomar como punto de partida y centro de discusión las resolucio

nes de la Suprema Corte.

Con todo, después de doce años de la reforma judicial, es necesario poner

énfasis en la agenda pendiente de la Corte, pues los logros de ésta han sido sufi

cientemente valorados a lo largo de estos años. De poco serviría insistir en las

PASADO. PRESENU y FUTURO DEL JUICIO DE AMPARO REFLEXIONES SOBRE LA CRISIS .•. 165

bondades de lo que se ha hecho, vale más reiterar lo que en nuestra opinión falta por hacer.

Una vista general del sistema de justicia constitucional mexicano arriba a

una conclusión poco satisfactoria. En algún momento se consideró, quizás de

manera inconsciente, y se tomó como una verdad irrebatible, que la labor principal

si no es que única de los tribunales constitucionales (y la Corte ha insistido que

ésa es su naturaleza) era la de resolver conflictos entre órganos de poder a través

de las controversias constitucionales y de las acciones de inconstitucionalidad, el

amparo era una molesta antigüedad de la cual había que desprenderse a la breve·

dad posible. Ouizás la distorsión procesa,l generada por el olvido del juicio de am

paro en la reforma de diciembre de 1994 haya afectado, en alguna medida, el ánimo

de los integrantes de la Suprema Corte. Por ello, se ha venido construyendo durante

estos años una justicia constitucional que privilegia la solución de los conflictos

entre poderes, frente al derecho procesal constitucional que se ocupa del desarrollo

y protección de los derechos fundamentales. En la terminología de Cappelletti, se

ha preferido la justicia constitucional orgánica a la justicia constitucional de las

libertades; en otros términos, se ha considerado más importante el derecho proce

sal constitucional del poder que el derecho procesal constitucional de los derechos.

Es entendible que durante los primeros años de la reestructuración de la

Corte se otorgara mayor atención a las controversias entre poderes, tanto por su

novedad como por el momento de acomodo político que acompañó a esa etapa.

Pero no hay justificación alguna para que siga considerándose una cuestión secun·

daria la defensa de los derechos fundamentales. Máxime si, como hemos sostenido

en otra ocasión, 'reducir la misión del Tribunal Constitucional a la de árbitro de

Conflictos entre actores políticos es desconocer su real poder, es decir, su posibili

dad de impactar en la construcción de una democracia sustantiva'.8 La mayor

------~-;--,---------c~ 3 Magaloni, Ana Laura y Arturo Zaldívar: "El ciudadano olvidado·, en Nexos. número 342. México. junio de 2006. p. 35.

166 JUSTICIA CONmTUCIOIIAL n .ÉXacO. MEMORIA OH PR!MER CONGRESO NACIONAL

trascendencia en la labor de los tribunales constitucionales se da en la protección

y el desarrollo de los derechos fundamentales, ahí radica la mayor riqueza interpre·

tativa, la posibilidad de impactar en la vida de los ciudadanos, de hacer de la

Constitución un texto vivo.

El carácter secundario del tema de los derechos en la Corte, se acredita por

lo menos por dos datos:

1. La Corte ha establecido criterios abiertos y generosos para la procedencia

y la resolución de fondo en las controversias constitucionales y las acciones de incons·

titucionalidad, frente a la permanencia de criterios rigoristas por lo Que toca al

juicio de amparo.

Entre otros ejemplos basta con señalar los tres siguientes:

• La aceptación de las controversias no sólo por violaciones directas a la Cons·

titución General, sino también por violaciones indirectas a la Constitución.9

• La aceptación de interés legítimo para la promoción de las controversias

constitucionales,'o así como el criterio de no requerir agravio para las accio·

nes de inconstitucionalidad;" mientras Que en el juicio de amparo se sigue

exigiendo el acreditamiento del interés jurídico entendido como derecho

subjetivo.

• La suplencia de la queja amplísima en los casos de las controversias y de las

acciones (si bien, con fundamento en los artículos 40 y 71 de la ley reglamen·

taria de las fracciones I y 11 de la Constitución) frente al principio de estricto

t P/J 98/99. Pleno, Novena Epoca. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, X, septiembre de 1999. !Q P/J 8312001 Pleno. NO'lena Época. Semanario Judicíal de la Federación y su Gaceta, XIV, julio de 200t 11 Por ejemplo. P/J 7112000. Pleno. Novena ~poca, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XII. agosto de 2000.

P ... SADO, PRESENTE Y FUTURO DEL JUICIO DE .... P ... RO REFLEX!ONES SOBRE LA CRISIS ." 167

derecho que sigue imperando en la mayoría de los amparos civiles y adminis

trativos. Eso sin contar conque, por regla general cuando se aplica la suplen

cia de la queja en amparo, se hace a la luz de los criterios tradicionales, es

decir, a partir de fórmulas poco garantistas.

2. La delegación a los Tribunales Colegiados de Circuito de la mayor parte

de los juicios de amparo; esto a través de la emisión de diversos acuerdos generales,

mediante los cuales llegan a la Corte prácticamente sólo asuntos de carácter fiscal.

Desconocemos las razones que han llevado a los ministros a considerar

una cuestión menor el tema de los derechos y la resolución de los juicios de amparo.

Sin embargo, tenemos la impresión de que, en parte, se debe a que en la Corte sigue

permeando el viejo paradigma de que el juicio de amparo defiende únicamente

derechos de particulares. Ante una idea así, los temas materia de las controversias

y acciones tendrían una relevancia mayor.

Sin embargo, hoy en día la importancia de la defensa de los derechos fun

damentales, i.e. del juicio de amparo, no puede verse como una problemática que

atiende únicamente el interés de un particular en específico. Es menester cambiar

el paradigma para reconocer que cuando un Juez constitucional resuelve un juicio

de amparo -que necesariamente versa sobre la violación de derechos fundamenta

les- protege, a partir del caso concreto, el orden constitucional en su conjunto en

interés de la propia Constitución y del sistema democrático que ella garantiza y

desarrolla. Esta idea, tomada en serio, Obligaría a un cambio radical en la actuación

no sólo de la Suprema Corte sino del Poder Judicial en su conjunto. Un nuevo

paradigma exige un actuar diferente del juzgador y un modo distinto (más garan

tista) de entender el proceso de amparo.

Ante este escenario, resulió una buena noticia la reforma constitucional de

Septiembre de 2006 que legitima como actores en las acciones de inconstitucionalidad

· 168 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN .txlCO. MEMORIA OEl PRIMER CONGRESO NACIONAL

a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra de leyes de carácter

federal, estatal y del Distrito Federal, así como de los tratados internacionales que

vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución; y a los organismos

de protección de los derechos humanos de los Estados y del Distrito Federal en

contra de leyes estaduales y del Distrito Federal. Lo que, como es previsible, llevará

a la Suprema Corte asuntos relevantes en materia de derechos fundamentales.

En este sentido, la reforma referida podría ser un parteaguas en la historia

reciente de la justicia constitucional en México; pues un instrumento (las acciones

de inconstitucionalidad) diseñado originalmente como una vía de derecho procesal

constitucional del poder, í.e. como defensa, principalmente, de las minorías parlamen

tarias12 y de los intereses que defiende la Procuraduría General de la República,

participa ahora del derecho procesal constitucional de los derechos. Pero será

trascendente-, sobre todo, si el desarrollo dela reforma provoca ún mayor desarrollo

de los derechos humanos por parte de la Suprema Corte de Justicia.

Con todo, la reforma de 2006 no resuelve de manera completa el problema

de la protección de los derechos fundamentales, pues tiene las limitaciones de estar

encomendada a entidades públicas, que si bien tienen por objeto defender los

derechos humanos no pueden abarcar la protección completa de un asunto tan

complejo; y las que se derivan del propio tipo de control, y que se refieren a la tempora

lidad en que estas acciones tienen que ser ejercitadas, así como a que el control abs

tracto en no pocas ocasiones es inepto para prever la totalidad del espectro que

en la vida cotidiana despliega la vulneración de los derechos fundamentales.

Debe reconocerse, entonces, que es el juicio de amparo el instrumento pro

cesal por excelencia para la protección de los derechos y que su evolución y periec-

12 En el mismo concepto de interés de las minorías ubicamos a los partidos políticos como actores en centra de leyes electorales.

PASADO, PRESENTE Y fUTURO DEL JUICIO DE AMPARO REFlEXIONES SOBRE LA CRISIS '.. 169

cionamiento implica una mejor defensa de los derechos fundamentales, en beneficio

de los cuales encuentra sentido toda la ingeniería constitucional. En contrapartida,

resulta obvio que un amparo rígido, anacrónico y formalista, implica necesaria

mente una deficiente protección de los derechos fundamentales. Amparo y dere

chos fundamentales forman un binomio indisoluble, por propia naturaleza. En gran

medida, el desarrollo y evolución de éstos depende del dinamismo y eficacia de aquél.

Para responder a ello y ante la paráliSiS en la discusión y aprobación de la

iniciativa de una nueva ley de amparo,'3 consideramos urgente que la Suprema

Corte asuma las siguientes líneas de actuación:

•

Un ejercicio selectivo de la facultad de atracción que permita la detección

de asuntos que presenten la oportunidad de un desarrollo de los derechos

humanos, a partir de los cuales se vaya construyendo una doctrina constitu

cional por parte de la Corte en este tema. Esta primera propuesta parte del

presupuesto de una filosofía garantista por parte de los ministros; de lo con

trario, los efectos del análisis de la Corte serían abiertamente contraproducentes.

La evolución del juicio de amparo, a través de la modificación y moderniza

ción de los criterios tradicionales en materias como interés jurídico, suspensión,

autoridad para los efectos del amparo, improcedencia, amparos para efectos,

entre otros temas de importancia."

Revisión de la ju;isprud~ncia que en materia de garantías individuales, i.e .

derechos fundamentales, se estableció durante el régimen priísta y que no

se compadecen con una sociedad más democrática, abierta y plural.

;¡-~=-:-::-:,---.,..--UNAM Para un estudio amplio de la iniciativa, véase: Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo: Hacia una nueva ley de amparo;

14 'Porrúa, MéxIco, 2004. he ~r razones de espaCio nos es imposible referir e! sentido puntual de cada uno de estos aspectos, sobre los cuales

mos Insist d d I o esde hace años. A! respecto Vid. Idem.

170 ,JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN .OJeo. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL

• La modificación de las prácticas judiciales, a partir del establecimiento de nuevos

criterios jurisdiccionales. Parece Que pasa inadvertido para la Corte la posibi.

lidad de generar a partir de ahí una gran reforma judicial, sin necesidad de

modificación legal alguna.

•

LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN COMO TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL DE MÉXICO Y LOS MEDIOS DE CONTROL

CONSTITUCIONAL EN EL SISTEMA JURíDICO MEXICANO

Dr. Sergio R. Márquez Rábago'

Mi intervención en este importante Congreso, abarcará primordialmente

tres puntos:

El cambio político, la adecuación de los controles constitucionales y su posi

ble codificación.

La Suprema Corte de Justicia como Tribunal Constitucional de México, y

La controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad a 12 años de

su instauración plena en el sistema jurídico mexicano.

----;;;::~---Ac ,. Titular del Despacho Márquez Rábago &. Asociados y Presidente del Instituto Nacional de Constitucionalidad y

Clones de Inconstitucionalidad, A.C.

171

172 .lUSTIClA CONSTITUCIONAL fN .ÉXICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL

1. EL CAMBIO POLÍTICO. LA ADECUACiÓN DE LOS CONTROLES CONSTITUCIONALES Y SU POSIBLE CODIFICACiÓN

1. El cambio político y la Suprema Corte de Justicia de la Nación

El sistema de control constitucional nace con el Estado Mexicano mismo; siendo

declarado libre el país por la conquista armada de su independencia, que cristalizan

Agustín de Iturbide y Vicente Guerrero, es el tercer Constituyente el que dicta el

Derecho Primario o Primigenio Mexicano: el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana

de 31 de enero de 1824 y la Constitución Federal de la República Mexicana de 4 de

octubre del mismo año, dando vida al Estado Mexicano.

La controversia constitucional entre entes públicos se contiene en esta pri·

mera Constitución Federal, al disponer en su artículo 137 las atribuciones de la

Corte Suprema de Justicia, y entre ellas, la de

Conocer de las diferencias que puede haber de uno a otro Estado de la

federación, siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente conten

cioso en que deba recaer formal sentencia, y de las que se susciten entre un

Estado y uno ó mas vecinos de otro ...

La acción de inconstitucionalidad hace su aparición en el año de 1836, como

una atribución del Supremo Poder Conservador, pues en su Ley Segunda, conjunta

mente con la controversia constitucional, se hace referencia a ella:

12. Las atribuciones de este Supremo Poder, son las siguientes:

Declarar la nulidad de una ley o decreto, dentro de dos meses después de su

sanción, cuando sean contrarios a artículo expreso de la Constitución, y

le exijan dicha declaración, o el supremo Poder Ejecutivo, o la alta Corte de

Justicia, ° parte de los miembros del Poder Legislativo, en representación

que firmen dieciocho por lo menos.

LA SUPREMA com DE JUSTICIA DE LA NACIÓN COlO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE MÉXICO Y LOS MEDIOS DE CONTROL.. 173

Declarar. excitado por el Poder Legislativo o por la Suprema Corte de Justicia.

la nulidad de los actos del Poder Ejecutivo. cuando sean contrarios a la Cons

titución. o a las leyes. haciendo esta declaración dentro de cuatro meses

contados desde que se comuniquen esos actos a las autoridades respectivas.

A mi juicio. ya pesar de que otros estudiosos la ubican en 1987. el proceso de

conformación de un Tribunal Constitucional en nuestro país inicia en nuestro país

hacía 1994. cuando la desaparición del sistema autoritario se emp'leza a concretizar

constitucionalmente (para 1989 el primer gobernador de un partido opositor alcanza

una gubernatura: Ernesto Ruffo Appel, en Baja California), dando paso a uno más

democrático, lo que trae corno consecuencia una irnportante decisión en la ingeniería

constitucional: la transferencia de una cornpetencia metaconstitucional del Ejecutivo

Federal a una constitucional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. y que

consistió en la resolución de controversias entre entes políticos.

El agotarniento del sistema autoritario de partido único, no soportaría más

la sumisión a un gran resolutor de conflictos políticos, de las controversias entre entes

Y titulares de la función pública; se requería ahora. de un órgano imparcial, profesio

nal e institucionalizado en la resolución de controversias con un sentido de consti·

tucionalidad. de legalidad, alejado de las pasiones políticas.

En virtud de lo anteriores que en 1994, al iniciar el sexenio del Presidente Ernesto

Zedillo, al reconocer el agotamiento del anterior sistema político, que había entrado

en la fase de la liberalización, con choques en contra del poder único por miembros de

su propio partido incluso, propuso al Congreso todo un carnbio de paradigma cons·

titucional para la solución de conflictos políticos, para ello era necesario fortalecer

a la Suprema Corte de Justicia de la Nación como un Tribunal Constitucional, así

lo expresó en ese entonces el Presidente:.

En esta iniciativa se somete a la consideración de esa Soberanía un conjunto

de reformas a la Constitución para avanzar en la consolidación de un Poder

174 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO. MEMORIA OH PRIMER CONGRESO NACIONAl

Judicial fortalecido en sus atribuciones y poderes, más autónomo y con

mayores instrumentos para ejercer sus funciones. Estas reformas entrañan

un paso sustantivo en el perfeccionamiento de nuestro régimen democrá·

tico, fortaleciendo al Poder Judicial para el mejor equilibrio entre los Poderes

de la Unión, creando las bases para un sistema de administración de justicia

y seguridad pública que responda mejor a la voluntad de los mexicanos de

vivir en un Estado de Derecho pleno ...

Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige

otorgar mayor fuerza a sus decisiones. exige ampliar su competencia para

emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan

efectos generales. para dirimir controversias entre los tres niveles de go·

bierno y para fungir como garante del federalismo. Al otorgar nuevas atribu

ciones a la Suprema Corte, se hace necesario revisar las reglas de su inte

gración a fin de facilitar la deliberación colectiva entre sus miembros. asegurar

una interpretación coherente de la Constitución, permitir la renovación

periódica de criterios y actitudes ante las necesidades cambiantes del país,

y favorecer el pleno cumplimiento de su encargo. En esa misma perspectiva.

se hace necesaria una diferenciación en el desempeño de las funciones

administrativas de la Suprema Cortes para facilitar la eficiencia en ambas.

2. La adecuación de los controles constitucionales de la libertad y orgániCOS

Con esta adecuación se reestructuraría la controversia constitucional y se reimplan·

taría la acción de inconstitucionalidad: la primera fue adicionada con un actor

legitimado principal: el municipio; la segunda reaparecería después de su elimina'

ción en 1843. Estos nuevos medios de control constitucional ampliarían la esfera

de control constitucional orgánico, complementando el control constitucional de

la libertad que operaba de manera funcional y regular mediante el juicio de amparo

desde 1841.

LA SUPRDIA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACiÓN COlO TRIBUNAl. CONSTITUCIONAl DE MÉXICO Y lOS MEDIOS DE CONTROL.. 175

3. La Suprema Corte de Justicia de la Nación y la consolidación de la transición democrática

El proceso de transición democrática que vive México se encuentra en su fase de

democratización, como explican los doctrinarios, y ésta ha sido posible en gran

medida por el papel que ha representado la SCJN, al impartir justicia de manera

imparcial, generalmente aceptada, aunque no unánime ni exenta de críticas; en

toda controversia, quien no recibe una sentencia favorable tiende a culpar al árbitro para justificarse.

A fin de evitar los riesgos de una transición inacabada, que nos pudiera

llevar a retrocesos políticos graves, es importante que el Máximo Tribunal siga

ganando el reconocimiento nacional en cada una de sus resoluciones, promo

viendo los ajustes a los diversos medios de control que los hagan aparecer como más

efectivos, y evitar en todo caso las improcedencias que sean posibles, al no estar

relacionadas con órganos legitimados_

4. Legitimación para interponer controversias a los Órganos Constitucionales Autónomos

La razón de ser de la controversia constitucional es el proteger la esfera de compe

tencia constitucional originaria, respecto de sus titulares: Federación, Estado, Mu'

nicipio, Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, pero quedan fuera los órganos

Constitucionales autónomos como son: IFE, Banco de México, INEGI y la CNDH,

titulares éstos del mismo rango constitucional de atribuciones. Los anteriores órga

nos Constitucionales que por disposición fundamental son titulares de función y

atribución pública y deben ejercerla de manera claramente independiente, ello debe

ser tutelado a través de un medio de control constitucional, el adecuado resulta ser

la Controversia constitucional.

176 JUSTICIA CONSTITUCIONAl EN MÉXICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL

A fin de fortalecer su independencia y efectividad. es necesario que dichos OCA

cuenten con la legitimación procesal activa para iniciar el juicio constitucional de

controversia. ya que vivir en un Estado de Derecho. es en la parte orgánica del Estado.

distribuir las atribuciones públicas. hacer efectiva la División de Poderes y ello no es

posible sin la vía judicial. muchas veces necesaria a fin de evitar intromisiones y

lograr el exacto cumplimiento de las prerrogativas constitucionales.

La anterior opinión sin importar el resultado que se de al Recurso de Recla

mación que se dé.a la controversia delIFE. intentada por el Pleno de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación.

5. Codificación del derecho procesal constitucional

Los medios de control constitucional. que consagra el sistema jurídico mexicano

son ocho:

• Juicio de Amparo

• Controversia Constitucional

• Acción de Inconstitucionalidad

• Facultad de Investigación de la SCJN

• Queja por violación de Derechos Humanos

• Juicio Reivindicatorio de Derechos Político-Electorales del ciudadano

• Juicio de Revisión Constitucional

• Juicio Político

De los anteriores. sólo dos. no están ubicados en la esfera de competencia del

Poder Judicial de la Federación y son: el Juicio Político (Congreso de la Unión) y la

Queja de Derechos Humanos (Comisiones Nacional y Estatales de Derechos Humanos).

LA SUPREIIA CORTE DE JUsnC1A DE LA NACIÓN COMO TRIBUNAl CONSTITUCIONAL DE MÉXICO Y lOS MEDIOS DE CONTROl._ 177

Lo anterior permite señalar que el gran peso del control constitucional en

México radica en la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Poder Judicial de

la Federación, haciéndole un sistema de control concentrado de constitucionalidad

ubicado en el Poder Judicial, uno de los poderes constituidos en el Pacto Federal.

Existen propuestas de creación de un Código de Procedimientos de Defensa

Constitucional, el cual resultaría conveniente por la integración en este Código de

la regulaci6n de los diversos procedimientos de control constitucional lo que permi

tiría armonizar fases de procedimiento, derechos procesales, términos, etcétera,

asegurando la defensa de la constitucionalidad en un sistema integral, tal cual se

resume en el Libro Blanco dé la Reforma Judicial.

El efecto práctico sería reunir normatividad de la Actual Ley de Amparo,

Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, de la Reglamentaria de las fracciones I y 11 del Artículo 105 de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley de la Comisión

Nacional de los Derechos Humanos, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores

Públicos y de la General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

6. Creación de nuevos medios de control constitucional

Entre las propuestas que la academia, las barras y las judicaturas efectuaron y

parecen convenientes es la propuesta de aumentar la esfera de expresión del con

trol constitucional, llevando el reto a nuestros máximos jueces para resolver, previa

mente a la entrada en vigencia, de leyes y tratados, los que deberían ser constitucio

nales, mediante declaración expresa, para conformar Derecho Positivo; también

se propone el control' concreto de constitucionalidad a propuesta de órgano juris

diccional inferior, que permitiría.

178 .JUSTICIA CONSTITUCIONAl. EJlMÉXICO. MEMOR!A DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL

11. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA COMO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE MÉXICO

Para Hans Kelsen en su obra Quién debe ser el Defensor de la Constitución, la

función política de la Constitución es poner límites jurídicos al ejercicio del Poder:

garantía constitucional significa generar la seguridad de que esos límites no serán transgredidos. Un Tribunal Constitucional tiene como encomienda resolver sobre

la constitucionalidad de normas, facultado para llevar a la invalidez a éstas cuando

sean contrarias a la Carta Magna:

.. .la jurisdicción comienza una vez que las normas, en cuanto a su con-• tenido, se tornan dudosas y discutibles, pues de otro modo se trataría sólo

de disputas sobre hechos y nunca propiamente de disputas sobre el Derecho.

El reclamo político-jurídico de garantías de la Constitución, es decir de

instituciones por medio de las cuales se controla la constitucionalidad

del comportamiento de ciertos órganos del Estado inmediatamente subor

dinados a ella, como el Parlamento o el Gobierno, responde al principio

específico de Máxima Juricidad de la Función Estatal propia del Estado

de Derecho.'

En México actualmente por nuestra situación de transición democrática y

cambio de sistema político, se encuentra en perspectiva de estudio las propuestas

de adecuaciones constitucionales y legales relativas a las Reformas al Poder Judi

cial a que constriñe la Ley Para la Reforma del Estado, en fase de Negociación Y

Construcción de Acuerdos, posterior a la de Presentación de Propuestas y previa

a la de Aprobación, Firma yPresentación de Iniciativas. En el importante número

de propuestas a estudiar y a acordar, es inevitable la presencia de algunas relativas

! Ke!sen, Hans. QUién debe ser el Defensor de la Constítución, traducción Roberto J. Bfie, Ed. Tecnos, SA Madrid. ,995. pago 4_

LA SUPREMA com DE .lUSTJClA DE LA NACiÓN COlO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE MÉXICO Y lOS MEDIOS DE CONTROl... 179

a la creación de un Tribunal Constitucional, diverso a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Es importante precisar de manera categórica, que México cuenta ya con un

Tribunal Constitucional, y lo es la Suprema Corte de Justicia de la Nación; para

concluir lo anterior, basta analizar las funciones que desarrolla, por ejemplo:

•

•

•

•

•

Resuelve sobre constitucionalidad de leyes. Sus sentencias tienen efectos

generales, declarando invalidez de normas, tanto en controversias como en

acciones de in constitucionalidad.

Tiene asignada, de manera exclusiva, la vía de control constitucional relativa

a las controversias constitucionales, la acción de inconstitucionalidad, la

facultad de investigación. Estos medios son relativos al control constitucio

nal tanto de la libertad como orgánico.

Es el último intérpretede la Constitución, sus sentencias no pueden ser revisadas.

Se compone de los máximos jueces del país, integrando tanto jueces de carrera,

académicos, como distinguidos juristas en el ejercicio de su profesión.

Duración de los ministros más allá de los periodos sexenales. Duran en el

ejercicio de su encargo por 15 años, sin posibilidad de reelección, lo que

rompe con posibles dependencias indebidas.

La discusión está abierta: crear un Tribunal Constitucional nos llevaría a

aumentar las instituciones, más aparato gubernativo cuando éste ya existe, yen

el eventual caso de insistir en la pertinencia, habría que pensar en la redistribución

de las atribuciones constitucionales y legales, pues como queda claro, las carac

terísticas del Tribunal Constitucional coinciden actualmente con la Suprema Corte

180 oIUSTICtA CONSTITUCIONAL EN .txICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL

de Justicia de la Nación. En la Suprema Corte de Justicia de la Nación hay que

reconocer la presencia de atribuciones no propias de un Tribunal Constitucional,

por ser de mera legalidad, como serían las de revisar recursos administrativos, o

la de resolver cuestiones de competencia de tribunales inferiores, etcétera.

Hay más de una forma para resolver la cuestión:

• Rediseñar la integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como

el Tribunal Constitucional de México, retirándole atribuciones de legalidad.

• Crear un Tribunal Superior de Legalidad Federal. Que reciba las actuales

funciones de legalidad de la SCJN.

• Crear un Tribunal Constitucional aparte de la SCJN. Que atienda las contro·

versias y acciones de inconstitucionalidad, preferentemente.

Al parecer lo más conveniente es la primera opción, aprovechar los doce

años de experiencia de este cuerpo de Justicia Constitucional, evaluar la debida

integración del Tribunal Constitucional, la duración de sus titulares, sus atribucio,

nes, los medios de control a aplicar y las medidas necesarias para hacer efectivas

sus sentencias.

111. LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL A DOCE AÑOS DE SU INSTAURACiÓN PLENA EN EL SISTEMA JURíDICO MEXICANO

La controversia constitucional se instauró en nuestro sistema de control constitu'

cional en sus actuales términos desde el texto original de 1917, en el propio artículo

105, al disponer:

ART.· 105.' Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados.

LA SUPREMA CORTE OE JUSTtClA OE LA NACiÓN COMO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE MUleo y LOS MEDiOS DE CONTROL. 181

entre los Poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos,

y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de

aquellos en que la Federación fuese parte.

Como vemos la controversia se hacía posible entre dos o más Estados; los

poderes de un mismo Estado, o entre la Federación y los Estados, quedaban fuera

de legitimación para interponer la vía los municipios, los que serían incorporados

hasta 1994, por reforma constitucional.

La gran relevancia, la vida de la controversia constitucional se la han dado

dos puntos primordial mente:

•

•

La gran importancia de asuntos planteados: presupuesto federal, distribu

ción de competencias Federación-Estados, naturaleza jurídica del jefe de

Gobierno del D, F., autonomía universitaria, etcétera y

La actividad municipal en las controversias municipales .

Si bien es cierto que las de mayor envergadura no han sido las municipales,

sí representan el gran número de asuntos que la SCJN atiende en este medio de

control constitucional.

La controversia municipal se enfrenia a una grave deficiencia legislativa,

que resulta común a las legislaturas locales, y que fádlmente la lleva a su inoperan

cia, y en última instancia a una posible denegación de justicia, muy probablemente

por razones justificables, pero una denegación de justicia al fin.

La problemática que identifico en las controversias de estos entes estatales

y municipales tiene que ver con el periodo constitucional de ejercicio predominante

en el país: tres años. tanto para legislatura local como para el ayuntamiento.

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