A Veinte Años de la Ley Indígena: Tiempo de Diagnóstico · asistencialista, y con un errado foco...

Abril

2014 140

9 Serie Informe SOCIEDAD Y POLÍTICA

POSOCIAL

A Veinte Años

de la Ley Indígena: Tiempo de Diagnóstico

Claudia Hernández R.

I S S N 0 7 1 8 - 4 0 9 3

2

Claudia Hernández R. es cientista política con

diplomado de post grado en Comunicación y

Estrategia Política de la Universidad Autónoma de

Barcelona. Actualmente es investigadora del

Programa Sociedad y Política de Libertad y

Desarrollo.

Resumen Ejecutivo 5

1. Introducción 7

2. Historia de la Ley Indígena 8

2.1 Activismo y Violencia 10

3. Análisis Comparativo entre Encuestas 13

3.1 ¿Qué Piensan los Mapuches de las Comunidades

Rurales de la IX Región? 13

3.2 La Política Indígena del Gobierno 21

3.3 Representación Política y Evaluación de las Instituciones 28

4. Conclusiones 29

5. Referencias Bibliográficas 31

Índice

5 |

Resumen Ejecutivo

Al cumplirse veinte años el año 2013 de la promulgación de la Ley N° 19.253

sobre Protección, Fomento y Desarrollo Indígena, más conocida como Ley

Indígena, se pretende analizar el impacto de esta normativa. Mediante el

análisis de dos encuestas realizadas consecutivamente por Libertad y

Desarrollo (2003) y la Fundación Aitue (2013), a 10 y 20 años de aplicación de

la ley, respectivamente, se verá cómo han evolucionado sus efectos sobre la

población mapuche que habita en las zonas rurales de la IX Región. De este

modo, se ofrecerá una visión general acerca de la percepción de los principales

afectados, constatando elementos de continuidad y cambio en la perspectiva

hacia el tema indígena.

En definitiva, el resultado en estos veinte años ha sido una política de carácter

asistencialista, y con un errado foco en las comunidades como destinatarias de

las políticas –por sobre los propios individuos–, lo que ha impedido solucionar

los problemas reales que enfrentan las personas de esta etnia.

7 |

A Veinte Años de la Ley Indígena

1. Introducción

La historia de construcción del Estado chileno ha estado compuesta por tensiones

entre las distintas identidades culturales que la componen, y que en los últimos

tiempos parecen haberse agudizado. La demanda de los mapuches por exigir

espacios para expresar su cultura y recuperar sus tierras se inicia en los años

ochenta, pero se profundiza en los noventa.

Para el historiador Jorge Pinto, esto es producto del proceso que vivió el país

cuando se propuso, en palabras del autor, consolidar el “Estado y la identidad

nacional en la segunda mitad del siglo XIX”, y “renunció (el Estado) a su herencia

indígena, presentando al indio como expresión de una raza inferior que nada tenía

que ver con el chileno…” (Pinto, 2000). Es decir, bajo la hipótesis de este

historiador, hubo una primera fase de “inclusión” –que se mantiene en pie por el

comercio y por los Parlamentos–, que concluye a mediados del siglo XIX, con la

ocupación de sus territorios por parte del Estado (centralista). El primer paso en

este proceso fue la Guerra a Muerte, al que siguió uno definitivo, la Pacificación y

ocupación de La Araucanía. En este momento, afirma Pinto, la figura del mapuche

pasaría a ser la del “excluido” (de la estigmatización), objeto de usurpación y

transacciones fraudulentas de tierras. Es así que desde esos años datan viejas

desconfianzas y temores que se reflejan hasta el día de hoy.

En los últimos 100 años, y a diferencia de la transformación experimentada por

otros pueblos o grupos étnicos, la historia reciente de los mapuches –el pueblo

indígena cuantitativamente más importante que habita el país–, ha estado marcado

por la postergación, dado que no ha conseguido desarrollarse a la par con el resto

del país.

De allí, con el objeto de propender a una mejora en las condiciones de los pueblos

indígenas que integran la Nación, en la década de los noventa se elaboró un cuerpo

legal propio. En él se plasmó la postura de algunas organizaciones mapuches que

participaron en el Encuentro Nacional Indígena de Nueva Imperial en 1989, donde

las partes se comprometían a apoyar al nuevo gobierno y la otra (Concertación) a

hacer suya la demanda de los pueblos indígenas de Chile. En definitiva, fue a través

de una negociación donde se expresaron conveniencias mutuas.

En este escenario surge la Ley N° 19.253 sobre Protección, Fomento y Desarrollo

Indígena, más conocida como Ley Indígena. Promulgada el 5 de octubre de 1993

8 |

por el entonces Presidente Patricio Aylwin, marcaría una nueva etapa “tanto en lo

que se refiere al diagnóstico de la situación de marginación y discriminación que

afecta a los distintos pueblos indígenas del país, como en lo relativo a las

proposiciones destinadas a enfrentar esta situación” (Aylwin, 2005, pág. 10).

En líneas generales, este proyecto reconoce legalmente y establece la obligación

del Estado de velar por la protección y desarrollo de los pueblos indígenas que

integran la Nación chilena, generándose altas expectativas, pero también críticas de

otros sectores del movimiento indígena por las implicancias prácticas de la nueva

normativa.

En este contexto, al cumplirse veinte años de su promulgación en 2013, se pretende

analizar el impacto de la legislación mediante el análisis de dos encuestas

realizadas consecutivamente por Libertad y Desarrollo y la Fundación Ailtue, las que

se realizaron hace 10 y 20 años de aplicación de la Ley Indigena, respectivamente.

De este modo, se ofrecerá una visión general de la percepción de los principales

afectados, constatándose elementos de continuidad y cambio en la perspectiva

hacia el tema indígena.

2. Historia de la Ley Indígena

El tema indígena ha estado cruzado por muchos mitos que se han transformado en

realidades, y han conducido a la situación de agitación en la zona sur del país. Ello

responde a la forma contrastante y dinámica en que se han ido asimilando los conceptos:

tierras1, propiedad y desarrollo en los últimos años. Especialmente cuando los hechos

históricos no se analizan en el contexto cultural del momento en que ocurrieron.

Suele decirse que uno de los fundamentos para las reivindicaciones indígenas es la

mantención de la cultura mapuche. Sin embargo, la ley no ha definido qué debe

entenderse por ella. En general, la antropología ha abandonado la idea de la

existencia de una cultura con bordes claros y definibles; de ahí que autores

coincidan en “destacar dos grandes conceptos que distinguirían a la cultura

mapuche y le otorgarían identidad única y propia: su vinculación con la tierra y su

lengua común” (Bazán, 2011).

1 Existe una diferencia sustancial entre tierra y territorio. Mientras la primera se refiere a un medio de

producción, la segunda se refiere al ámbito de la vida, como construcción cultural. Bartolomé destaca el papel del

territorio como referente de identidad, un referente donde inscribir la identidad colectiva, una articulación simbólica

no solo material y productiva (Bartolomé, 1997).

9 |

La identidad de los mapuches, gente de la tierra, se basaría en su relación con su

tierra ancestral. Por esta razón, el investigador Piergiorgio Di Giminiani (2012)

explica las demandas de restitución territorial mapuches no solo como un intento de

solucionar sus dificultades económicas, sino como un deseo de asegurar el vínculo

con su tierra de pertenencia. Pero advierte que “no hay que abandonarnos a la fácil

conclusión que apunta al carácter colectivo de la propiedad de tierra en la sociedad

mapuche; y que tampoco se puede hablar de una sacralización de la tierra, según la

cual la tierra no constituye un sustento económico. Estas ideas parecen, más bien,

idealizaciones de las sociedades no industrializadas”.

Las organizaciones indígenas se fueron vinculando de un modo creciente al

movimiento indígena latinoamericano y mundial, "que plantea que solo en la medida

en que se separen las culturas étnicas del resto de la Nación será posible preservar

las primeras. Sobre la base de esta idea surgen los conceptos de derechos

colectivos sobre el territorio" (Von Baer, 2004). A su vez, este acuerdo fue gestado

por un grupo de organizaciones “tradicionales y otras de carácter occidental como

comités campesinos de hecho o como organizaciones vecinales funcionales”, es

decir, por organizaciones integracionistas que tenían una relación de dependencia

con instituciones partidarias nacionales” (Coñuepán, 2013).

A pesar que la misma Ley Indígena reconoce el valor cultural de la tierra para los

pueblos, es tratada exclusivamente como recurso económico para disminuir los

efectos de restricciones económicas existentes en sectores rurales mapuches. Pero

además de las consecuencias de una política pública altamente ruralizante, esta no

tuvo en cuenta que la mayoría (70%) de los indígenas viven en las grandes

ciudades. De ahí que en vez de terminar con la conflictividad, ella se ha agravado.

El instrumento operativo de esta ley es la Corporación Nacional de Desarrollo

Indígena (CONADI), que ha transformado la entrega de tierras2 en uno de sus

principales instrumentos. En esta materia, la ley vino a poner término al proceso

divisorio de las comunidades reduccionales mapuches, impulsado a contar de la

década de 1920, buscando proteger las tierras que han ocupado históricamente y

que poseen al impedir que fuesen enajenadas y traspasadas a no indígenas.

Además, abrió posibilidades para la ampliación de las tierras de los indígenas,

estableciendo modalidades de mercado (adquisición de predios vía subsidio o en

casos de conflicto) y permitiendo el traspaso de tierras consideradas fiscales.

2 "La tierra es el principal fundamento de la existencia y culturas indígenas, por lo que es necesario

protegerla y propender su ampliación" (Ley N° 19.253).

10 |

En definitiva, el resultado en estos veinte años ha sido una política de carácter

asistencialista y con un errado foco en las comunidades3 como destinatarias –por

sobre los propios individuos–, lo que ha impedido solucionar los problemas reales

que enfrentan las personas de origen indígena. Es decir, a pesar de la abundante

evidencia que señala que la asignación de derechos de propiedad individuales es

un importante factor de progreso (Soto, 2000); (Eiras, 2002)), la política pública

impulsada desde la CONADI, solo devela que se ha avanzado en la dirección

contraria4.

2.1 Activismo y Violencia

La década de los noventa marca el recrudecimiento de la violencia en La Araucanía

con la primera toma de fundos y ataques incendiarios de quienes estarían

reclamando por la situación que afecta a tierras que consideran propias. Ya a partir

del año 2000, la tensión e intensidad de los mismos ha aumentado.

A pesar del creciente presupuesto que se ha utilizado en materia indígena (ver

Cuadro N° 1), del cual en 2013 casi el 50% se destinó a la compra de tierras

(Fondo de Tierras y Aguas), seguimos frente a una situación de demandas

crecientes y de violencia en la que no se vislumbra un punto de salida.

Lamentablemente, el uso de la violencia como mecanismo para acceder a estas se

sustenta en que la política de entrega de tierras lo permite. No existe en la Ley

Indígena un impedimento legal para que las comunidades que hayan tomado algún

fundo o hayan sido partícipes de una acción violenta accedan a beneficios.

3 Conforme al artículo 9 de la Ley N° 19.253 son Comunidades Indígenas las agrupaciones de personas

pertenecientes a una misma etnia indígena y que se encuentran en una o más de las siguientes situaciones:

a) Provienen de un mismo tronco familiar; b) Reconocen una jefatura tradicional; c) Poseen o han poseído tierras

indígenas en común; d) Provienen de un mismo poblado antiguo. La ley reconoce las comunidades y asociaciones

como figuras de organización indígena. 4 Ya desde la época de la radicación se impuso una “comunidad forzosa”, que no existía tradicionalmente,

ya que antes cada familia era autónoma; lo que había en común era el sentimiento de poseer colectivamente la

tierra (Saavedra, 1971). Lamentablemente se continúan entregando las tierras como propiedad colectiva,

“comunitaria” a una familia extendida o un grupo de familias; pero ya desde la época de la "radicación" estas no

eran explotadas como propiedad común, sino individual y familiarmente, y la comercialización de la producción

tampoco se hacía colectivamente.

11 |

Cuadro N° 1

Presupuesto histórico CONADI 2010-2013

2010 2011 2012 2013

Fondo Tierras Aguas $39.810 $41.822 $42.993 $44.240

Fondo Desarrollo $3.020 $4.886 $5.187 $6.506

Fondo Cultura $918 $1.135 $1.166 $1.663 Becas $10.893 $15.145 $15.569 $18.832

Presupuesto total

$62.408

$71.065

$85.685

$91.172

Fuente: Gobierno de Chile (2013): "Memoria 2013" en conformidad con las disposiciones del artículo 22 de la

Constitución de la OIT correspondiente al periodo 2008-2013.

La política pública destinada a atender a los pueblos indígenas ha estado centrada

en la población indígena rural, principalmente a través de la compra y entrega de

tierras sin apoyo para el desarrollo productivo5 y el mejoramiento de las condiciones

de habitabilidad, situación que cambió en parte en la administración Piñera.

La falta de claridad en relación a la magnitud del problema de las tierras indígenas da

origen a reclamaciones de tierras imposibles de abordar presupuestariamente. Esta

situación, y la falta de un marco legal adecuado para que la entrega de tierras sea un

proceso racional, se han reflejado en reivindicaciones crecientes, movilizaciones,

surgimiento de nuevos líderes y aumento de actos de violencia (LyD, 2013), como se

observa en el estudio que elaboramos a partir de recolección de prensa desde 1990 del

diario El Mercurio y El Austral de Temuco (Ver gráfico N° 1).

5 Un ejemplo de ello fue el Programa de Desarrollo Territorial Indígena (PDTI) de INDAP, ejecutado

preferentemente a través de las municipalidades a las que INDAP transfiere recursos por medio de un Contrato de

Prestación de Servicios. Estos recursos deben destinarse a la contratación de un Equipo Técnico que entregue

asesoría técnica permanente a los agricultores del programa. (Para mayor información,

http://www.indap.gob.cl/programas/programa-de-desarrollo-territorial-indigena-pdti)

12 |

Gráfico N° 1

Total casos de violencia indígena 1990 - 2012

(% del total)

Fuente: LyD sobre la base de recopilación de prensa de El Mercurio y Diario Austral de Temuco.

Al ver los hechos de violencia aparecidos en la prensa protagonizados por grupos

radicalizados que no están dispuestos a dialogar y hacer sus demandas por la vía

institucional en el sur del país, se piensa que hay una situación general de violencia

en las comunidades, lo que está muy alejado de la realidad. Los violentistas son

grupos minoritarios que, influidos por ideologías radicales, intentan utilizar la

realidad objetiva de pobreza6, falta de educación y equivocadas políticas públicas

que se han mantenido casi sin alteraciones en los sucesivos gobiernos durante las

últimas dos décadas.

6 El porcentaje de personas cuyo ingreso es insuficiente para satisfacer sus necesidades básicas; esto es,

que pertenecen a hogares cuyos ingresos no son suficientes para satisfacer las necesidades básicas es de 19,9%

en la población indígena, y de 14,8% de la población no indígena (CASEN, 2009).

13 |

Existe además la percepción de impunidad en las zonas afectadas, y que ha habido

debilidad, tanto en la aplicación del trabajo policial y del Poder Judicial, como en la

aplicación del rigor de la ley.

Lamentablemente, la opinión pública y también los dirigentes del país confunden

muchas veces cuál es el verdadero problema y demandas que se producen en el

mundo indígena. Por ello es conveniente destacar cuáles son los aspectos que el

pueblo mapuche considera importante para el debate nacional, y terminar con la

utilización de la causa indígena a favor de la violencia y del terrorismo.

Esta situación resulta preocupante, porque estos hechos provocan un debilitamiento

del desarrollo económico-social de la región, tanto respecto al promedio del país

como de regiones de similar composición productiva; además evidencian las

dificultades de coordinación entre el Gobierno, las policías y el Ministerio Público en

el tratamiento del problema (LyD, 2013).

De allí que, el cambio de enfoque de la política indígena resulte necesario y el

diálogo, urgente, dado los débiles resultados y la necesidad de responder a

crecientes necesidades de los distintos pueblos indígenas que conviven en el país.

3. Análisis Comparativo entre Encuestas

3.1 ¿Qué piensan los mapuches de las comunidades rurales de la IX

Región?

En octubre de 2013 se cumplieron 20 años desde la puesta en marcha de la

Ley Nº 19.253 sobre Protección, Fomento y Desarrollo Indígena. A pesar de no ser

esta la primera ley en la materia, su contenido y alcance marcaron una nueva etapa

en la legislación indígena chilena. Se hace pertinente entonces conocer cómo han

evolucionado las percepciones, para lo cual nos hemos basado en dos encuestas

efectuadas a comunidades mapuches rurales de la IX Región, una realizada por

Libertad y Desarrollo el año 1993 y otra por la Fundación Aitue7 en 2013.

La encuesta realizada por la Fundación recoge testimonios de más de 1.200

miembros de la etnia, entre las regiones del Biobío y Los Ríos, en materias de

7 "Estudio de la Población Mapuche Regiones del Bíobio, Araucanía, Los Lagos 2013", realizada por la

consultora Esdata, por encargo de la Fundación de Desarrollo Social y Cultural Aitue.

14 |

discriminación, posesión de tierras y percepción de hechos de violencia como

reivindicación de sus demandas, entre otros. Con el fin de hacer comparativas las

encuestas, solo se toman los datos de la submuestra perteneciente a las

comunidades mapuches rurales de la novena región8.

La decisión de tomar estas encuestas en esas comunidades se basa en tres

razones: primero, porque de acuerdo al Censo 2012, casi 1 millón 500 mil declaran

pertenecer al pueblo mapuche9, siendo el grupo mayoritario en el país (84,11%);

segundo, los instrumentos de la Ley Indígena están principalmente enfocados a las

comunidades rurales; y tercero, la mayoría de las situaciones conflictivas

relacionadas con el problema indígena se han producido en la región de La

Araucanía.

3.1.1 Cultura e identidad

Como hemos señalado, uno de los fundamentos para las reivindicaciones indígenas

es exigir espacios para expresar su cultura, que es una creación que posee

particularidades que identifican y diferencian a un grupo de personas de otros. De esta

forma, la base del desarrollo de políticas públicas dirigidas a los pueblos indígenas, es la

diferencia cultural que estos tendrían en relación al resto de la sociedad.

Los resultados de la encuesta realizada por el Centro de Estudios Públicos en población

mapuche (2006) indican que los factores más determinantes de esa identidad son la

lengua y la tierra, ambos muy desafiados por los procesos de asimilación urbanos.

La cultura y sociedad mapuches, en tanto diferentes, se caracterizan por la

transmisión oral de saberes y conocimientos a las nuevas generaciones, en el

contexto de la familia y la comunidad (Quintriqueo S., y Maheux G., 2004). Los

contenidos educativos adquiridos durante el proceso de socialización permiten la

interacción de la persona con el entorno social, natural y espiritual de acuerdo a las

pautas culturales mapuches establecidas (Quilaqueo D., Quintriqueo S., y Cárdenas

P., 2005); (Alchao Y., Carimán A., Ñanculef A., Sáez D., 2005). De allí la

importancia que tiene la lengua para el pueblo mapuche.

Una mayoría de los entrevistados (53%) señala hablar con distinto grado de

conocimiento la lengua mapuche o mapudungun (el hablar de la tierra). Como se

8 Se trata de encuestas con muestreo probabilístico, a partir de un marco muestral sobre la base del Censo

2002, y con un margen de error de +/- 5% (2003) y 2,8% (2013). 9 El 11,11% de la población declara pertenecer a un pueblo indígena (1.714.677 personas). De esta cifra,

respecto al Censo del 2002, la variación en el país es de 905 mil personas, 150% en todo el país. En La Araucanía

la variación fue de 40,5%. Según el Censo 2012, la mayor parte de la población mapuche del país se encuentra en

la Región Metropolitana seguida por La Araucanía.

15 |

aprecia en el gráfico N° 2, no hay mayor variación en los últimos años a pesar de la

inversión realizada durante el Gobierno de Sebastián Píñera10.

Gráfico N° 2

¿Con qué facilidad diría usted que habla el idioma mapuche?

Fuente: Encuesta a Mapuches Rurales, Libertad y Desarrollo (2003) y Encuesta Fundación AITUE (2013),

submuestra Araucanía rural.

Respecto a las ceremonias o ritos que mencionábamos con anterioridad, la

participación se ha mantenido relativamente estable en los diez años. En 2003, el

74% afirma haber participado en alguna ceremonia de carácter mapuche (ver

gráfico N° 3) y en el año 2013 lo ha hecho un 73,2%, lo que demuestra que la

comunidad indígena no ha perdido su cultura, sino que continúa realizando y

participando de sus ceremonias. Las más concurridas son la ceremonia de rogativa

10 El 2012 se lanzó el Plan de rescate de la lengua con el objetivo de que 20 mil personas indígenas

recuperen su lengua a través de sus modos de enseñanza ancestral y de sus sabios. Durante el primer año del

programa se capacitaron 10 mil personas, lo que continuará con 10 mil personas más anualmente. A su vez, se

implementaron 150 jardines infantiles interculturales, donde 44 han incorporado la enseñanza de lenguas

indígenas. A partir de 2010 comenzó la implementación de los planes y programas del sector de lengua indígena

mapudugun, aymara, quechua y rapa nui, para primero y segundo básico, y se está implementando en tercero

básico durante este año. Posteriormente, continuará gradualmente para culminar con el 8° básico el año 2017. A

diciembre de 2012 existen 356 escuelas que implementan el Programa de Educación Intercultural Bilingüe (PEIB) y

otras 200 que implementan estrategias de rescate cultural y de la lengua indígena con recursos de subvención

preferencial.

15%

37%

24,6%

14%

9,4%

0% 0%

15,8%

37,4%

22,9%

14% 9,9%

0% 0% 0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Lo hablo mejor que

el castellano

Lo hablo igual que

el castellano

Lo entiendo

pero no lo hablo

Lo hablo peor que

el castellano

No lo hablo ni lo entiendo

NS NR

La Araucanía / Rural 2003 La Araucanía / Rural 2013

16 |

Nguillatún (65% en 2003; 85% en 2013) y la celebración del año nuevo mapuche el

We Tripantu (25% en 2003; 86,5% el 2013), especialmente en los últimos años.

Gráfico N° 3

En los últimos 12 meses, ¿ha participado en alguna ceremonia mapuche?



Gráfico N° 4

¿Usted participa en las iglesias evangélicas o católicas?



A su vez, la mayoría de los mapuches que viven en las comunidades rurales

también participan de ceremonias externas a su cultura, principalmente religiosas,

como asistencia a la iglesias católicas o evangélicas (Ver gráfico N° 4).

Se destaca que una amplia mayoría de los mapuches se siente chileno (Ver gráfico

N° 5). Cuando se compara la encuesta del año 2003 con la actual, se ve que ellos

74%

26%

73,2%

26,8%

SI NO


84,8%

15,2% 0% 0%

83,9%

15,8% 0% 0,3%

SI NO NS NR


17 |

siguen sintiéndose preponderantemente chilenos; incluso en la encuesta de 2013

sube alrededor de 5%, ya que mientras en 2003 el 82% se siente chileno, en 2013

se llega a un 87,3%. Por lo tanto, para los mapuches de las comunidades rurales es

importante mantener su cultura, lo que no se contrapone con que se sientan

chilenos. En consecuencia, la identidad mapuche está compuesta, tanto por su

cultura en particular, como por la cultura que comparten con el resto de la sociedad

chilena.

Gráfico N° 5

¿Se siente chileno?



Los pueblos indígenas mapuches de la zona rural han seguido participando y

enriqueciéndose de sus tradiciones y ritos, donde en los últimos diez años

interactúan las ceremonias de origen indígena con aquellas seculares.

3.1.2 Relación con los chilenos no mapuches

Con respecto a la relación con los chilenos no mapuches esta ha sufrido cambios.

La creciente idea de reivindicación y las alusiones a la existencia de una deuda

histórica del Estado de Chile ha llevado en gran medida al enfrentamiento y a los

actos violencia que han permeado sus demandas.

En este sentido, el año 2003 el 57% de los mapuches rurales siente que los

chilenos tienen esa deuda histórica con ellos, pero el porcentaje aumenta

considerablemente al 2013, con un 65,5%. ¿En qué consistiría esa deuda? Se

refiere mayoritariamente a la “recuperación de tierras indígenas ancestrales” y en

segundo lugar a la discriminación que consideran ellos han sufrido. Sin embargo,

cuando se comparan las encuestas, y a diferencia de los hechos de violencia que

82%

18%

0%

87,3%

12,7% 0%

SI NO NS/NR


18 |

han aumentado, hay un descenso de 61% a 55,3% entre los que consideran que

está pendiente una deuda en materia de tierras. (Gráficos N° 6 y 7).

Gráfico N° 6

¿Siente usted que los chilenos tienen alguna deuda histórica con usted como

mapuche?



Gráfico N° 7

Según usted, ¿en qué consiste esa deuda?

Fuente: Encuesta a Mapuches Rurales, Libertad y Desarrollo (2003) y Encuesta Fundación AITUE (2013), muestra

Araucanía rural.

57%

30%

6% 6%

65,50%

21,60%

11,90%

1,00%

SI NO NS NR La Araucanía / Rural 2003 La Araucanía / Rural 2013

61%

21%

6,50% 6,50%

55,30%

28,10%

1,70%

14,90%

Tierras Discriminación NS NR


19 |

Podemos apreciar entonces que ha variado, en los últimos 10 años, el sentimiento

de deuda hacia el pueblo mapuche, lo que coincide con el aumento de las

manifestaciones urbanas y hechos de violencia con que reivindican sus demandas.

Gráfico N° 8

¿Se ha sentido alguna vez discriminado/a por el hecho de ser mapuche?



En la ruralidad, el año pasado un 38% dijo haberse sentido discriminado, mientras

que una mayoría (60,8%) señala no haberlo sentido. Esto demostraría un avance

respecto de lo reflejado hace 10 años, cuando había 43% de personas que sí se

sentían discriminadas y un 57% que no; sumado a este avance, se mantiene una

buena relación con sus vecinos no pertenecientes a la etnia en los últimos años

(Gráfico N° 9).

43%

57%

0% 0%

38,2%

60,8%

0,5% 0,5%

SI NO NS NR


20 |

Gráfico N° 9

¿Cómo es su relación con los vecinos no mapuches?



Es así como esos sentimientos de deuda histórica y de discriminación no han

permeado la relación actual con sus vecinos no indígenas, donde reconocen tener

una buena convivencia.

Gráfico N° 10

¿Cree usted que las acciones violentas de algunos grupos para recuperar

tierras son legítimas?



Sin duda es positivo ver que en los últimos decenios no se justifica la utilización de

la violencia para plantear demandas; incluso se aprecia que de un 72% de rechazo

a la violencia en 2003 aumenta a 85% el año 2013. A su vez, como se observa en el

gráfico N° 11, los datos de la encuesta ratifican que una considerable mayoría

49%

15%

2%

30%

2% 2%

49,9%

10,4% 3,9%

29,4%

5,2% 1,3%

Buena Igual que con otros vecinos

mapuches

Mala No hay vecinos no mapuche

NS NR


28%

72%

0% 0% 11,4%

85,2%

3,1% 0,3%

SI NO NS NR


21 |

(86%) no se identifica con los grupos violentistas, siendo quienes sí se identifican

una minoría (14%); aunque se aprecia un leve aumento con relación al año 2003.

Gráfico N° 11

¿Usted se siente identificado con las acciones violentas de estos grupos?



El desafío de este Gobierno, como lo fue en el anterior, es tener conciencia de los efectos

que sus políticas tienen y han tenido en la cuestión indígena. Un ejemplo de política

errada fue la entrega de "tierras a cambio de paz social" durante la administración de

Ricardo Lagos, que fue un incentivo perverso para el aumento de la violencia y del

descontento entre las comunidades pacíficas que quedaron relegadas y sin tierras.

En la actualidad en la comuna de Ercilla, son cerca de 50 los predios abandonados luego

del hostigamiento sistemático a sus dueños, a través de cobro de peajes, robo de

animales, saqueo a casas, ataques a tiros y quema intencional de predios (LyD, 2014).

Esta situación debe evitarse, porque abandonar tierras productivas en una zona de alta

vulnerabilidad social, no es recomendable.

3.2 La Política Indígena del Gobierno

3.2.1 Protección de las tierras y comunidades

En la Ley Indígena se establece, por una parte, que es deber de la sociedad en general

y del Estado en particular respetar, proteger y promover el desarrollo de los indígenas,

sus culturas, familias y comunidades. Por otra, se reconoce la tierra como fundamento

principal de la cultura indígena (Ley N° 19.253, Art.1, 1993). Dada la importancia que se

le da a la tierra como base de la cultura de estos pueblos, la ley establece un estatuto

14%

86%

0,00% 0,00% 6,20%

90,60%

2,60% 0,50%

SI NO NS NR

la Araucanía / Rural 2003 La Araucanía / Rural 2013

22 |

especial para sus tierras, de acuerdo al cual no pueden ser vendidas ni entregadas en

crédito por sus dueños (Von Baer, 2004).

En ese sentido, una amplia mayoría, un 92% el año 2003, cree que para mantener la

cultura mapuche es necesario vivir del trabajo de la tierra y ser parte de una

comunidad. Sin embargo, hay un cambio significativo en esa postura el año 2013,

donde el porcentaje desciende a 66,2%.

Gráfico N° 12

¿Cree usted que para mantener la cultura mapuche es necesario vivir del

trabajo de la tierra y ser parte de una comunidad?



Gráfico N° 13

¿Cree usted que es legítimo que los mapuches se vayan a vivir a las ciudades

si de esta forma pueden mejorar su nivel de vida?



Conjuntamente, existe la práctica de emigrar a las ciudades para conseguir mejores

oportunidades y herramientas para perfeccionar su conocimiento respecto al

92%

8% 0% 0%

66,2%

32,5%

0,8% 0,5%

SI NO NS NR


52% 48%

0% 0%

63,9%

34,3%

1,6% 0,3%

SI NO NS NR


23 |

mejoramiento de la tierra y su producción. Este fenómeno se valora más en 2013,

que en el primer decenio, donde no existía gran consenso sobre los beneficios de la

emigración a zonas urbanas.

Gráfico N° 14

¿Cree usted que los mapuches deberían tener el derecho a vender libremente

sus tierras?



Como mencionaba el informe de Von Baer (2006), el problema es que no existe un

mecanismo de repartición de las tierras para su uso y tampoco de distribución de

las pérdidas y utilidades en terminos económicos entre los miembros de esas

comunidades, lo que ha redundado en que existan conflictos internos. Después de

siete años de esta constatación, no hay cambios legislativos en la materia.

Como hemos señalado, la Ley N° 19.253, como forma de preservar la existencia de

la comunidad, restringe la división y venta de las tierras indígenas, por lo que no

pueden utilizarla como garantía para acceder a un crédito. Sin embargo,

actualmente una mayoría de los mapuches rurales (69,9%) cree que no debería ser

posible la venta de sus tierras, frente a un 28% que sí está de acuerdo. Se aprecia

por lo tanto un incremento del rechazo a la venta con respecto al año 2003; ya que

el 52% está en la actualidad de acuerdo con la norma y en 2003 un 48% no lo

estaba.

Además el mencionado estudio refleja que más del 50% de los encuestados señala

que deberían tener libre derecho sobre la tierra, punto central que prohíbe la ley, lo

que limita el usufructo que puedan realizar de ella.

48% 52%

0% 0%

28,6%

69,9%

1,3% 0,3%

SI NO NS NR


24 |

Gráfico N° 15

¿Cuándo el Gobierno entrega tierras debería dárselas a la comunidad o

entregarle a cada familia un porcentaje de ella por separado?



Por ende, lo que pretenden algunos proyectos de ley que buscan que se permita

arrendar las tierras, va también de la mano del otorgamiento de títulos individuales.

En este sentido, la legislación debería flexibilizarse para recoger las inquietudes de

esa minoría bastante amplia. En materia de títulos individuales no hay duda que es

un anhelo de hace 20 años de los mapuches rurales, como se aprecia de manera

nítida en ambas encuestas. Además, como ha quedado en evidencia, que la

propiedad colectiva no fue nunca una característica de su cultura.

3.2.2 Política de entrega de tierras de CONADI

La CONADI contempla entre sus objetivos estratégicos “reducir el déficit de activos

productivos (tierras y aguas) en el mundo indígena rural, perfeccionando la política

de tierras y aguas mediante la incorporación de instrumentos de apoyo a la

formación de capital humano y emprendimiento productivo”.

CONADI es una suerte de institución intermediaria entre los pueblos indígenas y el

Estado, como encargada de la compra y entrega de tierras a comunidades a través

del mecanismo de compra directa (Art. 20 b) o subsidios (Art. 20 a), al considerarse

que las demandas de restitución territorial mapuche no son solo un intento para

mejorar su situación económica, sino también representan el anhelo de asegurar el

vínculo con su tierra de pertenencia.

2%

98%

0% 0% 11,9%

85,5%

2,1% 0,5%

Entrega a la comunidad Entrega a cada familia un porcentaje por

separado

NS NR


25 |

A pesar que el mayor porcentaje de recursos destinados a la política indígena se gasta

hoy en el Fondo de Tierras y Aguas para la restitución de tierras (Cuadro N° 1), las

comunidades rurales consideran que no deberían limitarse solo a ello, sino que un

73% en 2003 y un 67% en 2013 cree que debe ampliarse la oferta (gráfico N° 16).

Gráfico N° 16

¿Cree usted que es correcto que la ayuda del Gobierno a los mapuches se

limite a la entrega de tierras?



Gráfico N° 17

¿Cuáles deberían ser las tres prioridades de la política indígena del Gobierno

chileno?



27%

73%

0% 0%

30,4%

67,5%

1,8% 0,3%

SI NO NS NR


11%

6%

3%

20% 19%

14%

0%

14%

11%

0,6% 0,6% 0,6%

10,2%

5,5%

9,2%

14,6% 13,9% 15,5%

1,4%

14,3% 13,9%

0,3% 0,0% 1,1%


26 |

Respecto de las prioridades que los encuestados le asignan al Gobierno, se

evidencia que el año 2003 las tres prioridades eran: ayuda para producir y vender

(20%), más empleo y mejores salarios (19%) y mejorar la salud y entrega de tierras

(14%). Esto refleja que la sociedad mapuche anteriormente buscaba ayuda para

mejorar la tierra que recibían, y de este modo darle a esta mayor productividad; sin

embargo, en la actualidad, y quizás por la penetración de los discursos de

comunidades más radicales, la encuesta de 2013 muestra que sus prioridades son

la entrega de tierras (15,5%), seguida de ayuda para la producción y venta de lo

que se obtenga de este espacio, ampliar el acceso a la salud (14,3%) aunque

también destaca el aumento y preocupación por mejorar la educación. Esto último

puede tener relación con las movilizaciones sociales que se instalaron fuertemente

el año 2011, demandando educación gratuita.

Por su parte, es importante destacar que la mayoría de los mapuches que viven en las

zonas rurales no han postulado para la entrega de tierras, como lo demuestra la cifra la

cifra del 73% de 2003; y que aunque disminuye a un 56% en 2013, sigue siendo una

mayoría considerable ( Ver gráfico N° 18).

Gráfico N° 18

¿Usted o alguien de su hogar ha postulado a CONADI para recibir tierras?



Aquellos que han postulado y no han recibido tierras son una amplia mayoría (ver

gráfico N° 18). La proyección, que se sustenta en el "Catastro de Tierras, Agua y

Riego" (2006) y de comunidades indígenas con aplicabilidad (solo aceptando el

criterio de demandas históricas) hasta el año 2011, arroja como estimación un total

de 30.206 familias11. Esto demuestra la magnitud del problema de tierras indígenas,

11

De acuerdo al Catastro de tierras, agua y riego para indígenas (2006), la demanda de tierras

correspondientes al Art. 20 letra b) de Conflicto Jurídico recibe la denominación de Demanda Histórica, la que de

27%

73%

0% 0%

43,6% 56,1%

0% 0,3%

SI NO NS NR


27 |

porque se da origen a reclamaciones imposibles de abordar presupuestariamente o

por la oferta en el mercado de tierras.

Gráfico N° 19

¿Y las recibió?



Con respecto a la CONADI, institución creada por la Ley Indígena que ha recibido

distintos cuestionamientos desde su instalación, se constata una percepción de

desconfianza de parte de los indígena rurales. En 2003 se adujeron razones como

lentitud, burocracia, corrupción, compadrazgo y politización de parte de esta

institución.

De allí que, como se aprecia en el gráfico N° 19, en 2003 una mayoría (54%)

considera que CONADI benefició a mapuches con influencias o con contactos con

las autoridades, percepción que ha variado considerablemente en 2013 con solo un

28,6%, al manifestar los encuestados que se ha beneficiado más a los mapuches

en general (36%). Influencia en estos resultados puede haber tenido el cambio en el

sistema de compra de tierras de la administración de Sebastián Piñera, que

privilegió mecanismos más transparentes para su adjudicación.

acuerdo a dicho Catastro asciende a 55.071 hectáreas, las cuales se adquieren por la vía de la compra cuando

existe aplicabilidad.

4%

96%

0% 0% 28,6%

70,8%

0% 0,6%

SI NO NS NR


28 |

Gráfico N° 20

¿A quién o quiénes ha beneficiado la compra de tierras por parte de la

CONADI?



3.3 Representación Política y Evaluación de las Instituciones

La representación política suele ser un tema que los pueblos indígenas consideran

pendiente. En los hechos solo han existido ocho diputados mapuches a lo largo de

la historia, de ahí el éxito que han tenido los discursos en pro de mayor

representación indígena, que ha tenido un impacto en el tiempo.

A su vez, la CONADI, que se creó también como una forma de generar espacios de

participación de los indígenas en las políticas que los afectan, además de carecer

de legitimidad, posee un consejo (compuesto por miembros que son elegidos por

las mismas etnias) en cuyos procesos eleccionarios participa un grupo muy

reducido. Lo anterior no puede ser visto como apatía política, porque votan

mayormente en las elecciones generales, el 2003 señalaban haberlo hecho un 85%

y el 2013 un 87%.

25%

54%

7% 6% 1% 2% 1,6% 1,6% 1,6%

36,1% 28,6%

6,8% 4,2% 0,3%

16,6%

0,0% 6,2%

1,3%


29 |

Gráfico N° 21

¿Por cuál de las siguientes autoridades o agrupaciones se siente mejor

representado en la política?, nombre dos (se suman)



En el año 2003 se apreciaba una mayor confianza hacia autoridades o

agrupaciones tales como: alcalde de su comuna (50%), autoridades (27%) y el

senador de la zona (19%). Sin embargo, en 2013 hay un descenso significativo,

llegando a un 19% la representatividad de las autoridades y el alcalde de la comuna

a un 18,7%, convirtiéndose en la opción mayoritaria el "No responde". Si bien esto

puede responder a un proceso social de descrédito de las instituciones, existe un

discurso arraigado en el pueblo indígena, de no sentirse representados.

4. Conclusiones

Sin duda que la creación de una legislación que fija los elementos fundamentales

del marco legal e institucional para los pueblos indígenas marcó un hito, y dado que

en octubre recién pasado se cumplieron 20 años de su promulgación, resulta

pertinente hacer una evaluación ponderada de lo que ha sucedido desde su entrada

en vigencia en 1993.

19% 11%

50%

27%

9% 0% 1% 2,3% 2,6%

18,7% 19,2% 14,7% 13,8%

28,7%


30 |

Si bien la Ley N° 19.253 ha significado avances para los pueblos indígenas, como el

fortalecimiento de sus organizaciones, en la práctica es una política pública que no

ha solucionado los problemas y demandas de los distintos pueblos, ni ha sido eficaz

en crear las condiciones que permitan a los indígenas participar de las

oportunidades que brinda el desarrollo económico y manteniendo a la vez su

identidad y cultura.

Los efectos que ha provocado la legislación, con un esquema e ideología centralista

y paternalista, se han traducido en un desánimo y descontento de la población

indígena. Esta situación ha hecho posible que grupos más radicalizados hayan

logrado permear un discurso revisionista y confrontacional con el Estado.

Lamentablemente, la experiencia demuestra que la clase política reacciona frente a

la cuestión indígena cuando hay periodos de alta conflictividad o hechos de

violencia, pero una vez superada la coyuntura, la cuestión sigue relegada en un

segundo plano. Más allá de las buenas intenciones, los distintos gobiernos han

manejado la política indígena como contención, reaccionando con mayor despliegue

policial, visita de autoridades y promesas de proyectos, pero se sigue postergando

lo que realmente se necesita: un debate sobre los cambios que requiere la

institucionalidad.

Es cierto que las falencias no están solo en el Estado. Los pueblos indígenas (en

particular los mapuches) tienen liderazgos atomizados y a menudo divergentes: no

ayuda que existan, por un lado, organizaciones indígenas con reconocimiento oficial

del Estado, y por otro, instituciones y autoridades de carácter tradicional. Para

complejizar aún más el panorama está el tema de la participación y consulta

indígena, pues cualquier reestructuración de fondo de nuestra institucionalidad

requerirá de adecuaciones legales que deberán someterse a consulta indígena

De allí el aporte que hacen los estudios de Libertad y Desarrollo (2003), y el de la

Fundación AITUE (2013) al colaborar en el objetivo de contar con información en

perspectiva que permita conocer lo que piensa el pueblo mapuche en temas

culturales, políticos e institucionales, y así poder evaluar los avances o impactos

que la Ley Indígena ha tenido en la zona sur del país. De esta forma se puede

avanzar en paz social, desarrollo e integración y evitar generar incentivos perversos

en pro de la violencia, que ha teñido algunas de sus demandas desde los años

noventa, pero que en ambos estudios señalan mayoritariamente rechazar.

Para avanzar en ello, los datos que arrojan ambas encuestas son significativos. Los

mapuches que viven en las comunidades rurales de la IX Región, durante los

últimos veinte años mayoritariamente no aprecian una contradicción entre la cultura

mapuche y el hecho de ser chilenos, ni tampoco señalan haberse sentido

discriminados. Ello va en contra de los populares discursos sobre autonomía que

31 |

algunas organizaciones ideologizadas han levantado, nuevamente siguiendo las

corrientes internacionales.

Es importante destacar que la mayoría de los mapuches rurales de la IX Región

están de acuerdo con la política de tierras, en el sentido que reconocen la existencia

de una deuda histórica, especialmente en los últimos diez años. Pero también es

relevante ver cómo la política indígena no ha estado respondiendo acertadamente a

sus necesidades. Sin estar ellos en su mayoría de acuerdo con la venta de sus

tierras, en 2013 destaca que hay muchos mapuches que consideran que las tierras

que entrega el Estado como compensación podrían ser reemplazadas por otros

beneficios. En esta línea, se debe considerar que para los encuestados, sus

prioridades además de la tierra, son las políticas de desarrollo como la educación y

protección de su cultura, incluso por sobre una demanda de mayor participación

política.

Esa es una conclusión lógica, porque las culturas son dinámicas. Como ha quedado

en evidencia al estudiar ambas encuestas, realizadas con diez años de diferencia,

aún hay mucho por hacer. Esto tiene que ver con trabajar a partir de un diálogo

sincero entre los pueblos indígenas y las autoridades, concordar un diagnóstico y

trabajar soluciones, para de este modo terminar con los hechos de violencia que

nada contribuyen a su causa.

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