CONGRESO NACIONALCAMARADESENADORES SESIONES ORDINARIAS DE 2007 ORDEN DEL DIA N 625Impreso el da 14 de agosto de 2007SUMARIOCOMISIONBICAMERAL PERMANENTE DE TRAMITELEGISLATIVO(LEY 26122)Dictamendemayoraenlaconsideracindelosdecretosdenecesidad y urgencia 815/01 y 666/03. SE ACONSEJ A APROBAR UNPROYECTO DE RESOLUCION.(S-2554/07)DICTAMEN DE COMISINEN MAYORIAHONORABLE CONGRESO:LaComisinBicameralPermanenteprevistaenlosartculos99,inciso3,y100,incisos12y13delaConstitucinNacionalhaconsideradoelexpedientereferidoalosDecretosdelPoderEjecutivoNacionalN815defecha20dejuniode2001mediante el cual se modifica elartculo103bisdelaLeyN20.744(t.o. 1976 y sus modificatorias), incorporando como beneficio social elotorgamiento de tarjetas de transportealostrabajadoresenrelacinde dependencia, hasta un tope mximo por da de trabajo el que serdeterminadoporlaAutoridaddeAplicacin,eincrementahastalasuma de PESOS CIENTO CINCUENTA ($ 150), mensuales los valesalimentariosydecanastadealimentos;yN666defecha20demarzode2003medianteelcualseintroducenmodificacionesalRgimenGeneraldeContratacionesdelaAdministracinNacionalestablecido mediante el Decreto N 1023/2001.En virtud de los fundamentos que se exponen en el informeadjunto, y por los que oportunamente ampliar el miembro informante,se aconseja la aprobacin del siguiente:PROYECTO DE RESOLUCINEl SENADO Y LA CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIONRESUELVENARTICULO 1: Declarar la validez de los Decretos N 815 de fecha 20de junio de 2001; y N 666 de fecha 20 de marzo de 2003.ARTICULO 2: Comunquese al Poder Ejecutivo Nacional.-Deacuerdoconlasdisposicionespertinentes,esteDictamenpasadirectamente al Orden del Da.Sala de la Comisin, 08 de agosto de 2007J orgeM.Capitanich.-DianaB.Conti.-LuisF.Cigogna.-NicolsA.Fernndez.-J orgeA.Landau.-MaraL.Leguizamn.-MiguelA.Pichetto.- Agustn O. Rossi.- Luz M. Sapag.-INFORMEANTECEDENTESLaConstitucinNacional,antesdelaReformaen1994,estableca en forma clara y terminante la doctrina de la separacin delas funciones del gobierno, precisando uno de los contenidos bsicosasignados a la forma republicana prevista en su art. 1.La clsica doctrina de la divisin de los poderes, concebidaporelmovimientoconstitucionalistacomounadelastcnicasmseficaces para la defensa de las libertades frente a los abusos gestadosporlaconcentracindelpoder,yquefueracomplementadaconlateoradeloscontrolesformuladaporKarlLoewensteinrevestajerarqua constitucional y era uno de los pilares elementales sobre loscuales se estructuraba la organizacin gubernamental de la Nacin.Gregorio Badeni1 seala que Las funciones del rganoejecutivo han aumentado en los sistemas democrtico constitucionalescomo consecuencia de la ampliacin de la actividad estatal. Y, si bienesatendenciasereflejaentodoslosrganosgubernamentales,suproyeccinresultamuchomssignificativaenelPoderEjecutivodebido a que su funcin no se limita a la simple ejecucin de las leyes,sino que se extiende, en forma global, a la gestin y administracin delos asuntos pblicos, y a la determinacin del plan de gobierno...En este orden de ideas, el citado constitucionalista destacaqueLaexpansindelasfuncionesejecutivasnoconfigura,necesariamente,unacorruptelaconstitucionalporcuantoellapuedeser convalidada mediante una interpretacin dinmica y razonable dela Ley Fundamental2Enelmbitodelavidasocial,polticaoeconmicadeunaNacin-agregaBadeni-puedenpresentarsesituacionesgravesdeemergenciageneradorasdeunestadodenecesidadcuyasolucinimpone que se adopten medidas urgentes para neutralizar sus efectosperjudiciales o reducirlos a su mnima expresin posible. Cuando esasmedidas,constitucionalmente,debenrevestircarcterlegislativo,lasdemoras que a veces se producen en el trmite parlamentario puedenprivarlas de eficacia temporal, y ellojustificarasusancininmediata

1 BADENI, Gregorio, Reglamentacin de la Comisin Bicameral Permanente, LA LEY, 2006-D,1229.2 BADENI, Gregorio, Ob. Cit.por el rgano ejecutivo, ya sea en forma directa o como consecuenciade una delegacin congresual...3La Reforma Constitucional de 1994 dej atrs la discusindoctrinaria y jurisprudencial que en el marco del paradigma instauradopor los constituyentes de 1853/60 se planteaba4.Apartirdelareforma,lafacultadquelaConstitucinNacional le atribuye excepcionalmente al Poder Ejecutivo, ms all delasposturasdoctrinariashaadquiridocartadeciudadanaconstitucional, por lo que ya no tiene sentido discutir si la procedenciade esta clase de reglamentos se apoya en el ensanche, o bien, en lasuperacin de las fuentes constitucionales. En tal sentido, su validezconstitucionalencuentraapoyoexpresoenelart.99inc.3delaConstitucin reformada5EnprocuradeunaregulacindelpoderatribuidoalPresidentedelaNacinseestablecieronmecanismostendientesaresolverelusoylainstrumentacindetresdecretoscuyascaractersticashansidotipificadosennuestraConstitucinNacional:a) los decretos de necesidad y urgencia, b) los dictados en virtud dedelegacin legislativa y c) los de promulgacin parcial de las leyes.Estos decretos han sido consagrados expresamente en losartculos 99, inciso 3, 76, 80 y 100, incisos 12 y 13 de la ConstitucinNacional.El artculo 99 en su parte pertinente establece:CaptuloTerceroAtribucionesdelPoderEjecutivoArtculo99.-ElPresidentedelaNacintienelassiguientesatribuciones:..3.ParticipadelaformacindelasleyesconarregloalaConstitucin, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivonopodrenningncasobajopenadenulidadabsolutaeinsanable,emitirdisposicionesdecarcterlegislativo.SolamentecuandocircunstanciasexcepcionaleshicieranimposibleseguirlostrmitesordinariosprevistosporestaConstitucinparalasancindelasleyes,ynosetratedenormasqueregulenmateriapenal,tributaria,electoraloelrgimendelospartidospolticos,podrdictardecretosporrazones de necesidad y urgencia, los que sern decididos enacuerdogeneraldeministrosquedebernrefrendarlos,conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de losdiez das someter la medida a consideracin de la ComisinBicameralPermanente,cuyacomposicindeberrespetarlaproporcin de las representaciones polticas de cada Cmara.

3 BADENI, Gregorio, Ob. Cit.4J oaqunV.GonzlezsepronunciabaafavordelaconstitucionalidaddelosdecretosdenecesidadyurgenciasiemprequeellosseansometidosaconsideracindelH.CongresodelaNacin. Manual de la Constitucin Argentina, 1890.En una postura distinta, se ubica Linares Quintana, siguiendo el criterio ortodoxo de que lo que noest previsto en la ley no se puede hacer.5 CASSAGNE, J uan Carlos, La configuracin de la potestad reglamentaria, LA LEY 2004-A, 1144.Esta comisin elevar su despacho en un plazo de diez das alplenario de cada Cmara para su expreso tratamiento, el quedeinmediatoconsideraranlasCmaras.UnaleyespecialsancionadaconlamayoraabsolutadelatotalidaddelosmiembrosdecadaCmararegulareltrmiteylosalcancesde la intervencin del Congreso.CaptuloCuarto.AtribucionesdelCongreso.Artculo76-Seprohbe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo enmateriasdeterminadasdeadministracinodeemergenciapblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las basesde la delegacin que el Congreso establezca.La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en elprrafo anterior no importar revisin de las relaciones jurdicasnacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia dela delegacin legislativa.CaptuloQuinto:DelaFormacinySancindelasLeyes.Artculo80:SereputaaprobadoporelPoderEjecutivotodoproyectonodevueltoeneltrminodediezdastiles.Losproyectos desechados parcialmentenopodrnseraprobadosenlaparterestante.Sinembargo,laspartesnoobservadassolamentepodrnserpromulgadassitienenautonomanormativaysuaprobacinparcialnoalteraelespritunilaunidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este casoser de aplicacin el procedimiento previsto para los decretosde necesidad y urgencia.CaptuloCuarto:Del J efe deGabineteyDemsMinistrosdelPoder Ejecutivo: Artculo 100:12. Refrendar los decretos queejercenfacultadesdelegadasporelCongreso,losqueestarnsujetosalcontroldelaComisin Bicameral Permanente.13.RefrendarconjuntamenteconlosdemsMinistroslosdecretosdenecesidadyurgenciaylosdecretosquepromulganparcialmenteleyes.Someterpersonalmenteydentrodelosdiezdasdesusancinestosdecretosaconsideracin de la Comisin Bicameral Permanente.La introduccin de los institutos denominados decretos denecesidadyurgenciayfacultadesdelegadasenelnuevotextoconstitucionalde1994,implicaponerreglasaunasituacindeexcepciny,porlotanto,alestrictocontrolquelaConstitucinNacional le atribuye al Congreso Nacional.Sin embargo ella no ha previsto el trmite ni los alcancesde la intervencin del Congreso sino que lo ha dejado subordinado auna ley especial.La Ley N 26.122 sancionada el 20 de julio de 2006 regulael trmite y los alcances de la intervencin del Congreso respecto delos decretos que dicta el Poder Ejecutivo Nacional: a) De necesidad yurgencia, b) Por delegacin legislativa y c) De promulgacin parcial deleyes.El Ttulo II de la Ley 26.122 establece el rgimen jurdico yla competencia de la Comisin Bicameral Permanente y, en su artculo5,precisaqueellaestarintegradaporocho(8)diputadosy(8)senadores, designados por el Presidente de sus respectivas Cmaras.LaResolucindelPresidentedelaH.CmaradeDiputados de la Nacin No 1130 de fecha 12 de octubre de 2006, hadesignado a los Seores Diputados de la Nacin miembros de dichaComisin.Enigualsentido,elPresidentedelaH.CmaradeSenadores de la Nacin ha emitidos los decretos 54 de fecha 13 deoctubre de 2006 y 57 de fecha 25 de octubre de 2006.Enesteordendeideas,escriteriodeestaComisinplantearuncriterioamplioalanalizarlascircunstanciasdecarcterexcepcionalqueoperancomosupuestofctico-jurdico-polticoqueautoriza el empleo del instituto del decreto de necesidad y urgencia.DeVegaGarcaafirmaconaciertoquelafuncindelsupuestofcticoesdoble,porqueporunaparteseconstituyeenlasituacindehecholanecesidadurgente-habilitanteparaqueelPoderEjecutivopuedaejercerlasfacultadeslegislativasindispensables e inevitables para la solucin de la crisis; por otro lado,estasituacindehechoseconviertetambinencondicindecontenido de la norma de necesidad y urgencia, porque parece lgicoque sus preceptos contengan la respuesta ms adecuada al supuestoque el gobierno alega al dictar este tipo de instrumentos.6Es de vital importancia esta definicin, ya que sern luegolos rganos de control quienes debern valorar si se han reunido losrequisitos en el supuesto de hecho que autoriza al Poder Ejecutivo ahacer uso de dicha facultad.La doctrina en general se refiere al supuesto fctico comoaquelacontecimientoosituacinquedeterminalaemergenciaqueocasionalacrisisinstitucionalqueimpidealPoderEjecutivoejercersus facultades constitucionales de un modo ms adecuado, llevando alestado de necesidad poltica que desemboca en la asuncin de dichasfacultades por parte del Poder Ejecutivo.Sinembargo,PrezHualde,LagazyLacambara,entienden que existe an un supuesto previo que es el de la vigenciadeunsistemarepublicanoquecontempleenespecialunodelosrequisitos bsicos, como lo esel principio de divisin de poderes.En conclusin, al supuesto fctico lo precede un supuestoinstitucional complejo que se compone de la existencia de un sistemacon divisin de poderes o de funciones de distintos rganos y con unprocedimientodeelaboracindeleyes.Sinoexistenestosantecedentes,nosedarlaposibilidaddeexistenciadeldecretodenecesidad y urgencia.Superadoestedebatedoctrinario,eldictadodelPoderEjecutivo de normas de rango legislativo so pretexto de la existenciade una situacin de hecho que impide el pronunciamiento por parte del

6 PREZ HUALDE, Alejandro, Decretos de Necesidad y Urgencia, Buenos Aires, Depalma, 1995.rgano al cual, segn la Constitucin, le corresponde actuar, no es unfenmeno novedoso para el derecho poltico.Entresusantecedentesmsantiguos,sedetectalapresenciadeestosinstrumentosenlaCartadeRestauracinFrancesa y en la Ley Fundamental de Prusia de 1850.Asimismo, son numerosas las constituciones europeas quehan contemplado la posibilidad de existencia de aquellas situacionesextraordinariasdenecesidadyurgencia,establecindolasensustextosenformaexpresa,talescomolaConstitucindelaRepblicaEspaolayenSudamrica,lasconstitucionesdeBrasil,ColombiayPer, entre otras.Enestesentido,esteeselmarcofcticoenelcuallaConvencinConstituyentede1994introdujolosdecretosdenecesidadyurgenciaenlaConstitucinNacionalArgentina,receptados en el artculo 99 inciso 3.Lanormaprecitadaestablececomopresupuestoparadictardecretosdenecesidadyurgencia:laexistenciadecircunstanciasexcepcionalesquehacenimposiblerecorrerelprocedimiento legislativo. 7ConformelaposturadesarrolladaporGermnBidartCampos,la necesidades algo ms que conveniencia, en este caso,parecesersinnimodeimprescindible.Seagregaurgencia,ylourgente es lo que no puede esperar. Necesario y urgente aluden,entonces,aundecretoquenicamentepuededictarseencircunstancias excepcionales en que, por ser imposible seguir con elprocedimiento normal de sancin de las leyes, se hace imprescindibleemitir sin demora alguna el decreto sustantivo.8Porsuparte,laconvalidacindeldictadodeestetipodedecretos vino de la mano de la Corte Suprema de J usticia de la Nacina travs del Caso Peralta9, ya que se le reconoci expresamente alPresidente de la Nacin la facultad de dictar este tipo de normas.Enelcasoprecitado,losactoresiniciaronunaaccindeamparo ante el dictado del decreto 36/90 que converta los contratosbancarios a plazo fijo en bonos de deuda pblica (Plan Bonex).Sin embargo, a pesar de su reconocimiento jurisprudencial,laCorteSupremadeJ usticiaimpusounaseriedereglasquedebecontenereldictadodeestetipodecretosporpartedelrganoadministrador para su procedencia. Estas circunstancias fcticas que deban configurarse eran:...unasituacindegraveriesgosocialquepusieseenpeligro la existencia misma de la Nacin y el Estado esta constituirla causa por la cual se considera vlido el decreto-... razonabilidad delasmedidasdispuestas...relacinentrelosmedioselegidosporlanormaylosfinesdesta...examendelaproporcionalidaddelasmedidasyeltiempodevigenciadeellas...inexistenciadeotros

7 Bidart Campos, Germn, Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Buenos Aires,EDIAR, 1995, Tomo VI.8 Bidart Campos, Germn: Los decretos de necesidad y urgencia. Columna de opinin, LA LEY,27/02/019 La Ley, 1991-C:158mediosalternativosadecuadosparalograrlosfinesbuscados...convalidacin del Congreso, expresa o tcita....Asimismo, sostuvo que no necesariamente el dictado porparte del Poder Ejecutivo de normas como el decreto 36/90 determinasu invalidez constitucional por la sola razn de su origen.Puede reconocerse la validez constitucional de una normacomo la contenida en el decreto 36/90, dictada por el Poder Ejecutivo,fundadoendosrazonesfundamentales:a)queendefinitivaelCongreso Nacional, en ejerciciode poderes constitucionales propios,noadoptedecisionesdiferentesenlospuntosdepolticaeconmicainvolucrados;b)porquehamediadounasituacindegraveriesgosocial, frente a la cual existi la necesidad de medidas sbitas del tipodelasinstrumentadaseneldecreto,cuyaeficacianoparececoncebible por medios distintos a los arbitrados (Considerando 24).LaCortehacaracterizadoalsupuestofcticohabilitanteparaeldictadodeundecretodenecesidadyurgenciacomounasituacin de grave riesgo social frente a la cual existi la necesidad demedidas sbitas (Considerando 24).Enestesentido,laCorteSupremadefinilaemergenciaeconmico-socialcomoaquellasituacinextraordinariaquegravitasobreelordeneconmicosocial,consucargadeperturbacinacumulada,envariablesdeescasez,pobreza,penuriaoindigencia,originaunestadodenecesidadquehayqueponerlefin(Considerando 43).Asimismo, el Alto Tribunal consider la razonabilidad de lamedida atendiendo a la circunstancia de que los medios arbitrados noparecendesmedidosenrelacinalafinalidadquepersiguen(Considerando 48).ElPoderJ udicialtienelapotestaddeexaminarlaexistencia o no del estado de necesidad y razonabilidad, ejerciendo elcontroldeconstitucionalidadsobrelamateriaregulada,enuncasoque sea sometido a su juicio y donde se haya afectado algn derechoconstitucional. Conformealodispuestoenelart.28delaConstitucinNacional 10 controlar la razonabilidad de la medida, que consiste en laadecuacin de los medios dispuestos con los fines que se pretendenlograr,exigiendoqueenlasnormasdeemergenciaexistaunaproporcionalidad entre las limitaciones impuestas y las circunstanciasextraordinariasquesepretendensuperar,sinqueseproduzcaunaalteracinenlasustanciadelosderechosconstitucionalmentereconocidos.El criterio expuesto por la CSJ N respecto de su facultad deejercer el control de constitucionalidad con relacin a los decretos denecesidad y urgencia ha sido variable.Mientras en el caso Peralta convalid el dictado de estetipodedecretosyestablecilospresupuestosfcticosquedebenconcurrir para la procedencia de su dictado; en el caso Rodrguez 11,

10 Art. 28: Los principios, garantas y derechos reconocidos en los anteriores artculos, no podrnser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio.11 La Ley 1997-E:884.laCSJ NserefirialalegitimidaddelosdecretosdenecesidadyurgenciayasucontrolpolticoencabezadelPoderLegislativo.Sediscuti quien posee la atribucin jurisdiccional para controlar este tipode decretos.Asimismo,considerqueloslegisladoresquehabaninterpuestolaaccindeamparocarecandelegitimacinactiva;lomismo sostuvo respecto del defensor del pueblo, pero consider queel J efe de Gabinete tena legitimacin para actuar.En esta oportunidad, la CSJ N defendi la legitimidad de losdecretos de necesidad y urgenciay de su control poltico en cabezadelPoderLegislativo.Sostuvoquelajuezadegradocarecadejurisdiccin para intervenir en el caso por ausencia de gravamen, caso,causaocontroversia,puesdecidisobreunconflictoqueporsunaturaleza-esajenoalaresolucinjudicial,mediando-enconsecuencia-unainvasindelazonadereservadeotropoder(Considerando 6).Sinembargo,apesardelodichoprecedentemente,considerqueellonoimplicaunaconvalidacindeldecreto(denecesidadyurgencia)842/97entantoqueesanorma,comointegrantedelordenamientojurdico,essusceptibledeeventualescuestionamientosconstitucionalesantes,duranteodespusdesutratamientolegislativoycualquierafueselasuertequecorrieseesetrmite-siempreque,anteuncasoconcretoinexistenteenlaespecie-,conformelasexigenciasdelart.116delaConstitucinNacional,seconsidereenpugnaconlosderechosygarantasconsagrados en la Ley Fundamental (Considerando 23).Es decir, que limita la facultad de control del Poder J udicialantelapresenciadeagravioconcreto(examinasisecumplieronlosrequisitosformalesdeprocedenciayellmitematerial),siendoelCongreso depositario de la voluntad popular- a quien la ConstitucinNacionalleatribuyelaexcluyenteintervencinenelcontralordelosDNU (Considerando 17). En este caso, la CSJ N renunci expresamente a ejercer elcontrol de constitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia,con base en la falta de caso y carencia de agravio concreto.Encambio,enelcasoVerrochi12cambiaelcriteriosostenido en el fallo precedente y declara la inconstitucionalidad de losdecretos (de necesidad y urgencia) N* 770/96 y 771/96 emitidos por elPENen1996,quesuprimanlapercepcindelsalariofamiliaraaquellas personas que cobren ms de mil pesos.Enelcasoprecitado,laCSJ Nejerceuncontroldeconstitucionalidadamplioyanalizatambinlarazonabilidaddelamedida,alavocarseaexaminarsisecumplieronlasexigenciasformales y materiales en el dictado de este tipo de normas, admitiendoel ejercicio de facultades legislativas parte del PEN.Enestesentido,laCSJ Nconsideraquesehacebajocondicionesderigurosaexcepcionalidadyconsujecinaexigencias

12 Verrocchi, Ezio D. C/ Administracin Nacional de Aduanas, CS, 1999/08/19, Fallos 322:1726,LA LEY, 1999-E, 590materialesyformales,queconstituyenunalimitacinynounaampliacin de la prctica seguida en el pas... (Considerando 8).Enelconsiderando9analizalasdoscircunstanciashabilitantesparaeldictadodeestetipodenormas,deconformidadconelart.99inc.3delaConstitucinNacionalysostienequecorrespondealPoderJ udicialelcontroldeconstitucionalidadsobrelascondicionesbajolascualesseadmiteesafacultadexcepcional,queconstituyenlasactualesexigenciasconstitucionalesparasuejercicio.EsatribucindeesteTribunalenestainstanciaevaluarelpresupuestofcticoquejustificaralaadopcindedecretosdenecesidad y urgencia....En el Considerando 11, la CSJ N sostuvo que la carenciadeleyquereguleeltrmiteyalcancesdelaintervencindelCongreso,exigaunamayorresponsabilidadporpartedelPoderJ udicialenelejerciciodelcontroldeconstitucionalidad,porlocual,confirmalasentenciadelaquoquedeclarabainconstitucionallosdecretos770/96y771/96.Enelpresentecasoejerciuncontrolamplio de las circunstancias fcticas y jurdicas del dictado del decretoen cuestin.EnelcasoRisoladeOcampo13,sedeclararoninconstitucionalesvariosartculosdelDNU260/97,quedisponaelpagoencuotasdelasindemnizacionesporaccidentesdetrnsitoocasionados por el transporte pblico de pasajeros, con invocacin dela emergencia econmica de esas empresas y de las aseguradoras.El fundamento central para descalificar esta normativa fueque protegan intereses de individuos o grupos, no intereses generalesde la sociedad.De esta forma, la CSJ N en el caso precitado agregaba unrequisito ms a la facultad de dictar decretos de necesidad y urgencia:la proteccin de intereses generales de la sociedad.EnelcasoGuida 14,laCSJ Nsepronunciporlaconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia N 290/95 quehabadispuestolareduccindelossalariosdelosagentesdelaAdministracin Pblica.UnodelosprincipalesargumentosdelaCorteparadeclarar la constitucionalidad del decreto precitado, fue su ratificacinmediante la sancin de la ley 24.624.AjuiciodelaCSJ N,dicharatificacinimportabalaintervencin del Congreso en los trminos que seala la Constitucin yun reconocimiento de la emergencia invocada por el Poder EjecutivoNacional.LosministrosNazareno,MolinOConnoryLpez,queintegraronlamayora,coincidieronenlalegitimidaddelamedida,puessostuvieronque...laratificacindeldecretodenecesidadyurgencia290/95medianteeldictadodelaley24.624traduce,porpartedelPoderLegislativo,elreconocimientodeunasituacindeemergencia invocada por el Poder Ejecutivo para su sancin, a la vez

13RisoladeOcampo,MaraJ osc/Rojas,J ulioCsars/ejecucindesentencia,CS,Fallos323:1934.14 Guida Liliana c/ Poder Ejecutivo s/ empleo pblico, CS, Fallos 323:1566.que importa un concreto pronunciamiento del rgano legislativo a favorde la regularidad de dicha norma. Ese acto legislativo es expresin delcontrol que en uso de facultades privativas- compete al Congreso dela Nacin conforme al art. 99 inc. 3 de la Constitucin Nacional, puesla sancin de la ley 24.624 demuestra que el tema fue considerado porambas cmaras, como lo exige el precepto constitucional, las que sepronunciaron en forma totalmente coincidente con lo dispuesto por elPoder Ejecutivo Nacional al enfrentar la crisis.... (Considerando 6)En el caso precitado, el voto del ministro Carlos Fayt seal quetalcomolorecordelTribunalenlacausa"Verrochi"(Fallos:322:1726),paraqueelPoderEjecutivopuedaejercervlidamentefacultades legislativas, que en principio le son ajenas, es necesaria laconcurrenciadealgunadeestasdoscircunstancias:1)queseaimposibledictarlaleymedianteeltrmiteordinarioprevistoporlaConstitucin,valedecirquelascmarasdelCongresonopuedanreunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, o 2) quelasituacinquerequieresolucinlegislativaseadeunaurgenciatalquedebaserremediadainmediatamente,enunplazoincompatiblecon el que demanda el trmite normal de las leyes. Esta ltima es lasituacin que debe entenderse presente en el caso... (ConsiderandoN 6)QueladoctrinaelaboradaporestaCorteentornoalanuevaprevisinconstitucional,nodifiereenlosustancialdelrecordadoprecedentedeFallos:313:1513.Sinembargo,enesteltimosevalorelsilenciodelPoderLegislativocomounaconvalidacintcitaconconsecuenciaspositivas(considerando25).Nadadeelloencambio,seraenprincipioposibledeafirmarhoy,frente al ineludible quicio constitucional que condicionaestrictamentela existencia misma de la voluntad del Congreso en su manifestacinpositiva(art.82delaConstitucinNacional).Noobstante,deestaregulacin minuciosa de una facultad que por definicin se consideraexistente,nopodraderivarsecomoconclusinquelaausenciadereglamentacinlegaldelart.99,inc.3,delaConstitucinNacionaldeje inerme a la sociedad frente a las situaciones que el propio textoconstitucionalahoraprevcomoexcepcionalesy,portanto,merecedoras de remedios del mismo carcter. (Considerando N 7)Faytagregqueenelcasoconcretoquenosocupa,elCongreso Nacional, hacindose cargo de su necesaria intervencin encuestionesdehondoysensiblecontenidosocialmsalldelasimplicancias presupuestarias que obviamente ostenta y que en ltimainstanciasonlaraznmismadelamedidahaasumidoesaintervencinlegitimadora,conloquepuededarseporsatisfechoelrecaudoconstitucionalantesindicado.Ello,claroest,nodescartasinorefuerzaelnecesariocontroldeconstitucionalidadinherentealPoder J udicial de la Nacin, conforme fue recordado por el Tribunal enla causa Verrocchi ya citada. (Considerando N 9)Enestemismoordendeideas,elcitadoministrodelaCSJ Ndestacqueencuantoalcontenidomismodelamedidacuestionada,debenentendersereunidoslosrequisitosquecondicionansuvalidez,deacuerdoalayaconocidadoctrinadelaemergencia (Considerando N 10)Portodoloexpuesto,serevocaelfallodelainstanciaanterior yse declara la constitucionalidad del decreto.Entre los administrativistas, J uan Carlos Cassagne define alos reglamentos como todo acto unilateral que emite un rgano de laAdministracinPblica,creadordenormasjurdicasgeneralesyobligatorias,queregula,portanto,situacionesobjetivaseimpersonales15LosreglamentosconstituyenfuentesdelDerechoparalaAdministracin Pblica, aun cuandoprocedendeellamisma,yaqueintegranelbloquedelegalidad,alcuallosrganosadministrativosdebenajustarsucometido.Desdeelpuntodevistacuantitativo,constituyen la fuente de mayor importancia del Derecho Administrativo,habida cuenta de que no slo son emitidos por el Poder Ejecutivo, sinotambin por los dems rganos y entes que actan en su esfera.Enloqueconciernealanaturalezadelaactividadreglamentarialadoctrinaclsica,considerabaqueconstituaunaactividadadministrativa,mientrasqueparaCassagnelaactividadreglamentariatraduceunaactividadmaterialmentelegislativaonormativa, ya que se trata del dictado de normas jurdicas de carctergeneral y obligatorias por parte de rganos administrativos que actandentrodelaesferadesucompetencia,traduciendounaactividadjurdica de la Administracin que se diferencia de la administrativa porcuanto sta es una actividad inmediata, prctica y concreta tendiente alasatisfaccindenecesidadespblicas,encuadradaenelordenamiento jurdico16ConformelaterminologautilizadaporlaLeyNacionaldeProcedimientosAdministrativos(LNPA),losreglamentossedenominan tambin actos de alcance o contenido general.Para la LNPA el reglamento es un acto de alcance general,expresin que comprende a los meros actos de alcance general queno integran el ordenamiento jurdico.Sin embargo seala Cassagne- la figura del reglamentonoagotatodaslassituacionesquetraducenlaemisindeactosdealcanceocontenidogeneralensedeadministrativa.Lasnormasgenerales que slo tienen eficacia interna en la Administracin o queestndirigidasalosagentespblicos-instruccionesdeservicio,circulares-noproducenefectosjurdicosrespectoalosparticulares.Suprincipalefectojurdicosederivadeldeberdeobedienciajerrquica del inferior al superior.17TalycomoexpresaCassagne,lacaracterizacinjurdicade los reglamentos surge de la circunstancia de encontrarse sujetos aun rgimen jurdico peculiar que los diferencia de las leyes en sentido

15 CASSAGNE, J uan Carlos, La configuracin de la potestad reglamentaria, LA LEY 2004-A,1144.16 CASSAGNE, J uan Carlos, La configuracin de la potestad reglamentaria, LA LEY 2004-A,1144.17 CASSAGNE, J uan Carlos, Ob. Cit.formal, de los actos administrativos y de las instrucciones de servicio,circulares y dems reglamentos internos.En el orden nacional, los reglamentos pueden provenir delaAdministracin,delaLegislaturaodelPoderJ udicial,yaquelasnormasdecarctergeneraldictadasporelCongresooporlosorganismos judiciales, sin el carcter formal de las leyes o sentencias,sontambinreglamentos,sujetos,enprincipio,almismorgimenjurdico que los dictados por la Administracin.La sustancia de un acto de alcancegeneraldecontenidonormativo, que integra el ordenamiento jurdico, es la del "reglamento",con independencia del rgano o ente estatal que lo produzca, siendoindiferentedesdeelpuntodevistajurdicolautilizacindedistintostrminos.Conforme la vinculacin o relacin de los reglamentos conlasleyes,losprimerosseclasificansegnladoctrinaenejecutivos,autnomos, delegados y de necesidad o urgencia. 18Losreglamentosejecutivosodeejecucinsonlosquedicta el Poder Ejecutivo en ejercicio de las facultades atribuidas por elartculo99inciso2delaConstitucinNacional,paraasegurarofacilitarlaaplicacinoejecucindelasleyes,regulandodetallesnecesarios para el mejor cumplimiento de las leyes y de las finalidadesque se propuso el legislador.Porsuparte,eldictadodereglamentosautnomosoindependientescorresponde,enprincipio,alPoderEjecutivodeacuerdoaladistribucindefuncionesquerealizalaConstitucinNacional,lacual,ensuart.99inc.1,leatribuyeresponsabilidadpoltica por la administracin general del pas.Marienhoff afirma que el reglamento autnomo es dictadoporelPoderEjecutivoenmateriasacercadelascualestienecompetenciaexclusivadeacuerdoatextosoprincipiosconstitucionales. Sostiene que, as como existe una zona de reservadelaleyquenopuedeserinvadidaporelpoderadministrador,tambinhayunmbitodecompetencias,reservadoalaAdministracinenlacualelPoderLegislativonopuedeinmiscuirse,como consecuencia del principio de separacin de los poderes.19Con la Reforma Constitucional de 1994 qued superado eldebatedoctrinariorespectodelosreglamentosdelegados20,alcontemplar expresamente la delegacin legislativa en el art. 76.Endichanormaconstitucional,sibiengenricamenteseprohbe la delegacin legislativaen el Poder Ejecutivo seguidamenteselaadmiterespectodedosmateriasdeterminadas:a)deadministracin, y b) de emergencia pblica.Talycomosehaexpuestoutsupra,hastalaReformaConstitucionalde1994sedebataendoctrinaacercadelavalidez

18 Clasificacin desarrollada en CASSAGNE, J uan Carlos, La configuracin de la potestadreglamentaria, LA LEY 2004-A, 1144.19 Definicin sealada en CASSAGNE, J uan Carlos, Ob. Cit.20 Se sostena que el Congreso no poda delegar sus atribuciones al Poder Ejecutivo.constitucionaldelosdenominadosreglamentosdenecesidadyurgencia 21.Mientras un sector, encabezado por los administrativistas,seinclinabaporsuvalidezconstitucionalyrecibaelapoyodelarealidad jurisprudencial aunque dentro de ciertos lmites, otra corrientedoctrinariaentendaqueresultabanviolatoriosdelsistemadelaConstitucinde1853/60porconsiderar,sustancialmente,queafectaban el principio de la divisin de los poderes.22Y tal como lo ha expresado Cassagne 23La concepcinde la denominada doctrina de la separacin de los poderes o, segnprefierenalgunos,deladivisindelospoderes,elaboradaporMostesquieu (bajo la innegable influencia de Locke), ha dado lugar anumerosasydiferentesinterpretacionesjurdicasqueolvidanlanaturaleza eminentemente poltica y hasta sociolgica de esta teora.Precisamente,alabordarelestudiodelpoderreglamentario,encualquierordenamientoconstitucionalpositivo,hayqueanalizarprimero el sistema, su realidad y los antecedentes que le han servidodefuente,puesrecindespusdeesalaborelintrpreteestarencondicionesparadeterminarelmodoenquelaConstitucinharecepcionadoelprincipiodivisorioenloqueataealaarticulacinentre la ley y el reglamento.La teora expuesta por Montesquieu en el "Espritu de lasleyes"reposa,comoessabido,enlanecesidaddeinstaurarunequilibrioentrelosrganosqueejercenelpoderestatal.Partedereconocer que las personas que poseen poder tienden normalmente asuabuso,porlocualconsideraimprescindiblelainstitucinenelEstadodeunsistemadepesosycontrapesos,demodoquelospoderespuedancontrolarserecprocamenteyqueelequilibrioresultante, permita el juego de los cuerpos intermedios de la sociedady favorezca la libertad de los ciudadanos.24Lejosdepredicarlaprimacadelpoderlegislativooelacantonamientodelasfuncionestpicasdecadapoder(ensentidoorgnicolaconcepcindeMontesquieu--antesquetransferirel

21 Miguel A. Ekmekdjian (en su obra Manual de la Constitucin Argentina, Buenos Aires, Depalma, 1997)entiende que no es correcto llamar a estas normas reglamentos, puesto que son normas de sustancia legislativay no obstante ello, son dictadas por el Poder Ejecutivo Nacional, y adopta la denominacin de decretos-leyes al referirse a este tipo de instrumentos.22 En este orden de ideas, Ekmekdjian se encuentra ente quienes defienden la inconstitucionalidadde los llamados reglamentos de necesidad y urgencia, fundando su postura en la afectacin delprincipiodedivisindepoderes,yolvidandoconformealcriteriodeestaComisinelverdaderoorigendelateoradefrenosycontrapesoselaboradoporMontesquieuyadoptadapornuestraConstitucin histrica 1853/60. En este sentido, y compartiendo la exposicin de Cassagne laatribucindelapotestadreglamentariaalEjecutivorespondealosprincipiosdeequilibrio,queestn en la base de la teora de Montesquieu, permitiendo su ejercicio no slo para reglamentar lasleyesdelCongreso,sinotambinparadictarnormasgeneralesendeterminadassituacionesquederivantantodesuspropiasfacultadescomorganojerrquicosuperiordelaAdministracinPblica (ex art. 86 inc. 1, Constitucin Nacional) como de las atribuciones vinculadas al estado denecesidad y a la eficacia de la realizacin de los fines constitucionales (esto ltimo, a travs de lafiguradeladelegacin),facultadesquedeberejercer,encualquiercaso,bajoelcontrolpermanentedelCongreso(CASSAGNE,J uanCarlos,Laconfiguracindelapotestadreglamentaria, LA LEY 2004-A, 1144)23 CASSAGNE, J uan Carlos, Sobre fundamentacin y los lmites de la potestad reglamentaria denecesidad y urgencia., LA LEY 1991-E, 1179.24 CASSGANE, J uan Carlos, Ob.cit.monopoliodelaactividadlegislativaalparlamento(comopretendiRousseau)-- se ocup de la divisin del poder legislativo, asignando alpoderejecutivofuncionescolegislativas(vgr.veto,iniciativayconvocatoria) y estableciendo un sistema bicameral, con el objeto deimpedir el predominio y el abuso del rgano parlamentario. El centrodelaconcepcin,auncuandoelprincipionotuvoacogidaenlasconstitucionesquesedictarondurantelarevolucinfrancesa,loconstituye,sinduda,laubicacindelpoderjudicialenelesquemadivisorio, concebido como rgano imparcial para juzgar y resolver lascontroversias, con independencia de los otros dos poderes25Conformeelanlisisrealizadoutsupra,estepreceptofaculta al Poder Ejecutivo a emitir decretos por razones de necesidad yurgencia, cuando se produzcan "circunstancias excepcionales" que "...hicieranimposibleseguirlostrmitesprevistosporestaConstitucinparalasancindelasleyesynosetratedenormasqueregulenmateriapenal,tributaria,electoraloelrgimendelospartidospolticos". 26Por todo lo expuesto, es criterio de esta Comisin analizaren lo pertinente la existencia del supuesto fctico-jurdico-poltico quehabilita el dictado de los instrumentos precitados por parte del PoderEjecutivo, conforme a los requisitos establecidos expresamente por laConstitucinNacionalenelartculo99inciso3laexistenciadecircunstancias excepcionales que imposibiliten seguir el procedimientolegislativoordinarioylanecesidadyurgenciadesuplirdichotrmitemedianteundecreto-sumadoesto,alosprincipiossentadosporlajurisprudenciaelaboradaatravsdelosdiferentesfallosdelaCorteSupremadelaNacin,talescomolaexistenciadeungraveriesgosocial, asegurar la continuidad y vigencia de la unidad nacionaly laproteccindelosinteresesgeneralesdelasociedadynodedeterminados individuos.I.OBJ ETOSe somete a dictamen de esta Comisin los Decretos delPoderEjecutivoNacionalN815defecha20dejuniode2001mediante el cual se modifica elartculo103bisdelaLeyN20.744(t.o. 1976 y sus modificatorias), incorporando como beneficio social elotorgamiento de tarjetas de transportealostrabajadoresenrelacinde dependencia, hasta un tope mximo por da de trabajo el que serdeterminadoporlaAutoridaddeAplicacin,eincrementahastalasuma de PESOS CIENTO CINCUENTA ($ 150), mensuales los valesalimentariosydecanastadealimentos;yN666defecha20demarzode2003medianteelcualseintroducenmodificacionesalRgimenGeneraldeContratacionesdelaAdministracinNacionalestablecido mediante el Decreto N 1023/2001.II.a. Anlisis de los Decretos

25 CASSGANE, J uan Carlos, Ob.cit.26CabedestacarqueenEstadosUnidosloscitadosdecretosrecibenladenominacindeexecutivesorders,lascualessonrdenesejecutivas,unafacultadpropiaporlaleysegundafundamental de la Constitucin de los Estados Unidos que establece la capacidad del Presidentepara legislar sobre facultades e instituciones e incluso sobre la propia Constitucin.ElPoderEjecutivoNacionalhadejadoconstanciaenelltimo de los considerandos de los citados decretos que ellos se dictanen uso de las atribuciones conferidas al Poder Ejecutivo Nacional porel artculo 99, inciso 3, de la Constitucin Nacional.La Ley N 26.122, en el Captulo I de Ttulo III se refiere alos dictmenes de la Comisin Bicameral Permanente respecto de losDecretos de Necesidad y Urgencia estableciendo en su artculo 10 queesta Comisin debe expedirse expresamente sobre la adecuacin deldecretoalosrequisitosformalesysustancialesestablecidosconstitucionalmente para su dictado.Lalecturadelartculo99,inciso3,delaConstitucinNacional permite distinguir como requisitos formales: a) la firma del Sr.Presidente de la Nacin, b) la firma de los Sres. Ministros y del Sr. J efede Gabinete de Ministros -dictado en acuerdo general de Ministros yrefrendado conjuntamente con el Sr. J efe de Gabinete de Ministros yc)laremisindelSr.J efedeGabinetedeMinistrosalaComisinBicameral Permanente, y como requisitos sustanciales: a) razones denecesidad y urgencia y b) en orden a la materia, puede dictar normasdecontenidotpicamentelegislativo,siemprequenotratemateriapenal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos.Los Decretos N 815/01 y N 666/03 en consideracin hansido decididos en Acuerdo General de Ministros y refrendados por elSr. Presidente de la Nacin, el Sr. J efe de Gabinete de Ministros, y losSres. Ministros, de conformidad con el artculo 99, inciso 3, prrafo 3.Respectoalltimorequisitoformalatratarreferidoalaobligacindeljefedegabinetedeministrosdesometerlamedidaaconsideracin de la Comisin Bicameral Permanente dentro de los 10das,lseencuentracumplidotodavezqueestaComisinhaconcluido que atento a que aqulla clusula ha tomado el carcter deoperativa con la reciente sancindelaLey26.122queestablecielRgimen legal de los decretos de necesidad y urgencia, de delegacinlegislativa y de promulgacin parcial de leyes y, en virtud de la cual, sehaconformadoestaComisin,correspondeconsiderarcumplidoelmismo respecto de los decretos de necesidad y urgencia emitidos conanterioridadal25deoctubrede2006,fechaenlaquehaquedadoconformada la Comisin Bicameral Permanente.Lasrazonescitadasprecedentemente,sumadasalasnecesidades organizativas de esta Comisin y al cmulo de decretoshatratarlasqueconstituyenunasituacindeexcepcin-,debenconsiderarseenvirtuddelcumplimientodelplazoestablecidoporelartculo93,inciso3,paraelevarestedespachoalplenariodecadaCmara.La posicin adoptada por la Comisin tiene fundamento enel artculo 82 de la Constitucin Nacional que establece La voluntaddecadaCmaradebemanifestarseexpresamente;seexcluye,entodos los casos, la sancin tcita o ficta y en el principio de seguridadjurdicaqueexigequesemantengalavigenciadelosdecretosdenecesidad y urgencia hasta tanto l sea derogado formalmente por elCongreso27.Corresponde a continuacin analizar el cumplimiento de losrequisitos sustanciales en el dictado de los Decretos N 815/01 y N666/03. Medianteelprecitadodecretosemodificaelartculo103bis de la Ley N 20.744 (t.o. 1976 y sus modificatorias), incorporandocomo beneficio social el otorgamientode tarjetas de transporte a lostrabajadoresenrelacindedependencia,hastauntopemximoporda de trabajo el que ser determinado por la Autoridad de Aplicacin,e incrementa hasta la suma de PESOS CIENTO CINCUENTA ($ 150),mensuales los vales alimentarios y de canasta de alimentos.Previamente,debedestacarseque,elderechodelaseguridadsocialesdefinidoporJ ulioArmandoGrisolaensuobraDerechodelTrabajoydelaSeguridadSocialcomoelconjuntodenormasjurdicasqueregulanlaproteccindelasdenominadascontingenciassocialescomolasalud,lavejez,ladesocupacin.Setrata de casos de necesidad biolgica y econmica. Es una rama delderecho que ampara al trabajador dependiente, al autnomo y tambinal desempleado de las contingencias de la vida que pueden disminuirlacapacidaddeganaciadelindividuo(...)losbeneficiariosdelaseguridadsocialsontodosloshombres,ysuobjetoesampararlasnecesidades que dificultan su bienestar.Elderechodelaseguridadsocialtieneraigambreconstitucional en el artculo 14 bis, el cual garantiza a los trabajadoreslosbeneficiosinherentesalaseguridadsocialtalescomoelsegurosocialobligatorio,lasjubilacionesylaspensionesmvilesylaproteccin integral de la familia.El derecho a la seguridad social se funda en la necesidadde la comunidad de alcanzar un pleno estado de justicia social basadoen principios tales como la solidaridad,subsidiariedad,universalidad,integralidad, igualdad, unidad de gestin e inmediacin28Laseguridadsocial,conformealaopinindeJ ulioArmando Grisola, debe ser entendida como una obligacin de la cualtodalasociedadesresponsablerespectodelascontingenciasquepuedesufrircualquieradesuscomponentes,ydeahsucarctersolidario.ElcarcterdesubsidiariedadestdadoporquelossistemasdeseguridadsocialtiendenaobligaralEstadoaquenoabandone su responsabilidad de cubrir las posibles contingencias quepuedellegarasufrircualquieradelosindividuosqueconformanlacomunidad que gobierna y ordena.Esuniversalporquesucoberturaseextiendeatodoslosindividuos y grupos que integran un todo social sin ninguna excepcin.

27EstaposicinhasidosostenidaporautorescomoBidartCampos,PrezHualde,Cassagne,entre otros quienes han sealado que ni siquiera una ley que reglamente el trmite y alcance de laintervencin del Congreso podr prescribir que el silencio implique la aprobacin tcita del decretode necesidad y urgencia.28 Caracteres enumerados por Grisola, J ulio Armando, Derecho del Trabajo y de la SeguridadSocial, Buenos Aires, Depalma, 2003.Laseguridadsocialpretendeneutralizarlosefectosnocivosqueproducenlascontingenciassociales,nosolamenteengloba a ms personas sino que hay un principio vertical que la rige yle otorga su carcter de integralidad tanto material como horizontal.La seguridad social est obligada a brindar igual coberturaa todos los individuos, con la nica condicin de que estn en igualdaddecircunstancias.Sevinculaconelprincipiodeladignidaddelhombreysulibertad,yaquealhombrelopreocupasufaltadedignidad frente a las contingencias, busca la seguridad que lo libere dela inseguridad frente a ellas.La seguridad social debe ser regulada por una legislacinnica y organizada, ejecutada por medio de una estructura financiera yadministrativa nica teniendo en miras que el bien jurdico protegido eselhombreyporlotanto,sufinalidadesprotegerlocontraeldesamparo. El beneficio debe otorgarse cuando existe la necesidad.Esprecisodestacarque,elartculo103bisdelaLeyN20.744(t.o.1976)modificadaporlaLeyN24.700regulalosbeneficios sociales que tienen carcter no remuneratorio a los efectoslaborales y de la seguridad social, a fin de mejorar la calidad de vidadel dependiente o de la familia a su cargo.Respectodeldecretoobjetodeanlisis,ensusconsiderandoselPODEREJ ECUTIVONACIONALdestacaque,almomentodesudictado,elpasseencontrabaenunasituacindefuerterecesin,loquedemandlaimplementacindeacciones"urgentes" que posibilitaran reactivar rpidamente el nivel de actividadeconmicay,simultneamente,mejoraranlasituacindelostrabajadores,especialmentedeaquellosquepercibenmenoresingresos.Porloexpuesto,elPODEREJ ECUTIVONACIONALconsideroportunoincorporarcomobeneficiosocialelotorgamientodetarjetasdetransportealostrabajadoresenrelacindedependencia,hastauntopemximopordadetrabajoelqueserdeterminadoporlaAutoridaddeAplicacin,eincrementarhastalasuma de PESOS CIENTO CINCUENTA ($ 150), mensuales los valesalimentarios y de canasta de alimentos.Lanecesidaddereactivacindelaeconomaysuincidencia en la sociedad resultaban pblicas y notorias configurandouna circunstancia excepcional que haca imposible seguir los trmitesordinarios previstos por la Constitucin Nacional para la sancin de lasleyes, resultando imperioso el dictado del precitado decreto.Esimportanteaclararque,losincrementosdelosbeneficios sociales otorgados por los empleadores por aplicacin delartculo2delcitadodecretoestnexceptuadosdelacontribucinprevista por el artculo 4 de la Ley N 24.700.Asimismo, el decreto N 815/01 en su artculo 4 determinaque el rgimen all establecido ser transitorio y de excepcin, y regirhasta el da 31 de marzo de 2003, pudiendo prorrogarse su vigenciaporelPODEREJ ECUTIVONACIONALsilascircunstanciasasloaconsejaran.En este sentido, y en ejercicio de la facultad mencionada utsupra,lavigenciadelcitadodecretoN815/07fueprorrogadasucesivamenteatravsdelosdecretosdelPODEREJ ECUTIVONACIONAL N 510/03, N 519/05, N 1668/05 y N 24/07.De este modo, mediante el decreto N 510 de fecha 6 demarzo de 2003, se prorrog la vigencia del rgimen establecido por elcitado decreto N 815/01 hasta el da 31 de marzo de 2005.Con posterioridad, mediante el decreto N 519 de fecha 19de mayo de 2005, se prorrog hasta el 31 de diciembre de 2005 lasdisposicionescontenidasenelprecitadodecretoN815/01,disponiendoqueserdeaplicacinparalosempleadoresquehubieranconcedidohastael31demarzode2005elbeneficioinstituido por el citado decreto.A travs del artculo 2 del Decreto N 519/05 se establecique los trabajadores que hasta el 31 de marzo de 2005 no hubieranpercibidoelincrementoinstituidoporeldecretoN815/01,podranhacerloslomedianteacuerdooconveniocolectivo,porelperodocomprendido hasta el 31 de diciembre de 2005.En el mismo sentido, mediante el Decreto N 1668 de fecha27 de diciembre de 2005 se prorrog hasta el 31 de diciembre de 2006elbeneficioprevistoporelDecretoN815/01,bajolasmismascondiciones establecidas por el Decreto N 519/05.Por ltimo, mediante el decreto N 24 de fecha 22 de enerode2007,elPODEREJ ECUTIVONACIONALconsideraoportunoprorrogarelrgimeninstituidoporelDecretoN815/01,bajolasmismascondicionesestablecidasporlosDecretosN519/05yN1668/05, hasta el 31 de diciembre de 2007.Esimportantedestacarque,sibienlasituacindelaeconoma nacional se encuentra en continua mejora y la REPUBLICAARGENTINAregistraunsostenidocrecimientodesdeelao2003,resultanecesarioratificarlasmedidasdestinadasamejorarlaredistribucindelingresoylacalidaddevidadelostrabajadoresytrabajadoras,teniendoencuentaquelaextincindelrgimenestablecidoporelprecitadodecretoN815/01,tendraunimpactonegativoenlarecuperacindelpoderadquisitivodelossalarios,especialmenteenloscorrespondientesalostrabajadoresdebajosingresos.EspolticadelGOBIERNONACIONALsostenerelcrecimientoeconmicoatravsdeldictadodemedidasdepolticadirectaenmateriadeingresos,dirigidasalincrementodelaremuneracinydelosingresosdelostodoslostrabajadores,manteniendo el poder adquisitivo de los trabajadores y mejorando sucalidad de vida.Porsuparte,respectodeldecretoN666/03,esprecisodestacarqueeldecretoN1023defecha13deagostode2001,dictadoenusodelasfacultadesquelefuerandelegadasporelHONORABLE CONGRESO DE LA NACION hasta el 1 de marzo delao 2002, en virtud de la Ley N 25.414, en materias determinadas desumbitodeadministracinyresultantesdelaemergenciapblica,establecielRgimendeContratacionesdelaAdministracinNacional, con el fin de fortalecer la competitividad de la economa y demejorar la eficiencia de la Administracin Nacional.Enlosconsiderandosdelprecitadodecreto,elPODEREJ ECUTIVO NACIONAL deja constancia que, para su dictado se tuvoenconsideracinqueelincrementodelaeficienciaenlagestindelascontratacionesestatalesrevisteuncarcterestratgicoporsuimpacto en el empleo en la promocin del desarrollo de las empresasprivadas y en la competitividad sistmica.Asimismo, a los efectos de alcanzar los objetivos fijados almomento de su dictado y teniendo en cuenta la experiencia recogidadesdesuentradaenvigencia,elPODEREJ ECUTIVONACIONALconsidera necesario e imprescindible introducir algunas modificacionestendientes a facilitar y mejorar la eficiencia de ciertos aspectos de laoperatoria de la gestin de las contrataciones y clarificar su mbito deaplicacin.Enestesentido,laimplementacindedichasmodificacionesdeberealizarseenformainmediata,demaneradeposibilitarlaaplicacineficazyadecuadadelnuevorgimendecontrataciones a la mayor brevedad posible.En primer lugar, el decreto N 666/03 sustituye el artculo2deldecretoN1023/01,estableciendoqueelrgimendecontratacionesestablecidoporeldecretoobjetodeanlisis,serdeaplicacin obligatoria a los procedimientos de contratacin en los quesean parte las jurisdicciones y entidades comprendidas en el inciso a)del artculo 8 de la ley N 24.156 y sus modificaroias, el cual en suparte pertinente establece lo siguiente:LEY N 24.156 - Art. 8 Las disposiciones de esta Ley sern deaplicacin en todo el Sector Pblico Nacional, el que a tal efecto estintegrado por:a) Administracin Nacional, conformada por la Administracin Centraly los Organismos Descentralizados, comprendiendo en estos ltimos alas Instituciones de Seguridad Social.Del mismo modo, el precitado decreto suprime el apartado8 del inciso d) del artculo 25; mientras que, sustituye el inciso c) delartculo 5, el artculo 6, el artculo 12, el apartado 4 del inciso d) delartculo25yelartculo26deldecretoN1023/01,loscualesquedarn redactados de la siguiente forma:DECRETO N 1023/01 - Artculo 5 Inciso c) - Los que secelebren con estados extranjeros, con entidades de derecho pblicointernacional, con instituciones multilaterales de crdito, los que sefinancien total o parcialmente con recursos provenientes de esosorganismos, sin perjuicio de la aplicacin de las disposiciones delpresente Rgimen cuando ello as se establezca de comn acuerdopor las partes en el respectivo instrument que acredite la relacincontractual, y las facultades de fiscalizacin sobre ese tipo contratosque la Ley N 24.156 y sus modificaciones confiere a los Organismosde ControlDECRETO N 1023/01 - Artculo 6 - "PROGRAMACIONDE LAS CONTRATACIONES. Cada jurisdiccin o entidad formular suprograma de contrataciones ajustado a la naturaleza sus actividades ya los crditos asignados en Ley de Presupuesto de la AdministracinNacional."DECRETO N 1023/01 - Artculo 12 - "FACULTADES YOBLIGACIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Laautoridad administrativa tendr las facultades y obligacionesestablecidas en este rgimen, sin perjuicio de las que estuvierenprevistas en la legislacin especfica, en sus reglamentos, en lospliegos de bases condiciones, o en la restante documentacincontractual.Especialmente tendr:a) La prerrogativa de interpretar los contratos, resolver, lasdudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones deinters pblico, decretar su caducidad, rescisin o resolucin ydeterminar los efectos de stas. Los actos administrativos que sedicten en consecuencia tendrn caracteres y cualidades otorgados porel artculo 12 de la Ley N 19.549 y sus modificatorias.b) La facultad de aumentar o disminuir hasta un VEINTEPOR CIENTO (20%) el monto total del contrato, en las condiciones yprecios pactados y con la adecuacin de los plazos respectivos.La revocacin, modificacin o sustitucin de los contratospor razones de oportunidad, mrito o conveniencia, no generarderecho a indemnizacin en concepto de lucro cesante.c) El poder de control, inspeccin y direccin de larespectiva contratacin.d) La facultad de imponer penalidades de las previstas enel presente Rgimen a los oferentes y a los cocontratantes, cuandostos incumplieren sus obligaciones.e) La prerrogativa de proceder a la ejecucin directa delobjeto del contrato, cuando el cocontratante no lo hiciere dentro deplazos razonables, pudiendo disponer para ello de los bienes y mediosdel cocontratante incumplidor.f) La facultad de inspeccionar las oficinas y los libros queestn obligados a llevar los cocontratantes.g) La facultad de prorrogar, cuando as se hubiere previstoen el Pliego de Bases y Condiciones Particulares, los contratos desuministros de cumplimiento sucesivo o de prestacin de servicios. Lamisma no proceder si se ha hecho uso de la prerrogativa establecidaen el inciso b) del presente artculo.Se podr hacer uso de esta opcin por nica vez y por unplazo igual o menor al del contrato inicial.Cuando ste fuere plurianual, no podr prorrogarse msall de UN (1) ao adicional, en las condiciones que se determinen enlas normas complementarias."DECRETO N 1023/01 - Artculo 25 Inciso d) Apartado 4 -"Cuando una licitacin o concurso hayan resultado desiertos ofracasaren se deber efectuar un segundo llamado, modificndose losPliegos de Bases y Condiciones Particulares. Si ste tambin resultaredesierto o fracasare, podr utilizarse el procedimiento de contratacindirecta previsto en este inciso."DECRETO N 1023/01 - Artculo 26 -"CLASES DELICITACIONES Y CONCURSOS PUBLICOS Y PRIVADOS. Podrnefectuarse licitaciones y concursos pblicos y privados de lassiguientes clases:a) DE ETAPA UNICA O MULTIPLE.1. La licitacin o el concurso pblicos o privados sern deetapa nica cuando la comparacin de las ofertas y de las calidadesde los oferentes se realice en un mismo acto.2. Cuando las caractersticas especficas de la prestacin,tales como el alto grado de complejidad del objeto o la extensin deltrmino del contrato lo justifiquen, la licitacin o el concurso pblico oprivado debern instrumentarse bajo la modalidad de etapa mltiple.La licitacin o el concurso pblico o privado sern de etapa mltiplecuando se realicen en DOS (2) o ms fases la evaluacin ycomparacin de las calidades de los oferentes, los antecedentesempresariales y tcnicos, la capacidad econmico-financiera, lasgarantas, las caractersticas de la prestacin y el anlisis de loscomponentes econmicos de las ofertas, mediante preseleccionessucesivas.b) NACIONALES O INTERNACIONALES.1. La licitacin o el concurso sern nacionales cuando laconvocatoria est dirigida a interesados y oferentes cuyo domicilio osede principal de sus negocios se encuentre en el pas, o tengansucursal en el pas, debidamente registrada en los organismoshabilitados a tal efecto.2. La licitacin o el concurso sern internacionales cuando,por las caractersticas del objeto o la complejidad de la prestacin, laconvocatoria se extienda a interesados y oferentes del exterior;revistiendo tal carcter aqullos cuya sede principal principal de susnegocios se encuentre en el extranjero, y no tengan sucursaldebidamente registrada en el pas."En el mismo sentido, y con el fin de lograr la uniformidadenlosregmenesdecontratacionesdelaAdministracinNacional,evitandoconellointerpretacioneserrneasqueconduzcanaunainadecuada aplicacin de la normativa por parte de las jurisdicciones yentidades del Sector Pblico Nacional, as como tambin en beneficiodequienesestninteresadosenparticiparenprocedimientosdeseleccin,queactualmenteseencuentranantelaaplicacindediferentesnormativasexistentesenlamateriasegnculseaelorganismolicitante,seconsideranecesarioderogartodorgimendecontrataciones que se oponga al establecido por el Decreto DelegadoN 1023/ 01, con excepcin de la Ley de Obras Pblicas N 13.064 ysus modificatorias.Por lo expuesto, el precitado decreto N 666/03 sustituye elartculo 38 del decreto N 1023/01, el cual quedar redactado de lasiguiente forma:DECRETO N 1023/01 - Artculo 38 -DEROGACIONES.Derganse los artculos 55 al 63 del Decreto Ley N 23.354 de fecha31 de diciembre de 1956, ratificado por la Ley N 14.467, la Ley N19.900, la Ley N 20.124 en lo que respecta a los contratoscomprendidos en este rgimen, el artculo 12 de la Ley N 22.460 ytodos aquellos regmenes de contrataciones que se opongan alpresente, con excepcin de la Ley de Obras Pblicas N 13.064 y susmodificatorias.Porotraparte,puestoqueeldecretoN1023/01sientacomoprincipiobsicodelacontratacinpblicaeldetransparencia,sealando que el mismo deber primar en todas las etapas de aquellayquesebasarenlapublicidadydifusindelasactuacionesemergentesdelaaplicacindelrgimen,posibilitandoelloelcontrolsocial,elPODEREJ ECUTIVONACIONALdestacaenlosconsiderandosdeldecretoobjetodeanlisisque,resultanecesarioaclararalrespectoquelaaperturadelasofertassiempredeberrealizarse en acto pblico.Por lo expuesto, el decreto N 666/03, agrega, como ltimoprrafo del artculo 9 del decreto N 1023/01, el siguiente texto:DECRETO N 1023/01 - Artculo 9 - ltimo prrafo -"Asimismo, teniendo como base el principio de transparencia, laapertura de las ofertas siempre realizar en acto pblico, siendo ellotambin aplicable a las contrataciones pblicas electrnicas."Enotroorden,esimportantedestacarqueelprecitadodecretoN666/03seencuentravinculadoconeldecretoN204defecha19defebrerode2004medianteelcualseincorporanlosapartados 8 y 9 al inciso d) del artculo 25 Contratacin Directa- delRgimen de Contrataciones de la Administracin Pblica aprobado porDecreto N 1023/01, estableciendo que en los contratos que celebrenlasjurisdiccionesyentidadesdelEstadoNacionalentresoconorganismosprovinciales,municipalesodelGobiernodelaCiudadAutnomadeBuenosAires,comoastambinconlasempresasysociedadesenlasquetengaparticipacinmayoritariaelEstadoNacional, siempre que tengan por objeto la prestacin de servicios deseguridad,logsticaodesalud,estarexpresamenteprohibidalasubcontratacin del objeto del contrato. Por otra parte, a travs de laincorporacindelapartado9,secontemplanloscontratosquecelebrenlasjurisdiccionesyentidadesdelEstadoNacionalconlasUniversidades Nacionales, y deroga el Decreto N 2508/02;Enestesentido,elprecitadodecretoN204/04fuesometido a consideracin de esta Comisin resolviendo su validez enel correspondiente dictamen de mayora.Lasrazonesdenecesidadyurgenciarequeridasparahabilitar la competencia del Poder Ejecutivo en materia legislativa hansidodescriptasutsuprayenlosconsiderandosdelosDecretosN815/01 y N 666/03.Atento a la urgencia en resolver las situaciones expuestas,resulta imperioso adoptar las medidas proyectadas, configurando unacircunstanciaexcepcionalquehaceimposibleseguirlostrmitesordinariosprevistosporlaCONSTITUCIONNACIONALparalasancin de las leyes.Elespritulegislativonohavariadoatentoaque,endefinitiva, el Congreso en ejercicio de sus atribuciones constitucionalespropias no ha adoptado decisiones diferentes en los puntos de polticainvolucrados.29EnraznalamateriareguladaenelpresenteDecretoconforme se indicara ut supra, dichas medidas no incursionan en lasmateriasexpresamenteprohibidasporlaConstitucinNacionalparatales actos por no tratarse de materia penal, tributaria, electoral o elrgimendepartidospolticos,verificndoseelcumplimientodelosrecaudosformalesquelaCartaMagnaimponeparaellos,encontrndoseasimismosuficientementeacreditadaslasrazonesdeurgencia y excepcionalidad invocadas para su dictado.III. CONCLUSIONPor los fundamentos expuestos, encontrndose cumplidosen lo que respecta al dictado de los Decretos N 815/01 y N 666/03,losrequisitosformalesysustancialesestablecidosenelartculo99inciso 3 de la Constitucin Nacional y de conformidad con los trminosdelarticulo10delaLeyNo26.122,laComisinproponequeseresuelvadeclararexpresamentelavalidezdelosdecretosdenecesidadyurgenciadelPoderEjecutivoNacionalN815/01yN666/03.J orge M. Capitanich.-

29 Ambos presupuestos han sido delineados como bsicos para la validez de los D.N.U. en el votode la mayora en el caso Peralta. Corte Suprema de J usticia (Fallos 313:1513) (LL 1990-D, 131).