El SNIP, los Proyectos de Inversión Pública y la Declaración de Viabilidad

1. ¿Qué es el Sistema Nacional de Inversión Pública o SNIP?

El Sistema Nacional de Inversión Pública o simplemente SNIP por sus siglas; se consti-tuye en el más importante instrumento del Estado Peruano para cautelar las inversiones públicas. Su propósito es el de acreditar o certi� car la calidad de los proyectos que el Estado Peruano debe realizar para bene� cio

Info

rme

Espe

cial

de la población (ciudadanos). La certifi-cación de la calidad la realiza exigiendo que todo proyecto que pretende utilizar recursos públicos (“proyecto de inversión pública”) demuestre, antes de ordenarse su ejecución (en la “preinversión”), que es conveniente para el país, región, provincia, distrito, centro poblado, anexo, caserío o comunidad a la cual va dirigido. Para ello se exige un “estudio de preinversión”, que fundamente los bene� cios que va a generar.Dicho estudio permite su evaluación bajo estándares convencionales de calidad, que posibilitarán minimizar los riesgos de una mala inversión. Si el estudio de preinversión logra “aprobar”, se le otorga su “certi� cado de aprobación”. A dicho certi� cado se le denomina “declaración de viabilidad”.

2. ¿Cuáles son los antecedentes del SNIP?

Los antecedentes del SNIP en el Perú se remontan al año 2000, en donde se dictó la ley que dispuso su creación (Ley Nº 27293 publicada el 28 de junio de 2000). El Perú se incorporaba así en forma retrasada a un importante número de países latinoame-ricanos que ya contaban con un sistema administrativo público que se encargaría de acreditar la calidad de las propuestas de inversión de sus organismos y entida-des públicas1. Sin embargo, el referente inmediato anterior al SNIP en el Perú lo constituye el antiguo Sistema Nacional de Plani� cación –que fue creado el año 1962 y desactivado luego de treinta años (en 1992), cuando desapareció su órgano

1 Antes de la creación del SNIP en el Perú, otros países ya tenían imple-mentado dicho sistema, como son, por ejemplo, los casos de Chile, Colombia, Bolivia, Venezuela, Ecuador y Argentina en Sudamérica. Brasil cuenta con un sistema integral de acreditación que comprende no sólo la inversión pública, sino también el gasto público corriente. En general, en Latinoamérica los procesos de implantación de los sistemas nacionales de inversión pública se iniciaron en Chile hace ya más de 25 años. Ver al respecto:

ILPES. La Modernización de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública: Análisis Crítico y Perspectivas. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Plani� cación Económica y Social – ILPES. Santiago de Chile, 2002.

ILPES. Informe de la Relatoría del Seminario sobre los Sistemas Nacionales de Inversión Pública en América Latina y el Caribe: Balance de Dos Décadas. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Plani� cación Económica y Social – ILPES. Santiago de Chile, 2002.

rector, el Instituto Nacional de Plani� cación (INP)– que entre sus ámbitos de acción se encontraba la programación y cali� cación de la inversión pública2.En general, se puede señalar que luego de la desaparición del INP y antes de la creación del SNIP, los proyectos que ejecutaba el sector público en la mayoría de los casos se realizaban sin mayores estudios previos de viabilidad, es decir, sin estudios de prein-versión que minimizarán los riesgos de una mala o de� ciente inversión. Por ello, han sido numerosos los casos de inversiones públicas sobredimensionadas, inútiles, no rentables ni sostenibles, es decir, que han conllevado un uso de� ciente de los recursos públicos (ver Grá� co Nº 1). Podemos mencionar algunos ejemplos de de� cientes proyectos de inver-sión realizados con recursos públicos: - Proyectos sobredimensionados: Exis-

ten casos de hospitales que se realizaron para atender una demanda de servicios de salud muy inferior a la real, porque no se realizaron los estudios de análisis de demanda necesarios. Ello conlleva la utilización de innecesarios recursos pú-blicos para sostenerlos, cuando se pu-dieron evitar tales situaciones al realizar centros de salud aparentes al “tamaño” y características de la demanda.

- Proyectos inútiles: Existen numerosos casos de obras inútiles realizadas con re-cursos públicos, a pesar de que existían otras obras necesarias y urgentes. Son los casos, por ejemplo, de monumen-tos al “árbitro”, “lagarto”, “caballo”, etc., en lugares donde abunda la pobreza y carencia de atención de servicios bási-cos (agua, desagüe, luz, salud primaria, educación básica, etc.).

- Proyectos no rentables: Existen casos de fábricas o centros de producción que se hicieron con recursos públicos que producían bienes cuyos bene� cios eran

2 Ver al respecto: GIESECKE, Carlos. “Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú”.

En: Sistemas Nacionales de Inversión Pública en América Latina y el Caribe: Balance de Dos Décadas. ILPES. Santiago de Chile, 2002. pp. 267-274.

En general, se puede señalar que luego de la

Sistema Nacional de Inversión Pública y

Cooperación Internacional

Área

IX

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 1IX

Autor : Econ. Carlos Alberto Soto Cañedo(*)

Título : El SNIP, los Proyectos de Inversión Pública y la Declaración de Viabilidad

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 1 - Octubre 2008

Ficha Técnica

1. ¿Qué es el Sistema Nacional de Inversión Pública o SNIP?

2. ¿Cuáles son los antecedentes del SNIP?3. ¿Cuáles son las principales normas regulado-

ras del SNIP?4. ¿Cuál es el propósito y la importancia del

SNIP?5. ¿Cómo está organizado el SNIP?6. ¿Cuáles son las características de un Proyecto

de Inversión Pública (PIP)?7. ¿A qué se le denomina “ciclo de proyecto”?8. ¿La declaración de viabilidad de un PIP,

implica su aprobación por el SNIP?9. ¿Qué condiciones debe cumplir un PIP para

que pueda ser declarado viable?10. ¿Qué requisitos se deben cumplir para obte-

ner la declaración de viabilidad de un PIP?11. ¿Qué obligaciones se derivan de la declara-

ción de viabilidad de un PIP?12. ¿Todos los estudios que conforman la fase

de preinversión de un Proyecto de Inversión Pública son obligatorios?

13. ¿Las normas del SNIP preven casos especiales para los proyectos pequeños?

S u m a r i o

* Post Grado en Administración y Finanzas Maestría en Investigación y Docencia Universitaria Doctorado en Ciencias Financieras. Docente de la Escuela Nacional de la Contraloría General de la

República Docente de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Informe EspecialIX

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20082IX

3. ¿Cuáles son las principales nor-mas reguladoras del SNIP?

Las principales normas reguladoras del SNIP son: Ley de creación del SNIP, el Reglamen-to de dicha Ley y la Directiva General del SNIP3. Estos dispositivos se complementan con otras normas que periódicamente son emitidas por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a través de Resoluciones Ministeriales y Directorales, en su rol como órgano técnico-normativo del SNIP. También se constituyen normas reguladoras del SNIP, los propios dispositivos emitidos por los distintos sectores institucionales del sector público y por los Gobiernos Regionales y Locales, cuando se ocupan de áreas o temas vinculados a las inversiones públicas (ejem-plos: parámetros sectoriales de formulación o evaluación, planes estratégicos sectoriales multianuales – PESEM y planes de desarrollo concertado – PDC), y que tienen relación con el rol que cumplen como órganos resolutivos del SNIP los titulares o máximas autoridades ejecutivas de estos sectores y niveles de gobierno.

3 Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública Ley N° 27293, publicada en el Diario O� cial “El Peruano” el 28 de junio

de 2000; modi� cada por las Leyes N° 28522 y 28802, publicadas en el Diario O� cial “El Peruano” el 25 de mayo de 2005 y el 21 de julio de 2006, respectivamente y, por los Decretos Legislativos Nº 1005 y 1091, publicados en el Diario O� cial “El Peruano” el 3 de mayo y 28 de junio de 2008.

Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública Aprobado por Decreto Supremo N° 102-2007-EF, publicado en el

Diario O� cial “El Peruano” el 19 de julio de 2007. En vigencia desde el 2 de agosto de 2007 y modi� cado por Decreto Supremo Nº 185-2007-EF, publicado en el Diario O� cial “El Peruano” el 24 de noviembre de 2007.

Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública Aprobada por Resolución Directoral N° 009-2007-EF/68.01 publicada

en el Diario O� cial “El Peruano” el 2 de agosto de 2007, modi� cada por Resoluciones Directorales Nro. 010-2007-EF/68.01, 013-2007-EF/68.01, 014-2007-EF/68.01 y 003-2008-F/68.01, publicadas en el Diario Oficial “El Peruano” el 14 de agosto de 2007, el 16 de noviembre de 2007, el 14 de diciembre de 2007 y el 29 de febrero de 2008, respectivamente.

Grá� co N° 1. Situación antes de la creación del SNIP

MUCHOS PROYECTOS EJECUTADOS POR EL ESTADO PERUANO HAN SIDO “MALOS”Generalmente han hecho este ciclo de proyecto:

Expediente Técnico

Ejecución de ObraIdea

Con estos resultados:

Fuente: DGPM - MEF.

Duplicidad de la inversión Desviaciones de objetivos y políticas

Proyectos no sostenibles Alto riesgo de la inversión

Sobredimensionamiento de la inversión Proyectos no rentables

Uso ine� ciente de los recursos públicos

4. ¿Cuál es el propósito y la im-portancia del SNIP?

El SNIP es considerado como un importante instrumento del Estado Peruano para garan-tizar la adecuada calidad de los proyectos de inversión pública. Comprende distintos procedimientos de certi� cación de la cali-dad de las inversiones que busca asegurar una adecuada inversión social y económica, es decir, optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión.

A diferencia de antes de la creación del SNIP (en que de la “idea” de un proyecto de obra se pasaba directamente a la elaboración de un expediente técnico y su ejecución), ahora previamente se debe demostrar que el proyecto es “socialmente rentable” (por ejemplo, si se trata de un “proyecto econó-mico” sus bene� cios económicos deben ser mayores a sus costos y sus efectos sociales dentro de la comunidad a la cual va dirigido deben ser probadamente signi� cativos; si se trata de un “proyecto social”, sus bene� cios deben basarse en el menor costo promedio por bene� cio social para su tipo de pro-yecto, ubicación o población a la cual va dirigido); “sostenible” (ejemplo: el proyecto debe garantizar que la obra que se genere – un colegio, centro de salud, puente, carre-tera, etc. – va a poder operar normalmente porque se garantizan los recursos necesa-rios para su operación y mantenimiento, es decir, para poder “sostenerse” durante el tiempo de vida estimado de duración); y “compatible con los lineamientos de política sectoriales, regionales o locales” (ejemplo: un proyecto de competencia de una municipalidad distrital debe ser compatible con los lineamientos de política del sector institucional al cual pertenece el proyecto –salud, educación, agricultura–, pero también debe compatibilizar con el plan de desarrollo concertado del distrito, es decir con el plan de desarrollo distrital elaborado y aprobado con concurso de la sociedad civil de dicho distrito).En los Grá� cos siguientes (Grá� cos N° 2 y 3) se re� eja que es lo que propone el SNIP y su importancia expresada en función de la población peruana.

Grá� co N° 2. ¿Qué propone el SNIP?

Procedimiento de certi� cación de la calidad de las inversiones que busca asegurar una adecuada inversión social y económica, es decir, optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión.

Baja calidad de la Inversión Pública

Proyectos BuenosProyectos

Malos

Proyectos Buenos SNIP

Fuente: DGPM - MEF.

Grá� co N° 3. Importancia del SNIP

Estado CiudadanosProyecto de

Inversión PúblicaSNIP

Fuente: DGPM - MEF.El SNIP busca certi� car la calidad de los proyectos que el Estado Peruano debe realizar para bene� cio de la población (ciudadanos).

signi� cativamente menores que sus costos, por graves de� ciencias en aspectos tecno-lógicos, administrativos o de mercado.

- Proyectos no sostenibles: Existen muchos casos de centros educativos, centros de

salud, albergues, etc. que se construyeron y equiparon, pero que no fueron previstos los recursos necesarios para asegurar su operación y mantenimiento en el tiempo previsto en su período de duración.

5. ¿Cómo está organizado el SNIP?El SNIP está organizado de la siguiente manera4:

4 De acuerdo a las siguientes normas:• Artículos 10 y 11 de la Ley que crea el SNIP, Ley N° 27293 y sus

modi� catorias.• Artículos 3, 6, 7 y 8 del Reglamento del SNIP.• Artículos 5, 6, 7, 8 y 9 de la Directiva General del SNIP.

• Ministerio de Economía y Finanzas. Que es la más alta autoridad técnico-normativa del SNIP. Actúa a través de la DIRECCIÓN GENERAL DE PROGRAMA-CIÓN MULTIANUAL (DGPM).

• Órganos Resolutivos. El Órgano Reso-lutivo es el Titular (Ministro) del Sector o la máxima autoridad ejecutiva en cada

Mayor calidad de la Inversión Pública

Sistema Nacional de Inversión Pública y Cooperación Internacional IX

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 3IX

Sector, Gobierno Regional (Presidente Regional) o Gobierno Local (Alcalde). Este órgano es el principal responsable por el cumplimiento de las normas del SNIP dentro del sector, Gobierno Re-gional o Gobierno Local, según corres-ponda. En el caso del Órgano Resolutivo del Sector, dentro de sus principales competencias están las de aprobar, en el marco de los Lineamientos de Política del Sector, el Programa Multianual de In-versión Pública. En el caso de un Órgano Resolutivo para un Gobierno Regional o Gobierno Local, tiene competencia para aprobar en el marco de los Lineamientos de Política Sectoriales Nacionales y de sus Planes de Desarrollo Concertados, el Programa Multianual de Inversión Pú-blica. Dicho programa debe considerar las competencias establecidas para cada nivel de gobierno en la normatividad de la materia.

• O� cinas de Programación e Inversio-nes (OPI). La OPI es el órgano técnico del SNIP en cada Sector, Gobierno Re-gional y Gobierno Local. Dentro de sus competencias � guran las de evaluar y declarar la viabilidad de los Proyectos de Inversión Pública (PIP), de acuerdo a los niveles mínimos de estudio requeri-dos, normas técnicas y procedimientos establecidos para tales � nes.

• Unidades Formuladoras (UF). La UF es cualquier órgano o dependencia de las entidades sujetas al ámbito del SNIP, registrada ante la DGPM, a pedido de una OPI. Su registro debe corresponder a criterios de capacidades y especiali-dad. Dentro de sus competencias � gura la de elaborar y suscribir los estudios de preinversión, siendo responsables del contenido de los mismos.

• Unidades Ejecutoras (UE). La UE es cualquier órgano o dependencia de las entidades sujetas al ámbito del SNIP, con capacidad legal para ejecutar PIP de acuer-do a la normatividad presupuestal vigente. Es la responsable de la fase de inversión, aun cuando alguna de las acciones que se realizan en esta fase sea realizada direc-tamente por otro órgano o dependencia de la entidad. Asimismo, está a cargo de la evaluación expost del proyecto.

6. ¿Cuáles son las características de un Proyecto de Inversión Pública (PIP)?

Un Proyecto de Inversión, de acuerdo a la de� nición establecida por las normas del SNIP5, tiene que presentar las siguientes ca-racterísticas esenciales para ser considerado como “Proyecto de Inversión Pública” (PIP):• Un PIP constituye una intervención

limitada en el tiempo.• Un PIP utiliza total o parcialmente recur-

sos públicos.

5 Según artículo 3, numeral 3.2 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.

• Un PIP tiene como � n crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad productora o de provisión de bienes o servicios de una entidad.

• Un PIP genera bene� cios durante su vida útil.

• Un PIP genera bene� cios que son inde-pendientes de los de otros proyectos.

• Un PIP se realiza dentro de uno o más ejercicios presupuestales, conforme al cronograma de ejecución de su estudio de pre-inversión.

• Un PIP debe constituir la solución a un problema vinculado a la � nalidad de una entidad y a sus competencias.

7. ¿A qué se le denomina “ciclo de proyecto”?

Por “ciclo de proyecto” se entiende al pro-ceso que debe seguir todo proyecto de inversión pública (PIP) de acuerdo a las nor-mas establecidas por el SNIP. Este proceso comprende tres grandes fases:

Pre Inversión Inversión Post-Inversión

*

Idea

Per� l

Pre factibilidad

Factibilidad Ejecución

Estudios De� nitivos/Expediente

Técnico

Operación yMantenimiento

EvaluaciónEx - post

(*) La declaración de viabilidad es un requisito obligatorio para pasar de la fase de preinversión a la fase de inversión. FUENTE: DIRECTIVA GENERAL DEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA., Artículo 1.

Retroalimentación

Grá� co N° 5. Ciclo de proyectos en el SNIP

1. PRE-INVERSIÓN2. INVERSIÓN3. POST-INVERSIÓN

La fase de preinversión tiene como objeto evaluar la conveniencia de realizar un PIP en particular; para ello se realiza la eva-luación ex ante del proyecto, destinada a determinar la pertinencia, rentabilidad social y sostenibilidad del PIP, criterios que sustentan su declaración de viabilidad. La fase de inversión comienza luego de que el PIP haya sido declarado viable; comprende la ejecución de la inversión que conlleva la realización del estudio definitivo de inversión (expediente técnico detallado) y la ejecución propiamente dicha. La fase de post-inversión comienza luego de que se haya concluido la ejecución del proyecto; comprende la operación y mantenimiento del PIP ejecutado, así como su evaluación ex post.

A continuación, se presenta el Grá� co Nº 5 que nos ilustra sobre el Ciclo de un PIP.

8. ¿La declaración de viabilidad de un PIP implica su aproba-ción por el SNIP?

Si ello implica que el proyecto ha demos-trado a través del estudio de preinversión que ha cumplido con las condiciones y requisitos exigidos por el SNIP.

9. ¿Qué condiciones debe cum-plir un PIP para que pueda ser declarado viable?

Para que un Proyecto de Inversión Pública sea cali� cado como viable debe cumplir tres condiciones básicas6:• “Ser socialmente rentable”, es decir

que se ha probado que los bene� cios

6 De acuerdo al artículo 18 numeral 18.1 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.

sociales del PIP son mayores a los costos que implican su realización.

• “Ser sostenible”, es decir que se cuentan con los recursos necesarios y su� cientes para que el PIP pueda operar y man-tenerse durante todo su período de duración.

• “Ser compatible con los Lineamien-tos de Política”, es decir que el PIP marcha en correlación con la política del sector al cual pertenece (según sea el caso: educación, salud, vivienda, transportes, agricultura, etc.) y/o con las políticas o prioridades establecidas en los Planes de Desarrollo de la Región, Provincia o Distrito a donde el PIP va a dirigirse (en el caso de PIP de com-petencia de un Gobierno Regional o Local).

Informe EspecialIX

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20084IX

10. ¿Qué requisitos se deben cum-plir para obtener la declaración de viabilidad de un PIP?

Los requisitos exigidos por las normas del SNIP para que un proyecto pueda obte-ner la declaración de viabilidad, son los siguientes7:• Que el proyecto contenga las carac-

terísticas básicas consideradas en la de� nición legal de un PIP.

• Que el proyecto no se trate de un PIP “fraccionado”, es decir que no sea un componente o etapa de un proyecto más grande y/o que resuelva de manera limitada, parcial o momentáneamente el problema que pretende solucionar.

• Que el proyecto sea formulado por una “Unidad Formuladora” (UF) que sea le-galmente competente para formular un PIP, es decir que la UF esté debidamente registrada ante la DGPM y que el PIP se enmarque dentro de las competencias de la institución pública de la cual forma parte la UF.

• Que el proyecto sea evaluado por una “O� cina de Programación e Inversiones” (OPI) que sea legalmente competente para evaluar y declarar la viabilidad del PIP, es decir que la OPI esté debida-mente registrada ante la DGPM y que el PIP sujeto a evaluación se enmarque dentro de sus atribuciones o compe-tencias.

• Que el proyecto, en su estudio de prein-versión y en su gestión para obtener la viabilidad, haya sido realizado conside-rando los procedimientos, parámetros, normas técnicas y metodologías esta-blecidas en la normatividad del SNIP.

• Que el proyecto no está sobredi-mensionado respecto a la demanda prevista, y sus beneficios no están sobreestimados, es decir que el estudio de preinversión mediante el cual se le va a otorgar la viabilidad demuestre que la oferta del proyecto se adecúa a la demanda prevista y que los cálculos sobre sus bene� cios estén adecuada-mente estimados.

11. ¿Qué obligaciones se derivan de la declaración de viabilidad de un PIP?

La Unidad Ejecutora (UE) del PIP deberá ceñirse a los parámetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad para disponer y/o elaborar los estudios de� nitivos o expedien-tes técnicos, así como para la ejecución del Proyecto de Inversión Pública. Asimismo, la declaración de viabilidad obliga a la entidad a cargo de la operación del proyecto, al mantenimiento del mismo, de acuerdo a los estándares y parámetros aprobados en el estudio que sustenta la declaración de via-

7 De acuerdo al artículo 18° numeral 18.2 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.

bilidad del proyecto y a realizar las acciones necesarias para su sostenibilidad8.

12. ¿Todos los estudios qué con-forman la fase de preinversión de un Proyecto de Inversión Pública son obligatorios?

• Tal como lo señalamos anteriormente, existen tres tipos de estudios que se consideran en la fase de preinversión de un ciclo de un PIP: “Per� l”, “Estudio de Prefactibilidad” y “Estudio de Facti-bilidad”. Sin embargo, solo siempre es obligatoria la realización de un Per� l, por cuanto en los casos de los estudios

de prefactibilidad y factibilidad su reali-zación dependerá fundamentalmente del monto estimado de inversión del PIP.

• Así, de acuerdo a las normas actual-mente vigentes, cuando un PIP tiene una inversión estimada menor o igual a los seis millones de soles, solo se requiere de un Per� l para obtener su declaración de viabilidad. Cuando los montos son superiores y, por ende, los recursos públicos a destinar son mayores, se requerirá, adicionalmente al per� l, un estudio de prefactibilidad o factibilidad. Ver el siguiente cuadro:

Niveles de estudio de preinversión obligatorios para obtener la declaración de viabilidad de un PIP

NOTA.- En los casos en que sea obligatoria la realización de un estudio de prefactibilidad o factibilidad, previamente deberá confeccionarse un per� l. No se consideran aquí las excepciones contempladas en la Directiva General del SNIP.FUENTE: DIRECTIVA GENERAL DEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA. Artículo 20.ELABORACIÓN PROPIA.

Monto de inversión a precios de mercadoEstudio

Per� l S/. 6’000,000

Prefactibilidad S/. 6’000,000 y S/. 10’000,000

Factibilidad S/. 10’000,000

• En cuanto a las características básicas de cada uno de estos estudios, podemos señalar lo siguiente:- El PIP nace con la idea, la que genera

un estudio preliminar o “Per� l”. Este estudio es la primera etapa de la fase de preinversión. En el per� l se realiza la estimación inicial tanto de aspectos técnicos como de bene-� cios y costos de un conjunto de alternativas.

- El estudio de prefactibilidad cons-tituye el segundo nivel de estudios de la fase de preinversión y tiene como objetivo acotar las alternativas identi� cadas en el nivel de per� l, sobre la base de un mayor detalle de la información.

- El estudio de factibilidad es el últi-mo nivel de estudio de la fase de preinversión, en donde se realiza la valorización precisa de los bene� cios y costos de la alternativa selec-cionada, considerando su diseño optimizado.

13. ¿Las normas del SNIP preveen casos especiales para los pro-yectos pequeños?

Sí, las normas del SNIP consideran como un régimen especial a los proyectos de inversión pública que contemplan una inversión menor o igual a los trescientos mil nuevos soles. A un proyecto de este tipo se le denomina “PRO-YECTO DE INVERSIÓN PÚBLICA MENOR” o “PIP MENOR”. Su de� nición legal es la siguiente:

“El Proyecto de Inversión Pública Menor es una intervención que cumple con las características señaladas para un PIP (ver numeral 6) y que, además, tiene un monto de inversión, a precios de mercado, igual o menor a S/. 300,000.00 (Trescientos Mil y 00/100 Nuevos Soles)”9.

El procedimiento aplicable a un PIP Menor se diferencia signi� cativamente del proce-dimiento normal en el caso del estudio de preinversión, en lo demás el proceso es similar. Para los PIP Menores, las normas del SNIP consideran la realización de un “PERFIL SIM-PLIFICADO”, cuyo desarrollo se debe plasmar en un formato o formulario (FORMATO SNIP 03), en donde se registra en forma somera la información que sustenta o fundamenta la justi� cación del proyecto y sus principales características cualitativas y cuantitativas.

8 De acuerdo al artículo 18° numeral 18.3 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.

8 Según artículo 14, numeral 14.1 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.

1. Marco lógicoa) Aspectos generales Hablar del marco lógico como una

metodología de análisis lógico y pen-samiento estructurado de proyectos de inversión o programas estratégicos es cada día más frecuente entre los responsables de plani� car, desarrollar presupuestos, ejecutar programas es-tratégicos y proyectos de inversión.

El marco lógico tiene su origen en el año 1969 y fue desarrollado por la AID-USAID, en respuesta a tres di� cultades, que representaban los proyectos de desarrollo: plani� cación imprecisa, res-ponsabilidad del proyecto ambigua y evaluación poco objetiva. En la década de los años setenta (70) se dio mucho impulso a su desarrollo pleno, adaptán-dolo a programas y proyectos de inver-sion. Sus creadores fueron L. Rosemberg y L. Posner, quienes a solicitud de la AID promovieron la matriz del marco lógico (MML) como resultado de la evaluación de más de treinta programas apoyados por la AID en diferentes países del mun-do y se comenzó a utilizar formalmente en la plani� cación de sus proyectos. Hoy en día aún el marco lógico y la matriz del marco lógico tienen vigencia y son aplicados, tanto para proyectos de inver-sión como programas estratégicos en el marco del presupuesto por resultados.

b) Concepto El marco lógico es un enfoque integral

metodológico de análisis lógico y razo-nable para la elaboración de proyectos y programas estratégicos y se utiliza como herramienta para la identi� cación, formulación, ejecución y evaluación de los mismos y tienen como propósito comunicar información esencial de los resultados del desarrollo de proyecto y programas. Pudiendo utilizarse en todas las etapas, desde la fase inicial

que es el diagnóstico, incluyendo la identi� cación, formulación, evaluación y ejecución y evaluación expost.

En otras palabras, el marco lógico como método evalúa permanentemente el

Marco lógico y matriz del marco lógico

Diagrama del marco lógico

Problema central

Proyecto o programa estratégico

Situación deseada

Población objetivo

Involucrados

Demandas y necesidades

FIN (Resultado � nal)

Propósito (Objetivos)

Producto

Proceso (Actividades)

desarrollo del proyecto durante el ciclo del mismo mediante indicadores de medición de actividades, propósitos, resultados, etc. A través de la construc-ción de la matriz del marco lógico.

Marco lógico

Análisis del problema

Análisis de Los objetivos

Análisis de los involucrados• Población afectada • Población demandante• Población meta del programa

Análisis de las solucio-nes e intervenciones

del estado a través del programa estratégicos Programa E. 01Programa E. 02Programa E. 03Análisis del problema

Variables Objetivos del P.E.

Indicadores veri� cables

Fuentes de veri� cación

Supuestos críticos de éxito

Fin

Propósito

Productos y resultados

Procesos

Sistema Nacional de Inversión Pública y Cooperación Internacional IX

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 5IX

c) Finalidad • Permite presentar en forma resumida

y estructurada cualquier iniciativa de inversión en este sentido su contribu-ción a la gestión del programa E., es comunicar información básica, esencial y estructurada del mismo, de forma tal que permita entender con facilidad la lógica de la intervención a realizar a través del programa.

• Resume a través de cuadros la infor-mación más importante de las etapas del proyecto, permitiendo la gerencia y monitoreo del programa localizando la atención y los esfuerzos en este.

• Facilita alcanzar acuerdos precisos con los involucrados acerca de los objetivos metas y riesgos del proyecto.

• Sentar las bases para evaluar la ejecu-ción del programa, sus resultados e impacto.

d) Características • Evita la plani� cación imprecisa impi-

diendo que se formulen programas de objetivos múltiples, cuyos componentes no se relacionan claramente con las intenciones del programa E.

• Evita la desorganización y responsabili-dad ambigua del impacto del programa. En su construcción permite diferenciar las acciones de las que son responsables y naturales que puedan afectar el desa-rrollo mismo.

• Evita que se formulen programas con metas poco claras y objetivos, incluyen-do indicadores propuestos.

Autor : Econ. Alejandro García Riega(*)

Título : Marco lógico y matriz del marco lógico

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 1 - Octubre 2008

Ficha Técnica

1. Marco lógico2. Diferencia entre marco lógico y la matriz del

marco lógico3. Matriz del marco lógico

S u m a r i o

* Especialista en Gestión y Administración Regional y Local. Docente de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos - Simón

Bolivar.

e) Marco lógico

Objetivos del programa Indicadores veri� cables objetiva-mente Medios de veri� cación Supuestos

Fines del proyectoDescribe la situación que se espera del pro-grama. De� ne como este contribuirá signi� ca-tivamente a la solución del problema central y se re� ere también al impacto que tendrá el programa.

Los indicadores a nivel de FIN miden el impacto general que tendrá el programa.

Son especí� cos en términos de cantidad, u calidad y tiempo (Grupo social y lugar, si es relevante).

Los medios de veri� cación son las fuentes de información que un evaluador puede utilizar para veri� car que los objetivos se lograron. Pueden incluir material publicado, inspec-ción visual, encuestas y muestreo, etc.

Los supuestos indican los eventos, las condiciones o las decisiones impor-tantes necesarias para la sostentabili-dad (continuidad en el tiempo) de los objetivos del � n.

Propósitos Describe la situación que se espera de la ejecu-ción del programa a través del efecto directo o resultado a ser alcanzado por la utilización de los componentes producidos por el programa. Es una hipótesis sobre el resultado (impacto) que se desea lograr.

Los indicadores a nivel de propósito describen el efecto logrado al � nal del programa. Deben incluir metas que re� ejen la situación al � nalizar su ejecu-ción. Cada indicador especí� ca cantidad, calidad y tiempo de los resultados por alcanzar.

Los medios de veri� cación son las fuentes que el ejecutor y el evaluador pueden consultar para ver si los objetivos se están logrando. Pueden indicar que existe un pro-blema y sugieren la necesidad de cambios en los componentes del programa. Pueden incluir material publicado, inspección visual, encuestas por muestreo, etc.

Los supuestos indican los acon-tecimientos, las condiciones o las decisiones que están fuera de control (riesgo) que tiene que ocurrir para el programa logren el � n.

Productos o resultados Los COMPONENTES son los servicios públicos y las intervenciones del Estado que se requiere que complete el ejecutor del programa de acuerdo a sus objetivos. Estos deben expresarse en trabajo terminado (sistemas instalados, gente), atendida en sus demandas, solución a sus problemas, etc.

Los indicadores de los componentes son descripciones breves, pero claras de cada uno de los componentes que tiene que concluirse durante la ejecución. Cada uno debe especi� car cantidad, calidad y oportunidad de las obras, servicios, etc., que deberán entregarse.

Este casillero indica donde el evaluador puede encontrar las fuentes de información para veri� car los resultados, que los objeti-vos han sido cumplidos. Las fuentes pueden incluir inspección del sitio, los informes de entidades autorizadas, INEI, ENDES, NAHO y/o auditorías externas.

Los supuestos son los acontecimien-tos, las condiciones o las decisiones que tiene que ocurrir para que los componentes del programa alcancen el propósito para el cual se llevaron a cabo.

ActividadesLas ACTIVIDADES son tareas que el ejecutor tiene que cumplir para completar cada uno de los componentes del programa. Se hace una lista de actividades en orden cronológico para cada componente. Las actividades son aquellas que realizará la unidad ejecutora.

Este casillero contiene el presupuesto para cada componente a ser entregado en el programa.

Este casillero indica dónde un evaluador puede obtener información para veri� car si el presupuesto se gastó como estaba planeado y de acuerdo a los objetivos.

Normalmente constituye el registro conta-ble de la unidad ejecutora.

Los supuestos son las condiciones o decisiones fuera del control del responsable del programa que tiene que suceder para que se reoriente el programa si existieran variaciones signi� cativas en su ejecución.

2. Diferencia entre marco lógico y la matriz del marco lógico

En proyectos de inversión se emplea indis-tintamente los términos marco lógico como matriz del marco lógico, prestándose a confusión estos conceptos, en realidad son dos términos distintos, pero que conllevan a objetivos comunes. El marco lógico es una herramienta estratégica en la elaboración de proyectos de inversión promoviendo un enfoque integral del PIP que incluye todas las etapas del ciclo del proyecto y

contempla el análisis del problema central, el análisis de los involucrados, la jerarquía de los problemas y objetivos, así como de la selección de estrategias de implementación para llevar a cabo el proyecto o programa estratégico. En cambio, la matriz del ML es un instrumento de análisis y valoración que permite relacionar los objetivos del proyec-to de inversión (actividades, resultados, pro-pósitos y � n del proyecto) o del programa estratégico en el marco del presupuesto por resultados (recursos, procesos, productos y

resultados). Por lo tanto, la matriz, es pro-ducto de la metodología analítico de las causas y efectos del proyecto o programa a través de la lógica horizontal y vertical, lo cual resume lo que el proyecto o programa pretende hacer.

3. Matriz del marco lógico a) Concepto Es un instrumento de gestión y eva-

luación del programa que permite

DIAGRAMA DE LA MATRIZ DEL MARCO LÓGICO

Objetivos del proyecto Indicadores veri� cables Fuentes de veri� cación Escenarios supuestos Lógica horizontal

Fin

Objetivo del desarrollo Impacto social del programa a mediano plazo, último nivel del árbol de medios y � nes.

Permite controlar y veri� car el avance del programa a través de los indicadores de impacto que logrará el mismo.

• Ejecución del plan estraté-gico.

• Ejecución del plan de desa-rrollo concertado.

• Ejecución del programa E.

Condiciones que tienen que estar presentes para que se puedan con-seguir los objetivos del desarrollo.

La lógica horizontal establece los meca-nismos de control y medición de los logros así como las fuentes de verifica-ción.

Propósito

Objetivo central Cambio que generará el programa a través del ob-jeto central al término de la ejecución.

Permite controlar y veri� car el avance del programa E. a través de los indicadores de efecto.

• Ejecución de la programa-ción de inversiones.

Supuestos para el logro del objetivo central.

Productos o resultados

Objetivos especí� cos Son las líneas de acción del programa se concretan a través de los medios funda-mentales.

Permite controlar y veri� car los resultados obtenidos a través de los indicadores de productos.

• Ejecución y avance físico de obras y actividades del proyecto.

• Comparar con expediente técnico de obra.

Supuestos para el logro de los productos o resultados.

Actividades o acciones

Principales acciones Son las tareas o activida-des que se desarrollan para alcanzar los medios funda-mentales.

Permite controlar y veri� car el proceso del proyecto a través de los indicadores de actividad, costo del pro-grama, etc. y presupuesto aprobado.

• Plan operativo del progra-ma.

• Presupuesto institucional modi� cado.

A nivel de actividades los supuestos corresponderán a acontecimientos, condiciones o decisiones que tienen que suceder para que sea posible el proyecto (supuestos para el logro de las actividades).

Informe EspecialIX

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Lógica vertical Objetivos Indicador Fuentes de veri� cación Escenarios supuestos

Se refiere a las rela-ciones de causalidad entre los distintos ni-veles de objetivos, � n, propósito, productos y actividades.

Son los propósitos o estados fu-turos a alcanzar a cuyos logros el programa contribuirá de manera signi� cativa, permite responder a las interrogantes: ¿Cuál es la � nalidad del programa E.? ¿Qué impacto concreto se espera lograr con el proyecto? ¿Qué productos serán producidos (bienes o servicios)? ¿Cómo se va hacer para dicho � n? ¿Qué actividades se desarrollarán?

Es la expresión cuantitativa y cualita-tiva cuya � nalidad es medir el logro de los objetivos del programa E con sus distintas etapas, cuya magnitud al ser comparadas con algún nivel de referencia indicador estándar podremos conocer los resultados y/o desviaciones.

Son los mecanismos o medios de información, a través de los cuales se pueden comprobar o verificar los avances y resultados del pro-grama estratégico, así como del comportamiento de la variación de los indicadores.

Al elaborar un programa estratégico evaluarlo o ejecutarlo.Es necesario analizar los riesgos recurriendo a escenarios posibles, futuros hipotéticos para aceptarlos o descartarlos y seleccionar los de menores riesgos.Se denomina también a los factores críticos de éxito que representan riesgos que están fuera del control de los responsables del programa que afectan a la ejecución del programa.

Fin Propósito Producto o resultado Actividades o acciones

Son los objetivos a alcanzar en un programa estratégico que represen-tan efectos directos que deben ser logros como resultado del uso de los componentes recurso, proceso, producto.

Son los logros Son las acciones o tareas a ser eje-cutadas para producir un producto del programa que implican costos o utilización de recursos, a través de un proceso, utilizando además procedimientos e infraestructura necesaria.

Objetivos del proyecto Indicadores veri� cables Fuentes de veri� cación o búsqueda de evidencia Escenarios supuestos críticos

Fin

¿Por qué el programa estratégico es im-portante para la población objetivo?

¿Cómo se puede evaluar el éxito del programa? ¿A través de qué mecanismos podremos evaluar?¿Cómo se puede evaluar el éxito, la calidad, cobertura, pertinencia y/o e� cacia del producto?

¿Dónde podremos veri� car los datos que determinan el éxito?

¿Cuáles son los factores críticos de éxito del programa?

Propósito

¿Por qué debe llevarse a cabo el pro-grama estratégico?

¿Cuáles son los indicadores para evaluar el propósito del progra-ma? ¿El programa central justi� ca o no la intervención del Estado?

Productos y resul-tados

¿Qué se espera obtener de la ejecución del programa? ¿Qué logros, resultados, intermedios y � nales? ¿Cuánto se puede lograr con el pro-grama E?

¿Cuáles son los indicadores para evaluar los productos y resul-tados?

¿Para quién es el cambio? ¿Cuál es el cambio? ¿En qué aspectos incide el cambio? ¿En qué tiempo se notará el cambio?

Procesos (activida-des y acciones)

¿Cómo se han de obtener los produc-tos y resultados? ¿A través de qué procesos y proce-dimientos?

¿Cuáles son los indicadores para medir y evaluar los procesos?

relacionar en forma resumida los obje-tivos, el propósito o � nes del programa, los productos o componentes y las actividades que serán desarrollados durante las etapas del mismo (pro-gramación, formulación, ejecución y

evaluación) con los indicadores o ratios de medición verificables (impacto, efecto, productos, procesos) con las fuentes de verificación o medios de verificación que se puede recurrir y con los escenarios supuestos (factores

externos de ocurrencia). Por tanto, en la matriz del marco lógico se expresa básicamente la institucionalidad del programa y los cambios a lograr ex-presados a través de indicadores del programa estratégico.

b) Elementos de la matriz del marco lógico

i) Fines del proyecto Cada proyecto formulado es la respuesta

a un problema que se ha detectado. Por tanto, los � nes del proyecto describen la solución o soluciones al problema central que se ha diagnosticado. Si, por ejemplo, el problema principal en el sector de salud es una alta tasa de mortalidad materna e infantil en la población de menores ingresos, el � n del proyecto sería reducir la tasa de mortalidad materna e infantil en esa población.

Deben enfatizarse dos cosas acerca de los � nes del proyecto. Primero, no implica que el proyecto, en sí mismo, será suficiente para lograr el fin. ¿Es su� ciente que el proyecto contribuya a lograr los � nes? Segundo, la de� nición de los � nes no implica que se logrará poco después de que el proyecto esté en funcionamiento. Es un objetivo a lar-go plazo al cual contribuirá la operación del proyecto.

Idealmente, el equipo debe identi� car los � nes del proyecto durante la for-mulación del proyecto Programación y la Misión de Programación y precisarse

durante la Misión de Identificación. Diversos proyectos o medidas pueden contribuir a la solución de los problemas que han sido identi� cados. Es impro-bable que un proyecto, en sí mismo, resuelva el problema o problemas. En el contexto del enfoque del Marco Lógico, el propósito de la Misión de Identi� cación es identi� car cuál, de una cantidad de pro-yectos alternativos, contribuiría en mayor medida (o de una manera más efectiva en términos del costo) a la solución.

ii) Propósito El propósito es el resultado esperado al

� nal del período de ejecución. Es el cam-

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bio que efectuará el proyecto. Es título del proyecto debe surgir directamente de la de� nición del propósito. El marco lógico requiere que cada proyecto ten-ga solamente un propósito. La razón de ello es claridad. Si existe más de un Pro-pósito, hay ambigüedad. Si hay más de un Propósito puede surgir una situación de “trade-o� s” (se aproxima más a un objetivo al costo de alejarse de otro). En tal situación, el ejecutor puede escoger perseguir el propósito que él percibe como el de mayor importancia, o el más fácil de lograr, o el menos costoso. Esto, sin embargo, puede no ser el propósito que el país prestatario y el Banco con-cibieron como el más importante.

Otro punto (que pueda parecer para-dójico) es reconocer que el logro del propósito del proyecto está fuera del control del gerente de proyecto o del ejecutor. El gerente del proyecto tiene la responsabilidad de producir los componentes (las obras físicas, las co-operaciones técnicas y la capacitación). Sin embargo, otras personas tienen que utilizar estos componentes para lograr el propósito del proyecto. Esta gente está más allá del control de la gerencia del proyecto.

Por ejemplo, en un proyecto de irriga-ción el gerente del proyecto tiene la responsabilidad de construir obras de irrigación y asegurarse que el agua corra por ellas. Puede tener la responsabilidad de instruir a los granjeros en cómo uti-lizar el agua y cómo lograr cultivos con el agua, pero no puede tener respon-sabilidad del propósito del proyecto: el aumento de la producción agrícola. Esto está fuera de su control. Los agricultores pueden no estar dispuestos a cambiar sus prácticas: puede haber una sequía que reduzca el agua disponible para las obras; una plaga o una peste puede atacar el área. El gerente de proyecto no puede ser responsable de estas cosas.

Muchas operaciones que � nancia el Ban-co tienen más de un propósito. Cuando este es el caso, el enfoque requiere más de un marco lógico: un marco maestro del programa con su meta y propósito y dos o más marcos subordinados. El � n de cada uno de los marcos subor-dinados es idéntico al propósito del programa (marco maestro), pero cada uno tiene su propósito especí� co. El pro-yecto trata cada Propósito por separado (a menudo se lo llama “subproyecto” o “subprograma”) con su propio marco lógico. La ventaja del sistema es que vincula estrechamente los proyectos individuales con el propósito del pro-grama, pero se concentra en cada uno de los ejecutores, que normalmente son independientes, sobre la información que precisa para ejecutar su proyecto sin agregar componentes que no son

de relevancia para lograr el propósito del proyecto.

iii) Componentes Los componentes son las obras, estu-

dios, servicios y capacitación especí� cos que se requiere que produzca el gerente del proyecto dentro del presupuesto que se le asigna. Cada uno de los componentes del proyecto tiene que ser necesario para lograr el propósito, y es razonable suponer que si los componentes se producen adecuada-mente, se logrará el propósito. Se debe hacer una lista de los componentes en orden de importancia para el logro del propósito del proyecto. Esto se hace de manera que si no hay fondos su� cientes (limitaciones presupuestarias, sobre-costos de proyecto, etc.) el gerente o el ejecutor tendrán una indicación clara de cuáles componentes son menos críticos y deben cortarse primero.

El gerente de proyecto es responsable de la producción de los componentes del proyecto. Los componentes son el contenido del contrato del proyecto. Deben expresarse claramente. En el marco lógico, los componentes se de-� nen como resultados, vale decir como obras terminadas, estudios terminados, capacitación terminada.

iv) Actividades Las actividades son las tareas que el

ejecutor tiene que llevar a cabo para producir cada componente. Es impor-tante elaborar una lista detallada de actividades, debido a que es el punto de partida del plan de ejecución. Cada actividad se consigna en un grá� co de Gantt (diagrama de barras) y se estima el tiempo y los recursos que toman su eje-cución. La ejecución, por consiguiente, se vincula en forma directa con el diseño del proyecto.

Evaluación de la columna de obje-tivos

Se construye el marco lógico de forma tal que se puedan examinar los vínculos causales de abajo hacia arriba. Si el pro-yecto está bien diseñado, lo que sigue es válido:• Las actividades especi� cadas para

cada componente son necesarias para producir el componente;

• Cada componente es necesario para lograr el propósito del proyecto;

• No falta ninguno de los compo-nentes necesarios para lograr el propósito del proyecto;

• Si se logra el propósito del proyecto, contribuirá al logro del � n;

• Se indican claramente el � n, el pro-pósito, los componentes y las activi-dades;

• El � n es una respuesta al problema más importante en el sector.

d) Indicadores para la jerarquía de objetivos

• Indicadores de � n y de propósito Los indicadores de propósitos o � n hacen

especí� cos los resultados esperados en tres dimensiones: cantidad, calidad y tiem-po. Tal indicador es inequívoco. Enfoca al gerente de proyecto en un objetivo cuan-titativo, mensurable, de menos de 1000 coliformes totales por 100 mI, más bien que las alternativas posibles (coliformes fe-cales o enterococos). Especi� ca la calidad (en este caso, de la playa donde tiene que lograrse el resultado), y expresa cuándo se esperan los resultados.

Aunque hay varios indicadores po-tenciales de resultados esperados, el marco lógico debe especi� car la can-tidad mínima necesaria para concluir que el objetivo (del propósito o fin) se ha logrado. Los indicadores deben medir el cambio que puede atribuirse al proyecto, y deben obtenerse a costo razonable. Son los indicadores principa-les de los resultados y permiten que los gerentes de proyecto decidan si serán necesarios componentes adicionales o correcciones de rumbo para lograr el propósito del proyecto.

• Indicadores de los componentes Los indicadores de los componentes son

descripciones breves de los estudios de ejecución y obras físicas que suministra el proyecto. La descripción debe especi� car cantidad, calidad y tiempo. Por ejemplo, un proyecto de educación podría espe-ci� car 10 escuelas técnicas, ubicadas en ciudades especí� cas, cada una con una capacidad de 1000 estudiantes por año, y con el equipamiento especi� cado por las normas (o consignado en el anexo al informe de proyecto).

• Indicadores de actividades El presupuesto del proyecto aparece

como el indicador de actividad en la � la correspondiente. El presupuesto se presenta por el conjunto de actividades que generan un componente. Los com-ponentes se consignan por orden de importancia para el logro del propósito del proyecto, de manera que el presu-puesto se presenta en el mismo orden. Esta presentación hace más sencilla la realización de modi� cadores.

• Medios de veri� cación El marco lógico indica donde pueden

obtener información acerca de los indicadores. Ello obliga a identificar fuentes existentes de información o a hacer previsiones para recoger infor-mación, quizás como un componente del proyecto (con sus actividades y presupuesto propios).

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