5. Reforma Constitucional (setiembre a noviembre 2004)Coordinador:Ernesto Blume (Somos Per).En su mensaje a la nacin del 28 de julio de 2004, el Presidente de la Repblica doctor Alejandro Toledo solicit al Acuerdo Nacional estudiar los posibles mecanismos de reforma constitucional. En atencin a esta solicitud, el Foro realiz una reunin ilustrativa para recibir las siguientes opiniones sobre este tema:1. Valentn Paniagua, ex Presidente de la Repblica.2. Javier Alva Castro, Presidente del Tribunal Constitucional.3. Aurelio Pastor, Presidente de la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso de la Repblica.4. Henry Pease, ex Presidente del Congreso de la Repblica y de la Comisin de Constitucin y Reglamento.5. Ernesto Blume, Integrante de la Comisin de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Per.6. Pablo Bustamente, analista econmico.Posteriormente, el Foro conform un Grupo de Trabajo encargado de analizar el tema de reforma constitucional y de presentar una propuesta. Este grupo convino en la necesidad de contar con una Constitucin para el Siglo XXI, estableciendo algunos criterios para su elaboracin, y seal algunas reformas urgentes, entre las que encuentra el establecimiento de dos Cmaras legislativas.El Grupo coordin permanentemente su trabajo con el Presidente de la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso de la Repblica, Aurelio Pastor.El informe del Grupo de Trabajo de Reforma Constitucional fue revisado por el Foro del Acuerdo Nacional en las sesiones del 29 de octubre, y del 15 y 19 de noviembre de 2004. Asimismo, fue expuesto el 15 de noviembre en la Comisin de Constitucin del Congreso de la Repblica.Organizaciones Participantes en el Grupo de Reforma ConstitucionalORGANIZACINREPRESENTANTES

APVctor Andrs Garca Belaunde y Arturo Castillo

CONEPJos Regalado y Elas Medina

CGTPJuan Jos Gorritti, Luis Otiniano y Elena Mendoza

CONFIEPAlfonso de los Heros y Pablo Bustamante

CEPGonzalo Flores y Csar Fernndez Arce

CNFRJess Manya, Jos Lpez y Amrico Menndez

FIMFausto Alvarado, Luis Iberico y Gustavo Gutierrez

MCLCPGastn Garatea, Federico Arnillas y Roxana Garca Bedoya

PAPMnica Yaya, Carlos Mesa y Rodolfo Reyna

PPHenry Pease, Marcial Ayaipoma y Ubaldo Ramos

SNIGeorge Schofield, David Lemor, Patricia Rodrguez, Carmen Chasseloup y Sergio Mazone

Somos PerErnesto Blume

Secretara TcnicaRafael Roncagliolo, Jos Amado y Carmen Vildoso

Comit Tcnico / Comit ConsultivoJuan De la Puente, Monseor Luis Bambarn

Gobiernos RegionalesLuis Barra (Ex Presidente del Gobierno Regional de Apurmac)

Gobiernos LocalesOscar Benavides yLeonardo Vilchez (Ate)

Solidaridad NacionalJos Dans

Plataforma Agraria de ConsensoCiro Oblitas (JNUDRP)

PCMJorge Dans, Eduardo Gmez de la Torre, Luis Diez Canseco y Fernando Cceres

MINSAAugusto Portocarrero, Luis Manrique y Gustavo De Vinatea

MIMDESMario Ros, Andrs Corrales, Roberto Arias

CNDLuis Thais

CEPLANFernando Villarn

Colegio de Ingenieros de LimaLuisa Ulloa, Lindbergh Meza, Javier Piqu

3.CONTEXTO DE DESARROLLO3.1. ANTECEDENTES Y CONTEXTOEl Acuerdo Nacional fue creado en julio de 2001, en un contexto de debilidad institucional, prdida de valores democrticos y desorientacin generalizada resultado de los 10 aos del gobierno autoritario de Alberto Fujimori. En sus documentos iniciales y en relacin a la primera poltica de Estado: Fortalecimiento del rgimen democrtico y de estado de derecho se establece lo siguiente:existe un clima de desconfianza y un distanciamiento entre el Estado y la sociedad en distintos niveles, que tiene que ver con el incumplimiento de promesas, la frivolidad en el ejercicio del poder, un limitado nivel de informacin sobre cmo y con qu propsitos se ejecutan las polticas pblicas o se toman decisiones en los poderes del Estado con la falta de transparencia y los casos de corrupcin.[1]La coyuntura y en cierta forma la causa de la creacin del Acuerdo Nacional es el gobierno de Fujimori y sus secuelas. El antecedente inmediato es la Mesa de Dilogo impulsada porla OEAque reuni a las principales fuerzas democrticas ante la difcil coyuntura de la vacancia presidencial. Muchos de los informantes entrevistados para el presente estudio ponen nfasis en la situacin crtica que viva el pas en esos momentos. Uno de los informantes por ejemplo califica la situacin decaosy sostiene que de ese punto lmite haba quevolverpara retomar el orden democrtico y acabar con la corrupcin. Otro se refiere ala situacin particularque se vivi al final del gobierno de Fujimori que llev a que se desarrollara una conciencia compartida por todos los polticos de que esono poda repetirse ms.La situacin evidente de corrupcin, desgobierno y falta de valores democrticos por un lado y la conciencia de la necesidad de un acuerdo son los dos ingredientes que gestan el nacimiento del Acuerdo Nacional.Adems cabe destacar que la sociedad peruana es presentada comouna sociedad postconflictopor uno de los informantes, por esa razn necesita espacios de concertacin como el Acuerdo Nacional indispensables para la estabilidady el arribo a soluciones no confrontacionales. Una sociedad en conflicto se gua por una lgica de la confrontacin y la oposicin que fueron los paradigmas imperantes en los aos 80 y 90 en nuestro pas en los que cada actor operabacon baseensu propio inters. Ese estilo confrontacional permanece en las sociedades post-conficto caracterizadas por la falta de una visin comn. La toma de conciencia de la fragmentacin por parte de muchos actores simultneamente explica el nacimiento del Acuerdo Nacional en un contexto democratizador de reaccin frente a la crisis vivida.La percepcin del Acuerdo Nacional y la necesidad de su actuar que expresan los informantes se encuentra vinculada adems del tema del ejercicio democrtico, con las caractersticas propias de los gobiernos que se han ido sucediendo en nuestro pas que se caracterizan por desconocer lo hecho anteriormente y pretender empezar de cero cada cinco aos.Adicionalmente, en los testimonios se seala cmo la idea de construir un Acuerdo que comprometa a muchos actores sociales fue naciendo en diferentes personas y grupos al mismo tiempo, se menciona por ejemplo a Transparencia, ala Mesade Dilogo dela OEA, al entorno de Perez de Cuellar y delPresidenteen la pocadetransicin, AlbertoPaniagua. Desde el gobierno de transicin el Acuerdo Nacional, an sin nombre, era ya una idea con una forma definida. Se trataba de, en las palabras de uno de nuestro informantes, uninjertoen el sentido de que no forma parte de la estructura institucional de Estado. Esa eshasta hoy,al mismo tiempo una de sus dificultades, pero tambin una de sus grandes fortalezas. El Acuerdo Nacional es tericamenteuna mesa de tres patas: los partidos, la sociedad civil y el gobierno. En una de las entrevistas se menciona una frase muy grfica del ex primer ministro LuisSolari:el Acuerdo Nacional no es de nadie ni es de todos.El apoyo del PNUD responde a un pedido expreso del gobierno que considera que el tipo de metodologa dinmica empleada por este organismo sera de utilidad en el contexto de transicin que se estaba viviendo. El pedido se enmarcadentro del Marco Corporativo de Resultados (Corporate Development Results Framework)del PNUD de apoyo a la gobernabilidaddemocrticay prevenciny recuperacin de crisis.Este apoyo es tambin consistente con el Marco de Resultados de PNUD Per referido al Fortalecimiento dela Gobernabilidad Democrticay elOutcome52; Establecimiento de capacidades de prevencin y manejo de conflictos a nivel de Gobierno Central y Regiones a travs de la aplicacin de herramientas para la identificacin y gestin de conflictos y fortalecimiento del dilogo democrtico[2]El trabajo de propiciar un acercamiento y entendimiento entre oposicin y gobierno era algo en lo queel PNUDtena experiencia. En el contexto de desconfianza generada por la corrupcin imperante en la dcada anterior, era imperativo que el Acuerdo Nacional contara con una fuente econmica independiente del aparato estatal. Por ello, el aporte econmico del PNUD, no es solamente un aporte pragmtico, es la condicin para la autonomay por ello fue un elemento importante en la consolidacin de una imagen poltica positiva, que generaba confianza proporcionando un marco favorable para el inicio de la difcil tarea que el Acuerdo Nacional tena que cumplir.Desde sus inicios, el AN ha contado con el apoyo consistente del PNUD. En el 2007 este apoyo sum 626,861 soles, constituyendo el 56% del presupuesto operativo del AN, que totaliz 1,111,489 soles.Estos fondos se destinan a los honorarios profesionales del Secretario Tcnico, cuatro asesores y la secretarias. Financia tambin el uso del celular del ST, gastos de caja chica y las atenciones para algunas reuniones de coordinacin[3]. Una de las bondades de este apoyo es que cubre gastos funcionales bsicos dndole autonoma e independencia al equipo de la ST de fondos y presiones oficiales. Asimismo son fondos no condicionados, lo que le da mucha libertad al ST y su equipo para actuar conforme lo estime conveniente.El AN ha contado asimismo con fondos adicionales en el 2007, provenientes de la PCM (20% del presupuesto operativo), destinados a cubrir los honorarios de un asesor y un administrativo as como gastos corrientes (telfono, fotocopias, tiles de oficina y atenciones en las sesiones ordinarias del Foro, etc.). El apoyode la PCM tambin incluye bienes y servicios en especiecomo uso de local y salas equipadas, luz, agua, seguridad, movilidad etc.En ese ao, el AN ha contado asimismo con fondos de la AECI (18% de su presupuesto)que solventaron los trabajos del Pacto Social, las reuniones descentralizadas y otras reuniones especializadas.Finalmente se ha contado con fondos muy pequeos de ACDI (39,513 soles) y de COSUDE (23,709 soles). Este ltimo fondo financi las actividades con el magisterio para difundir en este grupo, las polticas de Estado y el rol del AN.Como se plantea ms adelante, una nueva estrategia del AN requerir de recursos mucho ms importantes, y nuestra sugerencia es que el PNUDlidere la iniciativa entre donantes para crear un fondo de apoyo al AN.3.2.FUNCIONES Y ROLES DEL ACUERDO NACIONALAl inicioel Acuerdo Nacional tuvo un objetivo ms coyuntural: facilitar el retorno a la democracia promoviendo el dilogo entrelostres sectores claves de lasociedadnacional: gobierno,los partidos polticos y la sociedad civil organizada.En esta ltima se inclua a representantes de los trabajadores (CGTP), de los empresarios (CONFIEP) y otras organizaciones comola Mesade Concertacin de Lucha contrala Pobreza(MCLCP).Conforme la democracia se ha ido consolidando se han ido resaltando los objetivos ms a largo plazo. De este modo para algunos informantesel AN es, principalmente, el encargado depensar el rumbo del pas a largo plazoy por ello tiene unamisin extraordinaria,la de sealar elcaminoo nortehacia el que se dirige el pas en 20 o 50 aos. A pesar de que en el discurso analizado se encuentra mencionada esta funcin en repetidas oportunidades, muchos ponen nfasis ensu rol como espacio de concertacin ms en relacin con el presente,lo que tiene, segn los informantes, en s mismo un valor poltico importante. La existencia de un compromiso de los diferentes actores sociales en el Acuerdo Nacional coloca a la sociedad peruana en una mejor situacin, ya que es un espacio deconstruccin de confianza en un pas donde la confianzaen las instituciones pblicasessolodel 17%.Muchos de los informantes analizanla funcin del Acuerdo Nacional en relacin a la coyuntura y la crisis.Esto se justifica en el discurso en una percepcin de un pas sumido en unasituacin poltica inestable,de una sociedadque no ha consolidado su democraciay que se encuentra profundamente desarticulada.De este modo,muchos informantes mencionan la utilidad del Acuerdo Nacional enlos momentos complicados,en las situaciones deriesgollegando algn informante a decir que se trata de una especie deapaga incendios.Ante una huelga por ejemplo, el Acuerdo Nacional se presenta como una instancia que puede asegurar el dilogo entre las partes en conflicto. sta sera claramente la primera funcin reconocida en algunos de los testimonios. La ventaja del AN en los momentos de crisis se basa en su amplia representatividad, al ser una institucin que va ms all de la clase poltica. En el Acuerdo Nacional estn los gremios, las iglesias, los empresarios, etc. Por ello es presentado comoun seguroen los momentos de crisis. Esto nos lleva a la pregunta en qu medida el Acuerdo Nacional debe involucrarse en la resolucin de conflictos? A pesar de que algunos informantes ven como natural que se involucre, otros consideran que solamente debera participar en aquellos conflictos quetienen que ver conla articulacin de valores representados en diversas polticas de Estadopara los que es necesario tener unamirada de conjuntoque permita entender a las posiciones opuestas. En la medida en que el Acuerdo Nacional acte en las regiones se ver involucrado en los conflictos, se considera que esto es inevitable y que su funcin espropiciar cierto nivel de acercamiento, porque si no, no se pueden lograr acuerdo regionales.Si bien es cierto se encuentra mencionada en el discursola funcin propositiva de polticas pblicas del Acuerdo Nacional,algunos informantes consideran que su capacidad propositiva es muy limitada debido a que no constituye un cuerpo tcnico ni es una instancia de gobierno sino de gobernabilidad.Finalmente,algunos entrevistados lamentan que el Acuerdo Nacional sehaya quedado en un espacio de discusin y formulacincon poca incidencia en la implementacin de polticas pblicas.Adems en cuanto a las funciones del Acuerdo Nacional,algunos destacaron como muy importantela funcin de seguimiento a las polticas pblicasque fue presentado como algo quese est abriendo recin o como algo que es muy difcil llevar adelante en las actuales condiciones. El principal problema para el seguimiento es presupuestal. Actualmente esta tarea se lleva a cabocon baseencomisionesad honorem(grupos de trabajo) conformadas por los miembros del AN que se renen durante dos horas por semanay que realmente no disponen del tiempo o la preparacin para el seguimientos de las 31 polticas pblicas. Para poder cumplir con esta funcin se necesitara tcnicos y el presupuesto para contratarlos. En el caso de la transversalizacin se cont, por ejemplo, con la asistencia tcnica de un experto internacional financiado por el PNUD. Como ha probado esta experiencia la presencia de contrapartes nacionales tcnicas es fundamental.A pesar de que existe un consenso en valorar al Acuerdo Nacional comoun espacio de concertacin entre la sociedad poltica y la sociedad civily comoun mecanismo de articulacin y dilogocon el gobierno y diferentessectores de la sociedad peruana, se encuentran diferencias de nfasis en cuanto a sus funciones y roles prioritarios. Ello implica que para responder a esto intereses, el Acuerdo Nacional tengaque operar conuna agenda amplia y flexible que responda tanto a coyunturas especficas como a las necesidades de desarrollo a largo plazo.3.3. DINAMICA INTERNAUna de las fortalezas del AN es la diversidad de instituciones representadas. En el 2007, 24 instituciones han tenido participacin en los Foros del AN. Estas 24 instituciones comprenden a 13 partidos polticos; 10 organizaciones de trabajadores, empresariales, de Iglesias y de la sociedad civil yla Presidenciadel Consejo de Ministros(PCM)como representante del gobierno. La mayor parte de estos miembros tienen ms de un representante ante el Foro (titular y alternos). En la mayora de los casos,la asistencia a las 10 sesiones de trabajo tenidas durante el2007 hasido buena; con 5 miembros con asistencia a todas las sesiones (PCM, Accin Popular,la MCLCP, Renovacin Nacional, yla SNI); 9 miembros con asistencia a7 a8 sesiones (APRA, Cambio 90, CONFIEP, Conferencia Episcopal, Nueva Mayora, PPC, Plataforma Agraria, Restauracin Nacional y Somos Per); 6 miembros con asistencia a 5 o 6 sesiones (Concilio Evanglico, CGTP, CoordinadoraNacional de Independientes, FMI, Per Posible y Unin por el Per). Finalmente, 4 instituciones registran una baja asistencia (4 sesiones o menos) a los Foros del AN;la Asamblea Nacionalde Rectores, el Consejo Nacional de Decanos de los Colegios Profesionales,la Coordinadora Nacionalde Frentes Regionales y Solidaridad Nacional.En opinin de algunos informantes estn todos los que deben estar, pero no todos los que estn, son pienso que hay algunos partidos polticos que no deberan estary es ms, no representan nada ni a nadie.Es obvio que debidoa la fragilidad institucional yal transfuguismo algunos delos partidos polticos representados en el AN ya no tienen presencia real en el Congreso ni en la vida poltica del pas. Por el contrario, algunos grupos de oposicin que se negaron en un inicio a formar parte del AN, ahora recurren al, lo mismo que los gobiernos en funcin de sus propias necesidades:Siempre hay gente que duda, porque el Acuerdo ha servido para momentos complicados, pero luego cuando las partes se estabilizanlo usan los gobiernos de turno cuando lo necesitanAhora mismo la oposicin que no crea en el AN y que no particip e incluso firm en contra, ha pedido por intermedio de su lder para este viernes, una reunin para ver el tema de pobrezaLa dinmica interna del AN involucra actores con intereses diversosy pesos polticos diferentes. Por ello,es tan compleja, y al mismo tiempo tan valiosa, la funcin de articulacin interna del AN.Aunque toda tipificacin es una simplificacin, nuestros informantes sealaron como roles tpicos de los 3 grupos de sectores representados (gobierno, partidos polticos y organizaciones de la sociedad civil)los siguientes:Relacin con el gobierno.La percepcinde muchos de los entrevistados,es que el gobierno acude al AN bajo dos circunstancias; cuando necesita apoyo para solucionar un problema coyuntural asociado a conflictos sociales o cuando su popularidad cae a niveles crticos.Ejemplode esto,es el apoyo solicitado por el presidente Toledo al AN con motivo de la huelga de Arequipa en momentos enque su aceptacin bordeaba el 6%.Otro ejemplo de uso coyuntural lo encontramos en este gobiernoal haber pretendido encargar al AN el gestionar el Pacto Social trabado porsupoca capacidad de generar acuerdos de largo plazo, lo que fue rechazado por el Foro del AN.Cada primer ministro, quien representa al gobierno en los Foros del AN, le ha dado su sello particular a esta relacin. Desde RobertoDaino,cuyo compromiso era incuestionable al sentir la paternidad del AN,ola cercana de Carlos Ferrero,hasta la indiferencia de LuisSolari yBeatrizMerino, y el compromiso cauteloso del actual primer ministro, Jorge del Castillo.Un informante seala:Creo que los gobiernos de turno no han sabido aprovechar la importancia del Foro y en algn momento lo han desvalorizado, pero cuando lo han necesitado en situaciones de emergencia sha servido de mucho.Esta tensin AN-gobierno es inevitable yrequiere de una ingeniera fina. El sentir de los entrevistados de la sociedad civil y de la propia Secretara Tcnica es que la funcin central del AN son las propuestas de polticas de largo plazo, La funcin para la quefuecreado,es cmo hacer polticas para que el Gobierno pueda ejecutarlas...Sin embargo,otros son conscientesdeque el AN debe asumir varias funciones para responder a los intereses y presiones que su composicin diversasupone:Creo que las tres funciones (mediacin de conflictos, consenso y propuesta de polticas)son igualmente importantes, y adems se est abriendo algo muy interesante, como es el ir evaluando como se van cumpliendo con las polticas por parte del Gobierno. Por primera vez se est haciendo un anlisis de si los dos gobiernos han ido impulsando las polticas de Estado y cmo es que se han ido concretando o se vienen cumpliendo.La legitimidad y salud el AN dependern de asumir estas diversas funciones, cuidando de no caer en la mediacin de conflictos de corto plazo o coyunturales, sinomas bien en alertar sobre fuentes de conflictividad (por ejemplola relacin entre minera y comunidades; canon y gobiernos regionales, etc.) para evitar las crisis inmanejables. Para ello,como se sugiere ms adelante,sera conveniente un trabajo ms cercano conla Defensoradel Pueblo y con los Gobiernos Regionales.En cuanto a la lnea de propuesta y seguimiento de Polticas de Estado (las que se analizan en detalle en la seccin3.5) es necesaria una mayor articulacin con el Ejecutivo y el Congreso como se discute en la seccin siguiente. A nivel interno, los Grupos de Trabajo,cuatrode los cuales han estado activos durante el 2007 aunque con fuerza diferente,necesitan serreforzarlos con recursos que permitan contar con expertos que apoyensutrabajo y aporten con documentos de balance y propuesta. Es consenso asimismo de los entrevistados que falta fuerza a la labor de seguimiento de polticas y a la capacidad del AN para asegurar el enforcement o cumplimiento de las mismas;nos hemos quedado solamente en ese espacio de discusin o formulacin y no vemos resultados a pesar que se han formulado polticas muy interesantes. El gobierno debe asumir esas polticas y hacerlas polticas de Estado.Para viabilizar esta propuesta, es necesario priorizar entre las 31 Polticas de Estado, aquellas que en funcin de la coyuntura econmica y social del pas y de las propias prioridades del gobierno,resulten ms relevantes.Un entrevistado de un partido poltico importante seala que;El gobierno no puede actuar en todo, porque hacer reformas totales es nohacer ninguna. El gobierno tiene que priorizar; educacin, salud, entonces en eso tiene el AN que entrar. El gobierno prioriza y el AN va viendo si estbien el plan y adonde va llegando.Los Grupos de Trabajo, con apoyo tcnico suficiente, deben centrarse en trabajar estas polticas prioritarias y articularse con las instituciones que fortalezcan la capacidad de incidencia del AN en el Ejecutivo (academia, grupos de abogaca y prensa).Relacin entre los miembros.La mayora de los entrevistados coincidi en sealar que han sido las organizaciones de las sociedad civil las ms activas en plantear las propuestas de agenda y de polticas en los Foros del AN.Se seala incluso la coincidencia en varios temas entre gremios usualmente enfrentados como sonla CGTPy el CONFIEP. Hay asimismo consenso en sealar que la ausencia de prensa durante las sesiones del Foro evita protagonismos y facilita el llegar a consensos. Esta es una buena prctica que debe ser mantenida.Sin embargo la difusin hacia afuera con el apoyo de los medios es un aspecto deficitario que debe subsanarse como se discute ms adelante.Aunque el AN es un espacio inter pares hay liderazgos indudables dependiendo no solo de las competencias personales,sino tambin de los grados de libertad que el representante siente respecto de su representada.Es as que algunos entrevistados opinan que los lderes sindicales tienen en realidad poca autonoma y poder real para plantear la agenda y formular propuestas de poltica:La CGTPnunca se ha metido porque se compromete mucho, en realidad los lderes sindicales no tienen poder de decisin ni lo van a tener y siempre harn cosas muy genricas y sin posibilidad de variacin a diferencia de los lderes polticos y gremiales.Esto ltimo llama la atencin a una necesidad relevada por varios de los entrevistados,y es la difusin hacia adentro de los miembros del AN.Se refieren a la necesidad de legitimar su presencia y actuacin en los Foros del AN ante sus bases, las que muchas veces ignoran, minimizan o desconfan de esta funcin de representacin.Ello supone un apoyo dela Secretara Tcnicaa los miembros que lo requieran (especficamente este pedido vino de los entrevistados dela CGTP,la CONFIEPyla Conferencia Episcopal) para reuniones peridicas de informacin y sensibilizacin a las bases de estas organizaciones. Obviamente ello supone una mayor carga de trabajo para el personal dela ST,lo que requerir mayores recursos presupuestales y nueva asignacin de funciones entre sus funcionarios.Relaciones y rol dela Secretara Tcnica.El rol dela Secretara Tcnicaen general y del Secretario Tcnico en particular, es apreciado y valorado como crucial por todos los entrevistados. Un punto fuerte de consenso es la necesidad de darle mayor autonoma y capacidad de iniciativa alaSTpara reforzar su rol de articulacin con otras instituciones nacionales e internacionales y con los medios.El sentir es que haya una Secretara General, con un peso especfico mayor.Esta sugerencia, aunque valiosa, debe ser tomada con cautela para evitar quela STentre en conflicto con algunos de los integrantes del AN que podran ver comprometido su protagonismo. Por ello,se requiere de acuerdos especficosy normas claras que fijen los grados de autonoma e iniciativa dela STteniendo en cuenta una vez ms, la diversidad de intereses representados en el AN.Otras sugerencias operativas respecto dela STson ms puntuales,pero igualmente relevantes. Hay un reclamo fuerte, por un espacio fsico ms amplio e independiente. La ubicacin dela STen el local dela PCM, segn algunos entrevistados, le resta autonoma yhace que muchos identifiquen al AN como parte del aparato de gobierno. Una manera de mantener el vnculo cercano conla PCMy al mismo tiempo reforzar la autonoma, es que el AN cuente con local propio, pero que las sesiones se realicen enla PCMo por lo menos buena parte de stas. Tener sesiones rotativas en los locales de los diferentes miembros, como se haca antes, contribuira a la apropiacin y legitimacin del AN como un espacio plural e inclusivo.Otro requerimiento es el de contar con recursos de apoyo para los Grupos de Trabajo.Concretamente se trata de contar con fondos para contratar expertos en los temas que priorice el AN en su plan de trabajo anual como hemos sugerido lneas arriba y que refuercen la funcin de propuesta y seguimiento de las Polticas de Estado prioritarias. En la seccin de recomendaciones,planteamos que ello supone un plan estratgico multianual que est amarrado a un presupuesto tambin multianual y que provenga de fuentes mltiples.El PNUD, con base al compromiso de apoyo continuo que ha venido otorgando al AN, podra considerar el liderar esta iniciativa que le asegurara mayor continuidad y recursos para el AN.3.4. DINAMICA EXTERNAEn esta seccin analizaremos brevemente las relaciones del AN hacia afuera segn las versiones de los entrevistados, los documentos revisados y nuestras propias impresiones.En general la versin de los entrevistados y nuestra propia percepcin es que en estos ltimos dos aosla STdel AN ha priorizado el trabajo hacia adentro lo que sin duda le ha permitido continuidad y cohesin al trabajo interno. Sin embargo,el costo de ello se refleja en una baja percepcin pblica del rol e importancia del mismo; en la dbil articulacin con el Congreso y el proceso legislativo, en su limitada presencia en los medios y la escasa articulacin con otras instituciones lo que afecta la capacidad del AN de incidir los temas de debate nacional y en las polticas pblicas.Relaciones con el Congreso.En su primera fase la cercana entre el Congreso dela Repblicay el AN fue mayor; pues muchos de los representantes de los partidos ante el AN eran tambin congresistaspor lo que la relacin era directa y ms fluida.Incluso lleg a sesionarse en el Congreso y varias Comisiones Congresales asistieron al AN para discutir sobre sus iniciativas legislativas, seala este mismo informante.Ese vnculo se ha roto pues la mayora de los representantes de los partidos polticos ante el AN (por lo menos entre quienes tiene asistencia regular), no son ahora congresistas. La falta de coherencia ideolgica de la mayor parte de partidos polticos, resta asimismo coherencia a las posiciones que llevan sus representantes ante el AN, las que muchas veces tienen poco en comn con las del mismo partido en el Congreso o en su actuar pblico. Una manera de abordar este problema sera articular el debate sobre polticas en el AN a temas claves de la agenda legislativa. El Foro del AN podra servir as como un espacio de prueba del sentir de las fuerzas sociales no representadas en forma directa en el Congreso (empresarios, trabajadores, sociedad civil organizada, iglesias)sobre estas iniciativas legislativas. Un entrevistado puntualiza:El Parlamento no es suficiente para articular a todos, ah estn solo los partidos, en cambio aqu (en el AN) estn los empresarios, los trabajadores, las iglesiasAdicionalmente, y con apoyo de los Grupos de Trabajo y los expertos y especialistas, el AN podra alcanzar opinin tcnica y favorecer un debate nacional sobre los temas de agenda legislativa directamente vinculados con las principales Polticas deEstado.Obviamente ello supone una recargadelas funciones dela STy de los Grupos de Trabajo,pero podra ayudar a darle ms coherencia a la funcin legislativa en trminos de las polticas de mediano y largo plazo.Relaciones con el Ejecutivo.La relacindel ANcon el Ejecutivoes inestable. Para convertirla en algo ms estable es necesario crear confianza y espacios de mutuo beneficio, es decir pasar el amoro espordico al matrimonio de conveniencia.Lo primero que ello implica es fijar prioridades comunes. Un entrevistado afirma en este sentidoque:las polticas de Estado son muy exuberantes (31 polticas con ms de 500 indicadores), en parte por la misma composicin del AN; por ello su capacidad de contribuir en la polticas pblicas es muy baja.Como se ha sealado, remontar este problema requiere que el Foro del AN priorice las Polticas de Estado en funcin de la coyuntura del pas y de las prioridades del gobierno. Los Grupos de Trabajo deben constituirse en funcin de esta prioridad cruzada. Ello no implica abandonar las otras Polticas de Estado, pero smedir fuerzas para concentrarlas en aquellas que tengan mayor sinergia. Obviamente, estasprioridades deben revisarse peridicamente para ajustarlas a contextos cambiantes. Es asimismo conveniente reforzar las relaciones directas con los Ministroscon los cuales ha habido varias reuniones durante el 2007 (Ministros de Economa, Transporte y Comunicaciones, Comercio Exterior y Turismo) siendo notoria la ausencia de los Ministros de los sectores sociales, sobre los que versa gran parte de las Polticas de Estado del AN, y siendo este tema de prioridad poltica para el gobierno actual. Una seal positivadel vnculo entre el AN y el Ejecutivo es segn uno de los entrevistados:El estado tiene una tecnocracia que a veces se ve amenazadapor las veleidadesdel poltico de turno. Esta tecnocracia ha estado usando las polticas del AN como parmetro y eso es sumamente importantetpuedes encontrar y rastrear una serie de documentos oficiales que reconocen como marco de sus orientaciones al AN.Dos oportunidades recientes para articular al AN a las polticas pblicas son la creacin del Ministerio del Ambiente y la prxima implementacin del CEPLAN.Respecto del primero, la apertura de su flamante ministro, su exiguo presupuesto (es el Ministerio ms pobre) y su pertinencia conla Polticade Estado 19, hacen deseable que se desarrolle una lnea de trabajo con este Ministerio. Asimismo CEPLAN, despus de un largo y complicado proceso de gestacin, tendr como una de sus funciones principales, trabajar los escenarios y polticas de mediano y largo plazo, tema que es tambin central para el AN. La articulacin entre el CEPLAN y el AN desde el inicio de esta institucin pblica puede reforzar a ambas e ir consolidando el matrimonio de conveniencia entre el Ejecutivo y el AN.Relaciones con los Gobiernos Regionales.En este sentido ha habido importantes avances durante el 2007.En la sesin del 18.5.07 se acord la participacin del Coordinador y un alterno delaANGRen las sesiones del Foro en representacin de los Gobiernos Regionales(GR).Adems de las presentaciones de varios presidentes de los GR (Junn, Piura), se han tenido 3 sesiones del Foro en forma descentralizada (Amazonas, Piura y Junn).Sin embargo,las demandas de los GR exceden en mucho la capacidad operativa y los recursos a disposicin dela STdel ANsegn la opininde entrevistados. En lo sustantivo, no existe articulacin clara entre las polticas y programas de desarrollo regional y las Polticas de Estado propuestas por el AN. Se debe evaluar a futuro si el AN debe involucrarse ms directamente con los GR y de ser as, reforzarlas capacidades y recursosdel Grupo de Trabajo sobredescentralizacin y gestionar los fondosque requerirla STpara asumir esta nueva responsabilidad.Relaciones con otros sectores e instituciones.Dada la diversidad y complejidad de las tareas del AN, la principal comprobacin de esta breve evaluacin, es que el AN no puede solo.Existen varios aliados posibles que contribuiran a reforzar las funciones y presencia del AN yqueadems contribuiran a crear un tejido social institucional de propuesta y vigilancia de polticas pblicas, rompiendo el estilo bilateral que predomina en las relaciones habituales entre muchas institucionesde la sociedad peruanay el Ejecutivo. Algunos ejemplos de vnculos posibles son con la academia, especficamente con las universidades y centros de investigacin que tienen mucho que contribuir en relacin al diseo, seguimiento y evaluacin de las Polticas de Estado del AN. Asegurar la colaboracin de la academia enla discusin de las iniciativas legislativas del Congreso, en la de las propuestas de los Ministerios, en el seguimiento del avance de las Polticas de Estado, en los Grupos de Trabajo, en el apoyo a los GR, etc. dara solidez tcnica a las propuestas del AN.Otro aliado posible esla Defensoradel Pueblo en lo que respecta a identificar, alertar y de ser posible prevenir, focos de conflicto. Una alianza entre el AN yla Defensoradara ms fuerza a ambas instituciones en alertar a las autoridades sobre problemas latentes antes de questos se conviertan en crisis. Es probable que en los aos prximos, debido al desgaste natural del gobierno, a la desaceleracin de la economa y al rebrote de la inflacin, la conflictividad crezca, con lo que esta funcin preventiva adquirir mayor importancia parala gobernabilidad del pas.Relaciones con la prensa.Existe consenso sobre la necesidad de que las propuestas, acuerdos, pronunciamientos y en general el trabajo del Acuerdo Nacional sea conocido por la poblacin. Sin embargo,todos los entrevistados reconocen que esto no se da. Ms bien segn las palabras de uno de los informanteshay poco rebote. Pocas veces los medios recogen las notas de prensa preparadas por la institucin y hay poca informacin sobre acuerdos y pronunciamientos. Las razones para ello son mltiples:El Acuerdo Nacional carece de un equipo de prensa estructurado y con llegada a los medios. El equipo de prensa dela PCMen ocasiones responde a intereses diversos a los del AN por lo que no contribuye a la difusin de los temas que el Acuerdo pretende dar a conocer.Las estrategias de difusin usadas por el AN, como almuerzos para periodistas o reuniones con comentaristas cercanos ala SecretaraTcnicano son suficientes para garantizar una cobertura adecuada, constante y sistemtica.La falta de cobertura en medios tiene que ver adems con la falta de independencia del Secretario Tcnico con respecto al Foro, por lo que se encuentra impedido de cumplir con un rol de vocero.El mandato (segn consta en actas) de difundir slo los acuerdos hace que las notas de prensa dejen de lado los desacuerdos,la riqueza del debatey toda esa parte previa que podra ser vista como noticia por lo medios. Los acuerdos son escuetos y segn las palabras de uno de los entrevistados no tienenla suficiente carnepara convertirse en noticias, no sonnegociopara la prensa. Por eso, lo que ms rebota en los medios no son las notas o conferencias de prensa sino las declaraciones de algunos involucrados como el Primer Ministro que generalmentehacen perder el foco del tema para el que los periodistas fueron convocados y que hablan a nombre de grupos especficos.Las noticias que da el Acuerdo Nacional no venden. En eso se encuentran de acuerdo los entrevistados, sin embargo mientras unos achacan el asunto a la irresponsabilidad de los periodistas que andan a la caza del escndalo, otros se refieren a otras razones como las que hemos enumerados en los puntos anteriores. La idea de que lo positivo no es noticia y que los acuerdos son de por s positivos tambin fue mencionada, sin embargo uno de los informantes se refiri al informativo econmico de RPP que se pasa tres cuartas partes del tiempo dando buenas noticias.Otra razn que explica la baja difusin tiene que ver con la desconfianza mutua entre los actores internos del Acuerdo Nacional. De este modo al gobierno le preocupadarle tribunaa sus enemigos polticos y a la oposicin que otros se lleven los bonosde los acuerdos logrados.Finalmente, otra dificultad para la presencia en los medios es que el Acuerdo Nacional noproduce consensos todos los meses ni cuenta con resultados del seguimiento de polticas que mostrar de manera constante.Por ello es importante que,como se sugiere en la seccin de recomendaciones,se elabore una estrategia de medios para los prximos tres aos y que sta est respaldada por una mayor autonoma y protagonismo dela SecretaraTcnica.4.RESULTADOS Y CONCLUSIONESDescrita la dinmica interna y externa del AN, enesta seccin nos enfocamos en un balance de las 31 Polticas de Estado aprobadas por el Foro del AN analizando los resultados hasta julio del 2006[4]. En nuestros comentarios sealamos los cambios recientes en estas polticas y sus resultados y ofrecemos algunas sugerencias para posibles roles y actividades del AN para consideracin del PNUD.Al final de esta seccin se presenta asimismo un resumen del estado y resultados del proyecto 14425.4.1. ANALISIS DE LAS POLITICAS DE ESTADOPara facilitar la lectura y la comprensin del anlisis hemos utilizado un cdigo con el que se marcaron los puntos del informe sobre las polticas de Estado:SIMBOLO[5]SIGNIFICADO

Marca las PROPUESTAS pendientes.

Marca los PROBLEMAS o retrocesos, lo que an no ha sido resuelto.

Marca los AVANCES, lo que ya se han logrado en la implementacin de las polticas de Estado.

Finalmente nuestros comentarios y sugerencias aparecen en las vietas con fondo gris.A partir de este anlisis y nuestros comentarios, hemos elaborado la seccin siguiente referida a Recomendaciones (3.6).Poltica 1: Fortalecimiento del Rgimen Democrtico y del Estado de Derecho Existe un clima de desconfianza y un distanciamiento entre el Estado y la sociedad por: Incumplimiento de promesas. Frivolidad en el ejercicio del poder. Un limitado nivel de informacin sobre cmo y con qu propsitos se ejecutan las polticas pblicas. La dbil institucionalidad de la sociedad peruana no contribuye a mantener y fortalecer procesos de mediano y largo plazo...es necesario que la poltica recupere credibilidad. Esto requiere una modificacin sustancial de la cultura poltica con un alto componente tico, que tome en cuenta al ciudadano como ser humano. No prometer lo que no se puede cumplir. Aplicar mecanismos de solucin concertada de las demandas sociales. Combatir la demagogia populista que se expresa en ofrecimientos como en demandas sin sustento. Organizaciones de la sociedad civil integrantes del Acuerdo Nacional (comola MCLCP, CONFIEP) se han involucrado en acciones relacionadas con el fortalecimiento de la democracia. Dilogo con los partidos. Pronunciamientos a favor de la gobernabilidad. Educacin ciudadana al interior de sus organizaciones.Estas actividades se traducen en logros tales como: Creciente presencia y peso de los GR en el Foro del AN. Formalizacin de la representacin de los GR en el AN con el nombramiento del Coordinador de la ANGR y un alterno a las sesiones del Foro. Presencia del AN en ciudades del interior del pas. Difusin de funciones del AN en forma descentralizada Difusin de los avances en las Polticas de Estado mediante publicacin de balance con un tiraje de 2000 ejemplares (aunque no se informa de cmo se hizo su distribucin).Entre los factores que influyen en estos resultados se pueden mencionar:Factores positivos; El distanciamiento del gobierno central y la desactivacin del Consejo Nacional de Descentralizacin determin que los GR acudan al AN para canalizar sus reclamos y problemas. Es indudable que el AN ha logrado legitimidad y resonancia entre la mayora de GR. Sin embargo el AN cuenta con limitados recursos para un apoyo tcnico sostenido a los GR, en especial en armonizar sus polticas de desarrollo regional a las polticas de Estado del AN. El Foro del AN ha continuado reunindose con regularidad y con buena asistencia de la mayor parte de sus miembros. La relacin con el Primer Ministro y la PCM es fluida as como esnotoria la presencia de varios ministros en el Foro para presentar y discutir sus propuestas programticas. Sorprende la ausencia de los Ministros de los sectores sociales en las reuniones del Foro. Los Grupos de Trabajo, en especial el de Descentralizacin(con 12 reuniones), inicialmente el de Desarrollo Rural (con 9 reuniones en enero y solo una despus en junio)y el del Deber (con 9 reuniones en el ao) han tenido vigencia. El Grupo sobre Partidos Polticos solo tuvo 3 reuniones a principio de ao y el Grupo de PROLIDER han tenido actividades mas limitadas. Es clave no depender solamente del trabajo voluntario de sus miembros para activar estos grupos de trabajo como se sugiere mas adelante y conformarlos en torno a las polticas prioritarias. La campaa por los deberes ciudadanos, iniciada con el tema de la puntualidad, tuvo amplia repercusin en los medios y en la opinin pblica. Que ello haya mejorado los hbitos horarios de la ciudadana, es mas difcil de probar. El PNUD ha facilitado el acceso a recursos adicionales para el AN. Tal es el caso del apoyo de la AECI por 90 mil dlares, destinados a apoyar el Foro de Partidos Polticos, los Acuerdos Regionales y el trabajo de difusin con docentes entre el 2006 y el 2008. Asimismo el PNUD apoyla obtenciny administr los fondos de la Cooperacin Canadiense (ACDI) por $70,347para actividades descentralizadas (pasajes areos y estada de personal de la ST del AN), algunos conversatorios y seminarios y publicacionesrealizaos del 2006 al 2008. Asimismocon el apoyo del PNUD se ha gestionado y obtenido una nueva donacin de la AECI por $127,551 que est en plena ejecucin.Factores negativos o barreras Se ha debilitado el vnculo con el Congreso de la Repblica pues los representantes de los partidos polticos ante el AN ya no son congresistas en su mayora. La fragilidad institucional e ideolgica de los partidos polticos resta coherencia y relevancia al accionar de sus representantes ante el AN: Los niveles mas altos del Poder Ejecutivo no parecen valorar lo suficiente el rol y potencialidades del AN. La gran cantidad de polticas de Estado (31) y la falta de priorizacin de algunas de stas ya sea por su importancia para el desarrollo del pas y/o por su afinidad con las metas gubernamentales, le resta efectividad e impacto a la labor de propuesta y seguimiento del AN. No se han desarrollado alianzas estratgicas con otras organizaciones (como por ejemplo la Defensora, la academia,la MCLCP, etc.)que reforzaran el rol y legitimidad del AN. La presencia del AN en los medios es modesta de manera que no es reconocido como un bien pblico para la mayora de la poblacin. La ubicacin fsica de la ST del AN en el local de la PCM lleva a confundirlo con una dependencia del gobierno. El AN no cuenta con los recursos financieros y humanos suficientes para asumir sus mltiples funciones en relacin a los Grupos de Trabajo, seguimiento y evaluacin de las polticas de Estado y el apoyo a los GR entre otras tareas. El Secretario Tcnico tiene poca autonoma para una labor ms proactiva y ejecutiva a favor del AN.En cuanto al apoyo del PNUD, destaca su continuidad y flexibilidad, permitiendo a la ST actuar con muchos grados de libertad y usar estos recursos de acuerdo a lo que la coyuntura del pas requiera. Asimismo el cubrir el costo del Secretario Tcnico y 4 de sus asesores, le da independencia respecto del gobierno. El aporte del PNUD, como se ha sealado, es la principal fuente de recursos para el AN.Como se sugiere ms adelante, sera conveniente diversificar las fuentes de apoyo al AN con base a un Plan Estratgico Multianual que le otorgue mayor horizonte, solidez y predictabilidad.Respecto de la estrategia del partenariado o asociacin estratgica entre instituciones, ya se ha sealado que este es uno de los puntos dbiles del AN. En cuanto al sistema de NNUU, muchas de las polticas de Estado caen en la experticia de agencias del sistema como el UNFPA, FAO, UNICEFF, etc. pero los vnculos del AN y sus grupos de trabajo con estas agencias y su considerable bagaje tcnico no se h articulado en forma estratgica con los Grupos de Trabajo del AN. Cabra plantear que el PNUD cumpla un rol de broker o articulador entre los Grupos de Trabajo prioritarios del AN y las agencias especializadas del sistema de NNUU.Como se ha sealado, es tambin notoria la falta de alianzas estratgicas con instituciones como la Defensora del Pueblo para el tema de derechos y prevencin de conflictos sociales; con la MCLCP (pese a que sta conforma el Foro del AN) para los temas de pobreza y descentralizacin; con los centros de investigacin y universidades para el seguimiento y evaluacin de las polticas de Estado, con los medios ms serios para la divulgacin sistemtica de las actividades y acuerdos del AN y con instituciones especializadas de la sociedad civil concernidas con la vigilancia social y la abogaca por los derechos humanos, econmicos, sociales y culturales.Es obvio que una estrategia de este tipo supone riesgos que es necesario evaluar. Por ello, nuestra recomendacin central es la formulacin, discusin y validacin de un Plan Estratgico Munltianual al 2011 para el AN como se discute en la siguiente seccin.

Gua para el Usuario Las Politicas de Estado del Acuerdo NacionalLas polticas del Acuerdo Nacional constituyen un importante conjunto de insumos para la definicin de propuestas de plan de gobierno. Este documento de trabajo ha sido diseado con el propsito de facilitar su uso. Para ello, la Secretara Tcnica del Acuerdo Nacional ha procedido a diferenciar, dentro de cada una de las polticas de Estado, las polticas especficas que se refieren al QU se quiere transformar, las que aluden al CMO se pretende hacerlo y las que precisan cules son los INSTRUMENTOS requeridos.Las polticas no son homogneas entre s; por ello, si bien es posible aplicar este esquema en la mayora de los casos, hay excepciones. En algunas polticas de Estado, el QU est totalmente contenido en el prrafo que las introduce y que constituye el objetivo de la poltica respectiva; en consecuencia, las polticas especficas se distribuyen entre las que responden al CMO y los INSTRUMENTOS. En otras, las polticas especficas responden bsicamente al CMO sin precisar instrumentos. Por otro lado, hay polticas muy completas, en las que los INSTRUMENTOS guardan relacin con el CMO y as retrospectivamente, mientras que hay otras donde sera equvoca una lectura de la tabla en horizontal, dada la independencia que guardan unas polticas especficas respecto a otras.Esta gua puede ser utilizada: Para calibrar el nivel de coincidencias y de diferencias entre las agrupaciones polticas. Asumimos, por ejemplo, que en muchas polticas de Estado habr consenso sobre el QU y el debate se dar sobre el CMO Como esquema para discutir prioridades de poltica e identificar los puntos en los cuales unas y otras polticas se articulan. Para el seguimiento de las polticas pblicas a travs de la comparacin de los objetivos contenidos en los planes de las entidades gubernamentales con las polticas especficas del Acuerdo Nacional.Es posible que existan matices respecto a la clasificacin de las polticas especficas que se presenta a continuacin. El criterio que se ha seguido es cmo se relacionan con el objetivo de la poltica de Estado, es decir, si contribuyen a precisarlo, si son estrategias para su cumplimiento o si se trata de polticas instrumentales, entre las que se incluye el establecimiento de programas o de sistemas administrativos, de la asignacin de recursos econmicos o del funcionamiento de instituciones.Agradecemos desde ya cualquier sugerencia que contribuya a mejorar esta gua.