Aàrició de de pol íticas sociales que se explican por los procesos simultáneos de descentraliz

7/23/2019 Arici de de pol ticas sociales que se explican por los procesos simultneos de descentraliz

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El desafo de la gestin de las redes de pol ticas

Sonia Fleury1

Investigadora del rea de Polticas P blicas de la Fundacin Getulio Vargas

Resumen

1. Introduccin

Un fenmeno reciente, que se observa cada vez con m s frecuencia, es la existencia de redes o estructuras multicntricas, que comprenddiferentes actores, organizaciones o ndulos vinculados entre s a partir del establecimiento y mantenimiento de objetivos comunes y de udinmica gerencial compatible y adecuada. Este fenmeno se presenta igualmente en diferentes campos de la gerencia y se manifiesta en lexistencia de redes empresariales, redes de pol ticas, redes de movimientos sociales, redes de apoyo sociopsicol gico, etc. A pesar de ldiversidad de objetivos, instituciones, actores y recursos que entra an las redes, en todos los casos encontramos elementos comunerepresentados por el desafo de establecer modalidades de gerencia que permitan alcanzar los objetivos previstos y conservar la existencide la estructura reticular.

La proliferacin de redes de gesti n se explica por una multiplicidad de factores que inciden simultneamente y conforman una nuevrealidad administrativa. La globalizacin econmica alter los procesos productivos y administrativos orientados hacia una mayflexibilizacin, integracin e interdependencia. Por otro lado, las transformaciones recientes en la funcin del Estado y en sus relaciones cola sociedad imponen nuevos modelos de gestin que permiten la interacci n de estructuras descentralizadas y modalidades innovadoras dasociacin entre entidades estatales y organizaciones empresariales o sociales.

En el caso de Amrica Latina, estos factores son concomitantes con el proceso de democratizaci n que alter el tejido social, conproliferacin de un sinnmero de organizaciones sociales y la creacin de una nueva conciencia ciudadana, que reivindica mayparticipacin en los procesos de gestin de las polticas pblicas. La existencia de redes es fruto de otro tipo de factores identificados con lcomplejidad de los procesos administrativos en un medio ambiente cuya din mica impide que cualquier actor aislado controle los procesosla velocidad de los cambios. Sin duda, la posibilidad de establecimiento de redes de gestin est condicionada por el desarrollo tecnolgide las comunicaciones y permite interacciones virtuales en tiempo real.

Todos estos factores han convergido para producir una proliferacin de redes gestoras de pol ticas pblicas, especialmente en el campo dlas polticas sociales, en el que tienen profundas repercusiones. En ese sentido, las redes se han visto como la soluci n adecuada paadministrar polticas y proyectos donde los recursos son escasos, los problemas son complejos, hay muchos actores interesados, existinteraccin de agentes pblicos, privados, centrales y locales y se observa una creciente demanda de beneficios y de participaciciudadana. Sin embargo, la gesti n de redes dista de ser sencilla, lo que ha llevado muchas veces al fracaso de programas y proyectosociales, a pesar de las buenas intenciones de los actores interesados.

La creacin y el mantenimiento de la estructura de redes imponen desaf os administrativos fundamentales, vinculados a los procesos dnegociacin y generacin de consenso, establecimiento de reglas de actuaci n, distribucin de recursos e interaccin, construcci n dmecanismos y procesos colectivos de decisi n, establecimiento de prioridades y observaci n. En otras palabras, los procesos de decisi planificacin y evaluacin adquieren nuevos contornos y exigen otra forma de abordarlos, cuando se trata de estructuras multic ntricasgerencia.

2. Contexto del surgimiento del fenmeno

Las transformaciones por las cuales pasaron el Estado y la sociedad, como consecuencia del proceso de modernizaci n, se caracterizan pla creciente diferenciacin del tejido social, lo que cre nuevas necesidades en relacin con el proceso de coordinacin social. Lechner (199identifica dos paradigmas tradicionales de coordinacin: por un lado, la coordinacin poltica ejercida por el Estado de forma centralizadjerrqu ica, pblica y deliberada; por otro lado, el paradigma de coordinaci n por medio del mercado, que da origen a accione

descentralizadas, privadas, horizontales y no deliberadas (equilibrio espontneo de los intereses).

La reciente formaci n de estructuras multicntricas proviene de un contexto de ruptura con la concepcin tradicional del Estado, como n clprcticamente exclusivo de representaci n, planificacin y conduccin de la accin pblica. Sin embargo, la reciente experiencia de lapolticas de ajuste econmico en los pases en desarrollo fue suficiente para demostrar que "el mercado solo no genera ni sustenta un ordesocial" (Lechner,1997:11). Por el contrario, generaliza tendencias de desintegraci n, ya que acent a la falta de equidad, promueve l

En la actualidad estamos asistiendo en Amrica Latina a la proliferacin de redes de polticas sociales que se explican por los procesossimultneos de descentralizacin y democratizacin. Los procesos de descentralizacin han generado la fragmentacin de la autoridadpoltica y administrativa, dando lugar a nuevas formas de coordinaci n con las que se busca garantizar la eficacia de la gesti n de laspol ticas pblicas. El riesgo de estos nuevos fenmenos est en la prdida de la cohesin que antes ofrecan los sistemas centralizados y pel fortalecimiento de la autonom a y la independencia funcional de las unidades descentralizadas. El concepto de redes, entonces, se utiliz en el anlisis de los procesos de integraci n regional. A pesar de que la red permite eliminar la territorialidad de los mercados y de laspolticas econmicas, como parte del fenmeno de globalizacin y de los procesos supranacionales de integraci n regional, en el campo delas polticas sociales existe una acentuada tendencia a crear redes locales que vinculan estrechamente la gesti n de las pol ticas con elterritorio y una poblacin especfica. Por otra parte, la complejidad de los problemas sociales, la diversidad de actores y el conflicto deintereses existente, la creciente movilizaci n de la sociedad civil en busca de atenci n diferenciada que respete las diferencias sociales, laorganizacin de un sector no gubernamental que acta cada vez ms en el campo de las polticas sociales y la ampliacin de la accin soci

de las empresas, son factores que impulsan y explican el florecimiento de las redes de pol ticas sociales.

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exclusin y no puede generar integracin social. (Las redes de polticas representaran una nueva modalidad de coordinacin, que sdistingue de los dos paradigmas sealados antes).

La globalizacin se presenta como un elemento de gran influencia en las sociedades multic ntricas, puesto que la sociedad multicntricaexpande y traspasa las fronteras tradicionalmente fijadas, lo que conduce al redimensionamiento de los territorios de influencia y acci(Scherer-Warren, 1997). Sin embargo, ese car cter transnacional, al mismo tiempo que favorece el encuentro, revela antagonismos. Econtexto econmico en que estn colocadas las sociedades multicntricas se caracteriza por complejidad e incertidumbre en las relacionesociales, que manifiestan, por un lado, la aproximacin, la integracin y el dilogo, y por otro, el individualismo, la competencia y lintolerancia.

En Amrica Latina, los procesos simultneos de democratizacin y crisis fiscal condujeron a reformas pol ticas y administrativas en loEstados, abrieron espacio para la profusin de nuevas formas de relacin entre el Estado y la sociedad y llevaron a incluir en la agenda ddiscusin pblica los fundamentos de la estructura de poder, organizaci n y gesti n de las instituciones polticas establecidas. Entre lafuerzas polticas surgidas en este perodo sobresalen los nuevos movimientos sociales, que denuncian formas de opresi n distintas de lexplotacin en las relaciones de produccin, aunque encuentren en sta la experiencia histrica de la dominaci n y denuncien los excesosla regulacin de la modernidad, con una radicalidad sin precedentes (Santos, 1996:258). Sobre todo, estos nuevos actores encuentran formainnovadoras de organizacin y crean redes sociales que pretenden interponerse en la pol tica pblica.

El curso de la modernizacin y la diferenciacin relacionada en el tejido social hacen surgir conflictos difusos y varias formas de acuerdocooperacin y solidaridad. En otras palabras, la creciente diferenciaci n social y la expresin de nuevas utop as polticas reducen llegitimidad de la reglamentacin burocrtica y de la centralidad del Estado en la mediacin de los conflictos sociales y, al mismo tiempdenuncian el predominio de los intereses mercantiles. Seg n Moura (1997), la explicacin de las redes como expresin de los nuevarreglos organizacionales surgidos en la actualidad indica el agotamiento de la capacidad de integraci n de las instituciones representativtradicionales, de la eficacia de las organizaciones burocr ticas y del modelo de planificaci n centralizado.

La multiplicidad de actores sociales que influyen en el proceso pol tico, en la decisin, la ejecuci n o el control de actividades p blicas, apunal florecimiento de una sociedad multicntrica, en que se organizan distintos ncleos de unin que, a su vez, tienden a alterar los nexverticales entre el Estado y la sociedad, basados en la reglamentaci n y subordinacin, con orientacin hacia las relaciones ms horizontaly que favorecen la diversidad y el di logo. En ese aspecto, la formacin de las estructuras multicntricas, que configuran una nueva esferpblica plural, proviene tanto de un desplazamiento del nivel central de Gobierno al local y de la esfera del Estado a la sociedad. Procesocomo la descentralizacin y el fortalecimiento de la sociedad civil convergen en formas innovadoras de gesti n compartida de las pol ticpblicas. Adquieren importancia las propuestas de descentralizacin de las polticas pblicas, en la cual el poder local asume el protagonisen la unin entre las organizaciones gubernamentales, empresariales y sociales y ampl a la red de acci n pblica por medio de la inclusinnuevos actores polticos.

En la actualidad, el pluralismo poltico penetra en la composici n de la esfera pblica y transforma los nexos entre el Estado y la sociedad, pmedio de los cuales las organizaciones sociales buscan simultneamente mantener su autonom a e introducirse en las estructuras pol ticde gobierno (Oxhorn, 1999). Ese desafo lleva a la creacin de espacios pblicos de negociacin, ms all de un mero juego de intereseque permite que los actores negocien una interpretacin de la realidad y la conducta apropiada para la resolucin de problemas colectiv(Cavalcanti, 1998). A esos factores se suma la revolucin de la tecnologa de informacin, lo que establece un nuevo sistema d

comunicacin de alcance universal que promueve el intercambio de palabras, im genes y sonidos y, al mismo tiempo, refuerza la identidindividual y colectiva (Castells, 1999).

La tecnologa de informacin revolucion los modelos de organizacin vigentes, produjo soluciones innovadoras en el proceso dplanificacin, coordinacin y control de las actividades y permiti una unin virtual, en tiempo real, de las personas y las organizaciones. P(2001) identifica algunas de las caractersticas de la tecnologa de informacin que permitiran la formacin de redes de pol ticas y sealarun modelo sociociberntico de gobernabilidad, tal como la inteligencia distribuida (derrumbe de los monopolios de conocimiento y distribuciy acceso a informacin para todos los actores), la estructura horizontal (la sustitucin de las jerarquas por la conectividad) y la posibilidad daccin simultnea de los participantes.

En resumen, la diferenciacin social acarre una insercin ms amplia de los intereses de los actores participantes en la arena poltica, ydiferenciacin concomitante del aparato estatal trajo como consecuencia una progresiva sectorializaci n de las pol ticas pblicas. Tantodescentralizacin como el proceso de globalizacin acentuaron estas caractersticas de diferenciacin y adquisicin de autonoma.respecto, Lechner (1977:13) cita la paradoja de Luhmann, segn el cual aumenta la autonoma relativa de cada subsistema funcional y,mismo ritmo, tambin su interdependencia mutua.

3. Conceptos de redes

El trmino redse ha utilizado en diferentes disciplinas como la psicolog a social donde indica el universo relacional de una persona, es deciel conjunto de relaciones y estructuras de apoyo socioafectivo de cada una. La psicologa social identifica como caracter sticas estructuralde las redes el tamao, la densidad, la composicin (distribuci n), la dispersin, la homogeneidad/heterogeneidad y los tipos de funcioneque ejercen. En sociologa se estudian las redes de movimientos sociales que integran diversos actores, que unen lo local con lo global, lparticular con lo universal (Scherer-Warren, 1997:10). Para algunos autores, las redes se consideran nuevas formas de coordinaciintermediarias emanadas del proceso de diferenciacin funcional de los subsistemas (Luhmann, 1987) o aun como nuevas formas dorganizacin social, del Estado o de la sociedad, intensivas en tecnologa de la informaci n y basadas en la cooperacin entre unidaddotadas de autonoma (Castells, 1996).

En la administracin de empresas, la red se considera como la combinaci n de personas, tecnologa y conocimiento que substituy corporacin jerarquizada del modelo de Ford, basado en trabajo, capital y gerencia (Albrechet, 1994:48).

En la gestin intergubernamental, se considera como un tema emergente de uni n de las disciplinas de pol tica y administracin (MarandoFlorestano, 1990), como un modelo estratgico de gestin de pol ticas (Mandell, 1990) o como un nuevo modelo de gobernabilidad quenvuelve a los niveles local y global (Rhodes, 1986). De acuerdo con Brzel (1997), todas las disciplinas que trabajan con las redes dpolticas comparten un entendimiento comn en que se les considera "como un conjunto de relaciones relativamente estables, de naturalezno jerrquica e independiente, que vinculan a una variedad de actores que comparten intereses comunes en referencia a una pol tica, y q




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intercambian recursos para perseguir esos intereses compartidos, admitiendo que la cooperaci n es la mejor manera de alcanzar las metcomunes".

Sin embargo, la autora advierte que no hay concordancia entre los estudiosos en relacin con el poder terico del concepto de redes, vistpor algunos como una metfora para demostrar que las polticas pblicas entraan una multiplicidad de actores diversos, y aceptado potros como una herramienta anal tica valiosa para el estudio de las relaciones entre los actores y el poder p blico; en tanto que otro grupo dautores entienden las redes de polticas como un mtodo de anlisis de la estructura social. Miller (1994) considera que ni el modeltradicional de administracin pblica, basado en cultura de la racionalidad tcnica y de los controles y la coordinacin jerrquica, ni la teoreconmica de la seleccin racional, fruto de la motivacin basada en la racionalidad utilitaria, permiten comprender el fenmeno actual de lredes de polticas.

En el caso de la teora tradicional de la administracin pblica, la suposicin de la separacin entre la pol tica y la administracin es un asunabiertamente cuestionado en numerosos estudios recientes. Por otro lado, la jerarqu a centralizada no puede responder a las necesidadactuales de coordinacin flexible de varios actores interdependientes. La teora de la seleccin racional presupone que toda accinmotivada por una decisin racional que maximiza los intereses personales. Las organizaciones se consideran como entidades racionales qubuscan maximizar su utilidad racional cuando participan en las redes de intercambio. Para Miller (1994:380), esta presuposici n, al llevarhasta el lmite de incluir como intereses egostas bienes intangibles como el poder, el afecto y la lealtad, pierde toda su capacidad explicativLa combinacin de las suposiciones institucionalistas con las de la teor a de la seleccin racional concibe las redes como institucioninformales que se basan en reglas acordadas para llegar a un objetivo com n, o sea, la institucionalizacin de un mecanismo de coordinacihorizontal, con lo que se reducen los costos de informacin y transaccin, se crea confianza y se reduce la incertidumbre (Scharpf, citado pBrzel, 1997).

Para entender el fenmeno de las redes, Miller propone que se aborde el constructivismo social, basado en el m todo fenomenol gico. Pmedio de la interaccin de los participantes en la red de pol ticas, las impresiones y experiencias adquieren significado ms all de lintereses ego stas individuales. En este caso, se deja de hacer hincapi en la bsqueda de los objetivos comunes para enfocarse en

proceso de comunicacin, por medio del cual los miembros de la red comparten un conjunto de valores, conocimientos y formas dpercepcin de los problemas. Para Brzel (1997), las explicaciones te ricas sobre las redes de pol ticas pueden dividirse en dos corrientedistintas, que no se excluyen mutuamente: la escuela de la intermediacin de intereses y la escuela de gobernabilidad.

La corriente que ve las redes como una forma gen rica de intermediacin de intereses trata de analizar las relaciones entre los grupos dinters y el Estado. Esta corriente tiene su origen en la crtica hecha al pluralismo, que presupone que la organizaci n y competencia de lgrupos de intereses son externas al Estado. Para el neocorporativismo, las sociedades modernas crearon un sinn mero de vncul(tringulos de hierro, redes centradas en problemas, anillos burocr ticos, mesocorporativismo, etc.) entre los grupos de inter s y los sectordel Estado, de tal forma que su organizacin y la competencia tienen lugar tambin en el interior del propio Estado. Las redes de pol ticindicaran relaciones de dependencia entre el gobierno y los grupos de intereses, en que hay intercambio de recursos. En los Estados Unidolos pioneros en la forma de abordar las redes de pol ticas comenzaron por entender las pol ticas como el resultado de las estrecharelaciones existentes entre las instancias decisorias, que comprenden los patrones de intercambio establecidos entre los organismoejecutivos, las comisiones del Congreso y los grupos de inters (John, 1999). En Gran Bretaa, el estudio de las redes de pol ticas parti destudio de las relaciones intergubernamentales (Rhodes,1986, 1988; Marsh y Rhodes 1992:197), basado en la idea central de que "lexistencia de una red de polticas, o ms particularmente de una comunidad pol tica, delimita la agenda poltica y da forma a los resultados

la poltica".

Los diferentes tipos de redes proponen la descripcin de la red de acuerdo con ciertos atributos, como el nivel de institucionalizaci(estable/inestable), el nmero de participantes (restricta/abierta), la configuracin de las polticas (sectorial/transectorial) o el tipo de actorsociales interesados y la funcin principal de la red (por ejemplo, redes centradas en problemas, redes profesionales, redeintergubernamentales, redes de productores) y el equilibrio de poder (redes heterog neas y redes homogneas) (Brzel,1997). Ms alllas clasificaciones, puede buscarse algn valor explicativo en los diferentes tipos de redes, suponiendo que la estructura de la red delimite llgica de la interaccin de sus miembros, hecho que afecta al proceso pol tico, o que se pretenda establecer una vinculacin sistemtientre la naturaleza de una red y el resultado del proceso pol tico.

Para la corriente de la gobernabilidad, las redes de polticas se conciben como una forma particular de gobierno de los sistemas pol ticmodernos, centrndose en la estructura y los procesos a trav s de los cuales se estructuran las pol ticas pblicas. Se hace la suposiciimplcita de que las sociedades modernas se caracterizan por la diferenciacin social, la sectorializaci n y el crecimiento pol tico. Talcaractersticas acarrearan una sobrecarga pol tica denominada "gobernabilidad bajo presi n" (Jordan y Richardson, 1983 citados por B rz1997). Para Hanf y O'Toole (1992:166) "la gobernaci n moderna se caracteriza por sistemas de decisin en los que la diferenciacin territori

y funcional desagrega la capacidad efectiva de soluci n de problemas en una coleccin de subsistemas de actores con tareas espec ficascompetencia y recursos limitados". Como consecuencia, hay una tendencia hacia una creciente interdependencia funcional entre los actorepblicos y privados en la consecucin de una pol tica, y apenas por medio de las redes de pol ticas se puede garantizar la movilizacin de lrecursos dispersos y dar una respuesta eficaz a los problemas de pol ticas pblicas.

Castells (1998) llega a formular la propuesta de un Estado-red para designar el formato actual de las pol ticas pblicas, cuya estructurafuncionamiento administrativo asumen las caractersticas de subsidiariedad, flexibilidad, coordinaci n, participacin ciudadana, transparencimodernizacin tecnolgica, profesionalizacin de los actores y retroalimentacin y aprendizaje constantes.

Para algunos autores, el anlisis de redes es una herramienta til para explicar la unin de actores interdependientes, en tanto que para otrla innovacin sera representada por el desplazamiento del objeto de an lisis del actor individual al patr n de vnculos e interaccin comotodo. En este ltimo caso, el acento se centra en la estructura y los procesos por medio de los cuales se organiza como gobernabilidad lrealizacin conjunta de las polticas p blicas. Para otros autores, m s que una nueva perspectiva analtica, las redes indican un cambio enestructura poltica de la sociedad y representaran nuevas formas de organizacin social en respuesta a los problemas polticos dcoordinacin o de mediacin social. Miller (1994:379) entiende que las redes forman un tercer tipo de estructura social, distinta tanto d

mercado como de las formas jerrquicas porque la calidad de la interaccin en el mercado se basa en el inter s racional, en las jerarquasen la obediencia, en tanto que en las redes la interacci n es indeterminada.

En relacin con los estudios de gesti n, la concepcin de las redes tambin representa una innovacin. Aunque exista una vasta contribucide los estudios de las relaciones intergubernamentales, originada en la tradicin del federalismo y de una profunda connotacin jurdicsolamente cuando cambia el punto de enfoque de las relaciones intergubernamentales para la gesti n intergubernamental se supera l




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dicotoma entre administracin y pol tica (Marando y Florestano 1990). A partir de ah , se pasa a incluir el contexto decisorio de mltipljurisdicciones y las distintas mezclas entre la autoridad central y local, las redes de relaciones interpersonales y organizacionales y lparticipacin del sector gubernamental y del no gubernamental.

Segn Rhodes (1986), el argumento de que la implementacin es un elemento clave en el proceso pol tico est implcito en la concepcinlas redes, pues los objetivos iniciales pueden transformarse substancialmente cuando se ponen en prctica. Ya la concepcin tradicional deadministracin pblica, representada por el modelo de arriba -abajo, presupone para efectos de una ejecuci n perfecta, que las circunstanciexternas no imponen restricciones, que los recursos y el tiempo necesarios se encuentran disponibles, que la comprensi n del problema een una relacin de causa y efecto directa y sin interferencias, que hay entendimiento y acuerdo sobre los objetivos, que las tareas estdefinidas en la secuencia correcta y que las autoridades pueden exigir y recibir plena obediencia. El autor argumenta que las redes poseediferentes estructuras, que varan de acuerdo con la constelacin de intereses, con la naturaleza del grupo asociado, con la interdependencvertical entre los miembros, con la interdependencia horizontal con otras redes y con la distribucin de recursos entre los actores.naturaleza y distribucin de los recursos en la red influyen en los patrones de interdependencia. Los recursos pueden ser legales, qucomprenden la distribucin formal de funciones y grados de competencia entre los niveles de gobierno; pol ticos, que se refieren a lestrategias, a los intereses y al sector de actuaci n de los participantes; organizacionales, relacionados con la disponibilidad de conocimientespecializados, recursos de personal, espacio f sico y equipo; y financieros, que comprenden la disponibilidad de fondos para la red.

Otra posibilidad de agrupar las explicaciones te ricas sobre las redes de polticas se refiere al acento dado a los v nculos entre los diferentactores o a las estructuras de las redes. Los autores que trabajan con la explicaci n de los v nculos en general se basan en la disciplina depsicologa social y en la sociolog a relacional.

Rovere (1998:30) asume la visin de la psicolog a social y, segn l, "para nosotros, redes son redes de personas, se conectan o vinculpersonas, aunque esta persona sea el director de la instituci n y se relacione con su cargo incluido, pero no se conectan cargos entre s ,se conectan instituciones entre s, no se conectan computadoras entre s , se conectan personas. Por esto se dice que redes es el lenguajelos vnculos, es fundamentalmente un concepto vincular". Rovere propone un esquema ascendente de clasificaci n de los vnculos en relacicon el nivel, las acciones y los valores que intervienen, que permite observar el grado de profundidad de una red. Los niveles comienzan cel reconocimiento, seguido del conocimiento, la colaboracin y la cooperacin y, por ltimo, la asociacin. "El primer nivel ser a elreconocimiento, que expresara la aceptaci n del otro. En casos extremos, la dificultad de operar o de interactuar consiste en que noreconoce que el otro existe...Hay un segundo nivel que es el de conocimiento. Luego que el otro es reconocido como par, como interlocutvlido, empieza a ser incluido en mi palabra, empiezo a necesitar el conocimiento del otro, lo cual expresa inter s, quiero saber qui n esotro y entender cmo se ve el mundo desde ah. Hay un tercer nivel. A partir del inters y del conocimiento empiezan a existir algunepisodios de colaboracin (colaborar en el sentido de trabajar con [alguien]). No es una ayuda sistem tica, no es una ayuda organizada siespontnea. Hay momentos, hechos y circunstancias en que se verifican mecanismos de colaboraci n que empiezan a estructurar una sede vnculos de reciprocidad; empiezo a colaborar pero espero tambin que colaboren conmigo. En el cuarto nivel ya existen algunas formsistemticas de cooperacin (cooperacin: operacin conjunta). Esto supone un proceso ms complejo porque supone que existeproblema comn. Por lo tanto, hay una problematizaci n conjunta y una forma ms sistem tica y estable de operacin conjunta, es decir qhay un compartir sistem tico de actividades. Existe un quinto nivel donde hay asociaci n, donde esta actividad profundiza alguna formacontrato o acuerdo que significa compartir recursos.

Toda esta construccin podra representarse en un cuadro:

Fuente:Rovere (1998: 35).

En este anlisis de redes, el enfoque central est en las relaciones sociales y no en los atributos de grupos o individuos. A partir de la

relaciones es posible comprender el sentido de las acciones sociales; en cambio los atributos se refieren apenas a sus agentes. Tambi nacuerdo con la sociologa relacional, "las instituciones, la estructura social y las caracter sticas de los grupos son cristalizaciones de lmovimientos, el intercambio y los "encuentros" en las mltiples e intercambiantes redes de relaciones vinculadas y superpuestas" (Marque1999:3). El acento dado a las relaciones personales pasa a ser la suposicin del anlisis de redes sociales ya que lo "social" est estructurapor un sinnmero de redes de relaciones personales y organizacionales de diversa naturaleza. La estructura y la posicin de los actores enred influyen en sus acciones, preferencias, proyectos y visiones del mundo, as como en el acceso a los distintos recursos de poder.

Para el anlisis de la naturaleza de los vnculos en una red de polticas, Cavalcanti (1998) propone la construcci n de una matriz, a partirdos conjuntos de indicadores; el primero se refiere a las posiciones jerrquicas de las organizaciones y el segundo est compuestoindicadores de gestin pblica. Para efectuar el an lisis de las relaciones identificadas en la matriz interorganizacional todava restricta a lrelaciones bilateralesindica que es preciso considerar las siguientes variables: eficacia percibida, dependencia, respuesta a problemasoportunidades, conocimiento mutuo, consenso, similitud de dominio, flujo de comunicaciones, formalizaci n, complejidad y centralizaci n.

Una perspectiva distinta, en la cual no se hace hincapi en los vnculos sino en la estructura, puede encontrarse en el trabajo de Klijn (19951996), que comprende las redes de pol ticas como el contexto ms o menos estable dentro del cual se realizan juegos independientes sobdecisiones polticas. Klijn et al. (1995:439) define las redes de pol ticas como "patrones ms o menos estables de relaciones sociales entactores mutuamente dependientes, que se forman alrededor de problemas pol ticos o grupos de recursos y cuya formacin, mantenimientcambio es obra de una serie de juegos". Los juegos se entienden como una serie de acciones continuas y consecutivas entre diferenteactores, realizadas de acuerdo con reglas formales e informales por las cuales se gu an, que surgen en torno a temas o decisiones en lcuales los actores tienen inters.

Nivel Acciones Valor

5. Asociarse Compartir objetivos y proyectos Confianza

4. Cooperar Compartir actividades y recursos Solidaridad

3. Colaborar Prestar ayuda espor dica Reciprocidad

2. Conocer Conocimiento de lo que es ohace el otro Inters

1. Reconocer Destinadas a reconocer que elotro existe Acep tacin




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Las pol ticas son los resultados de estos juegos y comprenden actores en relaci n de interdependencia; recursos tales como poder, posicisocial, legitimidad, conocimiento, informacin y dinero; reglas prevalecientes y mutables que son fruto de la interacci n y regulancomportamiento de los actores; y percepciones que son im genes de la realidad a partir de las cuales los actores interpretan y eval ancurso de accin y tambin el de los dems actores.

Otra posibilidad de comprensin de las redes nos remite a la dicotom a entre quienes favorecen las transformaciones en la sociedad y scapacidad de movilizacin y quienes acentan los cambios en el Estado y en la gesti n de las polticas pblicas. En el primer caso, enperspectiva social y de movilizacin encontramos autores como Jacobi (2000: 156) para quien las redes se fortalecen como actores pol tictransnacionales en la defensa de polticas pblicas y "representan la capacidad que tienen los movimientos sociales y organizaciones de lsociedad civil para explicitar su riqueza intersubjetiva, organizacional y pol tica y concretar la construccin de elementos de intersubjetividen forma circular, buscando consensos, tratados y compromisos de actuaci n colectiva".

Para el autor, las redes se colocan en una l gica que exige uniones y solidaridad, definicin de objetivos comunes y reducci n de friccionesconflictos, establecen una estructura horizontal para la presentacin de exigencias y hacen uso de la moderna tecnolog a de informacin padivulgar su postura (Jacobi, 2000:134). De la misma manera, Scherer-Warren (1997) considera que las redes constituyen un niveintermediario crucial para entender procesos de movilizaci n, ya que por medio de esas redes las personas interact an, influyen unasotras y participan en negociaciones, al mismo tiempo que producen los esquemas cognitivos y de motivaci n necesarios para la accicolectiva. Debido a las tecnologas de informtica, surgen aun las comunidades virtuales, de alcance cada vez mayor, creadas por actoreque se identifican con causas comunes que constituyen un nuevo tipo de imaginario colectivo, redimensionan los territorios de influencia y daccin, y se comunican en tiempo real.

Scherer-Warren (1997) elabora algunos asuntos que se incorporarn a la metodologa de anlisis de redes sobre cules son los "nudos" dered (dirigentes y mediadores); qu actores estn integrados a la red o excluidos de sta; cmo se realiza la conectividad de la red; qu tipoestructura imaginaria se construye y cul es la naturaleza de la interaccin. Desde este punto de vista, los propios movimientos de lasociedades complejas se consideran como redes sumergidas de grupos, circuitos de solidaridad, que difieren profundamente de la imagen dun actor pol ticamente organizado.

Si desde la perspectiva de la sociedad se favorece la visualizacin de las redes como procesos de movilizaci n que generan conexionsolidarias, desde la perspectiva que favorece la gesti n de las redes intergubernamentales e interorganizacionales se reconoce que lcomplejidad del sistema intergubernamental signific un aumento de las interrelaciones en todos los niveles de gobierno y de la sociedad,que alter el modelo de gestin de las polticas pblicas. Las redes intergubernamentales e interorganizacionales se consideran com"estructuras de interdependencia que comprenden varias clases de organizacin o partes, donde una unidad no es nicamentesubordinado formal de la otra en un amplio arreglo jerrquico", sin importar si estas estructuras de colaboracin comprenden organizacionno lucrativas o v nculos con empresas lucrativas (O'Toole, 1997:45).

Salamon (1995:22) seala la proliferacin de relaciones entre el gobierno y el llamado tercer sector en la ejecuci n de polticas pblicas coun cambio crucial en las formas de acci n gubernamental y coloca los desaf os en relacin con la rendicin de cuentas, la gesti n ycoordinacin de las actividades gubernamentales. El nuevo patr n extensivo de gobierno en asociacin con instituciones sin fines de lucresponde tanto a las demandas democrticas como a las necesidades de reducci n del gasto pblico, pero impone nuevos desaf os agestin pblica. Estas alteraciones exigen que se revise la concepci n de la gestin estratgica a la luz de la especificidad de las redeinterorganizacionales.

Para Mandell (1990) en el modelo de gestin estratgica "intraorganizacional", el control se basa en la autoridad leg tima que parte de ljerarqua. En relacin con la estructura de poder, las estrategias dependen de la habilidad de la administraci n superior para definir ldecisiones, delegar [autoridad] y controlar el proceso de implementaci n. Adems, las medidas tomadas por el administrador se delimitadentro de un contexto organizacional espec fico. A diferencia de ello, en la red "interorganizacional", el control no es una relacipreponderante. El hecho de que sus miembros representen diferentes niveles de gobierno no implica que haya una relaci n jerrquica entellos y cada nivel acta como unidad semiautnoma.

La posicin de poder guarda relaci n con la influencia que tiene cada miembro en la propia viabilidad de la red. Las organizaciones conf unas en otras para alcanzar objetivos propios y, en ese sentido, el poder de una organizacin aumenta en la medida en que su participacise convierte en una condici n esencial para la conservaci n de la red. Adems, el gestor interviene en diversas redes, en una estructurasuperacin de unas con respecto a otras o de mutua influencia.

La autora define algunas variables para analizar las caracter sticas de cada tipo de red. Esas variables son:

La "compatibilidad de los miembros", que corresponde a los niveles de congruencia de valores y de concordancia sobre losobjetivos. En ese sentido, el desaf o est en conciliar el objetivo de la red con los objetivos particulares de los miembros.

El "ambiente de movilizacin de recursos" corresponde a la disponibilidad de fondos y al tipo de control ejercido sobre esosrecursos.

El "ambiente social y poltico" corresponde a las bases de poder y al patrn de conflictos. La autora considera el conflicto comouna consecuencia inevitable en la relacin de interdependencia y que debe aprovecharse en sus aspectos constructivos, comoel "ajuste" de poder y de recursos entre las organizaciones.

La complejidad del fenmeno de las redes de pol ticas puede reflejarse en las diferentes dicotom as (paradojas) que intervienen en sanlisis, algunas de las cuales fueron sealadas por Loiola y Moura (1996:58) o por otros autores.

Organizaciones/individuos(sealada por John, 1999). Muchos autores definen las redes como relaciones de interdependenciaentre organizaciones, pero otros se alan el hecho de que estas relaciones se dan entre individuos que obran dentro de esasorganizaciones y crean v nculos entre s .

Transitoriedad/permanencia.Las relaciones entre los diferentes actores o nudos de la red se presentan en patrones m s o




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menos estables, lo que las diferencia tanto de formas ms casusticas como de la formalizaci n burocrtica del Estado. Estasestructuras flexibles se transforman con la dinmica de la propia red.

Cooperacin/competencia, solidaridad/conflicto. Las redes se estructuran como medidas conjuntas de cooperacin en torno deun problema y una solucin comunes, lo que no descarta la existencia de singularidades y conflictos. M s que un consensoprevio, existe la negociacin de intereses competitivos.

Igualdad/diversidad. Los diferentes actores que intervienen en una red protegen su diversidad, aun cuando sean parte de unaestructura conjunta.

Racionalidad instrumental/ racionalidad comunicativa (en la terminologa de Jrgen Habermas), la accin coordinada einterdependiente exige la construccin del consenso comunicativo, pero la gesti n de las redes de pol ticas da origen a unaaccin instrumental que vincula, racional y eficazmente, medios para fines acordados.

Construccin/desconstruccin.La dinmica flexible de las redes permite la permanente construcci n y desconstruccin tantode patrones de interaccin como de los propios ndulos que componen la red.

Loiola y Moura (1996:64) resumen la contribucin terica de la explicacin de las redes, sealada por diferentes actores al afirmar qupermite superar las limitaciones de las explicaciones atomistas y aun sistmicas de las organizaciones por percibir a los actores/agentessu interaccin, o sea, la din mica del proceso, sin divisiones artificiales entre el actor y la estructura y los ambientes interno y externo.

4. Formacin y gestin de redes

La proliferacin de redes de polticas nos lleva a reflexionar tanto sobre sus caractersticas, fortalezas y debilidades como sobre lo

problemas especficos que surgen en su gesti n. En general, se presentan como caractersticas ventajosas de las redes de pol ticas:

dada la pluralidad de actores que intervienen en las redes, es posible una mayor movilizaci n de recursos y se garantiza ladiversidad de opiniones sobre el problema;

debido a la capilaridad que presentan las redes, la definicin de prioridades se hace de forma ms democrtica, y abarcaorganizaciones de pequeo porte y m s cercanas a las que originaron los problemas (Salamon, 1995);

por el hecho de que comprenden conjuntamente al gobierno y a las organizaciones no gubernamentales, puede establecerseuna presencia pblica sin crear una estructura burocr tica (Salamon, 1995);

debido a la flexibilidad inherente a la dinmica de las redes, stas ser an ms aptas para realizar una gesti n de adaptacinque est conectada a una realidad social vol til, en un medio en que es preciso unir las medidas de planificaci n, ejecuci n,retroalimentacin y rediseo, con adopcin de la observacin como instrumento de gestin y no de control;

por ser estructuras horizontales en que los participantes mantienen su autonom a, los objetivos y estrategias establecidos porla red son fruto del consenso obtenido por medio de procesos de negociaci n entre sus participantes, lo que generar a mayorcompromiso y responsabilidad de stos con las metas compartidas y mayor sostenibilidad.

Sin embargo, algunas de las caractersticas de las redes tambin se sealan como limitantes de su eficacia o causa de problemasdificultades para su gestin, tales como:

las redes de polticas presentaran nuevos desafos para garantizar la rendicin de cuentas en relacin con el uso de losrecursos pblicos, por el hecho de estar formadas por numerosos participantes gubernamentales y privados;

el proceso de generacin de consenso y negociacin puede ser demasiado lento y crear dificultades para enfrentar cuestionesque requieren una acci n inmediata;

las metas compartidas no garantizan la eficacia en el cumplimiento de los objetivos ya que las responsabilidades son muydiluidas;

la dinmica flexible puede terminar alejando a los participantes de los objetivos iniciales o comprometer la acci n de la red porla desercin de algunos actores en momentos decisivos;

los criterios para participacin en la red no son expl citos y universales y pueden provocar marginacin de grupos,instituciones, personas y aun regiones y pueden dejar la polt ica apenas en manos de una lite;

las dificultades de control y coordinacin de la interdependencia tienden a crear problemas de gesti n de las redes.

La gestin de la formulacin de la estrategia de redes es considerada por algunos autores como la gran laguna en los estudios actuales eeste campo. Los modelos de gestin se concibieron para situaciones intraorganizacionales que difieren de las estructurainterorganizacionales en aspectos de importancia crtica:

SITUACIONES INTRAORGANIZACIONALES

El control se basa en una autoridad legtima; flujo jerrquico.




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Fuente: Elaboracin propia a partir de Mandell (1990).

La gerencia intergubernamental correspondera al manejo de pol ticas y programas pblicos por medio de redes interorganizacionales, cuyprincipales caractersticas o cualidades seran, segn Wright (1983), el enfoque en la soluci n de problemas, el comportamiento estratgicolas redes de comunicacin. "Estas caractersticas se refieren a las habilidades para lograr coordinacin y control, para establecer un patr

de contactos dentro del sistema de redes y para manejar situaciones de interdependencia" (Mandell, 1990:33). Si las redes son formadas pactores, recursos, percepciones y reglas (Klijn et al., 1995), stos son elementos clave que deben considerarse no slo en el anlisis sitambin en la gestin de las redes.

En relacin con los actores, debemos considerar que estn en una situaci n de interdependencia en una red, creada por la necesidad dcompartir recursos para alcanzar un objetivo com n. Cada actor especfico tiene sus objetivos particulares, pero se impondr a una limitacial imaginar que su participacin en una red sera consecuencia de sus carencias y del propio comportamiento de maximizaci n para alcanzsu objetivo personal u organizacional. La construccin de una red entra a ms que eso, es decir, exige la construccin de un objetivo mayque pasa a ser un valor compartido, ms all de los objetivos particulares que permanecen. La habilidad para establecer este megaobjetivque implica una l nea bsica de acuerdo, tiene que ver con el grado de compatibilidad y congruencia de valores entre los miembros de la re(Mandell, 1999). Para llegar a este tipo de acuerdo es necesario establecer sitios de negociacin, donde se puedan confrontar y negociar lpercepciones, los valores y los intereses.

La estructuracin de estos espacios y procesos de negociaci n forma parte de la dimensin de la estructura de la red, que se refiere ainstitucionalizacin de los patrones de interacci n. El establecimiento de reglas formales e informales es un importante instrumento para l

gestin de las redes (Bruijn Heuvelhof, 1997) porque especifica la postura de los actores en la red, la distribuci n del poder, las barreras pael ingreso, etc. Las reglas constituyen prcticas sociales, orientan los patrones de comportamiento de los actores (Klijn, 1996) y exigen previconocimiento por parte de ellos y la interpretaci n comn por parte de los miembros de la red. Siendo producto de la interacci n de lactores, las reglas se deben construir y modificar como parte de la din mica de interaccin de los actores.

La existencia de diferentes actores que poseen distintos recursos debe considerarse tanto desde el punto de vista interno como externo a lred. La capacidad de movilizacin de recursos por los miembros de la red depende tanto de los recursos que controla cada uno como de lovnculos externos que establece. El poder de cada miembro dentro de una red depender de la centralidad de sus funciones para la red (sea, del control de recursos), como tambin de los vnculos de cada organizacin con un patrn de organizaciones ms amplio (Benso1975).

En la gestin de las redes el punto de enfoque se encuentra en los procesos de interacci n entre los diferentes actores y los medios por lcuales se pueden estimular, mantener o cambiar estos procesos cuando sea necesario. El conflicto entre las organizaciones se considercomo un producto inevitable de las situaciones de interdependencia entre ellas y exige una activa labor de gerencia. El apoyo a una pol tique favorezca los objetivos de varios actores es una estrategia de la gerencia de las redes y lo mismo sucede con la activaci n selectiva p

medio del uso de incentivos para establecer arreglos organizacionales coaliciones e interacciones entre los actores (Klijn, 1996).

Los actores obran en funcin de sus percepciones en relacin con los dems actores y las expectativas de sus patrones de comportamientA partir de estas percepciones, sus recursos e intereses y las reglas establecidas, cada actor define su estrategia de acci n. Las redescaracterizan por configuraciones especficas de percepciones que se relacionan con la historia y naturaleza de cada una (Klijn et1995:440). Muchas veces, la gerencia de las redes debe enfrentarse a asuntos relativos al cambio de las reglas de interacci n, a los valoresa las percepciones que pueden promoverse a partir de debates abiertos, procesos de evaluaci n y aprendizaje y por medio de la entrada dnuevos actores. Los elementos condicionantes del xito de la gestin de redes se alados por Agrannoff y Lindsay (1983) seran:

desplegar un gran esfuerzo para llegar a un entendimiento com n;

propiciar situaciones en que todos ganen;

hacer participar a las verdaderas instancias decisorias polticas y administrativas;

concentrarse en cuestiones especficas;

evaluar permanentemente y negociar las soluciones;

crear un marco para la accin cotidiana.

El ejercicio del poder depende de la habilidad del jefe para controlar el proceso (aunque hayadescentralizacin de funciones y acciones).

La gestin est a cargo de un gestor particular en un contexto organizacional espec fico.

ESTRUCTURAS INTERORGANIZACIONALES

Unidades semiautnomas o independientes; relaciones horizontales.

El ejercicio se basa en la creencia y confianza en los otros miembros para alcanzar las metas de cadauno. El poder es diverso, no descentralizado.

Los gestores pueden participar en muchas redes funcionales simult neamente, en una estructura demutua influencia en sus actividades o de superaci n de unas con respecto a otras.




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Para Klijn et al.(1995), la gerencia exitosa de redes debe basarse en las siguientes condiciones:

activar selectivamente los actores y recursos;

limitar los costos de la interaccin;

buscar el compromiso de los participantes;

prestar oportuna atencin a los aspectos polticos y administrativos;

velar por la calidad y abertura de la interacci n.

Como una de las caractersticas de las redes es su naturaleza multicntrica, tambin observaremos que la gerencia ya no es una estrategiexclusiva de un actor. Por lo tanto, el papel del gestor de las redes de polticas es un importante aspecto en que se debe reflexionar, ya qupuede ser desempeado por cada uno de los actores, por varios de ellos simult neamente o aun por un mediador externo o facilitador (Klij1996:105). Los patrones tradicionales de la teora y la prctica de la administracin pblica no se aplican a la gerencia de las redes dpolticas, puesto que los gerentes de redes no supervisan el desempeo de los participantes difusos de las redes. En este caso, el gestdebe buscar instrumentos que le permitan realizar investigaciones regulares sobre las alianzas que tiene e identificar los puntos dcoordinacin del conjunto de actores (O Toole, 1997).

Se distinguen dos habilidades como imprescindibles para garantizar el comportamiento de movilizaci n del liderazgo de las redes: la habilidade aunar fuerzas y la habilidad de alcanzar metas comunes. Para Mandell (1990), como las redes difieren en relaci n con los tipos dmecanismos de coordinacin, esto requerir diferentes estilos compatibles de gerencia. Las estructuras de los arreglos interorganizacionalecorresponden bsicamente a tres tipos de situaciones de interdependencia, cuyo dise o tiene un efecto importante en el desempeo futuroen la naturaleza de la gesti n. En la red "no mediada" o voluntaria, la coordinacin se inicia con la participacin de las organizaciones, qasumen la misma posicin en la red. En la red "mediada", la coordinaci n es iniciada por una autoridad y puede ser "impuesta" verticalmenpor la autoridad legal y financiera responsable o puede ser "ejercida" horizontalmente por un organismo designado y que no se coloca poencima de los dems miembros.

Cada una de las estructuras identificadas exige diferentes funciones del dirigente, ya que para unas es vital la construcci n de la propimediacin entre pares, en tanto que para otras esta cuesti n se ha resuelto desde la constituci n legal de la red y solo se requierecoordinacin de los procesos de negociacin y de gestin en situaciones de interdependencia. La autora identifica algunos estilos de gestiestratgica, compatibles con las necesidades de cada contexto, en un continuo que va desde el autcrata benevolente, que asume la funcide un "director de orquesta", hasta el mediador de trabajos, que apenas asegura a las partes el cumplimiento del acuerdo, como un dirigenten un sistema de laissez-faire ". En el centro de ese continuo est el dirigente democr tico, que acta como un "productor de cine"desempea un papel activo en el logro de resultados y la motivaci n de los participantes. Sin embargo, en todo caso, la gesti n de redes trcomo consecuencia la gestin de situaciones de interdependencia, lo que termina por aproximar los procesos de formulaci nimplementacin de polticas y exige el establecimiento de formas de coordinacin y control.

La interdependencia es una condicin en la cual cada organizacin depende de otra, sin que ello implique una relaci n de subordinacientre ellas. En una situaci n de interdependencia, el comportamiento de una parte no puede considerarse en forma aislada de los dem s,que aumenta el grado de incertidumbre para cada una de ellas. En la coordinacin de las situaciones de interdependencia se deben tenercuenta dos aspectos: la coordinacin de las relaciones de causa y efecto y las de insumo y producto entre las partes y la necesidad de reducla incertidumbre para todos. Una parte importante de la coordinacin es el establecimiento de procesos de adopci n de decisiones que secontinuos y estables, ya sean partes formales de la estructura de la red o no. Los instrumentos usados en la gestin de la red que favorecla coordinacin pueden ser del tipo reglamentario, financiero o de comunicacin (Bruijn y Heuvelhof (1997). Sin embargo, conviene evitar lriesgos de crear estructuras formales que sean inapropiadas para resolver el problema y cuyo dise o altere la estructura a tal punto quamenace la propia existencia y el equilibrio dentro de la red.

Hay una paradoja inherente a la conservacin indispensable de la autonom a de los miembros de la red y a la necesidad de cremecanismos de coordinaci n interorganizacional para garantizar la efectividad de sus acciones. El proceso de desarrollo de la coordinaciinterorganizacional contiene las semillas de la desintegracin producidas por el aumento de la formalizacin y observacin, lo que llevaconflicto y aumenta la disensin entre los participantes que luchan por su autonom a funcional a pesar de su interdependencia cada vemayor (Van de Ven y Walker,1984). El establecimiento de canales de comunicacin entre los miembros de la red parece crucial para

desarrollo de valores y objetivos colectivos y permite el surgimiento de un tejido de situaciones de interdependencia y el crecimiento de lcoordinacin interorganizacional, sin amenaza para el equilibrio de la red. Los canales informales basados en relaciones personales entrpares de individuos tambin suelen ser de gran utilidad en el desarrollo de la coordinacin.

Para Benson (1975:235) "una red interorganizacional es equilibrada en la medida en que las organizaciones participantes mantienen uninteraccin sumamente coordinada y cooperativa basada en el consenso normativo y en el respeto mutuo". Ese autor identifica las cuatrdimensiones del equilibrio interorganizacional como el consenso en relacin con el dominio (campo de actuacin), el consenso ideolgi(valores compartidos), la evaluaci n positiva de los otros miembros y la coordinaci n del trabajo. Muchos autores recomiendan la sustitucide los mtodos tradicionales de planificacin por el incrementalismo, en el cual los administradores, en vez de definir los objetivosestrategias para alcanzarlos, refinan sus ideas varias veces, mejorando o contrariando la conducta precedente. El incrementalismo permitmantener constante el tema central de la discusi n y adaptar medios y fines de accin ms operativos. Para la ejecucin de la planificaciincremental se necesitan el desarrollo de un sistema de informaci n que permita el seguimiento y la evaluacin peridica de las medidtomadas y el establecimiento de canales efectivos de comunicaci n y negociaci n.

Metcalfe (1997:238), en el estudio de la integracin regional, propone que el fortalecimiento de la coordinacin debe obedecer a un

secuencia de etapas:

1. Las organizaciones administran independientemente en sus jurisdic - ciones

2. Intercambio de informacin entre las organizaciones (comunicacin)




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3. Consultas entre las organizaciones (retroalimentacin)

4. Gestin para evitar divergencias de pol ticas (hablar con una sola voz)

5. Bsqueda de un consenso sobre pol ticas (gerencia del conflicto)

6. Mediacin y conciliacin

7. Arbitrio de conflictos organizacionales

8. Establecimiento de parmetros comunes

9. Fijacin de prioridades

Para superar los problemas de coordinaci n en la gestin intergubernamental, que entra a elevados niveles de complejidad, diversidaddependencia, Agranoff y Lindsay (1983) presentan cuatro consideraciones fundamentales:

1. Es necesario reconocer y confrontar de alguna manera el contexto constitucional, legal y estructural de las diferentesorganizaciones participantes. Solamente as ser posible reconocer y aceptar las diferencias en relaci n con la definicin demisiones, estructura, procesos y procedimientos, respetando la autonom a de los interesados y definiendo las diversasresponsabilidades en las medidas, compatibles con las especificidades de cada miembro.

2. Reconocimiento de la naturaleza poltica de la tarea como inevitable en un proceso en que participan actores con diferentes

visiones polticas del problema. Para superar los problemas que pueden surgir de esta diversidad es necesario estimular undilogo franco que permita identificar las barreras que pueden comprometer la acci n colectiva. Cuando la red comprendeactores gubernamentales y no gubernamentales es necesario considerar al sector privado como socio y no como sectordependiente del Estado.

3. Todo problema de las redes de pol ticas tiene una dimensin tcnica y exige participacin de los especialistas y el uso deinstrumentos tcnicos como puente entre las diferentes perspectivas. Es preciso establecer un flujo de informaci n continuaentre el grupo tcnico y los actores pol ticos, y crear diferentes niveles de trabajo, manteniendo la administraci n de las medidaspor separado en cada organizacin.

4. Enfoque en la solucin de problemas, con la participacin de todos los actores polticos en el proceso de adopcin dedecisiones, con miras a establecer un proceso pragmtico de construccin de un programa de trabajo que reduzca los conflictosal mnimo. En la definicin de un programa de trabajo y de un plan comn con todos los miembros se debe tener en cuenta lanecesidad de estimularlos a negociar este plan con sus organismos. La gesti n debe centrarse en la adaptaci n y no en el usode tcnicas de planificacin racional.

5. Conclusin: Redes de pol ticas sociales

La proliferacin de redes de polticas sociales se debe, en primer lugar, a los dos macrofen menos que definen el contexto actual de estapolticas, es decir, a los procesos de descentralizacin y democratizaci n que marcaron a las sociedades latinoamericanas en los ltimdecenios. Si los procesos de descentralizacin provocan una fragmentacin inicial de la autoridad pol tica y administrativa, generan nuevaformas de coordinacin con las que se busca garantizar la eficacia de la gesti n de las polt icas pblicas. El peligro para las autoridadlocales se deriva de la prdida de la cohesin garantizada por los sistemas centralizados y por el fortalecimiento de la autonom a y lindependencia funcional de las unidades, sin el establecimiento de contrapesos que garanticen la integraci n del sistema de polticas yagregacin y la coherencia necesarias para el xito de los gobiernos locales (Pratchett, 1994). Para Cole y John (1995), el inter s en adaptel concepto de redes de pol ticas para estudiar los patrones de gobernabilidad local reside en el reconocimiento de la multiplicidad de actorelocales que dependen uno de otro y cuya cooperacin puede ayudarlos a enfrentar presiones externas, reducir la incertidumbre y aumentar leficiencia en su accin poltica.

El concepto de redes tambin se utiliz ampliamente en el an lisis de procesos de integracin regional y en la formacin de la ComunidaEuropea por su gran utilidad para el anlisis de las pol ticas de la CE, por ser una red pluralista (Metcalfe, 1977) en que los estados miembrconservan su autonoma y su identidad individual y comparten responsabilidades para la gesti n de polticas en comn, y por desarrollar upatrn de interdependencia coordinada (Rhodes,1986). A pesar de que la red permite eliminar la territorialidad de los mercados y de lapolticas econmicas, como parte del fen meno de globalizacin y de los procesos supranacionales de integracin regional, en el campo dlas polticas sociales existe una acentuada tendencia a crear redes locales, que vinculan estrechamente la gesti n de las polticas conterritorio y una poblacin especfica.

Es evidente la incapacidad de los gobiernos centrales para dar respuesta a los problemas sociales, especialmente en el actual contexto dreduccin del papel de las burocracias y de los recursos del gobierno central. La complejidad de los problemas sociales, la diversidad dactores y los intereses conflictivos existentes, la creciente movilizaci n de la sociedad civil en busca de atenci n diferenciada que respete ldiferencias sociales, la organizacin de un sector no gubernamental que act a cada vez ms en el campo de las pol ticas sociales yampliacin de la accin social de las empresas, son factores que impulsan y explican el florecimiento de las redes de pol ticas sociales.

La percepcin cada vez mayor de que la descentralizacin, como transferencia de poder de decisi n a las autoridades locales y aun a lousuarios, no garantiza la eficacia de las polticas sociales, ha llevado a los estudiosos a identificar este d ficit de eficacia en funcin de vari

factores y a sealar posibles soluciones:

La falta de unin de las pol ticas econmicas y sociales. En general, la pol tica social viene funcionando en campos sinautonoma y sin participaci n en las decisiones que la afectan y est n subordinadas a las pol ticas econ micas (Kliksberg,1997).




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A pesar de que con la descentralizaci n los servicios se dirigen a los mismos grupos sociales que ocupan un mismo espaciogeogrfico, su ejecucin se realiza de forma aislada por medio de cada pol tica sectorial. Si bien los problemas sociales semanifiestan en el mbito sectorial, su solucin depende de la accin de ms de una poltica, de una accin que considere lapoblacin de forma integral. Solamente por medio de la intersectorialidad es posible una acci n integrada de las polticassociales que garantice universalidad, integridad y equidad (Junqueira, 1998).

La agenda de pol ticas sociales tiende a excluir los temas conflictivos y a concentrarse en cuestiones administrativas de menorimportancia. Entonces se hace necesario buscar una explicaci n "sustancial", que reconozca y resuelva los conflictos y seaconducente a procesos de negociaci n con modelos tcnicos avanzados (Kliksberg, 1997).

Cuando surja la necesidad de aumentar la flexibilidad en la gesti n de las polticas sociales se debe tener en cuenta que estono representa un alivio de la tarea de gerencia. Primero porque la expansi n de las competencias legales no siempre vaacompaada del correlativo aumento de la capacidad administrativa y, segundo, porque la flexibilidad aumenta la complejidaddel sistema, y exige a la accin administrativa diferentes bases para distintos campos de pol tica (Metcalfe, 1997).

Es necesario introducir una gerencia social de adaptaci n para que sean eficaces las pol ticas que enfrentan problemas deelevada complejidad y que se desenvuelven en un contexto de gran turbulencia pol tica e inestabilidad institucional. La posturade no separar la formulacin y la implementacin de las pol ticas as como la introduccin de mecanismos de seguimiento de laspolticas sociales son requisitos para el desarrollo del imprescindible aprendizaje institucional.

nicamente con la utilizacin de instrumentos como la planificacin estratgica y el anlisis de los actores interesados y de los procesos dnegociacin ser posible tener programas y proyectos sociales coherentes y sostenibles. Las negociaciones sern fructferas si se basanrelaciones de confianza entre todos los actores interesados.

La participacin de la poblacin en la formulacin y gesti n de las polticas sociales crea condiciones propicias para eldesarrollo de la ciudadana y la emancipacin de los sectores ms marginados de la poblacin y, al mismo tiempo, transformalas estructuras autoritarias del Estado y genera formas de gesti n pblica conjunta.

La funcin de liderazgo de los gobiernos locales en la uni n de actores pblicos y privados indica que, en vez de undebilitamiento del Estado, las redes locales sealan el camino de su transformaci n. En la gestin de las pol ticas sociales, lasredes permiten lograr la optimizaci n de los recursos disponibles y la democratizaci n en la adopcin de decisiones y, al mismotiempo, producen conocimientos propios, desde un punto de vista t ransectorial (Junqueira, 1998).

El gestor pblico debe dejar cumplir planes para convertirse en negociador, capaz de incentivar el di logo, colectivizar lasideas, formular alternativas y promover la accin conjunta. En ese sentido, "el gerente negociador, que trabaja con laparticipacin, con el dilogo y con la autonoma, tiene en la informacin el instrumento fundamental de accin. Esa perspectivaexige que el gerente tenga la capacidad de captar, transferir, divulgar y utilizar la informacin de forma previsiva einteractiva" (Junqueira y Inosa, 1992: 29).

Por lo tanto, podemos llegar a la conclusin de que las redes de pol ticas sociales son un instrumento fundamental para la gerencia de lapolticas sociales y, lo que es ms, permiten la construccin de nuevas formas de colectivizaci n, socializacin, organizaci n solidariacoordinacin social, compatibles con la transformacin tanto de la sociedad civil como del Estado. El surgimiento de redes de pol ticrepresentara la tentativa de crear nuevas formas de coordinacin, que pudieran responder a las necesidades y caractersticas del contexactual, donde el poder es de naturaleza pluralista y diversificada. En ese sentido, las redes van ms all del papel de un instrumentexclusivamente administrativo en la medida en que permiten generar relaciones basadas en la confianza (capital social) y los procesohorizontales y pluralistas de gerencia (esfera pblica democrtica). Por lo tanto, al considerar la existencia de estructuras multicntricas nopuede hacer desaparecer la persistencia de la distribucin desigual del poder, ni las dificultades administrativas inherentes al proceso dgestin pblica en una estructura reticular. Tambi n es necesario tener en cuenta las limitaciones de las redes de pol ticas en el cumplimiende ciertas funciones pblicas, de carcter netamente estatal, por ejemplo, la garanta de derechos sociales y la reglamentaci n.

Por ltimo, es necesario tener en cuenta los nuevos desafos impuestos por los procesos de fragmentacin y exclusin social que impidengeneracin de consensos y amenazan las condiciones de gobernabilidad en nuestras sociedades. Es decir, sin asumir una visi n merameninstrumental de las redes de pol ticas, tampoco podemos ser tan ingenuos como para imaginarnos que dichas estructuras constituyen lsolucin de todos los problemas surgidos en el campo de las pol ticas pblicas.

___________________________Nota:

1 Para la preparaci n del presente artculo cont con la valiosa colaboracin de Danielle Migueletto en el trabajo de investigaci n bibliogrfica y de redaccin preliminar del punto 2.

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Aàrició de de pol íticas sociales que se explican por los procesos simultáneos de descentraliz

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