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ANEXO ANEXO ANEXO ANEXO

UNA PERSPECTIVA POLÍTICA Y UNA PERSPECTIVA POLÍTICA Y UNA PERSPECTIVA POLÍTICA Y UNA PERSPECTIVA POLÍTICA Y SOCIAL DEL CAMBIO CLIMÁTICOSOCIAL DEL CAMBIO CLIMÁTICOSOCIAL DEL CAMBIO CLIMÁTICOSOCIAL DEL CAMBIO CLIMÁTICO

Perspectiva Política y Social del Cambio Climático

La economía del cambio climático en México 2222

El cambio climático es producto de las modificaciones que las acciones humanas han provocado en la

biósfera, la atmósfera y los océanos. Estas modificaciones han sido y continúan siendo provocadas todas

las actividades humanas: desde la producción de alimentos, el transporte y la provisión básica de energía,

hasta la producción industrial, la generación de alta tecnología y los servicios. Por otro lado, se trata de un

problema de escala global que amenaza con modificar de manera irreversible el conjunto del sistema

climático de la tierra y ya ha comenzado a afectar a todos los seres vivos del planeta. En suma, el cambio

climático es un fenómeno de una complejidad y de una escala sin precedentes entre los desafíos que han

enfrentado las sociedades humanas a lo largo de su historia.

Por esta razón, el fenómeno ha sido analizado y discutido desde las más diversas perspectivas y disciplinas.

A lo largo de las últimas tres décadas científicos de las más diversas disciplinas, desde los meteorólogos y

los químicos de la atmósfera, hasta los ecólogos y los expertos en cibernética, han estudiado sus

dimensiones naturales y han buscado determinar sus causas, además de evaluar sus posibles consecuencias

en los sistemas ecológicos y físicos del planeta. Más recientemente, los economistas han evaluado los

costos y beneficios que puede acarrear el cambio climático, así como los efectos económicos de las

distintas medidas de mitigación y adaptación que podrían ser adoptadas para detenerlo o reducirlo y para

paliar sus consecuencias más negativas.1 El más destacado de estos análisis es el Informe Stern de 2007.

En el presente, la creciente complejidad de nuestra visión de los fenómenos naturales asociados al cambio

climático, así como de la interacción de las sociedades humanas con ellos demanda que el problema sea

abordado también desde las perspectivas de las históricas, sociales y culturales. Por ello, el objetivo de este

reporte es analizar el problema del cambio climático en México y en el mundo desde la perspectiva de las

ciencias sociales.

La primera sección, de corte histórico estudiará la manera en que se han construido las visiones científicas

del cambio climático como un problema global, la evolución de las negociaciones mundiales para enfrentar

1 En este reporte, de acuerdo con el uso corriente en la literatura internacional sobre el cambio climático se utiliza el término “mitigación” para referirse a las políticas y medidas que buscan reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, mientras que el término “adaptación” se refiere a las políticas que buscan reducir la vulnerabilidad de las sociedades humanas a los efectos presentes y futuros del cambio climático.



el problema del cambio climático y las coincidencias y divergencias que han surgido entre las partes en este

proceso.

La segunda sección analizará las dimensiones sociales del fenómeno, particularmente las desigualdades

históricas y socioeconómicas que lo caracterizan, tanto a nivel global como a nivel de la sociedad mexicana.

La tercera sección analizará los principales aspectos políticos y culturales novedosos que han caracterizado

y caracterizarán las discusiones y negociaciones para establecer acuerdos internacionales y políticas

nacionales eficaces de mitigación y adaptación y también discutirá los obstáculos sociales y culturales que

existen para construir un consenso social a favor de estas políticas y propondrá maneras de superarlos en el

caso mexicano.

1. LA CONSTRUCCIÓN HISTÓRICA DEL CAMBIO CLIMÁTICO1. LA CONSTRUCCIÓN HISTÓRICA DEL CAMBIO CLIMÁTICO1. LA CONSTRUCCIÓN HISTÓRICA DEL CAMBIO CLIMÁTICO1. LA CONSTRUCCIÓN HISTÓRICA DEL CAMBIO CLIMÁTICO

1.1 Las dimensiones globales del fenómeno1.1 Las dimensiones globales del fenómeno1.1 Las dimensiones globales del fenómeno1.1 Las dimensiones globales del fenómeno

El cambio climático es un fenómeno global en todos los sentidos. En primer lugar porque involucra a toda

la humanidad y a todos los seres vivientes de nuestro planeta que ya han sido y serán crecientemente

afectados por él. Igualmente, toda la humanidad contribuye al calentamiento global por medio de sus

emisiones de gases de efecto invernadero (GEI, fundamentalmente vapor de agua, bióxido de carbono,

metano, oxido nitroso y clorofluorocarbonos y sustancias afines) que son resultado de casi todas las

actividades humanas sustantivas. Sin embargo, esta contribución, es marcadamente desigual entre regiones

países y sectores sociales, como también lo es la vulnerabilidad ante los efectos del fenómeno, temas que

se discutirán en la sección 2 de este reporte.

Históricamente el cambio climático está vinculado al proceso de industrialización que ha vivido nuestro

planeta en los últimos 3 siglos que ha aumentado de manera significativa el consumo de energía y las

emisiones de GEI. En las últimas décadas el proceso de globalización económica ha acelerado ese aumento



debido al creciente flujo de materias primas, mercancías, información y personas por todo el mundo. Las

emisiones han podido aumentar de manera tan significativa porque sus costos ambientales y sociales no

han sido incorporados a los costos de mercado de la energía y han permanecido como una externalidad

económica, lo que puede ser considerado como una falla de mercado (Nordhaus 2008a).

Las actuales concentraciones atmosféricas de GEI, estimadas en 380 partes por millón de CO2 equivalente,

son 40% más altas que las que existían al inicio de la Revolución Industrial en el siglo XVIII, estimadas en

270 ppm, debido a las emisiones realizadas por las generaciones que han vivido entre esa época y el

presente, pues la vida media de varios de estos gases es muy prolongada. De la misma manera, las

emisiones que realicemos en el presente, continuarán en la atmósfera por más de un siglo, afectando las

concentraciones de GEI y el sistema climático mundial por varias generaciones (IPCC 2007) .

Por lo tanto el cambio climático es un fenómeno histórico de mediana duración, cuya creación y solución

ha involucrado e involucrará a varias generaciones. Esta dimensión temporal es acentuada por la inercia de

sus componentes atmosféricos y sociales.

El sistema climático mundial, en efecto, es tan amplio y complejo que ha reaccionado de manera lenta al

forzamiento radiativo provocado por el aumento en las concentraciones de GEI en la atmósfera, de modo

que aún hoy no hemos experimentado de manera completa las modificaciones climáticas que han de ser

producidas por las concentraciones acumuladas a la fecha como resultado de las emisiones pasadas;

igualmente, se prevé que en el futuro el sistema climático seguirá cambiando aun después de que se haya

logrado estabilizar, o incluso reducir, las concentraciones de GEI (Stern 2007).

Nuestros sistemas sociales también poseen un alto grado de inercia, resultado de factores económicos,

políticos y sociales. En el terreno económico se puede destacar la durabilidad de las inversiones en capital

para producción industrial, generación de energía e infraestructura transporte que hace difícil realizar

cambios rápidos en los patrones de consumo de combustibles fósiles y, por lo tanto, de emisiones de GEI;

en el ámbito político, se oponen a cambios rápidos el poder e influencia acumulados por industrias y

sectores sociales vinculados, por ejemplo, a la producción, procesamiento y consumo de combustibles

fósiles, o a los grupos que se benefician por las prácticas actuales de deforestación en las selvas tropicales



del mundo; en el social, militan contra el cambio los hábitos individuales y colectivos que asocian un buen

nivel de vida con altos índices de consumo de energía y el apego al transporte automotor individual por

sobre el transporte colectivo, entre muchos otros (Flannery 2006).

Más allá de sus orígenes históricos y sociales, el cambio climático y los riesgos que acarrea significan una

novedad radical en la historia humana, pues han logrado unir el destino del conjunto de la humanidad, así

como del resto de los seres vivos de nuestro planeta, a un grado mayor que ningún otro proceso social o

natural del pasado. Ningún país ni grupo humano podrá resolver solo este problema, ni podrá escapar a sus

consecuencias.

Igualmente, el cambio climático involucra y vincula a la naturaleza y a las sociedades humanas de una

manera tan profunda que hace imposible marcar una distinción clara entre sus dimensiones físicas y

biológicas y sus dimensiones sociales (Latour 1993). La capacidad humana para modificar y afectar de

manera profunda el sistema climático mundial por medio de sus emisiones de GEI, y más ampliamente toda

la biósfera por la producción de otro tipo de sustancias y desechos, se ha puesto en evidencia al mismo

tiempo que la vulnerabilidad de las sociedades humanas ante los cambios que ellas mismas provocan en la

naturaleza. En este sentido, el medio natural ya no es una realidad ajena a la vida social y política, sino una

parte constitutiva de la misma (Beck 1998).

Por todas estas razones, el cambio climático se puede definir como el primer fenómeno humano de

dimensiones absolutamente globales puesto que involucra a todas las personas y seres vivos de este

planeta, y no sólo en el presente sino también en el pasado y en el futuro. Por ello, no sorprende que su

conocimiento y comprensión hayan demandado un esfuerzo y una colaboración sin precedentes por parte

de la comunidad científica internacional y que haya generado un debate político de alcances planetarios.

Igualmente, su solución, o mitigación, demandarán acuerdos políticos universales y esfuerzos

internacionales de dimensiones inéditas.



1.2 La construcción del conocimiento del cambio climático1.2 La construcción del conocimiento del cambio climático1.2 La construcción del conocimiento del cambio climático1.2 La construcción del conocimiento del cambio climático

El hecho de que en las últimas tres décadas se haya podido tener conocimiento del fenómeno del cambio

climático sólo ha sido posible gracias a la interacción de científicos de las más diversas disciplinas y

provenientes de distintos países que han logrado construir una visión cada vez más global y más compleja

de la dinámica del sistema climático mundial y de la interacción humana con él (Weart 2003).

Esta visión ha incorporado y articulado mediciones cada vez más precisas de variables naturales diversas,

como las temperaturas en la superficie de la tierra, en los océanos y en diversos niveles de la atmósfera, los

eventos climatológicos, los niveles y concentraciones de los gases de efecto invernadero (GEI) en la

atmósfera, la salinidad de los océanos, la dinámica de diferentes ecosistemas y su capacidad para absorber o

generar GEI. Estas mediciones se han realizado tanto para los niveles actuales de estas variables, como para

sus niveles pasados por medio de diversos métodos de inferencia (Dessler 2006).

Las series de información elaboradas de esta manera, se han incorporado a modelos generales de la

circulación atmosférica, calculados por computadora, que han logrado crear simulaciones del sistema

climático mundial cada vez más complejos y más precisas y que se han calibrado y verificado por medio de

comparaciones con el clima actual y con conjuntos de datos más confiables hacia el pasado. Esto ha

generado un creciente grado de certidumbre en sus pronósticos del impacto de las concentraciones de GEI

a futuro, aunque siempre existen variaciones significativas entre los diferentes modelos construidos.

Sin este amplio y complejo despliegue global de observaciones, deducciones y tecnología que generó y

logró vincular información que anteriormente no estaba disponible o existía sólo de manera fragmentaria,

difícilmente hubiera sido posible distinguir clara e inequívocamente la tendencia al calentamiento global

por sobre el ruido de la inmensa variabilidad climática regional y local. En este sentido se puede afirmar que

fue la comunidad científica la que hizo visible y cognoscible, y por lo tanto convirtió en una realidad social

y política el fenómeno del cambio climático (Beck 2008). Esto no quiere decir que el fenómeno no exista

en la realidad, o que haya sido inventado, o exagerado, por los científicos interesados, como han acusado

algunos escépticos (Spencer 2008). Significa que nuestro conocimiento de un fenómeno tan amplio y tan



complejo es, por definición, imposible de obtener por medio de la observación directa, y por ello es

construido por una compleja red de observaciones, modelos y deducciones construidas y sustentadas por

una red de científicos y de instituciones, lo que significa que es también una construcción social que no

puede estar exenta de contradicciones y que siempre estará abierta a la polémica (Latour 1992).

Por ello no resulta sorprendente que desde su surgimiento en la década de 1970, la hipótesis de que el

sistema climático mundial está experimentando una transformación sin precedentes provocada por las

actividades humanas ha enfrentado un alto grado de escepticismo, basado en parte en dudas legítimas

sobre la confiabilidad de la información científica disponible y de los modelos climáticos usados para

explicar el fenómeno. Tal escepticismo ha sido fomentado también por los representantes de industrias y

países que se consideran particularmente vulnerables a cualquier regulación a las emisiones de GEI, como

los principales emisores y los productores de petróleo y de carbón (Bolin 2007).

Igualmente, poco tiempo después de que comenzó a ser discutido en los círculos científicos, el cambio

climático se convirtió en un tema central de la agenda de la cooperación y la negociación internacionales.

Desde sus inicios esta discusión ha sido marcada por claras diferencias entre los países desarrollados, que

han sido históricamente y son hoy los principales emisores de GEI, y los países en desarrollo que han

emitido mucho menos en el pasado pero en la actualidad tienen tasas aceleradas de crecimiento de sus

emisiones. Estas diferencias serán discutidas en la sección 2.

Para poder enfrentar de la manera más confiable posible las dudas sobre la existencia del cambio climático

y para poder dar un sustento científico a los debates y negociaciones políticas, se decidió crear en 1988

una institución científica, de una amplitud y alcance mundial sin precedentes, consagrada exclusivamente a

su estudio y evaluación: el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (PICC). Esta organización,

fue encomendada con la tarea de elaborar informes periódicos sobre el cambio climático que reflejaran los

avances del conocimiento científico sobre la materia en todos las disciplinas y campos. Su organización

institucional busca combinar el rigor científico, garantizado por la estructura y composición de sus comités

de análisis que son integrados por especialistas reconocidos y regidos por las normas y procedimientos

usuales del trabajo científico, con la responsabilidad política hacia los estados fundadores, cuyos

representantes tienen poder para influir en el contenido y la forma de los informes para “definición de



política“ que produce la institución (Bolin 2007). A lo largo de los últimos 20 años el PICC ha realizado

Cuatro Informes de Evaluación (el más reciente publicado en 2007) que han reflejado, y ayudado a

construir, un consenso internacional cada vez más sólido sobre las dimensiones y causas del cambio

climático (IPCC 2007).

En los últimos 20 años, en efecto, la certidumbre de los científicos, y del público más amplio, respecto a la

realidad del fenómeno y a su carácter antropogénico ha crecido sustancialmente y los argumentos de la

mayoría de los escépticos han sido refutados científicamente. También se han generado pronósticos, que

tienen grados de certidumbre crecientes, respecto a algunos efectos regionales del cambio climático,

aunque en este terreno sigue existiendo grandes diferencias de conocimientos entre los países

desarrollados y los países en desarrollo.

Por otro lado, los estudios del cambio climático se han extendido a los aspectos sociales del fenómeno. La

Segunda evaluación del PICC, publicada en 1996, incluyo una primera estimación de los costos

económicos del cambio climático, que fue ampliamente discutida y criticada. En la Tercera evaluación, de

2001, un comité especial elaboró detallados escenarios futuros de los posibles caminos que podrían seguir

las emisiones de GEI a nivel mundial en el siglo XXI, en función de los prospectos de desarrollo económico

mundial, de cambios sociales y demográficos y de cambios tecnológicos. Estos escenarios se han

convertido en la base de la discusión reciente sobre la dimensión y posibles impactos de las políticas de

mitigación. Por su parte, el Informe Stern de 2007 intentó cuantificar y evaluar de la manera más completa

posible los costos y beneficios que producirá el cambio climático y las políticas de mitigación y adaptación

(Stern 2007). Recientemente William Nordhaus ha realizado otro análisis importante de este tipo que ha

llegado a conclusiones muy diferentes (Nordhaus 2008).

Como ha señalado el propio PICC, estos estudios han permitido comprender mejor la interacción y

retroalimentación entre el sistema climático mundial y las sociedades humanas, la última dimensión que

faltaba para comprender el fenómeno en su totalidad.



1.3 La negociación internacional1.3 La negociación internacional1.3 La negociación internacional1.3 La negociación internacional

Desde la década de 1980, los gobiernos de los diversos países del planeta, más los organismos

internacionales y las organizaciones no gubernamentales han construido una agenda política global para

discutir el problema del cambio climático y han construido un marco institucional multilateral para

enfrentarlo.

Un antecedente clave para comprender esta negociación internacional es la manera en que la comunidad

internacional enfrentó el problema de la destrucción de capa del ozono en esa misma década. La hipótesis

de que los clorofluorocarbonos tenían efectos nocivos sobre la capa estratosférica de ozono que protege al

planeta de la radiación solar ultravioleta enfrentó, cuando fue planteada a principios la década de 1970, un

alto grado de escepticismo entre científicos, políticos e industriales, particularmente entre las compañías

que producían y utilizaban esas sustancias industriales (Weart 2003). Sin embargo cuando a principios de

la década de 1980 se descubrió evidencia incontrovertible del papel destructivo de los clorofluorocarbonos

sobre el ozono y de la gravedad del problema, la comunidad internacional y estas mismas empresas

reaccionaron con rapidez y eficacia. En 1985 se firmó la Convención de Viena para la Protección de la Capa

de Ozono y en 1987 el Protocolo de Montreal estableció un calendario internacional para eliminar estos

gases. Este proceso se iniciaría en los países desarrollados y se realizaría más lentamente en los países en

vías de desarrollo, quienes recibirían asistencia técnica y económica de los primeros para lograr reconvertir

sus procesos industriales. Sin embargo, en los años siguientes la movilización social y la demanda de los

consumidores por productos libres de estos gases nocivos aumentaron la presión para que las compañías y

los gobiernos aceleraran su eliminación y diversos países en desarrollo, entre ellos México, se incorporaron

a este proceso más rápidamente de lo pactado inicialmente. Por otro lado los costos de esta transformación

resultaron ser más bajos de lo esperado (Flannery 2006).

Respecto al cambio climático, la comunidad internacional ha seguido un camino similar, aunque mucho

menos exitoso. Con la firma de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático

(CMNUCC) en el año de 1992, en la Cumbre de la Tierra realizada en Río de Janeiro, se logro un

reconocimiento oficial de la existencia del problema y se sentaron las bases para la acción colectiva en su

contra. El artículo 2º de la Convención dice a la letra:



El objetivo último de la presente Convención y de todo instrumento jurídico conexo que

adopte la Conferencia de las Partes, es lograr, de conformidad con las disposiciones

pertinentes de la Convención, la estabilización de las concentraciones de gases de

efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas

peligrosas en el sistema climático. Ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para

permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que

la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico

prosiga de manera sostenible. (ONU 1992: 4)

De esta manera, todos los gobiernos participantes reconocían una responsabilidad común sobre el destino

del sistema climático global y asumían compromisos de carácter novedoso que podían comprometerlos a

acciones futuras cuya escala, costos y profundidad les eran desconocidas para lograr una meta cuya

naturaleza tampoco podía ser definida de antemano. La política del cambio climático que ha surgido desde

entonces, y que será discutida en la sección 3 de este reporte, se ha centrado precisamente en definir estas

incógnitas.

Otro logro clave de la Convención fue el establecimiento del principio de responsabilidades compartidas

pero diferenciadas, que reconocía de manera explícita las situaciones diferentes de los países desarrollados

y en desarrollo en relación con el problema del cambio climático. Al respecto el artículo 3 establece:

Las Partes deberían proteger el sistema climático en beneficio de las generaciones

presentes y futuras, sobre la base de la equidad y de conformidad con sus

responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus respectivas capacidades. En

consecuencia, las Partes que son países desarrollados deberían tomar la iniciativa en lo

que respecta a combatir el cambio climático y sus efectos adversos. (ONU 1992: 4-5)

Este principio de diferenciación y equidad se había aplicado ya en el Protocolo de Montreal pero en el

marco del problema del cambio climático ha adquirido una dimensión y una resonancia mucho mayores, y

ha generado mucho mayores discrepancias entre los miembros de la comunidad internacional. Esto se

debe, sin dudad, a que las emisiones de GEI están vinculada a casi todas las actividades económicas



sustantivas, tanto para los países desarrollados como para los países en desarrollo y, por ello, su limitación

amenaza con afectar el elevado nivel de vida de los primeros y los prospectos de desarrollo de los seguidos.

Estas dificultades emergieron claramente a la vista en el proceso de negociación internacional iniciado

inmediatamente después con el objetivo de definir un Protocolo que estableciera obligaciones de

mitigación específicas para cada país. En función del texto de la CMNUCC, los países en desarrollo se

negaron a aceptar ningún tipo de límite a sus emisiones de GEI por temor a que éstos limitaran su

capacidad de desarrollo. A su vez, algunos países desarrollados, notablemente Estados Unidos y Australia,

también se negaron a aceptar límites, por temor a dañar los el nivel de vida de sus poblaciones y los

intereses de sus industrias, y también arguyeron que no aceptarían ningún tipo de límite mientras los

principales emisores entre los países en desarrollo no los aceptaran también (Flannery 2006).

Estos diferendos provocaron que el primer Protocolo para lograr la reducción de emisiones de GEI no se

firmara sino hasta cinco años después, en Kioto en 1997. Este Protocolo comprometió a la mayoría de los

países desarrollados a realizar reducciones de 5% para el año de 2012 respecto a su nivel de emisiones en

1990 y eximía de todo compromiso a los países en vías de desarrollo. Además, se establecieron

excepciones entre los países desarrollados, en el caso de Australia y de los países anteriormente socialistas

y se adoptó una definición laxa de los “sumideros” de carbono, es decir de bosques y zonas verdes que

almacenan este elemento, que podían ser usados para compensar las emisiones de GEI realizadas por cada

país (Bolin 2007).

Pese a la modestia de sus objetivos el Protocolo no fue ratificado por los Estados Unidos, el principal

emisor a nivel mundial, y sólo entró en vigor hasta 2005 con la ratificación de Rusia. En la actualidad

resulta claro que la mayoría de los países desarrollados no cumplirán las metas de reducción a las que se

comprometieron hace una década.

En las negociaciones para un nuevo Protocolo que deberá entrar en vigencia a partir de 2012, las

diferencias entre países en desarrollo y desarrollados no han hecho más que profundizarse. Al mismo

tiempo, la presión para lograr reducciones más profundas en las emisiones de GEI se ha incrementado, pues

el crecimiento de emisiones anuales totales del mundo entre 1990 y 2004 ha sido del orden del orden del



27% (PNUD, 2007). Diversos estudios climatológicos, económicos y sociales han señalado que de

continuar este ritmo de crecimiento acelerado de las emisiones, el sistema climático mundial puede

enfrentar modificaciones profundas, irreversibles e incluso catastróficas y los costos de adaptación que

enfrentarían todos los países del mundo, pero en particular los países en vías de desarrollo, pueden resultar

impagables. Igualmente, el retraso en definir una política mundial de mitigación eficaz puede significar que

en el futuro cercano se requerirán tomar medidas más radicales y más costosas (Stern 2007).

2. LAS DIMENSIONES SOCIALES DEL CAMBIO CLIMÁTICO2. LAS DIMENSIONES SOCIALES DEL CAMBIO CLIMÁTICO2. LAS DIMENSIONES SOCIALES DEL CAMBIO CLIMÁTICO2. LAS DIMENSIONES SOCIALES DEL CAMBIO CLIMÁTICO

En el análisis de las dimensiones sociales del problema del cambio climático salta a la vista el tema de la

desigualdad y de la equidad porque ha ocupado un lugar central en las discusión y las negociaciones

internacionales sobre cambio climático en las últimas dos décadas y lo seguirá ocupando en el futuro, al

grado que se puede afirmar que será imposible llegar a un acuerdo internacional realmente eficaz para

enfrentar el problema si no se toma en cuenta esta dimensión.

Esto se debe al hecho de que si bien nadie duda que el cambio climático es un fenómeno que involucra y

puede afectar a toda la humanidad, lo hace de maneras marcadamente diferentes y desiguales entre los

distintos países y sectores sociales. Para propósitos del análisis, estas desigualdades se pueden agrupar en

dos dimensiones:

a) la desigualdad a lo largo del tiempo o diacrónica involucra los diferentes niveles pasados, actuales y

futuros de emisiones de GEI en los diferentes países y sectores sociales; a la vez marca las

responsabilidades de las distintas generaciones involucradas en este proceso con relación a las que

las han precedido y las habrán de suceder; involucra también los diferentes impactos y

consecuencias que tendrán que enfrentar como resultado de las acciones de otras generaciones.

b) La desigualdad socioeconómica en el presente concierne los diferentes niveles actuales de

emisiones , así como los variables grados de vulnerabilidad de países y sectores sociales en su

interior ante el cambio climático en función de la participación desigual de éstos en la economía



mundial. Esta dimensión actual es fundamental pues constituye el primer marco de referencia y

ámbito de acción de cualquier política de mitigación y adaptación que pueda ser implementada.

2.1 La desigualdad a lo largo del tiempo2.1 La desigualdad a lo largo del tiempo2.1 La desigualdad a lo largo del tiempo2.1 La desigualdad a lo largo del tiempo

La desigualdad en la dimensión temporal vincula a las generaciones del pasado, con las del presente y a

éstas con las del futuro. Lo hace por dos vías: la primera son los GEI que han emitido a lo largo del tiempo y

que se han acumulado, y se continuarán acumulando en la atmósfera, modificando el sistema climático

mundial; la segunda es el sistema económico mundial que las ha integrado crecientemente y en el que han

jugado papeles marcadamente desiguales, y del que se han beneficiado también de maneras muy dispares.

Estos vínculos entre generaciones han sido abordados en términos de la responsabilidad diferenciada que

cada país tiene en la creación del problema del cambio climático. La responsabilidad histórica en la creación

del problema del cambio climático puede ser determinada a partir de la comparación de los niveles de

emisiones históricas y actuales de GEI.

Como se puede ver en el Cuadro 1 y en el Cuadro 2, en este terreno existe una clara diferencia entre los

países desarrollados y los países en vías de desarrollo. Los primeros han emitido históricamente GEI en

proporciones mucho mayores y en la actualidad siguen siendo los mayores emisores a nivel mundial, tanto

en términos absolutos como en términos proporcionales a su población (per cápita). Este alto nivel

histórico de emisiones les ha permitido alcanzar sus altos niveles de desarrollo económico y disfrutar, desde

hace más de 200 años y hasta el día de hoy, de un nivel de vida claramente superior al del resto de las

sociedades humanas.



CUADRO 1.CUADRO 1.CUADRO 1.CUADRO 1. PRINCIPPRINCIPPRINCIPPRINCIPALES PAÍSES EMISORES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO EN ALES PAÍSES EMISORES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO EN ALES PAÍSES EMISORES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO EN ALES PAÍSES EMISORES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO EN EL AÑO 2000EL AÑO 2000EL AÑO 2000EL AÑO 2000

PaísPaísPaísPaís

EmisionesEmisionesEmisionesEmisiones eeeen millones de n millones de n millones de n millones de toneladas de toneladas de toneladas de toneladas de

CO2 equivalenteCO2 equivalenteCO2 equivalenteCO2 equivalente

% % % % de emisiones de emisiones de emisiones de emisiones mundialesmundialesmundialesmundiales

PoblaciónPoblaciónPoblaciónPoblación (millones)(millones)(millones)(millones)

EmisionesEmisionesEmisionesEmisiones per cápitaper cápitaper cápitaper cápita

en toneladas de en toneladas de en toneladas de en toneladas de CO2 CO2 CO2 CO2 equivalenteequivalenteequivalenteequivalente

Estados Unidos 6,928 20.6 293 23.65

Resto del mundo 5,751 16.9 1,361 4.23

China 4,938 14.7 1,280 3.86

Unión Europea 25 4,725 14 454 10.41

Rusia 1,915 5.7 144 13.30

India 1,884 5.6 1,046 1.80

Japón 1,317 3.9 127 10.37

Alemania 1,009 3 82 12.30

Brasil 851 2.5 174 4.89

Canadá 680 2 31 21.94

Reino Unido 654 1.9 59 11.08

Italia 531 1.6 58 9.16

Corea del Sur 521 1.5 47 11.09

Francia 513 1.5 59 8.69

México 512 1.5 101 5.07

Indonesia 503 1.5 212 2.37

Australia 491 1.5 19 25.84

Ucrania 482 1.4 49 9.84

Irán 480 1.4 66 7.27

África del Sur 417 1.2 40 10.43

Polonia 381 1.1 39 9.77

España 381 1.1 40 9.53

Turquía 355 1.1 70 5.07

Arabia Saudita 341 1 22 15.79

Argentina 289 0.9 37 7.81

Paquistán 285 0.8 145 1.97

Fuente: Baumert 2005



CUADRO 2.CUADRO 2.CUADRO 2.CUADRO 2. EMISIONES HISTÓRICAS ACUMULADAS EMISIONES HISTÓRICAS ACUMULADAS EMISIONES HISTÓRICAS ACUMULADAS EMISIONES HISTÓRICAS ACUMULADAS DE LOS PRINCIPALES PAÍSES DE LOS PRINCIPALES PAÍSES DE LOS PRINCIPALES PAÍSES DE LOS PRINCIPALES PAÍSES EMISORESEMISORESEMISORESEMISORES

% del total mundial % del total mundial % del total mundial % del total mundial

acumuladoacumuladoacumuladoacumulado

Estados Unidos 29.3

Unión Europea (25) 26.5

Rusia 8.1

Alemania 7.3

Reino Unido 6.3

China 4.6

Japón 4.1

Francia 2.9

India 2.2

Ucrania 2.2

Canadá 2.1

Polonia 2.1

Italia 1.6

África del Sur 1.2

Australia 1.1

México 1

España 0.9

Brasil 0.8

Corea del Sur 0.8

Irán 0.6

Indonesia 0.5

Arabia Saudita 0.5

Argentina 0.5

Turquía 0.4

Paquistán 0.2

Fuente: Baumert 2005



El hecho de que los costos ambientales y sociales de las emisiones de GEI no hayan sido incorporados a los

costos de mercado de la energía y de otras actividades emisoras en este periodo, significa que estos países

han disfrutado de una especie de “subsidio” oculto a costa de las generaciones presente y futuras, que son

las que tendrán que afrontar estos costos.

Por otro lado, las altas emisiones históricas de los países desarrollados tienen una gran influencia en la

situación presente y la evolución futura del sistema climático mundial debido a la larga vida de los GEI en la

atmósfera y a la inercia del sistema climático mundial.

Los países en vías de desarrollo, en contraste, han realizado históricamente mucho menos emisiones de GEI

y en la actualidad emiten significativamente menos en términos proporcionales a su población. Sin

embargo, los niveles de emisiones de estas sociedades aumentaron aceleradamente en el último siglo,

cuando iniciaron sus procesos de industrialización y desarrollo, y de manera más acentuada en las últimas

décadas, cuando estos proceso se han acelerado significativamente. Por ello, es probable que en la

actualidad, o en el futuro cercano, estos países realicen la mayoría de las emisiones de GEI a nivel mundial,

aunque sus niveles de emisiones per cápita seguirán siendo significativamente más bajos que los de los

pobladores de las naciones desarrolladas.

La desigualdad entre los países desarrollados y los países en vías de desarrollo en cuanto a sus

responsabilidades históricas fue reconocida de manera implícita en la CMNUCC de 1992 por medio del

principio de “responsabilidades compartidas pero diferenciadas”, aunque hay analistas que consideran que

la diferencia en responsabilidades históricas debió haber sido reconocida de manera más explícita,

definiendo las responsabilidades de los países desarrollados bajo el principio de “el que contamina paga”

(Agarwal 2002).

En las negociaciones que condujeron al Protocolo de Kyoto y posteriormente algunos países desarrollados,

particularmente los Estados Unidos y Australia, han minimizado esta responsabilidad y han abogado

porque se dé mayor peso a las emisiones presentes como criterio para determinar las emisiones futuras, por

lo que han exigido la participación de los mayores emisores entre los países en desarrollo en cualquier

acuerdo de mitigación. Por otro lado, estos países han defendido lo que consideran el derecho de sus



poblaciones a mantener sus elevados niveles de vida, incluidas las prácticas de elevado consumo de energía,

y han advertido que cualquier reducción significativa en sus emisiones de GEI tendría consecuencias

económicas inaceptables para sus consumidores y sus industrias (Flannery 2006). Para fortalecer sus

argumentos, han propuesto también que los compromisos de mitigación deben tomar en cuenta la

eficiencia energética de las economías de cada país, es decir la cantidad de riqueza que generan por cada

unidad de energía consumida, y por la tanto por unidades de emisión de GEI; un criterio que los obligaría a

reducir sus emisiones en menor grado.

Por su parte, los gobiernos de los países en desarrollo han defendido lo que consideran su derecho a

aumentar sus emisiones de GEI en aras de lograr un mayor desarrollo económico y así elevar el nivel de vida

de sus poblaciones actuales, y de las generaciones futuras, a niveles comparables a los que existen en el

mundo desarrollado.

Sin embargo, las pretensiones de ambos grupos se toparán a futuro con un límite que parece inamovible: la

decreciente capacidad de la atmósfera y del sistema climático mundial para absorber las emisiones de GEI

sin generar cambios peligrosos o catastróficos. Si los países desarrollados pretenden mantener

indefinidamente sus elevados niveles históricos de emisiones no sólo corren el riesgo de rebasar esa

capacidad, sino que además limitarían de manera drástica la posibilidad de los países en vías de desarrollo

para aumentar los suyos. Por otro lado, si éstos quisieran aumentar sus emisiones a niveles equivalentes a

los que ahora tienen los países en desarrollo también se toparían con ese límite de la capacidad atmosférica.

El Reporte de Desarrollo Humano (RDH) de 2007del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

ha señalado que si el nivel per cápita mundial de emisiones se elevara en el futuro al que ahora tienen los

países de la Unión Europea, rebasaría 3 veces la capacidad de absorción total de la atmósfera y si se elevara

al nivel que ahora tienen EE.UU., Canadá y Australia, la rebasaría entre 7 y 9 veces. (PNUD 2007: 10)

Por otro lado, hay que señalar que si las generaciones presentes mantuvieran las tendencias actuales de

aumento sus emisiones de GEI, es muy probable que las generaciones futuras tendrían que realizar ajustes

mucho más drásticos y mucho más costosos para lograr estabilizar la concentración de estos gases en la

atmósfera y evitar cambios peligrosos en el sistema climático mundial (Stern 2007) .



Esto pone de relieve las responsabilidades de la generación presente hacia las generaciones futuras. Al

respecto se ha propuesto que el “principio de precaución”, tal como fue adoptado en la CMNUCC de 1992,

obliga a las generaciones presentes a evitar producir cambios nocivos e irreversibles en el medio ambiente

que puedan afectar a las generaciones futuras. El texto del artículo 3.3 dice a la letra:

Las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al

mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya

amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre

científica como razón para posponer tales medidas, tomando en cuenta que las políticas

y medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los

costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible. (ONU 1992: 5)

Más allá de este principio general, determinar el grado de responsabilidad de las generaciones presentes

hacia las generaciones futuras se ha convertido en uno de los puntos centrales de discusión en las

negociaciones internacionales y en la política del cambio climático; tema que será discutido con detalle en

el apartado 3.4 de este reporte.

Desde la perspectiva de las desigualdades a lo largo del tiempo, resulta relevante señalar que las

generaciones del pasado y las del presente han disfrutado de un “subsidio” oculto de los costos

ambientales de sus emisiones, como ya se mencionó, por lo que se encuentran en deuda con las

generaciones futuras, quizá empezando con la actual, que tendrán que pagar los costos ambientales que

ellas no pagaron.

2.2 La desigual2.2 La desigual2.2 La desigual2.2 La desigualdad socioeconómica actualdad socioeconómica actualdad socioeconómica actualdad socioeconómica actual

La otra dimensión de la desigualdad en relación con el cambio climático concierne a la relación que existe

en el presente entre los distintos niveles de emisiones de GEI y las diferencias socioeconómicas existentes

entre los países y en el seno de cada uno de ellos en el marco de su participación en el sistema económico

mundial. Esta dimensión socioeconómica actual es inseparable de la desigualdad a lo largo del tiempo, pues

ha sido producida por ella, pero conviene analizarla independientemente por razones de claridad.



La desigualdad socioeconómica se puede resumir con las siguientes cifras: en la actualidad una tercera

parte de la población mundial tiene el 94% del poder adquisitivo del mundo y emite el 90% de los GEI; en

contraste los otros dos tercios tienen el restante 6% del poder adquisitivo y emiten el otro 10% de los GEI

(Meyer 2004). Esto significa que un sólo habitante de Estados Unidos y Canadá emite en promedio la

misma cantidad de GEI que 200 habitantes de Tanzania y Etiopía (PNUD 2007).

Otra manera de evaluar esta desigualdad es comparar las actividades que emiten GEI en los países

desarrollados y los países en desarrollo para señalar los principales elementos de contraste. La diferencia

más evidente tiene que ver con el peso relativo de los sectores económicos en los países desarrollados y en

vías de desarrollo. Una mayor proporción de la riqueza de los segundos, y de sus emisiones de GEI, proviene

del sector primario. Igualmente, los países en desarrollo contribuyen más significativamente a las emisiones

relacionadas con el cambio de uso de suelo, causadas principalmente por la deforestación, que es producto

de la presión demográfica, de la práctica de formas de agricultura y ganadería no sustentables

ecológicamente y por políticas estatales que fomentan la destrucción de las selvas y bosques, pero también

por la demanda de materias primas por parte de los países desarrollados. Sin embargo, los sectores agrícolas

de los países desarrollados también son importantes emisores debido a su mayor consumo de energía que

genera bióxido de carbono; a su mayor utilización de fertilizantes que generan óxido nitroso; y a su mayor

consumo de carne que produce metano.

En el sector industrial la comparación es igualmente compleja: los países desarrollados realizan la mayor

proporción de las emisiones de GEI de este sector, pero también son más eficientes en su uso de energía y

han implementado regulaciones de contaminación más estrictas. En cambio, los países en vías de desarrollo

tienen un creciente sector industrial que es más ineficiente energéticamente y más contaminante en

proporción a la riqueza que genera. Sin embargo, no hay que olvidar que en las últimas décadas muchas

compañías transnacionales han trasladado sus procesos más contaminantes y más intensivos en energía a

países en vías de desarrollo, aunque el valor agregado de esta producción sigue beneficiando mayormente a

los países más ricos.



Diferencias parecidas se encuentran en el sector energético: el consumo per cápita de energía, y por lo

tanto las emisiones de GEI son mucho mayores en los países desarrollados, pero también deben tomarse en

cuenta las diferentes proporciones de electricidad generadas en cada país a partir de combustibles fósiles,

energía nuclear y fuentes renovables. Por otro lado el consumo de energía residencial y de edificios

comerciales es significativamente mayor en los países desarrollados, aunque esto se puede atribuir en parte

a su clima generalmente más extremoso. Igualmente, la infraestructura cibernética que juega un papel de

creciente importancia en la economía mundial se está convirtiendo en una significativa fuente de emisiones

de GEI; sin embargo, por su carácter y extensión global resulta difícil clasificar geográficamente estas

emisiones. En el sector del transporte, la desigualdad se relaciona principalmente con la mayor proporción

de automóviles particulares en los países desarrollados y el mayor uso que se hace de éstos, aunque el

parque automotriz esta creciendo rápidamente en los países en vías de desarrollo.

Desde una perspectiva general, se puede plantear la siguiente diferencia entre los países en vías de

desarrollo y los desarrollados: en los primeros una proporción mayor de las emisiones de GEI es producto de

actividades indispensables para la supervivencia física de sus poblaciones; mientras que en los segundos y

una proporción mayor se debe a actividades, y estilos de vida, que pueden ser consideradas no

indispensables e incluso suntuarias. Por ejemplo, en países como EE.UU. no sólo hay más vehículos

particulares, sino que éstos tienden a ser más grandes y a emitir más GEI.

Desde luego, la definición de cuáles son las actividades indispensables para la supervivencia es

problemática y se vincula a temas más amplios como las diferencias entre diferentes estilos de vida y

modelos de desarrollo y las definiciones de bienestar y de la buena vida; estos temas forman parte esencial

de la nueva política del cambio climático y serán discutidos en la sección 3. Sin embargo, desde la

perspectiva de la desigualdad esta diferencia no debe ser ignorada porque, en aras de reducir las emisiones

de GEI no pueden restringirse por igual las actividades emisoras que son indispensables para subsistencia y

las que son producidas por actividades no indispensables. Por dar un ejemplo, no se pueden tratar del

mismo modo las emisiones de bióxido de carbono producidas por vehículos de transporte público que son

la única forma de comunicación para personas y productos de comunidades rurales o isleñas aisladas, que

las que son producidas por vehículos particulares de lujo en los medios urbanos.



Más allá de las diferencia global entre los países desarrollados y en desarrollo, hay que señalar, sin embargo

las profundas desigualdades que existen entre estos últimos. Los países de desarrollo intermedio, como

México, Brasil, China y la India, entre otros, han visto crecer sus emisiones de GEI a una tasa acelerada y

tienen niveles de emisiones per cápita significativamente mayores que los países menos desarrollados,

particularmente en África. Esta diferencia también concierne las actividades que generan GEI, pues

conforme aumenta el nivel de desarrollo aumentan las emisiones debidas a actividades no indispensables y

suntuarias.

Diferencias similares existen en el seno de cada uno de los países en vías de desarrollo, particularmente en

los que tienen un nivel de desarrollo intermedio, pues existen sectores sociales minoritarios que gozan de

un nivel de vida similar al de los países desarrollados y realizan emisiones equivalentes, mientras que los

sectores más amplios viven en condiciones más precarias y producen emisiones significativamente

menores, vinculadas de manera más directa a actividades de subsistencia.

La desigualdad socioeconómica en el presente también se manifiesta claramente en los niveles diferentes

de vulnerabilidad ante los impactos del cambio climático y en las capacidades de adaptación que tiene cada

país y los diferentes grupos sociales en su interior. El RDH de 2007 ha señalado claramente que los países

más pobres sufrirán de manera más dramática y más directa a causa del cambio climático: por la elevación

del nivel del mar que afecta a las grandes poblaciones que viven en los megadeltas de Asia y África; por la

creciente variabilidad en los regímenes de precipitaciones, que oscilarán entre sequías más prolongadas y

lluvias más intensas, situación que amenaza particularmente a los agricultores de subsistencia y temporal

en Asia, África y América Latina; por la reducción en la disponibilidad de agua en regiones semi-áridas

tropicales como el África subsahariana y México. El reporte también llamó la atención sobre el hecho de

que existen mucho menos estudios regionales y específicos sobre los impactos que puede tener el cambio

climático en los países en vías de desarrollo que en los países desarrollados, lo que impide calibrar con

detalle la magnitud de los riesgos para los primeros (PNUD 2007).



Por otro lado, como señaló el mismo reporte, los países desarrollados tienen una mucho mayor capacidad

económica y organizativa para tomar medidas efectivas de adaptación, protegiendo a sus poblaciones y

regiones más vulnerables. En cambio, en los países en vías de desarrollo, la falta de recursos y la debilidad

de los aparatos estatales hacen más difícil adoptar políticas eficaces de adaptación y de reducción de la

vulnerabilidad.

En suma, nos enfrentamos a una situación en que los países y sectores sociales menos responsables

históricamente por el alza en las concentraciones de GEI en la atmósfera, y los que menos se han

beneficiado por el desarrollo de la economía industrial moderna, parecen ser los que más peligros corren a

causa del cambio climático provocado por estos procesos históricos, y viceversa, los países y sectores más

responsables por los mismos se encuentran en una situación de menor vulnerabilidad.

Por otro lado, la vulnerabilidad también afecta a las especies no humanas que verán afectados de manera

radical los ecosistemas que son fundamentales para su vida. Según las estimaciones del PICC, un aumento

de la temperatura planetaria de más de 1 grado C. podría amenazar la supervivencia de hasta el 30% de las

especies en el mundo. (IPCC 2007). Esta amenaza resulta particularmente seria para países megadiversos

como México.

2.3 La equidad como pr2.3 La equidad como pr2.3 La equidad como pr2.3 La equidad como principio rectorincipio rectorincipio rectorincipio rector

Las múltiples y complejas dimensiones temporales y socioeconómicas de la desigualdad asociada con el

fenómeno del cambio climático deberán ser tomadas en cuenta en todas las decisiones políticas

relacionadas con el cambio climático, desde las negociaciones internacionales multilaterales que buscan

lograr una reducción en las emisiones globales, a partir del Acuerdo Marco sobre Cambio Climático, hasta

las definiciones de políticas nacionales de mitigación y adaptación. De lo contrario, se corre el riesgo de que

estas decisiones y políticas carezcan de legitimidad ante amplios sectores de la comunidad mundial y en el

seno de las sociedades nacionales y también de que resulten ineficaces para resolver los problemas

específicos de los diferentes países y sectores sociales.



Sin embargo, las dificultades encontradas hasta ahora en la negociación y ratificación del Protocolo de

Kyoto y en la discusiones para la siguiente etapa de acción internacional han mostrado la dificultad de

lograr acuerdos al respecto. Por ello, algunas voces en los países desarrollados han sugerido que debe

abandonarse el enfoque multilateral y deben realizarse acuerdos bilaterales de mitigación entre los

principales emisores, como EE.UU., la Unión Europea, China y la India, pues este enfoque puede resultar

más rápido y eficaz para lograr una reducción real en las emisiones de GEI (Fisher 2007). Otra ventaja

desde su punto de vista, es que evitaría abrir una discusión internacional sobre el tema de la desigualdad y

la equidad (Dessler 2006).

Sin embargo, tal estrategia presentaría serios riesgos para la consecución de una política global de

mitigación que fuera efectiva e incluyente. Al establecer cuotas de reducción de las emisiones de GEI en

función de los niveles actuales de emisiones de los países involucrados, estos acuerdos consagrarían de

manera irreversible su derecho a continuar realizando en el futuro emisiones mayores que las del resto de

los países y por ello limitarían también, de manera indirecta, los derechos de estos últimos a emitir GEI en

el futuro. De esta manera los acuerdos bilaterales no sólo ignorarían las responsabilidades históricas de los

mayores emisores, sino que perpetuarían y darían una base legal a las desigualdades que han hecho de

estos mismos países los emisores más importantes y también consagrarían las ventajas económicas

derivadas de ellas, aun si estos países asumieran compromisos significativos de mitigación. Por otro lado, al

incluir únicamente a un sector de la comunidad internacional, los acuerdos de este tipo correrían el riesgo

de elevar dramáticamente los costos de mitigación. Nordhaus ha comparado el costo estimado de una

política de mitigación que incluyera a todos los países con los costos estimados de acuerdos que sólo

incluyeran a los generadores del 50% de las emisiones mundiales, que serían 250% mayores, y con

acuerdos que incluyeran a los autores del 75% de las emisiones, que resultarían 70% más costosos

(Nordhaus 2008).

Más allá de estos problemas prácticos, la propuesta del establecimiento de pactos bilaterales entre los

principales emisores, trae a la luz un problema conceptual y práctico que enfrentan las negociaciones

internacionales sobre cambio climático. Por razones institucionales e históricas, vinculadas a la

conformación del sistema de Naciones Unidas, los actores principales de estas negociaciones han sido



estados-nación independientes que tienen la capacidad de aceptar, o rechazar, cualquier acuerdo, y que

serían los responsables de implementarlo en sus respectivos territorios. Por ello, las negociaciones se han

centrado en la definición y distribución de cuotas nacionales de emisiones de GEI. Este enfoque, sin

embargo, no refleja plenamente las realidades globales del cambio climático por varias razones. En primer

lugar, la globalización económica de las últimas décadas ha estrechado de tal manera los vínculos

económicos y comerciales entre los diversos países que resulta arbitrario dividir las emisiones de acuerdo a

criterio puramente nacionales, pues, por ejemplo, muchas de las emisiones realizadas en los países en vías

de desarrollo están relacionadas con cadenas productivas cuyo valor agregado se concentra en los países

desarrollados; igualmente, resulta difícil distribuir por países las emisiones provocadas por el transporte

marítimo y aéreo internacional. Por otro lado, el sistema de cuotas nacionales no toma en cuenta las

desigualdades en niveles de emisión que existen dentro de cada país.

Las deficiencias y peligros de los enfoques actuales para las negociaciones pueden subsanarse a partir de los

siguientes principios básicos.

a) Para ser efectiva, y gozar de legitimidad, cualquier acuerdo internacional de mitigación de las

emisiones de GEI y de adaptación al calentamiento global debe incluir a toda la comunidad

internacional.

b) La única manera en que se podrá construir un consenso efectivo a nivel planetario para llegar a

un acuerdo que mitigue de manera suficiente las emisiones de GEI y que también sirva de base

para implementar políticas de adaptación eficaces, es en base a un marco equitativo de acción que

reconozca y busque paliar las desigualdades históricas y socioeconómicas en estas emisiones.

c) El camino para lograr este consenso mundial es definir a la atmósfera terrestre como un

patrimonio común de toda la humanidad, del que toda la población humana es igualmente

responsable y sobre el cual todos gozan de idénticos derechos.

El enfoque idóneo para lograr estos principios básicos es definir un nivel máximo de emisiones aceptables,

basado en la capacidad restante de la atmósfera y del sistema climático para absorber GEI sin provocar

cambios climáticos peligrosos, de acuerdo con el principio consagrado en la CMNUCC de 1992. La

definición de este nivel no será una decisión meramente técnica. La discusión tendrá que partir de factores



científicos como la determinación más exacta posible de la sensibilidad del sistema climático a los

aumentos en la concentración de GEI en la atmósfera y las estimaciones de los impactos ambientales y

económicos que podría tener los distintos niveles de aumento de la temperatura promedio global. Sin

embargo, será esencialmente política y ética, pues dependerá, en última instancia de cuáles niveles de

cambio climático, con sus consecuencias positivas y mayormente negativas, serán aceptables para la

comunidad internacional en su conjunto. Los términos de esta discusión política y científica se discutirán

con más detalle en la sección 3.

Este nivel máximo general de emisiones permisibles se dividiría de manera equitativa entre toda la

población y definiría un “derecho” de emisiones per cápita que establecería un acceso igual a la atmósfera

para cada uno de los habitantes del planeta y una responsabilidad compartida sobre la misma.

Este enfoque permitiría atacar de manera directa las desigualdades históricas en los niveles de emisiones de

GEI, así como las desigualdades presentes y futuras, pues obligaría a los mayores emisores a implementar

acciones claras, eficaces y rápidas para reducir sus emisiones hasta alcanzar el nivel general establecido. Al

mismo tiempo, reconocería el derecho de los grupos que han realizado menos emisiones hasta ahora a

aumentar las mismas de manera razonable con el fin lograr mejorar su nivel de vida.

El establecimiento de algún tipo de mecanismo de intercambio de derechos a emitir (Cap & Trade en

inglés) entre los mayores y menores emisores permitiría también la transferencia de recursos y tecnologías

que permitirían elevar el nivel de vida de los sectores más marginados de la humanidad y les permitiría

adoptar modelos de desarrollo sustentables basados en niveles de emisiones de GEI menores al modelo que

han seguido históricamente los países desarrollados (Athanasiou 2002).

Esta propuesta fue planteada originalmente por el Global Commons Institute del Reino Unido a principios

de los años 90 y fue llamada Contracción y Convergencia (Contraction & Convergence) pues permitiría

reducir las emisiones globales a la vez que revertiría las desigualdades históricas y socioeconómicas que han

caracterizado a las emisiones de GEI en su actual trayectoria de expansión y divergencia, en que aumentan

las emisiones totales a la vez que las diferencias entre los mayores y menores emisores (Meyer 1998). La

idea fue recogida por algunos países en desarrollo en las negociaciones que llevaron a la firma del protocolo



de Kyoto y también fue aceptada por la Unión Europea y por los Estados Unidos como un marco adecuado

para llegar a un acuerdo mundial de reducción de emisiones (Meyer 2004).

2.4 La equidad en el caso de México2.4 La equidad en el caso de México2.4 La equidad en el caso de México2.4 La equidad en el caso de México

Por su nivel de desarrollo, México ocupa una posición intermedia entre los países desarrollados y los países

en vías de desarrollo, tanto en su nivel de vida como en sus emisiones de GEI. Esto, sin embargo, no debe

ocultar la existencia de profundas diferencias en ambos rubros dentro del propio país. Esta desigualdad

interna tiene dimensiones históricas y socioeconómicas similares a las que existen a nivel mundial.

Reconocer su existencia, significa reconocer que nuestro gobierno tiene un imperativo político y ético para

defender los principios de equidad en las negociaciones globales y para apoyar a los países en vías de

desarrollo que demandan que la mitigación no se convierta en un obstáculo para lograr un mejor nivel de

vida para sus poblaciones. A nivel nacional tiene el mismo imperativo para implementar políticas de

mitigación que sean equitativas y que partan del principio de responsabilidad diferenciada de modo que no

se conviertan en un impedimento para la elevación de los niveles de bienestar de los sectores más

marginados de la población.

En suma la base de las políticas nacionales de mitigación y adaptación debe ser la contracción y

convergencia a partir del reconocimiento de un derecho equitativo a la atmósfera entre todos los

habitantes del país. Estas son algunas de las consecuencias prácticas que significará la adopción de este

principio de equidad para la definición de las políticas frente al cambio climático en nuestro país:

a) Para la definición de políticas de mitigación

En función del principio de equidad, el objetivo a mediano plazo de cualquier política de mitigación deberá

ser la convergencia de los niveles de emisiones de GEI de los diversos sectores sociales y regiones del país

cerca del nivel per cápita establecido en consonancia con el nivel mundial permisible. Esto significa que las

políticas de mitigación dirigidas a los sectores que se encuentren por arriba de este nivel de emisiones

deberán ser diferentes de las políticas dirigidas a los sectores que se encuentran por debajo de él.



Igualmente, deben tomarse en cuenta los impactos diferenciales que puede tener entre los diferentes

sectores de la población la imposición de señales de mercado, como un impuesto a las emisiones de

carbono, o de restricciones legales, como la definición de topes de emisiones de GEI. Estas políticas deben

buscar penalizar lo menos posible las emisiones resultantes de actividades destinadas a la satisfacción de

necesidades básicas y a la provisión de servicios públicos y sociales indispensables; asimismo, no deben

impedir que las poblaciones marginadas tengan acceso creciente a estos servicios y mejoren su nivel de

vida.

Por ello, en la evaluación del impacto económico y social de cualquier política de mitigación deberán

tomarse en cuenta las capacidades diferenciales de los diferentes sectores para absorber las alzas

resultantes en costos o las restricciones legales, y el efecto que esto tendría en las actividades esenciales

para su subsistencia y su bienestar social. Por ejemplo, un impuesto a las emisiones de carbono debería ser

progresivo, es decir vincularse al nivel de emisiones presentes y al tipo de actividades que las generan, y

debe evitar tener efectos regresivos, como los que podrían resultar de su aplicación indiscriminada a todas

las emisiones. Igualmente, en caso de establecerse un impuesto a las emisiones de carbono, o un

mecanismo de subasta e intercambio de emisiones permitidas bajo un esquema de topes máximos, los

ingresos resultantes deben usarse para financiar la conversión energética nacional, con particular énfasis en

la satisfacción de las necesidades de los sectores y regiones más marginados.

b) Para la definición de políticas de adaptación

La búsqueda de la equidad debe regir también las políticas de adaptación ante el cambio climático. Estas

deben procurar, en primer lugar, reducir la vulnerabilidad de los sectores más marginados, tanto porque

ésta es más elevada como porque estos sectores cuentan con menos recursos para enfrentarla.

El objetivo debe ser evitar que los efectos previsibles del calentamiento global en México, como la

creciente irregularidad de los regímenes de precipitación, la reducción en la disponibilidad de agua, y la

mayor intensidad de los ciclones afecten a los sectores más pobres de la población y lleguen a impedir su



continuado desarrollo, o incluso a provocar el deterioro de sus condiciones de vida, creando nuevas

trampas de pobreza que vulneren las posibilidades de desarrollo de los sectores marginados de nuestro país.

Con estos objetivos en mente, la reducción de la vulnerabilidad debe ser preventiva y debe convertirse en

un componente esencial de todas las políticas de desarrollo. Igualmente deben definirse políticas que

traigan beneficios sociales y económicos tangibles, además de reducir la vulnerabilidad de la población. En

este sentido, los recursos destinados a este rubro deben entenderse como inversiones que producirán

beneficios sociales en el presente, por medio del fomento de formas de desarrollo sustentable, y además

reducirán costos futuros de los impactos negativos del cambio climático.

Por otro lado, las políticas de adaptación deben tomar en cuenta el valor identitario, social y cultural que

tienen las formas de vida y las prácticas productivas de las comunidades campesinas, indígenas y no

indígenas, pues son el sustento de la diversidad cultural de nuestro país, cuya conservación es una

obligación del Estado, de acuerdo con el artículo 2º de nuestra Constitución Política. Más allá de su valor

intrínseco, la definición y promoción de la diversidad cultural en las políticas de mitigación y adaptación al

cambio climático, es también fundamental para defender la biodiversidad, un aspecto clave del patrimonio

natural mexicano que también se ve seriamente amenazado por el cambio climático. Diversos estudios han

mostrado que la gran pluralidad biológica que existe en nuestro país está vinculada geográfica, histórica y

culturalmente con la pluralidad cultural, y que las comunidades campesinas e indígenas han sido los

custodios de la diversidad que ellas mismas han potenciado por medio de sus formas particulares de

relación con la naturaleza (Toledo 2003). Por ello, el valor económico y social de los servicios ecológicos

proporcionados por estos ecosistemas diversos, y por los pueblos que los han mantenido así, debe ser

tomado en cuenta en la definición de los costos y beneficios de todas las políticas de mitigación y

adaptación.

Como veremos en la sección 3, estas políticas deben basarse en principios de corresponsabilidad

sustentados en un consenso social y político, y en la colaboración y participación activa de las partes en la

defensa de sus formas de vida y del patrimonio ecológico y cultural que tienen en el presente.



Las políticas de adaptación al cambio climático también deben tomar en cuenta los altos niveles de

vulnerabilidad que enfrenta la población urbana de nuestro país, incluidos los sectores medios y más

privilegiados, debido a la precariedad ecológica de los grandes concentraciones urbanas, manifiesta en la

baja disponibilidad de agua, los altos niveles de contaminación, y las deficiencias de la infraestructura

urbana y de la vivienda. Para enfrentarlas será necesario exigir a estos sectores que asuman una

responsabilidad mayor sobre su entorno ecológico y social y generen, en colaboración con los gobiernos

locales y federal, políticas sociales de reducción de la vulnerabilidad, de acuerdo a los mismos principios de

corresponsabilidad.

2.5 La transición a un modelo diferente de desarrollo2.5 La transición a un modelo diferente de desarrollo2.5 La transición a un modelo diferente de desarrollo2.5 La transición a un modelo diferente de desarrollo

La definición e implementación de políticas eficaces de mitigación y de adaptación que reduzcan la

vulnerabilidad al cambio climático de todos los sectores de la población, y particularmente de los más

marginados, y que defiendan y fortalezcan la pluralidad cultural y la biodiversidad, requerirá, en última

instancia de una modificación del modelo actual de desarrollo del país, para reducir las desigualdades

socioeconómicas que acentúan la vulnerabilidad física y económica al cambio climático, así como la

intensidad energética de la economía y la dependencia de los hidrocarburos.

En este terreno debe destacarse que la dependencia fiscal del estado mexicano de los ingresos petroleros

de exportación lo hace altamente vulnerable ante la adopción de políticas de mitigación a nivel

internacional que tiendan a reducir significativamente la utilización de los combustibles fósiles como

fuentes de energía y también a la transición energética y tecnológica hacia fuentes de energía renovable

que muy probablemente se verificará en las próximas décadas. En efecto, es probable que la imposición de

medidas mundiales para limitar las emisiones de GEI produzca, en el mediano plazo, ajustes radicales en la

demanda mundial de petróleo. Por ello, la insistencia de muchos actores políticos de que el petróleo debe

continuar siendo la base de nuestro desarrollo en el siglo XXI parece poco realista y amenaza colocar a

México en una delicada posición económica, ante la incertidumbre de que el petróleo siga siendo una

fuente confiable de ingresos, y también política, pues probablemente sería lesionado también en ese

terreno por los necesarios acuerdos mundiales sobre cambio climático.



El Reporte Stern ha insistido que debido a la larga duración de la infraestructura energética existe el peligro

de que las decisiones que se tomen en el presente sobre política e inversión en ese terreno “comprometan”

(lock-in) durante varias décadas a los países con la continuada utilización de combustibles fósiles como

fuente de energía y por lo tanto con el incremento de sus niveles de emisiones de GEI. Por ello, el Estado

mexicano no debe comprometerse a un ambicioso programa de desarrollo de nuevos yacimientos que

duraría varias décadas y que corre el riesgo de consolidar su dependencia del petróleo como fuente de

ingresos, y la del país a los hidrocarburos como fuente de energía, sin sopesar cuidadosamente estos

posibles escenarios. En la siguiente sección se discutirán las dimensiones políticas de este necesario cambio

de paradigmas.

3. LAS DIMENSIONES POLÍTICAS DEL CAMBIO CLIMÁTICO3. LAS DIMENSIONES POLÍTICAS DEL CAMBIO CLIMÁTICO3. LAS DIMENSIONES POLÍTICAS DEL CAMBIO CLIMÁTICO3. LAS DIMENSIONES POLÍTICAS DEL CAMBIO CLIMÁTICO

La política del cambio climático puede definirse a partir del objetivo, aparentemente simple, definido por la

CMNUCC de 1992: evitar interferencias “peligrosas” de origen humano en el sistema climático. Sin

embargo, en esta sección se mostrará el complejo reto que implica llevar a la práctica tal objetivo las formas

inéditas de hacer política que se requerirán para lograrlo y las fuerzas variadas, novedosas y contradictorias

que será necesario movilizar.

En primer lugar, como se ha señalado, la construcción de un consenso social amplio, tanto a nivel

internacional como en el seno de cada país, será indispensable para sustentar y dar viabilidad a cualquier

política eficaz de mitigación y adaptación. Esto significa que será necesario asegurar la participación activa

y convencida de la mayor parte de la humanidad para modificar prácticas cotidianas y actividades

productivas, hábitos de consumo de energía, así como actitudes ante la naturaleza y un nuevo sentido de

responsabilidad hacia los demás seres humanos, incluidos los que aún no han nacido.

Para construir este consenso será necesario tomar en cuenta y sumar las percepciones, inquietudes e

intereses de muy diversos actores políticos y sociales como los científicos, la industria, las partes

interesadas (stake-holders), los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales y ambientalistas, la



sociedad civil, los grupos indígenas. Será necesario también abrir espacios de interlocución para y a nombre

de actores que tradicionalmente no han sido representados en los debates políticos: los grupos más

marginados de la sociedad contemporánea, las generaciones futuras y también las otras especies de seres

vivos.

En suma, así como el conocimiento del cambio climático ha requerido la creación e institucionalización de

nuevas formas de hacer ciencia, enfrentar con eficacia este problema demandará la definición e

implementación de nuevas formas de hacer política.

3.1 La política de la naturaleza3.1 La política de la naturaleza3.1 La política de la naturaleza3.1 La política de la naturaleza

En primer lugar, atacar el problema del cambio climático implicará incluir a la naturaleza en todos los

debates y decisiones sociales: el medio ambiente ya no funcionará más un telón de fondo pasivo para

nuestras actividades o una simple fuente de recursos energéticos y materias primas, y menos aún como un

receptáculo inagotable para nuestros desechos, sino que se convertirá en un actor fundamental en nuestro

devenir como sociedades.

La capacidad de las sociedades humanas para modificar la composición de la atmósfera e interferir en el

sistema climático; la apropiación humana de la mayor parte del potencial fotosintético del planeta por

medio de nuestras actividades agrícolas, nuestra modificación, y destrucción, de incontables ecosistemas

terrestres y marinos, han hecho que la naturaleza sea inseparable de nuestra vida económica y social. Por

ello, incorporar a la naturaleza a la política implicará no sólo reconocer nuestra responsabilidad ecológica de

preservar los hábitats amenazados y defender a las especies en peligro de extinción, sino también

reconocer que las fuerzas naturales, al ser modificadas por la acción humana, habrán de afectar

profundamente las perspectivas de desarrollo y seguridad de las sociedades humanas. En suma, no se

tratará sólo de una política que se aplicará hacia “afuera” de la sociedad, en relación con lo natural, sino

también hacia “adentro”, en relación con lo social.



En este sentido, será necesario cuestionar las concepciones tradicionales de los llamados “desastres

naturales” para reconocer, y poder enfrentar más eficazmente, sus dimensiones sociales que van desde sus

orígenes antropogénicos mismos, y las responsabilidades que estos implican, hasta los diferentes grados de

vulnerabilidad de los diferentes sectores de la sociedad y sus concepciones de cuáles son las maneras más

eficaces de enfrentarlos (Maskrey 1993).

En términos económicos, esto implicará dejar de considerar los impactos ambientales de las actividades

productivas y sociales, empezando por las emisiones de GEI, pero incluyendo también la emisión de otro

tipo de contaminantes, la gestión del agua y la deforestación, entre muchos otros, como externalidades o

efectos secundarios, sino incorporar plenamente los costos ecológicos y sociales de los impactos sobre el

medio ambiente en la estimación de los costos económicos de toda actividad y empresa. También implicará

reconocer cabalmente el valor económico y social que tiene los servicios ecológicos que utilizamos en la

actualidad, como el agua, la atmósfera y el crecimiento de plantas y animales para alimentación, y buscar la

manera de preservar y potenciar, de una manera sustentable, este patrimonio natural, pero que es también

social y económico, ante los cambios climáticos y otros peligros que los amenazan. Igualmente implicará

valorar la biodiversidad de los diversos hábitats y regiones del mundo no sólo como un recurso natural, sino

como una forma de riqueza social que es producto, en parte, de las prácticas ambientales y productivas de

las sociedades, mayoritariamente indígenas, que viven en esas regiones y que han conservado, y

potenciado, su diversidad biológica (Toledo 2003).

En esta nueva era de la “política de la naturaleza”, como ha planteado Bruno Latour, los ecosistemas y los

seres vivos no humanos, junto con los científicos y otros grupos sociales que los estudian, los defienden y

los representan, se convertirán en actores políticos, al lado de otros actores tradicionales como los Estados,

la sociedad, los partidos y los sindicatos, y demandas y sus voces tendrán una creciente importancia

(Latour 2004).

En el caso de México, esta política adquirirá dimensiones sociales complejas, pues, por ejemplo, la defensa

de la biodiversidad se hará inseparable de la defensa de la diversidad cultural. Por otro lado, la

vulnerabilidad ambiental de las grandes áreas urbanas y la precariedad y susceptibilidad a desastres de las

zonas de asentamientos informales no planificadas amenaza con convertirse en un problema político y



social de grandes dimensiones. Por otro lado, la política de la naturaleza podrá invertir, al menos en parte,

el mapa de la desigualdad socioeconómica mexicana pues las regiones más marginadas y menos

industrializadas del país son las que mayor riqueza tienen en términos de servicios ecológicos y

biodiversidad. Por ello, reconocer el valor económico, social y político de estos riquezas y compensar

adecuadamente a los regiones y grupos que las custodian será un requisito indispensable para lograr su

conservación y podrá ayudar a revertir la pauperización de estas regiones.

3. 2 La política de la ciencia3. 2 La política de la ciencia3. 2 La política de la ciencia3. 2 La política de la ciencia

En la nueva política del cambio climático la ciencia jugará un papel de creciente importancia y complejidad.

En primer lugar, la comunidad científica ha sido la encargada de demostrar la existencia misma del

fenómeno y de establecer sus causas, así como de evaluar los riesgos que implicará. Como se vio en el

apartado 1.2, fue la construcción científica del problema la que lo ha convertido en una realidad para la

comunidad internacional.

Inevitablemente, el proceso de estudio y evaluación del cambio climático ha estado acompañado de

acaloradas polémicas, que son propias de cualquier campo científico en rápida evolución pero que han ido

más allá, pues han implicado otros actores políticos y económicos como los gobiernos y las empresas

productoras de hidrocarburos, los grandes emisores y también los grupos ecologistas. En estas

circunstancias, las incertidumbres y dudas que son una parte integral de todo trabajo científico han

adquirido una dimensión política y económica de gran significación y los estándares de prueba aceptados

en los medios científicos se han confrontado con las formas de argumentación y persuasión propias de las

discusiones políticas.

Frente a esta compleja interacción, algunos científicos han procurado reafirmar las fronteras entre la

ciencia y la discusión política que las rodea y han reiterado que la objetividad científica deberá ser el valor

fundamental que permitirá resolver de manera rigurosa las polémicas políticas sobre el cambio climático

(Dessler 2006). Sin embargo, en momentos en que la ciencia ha adquirido y adquirirá un peso creciente en

la definición de elementos claves de la política económica y social, esta separación podría derivar en la

creación de una tecnocracia, o “ecocracia“, como la ha llamado Beck, que impondría decisiones al resto de



la sociedad a nombre de una supuesta objetividad científica (Beck 2008). Dada la concentración del

conocimiento y la producción científica en los países desarrollados, esta nueva tecnocracia contribuiría a

acentuar las desigualdades políticas y económicas que ya existen en el mundo y podría justificar la

imposición de agendas unilaterales, e incluso de corte imperial, para afrontar el cambio climático. Existe

además un claro riesgo de que estas decisiones impuestas unilateralmente carezcan del consenso necesario

para ser adoptadas efectivamente por los diferentes actores sociales.

Por ello, otros científicos han planteado que mantener una separación rígida entre ciencia y política

resultará imposible e indeseable en el marco de la nueva política del cambio climático y que se necesitará

un nuevo tipo de ciencia que no pretenda mantener su aislamiento ni defender una autoridad excepcional,

sino que deberá dialogar abiertamente con otros actores. Esto no implicaría reducir la calidad de la

producción científica, sino reconocer que la integración del sistema climático mundial y las sociedades

humanas ha generado un nuevo sistema que tiene un grado mayor de complejidad, pues además de

incorporar fenómenos físicos y biológicos, incorpora dinámicas sociales, políticas y económicas, así como la

conciencia auto-reflexiva de los actores humanos. Por ello, no puede ser estudiado ni controlado

únicamente con los métodos tradicionales de la ciencia “normalizadora”, sino que requerirá de una ciencia

“posnormal” que someterá sus resultados al examen de comunidades ampliadas de pares, integradas por

los actores políticos y sociales involucrados en el problema, quienes deberán verificar su calidad y

pertinencia para resolver los problemas que enfrentamos y construir consensos epistémicos y políticos más

amplios y eficaces (Funtowicz 2000).

3.3 Decisiones científicas, éticas y políticas3.3 Decisiones científicas, éticas y políticas3.3 Decisiones científicas, éticas y políticas3.3 Decisiones científicas, éticas y políticas

Otro problema central de la política del cambio climático será lidiar con incertidumbre que rodea y

continuará rodeando el conocimiento de este fenómeno y la predicción de sus posibles consecuencias. A

todo lo largo del siglo XXI, la comunidad internacional y los países individuales tendrán que tomar

decisiones con grandes impactos económicos y sociales a partir de información y proyecciones a futuro que

no alcanzarán un grado completo de certeza y que estarán sujetas a todo tipo de cuestionamientos por

parte de científicos y de actores políticos y económicos interesados.



Al respecto, el principio de precaución, desarrollado en la comunidad científica y adoptado oficialmente por

algunos gobiernos y organismos internacionales como la Unión Europea, establece que la falta de certeza

respecto a los posibles impactos de un fenómeno no deben ser un obstáculo para tomar medidas eficaces

para reducir el riesgo cuando existe un riesgo significativo de que se produzcan resultados catastróficos,

como en el caso del cambio climático. Ésta ha sido precisamente la posición adoptada por el Informe Stern,

que ha favorecido un enfoque basado en riesgos que toma en cuenta la posibilidad de que el cambio

climático produzca eventos extremos con consecuencias catastróficas para definir los costos y beneficios

de las políticas de mitigación (Stern 2007). Tal enfoque, en cambio, ha sido rechazado por William

Nordhaus, quien ha preferido basar sus estimaciones futuras sobre costos y beneficios en un escenario de

bajos riesgos (Nordhaus 2008a).

Estas diferencias de enfoque ante la incertidumbre reflejan posiciones políticas y éticas divergentes, y son

sólo un anticipo de las que acompañarán cada etapa de la negociación internacional sobre políticas de

mitigación y adaptación, y también la definición de este tipo de políticas en cada país. En efecto, aun en el

caso poco probable de que lográramos una certeza suficiente en nuestro conocimiento de la dimensión e

impactos del cambio climático para convencer a todos los actores, esto no resolvería los problemas éticos y

políticos vinculados con la definición del elemento clave de cualquier política de mitigación y adaptación: el

nivel de GEI que se pueden acumular en la atmósfera sin provocar cambios “peligrosos“ en el sistema

climático. En otras palabras la ciencia no será suficiente para encontrar la respuesta.

Idealmente, a ella le corresponderá determinar, con creciente exactitud, la relación entre las

concentraciones de estos gases y el clima, en función de la sensibilidad del sistema climático al forzamiento

radiativo; igualmente deberá utilizar modelos atmosféricos integrados cada vez más detallados para

pronosticar cuáles serán los efectos globales y regionales de determinados aumentos en la temperatura

promedio del planeta; a su vez, los biólogos deberán determinar la capacidad de adaptación de los

diferentes ecosistemas y de las actividades humanas basados en ellos a estas modificaciones; finalmente,

los economistas calcularán los costos y beneficios derivados de todas estas transformaciones físicas y

biológicas y los científicos sociales pronosticarán sus impactos sobre la sociedad, en función de factores

sociales y culturales.



Sin embargo, la decisión final sobre cuál será el nivel tolerable de acumulación de GEI y de cambio climático

dependerá también de las siguientes consideraciones y decisiones éticas: hasta qué grado estas

transformaciones resultarán tolerables y aceptables para los distingos grupos de seres humanos y para el

entorno en que viven; hasta qué punto les permitirán mantener, o alcanzar, una “buena“ vida; hasta qué

punto permitirán mantener una Relación satisfactoria y sustentable con el medio ambiente que incluirá no

sólo las actividades productivas de las que depende la vida humana y el disfrute de los servicios ecológicos

esenciales, sino también la recreación y las consideraciones religiosas; hasta qué punto se permitirá que el

cambio climático dañe o destruya formas de vida, humanas y no humanas, que son consideradas

invaluables y cuya preservación debería ser un imperativo por encima del cálculo de costos y beneficios;

cuál es el valor de la diversidad cultural humana, y de la biodiversidad natural de la que es inseparable, y

hasta qué punto se puede tolerar que sean amenazadas o destruidas por el cambio climático.

Estos problemas éticos no tienen una solución científica y la perspectiva “objetiva” de las ciencias,

naturales y sociales, no podrá imponerse sobre las perspectivas de los diferentes actores involucrados y

afectados, que tendrán percepciones particulares sobre los fenómenos que habrán de vivir y sobre las

amenazas que éstos les representarán que no siempre podrán ser medidas y cuantificadas científicamente.

La fuerza que estas voces de estos diversos grupos alcancen y el grado en que logren influir en la

determinación de las políticas de mitigación y adaptación dependerá en buena medida de las coaliciones

políticas que construyan y de las relaciones de poder que establezcan con otros grupos y otras voces en el

seno de cada país y más allá de sus fronteras.

En el proceso de negociaciones internacionales hasta el día de hoy, cada país ha defendido el “derecho“ de

sus ciudadanos a mantener su forma de vida presente y también a mejorarla de acuerdo con las

concepciones actualmente imperantes del desarrollo y la prosperidad. Sin embargo, como se vio en la

sección 2, estas condiciones de vida son marcadamente desiguales y también lo es el poder relativo de los

países que participan en las negociaciones. Esto hace temer que en el futuro, los derechos de los

ciudadanos de los países desarrollados a mantener sus altos niveles de vida y de las grandes compañías de

energía y automotrices a mantener sus tasas de ganancias podrían pesar más en la definición de los niveles

permisibles de emisiones de GEI que los derechos de los agricultores de subsistencia en los países en vías de



desarrollo a mantener sus formas de vida tradicionales y que el derecho a la vida de los seres no humanos

que habitan en incontables ecosistemas vulnerables al calentamiento global, desde el ártico hasta las selvas

tropicales, o incluso que el derecho de las generaciones futuras a vivir en un planeta con hábitats estables y

seguros.

La negociación política entre estos “derechos“ diferentes sobrepasará el marco de la política nacional

tradicional, centrada en la distribución del poder dentro de estados soberanos, e incluso de la política

multinacional, basada en acuerdos legales entre los estados. Las coaliciones transnacionales de actores

sociales y de portavoces de los seres no humanos, las organizaciones no gubernamentales y los grupos

científicos jugarán un papel de creciente importancia en las negociaciones y en los conflictos de poder

alrededor del cambio climático.

3.4 La política del futuro3.4 La política del futuro3.4 La política del futuro3.4 La política del futuro

Más ampliamente, la nueva política del cambio climático ha modificado y continuará modificando la

relación de nuestra sociedad con el futuro (Hartog 2007).

A lo largo de los siglos XIX y XX se creó un horizonte de expectativa hacia el porvenir que daba por sentado

que el crecimiento económico impulsado por el desarrollo de la ciencia y la tecnología mejoraría de manera

constante la vida de la mayoría de los habitantes de la tierra; lo que sucedió en muchos casos aunque no en

todos. Esta visión también asumía que la naturaleza proporcionaría recursos suficientes para el creciente

desarrollo económico y absorbería, sin consecuencias irreversibles, los desechos producidos en cada vez

mayores cantidades por las sociedades humanas.

En las últimas décadas, esta relación con el futuro y con la naturaleza ha entrado en crisis debido a que la

ciencia ha descubierto, cuantificado y difundido los riesgos ambientales a que estamos sometidos todos los

seres humanos, y a que un número creciente de personas y grupos han comenzado a experimentar estas

consecuencias negativas del desarrollo del sistema industrial moderno que nos prometía una prosperidad

sin límites (Beck 1998). El cambio climático es uno más de estos impactos negativos, aunque sobresale

entre ellos por su dimensión y complejidad.



Este cambio de expectativa ha generado una auténtica disputa por el futuro. Por un lado, los actores

científicos y políticos más preocupados por el cambio climático han construido una visión negativa, e

incluso catastrófica, de sus impactos a mediano y largo plazo. Desde esta perspectiva el crecimiento

económico según los patrones actuales se encontraría ante límites insalvables e incluso ante la amenaza de

retrocesos dramáticos. Por ello, el informe Stern y otros portavoces de esta visión, como Al Gore, han

señalado que la generación presente, y las que las siguen, están obligadas a realizar importantes ajustes en

sus formas de vida y producción en aras de las generaciones futuras.

Sin embargo, existen defensores de otro punto de vista, como Nordhaus, que han argumentado que los

impactos del cambio climático no serán tan dramáticos y que una reacción exagerada en el presente sería

contraproducente, pues los costos de abandonar los actuales patrones de consumo de energía y de

emisiones de GEI dañarían profundamente la economía y el nivel de vida de la mayor parte de la población

y también afectarían las posibilidades de desarrollo de los países más pobres.

Esta disputa por el futuro tiene aspectos científicos, éticos y políticos que están profundamente

imbricados. Los primeros se asocian, por ejemplo, a la factibilidad y el costo del desarrollo de fuentes de

energía alternativas y renovables que puedan sustituir a los combustibles fósiles y reducir las emisiones de

GEI. Mientras algunos afirman que estas tecnologías no son viables o resultarán demasiado costosas en

relación con los combustibles fósiles, otras afirman que una transición energética rápida y exitosa y la

adopción de prácticas de ahorro en el consumo de energía, puede traer beneficios tangibles a toda la

sociedad y ser menos costosa de lo que se ha creído, pues generalmente las transiciones tecnológicas

producto de medidas ambientales han costado menos de lo que indicaban las proyecciones iniciales

(Flannery 2006: 273).

Una discusión sobre el futuro en que la perspectiva científica resulta inseparable de la ética es la valoración

relativa de los costos y beneficios que esta transición produciría para la generación presente y para las

futuras, centrada en la determinación de la tasa de descuento que se debe emplear para comparar la

riqueza actual con la riqueza futura. En esta determinación se sopesan factores como la esperada mayor

riqueza relativa de las generaciones futuras en relación con la generación presente, resultado de un



crecimiento económico continuado, e incluso como el paso mismo del tiempo, a partir del principio de la

“preferencia temporal” que valora más los bienes presentes que los bienes futuros (Broome 2008).

Algunos economistas, como Nordhaus, insisten en que en principio esta tasa de descuento debe fijarse en

función de consideraciones puramente económicas, y no éticas, y derivarse directamente de las tasas de

interés en el mercado de dinero, que establecen una relación de valor relativo entre la riqueza presente y la

futura. A partir de esta premisa, han fijado una tasa de descuento relativamente alta, lo que implica una

baja responsabilidad de la generación presente hacia las generaciones futuras (Nordhaus 2008).

En contraste, el informe Stern utilizó explícitamente un criterio ético, basado en el principio de precaución

y la aversión al riesgo, y a partir de él negó la relevancia del simple paso del tiempo. Igualmente, tomó en

cuenta las desigualdades entre países y entre sectores sociales que existen en el presente y que existirán

muy probablemente en el futuro. Por ello fijó la tasa de descuento en un nivel significativamente más bajo,

lo que implica una mayor responsabilidad de las generaciones presentes hacia las futuras. (Stern 2007).

Como queda claro, la frontera entre las discusiones científicas y éticas no es tajante y las primeras no

pueden dejar de tomar en cuenta la responsabilidades intergeneracionales, tanto las históricas como las que

existen a futuro, así como la relación que debe existir, en el presente y en el futuro, entre las sociedades

humanas y el medio ambiente, ya no concebido como un elemento externo a éstas sino como una parte

integral de su integridad, su seguridad y su sustentabilidad.

Finalmente, los aspectos políticos de esta disputa por el futuro se centrarán en la manera en que el proceso

de negociación y decisión sobre las políticas de mitigación y adaptación logrará incluir las voces de actores

que normalmente no han participado de los procesos políticos pero que tienen intereses fundamentales en

este debate, particularmente los seres no humanos y las generaciones futuras. Esto significa que las formas

de representación y negociación política deberán adaptarse para reflejar la nueva relación entre las

sociedades humanas y la naturaleza y también entre el presente y el futuro. Incluir en el proceso político a

los portavoces de las generaciones futuras y de los seres no humanos, hacer participar a la ciencia en la

discusión, sin por ello descartar o subordinar las racionalidades de otros actores sociales, demandará una

nueva definición de la democracia (Latour 2004) .



3.5 Posibles obstáculos a la acción eficaz3.5 Posibles obstáculos a la acción eficaz3.5 Posibles obstáculos a la acción eficaz3.5 Posibles obstáculos a la acción eficaz

La nueva política del cambio climático enfrentará además otra serie de debates y problemas derivados de

las actitudes sociales ante los riesgos futuros y de las diferencias, e incluso conflictos, entre las

racionalidades sociales y la racionalidad científica. Estas actitudes y diferencias se pueden convertir en

obstáculos si llegan a dificultar la construcción de un consenso social que sustente acciones colectivas de

mitigación y adaptación realmente eficaces. Sin embargo, la búsqueda de soluciones sociales y políticas

adecuadas puede lograr evitar este desenlace.

El primer problema tiene que ver con la falta de concreción material de los riesgos futuros resultado del

cambio climático, sobre todo de los más lejanos y generales, frente a la realidad palpable del sistema

climático actual. La dificultad psicológica que tienen las personas para reconocer riesgos futuros, por

necesidad abstractos, y para modificar sus comportamientos presentes en función de ellos es bien conocida

por los psicólogos sociales y se ha constituido en un obstáculo serio para la adopción de comportamientos

preventivos frente a todo tipo de eventualidades futuras, como los accidentes y las enfermedades crónico-

degenerativas (Urbina Soria 2006).

Esta falta de concreción ha sido y será crecientemente contrarrestada con la construcción de

representaciones visibles y tangibles de los peligros del cambio climático. Estas representaciones tienen

bases en la realidad, pero también son construidas y manipuladas discursivamente por los medios de

comunicación, los científicos y los actores interesados que las utilizan y utilizarán para defender sus

argumentos. Por ejemplo, en años recientes, la intensidad de ciertos huracanes ha sido presentada como

producto del cambio climático y las imágenes sobrecogedoras de la destrucciones e inundaciones que han

provocados, se han empleado para persuadir a un sector creciente de la opinión pública internacional que

este fenómeno constituye ya una amenaza real. Sin embargo, el hecho de que el vínculo entre el

calentamiento global y la mayor intensidad de los ciclones tropicales no esté claramente demostrado

debilita la fuerza persuasiva de estas representaciones y acarrea un peligro: si se atenuaran en el futuro,

también disminuiría el consenso social alrededor de los peligros del fenómeno. En general, como el cambio

climático no será un proceso lineal, la variabilidad local del clima, y los fenómenos meteorológicos

espectaculares, podrán servir para demostrar su realidad fehaciente y también para sembrar dudas sobre la



gravedad de sus impactos. Debido a ello, científicos como Bert Bolin, ex-presidente del PICC, se oponen a

la utilización de este tipo de representaciones para comunicar a la sociedad los riesgos del cambio climático

e insisten en la necesidad de presentar de forma directa la información científica con todas sus

incertidumbres (Bolin 2007).

En todo caso, este tipo de representaciones continuarán siendo una arena central de la política del cambio

climático y es de esperarse que debido al funcionamiento de los medios de comunicación masiva, los

fenómenos meteorológicos catastróficas y las especies fotogénicas en peligro de extinción reciban más

atención que otras consecuencias con un mayor impacto social, como la degradación gradual de los

hábitats y los medios de subsistencia de las poblaciones campesinas en África y América Latina. En este

proceso, la ciencia jugará un papel fundamental, pero no será la única voz, ni sus interpretaciones de los

fenómenos elegidos como símbolos serán universalmente difundidas y aceptadas.

Este ejemplo apunta a otro potencial obstáculo para la construcción de consensos sociales amplios

alrededor del cambio climático: la inconmensurabilidad que puede llegar a existir entre las visiones

científicas del fenómeno del cambio climático y las visiones de otros grupos y sectores sociales sobre sus

impactos reales y posibles. Esta diferencia, como se planteó en la sección 3.2, no podrá ser resuelta

simplemente por medio de la imposición unilateral de los criterios científicos sobre los del resto de la

sociedad, pues una salida de índole autoritaria carecería de la legitimidad necesaria para construir un

auténtico consenso social.

La diversidad cultural de México implica que la diferencia entre la racionalidad científica y las

racionalidades de otros grupos tiene una importancia particular. En casos de situaciones de peligro natural

en el pasado, como el de la actividad volcánica en el Popocatépetl, el conflicto entre estas racionalidades

diferentes ha dificultado la implementación de políticas eficaces de protección civil. Igualmente, la

imposición de criterios científicos de conservación en ciertas reservas ecológicas se ha enfrentado a la

abierta resistencia y hostilidad de las poblaciones locales que han defendido sus prácticas ambientales

tradicionales y que han rechazado los nuevos criterios como una imposición exterior (Betancourt 2006).



Estos ejemplos indican claramente que para construir un consenso amplio alrededor de las políticas de

mitigación y adaptación será necesario entablar un diálogo permanente y respetuoso entre los diferentes

grupos involucrados y construir acuerdos a partir de las diferentes racionalidades en juego, siguiendo las

premisas de la ciencia posnormal que se discutieron en la sección 3.2. En suma, la definición y la aplicación

de estas políticas deberá ser un ejercicio democrático y participativo que reconozca el papel clave que

deberán jugar las comunidades sociales involucradas en la preservación y adaptación de sus propios

hábitats.

3.6 La defensa de los patrimonios sociales, culturales y ecológicos3.6 La defensa de los patrimonios sociales, culturales y ecológicos3.6 La defensa de los patrimonios sociales, culturales y ecológicos3.6 La defensa de los patrimonios sociales, culturales y ecológicos

La implementación de discusiones y decisiones participativas que involucren a todos los actores afectados

es precisamente el enfoque que permitirá construir consensos sociales amplios en el combate al cambio

climático. Dentro de esta perspectiva, las acciones que deberán tomarse en el presente para reducir las

emisiones de GEI y para adaptar a los diversos sectores de la población y a los ecosistemas al cambio

climático inevitable deberán ser concebidas no sólo como medidas precautorias para evitar riesgos futuros,

sino también como acciones efectivas para proteger bienes y patrimonios presentes, como son los servicios

ecológicos, los servicios sociales, la infraestructura pública y la propiedad privada, y también para poder

continuar mejorándolos en el futuro.

Estas realidades presentes constituyen patrimonios que son a la vez sociales, culturales y ecológicos pues

involucran a grupos humanos y ecosistemas que están imbricados por complejas redes construidas por

actividades productivas y recreativas, así como por formas de conocimiento y también por prácticas

rituales y religiosas.

Si bien estos patrimonios deberán ser valuados económicamente para efectos de planeación y política, esta

valoración deberá ir más allá de criterio estrictamente monetario, pues deberán tomarse en cuenta también

los servicios y costos ambientales y sociales que hasta ahora han sido definidos como externalidades, así

como el criterio de sustentabilidad ecológica, pero también los valores culturales, morales y estéticos de los

grupos involucrados.



La adecuada valoración y protección de estos patrimonios sociales, culturales y ecológicos presentes

permitirá construir consensos concretos y eficaces que podrán impulsar a la acción a los más diversos

actores sociales, desde las comunidades indígenas y campesinas en defensa de sus territorios tradicionales,

hasta los grupos urbanos enfrentados a la vulnerabilidad y la degradación ecológica.

3.7 La importancia de lo local3.7 La importancia de lo local3.7 La importancia de lo local3.7 La importancia de lo local

La perspectiva de la defensa de los patrimonios presentes permitirá además anclar las políticas de

mitigación y adaptación ante el cambio climático en contextos geográficos, ecológicos y sociales concretos.

Para los propios actores sociales tendrá mucho más sentido actuar en defensa del patrimonio de la

comunidad, de los servicios ecológicos indispensables para la vida de la ciudad o para la preservación de una

forma de vida conocida. Un nuevo tipo de desarrollo sustentable tendrá que construirse sobre estas firmes

bases comunitarias y sociales, y deberá partir de las necesidades y posibilidades de los grupos sociales en

sus ámbitos ecológicos y geográficos específicos. Igualmente, las fuentes de energía renovable que deberán

sustituir lo más rápidamente posible el consumo de combustibles fósiles funcionarán muchas veces de

manera más eficiente en ámbitos reducidos y como soluciones específicas a necesidades particulares.

Para que este regreso a lo local no signifique ignorar las dimensiones globales del cambio climático, ni la

necesidad de una acción internacional para paliarlo, el gobierno y de las organizaciones sociales deberán

buscar armonizar estas acciones y perspectivas particulares con los objetivos definidos de mitigación y

adaptación definidos nacional y globalmente. Para ello será fundamental crear coaliciones transnacionales

entre lugares y grupos con vulnerabilidades similares, o con intereses compartidos, que fortalecerán las

redes de cooperación, transferencia de tecnologías y de riquezas que son tan necesarias para construir una

acción global eficaz frente al cambio climático.



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