MONOGRAFÍA PRESENTADA EN EL MARCO DEL IV CONCURSO BIALET MASSÉ 2014/2015

Las políticas de empleo en la provincia de Buenos Aires: período 2005-

2014. Tiempo de balances y transformaciones.

Humberto BANTAR (coordinador), Ministerio de Trabajo, Empleo y

Seguridad Social de la Nación y Alejandro VIGNOLO, Facultad de

Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires/ Centro de Estudios e

Investigaciones Laborales (CEIL-CONICET)

Categoría A: Investigadores y Docentes Universitarios

Resumen

El crecimiento sostenido de la economía nacional en los últimos años, acarreó modificaciones al

interior del mercado de trabajo. Una de las más evidentes fue el surgimiento de nuevas

demandas con relación a la calificación de la mano de obra existente en aquél momento, por

parte de los trabajadores así como del empresariado vernáculo. La decisión del Gobierno

Nacional de transferir a los beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupado (PJyJHD)

hacia el Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE) y el Plan Familias, fue considerada como

impulso para una política activa de empleo destinada a la capacitación laboral de los individuos.

La siguiente investigación tiene como objetivo analizar la articulación de los Programas

Nacionales de Empleo a través de la red de servicios de empleo de la provincia de Buenos Aires

a partir del año 2005, año en el que se crea la Red Nacional de Oficinas de Empleo desde el

MTEySS.

Agradecimientos

Agradecemos a Mónica Muscolino y Luis Castillo Marín por habernos facilitado la obtención

de datos sobre la implementación de los Programas Nacionales de Empleo.

Agradecemos también a la coordinación del Concurso por motivarnos a realizar esta

investigación, la cual será continuada con la intención de profundizar los conocimientos sobre

esta temática y por consolidar un equipo investigativo dispuesto a afrontar los desafíos y

problemáticas de los procesos del trabajo y su articulación con el Estado.

1. Fundamentación de la elección del tema

1.1) Contexto socio-económico reciente en Argentina

2

Es importante para comenzar nuestro análisis, esbozar una sintética presentación del desarrollo

histórico-económico del país en las últimas décadas. Decidimos como estrategia de análisis,

tomar el Plan de Convertibilidad impulsado en la primera administración del Dr. Carlos Menem,

como “punto de partida” de lo comentado anteriormente. Este Plan, implementado a partir del

año 1991 y que tuvo como propulsor en el ámbito nacional al titular de la cartera de Economía,

Domingo Cavallo, tuvo entre sus cometidos centrales finalizar con los procesos

hiperinflacionarios que a fines de los 80, jaqueaban a la economía argentina. Contando con el

apoyo de organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco

Mundial, entre otras instituciones, se avanzó en el modelo económico neoliberal implantado

desde mediados de la década del setenta. Además de este Plan en concreto y vinculado a esto

último, es importante rememorar medidas como la promoción de las privatizaciones de los

servicios públicos por parte del Gobierno Nacional de la época; tipo de cambio fijo; expansión

del sector servicios en desmedro del sector secundario; saldo comercial muy desfavorable; altos

niveles de desempleo, informalidad y precarización laboral y la reducción de los salarios en

términos reales.

El período posterior a la crisis del modelo económico sustentado fundamentalmente en el Plan

de Convertibilidad genera debates desde diversos frentes inclusive hoy en día. Quizás por lo

grave de la crisis que desembocó en su caída y/o porque muchas de las consecuencias de la

aplicación de este modelo se perciben aún hoy en la actualidad. La política económica “post-

crisis” tenía como objetivo central la obtención de un tipo de cambio elevado con el cometido

de promover el crecimiento de la economía, con énfasis en la generación de empleos (Féliz y

Pérez, 2007). Se desprende del análisis realizado por estos autores, que la política económica

del gobierno presidido por el Dr. Duhalde a través de lo que comentábamos anteriormente con

relación al tipo de cambio y su repercusión en el empleo, permitiría lograr una mejora en la

distribución del ingreso y en los altos niveles de pobreza que padecía el país. La política

cambiaria sustentada en un tipo de cambio elevado, permitiría ser competitivos nuevamente a

los sectores industriales, relegados de cierta manera, en el período de la Convertibilidad. Se

optaba por las “bandas de flotación” en vez del reciente tipo de cambio fijo, a modo de reducir

el margen para especulaciones en el corto plazo. En relación a la política monetaria, los

objetivos establecidos fueron fortalecer el rol interventor del Banco Central en el mercado

cambiario a través de la compra de dólares por parte de esta institución y así absorber el

excedente posible y por último; el control de la inflación por intermedio del control de la

cantidad de dinero a través de la colocación de títulos públicos, por ejemplo. En tercer lugar, los

autores consideran a la política fiscal como el tercer eje constitutivo de la política económica en

aquél período. La prioridad en este tema está determinada por la necesidad de pago de la deuda

pública, por ende, una gran parte de los fondos públicos estarán destinados para dicha tarea.

Hacíamos referencia a como repercutió la devaluación en los actores industriales y sus

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demandas de competitividad, pero la otra cara de las medidas dispuestas, fue el aumento de los

precios de los productos denominados “básicos” y su lógica repercusión en la pérdida de poder

adquisitivo en el salario del trabajador. En suma, Féliz y Pérez concluyen que los resultados de

las políticas implementadas a partir de 2002, no distan de la política económica anterior, en

términos macroeconómicos. Se mantiene como objetivo la primacía de la rentabilidad del

empresariado como motor del crecimiento económico, y el cual, a través del consabido “efecto

derrame”, contribuirá a la mejoría del bienestar general de la población. Luego, a la interna de la

disputa entre los sectores económicos dominantes, se percibe un resurgimiento del sector

exportador manufacturero que permite el superávit de la balanza comercial (un sector

primarizado, con énfasis en la extracción de los recursos naturales, poco demandantes de mano

de obra), relevando al modelo de “plaza financiera”, en sostenido crecimiento desde mediados

de los 70’.

Por último, los autores Damill y Frenkel (2009) denominan al programa macroeconómico

implementado a partir del 2002 como el régimen de Tipo de Cambio Real Competitivo y

Estable (TCRE). En resumen, este modelo presenta las siguientes características: “(…) un tipo

de cambio real competitivo ‘alto’ y estable, superávit fiscal y de la cuenta corriente del balance

de pagos, y una política monetaria que procuró a un tiempo evitar la apreciación del tipo de

cambio real, acumular reservas internacionales, facilitar la recuperación de la liquidez,

establecer la salud del sistema bancario luego de la crisis (…)” (Damill y Frenkel; 2009: 2).

Para estos autores, los beneficios de la aplicación de este plan se evidenciaban por ejemplo, en

las cifras resultantes del crecimiento del PBI (entre 8 y un 9% anual); la tasa de inversión que

alcanza a 21,6% en el año 2006, así como el aumento de los trabajadores a tiempo completo en

el total de la población urbana, asimilándose a valores estimados en los comienzos de la década

del 80’.

El crecimiento sostenido de la economía nacional y que se tradujo, por ejemplo, en la expansión

de la actividad industrial, acarreó modificaciones al interior del mercado de trabajo. Una de las

más evidentes fue el surgimiento de nuevas demandas con relación a la calificación de la mano

de obra existente en aquél momento, por parte de los trabajadores así como del empresariado

vernáculo. Ante estos pedidos, se observaron dificultades: “(…) tal demanda (alude a la

calificación de la mano de obra) no puede ser satisfecha rápidamente, porque el desempleo de

larga duración había hecho perder a un elevado porcentaje de trabajadores sus calificaciones,

sus competencias y sus experiencias profesionales acumuladas (…)” (Neffa y varios; 2008: 6).

El escenario anterior se complejiza por la reforma educativa desarrollada en la década del 90’

que transfirió las escuelas técnicas desde el ámbito nacional hacia las provincias y municipios

del país. Prosiguiendo con este autor, plantea que la transferencia de los beneficiarios del Plan

Jefes y Jefas de Hogar Desocupado (PJyJHD) hacia el Seguro de Capacitación y Empleo

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(SCyE) y el Plan Familias, es fruto de la decisión del Estado Nacional de impulsar una política

activa de empleo destinada a la capacitación laboral de los individuos.

Nuestro trabajo entonces plantea analizar la articulación de los Programas Nacionales de

Empleo a través de la red de servicios de empleo de la provincia de Buenos Aires a partir del

año 2005, año en el que se crea la Red Nacional de Oficinas de Empleo desde el MTEySS. Esta

red surge con la instauración o el fortalecimiento de las oficinas de empleo municipales, a través

de la resolución 176/05 del MTEySS, que las define como entidades municipales aunque con

dependencia técnica del Ministerio (Neffa, 2008)1.

2) Objetivos de la investigación

Generales:

Analizar la evolución y situación actual de las políticas de empleo nacionales

articuladas por el Ministerio de Trabajo a través de las Oficinas Municipales de Empleo

sitas en la provincia de Buenos Aires.

Estudiar la situación actual de la población objetivo de las políticas de empleo

nacionales.

Evaluar el impacto directo de las mismas sobre la población objetivo.

Elevar propuestas sobre la performación de las políticas nacionales de empleo

articuladas a través de las Oficinas Municipales de Empleo.

Específicos:

Investigar la problemática de la evaluación y ejecución de las políticas ejecutadas desde

el sector público.

Estudiar el funcionamiento de la Red Nacional de Servicios de Empleo y el caso

particular de la provincia de Buenos Aires.

Estudiar el diseño de los Programas Nacionales de Empleo.

Crear variables específicas para estudiar la evolución de la población objetivo a la que

están destinadas los Programas.

Crear ratios para medir la relación entre los adheridos a los Programas a través de las

Oficinas municipales de empleo y la población objetivo para estudiar el alcance directo

de las mismas.

Realizar propuestas para la optimización de las mismas.

3) Contexto conceptual

1Las OME son el resultado de la ratificación del Convenio 88 de la OIT (Organización Internacional del

Trabajo) y de lo prescripto por la Ley Nacional de Empleo.

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A continuación y comenzando con la explicitación de determinados conceptos y teorías

centrales para nuestra investigación, desarrollaremos los lineamientos del enfoque neoclásico de

la economía. El motivo fundamental consiste, como comentaremos más adelante, que además

de la vigencia que ha mantenido esta teoría en el debate político y académico en nuestro país, es

útil para contribuir al análisis de las políticas de empleo, en tanto son pasibles de ser

consideradas como obstáculos o imperfecciones para el mercado de trabajo desde una mirada

neoclásica.

3.1.) Principales lineamientos teóricos del enfoque neoclásico

La teoría neoclásica del mercado de trabajo, es conocida también como Teoría Estándar (TE).

Está compuesta por tres vertientes teóricas a su interior: Escuela de Lausana, Escuela Inglesa y

Escuela de Viena, presentando como idea central unificadora la presencia de un mercado de

trabajo caracterizado en su funcionamiento por su similitud con el accionar de otro mercado, el

de los bienes. Esta noción se desprende de la asunción del salario como otro precio más y donde

el devenir histórico de la sociedad, los actores institucionales así como los determinantes

geográficos, quedan relegados en el análisis del mercado de trabajo por parte de los defensores

de aquella teoría (Neffa, 2007).

Esta línea de pensamiento promueve la concepción del comportamiento del hombre como un ser

individual en lo económico, apartado de consideraciones morales que “dificulten” sus

decisiones, planteando como característica particular del mismo la racionalidad de su

comportamiento en la toma de decisiones en los económico. Las personas tienen como meta la

maximización del bienestar propio, que en definitiva, para este razonamiento redundaría en la

satisfacción general. Por lo tanto, tenemos un individuo que prioriza la racionalidad como faro

en la toma de decisiones en el aspecto económico, que busca la maximización de su situación

particular y esto, en el contexto de un mercado competitivo sin restricciones de cualquier tipo.

Retomando las escuelas de la TE, en resumidas palabras podemos establecer otras

características que engloban a las mismas. Con relación a lo que éstas entienden por “mercado”,

este es un espacio de intercambio “trasparente”; esto es así ya que la totalidad de los agentes que

participan en aquél tienen información sobre los propósitos y aspiraciones de los demás agentes.

El mercado de trabajo es un espacio de intercambio libre (autorregulado por una competencia

perfecta entre los distintos agentes) y donde es posible avanzar hacia un equilibrio entre oferta y

demanda. Los demandantes y oferentes de empleos, toman al “salario real” como precio de

referencia en este mercado. Cuando ambos grupos alcanzaron la maximización de sus

respectivos deseos, se logra el “equilibrio de mercado”, situación ideal para los neoclásicos. Los

buscadores de empleo (insertos en el mercado de trabajo mayormente como trabajadores

asalariados), se debaten entre tomar el puesto de trabajo o seguir disfrutando del “ocio”, el

llamado “efecto sustitución” (Neffa, 2007).

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En la economía se realizan transacciones distintas a las tradicionales comprendidas en las

acciones de compraventa de bienes y servicios; son las denominadas como “contrataciones de

factores”. Dichas transacciones determinan las remuneraciones por parte de las empresas a los

trabajadores, en lo que atañe a nuestro tema. Los ingresos que provienen de estas contrataciones

(del factor “trabajo”), se vuelcan nuevamente a la economía en su modalidad de gastos. Pero al

mismo tiempo, las remuneraciones pueden ser entendidas como un “costo” adicional que

contribuye a determinar los costos unitarios de producción. Este último concepto se desprende

de lo que se define como “costo global”, el cual resulta del total de gastos realizados con

motivos de compra de insumos o contrataciones de factores productivos para la empresa. El

“costo unitario” proviene de la división del costo global entre el número de unidades producidas

(Barros de Castro y Lessa, 1969).

Los difusores de esta teoría denominan como “imperfecciones” del mercado de trabajo a

determinados factores que distorsionan el mentado “equilibrio”. Entre éstas, se identifica la

presencia de una situación de monopolio en la oferta laboral por causa del obrar de los

sindicatos a través de la imposición de cláusulas que restringen el acceso a las vacantes a

trabajadores sindicalizados. Otras medidas que “entorpecen” el funcionamiento de este mercado

en particular son, las normas y regulaciones dictadas por el Ministerio de Trabajo, el pago de un

Seguro de Desempleo y el establecimiento del Salario Mínimo como política salarial. Esto es

así, porque para los neoclásicos: “(…) el mercado de trabajo evidencia una capacidad de

autorregulación que lo conduce sistemáticamente a un punto de equilibrio, siempre que esté

asegurada la libre interacción entre la oferta y la demanda” (Neffa; 2007: 73).

Una de las principales causas del crecimiento del desempleo, es la rigidez en los salarios de los

trabajadores. Esto último tiene como agentes causales a las “imperfecciones” anteriormente

citadas, ya que sin la incidencia de aquéllas, el mercado de trabajo tendería a un reajuste en su

equilibrio ante una reducción en la productividad marginal del trabajo. Los salarios

determinados por criterios ajenos al libre funcionamiento del mercado, por ejemplo a través de

las negociaciones colectivas son considerados “artificiales”, ajenos al libre intercambio de los

agentes económicos. De acuerdo a Pigou, la situación de pleno empleo es resultado de la

competencia entre los asalariados permitiendo esto el ajuste del salario real a la de manda

laboral.

En suma, el mercado laboral se encuentra lejos de ser tipificado como un mercado de carácter

competitivo, por causa de la intervención de instituciones estatales, mientras que por el lado de

la demanda, siempre está el riesgo latente de la presencia de pocos demandantes de mano de

obra, siendo el monopsonio el caso más extremo. La flexibilidad en el mercado de trabajo puede

ser comprendida como la capacidad de éste a reajustarse ante cambios en la oferta como en la

demanda de trabajo. Los contratos de trabajo tradicionalmente han sido uno de los principales

instrumentos de flexibilización laboral en nuestra región. Se ha argumentado fundamentalmente

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por parte de los empresarios que una mayor flexibilización contractual permitiría un incremento

en el número de trabajadores/as ocupados en el mercado. Entre las distintas versiones de esta

flexibilización podemos mencionar los contratos a término, los vinculados a los indicadores de

productividad de la empresa, las pasantías/becas laborales para los/las jóvenes y los contratos de

carácter zafral.

Otro punto entre las principales “rigidices” que atentan contra la competitividad de las empresas

son los aportes patronales. Estos pueden ser entendidos como obstáculos para los empleadores

en el momento de la contratación de mano de obra en una coyuntura determinada. Reiteramos:

los neoclásicos conciben los problemas del mercado de trabajo, fundamentalmente del

desempleo, como un problema más vinculado a las características de los oferentes y cuestiones

próximas que no permite el libre desenvolvimiento de los empleadores.

3.2.) Conceptualización de las políticas de empleo

La cuestión del empleo y las políticas públicas que surgen como resultado, producen diversas

definiciones ligadas al “mundo del trabajo”. Es esencial delimitar dichas acepciones con el

objetivo de poder lograr una mejor comprensión de las mismas y de esta manera, distinguir

conceptos que resultan fundamentales en el momento de abordar una temática lo

suficientemente compleja.

Comenzaremos por puntualizar lo que se entiende por trabajo desde una perspectiva neoclásica:

“(…) es una actividad humana orientada hacia un fin, que es la producción de bienes y

servicios que se destinan a la satisfacción de necesidades sociales” (Neffa; 1996: 36). De

acuerdo a la Teoría del Valor, que cuenta entre sus principales defensores a David Ricardo, el

trabajo humano considerado como una mercancía particular cuenta con determinadas

características específicas. Entre estas se destacan su valor de uso y el valor de cambio. Según

esta teoría, durante una parte del período de tiempo en que el trabajador utiliza su fuerza de

trabajo, está generando un valor que representa el costo de reproducción de su fuerza de trabajo.

Es decir su valor de cambio, cuyo equivalente en términos monetarios es el salario abonado con

el capital variable.

Prosiguiendo con la argumentación de Ricardo, lo específico del trabajo humano radica en que

en tanto valor de uso, es plausible de generar un valor adicional (plus valor) que el requerido

para la reproducción de su fuerza de trabajo. Adicionalmente, es capaz de transferir al producto

el valor acumulado en los objetos y en los medios de trabajo.

Otra teoría que profundizó en el estudio del trabajo como actividad humana, ha sido el

marxismo clásico. A diferencia de la perspectiva neoclásica, esta teoría no acota el trabajo al de

índole asalariada, ya que reconoce como éste a toda actividad vinculada con la riqueza material

de la sociedad, no sólo con la generación de valores de cambio. Sin embargo, dado el avance del

trabajador asalariado capitalista en el siglo XIX y su significado de vanguardia en términos

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socio-económicos para la época, provocó que el pensamiento marxista otorgara una preferencia

por este tipo de trabajador en su estudio, que en definitiva es una de las formas de trabajo

asalariado (de la Garza, 2005).

En síntesis, las dos teorías anteriormente citadas conforman lo que se denomina

tradicionalmente como concepto restringido clásico de trabajo. Es menester referirnos a que

dada la heterogeneidad de las formas de trabajo en nuestros días, dichas conceptualizaciones

han perdido cierta vigencia para el análisis de las mismas en la actualidad2. Lógicamente estas

corrientes teóricas mantienen su condición de paradigma para profundizar en la cuestión del

trabajo como actividad humana.

Por último, delimitaremos brevemente el alcance de lo que podemos definir como empleo. Por

este concepto se entiende la actividad en la cual predomina el trabajo remunerado a través del

salario o con el producto de la venta de la producción o de servicios. Abarca el ámbito de las

actividades mercantiles, lo que refiere a la Administración Pública así como tareas propiamente

domésticas (Neffa, 1996). Se excluye de esta definición, las actividades vinculadas al trabajo

forzado, así como el trabajo libre no-mercantil y no remunerado (por ejemplo, las actividades de

militancia o voluntariado)

3.3.) Políticas de empleo, políticas laborales y políticas de mercado de trabajo

Es medular para un investigador del tema poder comprender la diferencia entre las políticas de

empleo, las políticas laborales y las políticas de mercado de trabajo.

Las políticas de empleo“(…) tienen que ver con todo el contexto económico y social de un país

y están inmersas, implícita o explícitamente, en la conducción general de la política económica

y social y en la estrategia misma de desarrollo” (Samaniego; 2002: 11). Estas medidas e

instrumentos tienen como cometido intervenir en el nivel y en la calidad del empleo de un país.

Las políticas de empleo actúan en la demanda tanto como en la oferta de trabajo; la primera se

ve influenciada por ejemplo, a través de instrumentos macroeconómicos de naturaleza fiscal,

monetaria, de precios e ingresos, entre otras iniciativas con las que cuenta el Gobierno. Por el

lado de la oferta, se requiere actuar sobre tendencias demográficas y comportamientos sociales;

se destacan las políticas gubernamentales en materia de educación, salud y protección social.

Estas políticas se caracterizan por su enfoque comprehensivo y multidisciplinario, por lo tanto

su formulación no puede estar limitada al Ministerio de Trabajo exclusivamente, sino que

requiere una amplia coordinación entre los distintos actores involucrados en la temática.

Las políticas laborales“(…) comprenden un conjunto de políticas que actúan en el entorno de

la relación de trabajo entre el trabajador y el empleador y que influyen en el marco y en las

2El crecimiento sostenido fundamentalmente en las últimas décadas de los trabajos no industriales, ha contribuido a un concepto amplio de trabajo; una actividad laboral no sólo comprende lo físico y lo intelectual, sino que abarca además las caras objetiva y subjetiva de dicha actividad.

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condiciones en que se realiza el trabajo” (Samaniego; 2002: 12). Abarca medidas que tengan

como objetivo la garantía de derechos: entre otras la fijación de los salarios mínimos, seguridad

e higiene en el ámbito laboral, derecho de huelga y la restricción a las actividades laborales

realizadas por menores. A nivel de responsabilidad gubernamental, las políticas laborales

comprenden al Ministerio de Trabajo y a las instituciones vinculadas a la seguridad social.

En tercer orden, definiremos el concepto de políticas de mercado de trabajo. Estas “(…)

utilizan un conjunto de instrumentos y programas a través de los cuales el sector público

interviene en dicho mercado, con objeto de combatir o evitar el desempleo, mitigar sus efectos y

apoyar a la población activa en riesgo de desocupación” (Samaniego; 2002: 12). A su interior

existen dos vertientes, las políticas activas y su contraparte, las políticas pasivas de empleo.

De acuerdo a esta autora, la justificación teórica de la existencia de estas políticas de mercado

de trabajo radica en la necesidad de atenuar las consiguientes “fallas”; consecuencia del

accionar del mismo. Por ejemplo al acercar al pequeño y mediano empresario la posibilidad de

acceder al crédito, a través de diversos programas que estimulen la creación y fortalecimiento de

las microempresas.

Más cercana a la realidad de nuestro país, contamos para el análisis con un trabajo del Lic. Luis

Castillo Marín (2013), el cual versa sobre las políticas de empleo en la Argentina en la

coyuntura 1984-2013. De este trabajo, para el apartado teórico que estamos desarrollando, nos

será de sumo provecho las categorizaciones y definiciones que desarrolla este autor sobre las

distintas políticas de empleo ejecutadas en Argentina. A modo análisis preliminar, encontramos

en el planteo teórico de este autor (con base en el pensamiento de Jacques Freyssinet), líneas

convergentes a los postulados explicitados líneas arriba.

Para el caso argentino de las políticas de empleo desarrolladas en los últimos años, el autor

distingue tres niveles de decisión y gestión. El primer nivel es conocido como “políticas de

empleo en sentido amplio”. Por éstas se entienden al cúmulo de intervenciones por parte del

Gobierno Nacional con directa influencia en los campos de la cantidad así como de la calidad

del empleo. Estas comprenden las políticas de empleo que se relacionan con las decisiones en

materia de política económica, productiva y comercial, por ejemplo; este nivel de política se

caracteriza por ser amplio, multidimensional y que tiene como núcleo la noción de situar a la

temática del empleo como referencia central para las decisiones de los actores políticos. Estas

abarcan el tipo de cambio fijado, la política del Salario Mínimo, Vital y Móvil y la negociación

colectiva laboral, entre otras.

Un segundo nivel son las políticas de “carácter general”, las cuales comprenden las políticas

específicas que atañen al desenvolvimiento del mercado de trabajo. En esta segunda categoría,

estarían incluidos los Servicios Públicos de Empleo. Además, alude a: “(…) temas como la

intermediación en el mercado de trabajo, mejora de la empleabilidad de los trabajadores a

través de la formación profesional, dar cobertura a los trabajadores desocupados (…) la

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regularización del trabajo no registrado” (Castillo Marín; 2013: 70). Según este autor, las

políticas de empleo de carácter general, presentan actualmente ciertas características en común,

tales como la concentración en pocos programas, enmarcados en una mayor institucionalidad y

agregando a lo anterior, un aumento en la densidad y articulación de las acciones ligadas al

empleo.

El tercer y último nivel de análisis refiere a las políticas de empleo “particulares”. Son políticas

destinadas a grupos específicos, como las/los trabajadoras/es domésticas/os, rurales, minorías

étnicas y también sexuales, etc. Mayormente estas iniciativas son promovidas por el Ministerio

de Trabajo en coordinación con otras agencias gubernamentales. La heterogeneidad de los

grupos de trabajadores a los cuales son destinadas estas políticas, se homogeneíza con relación a

las características de éstos: bajo niveles de escolaridad, alto grado de rotatividad laboral, bajos

ingresos, poca protección del sistema de seguridad social y sin experiencia laboral en el

mercado de trabajo formal.

3.4.) Lineamientos teóricos en torno a las políticas activas de empleo

3.4.1.) Políticas activas y pasivas de empleo

Las políticas activas de empleo, presentan entre sus cometidos brindar ayuda a los

desempleados y así lograr que los mismos se reinserten al mercado de trabajo en el menor

período de tiempo posible. Además, se pretende evitar que las personas que cuentan con un

empleo puedan perderlo así como estimular la generación de empleo de calidad. Mientras que

las políticas pasivas de empleo, tienen como finalidad actuar sobre la pérdida de ingreso,

característica de la población en situación de desempleo (Samaniego, 2002). Este tipo de

medidas “(…) suelen tener una orientación social, en virtud de la cual permiten la provisión de

ingresos a trabajadores que perdieron su fuente de trabajo” (Perazzo y Rossel; 2009: 11). En

nuestro país, el Seguro de Desempleo es uno de los ejemplos más visibles de este tipo de

instrumentos.

Es fundamental para comprender la distinción entre ambos tipos de políticas, analizar el rol que

desempeña el Estado en el mercado de trabajo. El sector estatal en el caso de las políticas

activas, en contraposición a lo que ocurre respecto a las políticas pasivas, se posiciona en un rol

de mayor énfasis en la intervención del mercado. Se enfoca principalmente en mitigar los

efectos socio-económicos del desempleo así como hacer fuerte hincapié en los sectores más

propensos a engrosar el sector de los “no ocupados” (adultos, poco calificados y las mujeres) a

través de medidas de un contenido que prioriza la formación y la reconversión profesional3.

3 Si tomamos el caso de Europa, en muchos países, a nivel académico tanto como en el ámbito dirigencial: “…existe una preocupación debido a que luego del crecimiento del desempleo producto de una recesión, el nivel de desocupación no reacciona rápidamente a la baja en la recuperación. Una de las vías de las políticas para disminuir el desempleo estructural y la persistencia es la mejora en el encuentro de la demanda y la oferta laboral. Otra de las vías es que en el mediano plazo, los programas incrementen la oferta efectiva laboral (por ejemplo atrayendo trabajadores que no compiten efectivamente en el

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3.4.2.) Surgimiento de las políticas activas de empleo

A comienzos de la década de 1960 en la Europa continental, cobra impulso la formulación e

implementación de lo que en ese momento se denominó como programas activos de recursos;

las actualmente conocidas como políticas activas de empleo. Entre las instituciones más

destacadas respecto al tratamiento de este tema desde un inicio, mencionamos a la Oficina

Internacional del Trabajo (OIT), la Unión Europea (UE) y la Organización para la Cooperación

y el Desarrollo Económico (OCDE) (Perazzo y Rossel, 2009).

Desde una perspectiva histórica, existen dos fases respecto a las características presentes en este

tipo de políticas. En una primera instancia, a partir de los años 60 se enfocaron en remover los

cuellos de botella del mercado de trabajo; a posteriori el énfasis fue puesto en la creación

directa de puestos de trabajo.

Más tarde en el tiempo, situándonos en el principio de los 90´, se evidenció que detrás de la

problemática del desempleo, había factores estructurales que fomentaban el mantenimiento del

mismo y que las medidas de corto plazo, no tendrían mayores efectos sobre la reducción de su

porcentaje. Por lo tanto las medidas se orientaron a actuar sobre el mercado de trabajo, en una

estrategia de más largo plazo. Estas disposiciones son las más recientes en el tiempo y las cuales

en su mayoría han sido o están siendo implementadas en nuestro país en la actualidad

(Samaniego, 2002).

3.5.) Los Servicios Públicos de Empleo y las Oficinas Municipales de Empleo

Desde fines de la década del 40 se promovía desde la Organización Internacional del Trabajo

(OIT) los beneficios de este nuevo enfoque. Fueron los pioneros en este tipo de iniciativas los

Estados Unidos y en la Europa continental se destacaron Suecia, España e Italia.

Los Servicios Públicos de Empleo tienen como objetivo “(…) mejorar la fluidez y calidad del

intercambio entre la demanda y la oferta de empleo, facilitando el contacto entre el empleador

con vacantes y los desocupados que buscan trabajo” (Perazzo y Rossel; 2009: 23), con el rasgo

distintivo con respecto a otros ejemplos de articulación público-privado en la cuestión del

empleo, del marcado énfasis en el desarrollo del mercado de trabajo local (Lorenzelli, 2008).

A partir de la experiencia de los Servicios Públicos de Empleo (SPE) de más larga data, de

Europa como de América Latina, se obtienen impactos negativos y positivos de la

implementación de los mismos. Comenzando por los aspectos a mejorar los SPE pueden llegar a

ubicar en un puesto de trabajo a una persona que hubiera encontrado ese empleo sin la

necesidad de la intervención de los SPE (peso muerto) o desplazar con los trabajadores que se

presentan en los SPE, a otras personas que podrían hacer lo mismo (efecto sustitución). Dentro

mercado de trabajo y por lo tanto, tengan un impacto positivo sobre el empleo a través de una mayor atracción de negocios rentables -en particular en economías abiertas-, una reducción de presiones salariales” (Bucheli; 2005: 7).

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de los impactos positivos se indica que “(…) contribuyen al empleo de los desempleados, lo que

es particularmente importante en el caso de los desempleados de larga duración; que son más

efectivos cuando se sale de las crisis económicas y que los SPE son la política con mejores

resultados en términos de costo-beneficio, ya que teniendo la misma efectividad que otras

políticas, son relativamente más baratos” (Mazzuchi; 2009: 98).

Cada una de las Oficinas Municipales de Empleo (OME) sitas en Argentina, se define como un

servicio público de empleo, ratificando la definición de este último que realizábamos en el

párrafo anterior. Sus funciones son de intermediación entre las empresas y las organizaciones

que necesitan mano de obra con las personas desocupadas o con aquellas ocupadas que buscan

cambiar de empleo. La información sobre las oportunidades de empleo existentes y orientación

para llevar a cabo actividades educativas y de formación profesional se brindan de manera

gratuita. (Neffa y varios; 2008: 6).

4) Marco teórico-metodológico

En la problemática de las Oficinas de Empleo el “factor institucional” es fundamental en el

momento de adentrarse a investigar esta política. Optamos por el neoinstitucionalismo para

respaldar nuestro análisis a modo de lograr una mejor comprensión del rol que juegan las

instituciones en el diseño así como en la implementación de las políticas públicas. Es importante

además poder analizar las acciones de los actores, teniendo como marco de referencia las

características de las instituciones y cómo éstas influyen sobre los individuos involucrados en

las relaciones entre las distintas instituciones, configuradas en torno a las OE.

4.1.) Los orígenes del neoinstitucionalismo

De acuerdo a Peters (2003), a posteriori de la Segunda Guerra Mundial en la Ciencia Política a

nivel teórico se produjo un cambio que tiene consecuencias hasta nuestros días. Se refiere al

afianzamiento de dos teorías de perfil más individualista, el conductismo y la elección racional

en desmedro del análisis de tipo institucional-formal que había prevalecido en los orígenes de la

Ciencia. Ambas teorías tienen el valor de haber incorporado a la Ciencia Política sus principales

atributos: el interés por la teoría y la metodología, un perfil antinormativo (en el entendido de

reafirmar la noción del carácter científico de la disciplina) y los conceptos de individualismo y

de enfoque sistémico.

Durante la década de 1980 a nivel académico se da un fenómeno de revalorización de las

instituciones en lo que atañe a la investigación del comportamiento colectivo así como

individual. Esto se tradujo en lo que se denominó como “Neoinstitucionalismo”, que se

caracterizó en el empleo de “(…) muchos de los supuestos del antiguo pensamiento

institucionalista, pero lo enriquece con las herramientas de investigación y con la explícita

13

preocupación por la teoría que habían informado tanto al conductismo como al análisis de la

elección racional” (Peters; 2003: 14).

4.2.) ¿Qué debemos entender por institucional?

Peters plantea una oportuna pregunta: ¿Qué hace que determinado enfoque de la actividad

social y política sea particularmente “institucional?

En primer lugar, una institución debe ser un rasgo estructural de la sociedad y/ o la forma de

gobierno. Dicha estructura puede ser de carácter formal (una Constitución) o informal (un

conjunto de normas compartidas por una sociedad). Este autor entiende que una institución

trasciende a los individuos y se conforma por distintas interacciones que puedan surgir de un

conjunto de individuos, las cuales se caracterizan por su predecibilidad.

Un segundo rasgo de una institución es la estabilidad de la misma a través del tiempo. North

(1990) considera como una ventaja esta característica, en tanto: “Institutions reduce uncertainty

by providing a structure to everyday life”. De acuerdo a éste: “(...) the major role of institutions

in a society is to reduce uncertainty by establishing a stable (but not necessarily efficient)

structure to human interaction” (North; 1990: 6).

La tercer característica es que una institución debe afectar al comportamiento del individuo;

estas restricciones podrán ser de carácter formal o informal.

Por último, entre los miembros que conforman una institución, debe existir una “comunión” de

valores.

Por lo tanto, según North, debemos entender a una “institución” como: “(...) the rules of the

game in a society or, more formally, are the humanly devised constraints that shape human

interaction” (North; 1990: 3). Las instituciones incluyen los aspectos que los individuos tienen

prohibido realizar así como bajo qué condiciones, éstos pueden cumplir con determinadas

actividades; debemos entender a las mismas en lo que respecta a lo político, como restricciones

del accionar de los individuos a las opciones que puede brindar un determinado marco

institucional.

4.3.) El neoinstitucionalismo y sus vertientes

Existen diversas clasificaciones de las corrientes que conforman lo que conocemos como

“neoinstitucionalismo”. Para este documento consideramos la clasificación planteada por

Zurbriggen (2006), que distingue el institucionalismo racionalista por un lado, el

institucionalismo culturalista en segundo lugar y por último el institucionalismo centrado en

actores, en el cual haremos especial énfasis en su desarrollo. La autora establece esta distinción

en base al criterio de cuáles son los factores que se enfatizan a la hora de explicar el surgimiento

de las instituciones y su posterior vínculo con los agentes. Mientras que los culturalistas se

14

enfocan en la estructura y los racionalistas centran su análisis en el agente, la tercera opción

(institucionalismo centrado en actores), se destaca por intentar “integrar” ambos enfoques en un

solo cuerpo teórico.

El porqué de nuestra elección radica en que a nuestro entender esta distinción no resulta

compleja para su análisis y es lo suficientemente abarcativa de las principales corrientes

neoinstitucionales que están presentes en las Ciencias Sociales.

4.3.1.) El institucionalismo racionalista

Mencionábamos líneas arriba la particularidad de esta corriente en centrar sus análisis en el

agente como también, la concepción de las instituciones como un factor restrictivo del

comportamiento individual o como un resultado de las acciones necesarias para que éste logre

llevar a cabo sus intereses. Es decir, el comportamiento de cada actor se ve influenciado por dos

factores: en primer lugar, responderá al comportamiento de los otros actores y entra en

consideración también el entramado institucional ya existente.

Para esta perspectiva de acuerdo a lo que nos plantea Zurbriggen, “(…) las instituciones son el

contexto estratégico dentro del cual los actores diseñan los mecanismos óptimos y los medios

para lograr sus fines y, por consiguiente, ellas condicionan el comportamiento de los distintos

agentes en sus relaciones, indicando que conductas o situaciones son requeridas, prohibidas o

permitidas” (Zurbriggen; 2006: 69).

Al interior de esta corriente el criterio de la racionalidad del actor y como ésta condiciona su

comportamiento, arroja como resultado una diferenciación entre el institucionalismo de la

elección racional y el institucionalismo de la racionalidad limitada (Kato, 1996, citado en

Zurbriggen; 2006: 69).

4.3.1.a.) El institucionalismo de la elección racional

La característica que reúne a los diversos enfoques basados en el institucionalismo de la

elección racional es el lugar destacado que se le otorga a las instituciones como “limitantes” del

comportamiento individual de los agentes políticos. Peters (2003) argumenta: “(…) el

argumento básico de los métodos basados en la elección racional es que la maximización del

beneficio seguirá siendo la principal motivación de los individuos, pero que esos individuos

pueden llegar a darse cuenta de que sus objetivos pueden ser alcanzados más eficazmente a

través de la acción institucional y descubrir que su conducta es moldeada por las instituciones”

(Peters; 2003: 73).

Los beneficios para el actor radican en que una institución brinda en cierta manera,

predictibilidad y regularidad en sus resultados contribuyendo a que posibles decisiones a tomar

se realicen en un contexto de mayor “seguridad”, en términos de información disponible.

15

4.3.1.b.) El institucionalismo de la racionalidad limitada

La noción de “racionalidad limitada” trae consigo el supuesto que los actores políticos están

constreñidos por el contexto institucional en el cual están inmersos. Dicho contexto responde a

determinados valores y principios de quienes en este caso, ostentan el poder. Por lo tanto, se

entiende que “(…) el contexto estratégico u orden institucional donde se produce la relación

política no es un mero mecanismo en el que se produce la agregación de las preferencias

individuales, sino en estructuras que modelan la inestabilidad, la imprecisión y el carácter

endógeno que tiene el proceso de formación de preferencias en cada uno de los actores”

(Zurbriggen; 2006: 69).

La creación de una institución ya sea de carácter formal o informal, no implica necesariamente

que sus impulsores tengan como objetivo desenvolverse con eficiencia dentro de la sociedad.

Estas pueden responder a los intereses de los grupos políticos o económicos que dominan

determinado período y que lógicamente se encuentran en condiciones de hacerlo porque

ostentan importantes cuotas de poder (Zurbriggen, 2006).

Esta corriente reafirma la idea de la estabilidad como característica fundamental de las

instituciones así como su gradualidad en lo que refiere al cambio de las mismas. El cambio

institucional puede ser consecuencia de diversas causas: “(...) institutional change is a

complicated process because the changes at the margin can be a consequence of changes in

rules, in informal constraints, and in kinds and effectiveness of enforcement” (North; 1990: 6).

4.3.2.) El institucionalismo culturalista

Al interior de esta corriente es de vital importancia lo que se conoce como “institucionalismo

histórico”. Las instituciones cumplen el rol de configurar las estrategias y los objetivos que

llevan consigo los actores, cumplen una función de mediación en las relaciones conflictivas así

como las de cooperación y logran condicionar los resultados del juego político.

Es central en esta vertiente la noción de legado institucional (pathdependence), que refiere a la

importancia del factor histórico para comprender las decisiones políticas. Se entiende que la

finalidad, tanto como la dirección y pertinencia de las mismas deben ser comprendidas tomando

en cuenta el desarrollo histórico de la institución correspondiente.

El análisis del contexto social, político e histórico es central para poder comprender a las

instituciones, ya que éstas son resultados de aquéllos. Esto es un aspecto a tener en cuenta, ya

que para esta corriente las acciones de los actores tienden a satisfacer normas y valores que a

buscar maximizar sus beneficios. Las instituciones son definidas como “(…) un conjunto de

reglas y rutinas interconectadas que definen las acciones correctas en términos de relaciones

entre roles y situaciones” (March y Olsen, 1989, citado en Zurbriggen; 2006: 70).

4.3.3.) El institucionalismo centrado en actores

16

Llegamos a este último punto considerado para nosotros como el más importante, ya que en la

corriente teórica que a continuación detallaremos basaremos el análisis de nuestro objeto de

estudio.

El institucionalismo centrado en actores busca integrar al actor o agente tanto como a la

estructura, como variable explicativa fundamental. Este rasgo lo diferencia tanto de las

perspectivas racionalistas, que enfatizan el rol del agente así como con respecto a los enfoques

identificados con el “institucionalismo culturalista” caracterizados en hacer fuerte hincapié en

las estructuras.

En los enfoques teóricos basados en el institucionalismo centrado en actores, las instituciones

son interpretadas como un conjunto de normas y de incentivos que actúan sobre la racionalidad

(restringida) del agente y generando en su entorno, un espacio político de interacción entre

actores independientes pero que al mismo tiempo generan vinculaciones entre sí. Por lo tanto, se

considera que el actor se comporta con el objetivo de poder maximizar sus beneficios, pero

simultáneamente se encuentra restringido en sus decisiones. Esto es así, ya que éste se encuentra

en un espacio de interacción con otros actores así como enmarcado en reglas y normas

estipuladas por las instituciones que estén involucradas (Scharpf, 1997, citado por Peters, 2003).

En esta teoría se resalta la influencia de las instituciones sobre las percepciones, las preferencias

y las capacidades de los actores individuales así como también colectivos y asimismo, sobre

como los actores interactúan entre sí. Las instituciones desempeñan el rol de ser la principal

fuente de información de los actores así como el factor más destacado de influencia sobre sus

decisiones, en tanto reducen los incentivos para seguir determinadas estrategias de acción e

incrementan los incentivos para realizar otras (Zurbriggen, 2006).

Del párrafo anterior podemos concluir que las políticas públicas como producto final, son

acciones impulsadas por actores que buscan alcanzar determinados resultados ya preconcebidos.

De esto se extrae el supuesto de que no debemos entender a las políticas como un mero

cumplimiento de reglas institucionalizadas o de pautas culturales, sino que traen consigo una

determinada intencionalidad. Las metas estipuladas que puede tener un actor no son fijas, y

pueden modificarse a consecuencia del contexto institucional en el cual éste se encuentra

inmerso: “Rather, we know that actors respond differently to external threats, constraints, and

opportunities because they may differ in their intrinsic perceptions and preferences but also

because their perceptions and preferences are very much shaped by the specific institutional

setting within which they interact” (Scharpf, 1997, citado por Zurbriggen; 2006: 74).

5) Desarrollo del análisis

Actualmente la Red de Oficinas de Empleo constituye una política para facilitar la integración

del mundo del trabajo, es decir que se plantea como un instrumento de intervención para la

corrección de las fallas inmanentes que presenta el mercado de trabajo. La implementación de

17

Servicios Públicos de Empleo es el resultado del Convenio 88 de la OIT, la Ley de Empleo y la

Resolución de la Secretaría de Empleo Nº 316 de 2005. La Dirección de Servicios de Empleo

del MTEySS, impulsa la creación y fortalecimiento permanente de Oficinas de Empleo, para

consolidar nuevos espacios que garanticen el acceso a las políticas activas de empleo

promovidas por el Gobierno nacional, articulando la orientación laboral, la capacitación y

formación profesional, y la inserción en puestos de trabajo registrados. La Red conformada por

más de 580 Oficinas de Empleo en todo el país y promueve el acceso a las oportunidades de

empleo registrado, principalmente de los grupos vulnerados, teniendo como eje su inclusión

socio-laboral.

Desde la perspectiva de la oferta de trabajo, las personas que buscan trabajo, o que necesitan

ampliar sus posibilidades de acceder a uno mejor, pueden acercarse a las Oficinas de Empleo,

donde reciben atención personalizada y acompañamiento en la búsqueda de empleo; orientación

sobre el mercado de trabajo local; vinculación con cursos de formación profesional gratuitos,

programas de empleo, talleres para la búsqueda de empleo y con puestos de trabajo. Además

ofrecen asistencia técnica a microemprendedores.

Desde el lado de la demanda, se ofrece este instrumento a los empleadores que buscan personal

para cubrir puestos vacantes encontrarán allí orientación sobre legislación laboral vigente,

programas de promoción del empleo y de incentivos para la incorporación de personal

(PROEMPLEAR), e información sobre la dinámica del empleo de su localidad y del país.

Población objetivo

Por el lado de la oferta de trabajo, la Red se plantea para solucionar las fallas de personas con

distintos problemas de empleo:

Desocupados o subocupados.

Participantes de programas de empleo, de capacitación o programas sociales.

Trabajadores que necesiten cambiar de empleo o mejorar su situación laboral.

Personas que requieran incluirse en programas de capacitación o empleo.

Por el lado de la demanda, se plantea la participación de empleadores de cualquier rama de

actividad o tamaño:

Grandes empresas, pymes.

Casas particulares.

Estados municipal o provincial.

Cooperativas.

Empleo rural.

Microemprendedores.

18

La investigación se dirigirá en el sentido de lo que identificamos como políticas nacionales de

empleo destinadas a corregir fallas en la oferta del mercado de trabajo: inserción de

desocupados y mejora en la empleabilidad.

Funcionamiento

A continuación se explicará el funcionamiento de las oficinas municipales de empleo en cuanto

a los servicios ofrecidos para corregir tanto fallas en la oferta como en la demanda del mercado

de trabajo. Posteriormente nos focalizaremos en el caso de los servicios destinados a la oferta de

trabajo, más específicamente en la articulación de los Planes Nacionales de Empleo.

Cada Oficina de Empleo brinda acompañamiento y asistencia personalizada sobre diferentes

temas para la integración del mundo laboral, impulsando el trabajo registrado. El

funcionamiento de las mismas hace hincapié en los siguientes ejes desde el lado de la oferta:

Acompañamiento y orientación laboral: Asistencia personalizada para definir el

perfil laboral, a partir del análisis de habilidades, saberes, experiencias e intereses

propios y la dinámica del empleo local. Elaboración de un plan de acción personal, con

acciones y estrategias que incluya el diagnóstico de las oportunidades reales de empleo

en el ámbito de residencia. Talleres grupales específicos. Procesos de orientación

personalizada.

Asistencia para la búsqueda de empleo: Orientación para la elaborar estrategias y

herramientas para la búsqueda de empleo. Información concreta sobre el mercado de

trabajo local. Asesoramiento para entrevistas laborales, carta de presentación y

currículum vitae. Construcción de una agenda personal de búsqueda de empleo. Talleres

grupales específicos. Acompañamiento personalizado.

Orientación para al trabajo independiente: Acompañamiento para desarrollar

actividades económicas independientes, a partir del análisis de la dinámica económica

local, los requerimientos para desarrollar un emprendimiento concreto y el perfil

emprendedor de los interesados. Asistencia para elaborar y presentar proyectos

productivos. Talleres grupales específicos. Entrevistas de asistencia técnica.

Formación: Información y vinculación directa con instituciones de capacitación y

formación técnica profesional que promueven la mejora de conocimientos y habilidades

laborales. Derivación efectiva a partir del proceso de orientación y análisis del perfil

laboral realizado en la Oficina de Empleo.

Búsquedas laborales: Participación en búsquedas laborales de puestos de trabajo

registrados. Derivación a entrevistas de selección ante empleadores para cubrir vacantes

de acuerdo a perfiles ocupacionales requeridos. Entrevistas de acompañamiento durante

el proceso de selección y luego de la colocación.

19

Vinculación a servicios sociales y programas asistenciales: Información y derivación

directa a servicios o programas nacionales, provinciales y municipales que atienden

problemas que dificultan la inserción laboral de los grupos más vulnerados

(documentación, salud, subsidios, pensiones, etc.).

Vinculación a Programas de empleo, formación y capacitación: Información sobre

programas nacionales, provinciales y municipales vigentes en cada localidad.

Asesoramiento sobre requisitos, documentación a presentar y prestaciones. Inscripción

o derivación directa a los puntos de inscripción. Orientación personal para la

inscripción.

PROEMPLEAR

PROG.R.ES.AR (Programa de Respaldo a Estudiantes de la Argentina)

Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo

Seguro de Empleo y Capacitación Laboral

Las Oficinas de Empleo cuentan con información actualizada sobre la dinámica del empleo de

su localidad y del país. Manejan datos sobre los perfiles más demandados por las empresas, los

empleadores que incorporan trabajadores, los sectores económicos en expansión o regresión, las

estrategias utilizadas para la incorporación de personal. Este es el criterio que utilizan para

brindar sus servicios de orientación laboral.

Desde el lado de la demanda de trabajo, las Oficinas de Empleo proveen asistencia en los

siguientes ejes:

Selección de postulantes: Búsquedas de postulantes, atendidos por la Oficina de

Empleo y registrados en el Portal de Empleo. Entrevistas de selección de acuerdo a los

perfiles y requisitos demandados por los puestos vacantes. Asistencia para el armado

del perfil de puestos de trabajo y competencias requeridas. Seguimiento de las

colocaciones. Realización de entrevistas de selección en conjunto con el empleador.

Asesoramiento: Orientación sobre legislación laboral vigente. Información sobre

programas de capacitación disponibles en la localidad, programas nacionales,

provinciales o municipales, de promoción del empleo y de incentivos para la

incorporación de personal (PROEMPLEAR). Derivación directa a instituciones

vinculadas con el mercado de trabajo local (contables, legales, etc.).

Información sobre el mercado del trabajo: Las Oficinas de Empleo cuentan con

información actualizada sobre la dinámica del empleo de su localidad y del país.

Manejan datos sobre sectores económicos en expansión o regresión, estadísticas

nacionales de economía y empleo, programas de incentivos, etc. Esto les permite

brindar servicios efectivos de asesoramiento laboral.

20

Vinculación con servicios de empleo: La Oficina de Empleo cuenta con información y

múltiples articulaciones con instituciones del mundo del trabajo por la especificidad de

su tarea y por la vinculación a la que accede a través de la RED coordinada por el

MTEySS. Esto le permite brindar asesoramiento especializado a los empleadores y

microemprendedores.

5.1.) Programas Nacionales de Empleo articulados a través de las Oficinas Municipales de

Empleo

Como vimos en el apartado anterior, las OME vinculan a los potenciales beneficiarios con los

Programas Nacionales de Empleo. A continuación se describirá el funcionamiento de los

mismos y se identificará la población objetivo de potenciales participantes. Se hará un breve

repaso sobre el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupado, el cual fue articulado a través de las

OME. De todos modos, el presente trabajo hará énfasis en los programas vigentes.

A) PLAN JEFES Y JEFAS DE HOGAR DESOCUPADO

La naturaleza de este plan es difusa entre una política de empleo o un plan destinado a la

superación de la pobreza, sobre todo por el contexto en el que fue implementada. En medio de

la situación crítica tanto económica como social e institucional generada tras la caída del

régimen de convertibilidad es que se crea este programa, mediante el decreto 565 del año 20024.

Las normativa del sistema de protección del desempleo no permitía incluir entre los

beneficiarios del seguro de desempleo a los trabajadores desocupados de larga duración que no

habían hecho aportes o que habían trabajado en situación de no registro, lo que dejaba afuera a

una cuantiosa población en ese entonces. De este modo, se planteó al Plan Jefes y Jefas de

Hogar Desocupado para ofrecer una respuesta de inclusión social para más de dos millones de

mujeres y hombres en esa situación crítica. (Kennedy y Graña, 2006).

El plan consistió en el otorgamiento de una transferencia económica de $150 a los beneficiarios

(en este momento al salario mínimo, vital y móvil era de $200). El mismo, estaba destinado a

jefas y jefes de hogar desocupados con hijos menores de 18 años a cargo, o discapacitados de

cualquier edad.

Los beneficiarios debían efectuar una contraprestación laboral establecida en aproximadamente

veinte horas semanales en instituciones estatales y organizaciones de la sociedad civil (OSC).

Posteriormente se estimuló la incorporación como asalariados en empresas privadas,

conservando durante un cierto tiempo la percepción de este beneficio que se complementaba por

parte del empleador con una suma equiparable al salario mínimo del convenio colectivo de la

actividad para ese puesto. Esa contraprestación podría hacerse equivalente a la terminalidad

4 Las recomendaciones de la mesa del diálogo social fueron tomadas en cuenta en el momento de dictar el decreto que dio lugar al derecho familiar de inclusión social: plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, que tendría vigencia mientras durara la emergencia nacional (Neffa)

21

educativa (conclusión de los estudios primarios y secundarios) y participar en actividades de

formación profesional; pero finalmente, por falta de estímulos e incentivos, la proporción de los

beneficiarios que continuaron sus estudios sobre el total fue muy reducida. (Kennedy y Graña,

2006)

La gestión financiera y la aceptación definitiva de las altas de beneficiarios era potestad del

MTEySS, aunque la inscripción y el control de las condiciones que debían reunir los postulantes

y la propuesta de beneficiarios permanecieron a cargo de cada municipio o de una institución

delegada, con intervención de los consejos consultivos. (Kennedy y Graña, 2006).

Posteriormente, el contexto de la reactivación y el crecimiento de la demanda de fuerza de

trabajo, impulsó una creciente necesidad de mano de obra calificada, la cual no podía ser

satisfecha rápidamente: el desempleo de larga duración había corroído las calificaciones,

competencias y experiencias profesionales acumuladas de un elevado porcentaje de

trabajadores. (Neffa, 2010)

Como respuesta a esta coyuntura, se llevó a cabo una política activa de empleo orientada a la

capacitación laboral. La misma comenzó a partir del 2006 y consistió en la transferencia de los

beneficiarios del PJyJHD hacia el Seguro de Capacitación y Empleo (a cargo del MTEySS), y el

Plan Familias(a cargo del ministerio de desarrollo social). (Neffa, 2010)

Gráfico 1. Beneficiarios Liquidados en Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupado.

Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo-

MTEySS5

5Los datos corresponden a beneficios liquidados por la ANSES al 01/10/2014.

22

La cantidad de beneficiarios del Plan disminuyó año tras año desde su creación. Entre el año

2003 y el 2006 el descenso es paulatino y ronda una tasa promedio del 12% a nivel nacional y

del 11% en la provincia. El gran salto lo pega entre 2006 y 2007, en el que la tasa de descenso

de beneficiarios del programa alcanza el 25% a nivel nacional y el 23% en la provincia de

Buenos Aires (año clave por el traspaso de beneficiarios al SCyE y al Plan Familias). Desde

entonces el porcentaje decremental fue acentuándose hasta el año 2013, año en que se extinguió

el programa ya que no se dio prórroga a la resolución que lo ponía en vigencia anualmente (por

estar sujeto a la ley de Emergencia Económica que se renueva todos los años).

Tabla 1. Beneficiarios Liquidados en Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupado

Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo-

MTEySS6

B) PROEMPLEAR

El PROEMPLEAR fue lanzado durante el año 2014. El mismo fue concebido como una

“aplicación integral de políticas de empleo”. La visión de esta política consiste en potenciar un

conjunto de herramientas destinadas a proteger los puestos de trabajo, promover el empleo

registrado y facilitar la inserción laboral. Si bien la medida es de reciente creación, implicó el

relanzamiento de programas ya existentes. Además incluye asimismo otro tipo de medidas para

la protección del trabajo como leyes.

La protección del empleo se promueve a través del Programa de Recuperación Productiva

(REPRO), un programa creado en 2003 para contribuir al sostenimiento y promoción del

empleo genuino, apoyando la recuperación de sectores en crisis.

Por parte de la promoción del empleo registrado y la facilitación de la inserción laboral se

articulan el Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (PROG.R.ES.AR) cuyo objetivo

es generar oportunidades de inclusión social y laboral por medio de acciones integradas para

capacitar a jóvenes de entre 18 y 24 años de edad inclusive, con el fin de completar la

escolaridad obligatoria, iniciar o facilitar la continuidad de una educación superior y realizar

experiencias de formación.

6 Los datos corresponden a beneficios liquidados por la ANSES al 01/10/2014.

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 TOTAL

2003-2014

PROVINCIA DE

BUENOS AIRES 790.595 699.346 599.303 531.655 399.320 262.691 163.860 27.316 2.820 191 808.343

TOTAL PAIS 2.062.175 1.852.426 1.621.225 1.455.886 1.111.413 751.425 501.731 93.975 13.689 533 2.120.717

23

A su vez se consideran a los Servicios de Promoción del Empleo, el Programa de Inserción

Laboral y las Acciones de Entrenamiento para el Trabajo en Empresas dentro del

PROEMPLEAR. La articulación de estas herramientas con el PROG.R.ES.AR promueve

insertar laboralmente a la población en empleos decentes e incrementará la empleabilidad joven

mediante la educación general, la capacitación y la promoción de experiencias calificantes en

actividades demandadas en el mercado de trabajo local.

También la Ley N° 26.940 de Promoción del Trabajo Registrado y Prevención del Fraude

Laboral son considerados parte del PROEMPLEAR al sumar un nuevo mecanismo de

protección y promoción del empleo de calidad. El Régimen de Contribuciones a la Seguridad

Social para Microempleadores y el Régimen de Promoción a la Contratación de Trabajo

Registrado, incluidos en la Ley N° 26.940, por su parte, estipulan reducciones en las

contribuciones patronales, otorgando incentivos para que las empresas generen nuevos empleos

registrados y regularicen a los trabajadores que aún no lo están. Ambos son compatibles con el

Programa de Inserción Laboral, por lo que su articulación multiplica la promoción del empleo.

C) PROG.R.ES.AR

El PROG.R.ES.AR (Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina) consiste en generar

oportunidades de inclusión social y laboral a través de acciones integradas que permitan

capacitar a los jóvenes entre 18 y 24 años con el objeto de finalizar la escolaridad obligatoria,

iniciar o facilitar la continuidad de una educación superior y realizar experiencias de formación

y/o prácticas calificantes en ambientes de trabajo.

La población a la que está dirigida la prestación del PROG.R.ES.AR son jóvenes (dentro del

límite de edad anteriormente mencionado) que pertenezcan a grupos sociales vulnerables7,

situación que será evaluada respecto del postulante y de su grupo familiar, considerando para el

acceso a la misma, que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal o

formal, o sean titulares de una prestación previsional contributiva o pensión no contributiva o

monotributistas sociales o trabajadores de temporada con reserva de puesto o del régimen de

trabajadores de casas particulares, en la medida que los ingresos propios o del grupo familiar no

superen el monto establecido para el Salario Mínimo, Vital y Móvil.

A su vez, el acceso y la permanencia dentro del programa se somete a determinados requisitos

relacionados con el cumplimiento de los objetivos educativos y de controles sanitarios anuales,

con el propósito de mejorar las condiciones de vida y avanzar en la inclusión social de los

grupos más vulnerables, permitiendo el desarrollo integral y sostenido de la persona.

7El beneficio es incompatible con el goce por parte del titular o de su grupo familiar de: Ingresos o rentas como trabajador formal o informal/Ingresos por prestación previsional contributiva/Pensiones no contributivas nacionales, provinciales o municipales superiores al Salario Mínimo, Vital y Móvil.

24

Este plan al integrar acciones de distintos ministerios articula dos comités. El comité ejecutivo,

del que son parte el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, la Jefatura de Gabinete de

Ministros y la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Y el comité

consultivo conformado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el Ministerio

de Desarrollo Social, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud, el Ministerio de

Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, el Ministerio del Interior y Transporte, el

Ministerio de Seguridad, el Ministerio de Defensa, y la Anses. Ambos comités son presididos

por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

El PROG.R.ES.AR se financia con recursos del Tesoro Nacional, por lo que Jefatura de

Gabinete debe preveer esta partida en el presupuesto. La administración, gestión, otorgamiento

y pago de las prestaciones están a cargo de la ANSES, organismo que queda facultado para

dictar normas interpretativas, complementarias y aclaratorias necesarias para la implementación

de los pagos.

Forma de liquidación del beneficio: a partir de la solicitud y la presentación del certificado de

inscripción o de alumno regular, se liquida el 80% del monto ($600)8 que se abonará

mensualmente a los titulares a través del sistema de pagos de la ANSES. El 20% restante se

abona una vez que acredite la asistencia a la entidad educativa en los meses de marzo, julio y

noviembre de cada año. Si el titular concurre a establecimientos en los cuales se imparte

educación terciaria o universitaria debe acreditar junto con el certificado del mes de noviembre,

la aprobación de una cantidad mínima de materias. En caso de no presentar la documentación

correspondiente o al incumplimiento de alguno de los requisitos de escolaridad o salud,

entonces el beneficiario pierde el derecho al cobro del 20% reservado y se procede a la

suspensión de la prestación.

El objetivo del Ministerio de Educación en el marco del Programa es garantizar las condiciones

para el ingreso, la reinserción y permanencia de los titulares de la prestación en el sistema

educativo. Por su parte, el Ministerio de Desarrollo Social se encarga (en el marco de este

programa) de fomentar la inserción de los jóvenes y de realizar acciones que permitan contar

con espacios o lugares de cuidado durante la capacitación para los hijos de los titulares del

beneficio.

Finalmente, en lo que refiere estrictamente a las Políticas de Empleo, la articulación con el

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social es principalmente a través del Programa

Jóvenes con Más y Mejor Trabajo. Además se articula a través la inclusión de los beneficiarios

en otras actividades o programas que tengan por objeto la capacitación e inserción laboral en

instituciones educativas de gestión estatal o a centros de formación acreditados ante el

MTEYSS. Los beneficiarios en este caso deben acreditar la asistencia, al momento de la

8Previsto en artículo 4 del decreto.

25

solicitud y su continuidad en los meses de marzo, julio y noviembre de cada año. Es decir, que

los jóvenes que por su perfil no pueden ser incluidos en el programa Jóvenes con Más y Mejor

Trabajo (por ejemplo el caso de jóvenes que quieran terminar estudios terciarios), sean incluidos

en el PROGRESAR. A su vez los casos que ingresan en el PROGRESAR y se adecúan al

Programa Jóvenes, son incluidos en el mismo.

D) JÓVENES CON MÁS Y MEJOR TRABAJO

El Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (JMYMT) es un programa de transferencia

directa que fue creado en 2008 a través de la Resolución 497del MTEySS. El objetivo del

mismo es la inclusión socio-laboral de jóvenes con residencia permanente en el país de entre 18

y 24 años que no hayan finalizado sus estudios primarios o secundarios y estén desempleados9.

El objetivo se lleva a cabo a través de acciones integradas que les permitan identificar el perfil

profesional en el cual deseen desempeñarse, finalizar su escolaridad obligatoria, realizar

experiencias de formación y/o de prácticas calificantes en ambientes de trabajo, iniciar una

actividad productiva de manera independiente o insertarse en un empleo. Es decir, el objetivo

principal del programa es el incremento de la empleabilidad de los jóvenes. La gestión de este

programa se apoya en las capacidades institucionales en el nivel local, en particular de los

municipios, a través de las Oficinas Municipales de Empleo. Se incluye una asignación

económica por beneficiario con una base de $150 por un plazo que varía entre 2 y 18 meses

condicionados al cumplimiento de compromisos específicos vinculados a la participación en

actividades del programa; las mismas pueden orientarse al incremento de la empleabilidad

(actividades de formación profesional, terminalidad de estudios-primarios y secundarios-, apoyo

a la inserción laboral, etc.) y la inserción laboral bajo patrón o por cuenta propia. El beneficiario

puede tomar parte en distintos programas de formación, los cuales harán que el monto de la

asignación económica se incremente de acuerdo al tipo de programa y a la carga horaria del

mismo.

1) Acciones del Programa:

1.1 Orientación e inducción de los jóvenes al mundo del trabajo

El primer paso que propone el programa es la asistencia a talleres de orientación e inducción al

mundo del trabajo. Durante su desarrollo los jóvenes reciben el asesoramiento de un orientador

o tutor que les brinda los elementos necesarios para la identificación de:

sus intereses, necesidades y prioridades

las particularidades de su entorno social y productivo

9 El beneficio es incompatible con la percepción del Seguro de Capacitación y Empleo y Seguro por Desempleo por parte del

beneficiario a través de cualquier programa nacional municipal o provincial de empleo, así como también con la percepción de compensaciones por gastos de traslado y refrigerio o de incentivos financiados por el MTEySS por la participación en acciones de capacitación, terminalidad educativa, formación profesional o de entrenamiento para el trabajo.

26

la revalorización de los saberes y habilidades para el trabajo que hayan adquirido en distintos

espacios de aprendizaje y experiencia

estrategias adecuadas para planificar y desarrollar su camino de búsqueda, formación y

acceso al empleo

A partir de los talleres de orientación e inducción al mundo del trabajo, las/los jóvenes tienen la

posibilidad de definir un proyecto formativo y ocupacional. En los talleres se abordan los

siguientes temas:

análisis del contexto productivo local y de las oportunidades de empleo o de trabajo que se

presentan

construcción o actualización del proyecto formativo y ocupacional

derechos y deberes de los trabajadores

condiciones de trabajo y salud ocupacional

alfabetización digital

Los talleres se extienden por un período máximo de dos meses. Esta etapa es obligatoria y

previa a la participación en las demás acciones del programa, con excepción de la finalización

de los estudios primarios y/o secundarios que podrán realizarse mientras se participa de los

talleres. Ante el cumplimiento de la asistencia a los talleres del este módulo cada joven

percibirá$150 por mes por un plazo máximo de 2 meses.

1.2 Asistencia permanente

Los jóvenes reciben asistencia de manera permanente para la elaboración de estrategias

adecuadas a la búsqueda de empleo. Para ello, deben acudir periódicamente a la oficina

municipal de empleo para su asesoramiento, orientación y evaluación. El joven que cumpla con

la asistencia a las actividades de apoyo a la búsqueda de empleo percibe una ayuda económica

de $150 por mes por un plazo máximo de hasta 4 meses.

1.3 Apoyo en la búsqueda de empleo/intermediación laboral a través de las Oficinas de

Empleo

A través de las oficinas municipales de empleo, que cumplirán la función de intermediación

laboral, las/los jóvenes incorporados al programa serán informados sobre las demandas de

trabajo formuladas por las empresas compatibles con sus perfiles profesionales. El tutor les

informará sobre las condiciones de la oferta de trabajo y los asesorará sobre las características

de la entrevista de selección, derivándolos a los potenciales empleadores.

1.4 Tutor personal

Cada joven participante del programa cuenta con la asistencia de un tutor personal, miembro del

equipo técnico de la oficina de empleo municipal, quienes responsable de acompañarlo durante

27

toda su permanencia en el programa. Para ello, el tutor mantiene reuniones periódicas,

individuales o grupales que tienen por finalidad:

• proponer y acordar las actividades a las cuales será derivado/a conforme a lo previsto en el

proyecto formativo y ocupacional;

• verificar el desempeño en las mismas, su grado de satisfacción, las dificultades que debe

enfrentar y proporcionarle medidas de solución;

• promover la participación semanal de la o el joven en talleres o clubes de empleo, durante los

cuales realizará búsquedas de empleo vía Internet o por otros medios, así como compartirá y

reflexionará con sus pares acerca de sus experiencias, con la asistencia permanente del tutor;

• derivar al joven a entrevistas de trabajo, en función de las vacantes de empleo ofrecidas por las

empresas u otros empleadores.

2) Programas de inserción posible

Los beneficiarios del PJMyMT tienen la posibilidad de ser incluidos en los siguientes

programas. En su mayoría no son programas exclusivos para los beneficiarios del PJMyMT sino

que también pueden ser incluidos beneficiarios de otros programas de la Secretaría de Empleo

así como también del PROGRESAR. Es decir que al enmarcarse en el PJMyMT pueden tomar

parte (y recibir la ayuda económica) de las actividades presentadas brevemente:

2.1 Formación para la certificación de estudios primarios y/o secundarios

La certificación de estudios es una de las vías para mejorar la inserción en empleos de calidad y

disminuir la rotación exacerbada en los de corta duración.

Por estas razones dichas certificaciones constituyen uno de los objetivos centrales del PJMyMT.

Las entidades que se vinculen con la implementación del programa incorporarán como línea

rectora de sus acciones la inclusión y permanencia de las/los jóvenes en esta prestación. Para

ello se articulará con las carteras educativas provinciales, servicios para la formación y

certificación de estudios generales para adultos, accesibles en términos de vacantes,

modalidades de cursada y materiales didácticos y curriculares a ser utilizados. El joven que

cumpla con la asistencia para finalizar sus estudios primarios y/o secundarios percibirá una

ayuda económica de $150 por mes por un plazo máximo de 18 meses continuos o discontinuos.

Este período podrá ampliarse por vía reglamentaria para que las/los jóvenes puedan finalizar sus

estudios secundarios.

2.2 Cursos de formación profesional

De acuerdo con sus intereses y expectativas de inserción laboral, las/los jóvenes podrán

participar en los cursos de formación profesional que les sean ofrecidos por la oficina de empleo

municipal. Estos cursos les permitirán adquirir o fortalecer las competencias y habilidades

requeridas para el ejercicio de la ocupación definida durante la etapa de elaboración de su

proyecto formativo y ocupacional.

28

Los cursos ofrecidos deben cumplir con los criterios de calidad establecidos por el MTEySS, en

cuanto a su adecuación a las demandas socio productivas del territorio y de las necesidades

formativas de los jóvenes. El joven que cumpla con la asistencia al curso de capacitación

percibirá en un solo pago, una ayuda económica de $150 por mes de duración del curso por un

plazo máximo de hasta 6 meses.

2.3 Certificación de competencias laborales

Los jóvenes con experiencia laboral previa tienen la posibilidad de ser evaluados y certificados

en las competencias laborales que han desarrollado en el ejercicio de esa ocupación. En caso de

necesitar formación complementaria, el orientador o tutor los deriva al curso correspondiente de

manera que puedan certificar la totalidad de las competencias laborales que requiere la

ocupación.

2.4 Generación de emprendimientos independientes

Los jóvenes que en su proyecto formativo y ocupacional se definan por el desarrollo de un

emprendimiento independiente o pequeña empresa, en forma individual o asociativa, serán

derivados a cursos de gestión empresarial y serán asistidos por consultores especializados en la

elaboración de un plan de negocio. Una vez aprobado el mismo, se le brinda asistencia legal,

técnica y financiera para su implementación durante las primeras etapas de desarrollo del

emprendimiento.

2.5 Acciones de Entrenamiento para el Trabajo10

Para iniciar o completar la formación recibida los jóvenes pueden realizar prácticas calificantes

en ambientes de trabajo. Dichas prácticas pueden ser ofrecidas por empresas del sector público

o privado, para lo cual recibirán asesoramiento por parte de las oficinas de empleo municipales.

Las empresas deben formular un proyecto que incluya, en alternancia o sucesivamente, un

período de formación teórica y otro de formación en el puesto de trabajo. Durante el primero se

desarrollarán los conceptos técnicos básicos, aspectos de seguridad, higiene y salud que se

aplican en el ejercicio de la ocupación, temas de calidad y mejora continua y otros que resulten

pertinentes. Durante el segundo, con el apoyo de un tutor designado por la empresa, los jóvenes,

aplicando los conocimientos adquiridos, completarán su formación en prácticas realizadas en el

puesto de trabajo.

Las prácticas calificantes tienen un mínimo de 20 y un máximo de 30 horas semanales durante

el horario diurno y de lunes a viernes. Los jóvenes sólo podrán participaren una práctica

calificante, cuya duración es de dos meses y no podrá exceder el plazo de seis meses. Las

prácticas que el joven beneficiario desarrolle en una entidad pública o privada no constituye una

relación laboral con la entidad que ejecute el proyecto, ni con el gobierno de la provincia, ni con

10En la Resolución 708/2010 del MTEySS se unificaron los criterios, condiciones y alcances de las actividades de Entrenamiento para el Trabajo (Resolución 696/2006 del MTEySS) y de las prácticas calificantes en ambientes de trabajo del PJMyMT, bajo la denominación genérica de Acciones de Entrenamiento para el Trabajo.

29

el municipio o el ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; ni genera responsabilidad

solidaria de éstos últimos respecto de las obligaciones a cargo de las entidades responsables de

los proyectos.

2.6 Programa Construir Empleo

Se brinda a los jóvenes beneficiarios desocupados la oportunidad de ser incluidos a través de

Acciones de Entrenamiento para el Trabajo de trabajar en la construcción de obras para

organismos públicos nacionales, provinciales y municipales, entes públicos autárquicos o

descentralizados, e instituciones sin fines de lucro, inscriptos en el Registro de Instituciones de

Capacitación y Empleo

3) Esquema de incentivos/ ayudas económicas

El Programa prevé tanto una ayuda económica a los jóvenes incluidos en él como a las empresas

que contraten a los beneficiarios

Ayudas económicas e incentivos a la demanda de trabajo

Las ayudas económicas varían de acuerdo a las distintas actividades que desarrollan en las

diversas acciones del programa. Los jóvenes reciben por ello prestaciones dinerarias no

remunerativas mediante el mecanismo de pago directo, para lo cual se les entrega una tarjeta

magnética personal e intransferible.

Los jóvenes pueden percibir sólo una de las ayudas económicas por mes, además de las

descriptas previamente, de la siguiente manera:

1. En forma mensual luego de haber cumplido con la asistencia a la actividad.

2. Los jóvenes que aprueben un módulo, nivel y/o trayecto de estudios primarios y/o

secundarios en el marco del programa, perciben en un solo pago la suma de ciento cincuenta

pesos ($150) multiplicada por los meses de participación en los mismos, y hasta un máximo de

seiscientos pesos ($600) por módulo, nivel o trayecto.

3. Los jóvenes que aprueben un curso de formación profesional en el marco del Programa,

perciben en un solo pago la suma de ciento cincuenta pesos ($150) multiplicada por los meses

de permanencia en el curso11

. Esta ayuda es compatible con la prevista para los beneficiarios

que participen tanto del proceso de certificación de estudios (primarios y secundarios), como en

los cursos de formación profesional realizados en el marco del Programa (que no coincidan

temporalmente con los procesos de orientación e introducción al mundo del trabajo o de

certificación de estudios) hasta por un máximo de seis meses, continuos o discontinuos.

También es compatible con la ayuda prevista en el caso de los beneficiarios que aprueben un

módulo, nivel y/o trayecto de estudios primarios y/o secundarios en el marco del Programa. Por

11

Los montos básicos de la asignación se mantienen en $150 desde 2008, la Resolución 905 de 2010 de la Secretaría de Empleo suprime el monto máximo (de $900) para la participación dentro del Programa.

30

último, también es compatible con la ayuda para los beneficiarios que se integren a una práctica

calificante en ambientes de trabajo.

4. Los jóvenes que opten por generar un emprendimiento independiente perciben, en concepto

de apoyo a la formación del capital y sujeto a la aprobación del Plan de Negocio, las siguientes

ayudas económicas: 1. un pago inicial de hasta cuatro mil pesos ($4.000) por cada joven que

integre el proyecto con un límite máximo de veinte mil pesos ($ 20.000) por proyecto: 2.

cumplidos los nueve (9) meses de implementación del proyecto, a solicitud fundamentada de los

jóvenes emprendedores y previa evaluación del cumplimiento del Plan de Negocio y de la

solicitud efectuada, se puede adicionar hasta un cincuenta por ciento (50%) del monto inicial.

En el caso de proyectos asociativos se toma como base, para la determinación del monto, el

correspondiente a la cantidad de jóvenes que permanezcan en el proyecto.

5. Los jóvenes que se integren a una Acción de Entrenamiento pueden realizarlo en el marco del

sector público o del sector privado. Los participantes de proyectos enmarcados en de la línea

entrenamiento en el sector publico perciben una ayuda económica mensual a cargo del MTEySS

de mil quinientos pesos ($ 1.500). por su parte, la secretaría de empleo está facultada para

asistencia económica a los organismos ejecutores de la línea de entrenamiento en el sector

público por hasta la suma de pesos trece mil ($ 13.000) por proyecto de veinte (20) personas, o

suma proporcional equivalente, para su afectación exclusiva a la adquisición de insumos y

herramientas necesarios para el desarrollo de las actividades, la compra de ropa de trabajo para

los y las participantes y/o la implementación de las actividades de capacitación12

.

En cuanto a la línea entrenamiento en el sector privado, los participantes perciben una ayuda

económica mensual no remunerativa de pesos dos mil ($ 2.000), solventada de los siguientes

modos:

1) en el caso de microempresas, el pago de la ayuda económica estará a cargo del MTEySS;

2) en el caso de unidades productivas incluidas en el programa de trabajo autogestionado o en el

programa de empleo independiente y entramados productivos locales, el pago de la ayuda

económica estará a cargo del MTEySS;

3) en el caso de pequeñas empresas, el MTEySS abonará a los participantes la suma de pesos un

mil ochocientos ($ 1.800) y las empresas la suma de pesos doscientos ($ 200);

4) en el caso de medianas empresas, el MTEySS abonará a los participantes la suma de pesos un

mil quinientos ($ 1.500) y las empresas la suma de pesos quinientos ($ 500);

5) en el caso de empresas grandes, el MTEySS abonará a los participantes la suma de pesos un

mil ($ 1.000) y las empresas la suma de pesos un mil ($ 1.000).

4) Beneficiarios

12Modificado por la Res. 1032/2014 del MTEySS con vigencia a partir de junio de 2014

31

Desde su creación en 2008 hasta 2011 hubo un fuerte incremento en la inclusión de

beneficiarios. Entre 2008 y 2009 casi se octuplicó la cantidad de jóvenes incluidos a nivel

nacional.

El otro gran salto lo da entre 2010 y 2011 cuando se incrementa en 193.000 beneficiarios,

alcanzando el pico de 317.725 durante este último año. Desde entonces la cantidad de

beneficiarios incluidos ha ido disminuyendo paulatinamente hasta el corriente año con la

inclusión de191.718 jóvenes.

Algo similar sucedió a nivel provincial, pues la proporción de beneficiarios correspondiente a la

provincia de Buenos Aires se mantuvo todos los años cercanos al 30% del total de beneficiarios

liquidados en el país (en consonancia con la distribución poblacional del país). El año en que se

da el pico de beneficiarios es en 2012, cuando alcanza un máximo de 94.092 jóvenes. (Ver tabla

2)

Gráfico 2. Beneficiarios Liquidados en Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo.

Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo-

MTEySS13

Tabla 2.Beneficiarios Liquidados en Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo.

13Los datos corresponden a beneficios liquidados por la ANSES al 01/10/2014

-

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

BENEFICIARIOS DE PROGRAMA JÓVENES CON MÁS Y MEJOR TRABAJO

PROVINCIA DE BUENOS AIRES

TOTAL PAIS

32

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 TOTAL

2008-2014

PROVINCIA DE

BUENOS AIRES 2.788 26.005 38.871 93.048 94.092 82.421 59.042 222.082

TOTAL PAIS 9.526 75.245 124.724 317.725 286.660 259.904 191.718 659.707

Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo-

MTEySS14

E) SEGURO DE CAPACITACION Y EMPLEO

El Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE) fue creado en 2004 de mediante el decreto N°

1506.Este programa fue concebido para poner en marcha un esquema de políticas activas de

empleo que brinden apoyo a los trabajadores desocupados del PJyJHD (en un principio) y a los

desocupados en general en búsqueda de un empleo a través de la actualización de sus

competencias laborales y su inserción laboral. Es decir, la finalidad del SCyE en un principio

fue fomentar la activación de los beneficiarios del PJyJHD, desarrollando decisiones que

mejoren su empleabilidad o su incorporación más plena a la actividad laboral15

.El beneficiario

del PJyJHD que optase por participar en este programa percibiría mensualmente una prestación

dineraria no remunerativa computada a los efectos de la acreditación del derecho a las

prestaciones del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP, actualmente SIPA) (ley

24.241 y sus modificatorias), como tiempo efectivo de servicios.

En una segunda etapa, una vez puesta en marcha la desarticulación del PJyJHD, el SCyE se

destinó a la población desocupada en general. A través del decreto 336 de marzo de 2006 se

previó que la cobertura del seguro podía ser extendida por su autoridad de aplicación a los

beneficiarios de otros programas de empleo y sociales y a otras personas desocupadas ya que

antes era un programa destinado única mente a beneficiarios del PJyJHD. Además este decreto

instituye al SCyE de base no contributiva con el objeto de brindar apoyo a los trabajadores/as

desocupados. Posteriormente se compatibilizó la inclusión en el SCyE con los beneficiarios de

otros planes a través de resoluciones ministeriales de 2009, 2011, 2012 y 2013 que se detallarán

más adelante.

Para fortalecer las capacidades institucionales del SCyE, el ministerio implementó la red de

oficinas públicas de empleo (ROPE) en el nivel municipal, que brinda servicios de orientación e

intermediación laboral y amplió la cobertura y desarrollo de un sistema de mejora de la calidad

de los servicios de formación y capacitación laboral. El SCyE se propuso elevar la

14 Los datos corresponden a beneficios liquidados por la ANSES al 01/10/2014 15Esta política activa toma como modelo el sistema denominado profiling, que se caracteriza por la construcción de perfiles laborales de los desocupados, para dar prioridad a lo que más necesitan apoyo y luego proceder a la instancia de intermediación laboral.(Neffa, 2008)

33

empleabilidad de los beneficiarios del PJyJHD y al mismo tiempo atender la demanda de mano

de obra calificada. Para ello se diseñó y posteriormente se implementó un conjunto de

herramientas e incentivos para la promoción del empleo y la inserción laboral de trabajadores

desocupados en el sector privado, en el empleo público y en el autoempleo. Se desarrolló

además un sistema informático para la búsqueda de empleo con apoyo del programa área que se

detalla más adelante.

La secretaría de Empleo del MTEySS está facultada a celebrar con los municipios, comunas y/o

juntas de gobierno los convenios y/o protocolos necesarios para el mejor cumplimiento de los

objetivos del SCyE. Para ello debe: generar estrategias de convocatoria, difusión e inscripción al

seguro, constituir y/o fortalecer las oficinas de empleo garantizando los recursos humanos y

financieros necesarios, constituir y/o fortalecer el desarrollo de estrategias locales de promoción

del empleo y coordinar las prestaciones de apoyo a la inserción laboral. El financiamiento de las

prestaciones y los gastos operativos destinados a la puesta en marcha y posterior

desenvolvimiento del seguro, se atiende con créditos asignados en el presupuesto nacional.

1) Acciones e incentivos del Programa

Se otorga a los beneficiarios una asignación monetaria mensual no remunerativa de $225

durante los primeros 18 meses y de $200 durante los últimos 6 meses. Esta asignación es

acompañada por acciones (prestaciones) que debe realizar el participante. Además Por estas

acciones se agregan incentivos por prestación realizada y finalizada:

Finalización de estudios primarios y/o secundarios con entrega de certificación de estudios

formales.

Actividades de formación profesional y capacitación laboral.

Servicios brindados por la Oficina de Empleo: orientación laboral (OL) ; apoyo a la búsqueda

de empleo (ABE); orientación al trabajo independiente (OTI).

Participación en los cursos de trayectos de orientación laboral (TOL).

Profesionalización del Trabajo Doméstico (Resolución N° 876/06). El objetivo central es

jerarquizar y profesionalizar a las personas participantes del seguro que realizan estas tareas.

Entrenamiento para el trabajo en el sector público, privado y ONGs.

Apoyo a la inserción laboral en el sector público, privado y ONGs según la cantidad de horas

de actividad diarias.

Programa Empleo Independiente con la entrega de las cuotas en su totalidad según el

proyecto.

El tiempo de permanencia en el programa se computa para la jubilación, sin que se acrediten

aportes ni montos de remuneraciones.

34

Esquema propuesto por el Ministerio para la participación en el SCyE

Fuente: Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social. 2014

2. Extensión de cobertura del SCyE a potenciales participantes de grupos vulnerables

El Seguro de Capacitación y Empleo está abierto a grupos de personas desocupadas

especialmente vulnerables a quienes el Ministerio habilita para su incorporación tras analizar

sus calificaciones educativas, precariedad laboral y niveles de ingreso del grupo familiar. El

ingreso se realiza de manera personal o por vía de una presentación de los organismos públicos

designados. Están habilitados para ingresar:

Trabajadores y trabajadoras de 40 o más años que al término de la percepción de la totalidad

de las prestaciones económicas contributivas por desempleo (Seguro por Desempleo) previstas

por las leyes mencionadas en la presente y continúen en situación de desempleo16

.

Personas relevadas como víctimas de prácticas de explotación sexual o en situación de

vulnerabilidad vinculada a la prostitución17

.

Personas en situación de desempleo cuya identidad de género, no sea coincidente con el sexo

asignado al momento de su nacimiento18

.

Mujeres víctimas de violencia doméstica19

.

16Resolución MTEySS N°1033 año 2013. 17Resolución SE N°1504 año 2013. 18Resolución MTEySS N°331 año 2013.

35

Los participantes del Programa de Empleo Comunitario20

.

Personas reconocidas oficialmente como refugiados por la Comisión Nacional para Los

Refugiados21

.

Trabajadores y trabajadoras que sean relevados por la Secretaría de Programación para la

Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR) como

personas que se encuentran en proceso de tratamiento por el consumo de sustancias

psicoactivas, en la fase de reinserción laboral22

.

Los ex participantes del Programa de Empleo Comunitario con Certificado Único de

Discapacidad23

.

Personas mayores de 45 años y que hayan participado de los cursos especiales del Programa

Teletrabajo a Partir de los 45 años, un Nuevo Desafío, dependiente de la Secretaría de

Empleo24

.

Personas que sean víctimas de trata que ingresan previo envío de listados del organismo

judicial definido25

.

Personas privadas de la libertad y personas que están incorporadas a medidas de tratamiento

en el medio libre en virtud de disposición judicial. En ambos casos ingresan previo envío de

listados de los organismos públicos definidos26

.

3. Condiciones de ingreso y permanencia en el programa

Pueden acceder al Seguro de Capacitación y Empleo trabajadores desocupados que reúnan las

siguientes condiciones:

Ser mayor de 18 años.

En el caso de ser menor de 25 años el postulante debe tener sus estudios secundarios

terminados y presentar el certificado o documento correspondiente.

Estar desocupado y en búsqueda activa de empleo.

Residir en forma permanente en el país.

Contar con alguno de los siguientes documentos: Libreta de Enrolamiento (LE) Libreta Cívica

(LC) o Documento Nacional de Identidad (DNI) y la acreditación del Código Único de

Identificación Laboral (CUIL) que se obtiene en cualquier oficina de la ANSES.

Integrar el grupo de trabajadores desocupados habilitados.

No percibir otras asignaciones y/o subsidios del Estado nacional, provincial o municipal,

excepto las otorgadas a veteranos de la guerra del Atlántico Sur.

19Resolución MTEySS N° 332 año 2013. 20Resolución MTEySS N° 3 año 2011. 21Resolución MTEySS N° 723 año 2012. 22Resolución MTEySS N° 815 año 2012. 23Resolución N° 124 año 2011. 24Resolución MTEySS N° 1.360 año 2011. 25Resolución MTEySS N° 1.423 año 2011. 26 Detallados en la Resolución N° 603 año 2009.

36

Por su parte, la permanencia del trabajador en el SCyE está estipulada en el Convenio y en la

Resolución Ministerial Reglamentaria del SCyE N° 1.100 del año 2012, en este sentido el

asegurado debe:

•Concurrir como mínimo dos veces por mes a la Oficina de Empleo Municipal para informar de

los avances en su búsqueda de trabajo y actualizar su historia laboral.

•Participar de la mayor cantidad de actividades posibles.

•Aceptar las ofertas de trabajo adecuadas que le propongan desde las oficinas de empleo.

De no llegar a cumplimentar estas condiciones, la persona será pasible de suspensión y baja

posterior si así lo ameritase.

4. Procedimiento para el otorgamiento del beneficio

El trámite para incluirse en el beneficio se debe llevar a cabo en una Oficina de Empleo de la

Red, donde el interesado deberá asistir personalmente para realizar su historia laboral y se

chequearán las condiciones de accesibilidad. Una vez evaluada la habilitación, se firmará el

“Convenio de Adhesión” aceptando los derechos y obligaciones correspondientes. La persona

aceptada para ingresar al SCyE cobrará mediante una tarjeta expedida por el Banco de la Nación

Argentina en la boca de pago que se le defina según su domicilio no existiendo ningún tipo de

intermediación al respecto.

Gráfico 3.Beneficiarios Liquidados en Programa Seguro de Capacitación y Empleo

Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo-

MTEySS27

Tabla 3.Beneficiarios Liquidados en Programa Seguro de Capacitación y Empleo

27 Los datos corresponden a beneficios liquidados por la ANSES al 01/10/2014.

-

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

BENEFICIARIOS DE SEGURO DE CAPACITACIÓN Y EMPLEO

PROVINCIA DE BUENOS AIRES

TOTAL PAIS

37

Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo-

MTEySS28

En su primer año, se dio uno de los mayores incrementos en la inclusión de beneficiarios del

programa a nivel nacional. Es decir, entre 2006 y 2007 la cantidad de beneficiarios aumentó en

un 262% (totalizando 54.451 nuevos beneficiarios). En valores absolutos, este incremento sólo

fue superado por el incremento que se dio entre 2009 y 2010, cuya diferencia representa

113.452 nuevos beneficiarios (un total de 84,80% de nuevos beneficiarios de 2010 respecto a

2009). Entre 2010 y 2011 por su parte, se da uno de los menores incrementos (6,42%) en la

cantidad de beneficiarios del SCyE: 15.866 nuevos beneficiarios en todo el país. La tendencia

positiva en la inclusión de beneficiarios acontece en el período abarcado entre los años 2006 y

2011. Por el contrario la pendiente se torna negativa a partir de dicho año hasta el presente. El

mayor diferencial en el decremento de beneficiarios se da en el año 2014, donde se observan

67.159 menos asegurados respecto de 2013 (40,35%). (Ver gráfico 3 y cuadro 3)

La trayectoria de la cantidad de beneficiarios del SCyE en la provincia de Buenos Aires es

similar a la evolución nacional. El año con mayor cantidad de beneficiarios del SCyE es el

2010, con 71.878 bonaerenses incluidos. A partir de ese año comienza a reducirse la cantidad de

asegurados, hasta el presente año29

en el cual se cuenta con un registro casi 5 veces menor al del

año más masivo.

Debe señalarse que si bien la curva de beneficiarios del SCyE a nivel nacional y provincial

tienen fases de crecimiento y decrecimiento casi coincidentes temporalmente, la proporción de

beneficiarios incluidos que corresponde a la provincia de Buenos Aires desciende constante e

ininterrumpidamente respecto del total de beneficiarios a nivel nacional. Es decir, que desde el

año 2006, cuando la proporción de beneficiarios bonaerenses representaba casi un 70% del total

de los beneficiarios a nivel nacional, esta proporción disminuyó todos los años hasta encontrarse

en 2013 en un nivel cercano al 12%. Recién hay un repunte en 2014 respecto del año anterior, el

cual la provincia de Buenos Aires representa cerca del 14% del total de beneficiarios.

Red de Oficinas Municipales de Empleo

28 Los datos corresponden a beneficios liquidados por la ANSES al 01/10/2014. 29 Datos actualizados al mes de octubre.

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 TOTAL

2006-2014

PROVINCIA DE

BUENOS AIRES 14.108 34.889 41.664 45.436 71.878 47.888 34.675 20.423 13.988 122.799

TOTAL PAIS 20.803 75.254 103.063 133.794 247.256 263.122 226.920 166.471 99.306 518.359

38

Desde la creación de la Red Nacional de Oficinas de Empleo30

en el año 2005, la cantidad de

OME se fue incrementando en todo el país a un ritmo variable. Como podemos observar el

incremento más fuerte se dio en el año 2006 (más del doble de OME que en el año 2005). El

segundo incremento más importante se dio en 2007, con la creación de casi un 50% más de

oficinas. El ritmo de creación de OME fue disminuyendo paulatinamente hasta el presente año,

en el que se crearon 15 más que en el 2013.

A nivel provincial la tendencia es similar. La creación de OME más importante ocurre en los

primeros años, desde el 2006 hasta el 2008, período en el cual los porcentajes de incremento en

el total de OME de la Provincia de Buenos Aires son superiores al 20%. El descenso también es

paulatino a lo largo del tiempo finalizando 2014 con la creación de 2 OME más que en el año

2013. (Ver gráfico 4)

Gráfico 4. Oficinas Municipales de Empleo

Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo-

MTEySS31

Tabla 4. Oficinas Municipales de Empleo

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

PROVINCIA DE

BUENOS

AIRES

17 35 45 56 65 74 81 90 101 103

30Reglamentada en la Resolución 176 del MTEySS que las define como, que las define como entidades municipales pero con dependencia técnica de la Unidad de Servicios de Empleo del Ministerio. 31Los datos corresponden al total de OME abiertas y vigentes en el territorio nacional al 01/10/2014.

-

100

200

300

400

500

600

700

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

OFICINAS MUNICIPALES DE EMPLEO

PROVINCIA DE BUENOS AIRES

TOTAL PAIS

39

TOTAL PAIS 62 148 205 262 310 345 433 505 565 580

Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo-

MTEySS32

Por su parte, la cantidad de personas atendidas en las OME se incrementa tanto a nivel nacional

como provincial hasta el año 2011, a partir del cual comienza a descender gradualmente. Sin

embargo, el porcentaje de personas atendidas en OME correspondientes a municipios de la

provincia de Buenos Aires siempre fue muy elevado: durante el año 2006, representó el 64,9%

del total de las personas atendidas en OME. Si bien este porcentaje se redujo hasta alcanzar en

2008 un mínimo relativo de 38,8%, en 2009 volvió a incrementarse. Desde este año hasta el

2014, la cantidad de personas atendidas en OME situadas en Buenos Aires representa el 33,1%

del total. (Ver gráfico 5)

Gráfico 5. Cantidad de personas atendidas en OME

Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo-

MTEySS33

Tabla 5. Personas atendidas en OME

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

PROVINCIA

DE BUENOS

AIRES

24.435 43.597 59.803 133.006 157.392 204.705 192.601 177.406 120.382

TOTAL PAIS 37.633 99.129 166.968 323.531 425.976 638.219 610.126 544.259 374.114

32 Los datos corresponden a personas atendidas en OME al 01/10/2014. 33Los datos corresponden a personas atendidas en OME al 01/10/2014.

-

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

PERSONAS ATENDIDAS EN OME

PROVINCIA DE BUENOS AIRES

TOTAL PAIS

40

Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo-

MTEySS34

5.2.) Los Programas Nacionales de Empleo articulados a través de las Oficinas

Municipales de la Provincia de Buenos Aires

Sumarizando lo anteriormente expuesto: ya se describió el funcionamiento de la Red de

Oficinas Municipales de Empleo, se enunciaron y describieron los Programas Nacionales

ofrecidos en las OME para corregir fallas en el mercado de trabajo. Por el lado de la oferta de

trabajo, pudimos identificar 4 programas, PROEMPLEAR, PROG.R.ES.AR, Programa Jóvenes

con Más y Mejor Trabajo, y Seguro de Empleo y Capacitación Laboral.

Como hemos visto el PROEMPLEAR, consiste en una batería de medidas y en lo sustancial no

es un Programa de Empleo. Dentro del mismo se incluyen modificaciones en la legislación

regulatoria del mercado de trabajo, programas y acciones de empleo. En cuanto a

modificaciones en la legislación se encuentran la Ley del Trabajo Registrado y Prevención del

Fraude Laboral, Régimen de Contribuciones a la Seguridad Social para Microempleadores y el

Régimen de Promoción a la Contratación de Trabajo Registrado, incluidos en la misma Ley(N°

26.940). Respecto de Programas Nacionales se enuncia al REPRO y al PROG.R.ES.AR. El

PROG.R.ES.AR aparece aquí de forma circular ya que en la Red de Servicios de Empleo se

ofrecen al PROG.R.ES.AR y al PROEMPLEAR como distintos programas en los que podrían

inscribirse, sin embargo el PROEMPLEAR no es un programa de empleo. El REPRO, por su

parte, tampoco es un programa de empleo (ya que no está destinado a la oferta de trabajo), sino

que específicamente es un programa de sostenimiento del trabajo al cual se inscriben las

empresas en crisis con el aval de los sindicatos y no los trabajadores directamente. Por este

motivo es que no continuaremos profundizando en este Programa. Finalmente, también se

enuncian al Programa de Inserción Laboral y las Acciones de Entrenamiento para el Trabajo en

Empresas dentro del PROEMPLEAR, pero ninguno de los dos califica como Programa

Nacional de Empleo, ya que en realidad son “subprogramas” o “acciones” que se ofrecen a los

beneficiarios de los Programas Nacionales de Empleo (aunque puede darse el caso de

beneficiarios incluidos en alguna de estas “acciones” que no forme parte de ningún Plan

Nacional de Empleo).

El PROG.R.ES.AR, si bien su objetivo es generar oportunidades de inclusión social y laboral

fomentando la completitud de la escolaridad obligatoria, la continuidad de una educación

superior y la realización de experiencias de formación, tampoco es estrictamente un Programa

Nacional de Empleo ya que la parte que refiere estrictamente a una política de empleo, está

coordinada para articularse con el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo.

34 Los datos corresponden a personas atendidas en OME al 01/10/2014.

41

De este modo, lo que estudiaremos son los alcances en la provincia de Buenos Aires de los dos

Planes Nacionales de Empleo ofrecidos en la Red de Servicios Municipales de Empleo: El

Seguro de Capacitación y Empleo y el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo.

En los siguientes cuadros, encontraremos las adhesiones a través de las OME a los 2 programas

nacionales vigentes estudiados en el presente trabajo. La diferencia entre estos gráficos y los

anteriores que explican la evolución de la cantidad de beneficiarios de los distintos programas

radican en los siguientes puntos: en primer lugar la cantidad de adhesiones puede diferir de la

cantidad de beneficiarios efectivamente liquidados en cuanto a personas que tramitaron la

adhesión al Programa, pero por algún motivo no fueron liquidados; por ejemplo: en los cruces

previos a la liquidación efectuados por ANSES puede vislumbrarse la situación de que el

potencial beneficiario ya está cobrando una asignación correspondiente a otro Programa que sea

incompatible con el programa al que fue recientemente adherido. En segundo lugar, otra fuente

de diferencias en el dato puede surgir por adhesiones al programa que no fueran tramitados en

una OME, sino que el potencial beneficiario se hubo acercado a otro dispositivo del MTEySS de

los que fueron mencionados en el apartado anterior.

De todos modos, las diferencias entre beneficiarios efectivamente liquidados y adhesiones son

mínimas. Además tanto los cuadros de beneficiarios como los de adhesiones muestran una

tendencia casi idéntica tanto en el total nacional como en el provincial y si bien existe alguna

discrepancia entre beneficiarios adheridos y liquidados, consideramos que lo apropiado es

continuar el estudio con los adheridos a través de OME.

Gráfico 6. Adhesiones PJMyMT a través de OME

42

Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo-

MTEySS35

Tabla 6. Adhesiones PJMyMT a través de OME

Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo-

MTEySS36

Gráfico 7. Adhesiones al SCyE a través de OME

Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo-

MTEySS37

35 Los datos corresponden a personas atendidas en OME al 01/10/2014. 36Los datos corresponden a personas atendidas en OME al 01/10/2014. 37 Los datos corresponden a personas atendidas en OME al 01/10/2014.

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

PROVINCIA DE

BUENOS AIRES 3.915 27.872 25.033 79.228 49.287 49.619 21.097

TOTAL PAIS 16.009 73.996 83.040 261.126 141.040 137.433 63.368

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

43

Tabla 7. Adhesiones al SCyE a través de OME

Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo-

MTEySS38

5.3.) Relación entre indicadores de mercado de trabajo y Programas Nacionales de

Empleo

A continuación se realizó un estudio cuantitativo exponiendo el indicador laboral que revela el

fenómeno al cual estas Políticas están destinadas a morigerar: el índice de desocupación. El

mismo no es el índice de desocupación general de la economía, sino que fue reconfigurado para

conocer el índice de desocupación y el estimado total de desocupados para los perfiles

susceptibles de percibir alguno de los dos Programas. Efectivamente, para el PJMyMT lo que se

expondrá es la tasa de desocupación y la cantidad de desocupados estimados para la población

de jóvenes de 18 a 24 años con primario o secundario incompleto. En el caso de SCyE se

exponen datos relativos a los desocupados mayores de 18 años, en el caso de tener entre 18 y 25

años se trata de jóvenes con estudios secundarios terminados.

La herramienta utilizada para realizar este estudio fue la Encuesta Anual de Hogares Urbanos

(EAUH) que releva el INDEC, la cual si bien tiene la desventaja de dejar datos correspondientes

sólo a 4 años (mientras que la implementación del SCyE y el JMyMT a través de las OME se

extendieron durante un período de tiempo más largo), también posee la ventaja de una mayor

representatividad39

.

En primer lugar expondremos la evolución de la tasa de desempleo (y realizaremos una breve

caracterización de la misma) de la población susceptible de recibir el PJMyMT y el SCyE.

5.3.1 Jóvenes con Más y Mejor Trabajo

La tasa de desocupación de este grupo particular es muy alta tanto en el País como en la

Provincia. Las trayectorias son similares con un descenso en 2011 y un incremento en 2012

sostenido durante 2013. (Ver Gráfico 8 y Tabla 8)

38 Los datos corresponden a personas atendidas en OME al 01/10/2014. 39 La EAUH releva un espectro territorial más amplio que la EPH y es representativa del 80% de la población de los 31 aglomerados urbanos relevados, mientras que la EPH es representativa del 65%.

PROVINCIA

DE BUENOS

AIRES

18.606 18.207 9.096 16.645 35.672 11.636 4.300 6.433 5.196

TOTAL PAIS 28.870 52.624 34.274 53.183 144.773 108.572 33.346 46.566 30.452

44

Gráfico 8. Tasa de desocupación población dirigida el Programa PJMyMT

Fuente: elaboración propia en base a EAUH- INDEC

Tabla 8. Tasa de desocupación población dirigida el Programa PJMyMT (2010-2013)

2010 2011 2012 2013

TASA DE DESOCUPACIÓN POBLACIÓN

SUCEPTIBLE DE RECIBIR PJMyMT TOTAL PAÍS 20,7% 18,9% 19,4% 19,4%

TASA DE DESOC POBLACIÓN SUCEPTIBLE DE

RECIBIR PJMyMT PCIA DE BUENOS AIRES 24,0% 19,8% 23,5% 23,5%

Fuente: elaboración propia en base a EAUH- INDEC

La tasa de desempleo femenino fue siempre más alta que la de los varones. Además la tasa de

desempleo masculina se mantiene generalmente más estable que la de las mujeres. Se observa

claramente que en el 2011, cuando desciende la tasa de desempleo, la variación de la tasa de

desempleo masculina es mucho menor que la femenina. Por el contrario, cuando vuelve a

incrementarse la tasa de desempleo en 2012, el incremento en la tasa correspondiente a las

mujeres es mucho mayor. Esta lógica se sostiene también para 2013. (Ver tabla 9 y gráfico 9).

Este nivel de volatilidad bien podría explicarse por la hipótesis del empleo femenino como

amortiguador de las variaciones en la demanda de trabajo40

. De todos modos, habría que

observar en detenimiento la caracterización específica de las ocupaciones por sexo para

contrastar con otras hipótesis que estudian este fenómeno de diferenciación de la fuerza de

40 Bruegel (1979) “Women as a reserve army of labour: a note on recent British experience” Feminist review, nº 3.

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

2010 2011 2012 2013

TASA DE DESOCUPACIÓN DE LA POBLACIÓN A LA QUE ESTÁ DIRIGIDA EL PJMyMT

TASA DEDESOCUPACIÓNPOBLACIÓN SUCEPTIBLEDE RECIBIR PJMyMTTOTAL PAÍS

TASA DE DESOCPOBLACIÓN SUCEPTIBLEDE RECIBIR PJMyMTPCIA DE BUENOS AIRES

45

trabajo por sexo41

. Si bien no es el objetivo de este trabajo profundizar en estos temas, no podía

pasarse por alto el nivel de volatilidad del empleo femenino en esta población específica.

Gráfico 9. Tasa de desocupación por sexo de población dirigida al Programa PJMyMT (2010-

2013)

Fuente: elaboración propia en base a EAUH- INDEC

Tabla 9. Tasa de desocupación por sexo de población dirigida al Programa PJMyMT (2010-

2013)

2010 2011 2012 2013

TASA DE DESOCUPACIÓN MASCULINA DE

POBLACIÓN SUCEPTIBLE DE RECIBIR PJMyMT

TOTAL PROVINCIA

20,4% 18,7% 19,9% 19,9%

TASA DE DESOCUPACIÓN FEMENINA DE

POBLACIÓN SUCEPTIBLE DE RECIBIR PJMyMT

TOTAL PAÍS

31,9% 22,4% 30,0% 30,0%

Fuente: elaboración propia en base a EAUH- INDEC

En cuanto a la distribución geográfica también encontramos una gran heterogeneidad entre los

distintos aglomerados urbanos de la Provincia: van del 29,5% de desocupación para los jóvenes

del aglomerado Mar del Plata- Batán a porcentajes cercanos al 22% en aglomerados de Gran La

41 También pueden ser útiles estudios sobre las segmentación en Mercado de trabajo desde perspectiva de género como Milkman Ruth (1976) “Women´s work and the economic crisis: some lessons of the Great Depression”, Review of Radical Political Economy, vol.8 nº1; O estudios sobre la sustitución como Beechey, Veronica (1978) “Women and production: a critical analysis of some sociological theories of women´s work” in A. Khun and A.H. Wolpe eds. Feminism and Materialism, London, Routledge and Kegan Paul.

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

2010 2011 2012 2013

Tasa de desocupación suceptible del JMyMT por sexo

TASA DEDESOCUPACIÓNMASCULINA DEPOBLACIÓNSUCEPTIBLE DERECIBIR PJMyMTTOTAL PAÍS

TASA DEDESOCUPACIÓNEMENINA DEPOBLACIÓNSUCEPTIBLE DERECIBIR PJMyMTTOTAL PAÍS

46

Plata, Bahía Blanca – Cerri y Resto de la Provincia. A su vez son importantes las diferencias de

género en la tasa de desocupación de los distintos aglomerados. También otra cuestión a

remarcar es la diferencia en el tamaño de la PEA de los distintos aglomerados (ver Tabla 10).

A simple vista no se vislumbra un factor que explique la heterogeneidad estructural en el

mercado de trabajo al interior de la provincia para este grupo etario y con estas condiciones de

escolaridad, pero este análisis puede ser completado con un estudio teniendo en cuenta

trayectorias laborales (estudios de panel), ramas de actividad, tasa de informalidad (tomando

como variable proxi a la tasa de no registro o construyendo una nueva variable que contenga al

concepto de precariedad-dentro de las limitaciones de las herramientas cuantitativas

disponibles). De todos modos, este es un planteo abordable para una futura investigación.

Tabla 10. Tasa de desocupación por aglomerado urbano y sexo de población susceptible de

recibir PJMyMT año 2013

Subdominio PEA TASA

DESOCUP

Gran La

Plata

Varón 9.534 25,0%

Mujer 1.279 0,0%

Total 10.813 22,0%

Bahía

Blanca -

Cerri

Varón 5.321 22,8%

Mujer 1.830 20,3%

Total 7.151 22,2%

Partidos

del GBA

Varón 191.666 21,9%

Mujer 85.652 28,5%

Total 277.318 24,0%

Mar del

Plata -

Batán

Varón 8.606 34,5%

Mujer 6.895 23,2%

Total 15.501 29,5%

Resto de

Buenos

Aires

Varón 33.581 2,5%

Mujer 45.748 35,0%

Total 79.329 21,3%

Fuente: elaboración propia en base a EAUH- INDEC

Finalmente se construyó el ratio de adhesiones (o inclusiones) en el Programa respecto de la

cantidad de desocupados que están en condiciones de recibir el PJMyMT. El mismo indica la

47

cantidad de beneficiarios del programa respecto de cada desocupado correspondiente a las

condiciones que se le impusieron a la PEA (condiciones de edad y terminalidad educativa).

Gráfico 10. Tasa de desocupación de población susceptible de recibir PJMyMT y ratio de

población adherida al programa respecto de la PEA condicionada2010-2013.

Fuente: elaboración propia en base a EAUH- INDEC

Tabla 11. Tasa de desocupación de población susceptible de recibir PJMyMT y ratio de

población adherida al programa respecto de la PEA condicionada2010-2013.

2010 2011 2012 2013

TASA DE DESOC POBLACIÓN SUCEPTIBLE DE

RECIBIR PJMyMT PCIA DE BUENOS AIRES 24,0% 19,8% 23,5% 23,5%

RATIO INCLUSIÓN/POBLACIÓN SUCEPTIBLE 0,27 1,09 0,54 0,54

Fuente: elaboración propia en base a EAUH- INDEC

El resultado obtenido fue el siguiente: en la Provincia de Buenos Aires los ratios de inclusión en

el período entre 2010 y 2012 se mueven de manera inversa que la tasa de desocupación. En el

año 2010 con un 24% de desocupación de la población en cuestión había 0,27 beneficiarios

adheridos al programa a través de OME por cada desocupado. En 2011, el ratio sube a 1,09

adheridos por cada desocupado, momento en el cual la tasa de desocupación baja a 19,8%. En

2012, el ratio de inclusión sobre la población vuelve a descender y la tasa de desocupación

vuelve a aumentar. En 2013 se mantienen los niveles.

0,00

0,20

0,40

0,60

0,80

1,00

1,20

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

2010 2011 2012 2013

TASA DE DESOCUPACIÓN PJMyMT EN COMPARACIÓN CON EL RATIO DE ADHESIONES AL PROGRAMA

TASA DE DESOCPOBLACIÓNSUCEPTIBLE DERECIBIR PJMyMT PCIADE BUENOS AIRESRATIOINCLUSIÓN/POBLACIÓN SUCEPTIBLE

48

Tabla 12. Cantidad de desocupados y adhesiones población dirigida el Programa PJMyMT para

provincia de Buenos Aires (2010-2013)

2010 2011 2012 2013

DESOCUPADOS SUCEPTIBLES DE RECIBIR JMyMT 93.443 72.635 91.838 91.838

TOTAL ADHESIONES EN OME PJMyMT 25.033 79.228 49.287 49.619

Fuente: elaboración propia en base a EAUH- INDEC

Hay que hacer la salvedad de que hay varios otros factores intervinientes en la determinación la

tasa de desocupación, aún así podríamos pensar que para este grupo en particular, la

desocupación fue sensible al impacto directo de este Programa. La población en cuestión se

caracteriza por un alto nivel de volatilidad laboral y además es más reducida, por lo que el rol

cumplido por las OME en la reducción de la franja friccional de la desocupación en este caso es

mucho más sensible que en casos donde pondera más el factor estructural.

No hay que perder de vista que si bien esta es una política de empleo de carácter particular,

también el impacto del crecimiento del PBI, el desarrollo de otras Políticas de Empleo tanto de

carácter general como en sentido amplio (Salario mínimo vital y móvil, negociación colectiva,

etc.) impactan en la evolución de indicadores de mercado de trabajo.

5.3.2 Seguro de Capacitación y Empleo

Por parte de la población susceptible de recibir el SCyE, cuenta con tasas de desocupación más

bajas y estables que la población. En este caso, la tasa nacional también es menor a la

provincial. (Ver gráfico 11 y tabla 13)

Gráfico 11. Tasa de desocupación de la población a la que está dirigida el SCyE 2010-2013

Fuente: elaboración propia en base a EAUH- INDEC

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

4,0%

5,0%

6,0%

7,0%

8,0%

2010 2011 2012 2013

TASA DE DESOCUPACIÓN DE LA POBLACIÓN A LA QUE ESTÁ DIRIGIDA EL SCyE

TASA DE DESOCUPACIÓNPOBLACIÓN SUCEPTIBLE DERECIBIR SCyE TOTAL PAÍS

TASA DE DESOC POBLACIÓNSUCEPTIBLE DE RECIBIR SCyEPCIA DE BUENOS AIRES

49

Tabla 13. Tasa de desocupación de la población a la que está dirigida el Programa SCyE para

total país y provincia de Buenos Aires (2010-2013)

2010 2011 2012 2013

TASA DE DESOCUPACIÓN POBLACIÓN

SUCEPTIBLE DE RECIBIR SCyE TOTAL PAÍS 6,3% 6,1% 5,6% 5,6%

TASA DE DESOC POBLACIÓN SUCEPTIBLE

DE RECIBIR SCyE PCIA DE BUENOS AIRES 7,1% 7,4% 6,5% 6,5%

Fuente: elaboración propia en base a EAUH- INDEC

Al analizar el componente de género, encontramos un panorama distinto a la población

susceptible del JMyMT. Si bien el comportamiento es mucho más estable, las tasas de

desempleo femenino, no sólo no bajan sino que incluso suben cuando la tasa de desempleo de

los varones desciende. Si observamos la tabla 11, podemos notar que a partir del 2012 la tasa de

desocupación masculina desciende 2% pasando de 6,3 2011 a un 4,2 en el 2012, mientras que

la tasa femenina aumenta 0,5 % pasando de 9,1 en el 2011 a 9,6% en el 2012. (Ver Gráfico 12

y Tabla 14).

Gráfico 12. Tasa de desocupación por sexo de la población susceptible de percibir SCyE 2010-

2013

Fuente: elaboración propia en base a EAUH- INDEC

Tabla 14. Tasa de desocupación por sexo de la población susceptible de percibir SCyE 2010-

2013

2010 2011 2012 2013

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

2010 2011 2012 2013

Tasa de desocupación suceptible del SCyE por sexo

TASA DEDESOCUPACIÓNMASCULINA DEPOBLACIÓNSUCEPTIBLE DE RECIBIRSCyE TOTAL PAÍS

TASA DEDESOCUPACIÓNEMENINA DEPOBLACIÓNSUCEPTIBLE DE RECIBIRSCyE TOTAL PAÍS

50

TASA DE DESOCUPACIÓN MASCULINA DE

POBLACIÓN SUCEPTIBLE DE RECIBIR SCyE TOTAL PAÍS 5,8% 6,3% 4,2% 4,2%

TASA DE DESOCUPACIÓN FEMENINA DE POBLACIÓN

SUCEPTIBLE DE RECIBIR SCyE TOTAL PAÍS 8,9% 9,1% 9,6% 9,6%

Fuente: elaboración propia en base a EAUH- INDEC

A simple vista la población susceptible de inscribirse en el SCyE es vastamente más extensa por

lo que el ratio de inclusión sobre población susceptible será muy bajo, y por ende la sensibilidad

de la población respecto del Programa también. De este modo es que pensamos al impacto del

Programa sobre una proporción específica de la población.

A diferencia de lo que ocurre con el comportamiento del Programa PJMyMT en la provincia de

Buenos Aires, para el caso del total de adhesiones en OME del Programa SCyE (Ver gráfico 13

y Tabla 15) podemos notar que disminuye constantemente desde el 2010 al 2012 pasando de

35.672 a 4.300. En la actualidad, la cantidad de desocupados en adhesiones al programa SCyE

aumenta de 4.300 en el 2012 a 6,433 en el 2013, pero en menor medida que los cambios

ocurridos al inicio.

Gráfico 13. Cantidad de desocupados y adhesiones de la población susceptible de percibir SCyE

en la provincia de Buenos Aires 2010-2013

Fuente: elaboración propia en base a EAUH- INDEC

Tabla 15. Cantidad de desocupados y adhesiones de la población susceptible de percibir SCyE

en la provincia de Buenos Aires 2010-2013

2010 2011 2012 2013

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

450.000

500.000

2010 2011 2012 2013

ADHESIONES Y DESOCUPADOS SUCEPTIBLES DEL SCyE EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

DESOCUPADOSSUCEPTIBLES DERECIBIR SCyE

TOTAL ADHESIONESEN OME SCyE

51

DESOCUPADOS SUCEPTIBLES DE RECIBIR SCyE 439.554 470.598 426.516 426.516

TOTAL ADHESIONES EN OME SCyE 35.672 11.636 4.300 6.433

Fuente: elaboración propia en base a EAUH- INDEC

De acuerdo a lo previsto, lo previsto, los ratios de inclusión sobre población susceptible son

muy bajos, el más bajo se da durante el año 2012 cuando por cada desocupado de la población

específica, había 0,01 beneficiarios adheridos al SCyE a través de las OME.

Además, las variaciones cualitativas no se corresponden entre sí: mientras que de 2010 a 2011

baja el ratio, la tasa de desocupación aumenta. Pero la proporcionalidad inversa no se mantiene,

ya que entre 2011 y 2012, el ratio baja y la tasa de desocupación también. Entre 2012 y 2013 la

tasa de desocupación se mantiene constante y por el contrario, el ratio aumenta.

Gráfico 14. Tasa de desocupación población dirigida el Programa SCyE en comparación al ratio

de adhesiones al programa para la provincia de Buenos Aires (2010-2013)

Fuente: elaboración propia en base a EAUH- INDEC

Tabla 16. Tasa de desocupación población susceptible de percibir SCyE en comparación al ratio

de adhesiones al programa para la provincia de Buenos Aires (2010-2013)

2010 2011 2012 2013

TASA DE DESOC POBLACIÓN SUCEPTIBLE DE

RECIBIR SCyE PCIA DE BUENOS AIRES 7,1% 7,4% 6,5% 6,5%

0,00

0,01

0,02

0,03

0,04

0,05

0,06

0,07

0,08

0,09

6,0%

6,2%

6,4%

6,6%

6,8%

7,0%

7,2%

7,4%

7,6%

2010 2011 2012 2013

TASA DE DESOCUPACIÓEN SCy EN COMPARACIÓN CON EL RATIO DE ADHESIONES AL PROGRAMA

TASA DE DESOCPOBLACIÓNSUCEPTIBLE DERECIBIR SCyE PCIA DEBUENOS AIRES

RATIOINCLUSIÓN/POBLACIÓN SUCEPTIBLE

52

RATIO INCLUSIÓN/POBLACIÓN SUCEPTIBLE 0,08 0,02 0,01 0,02

Fuente: elaboración propia en base a EAUH- INDEC

6) Consideraciones finales

El apartado a continuación, está estructurado en dos segmentos. Una primera parte, en la cual

analizaremos las complejidades inherentes a la evaluación del desempeño de una institución, en

el ámbito público. Lo anterior radica en tanto ha sido una cuestión que ha estado subyacente en

el desarrollo de nuestro documento. Mencionaremos una serie de clasificaciones que surgen de

utilizar diversos criterios específicos y además, las diferencias que existen entre la evaluación en

la esfera pública con respecto a la privada.Mientras que en el segundo segmento, nos

dedicaremos a examinar los resultados que surgen de nuestra investigación con relación a los

programas de empleo ejecutados en las OME desde el año 2005 en la provincia de Buenos

Aires.

6.1.) Particularidades de la evaluación en el ámbito público

A este tipo específico de evaluación se lo puede entender como “la medición sistemática y

continua en el tiempo de los resultados obtenidos por las instituciones públicas y la

comparación de dichos resultados con aquellos deseados o planeados, con miras a mejorar los

estándares de desempeño de la institución” (OCDE/PUMA, 1998, citado por Armijo; 2011: 5).

Una segunda definición citada por esta autora es la de Weiss (1998): “evaluación es la medición

sistemática de la operación o impacto de un programa o política público, comparada con

estándares implícitos o explícitos en orden a contribuir a su mejoramiento”.

Las evaluaciones de las políticas públicas pueden ser clasificadas en función del objeto que

persiga las mismas. Este criterio, nos permite manifestarnos sobre variados ámbitos de las

intervenciones gubernamentales. Las categorías que se desglosan de este criterio son:

Evaluación de políticas públicas.

Evaluación de programas/planes públicos.

Evaluación de gestión y resultados de las organizaciones públicas.

Evaluación del desempeño individual.

Un segundo criterio de clasificación es el propósito de la evaluación. Por un lado, podemos

hacer referencia en el caso específico de los programas y políticas, el cometido de la evaluación

es el perfeccionamiento de éstos. Lo anterior se delimita a los criterios de maximizar la eficacia,

entendida como el logro de los objetivos propuestos de antemano y en segundo orden, la

eficiencia. Por este último concepto mencionado, se entiende el uso de adecuado de los recursos

en un contexto condicionado por la escasez.

53

En otro orden, cuando nos circunscribimos a la evaluación del desempeño de las entidades

públicas: “el propósito es un mix entre el apoyo a la toma de decisiones de las estrategias para

lograr mejores resultados y gestionar más eficientemente y eficazmente sus procesos, así como

apoyar la rendición de cuentas a usuarios y diferentes grupos de interés, y para fines de

formulación presupuestaria, asignando recursos a cumplimiento de objetivos” (Armijo; 2011:

6).

Una tercera clasificación surge de quiénes son los mandantes de la evaluación. Existe una

evaluación de carácter externo, la cual debe desarrollada por instituciones independientes de la

entidad en cuestión. Un segundo tipo son las evaluaciones internas; éstas son implementadas a

partir de la propia organización ya sea a través de la iniciativa de una institución ajena a aquélla

(por ejemplo, el Parlamento) o por la decisión de la propia entidad a modo de insumo para la

toma de decisiones.

Como último criterio de clasificación, tenemos a la etapa de la intervención de la acción

pública. En este caso, se considera a la evaluación como un proceso que puede ser ejecutado en

las etapas propias de la intervención o acción pública. Por ende, la tipología que se desprende es

la siguiente:

Evaluación ex ante: es la realizada en la etapa previa a la implementación de la acción

gubernamental. Abarca los estudios de diseño de programas y los estudios de pre-

inversión, como ejemplos a resaltar.

Evaluación de procesos: este tipo es implementado durante el ejercicio de la acción

gubernamental y comprende el uso de los recursos para el acatamiento de los objetivos,

los reajustes (en el caso de que sean necesarios) en los objetivos, entre otras decisiones.

Evaluación ex post: se realiza luego de haber finalizado la implementación del

programa. Refiere al análisis y manifestación de los resultados inmediatos, intermedios

e impactos finales de la política.

6.1.1.) Las dificultades de la evaluación en las instituciones públicas

Como un rasgo diferenciador fundamental con respecto al ámbito privado, la necesidad de la

evaluación de las políticas públicas radica fundamentalmente en el rendir cuentas

(accountability) por parte del elenco gubernamental respecto a la utilización de los fondos

públicos hacia una ciudadanía cada vez más demandante de información en lo que refiere a

cómo se invierten sus recursos.

Prosiguiendo con el debate de la evaluación en el eje de lo público-privado, Armijo argumenta:

“las instituciones públicas, no cuentan con la “última línea del balance” (…) que tienen las

instituciones privadas a través de los beneficios o pérdidas de la gestión (…), la justificación de

la existencia pública de esa entidad gubernamental, está dada por un mandato legal, que la

faculta a realizar dicha producción de bienes y servicios. Sin embargo a diferencia del sector

54

privado, las instituciones públicas enfrentan un conjunto de dificultades para precisar e

identificar claramente el tema del mandato (que es lo que debe producirse), los usuarios y los

parámetros con los cuales se juzgará el buen o mal desempeño ” (Armijo; 2011: 17).

Otras características conflictivas son los objetivos imprecisos que en muchas ocasiones, tienen

los organismos públicos; poca precisión de los productos que deben ser considerados relevantes

por las instituciones, repercutiendo en que en ciertas oportunidades desde distintas

organizaciones se producen los mismos bienes y/o servicios (superposición de políticas); no hay

certidumbre con respecto a quién/es debe/n responder por los resultados y por último, no se

establecen los efectos del desempeño correcto o no de las personas y en consecuencia, las

evaluaciones realizadas pasan a ser inútiles.

6.2.) Algunas reflexiones finales sobre los programas de empleo ejecutados por oficinas

OME

La evaluación que se propuso fue de carácter cuantitativo, para conocer el impacto directo de

cada uno de los Programas. Si bien la metodología utilizada no permite aislar el efecto de los

Programas de otros factores intervinientes, podemos usarlo como proxy para conocer el

desenvolvimiento de cada uno de ellos. En ambos casos, al tratarse de políticas de empleo de

carácter particular, son destinadas a poblaciones específicas (sobre todo el PJMyMT).

La población objetivo más acotada sumada a la mayor cantidad de beneficiarios, hacen que el

PJMyMT tenga un impacto mayor sobre la población objetivo que el SCyE.

De todos modos, a través de lo expuesto, encontramos heterogeneidades al interior de las

poblaciones objetivo con diferencias entre los distintos aglomerados, así como también

encontramos un marcado sesgo de género, ambas visibles al interior de la población objetivo del

PJMyMT. De este modo es que se propone articular la visión de género transversal al Programa

para corregir estas discrepancias. Para ello se necesita profundizar en un estudio detallado tanto

cualitativo como cuantitativo con el objeto de optimizar el diseño o la implementación del

Programa.

Nos resulta importante aclarar que la idea de mejoramiento de las políticas públicas al tener en

cuenta heterogeneidades en la población objetivo no quiere decir que la meta sea el diseño de

políticas públicas focalizadas. De hecho entendemos el fracaso de este paradigma en los años

90. Por el contrario, lo que se plantea es la consideración de estas heterogeneidades en políticas

de carácter general.

Un estudio cuantitativo que se propone es el de seguimiento de la trayectoria laboral de los

beneficiarios a través del Sistema Integrado Previsional Argentino. El mismo cuenta con los

registros de declaraciones juradas de las empresas. La información allí obtenible puede servir

para conocer de manera agregada la duración de los jóvenes en los trabajos, si lograron

incrementar sus ingresos y en qué plazos, y si existe a nivel agregado algún sesgo de género (en

55

cuanto a duración o nivel de ingreso). Alternativas a este estudio son estudios de panel o

estudios utilizando herramientas de Propensity Score Matching.

Desde el punto de vista cualitativo se plantea un estudio similar al realizado por el Ministerio de

Trabajo de la Provincia sobre el PJMyMT42

o el “Estudio sobre los servicios municipales de

empleo” coordinado por Neffa en 2008, para tener en cuenta además dimensiones que no son

visibles en el planteo cuantitativo anteriormente descrito tales como Condiciones y Medio

Ambiente de Trabajo del lugar donde los beneficiarios se desempeñan laboralmente.

Ya en el plano operativo y de implementación de los Programas Nacionales de Empleo, se

plantea la articulación con otros programas nacionales que apunten a la misma población (algo

de esto se está realizando a través del PROG.R.ES.AR y la compatibilización de la AUH con

alguna otra asignación).

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