Administracion Publica Edicion Compendiada

8/13/2019 Administracion Publica Edicion Compendiada

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Sharkanski, Ira ....---.... _- .. _--_ ....... _.. ~ .... ------_ ... -- .. _---_ ...... -.... -- - - - ..---_ .... _-- ....... _----- ..... --

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RED NACIONAL DE I LIOTEC SPUBLiCAS a

J / o e _


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ADMINISTRACION

PUBLICA


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Copyright. Markham Publishmg Company, 1970, 97 Todos losderechos reservados.

Adaptada del libro original y vuelta a publicar con permiso delautor y del editor. Originalmente publicada en ingls en forma delibro por Markham Publishing Company de Nueva Y ork y en espa-ol por Editores Asociados M., S.A. (1972, 1a. edicin y 1974, 2a.edicin).

1977 Editores Asociados,S.A.

Traduccin de: Oiga Margarita Rivera.

N G f L U" 1 1322 M f X I e o 12 D. f.

E O ' T O R s s O e I { l o O s. S. I l


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ADMINISTRACIONPUBLICA

ELABORACION DE LA POllTICA EN LASDEPENDENCIAS GUBERNAMENTALES

Edicin condensada para el uso de los estudiantes de las carrerasde Licenciado en Administracin, Licenciado en Economa y Li-

cenciado en Derecho.

Esta es una adaptacin preparada por Charles Mundale con la apro-bacin del autor. Originalmente destinada para los especialistas, hasido adaptada y condensada para que los lectores no especializadospuedan tener acceso a ella.

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FE H l i t t : f

PRO EDo GM R /

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CONTENIDO

1. Introduccin

2. Comparacin en el estudio de la Administracin Pblica. Primera parte: los procesos de conversin del sistema adminis-trativo.

3. Elaboracin de la decisin en las dependencias gubernamentales.

4. Organizacin Administrativa: estructuras y races.

5. Personal de las dependencias administrativas.

6. Administracin de las dependencias gubernamentales.Segunda Parte: Insumos delsistema administrativo.

7. Condicin de la Administracin Pblica.

8. Demandas ciudadanas y dependencias administrativas.

9. Ejecutivos, legisladores y administradores.Tercera parte: Productos del sistema administrativo.

10. Relaciones intergubernamentales.

11. Variedades de servicios administrativos.

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CAPITULO 1

INTRODUCCION

Lo; administradores pblicos y los factores que influencian sus actividadesson.temas vitales para cualquiera interesado en los asuntos pblicos.

l importancia de la administracin pbli surge por la amplia gama de(as responsabilidades de los administradore . El poder militar es un tipo de re-curso que se ve influenciado por los ad tnistradores pblicos, pero los admi-nistradores tambin planean y aplican programas para las escuelas pblicas y

para las universidades; distribuyen los fondos para la investigacin a los pro-yectos de medicina y de las ciencias naturales y sociales; negocian con los pro-pietarios acerca del precio del terreno que se necesita para las carreteras; desa-rrollan normas de salubridad y de seguridad para los alimentos, drogas, auto-mviles y aviones y prueban los productos individualmente para ver si llenanestas normas.

Nuestras vidas y fortunas estn gobernadas por las entidades que regulan laeconom a nacional. Muchas personas trabajan para las dependencias guberna-

mentales; as que sus sueldos, rdenes de t r b ~ o

t r s beneficios se venafectados por las decisiones de los administradore odas las personas vivenen un "es tado administrativo"; las dependencias dministrativas son responsa-bles tanto de nuestras privaciones como de nuestras ventajas. Sin embargo, ladependencia en los administradores no significa que las personas son sus escla-vos. Se planean los procedimientos administrativos para proteger los derechosy los intereses de los ciudadanos individuales; aunque los "papeleos" son confrecuencia motivo de burl.a, ~ como fin la gua y el control de las decisio-nes de los administradOres/


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No es posible describir las actividades de un administrador pblico tpico.

Algunos administradores estn preocupados con las tareas de rutina que hansido cuidadosamente prescritas por la legislatura. Otros estn involucrados enesfuerzos ms creativos, al ayudar a empujar las fronteras del progreso social,al redactar proposiciones para nuevas leyes y al ayudar a convencer a los legisladores de los mritos de estas proposiciones. Tambin los administradoresdeben aplicar nuevos programas. Las capacidades de un administrador puedensigrfificar el xito o el fracaso d un proyecto.

Se usa en formas diferentes el calificativo de "administrador pblico". Al

gunas veces se refiere a todos los empleados del gobierno, excepto a aquellosen las ramas legislativa y judicial y al jefe del ejecutivo. Esto incluye a los empleados de los archivos y a los barrenderos, as como tambin a las personasque ocupan puestos elevados o de nivel medio en los departamentos de gobierno. Algunas veces el trmino se reserva para los empleados de alta categora de los departamentos o de las dependencias del gobierno; aquellos quienestoman las decisiones ms importantes y quienes establecen las normas quedeben respetar los subordinados. En su mayor parte, este Iibro tratar con elltimo concepto de los administradores pblicos. La mayora de las discusiones ser acerca de los funcionarios que toman decisiones importantes dentro.de las unidades administrativas y que interactan con funcionarios en otrasramas del gobierno. Sin embargo, a veces; el enfoque incluir al grupo msextenso de los empleados administrativos.

LA ENSE ANZA DE LA ADMINISTRACtONPUBLICA

Este libro ha sido destinado para el estudiante del primer ao de administracin pblica; su meta primaria es hacer el estudio de la administracin pblica interesante. Se concentra en aquellos aspectos que parecen ser ms irnportantes en el proceso poltico, y por lo tanto, han recibido ms atencin departe de los cientficos poi ticos.

Un factor que liga a gran parte del material de administracin pblica conotros campos de las ciencias poi ticas, es su inters comn por la poi tica p

blica. El significado del trmino "poltica" no es siempre claro y puede refe-


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rirse.a la proposicin para un programa, el programa mismo, las metas del programa o el efecto de ste en los problemas sociales que son su objetivo.

Una definicin de poltica que ajusta a muchos de los usos que hacen loscientficos es: las actividades importantes del gobierno. Una actividad es importante si involucra - o trata de involucrar- grandes cantidades de recursoso si afecta a los intereses de muchas personas. Sin embargo sera errneo daruna definicin de poltica en este punto. A Aargo del libro se utilizarn varios significados; pero las situaciones en que se emplea el trmino deben indiocar los significados subentendidos en cada caso.

El proceso poltico incluye la proposicin, la aprobacin, y la ejecucin delos programas gubernamentales. Une a los administradores pblicos con otraspersonas quienes se interesan en poi tica. Estas incluyen a los funcionarios enotras ramas del gobierno, a los ciudadanos privados, a los intereses de grupos,a los partidos poi ticos y algunas veces a los representantes de los gobiernosextranjeros. El proceso poi tico es dinmico y se ve afectado por intensas controversias. Los participantes discuten acerca de las metas adecuadas del gobierno, sobre los programas que son apropiados para obtener cada meta, sobre el efecto de los programas gubernamentales en varios sectores de la pobla

ci6n y acerca del significado de ciertos programas para otras actividades delgobierno. Muchos de estos argumentos ofrecen mucha emoci6n y muy pocainformacin. Frecuentemente, los fijadores de normas toman importantes de-cisiones sin contar que con "una ligera idea" acerca de los efectos quepuedan tener estas decisiones sobre los problemas que han de resolver.

Para tener xito al introducir a un estudiante en la administracin yen elproceso poltico, un libro debe disponer su material en tal forma que ayudeal lector a comprender tanto las caractersticas importantes del proceso poltico como las relaciones que hacen a cada r t e r s t i ~importante. Este libro enfocar: a) un medio ambiente que estimule a los administradores y quereciba los productos de su trabajo; b) los datos, o insumas, que lleven los estmulos del medio ambiente a los administradores; e] los productos, o rendimiento, que lleve los resultados de la administracin activa al medio ambiente; d) un proceso de conversin que transforme (conviertal los insumas a productos; y e) la respuesta, o retroalimentaci6n, que transmite los productosde un perodo medida que interactan con las caractersticas en el ambiente- de vuelta al proceso de conversin, como los insumos de una poca pos-


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terior, Juntos forman el sistema administrativo, como se presenta en la Fi-gura

FIGURA 1.1.

El sistema administrativo

Los insurnos del medioambiente incluyen:

al demandas, bl recur-sos y el apoyo u oposicin de los ciudadanosy funcionarios de otrasramas del gobierno.

PROCESO DE CON-VERSION.

Los insumos internosincluyen:

al estructuras, b) pro-cedimientos y el pre-disposiciones y experiencias de los administradores.

LOS SERVICIOS PA-RA EL MEDIO AM-BIENTE INCWYEN:

bienes y servicios parael pblico y funciona-rios de otras seccionesdel gobierno.

RETROAlIMENTACION: representa la Influencia que los servicios tienen sobre elmedio ambiente, de modo que da forma a los insumossubsiguientes.

EL MEDIO AMBIENTE: incluye: al usuarios V clientes, b) costos de los bienesy servicios y el miembros del pblico y otros funciona-rios del gobierno y que respaldan o se oponen a las oepen-dencias, 105 administradores o los programas.

Medio ambiente e nsum sI

l medio ambiente incluye a los diversos problemas sociales econmicos ypolticos que los establecedores de normas deben tratar de resolver. Tambinel medio ambiente incluye a los factores que ayudan u obstaculizan los esfuer-zos de stos para resolver los problemas. Dentro del medio ambiente se en-cuentran: las personas quienes se beneficiarn de la politica: un mercado queestablece costos para los bienes y servicios que se deben usar para poner en eje-cuci6n la poltica; y los intereses de grupo y miembros del pblico y de otras


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unidades gubernamentales quienes' expresen apoyo p tico por - u oposicinnacia- la poltica. Algunas de las caractersticas del medio ambiente ayudanal establecimiento de normas y a la resolucin de problemas sociales; otras car ~ s t i sd-ificultan ms el trabajo del establecedor de normas/o

/ - j los insumos polticos son las transmisiones que se envan del ambiente alproceso de conversin del sistema administrativo. los insumos incluyen: peticiones para una poltica, recursos y apoyo, oposicin o apata hacia las acciones de los administradores. El pueblo solicita bienes pblicos y servicios talescomo educacin, transporte y sanidad -para su propio uso. Tambin exige elcontrol del comportamiento de otras personas, por medio de la polica o porlos militares. En adicin a esto, el pueblo pide las satisfacciones emocionalesque se derivan de las declaraciones simblicas o gestos, tales como la celebracin de las fiestas patrias o religiosas. Una demanda no describe necesariamente la interaccin entre el ciudadano y el administrador. Puede ser una peticin de rutina para un servicio, tal como el archivo de una solicitud de empleo con una dependencia gubernamental. Puede ser simplemente una afirmacin de que una dependencia debe introducir un nuevo servicio, o bien un enfrep miento pblico. /1:1 segundo tipo de insumas que son los recursos pueden incluir a los trabaIadores, destrezas, material, tecnologa o dinero. El apoyo, oposicin o apatade los ciudadanos hacia una poI tica -el tercer tipo- se pueden revelar en elgrado de disponibilidad del pueblo para pagar impuestos, aceptar el empleogubernaryental y acatar la regulacin del comportamiento por parte del qobiern9 Tambin se puede mostrar con la paciencia de los ciudadanos cuandostos' enfrentan dificultades, o por su entusiasmo por algo o por una hostilidad hacia los funcionarios administrativos. Entre estos extremos se eneuentran las actividades tpicamente ms pasivashacia los empleados gubernamen

tales. Debido a que muchas personas consideran que el servir al gobierno esuna profesin indeseable, los reclutadores de ese personal no pueden atraer un nmero suficiente de graduados universitarios de elevada competencia.

El sector privado - o la porcin no pblica de actividad econmica y socialen una sociedades una fuente importante de insumos para el sistema administrativo, pero no es la nica. Otras ramas del gobierno proveen a los administradores con demandas en formas de leyes de la legislatura, instrucciones y peticiones de parte del jefe ejecutivo, o juicios de parte de tas cortes. Tambin


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proporcionan recursos y poyo u oposicin en la forma de fondos V la auto-ridad para tomar decisiones. Algunos de estos insumos gubernamentales soninformales, unos ni siquiera se expresan. Los administradores reciben sugeren-cias y recomendaciones de parte de los legisladores a medida que estos aclaransus intenciones al promulgar estatutos. Tambin los administradores anticipanlas demandas que pudieran recibir de otras ramas gubernamentales al estudiarlos informes del comit, las decisiones de la corte o los discursos pblicos.

Proceso de Conversin

No son solamente los insumos los que influencian las acciones de los admi-nistradores. sino que tambin las caractersticas del proceso de conversin. Envez de provenir del medio ambiente. estas caractersticas se desarrollan dentrodel mismo proceso de conversin. Por esta razn. se les llama insumos internos e incluyen los procedimientos que utilizan los funcionarios para tomarsus declsiones, as como las experiencias personales y las act itudes de los ad-ministradores. Los conflictos surgen entre los reglamentos formales de la orga-nizacin y los valores personales de los administradores. Los enfrentamientos

entre estos ltimos pueden incrementar el costo de los insumos de la depen-dencia. Los que toman decisiones usan procedimientos rutinarios para simpli-ficar los insumos complejos y numerosos. La direccin y el personal de unadependencia pueden estar en desacuerdo acerca de los sueldos adecuados. lascondiciones de trabajo y los servicios para los clientes de la dependencia. Sinduda. debido a sus diversas relaciones con otros sistemas sociales. econmicosy pol{tico los administradores, a veces. estn en desacuerdo acerca de lo quees una actividad "adecuada", Por lo tanto. hay conflicto entre los administra-

dores as. como entre estos y los proveedores de los insumos, o los receptoresde servicios.

Productos

Los productos que los administradores proporcionan a su medio ambiente in-cluyen servicios, bienes materiales y regulaciones del comportamiento, ade-ms de gestos. declaraciones y actividades que confieren mensajes simbicosa quienes los pue en comprender. Los administradores facilitan tambin be


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neficios directos a los1uncionarios de otras unidades {jel gobierno; informa-cin, asesoramiento tcnico y prcposlciceesconeretes que son necesarias parala formulacin deJa poltica. los legisladores y los ejecutivos viven prome-tiendo y proporcionando servicios a los votantes. El poi tico puede proveerlos necesarios recursos al administrador V puede exigirle que los utilice paradar al pblico el servicio deseadc. La falla del administrador al proveer losservicios deseados puede ofender tanto a los ciudadanos como a los legislado-res. Tales fallas son "productos negativos \ ya que tienen un ~ inmediatoadverso sobre las personas del medio ambiente del administradod y eventual-

mente pueden tener un efecto similar en los mismos administradores.

Retroalimentaci6n

La retroalimentacin representa la influencia de servicios previos sobre ~demandas, los recursos y'el apoyo o la oposicin -que un sistema administra-tivo recibe. Las leves actuales sobre impuestos influencian el flujo de losrecursos econmicos hacia las dependencias administrativas. Los serviciospblicos y las normas reguladoras afectan directamente a las satisfacciones delos ciudadanos y as dan forma a las demandas que presentan. Los esfuerzospasados para promover el desarrollo econmico pueden afectar las condicio-nes en modos que influyan tanto a los recursos proporcionados por los im-puestos existentes y las demandas y los apoyos que provienen de la poblacin.

Los mecanismos de retroalimentacin son evidentes en la continua interac-cin entre los administradores y en la mayora de las fuentes de sus insumas yen los receptores de sus productos. Los ciudadanos, los legisladores y el jefeejecutivo rara vez estn todos satisfechos al mismo tiempo; algunos siempre

piden ms. Solicitan el.mejoramiento de los servicios existentes para satisfacerciertas necesidades que no lo son por 'as actividades actuales. Los grupos quereciben los servicios de la dependencia o que sienten el efecto de sus regula-ciones se pueden unir con los aliados en la legislatura para tratar de cambiar laautoridad legal de la dependencia o su nivel de asignaciones. En casos menosformales, los grupos de usuarios o clientes y los legisladores siempre estntratando de cambiar la poItica de los administradores as. como sus decisionesen casos particulares.


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LA ESTRUCTURA DE SISTEMAS

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El medio ambiente, los insumos, el proceso de conversin, los productos yla retroalimentacin se relacionan e interactan unos con otros, de la maneraque seinuestra en la Figura 1.1. A todo un conjunto completo de esos elementos y sus interacciones se le llama sistema administrativo. Este sistema noes simplemente la unidad administrativa contenida en el proceso de conversin. Es la combinacin de la unidad administrativa y todos los elementos y

procesos que interactan en la unidad: a. el medio ambiente dentro del que

opera la unidad administrativa y que influye en la unidad y es afectado por s-ta; y b) los insumos y c) productos de la unidad conectados entre s ~pordI el proceso de conversin y el los mecanismos de r e t r o l i m e n t i Unsistema como ste es una estructura til para tratar temas individuales; no solamente enfoca la atencin sobre una simple descripcin de las partes separadas, sino tambin en la importancia y en la relacin de esas partes entre ellas.

El concepto de un sistema administrtivo nos ayuda a pensar sobre la administracin pblica. Se puede utilizar para guiar nuestras ideas acerca de los

sucesos universales (tales como las generalizaciones acerca de las actividadesadministrativas en todos los gobiernos) o acerca de los eventos particulares(tales como las actividades administrativas de ciertos gobiernos). No est interesado en un conjunto fijo de personas y actividades. As, un sistema administrativo puede ser visto incluyendo las acciones de la mayora de los administradores pblicos en todo el pas o -para otros propsitos- se puede disearun sistema para explicar las acciones de slo una dependencia.

El pensar acerca de la administracin pblica como un sistema ayuda a explicar las r e l i o n e ~ nt r las diferentes actividades y las personas al determinar los tipos de preguntas que se deben hacer y. as organizar la investigacin.las preguntas modelo pueden incluir: Cmo las caractersticas del procesode conversin afectan a los productos? lO cmo la cantidad de recursos disponibles afecta a la cantidad y la calidad de los productos? Estas establecenla forma en que la administracin pblica est relacionada con la poltica, conla economa y con otras caractersticas de su medio ambiente. El sistema administrativo no es un conjunto de actos especficos sino una forma de comoprender aquellos actos. Como un mapa, no es el territorio sino una forma delocalizar una caracterstica, tal como la de una ciudad o montaa, con refe-


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rencia a las otras. la nocin de sistema gua, la seleccin y la organizacin deinformacin sobre la administracin pblica. Con esta nocin como gua, se

puede recoger informacin sobre temas que parecan operar como conversin,insumos, productos y retroaHmentacin. Entonces se puede ver como estostemas realmente interactan uno con otro.

la Figura 1.1. puede d r la impresin de que los que toman las decisionessolamente responden al efecto de las propias decisiones anteriores que hayantenido en medio ambiente. Si esto fuera as, habr lo que se t m un"crculo cerrado", uno en el que se fije et tipo y el nmero de los insumos;pero ste no es el caso. Los nuevos insumos contnuamente provienen de las

demandas de los ciudadanos y de las organizaciones de ciudedanos; Tambinlos funcionarios tienen muchas opciones posibles al revisar la retroalimentacin de sus anteriores decisiones, debido a que generalmente difieren en laimportancia que le den a las precedentes demandas de parte de los ciudadanos y de otros oficiales y a su propio juicio acerca del xito o fracaso de lasactividades actuales.

Cuando un sistema deba negociar contnuamente con nuevos insumos,tender a ser algo inestable, aunque un sistema administrativo pueda alcanzar la estabil idad si los que toman decisiones pueden satisfacer las demandascon recursos fciles de conseguir. Sin embargo, para los administradores quesern descritos en este libro la estabilidad es -en lo mejor- una meta incierta.Para muchos de ellos, la estabil idad no es ni aparente ni deseada; prefierenc mbios mayores en su dependencia o en sus alrededores. Otros, quienes deseen estabilidad, estn frustrados por un medio ambiente que provee no solamente metas ambiguas y variables, sino tambin recursos que son cambiantese inciertos.

LOS LIMITES DE LOS SISTEMASADMINISTRATIVOS

Para examinar los lazos entre unidades administrativas y su medio ambiente, se debe distinguir el proceso de conversin de los insumos y de los productos. El proceso de conversin incluye unidades que proveen servicios, recaudan impuestos e imponen regulaciones. Las unidades administrativas se de-


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nominan en diversas formas como; "departamentos", "ocinas", depen-dencias", "comisiones", "secciones", "servicios". Se considerar a las unida-

des de lnea estar dentro del proceso de conversin de los sistemas adminis-trativos. El jefe ejecutivo, los legisladores, los jueces y los miembros del per-sonal que se encuentran directamente a su servicio, se hallan excluidos delproceso de conversin y asignados al "medio ambiente". Hay que observarque la rama administrativa se distingue de la ejecutiva. La ejecutiva, comootros participantes polticos en el sistema, provee direccin a los administra-dores y busca controlar sus actividades.

Desde luego, estos lmites entre el proceso de conversin y el medio am-

biente a veces no son muy claros. Algo del trabajo de las unidades administrativas se parece al de los ejecutivos, legisladores y jueces. Los directores denumerosos departamentos de los gObiernosestatales y locales son elegidos porlos votantes y actan como ejecutivos de sus propios departamentos, separa-dos del jefe del ejecutivo. En todos los niveles, las dependencias reguladorashacen sus propias regulaciones y entonces actan como jueces, cuando estasregulaciones se aplican a casos especficos. Los administradores I f O apli-can las decisiones tomadas en las unidades legislativas, judiciales y ejecutivasdel gobierno, sino que tambin sugieran normas a los miembros de otras ra-mas y con frecuencia redactan los textos de las leyes promulgadas por la ra-ma legislativa; asimismo, observan una gran discrecin al cumplir con las mi-siones que se les asignan. Adems, realizan sus propias contribuciones im-portantes a las poi ticas del gobierno.

A pesar de la irregularidad de los lmites del proceso de conversin, siguenconsti tuyendo un tema vlido para este libro. Haremos hincapi en la "cuarta.rama del gobierno"; o sea, las personas y las organizaciones que no se inclu-yen, habitualmente, en las divisiones tripartitas simples, de ejecutivo, leqisla-tivo y judicial.,

Las caractersticas importantes de los sistemas administrativos pueden va-riar tambin de una dependencia a otra. El empleo de un mtodo de sistemasno implica uniformidades en el comportamiento, sino qu proporciona unaestructura que nos ayuda a identificar las tendencias generales y las desviacio-nes, as como tambin a comprender las causas que las producen. En algunaspartes, el trmino "sistema" tendr una aplicacin general; en otras, el "siste-ma" se referir solamente a un nmero limitado de unidades administrativas.


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ORGANIZACION

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Este cap tulo ha definido las categoras abstractas de los sistemas adminis-trativos. En los ltimos captulos, estas categoras se utilizarn para presentarel anlisis de la actividad poltica reaL Sin embargo, antes de proceder con elanlisis, se explorarn las contribuciones de la investigacin -realizada enotros pafses y en varios niveles de Estados Unidos que puede hacer de unanlisis de administracin pblica, un sistema. El concepto de sistemas se re-vela claramente en las ltimas secciones del libro. Cuatro captulos examinan

los aspectos del proceso de conversin; tres captulos examinan los insumas ydos captulos ms, los ltimos, tratan sobre los productos y la retroalirnen-tacin.

Como ya se observ, la total comprensin del sistema administrativo noest an completa. Y, aunque es obviamente necesario el organizar al libro encaptulos especficos, no puede haber una divisin simple de todo el materialen categoras p rticul res Se debe juzgar la idea de los sistemas por la canti-dad de claridad que arroja sobre el tema, por el xito con el que indica lasimportantes relaciones entre las diversas partes del sistema, y -por l t imo

por cualquier investigacin que provoque para ayudar a aclarar aquellas caree-tersticas del sistema que no se hayan comprendido bien.


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CAPITULO 2

COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA

ADMINISTRACION PUBLICA

El hecho de que este libro se concentra en los sistemas administrativos enEstados Unidos, no refleja ninguna opinin negativa acerca de la prsperacreciente rea cultural de la administracin pblica comparativa. La estructu-ra de los sistemas apoya -y sin duda requiere- un anlisis comparativo. Estecaptulo ilustra algunas de las ventajas que se obtendrn al comparar los di-ferentes sistemas administrativos. Los sistemas dentro de Estados Unidos sexaminarn primero, despus se considerarn las caracterfstlcas de los siste-mas administrativos en todo el mundo. Alguna evidencia sugiere que ciertascaractersticas ambientales tienen importantes influencias sobre las unidadesadministrativas en todo el mundo.

Un enfoque sobre los sistemas administrativos en Estados Unidos puede sertan importante para el extranjero as como para el norteamericano, debido aque los insumos en y los servicios de la administracin pblica estadouniden-

se son globales en su alcance. Esto es ms aparente en la diplomacia, en laayuda internacional y en la poi tica militar. En otros programas cuya cliente-la es ms uniformemente nacional, hay tambin insumos y servicios. En 1968cerca del 9 por ciento de los empleados civiles del gobierno federal estaban es-tacionados fuera del pas. El Servicio de Sanidad Pblica de los Estados Unidos se ocupa de las enfermedades de todo el mundo, mientras que la Oficimde Educacin patrocina investigaciones en los programas educativos de trpaises, en parte como programa de ayuda a los educadores de los mismos

en parte, para adquirir informacin sobre tcnicas didcticas desarrolladas er


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otros lugares. Por abajo del nivel federal, los planeadores de ciudades y los expertos en transportes estudian operaciones de viviendas pblicas y trnsito o

transporte colectivo en ciudades de todo el mundo, con el fin de incrementarsu conocimiento acerca de las alternativas en su pas.

A menudo las acciones administrativas tienen repercusiones tanto internacionales como nacionales; este es, seguramente, el caso en los programas deinvestigacin y desarrollo de armamentos militares. Una nueva empresa en esecampo proporciona indicios a los gobiernos extranjeros sobre posibles cambios en la potencia de armamentos o en la estrategia ofensiva o defensiva probable; adems, al mismo tiempo, esa empresa proporciona recompensas econmicas considerables a las comunidades estadounidenses en las que almacenan o fabrican esas armas. Uno de los temas poIticos ms controvertiblesque relacionan al sector administrativo con el poltico y el industrial, tanto enel interior de Estados Unidos como en ultramar, se refiere al "complejo rnllitar- industrial". Se trata de una pretendida trama de ambiciones combinadas.que se dice que impulsa a Estados Unidos hacia niveles elevados de erogaciones militares y a una competencia armamentista internacional muy peligrosa.

Supuestamente detrs de estas erogaciones se encuentran alianzas de indus

triales, los cuales desean obtener los beneficios inherentes a la fabricacin dearmas, polticos que quieren tener bases militares o nminas industriales parasus reas, 1deres e partidos poi ticos que desean que sus candidatos ganenlas elecciones y oficiales militares que aspiran al poder.

ANAlISIS COMPARATIVO DE LOSSISTEMAS ESTADOUNIDENSES

Dentro de su enfoque, este libro hace un gran esfuerzo para utilizar el mtodo comparativo de anlisis. Hasta donde es posible, se basa en estudiosque son claramente comparativos en su examen de los procesos administrativos en varias dependencias del gobierno federal de Estados Unidos o en diversos estados o ciudades estadounidenses.

El mtodo comparativo identifica las formas en que los sistemas administrativos varan en las diferentes situaciones,' ya que nos muestra cmo ciertascaractersticas de los sistemas administrativos tienden a ocurrir todas a la vez.


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Por ejemplo, como resultado del anlisis comparativo, se ha conocido bastante acerca de cmo las condiciones econmicas -que son una caracterstica delmedio ambiente- influyen en los servicios de las dependencias administrativas.

Los estados norteamericanos proporcionan un laboratorio conveniente para el anlisis comparativo. Un examen del presupuesto de cada estado, a qusistemas administrativos estatales se les han dado mayores o menores cantidades de recursos financieros y cules son probables que tengan una consecuencia m yor o menor en sus medios ambientes. Los gastos generales per cpita

-el promedio que se invierte en cada miembro de la poblacin - es la medidaque ms frecuentemente se utiliza para juzgar los recursos financieros queestn disponibles en cada estado para apoyar sus servicios pblicos.

Los administradores estatales parecen compensar la debilidad que existeen otros lugares, ya que los gastos estatales son a veces altos donde los sistemas administrativos de los gobiernos locales son relativamente dbiles y donde los recursos privados (como se miden por la poblacin y la industrializacin) son escasos. Donde los ciudadanos y los gobiernos locales son pobres,las autoridades estatales tienden a proporcionar una parte relativamente mayor de los servicios que recibe la poblacin.

Varios factores ayudan a explicar esto: los ciudadanos con ingresos bajosno se pueden proporcionar los niveles de educacin, sanidad y beneficenciaque obtienen a travs del mercado normal los ciudadanos poderosos. Adems,muchos gobiernos locales en estados pobres (especialmente en los condadosrurales) encuentran difcil satisfacer las demandas de servicios con sus propiosrecursos. Parte del problema de esto se encuentra en que los gobiernos localesdeben depender de una base de impuestos que es dependiente de la economalocal. Las leyes orgnicas del estado generalmente restringen a los gobiernoslocales al impuesto sobre los bienes inmuebles (terrenos) que se localizan dentr o de sus Imites esto impone una carga pesada sobre las comunidades pobres.

En contraste con lo anterior, los estados tienen acceso legal a mayores recursos econmicos. Se benefician de una seleccin ms generosa de programas de ayuda federal, y de los impuestos sobre los ingresos estatales y los'impuestos sobre las ventas han permanecido ms productivos durante las con

diciones econmicas de depresin qu el impuesto sobre la propiedad local.


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Los estados tambin difieren en sus esfuerzos para hacer sus sistemas administrativos ms profesionales. Los administradores profesionales poseen varios

atributos: una capacitacin avanzada en sus campos de especializacin, unapreocupacin por permanecer actuales de acuerdo a los ltimos desarrollos yun deseo de proporcionar el nivel ms avanzado de servicio que est disponible. Un estado que quisiera profesionistas de categora tal vez ofrecera sueldos altos y otros beneficios para atraer a los mejores candidatos posibles yapoyaran sus actividades con presupuestos generosos. Por ejemplo, un censosobre 933 administradores estatales en Estados Unidos muestra un aspecto desu profesionalismo. La gran mayora (el 76 quera una expansin en los ser

vicios y gastos de su propia dependencia. Los administradores tienen una opcin de expansin con niveles de 0-5 por ciento, 5-10 porclento, 10-15 porciento y ms del 15 por ciento. Casi toda una tercera parte escogi la posibilidad ms grande de expansin. Si las alternativas especficas hubieren ido msall del 15 por ciento, hubiramos conocido los lmites mximos de los deseos los administradores. Como ocurri, la mayora de los administradores pareca desear ms expansin de la que el investigador haba esperado.

Los sueldos de los empleados muestran parte de los esfuerzos de los esta

dos para hacer sus sistemas administrativos ms profesionales. Un grupo deestados registra una alta consistente en los sueldos que se pagan a los empleados. Los principales estados de este grupo son: Nueva York, California, Ohio,Michigan, Pennsylvania e IIlinois. El nivel ms grande de industrializacinasociado con estos estados puede proporcionar los recursos necesarios paraapoyar los niveles ms altos de gastos en el servicio civil. Tambin puede proveer los nivetes salariales en el sector privado que son adoptados por el gobierno estatal.

El nivel del desarrollo econmico en un estado tambin afecta los serviciosde la poi tica de su sistema administrativo. Los gobiernos locales y estatalesen los estados ms pudientes erogan bastante y ofrecen los programas msatractivos en la educacin, el bienestar y la salud. Sin embargo, en las carreteras y en los recursos naturales, son los estados pobres los que ofrecen los programas ms atractivos.

Entonces, la evidencia es bastante clara: que el desarrollo econmico V laerogacin alta para los servicios administrativos van juntos. Sin embargo, noes seguro cmo o por qu esto es as, por lo que se ofrecen dos teoras. De


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acuerdo con una llamada el punto de vista del recurso, los impuestos que senecesitan para apoyar a los servicios administrativos son ms fciles de recau-

dar y se pueden hacer en grandes cantidades cuando la economa es prspera;para cuando sucede esto, un niv t ms alto de servicios es el resultado natural.El punto de vista del recurso implica que las demandas de los ciudadanos sonsimilares de un estado a otro. La diferencia en la erogacin se explica por lasdiferencias en la habilidad para pagar por los servicios y no por las diferenciasen las demandas.

AI"re/acionar el bienestar de un estado o pas al del servicio de sus depen-dencias pblicas, no es la nica forma en que se puede ver el desarrollo e on-

mico al efectuar a los programas administrativos. Est tambin el punto devista de la necesidad, de acuerdo al cual la econom a puede afectar el tipode

(

necesidades que siente el pueblo y que perciben los hacedores de la poi tica.Por ejemplo, las reas rurales pueden hacer gastos fuertes para los caminosaunque estn relativamente pobres, debido a que el aislamiento de las comuni-dades rurales hace que la necesidad para los caminos sea obvia.

No hay nada malo en utilizar el proceso de la poltica del punto de vistadel recurso para explicar algunas relaciones entre la economa y la poltica y

el utilizar el punto de vista de la necesidad para explicar otras relaciones. Porejemplo, en la mayora de los estados, la cantidad de los beneficios de bienes-tar que proporciona el estado a los pobres o enfermos o desempleados corres-ponde al nivel de riqueza; aunque algunosestados con un desarrollo econmicorelativamente bajo poseen altos beneficios de bienestar. El confiar solamenteen el punto de vista del recurso de la unin entre la economa y el nivel deservicios dejara a estos casos sin explicar.

Una investigacin adicional encuentra que la economa vara en su influen-

cia en los productos. Un hallazgo es que el desarrollo econ6mico tiene una rna-yor influencia en (os productos de los gobiernos locales que la que tiene sobrelos productos de los gobiernos estatales. Como se observ anteriormente, la ma-yora de los gobiernos locales debe depender de una estrecha rea geogrficapara los recursos. Adems de esto, los gobiernos locales estn confinados aslo una fuente importante de ingreso que es: el impuesto so re la propiedad.Los gobiernos estatales dependen en sus territorios ms grandes y puedentransferir s recursos de las comunidades ricas a las p o b ~ m b i los fun-cionarios estatales tienen acceso a los impuestos sobre (os insumos y las ventas


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al menudeo. El ingreso sobre la renta estatal yel imp esto sobre las ventas parecen ser ms decepcionantes poi Itlcemente ms de lo que lo es el impuesto

sobre la propiedad local. Tambin parece ser QUe las depresiones econmicasafectan menos a los impuestos estatales; como resultado de esto, los funcionarios estatales se pueden escapar de muchos de los lmites en la poltica que parecen originarse en el sector econmico.

Entre los estados de Estados Unidos, las relaciones econmicas-polticasparecen ser menos importantes donde las condiciones econ6micas son moderadamente mejores. Bajo estas condiciones, las diferencias en los insumos noeconmicos parecen ser ms importantes al determinar los tipos de poiticas

que se producen. En los extremos de la pobreza, los gobiernos estatales parecen estar estrechamente confinados a la pequea cantidad de recursos disponibles; en el extremo superior de la escala econmica, los gobiernos estatales encuentran que es fcil pagar por las demandas de sus residentes y afrontaraquellas con erogaciones generosas.

Los funcionarios del gobierno nacional no parecen estar obstaculizados porlos lmites econmicos: esto es en parte a su poder para fijar los recursos delas reas ricas del pas y en parte debido a su habilidad para pedir prestadocuando el impuesto no ha igualado a la erogacin. Sin duda alguna, el gobi,er-no nacional opera muchos programas para controlar los niveles de empleo, detasas de inters y de sueldos y, por lo tanto, puede ser tanto el maestro comoel subordinado de la economa.

Actualmente, la influencia de las condiciones econmicas sobre las polticas de los gobiernos estatales y locales parece ser que est disminuyendo. Altransferir los recursos de las reas ricas a las pobres, las concesiones federalescompensan algunas de las diferencias econmicas entre los estados. Tambin,los gobiernos estatales y locales ahora tienen una estructura de impuestos msflexible. Los impuestos sobre los ingresos personales 'y lo sobre las ventas almenudeo se estn utilizando hoy en da por ms del 8 l o de los estados, ymuchos gobiernos locales tambin estn girando hacia estas formas de impuesto. Debido a esto, los hacedores de la poltica tienen acceso a una proporcin creciente de los recursos dentro de sus propias reas. un los estados mspobres tienen algunas reas de riqueza que pueden ayudar a respaldar a losserviciosen sus condados ms pobres.

Tambin es aparente que las condiciones econmicas tienen menos efecto


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sobre algunos tipos de poltica que otras. La importancia poltica de una poltica es uno de los factores que pueden disminuir la influencia de la econo

ma. Los programas que son el tema de las discusiones importantes entre loscandidatos individuales y los partidos polticos pueden provocar el uso de msrecursos ms de lo que normalmente est asociado con el nivel de riqueza delrea. Sin embargo, cuando el sentimiento pblico no favorece a un programa,puede tambin haber actuacin de la u se esperara en base a las condiconeseconm icas.

En otro tipo de investigacin se examina el efecto de los recursos econmicos sobre la poi tica pblica en una forma diferente. Esta se refiere a la relacin entre el producto total de servicio de una jurisdiccin y la distribljJ :i nde los beneficios de aquellos servicios entre grupos de ingresos dlferentes.Lacantidad de los recursos parece fectar al total de beneficios producidos, msque a la distribucin de estos entre los residentes de diferentes grupos de ingresos. Aparentemente los hacedores de la poi tica son sensibles al total de losrecursos disponibles al decidir cunto dinero van a gastar: el nmero de maestros que se debe contratar, el nmero de salones de clase que se deben construir, los kilmetros de carretera que deben hacerse, la cantidad de terreno

que se debe comprar para los parques estatales o el nivel de beneficios que sedebe establecer para la ayuda del bienestar pblico. En contraste con esto lasconsideraciones polticas no econmicas parecen ms importantes cuando loshacedores de la poi tica estn decidiendo en dnde gastar: en dnde enviara los maestros de escuela o dnde construir los salones de clase, qu sitios hayque seleccionar para las carreteras o los parques o cunto hay que pagar a lasdiferentes clases de personas que reciben la ayuda de la beneficencia pblica.

Esos datos de la influencia de las condiciones econmicas sobre los servi

cios de ros sistemas administrativos pueden aplicarse exclusivamente a EstadosUnidos o, asimismo, a situaciones anlogas en otros pases. Los datos puedenexpresarse en forma interrogativa que permita las pruebas transnacionales.Estn las unidades administrativas de los gobiernos nacionales menos restringidas por las condiciones econmicasque aquellas de los gobiernos locales yregionales? Si es as, es debido a que los gobiernos nacionales tienen msoportunidad para distribuir los recursos de las reas ricas a las pobres? Cunimportante es la habilidad del gobierno nacional para ejercer un mayor control-sobre el desarrollo econmico? Ha disminuido la influencia de las con-


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diciones econmicas en la polftica durante los ltimos aos -tal vez con alzasen la riqueza y la capacidad tecnolgica? Al politizarse una cuestin ,las de-

cisiones polticas se vuelven menos dependientes de las influencias onmi-

cas en los pases con una riqueza media que en los que se encuentra tanto ri-queza como pobreza? Ejerce el volumen total de los recursos econmicos deun pas ms influencia sobre los servicios totales de sus sistemas administrati-vos que sobre la distribucin de dichos productos ent re los grupos de ingresoselevados y bajos? No se han presentado preguntas sobre estos temas de mane-ra profunda en las comparaciones transnacionales de los sistemas administra-tivos.

ANALlSIS COMPARATIVO POR ENCIMADE LAS FRONTERAS NACIONALES

En las pginas restantes de este captulo se utilizar el mtodo comparativopor encima de las fronteras nacionales. Estas comparaciones no sern tan de-talladas como las que se encuentran entre las unidades estadounidenses queacabamos de exponer, en parte debido a la falta de informacin transnacional.Aunque el campo de la administracin comparativa ha progresado mucho enlos ltimos aos, no se ha obtenido an la amplitud que puede encontrarseen las comparaciones intranacionales.

La comparacin transnacional provee algunos de los mismos beneficiosque proporcionan las comparaciones nacionales ms completas. Como en elanlisis nacional, los conceptos de medio ambiente, insumes, productos, con-versin y retroalim.entacin pueden revelar las caractersticas de los sistemasadministrativos que estn relacionados uno con el otro. Este tipo de conoci-

miento le ayuda a uno a comprender los procesos que pudieran causar cam-bios en los procedimientos administrativos o en los productos que las unida-des 'administrativas proveen a sus clientes.

La administracin pblica comparativa no ha definido an los enlacesentre las unidades administrativas y su medio ambiente. Sin ernbarqo, hay unacaracterfstca ambiental que a menudo parece importante para la evolucinde la administracin pblica: el nivel de desarrollo.

El "desarrollo" es un concepto complicado; no es algo que un pas tiene o


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no. El trmino se refiere a una serie de caractersticas econ6micas, sociales ypolticas, cada una de las cuales puede variar de lo menos a lo ms desarrolla-

do.)En un momento especfico, un pas individual puede tener algunas carac-ter {stic s que haya desarrollado y otras que todava se estn desarrollando.Algunas caractersticas de la administraci6n pblica pueden tambin aparecercomo desarrolladas por completo, mientras que otras en el mismo pas -sinduda en la misma ciudad capital- no aparecen as. Sin embargo, algunas diferencias en la administraci6n pblica no reflejan la etapa de desarrollo tantocomo reflejan experiencias histricas peculiares o rasgos culturales. Por ejemplo, Gran Bretaa, Francia, Alemania, estn casi en el mismo nivel de desarro

llo. A pesar de esto, cada uno muestra peculiaridades en la admlnlstrecn pblica que refleja la propia evolucin del pas. EA otras palabras.el desarrolloes influenciable, pero no es la nic caracterfstica que pueda mostrar c6mo laadministracin pblica se ha desarrollado.i La exposicin siguiente muestralas principales diferencias ntre las socied des desarrolladas y en desarrollo ytambin presenta algunas diferencias importantes dentro de la misma categora.

Los especialistas en ciencias sociales no estn de acuerdo acerca de las ca

ractersticas del desarrollo; ya que p r algunos, el trmino significa la capacidad de producir grandes cantidades de recursos tangibles en relacin al t -mao de la poblacin. La capacidad se puede expresar como los bienes industriales o agrcolas, las materias primas, el producto nacional bruto y el ingreso personal. Otros especialistas no lo enfocan en la produccin material sinoen las formks de organizacin social y econmica. Discuten que el desarrolloexiste en sociedades que utilizan tecnoloqtemoderna; que otorgan recompensas de acuerdo al logro personal y no de acuerdo a los antecedentes familiares,de casta o tribales; que hacen uso de especialistas en los roles econ6micos ygubernamentales. en vez de personas con una cultura general, que deben proporcionar su gua en toda una gama de actividades; y que tienen unidades gubernamentales que pueden ajustarse a los cambios sociales o econmicos y adquirir nuevas capacidades para satisfacer nuevas demandas.

Cada rasgo del desarrollo es una "variable" distinta -un trmino que se usaen la ciencia social para referirse a cualquier fenmeno que cambia de poca apoca, de lugar a lugar o de situacin a situacin. Sin embargo, los aspectosdel desarrollo tienden a apoyarse el uno al otro; por ejemplo, los usos de tec-


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nologas avanzadas parecen empujar a una sociedad hacia la especializacin yhacia la distribucin de recompensas de acuerdo a la realizacin personal.Donde existen programas complejos de medicina, agricultura, o industria, mu-chos de los recursos educativos estn designados tfpicamente a la capacita-cion de los tcnicos y de los profesionistas. En tal situacin, no es razonabledar prestigio y poder poi tico a los lderes tribales religiosos en vez de a aque-llos que han dominado tanto las tecnologas como las grandes organizacionesque parecen acompaar a aquellas tecnologas. Adems en un contexto seme- jante, las unidades de gobierno deben ser adaptables - en parte, para contri-buir al suministro del capital necesario para investigaciones en ingeniera fsi-

ca o biolgica y, en parte, para proporcionar nuevos servicios sociales a los in-dividuos afectados adversamente por los cambios en el estilo de vida y la es-tructura familiar, que acompaan a la industrializacin y a la urbanizacin.

Por razones como estas, las caractersticas asociadas con el desarrollo tien-den a aparecer en grupos o en multitudes. Sin embargo, cada una de las -ciones mejor desarrolladas tambin muestran algunas de las caractersticas delas naciones en desarrollo. Cada una ha experimentado una lucha civil querefleja una inhabilidad para resolver las intensas demandas de ciertos grupossociales. Adems, cada una tiene regiones "atrasadas" que no comparten lascaractersticas de organizacin y de la riqueza material al mismo grado quelas reas ms avanzadas.

SISTEMAS ADMINISTRATIVOSEN LOS PAISES DESARROLLADOS

Cuando los expertos describen a las naciones ms desarrolladas, toman en

consideracin, generalmente, a la mayora de los pases modernos de EuropaOccidental y a. los de otros lugares del mundo que han seguido los modeloseuropeos. Normalmente la lista incluye a la Gran Bretaa, Francia, Alemania,los Estados Unidos, los Pases Escandinavos, Canad, Australia, Nueva Zelan-da, y tal vez la Unin Sovitica, Sudfrica, Japn e Israel. Entre las caracters-ticas que comparten esos pases figuran las siguientes:

1. La organizacin del gobierno se lleva a cabo de acuerdo con la del sectorprivado, en el sentido de que a) existe un grado elevado de especializacin y


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bl los puestos se asignan de acuerdo con las realizaciones personales de losindividuos, ms que segn la posicin familiar o la clase social.

2. Las decisiones polfticas y los juicios legales se hacen de acuerdo connormas seculares de raciocinio; las lites tradicionales (las religiosas o lastribales) han perdido su poder real para influir en las decisiones ms importan

tes del gobierno.3. La actividad gubernamental se extiende sobre una gama muy amplia de

asuntos pblicos y personales, y tiende a una mayor expansin en todas las

esferas principales.4. ' El inters popular y la participacin en los asuntos pblicos estn muy

difundidos.5. Las personas que ocupan posiciones de direccin poltica gubernamental

: son considerados en su mayor parte como ocupantes legtimos de esos puestos y la transferencia de la direccin tiende a tener lugar de acuerdo a los procedimientos prescritos y ordenados.

Algunas de aquellas caractersticas de la sociedad tambin estn relacionadas con las burocracias pblicas de las naciones desarrolladas, que incluyen las siguientes caractersticas:

1. La burocracia es amplia y tiene numerosas subunidades distintas. Muchas de stas requieren empleados muy especializados y, en conjunto, representan toda la escala de especialtzaciones ocupacionales que pueden encontrarse en la sociedad.

La burocracia tiende a aceptar las direcciones normativas de otras ramasdel gobierno. Esto refleja tanto a la especializacin en los empleos como a lalegitimidad de los funcionarios electos.

3. La burocracia se considera que est lo suficientemente preparada tanto

profesional como educacionafmente, y por lo tanto especializada, como paraque los legisladores y el jefe ejecutivo acepten su informacin de poltica ysus recomendaciones.

Entre las naciones ms desarrolladas hay diferencias considerables en cuanto a la forma y a los procedimientos burocrticos que reflejan experienciashistricas peculiares. Un ut r equipar la administracin pblica de Franciay Alemania y la compar con la de Gran Bretaa y los Estados Unidos. Losfuncionarios de los niveles superiores de las administraciones francesa y alemana han obtenido una posicin claramente separada de otros grupos ocupa-

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cionales de sus respectivas sociedades. Se someten a un perfodo prolongadode preparacin en instituciones de lite de la educacin superior. Esta prepa-

racin contribuye a mantener tanto los antecedentes histricos de la clase su-perior de los funcionarios pblicos como las desviaciones antidemocrticas desus normas. La independencia de la administracin pblica se aplica todavams por medio de los procedimientos elaborados para el autogobierno admi-nistrativo. La contratacin de nuevos empleados la controlan los administra-dores mismos, mi ntr s que los administradores de los niveles superiores se se-leccionan por medio de promociones a partir del servicio en la carrera. Cadauno de estos pases tiene un sistema de tribunales administrativos que es dife-rente del de los tribunales civiles. Los primeros toman conocimiento de lasacusaciones hechas en contra de las acciones administrativas por ciudadanosprivados y las que hacen los mismos administradores, en relacin con su cate-gora, sus salarios o sus pensiones.

En la Gran Bretaa y los Estados Unidos, la tradicin consiste en evitarcualquier separacin clara entre los administradores pblicos y otros gruposocupacionales. A diferencia de la distinta preparacin p los puestos admi-nistrativos de un alto nivel en Francia y Alemania, los servicios britnicos y

estadounidenses contratan a empleados con una preparacin generalizada; noobstante en algunos de los detalles de sus procedimientos de seleccin, losbritnicos V los estadounidenses se diferencian entre s. lo s britnicos selec-cionan a los nuevos empleados de entre los graduados de las universidades delite; pero no a partir de cursos especficamente destinados a los administra-dores profesionales. Los graduados de literatura o del estudio clsico de lascivilizaciones griegas y romana tradicionalmente se han visto favorecidos porlos exmenes en forma de ensayo sobre el conocimiento general. Por el con-trario, los norteamericanos tienen una tradicin demcrata, s gn la cual,cualquier ciudadano puede desempear las tareas correspondientes a un fun-cionario pblico. Con esta tradicin se halla relacionada la prctica, que se ob-serva todava en numerosos gobiernos estatales y locales y para ciertos pues-tos federales, de llenar l s vacantes del gobierno basndose en designacionespoi Iticas, sin tomar consideracin los detalles relativos a la preparacin de

un candidato.Tanto la Gran Bretaa como los Estados Unidos se han inclinado hacia

procedimientos de seleccin, que realzan la competencia especializada en


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posiciones de alto nivel, abandonan stas al cabo de un breve lapso (normal-

mente menos de tres aos) y, frecuentemente, citan sus disputas con el Con-

greso como la causa principal de su falta de satisfacci6n. En un sistema deeste tipo, que genera conflictos entre la burocracia y el cuerpo legislativo, estil disponer de un grupo muy amplio de empleados en potencia, del mundode los negocios, que puede reemplazar a los administradores gubernamentales,a medida que estos ltimos sean usados o desgastados por los conflictos con lalegislatura.

SISTEMAS ADMINISTRATIVOSEN LOS PAISES EN DESARROLLO

Como pudiera esperarse, se observan ms diferencias en los sistemasadministrativos de las numerosas naciones subdesarrolladas que entre las-relativamente pocas- sociedades que se clasifican como ms desarrolladas.En parte, esto se debe, simplemente alas diferencias numricas. Asimismo, esel resultado de las diversas culturas en que se hallan esos dos grupos. Casi

todas las sociedades ms desarrolladas se encuentran en pases de EuropaOccidental o en naciones ligadas estrechamente con ellos. Comparten entre s experiencias histricas o fueron colonizadas por inmigrantes que llevaronconsigo los modelos de las instituciones gubernamentales de Europa Occi-dental. Por el contrario, los pases en desarrollo reflejan una gama global deculturas poI (ticas. Algunas de elfas se encuentran en Europa Occidental(Portugal, Espaa y quiz Italia)' pero hay otras en Amrica Latina, Africa yAsia. La mayora de estos pases experimentaron un perodo de control laspotencias coloniales de Europa Occidental, pero ese perodo fue demasiadobreve o superficial para vencer los siglos de evolucin cultural preeuropeatradicional.

A pesar de las peculiaridades en las estructuras y los procesos de los pasesindividuales, se han observado los rasgos si J Iientes en todos los pases sub-desarrollados:

1. Hay un compromiso ampliamente compartido por el desarrollo entre loslderes polticos, un compromiso que a menudo se ha transformado en casiuna doctrina. Los cambios especficos deseados pueden variar de un pas a


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otro, pero las metas comunes son: aumento en la produccin agrcola o industrial; incremento en los niveles personales de vida; mejores programas de salubridad, educacin y pensiones individuales; cambios en los papeles tradicionales de la mujer o de las castas ms bajas, y el cambio de las lealtades propias, a partir de la tribu a la "nacin" recin concebida.

2. La mayora del liderazgo se deriva del sector pblico. Muchos pases endesarrollo han creado estructuras que tienen una orientacin socialista; laagricultura en vez de la industria es la base. Las proposiciones de reformas especficas varan de un pas a otro; sin embargo, buscan comnmente un desa

rrollo econmico rpido e identifican a los cuerpos de gobierno omo losagentes ms capaces para generar este desarrollo y guiarlo a lo largo de trayectorias socialmente convenientes. Como veremos ms adelante, no todos lossectores del gobierno eo esos pases estn igualmente desarrollados y la existencia de fuerza laboral preparada, incluso en los sectores mejor desarrollados;es inferior a las necesidades del pas. Los resultados tpicos incluyen una grandependencia de la burocracia y una elevada incidencia de metas frustradas yde inquietud civil.

3. La sociedad sufre de la inestabilidad potencial o real, que puede provenir de las tendencias creadas en el movimiento anti-colonial. En varios pasesno s610 hubo conflictos entre las fuerzas coloniales y nativas, sino que se pro ujeron tambin luchas internas entre los lderes indgenas. En muchos casos,el pas fue una creacin artificial de la potencia colonial, que combin simplemente, en una unidad administrativa, las tierras de grupos tribales o tnicosdistintos. Durante la campaa en pro de la independencia o, quiz, poco despus de obtenerla, los conflictos entre esos grupos estallaron en enfrentarnientos violentos. Tambin las frustraciones asociadas a las metas de desarrollo noalcanzadas contribuyen a la violencia. Muchas campaas en pro de la independencia van unidas a promesas apresuradas, hechas por nuevas lites, no obstante sus limitados recursos econmicos y la escasa existencia de mano deobra calificada, hacen que dichas promesas no puedan cumplirse. Las decepciones populares sirven de apoyo a otros lderes todava ms nuevos, que seoponen a quienes dirigieron el curso de los acontecimientos desde el fin delcolonialismo. L06 estmulos para la violencia se encuentran presentes cuandolas frustraciones econmicas van ligadas a sentimientos dediscriminacin en

tre miembros de distintos grupos tribales, lingsticos o tnicos. En 40 de 84


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pafses en desarrollo que se incluyeron en un estudio, se observaron golpes deestado fructferos o intentos graves para derrocar al gobierno

4. Existe un abismo entre las ~ l t smodernizadoras y las tradicionales - en

el antecedente social, en actitudes hacia el cambio y en las relaciones con lapoblaci6n. Las lites modernizadoras tienden a ser urbanas, orientadas haciaOceidente, j6venes, bien educadas y partidarias del cambio social y poiItico:las lites tradicionales son normalmente rurales, estn orientadas hacia lascostumbres locales y la religin, y son opuestas a los cambios, que considerancorno amenazas para esos valores. Las nuevas lites pueden controlar (ascapacidades tecnolgicas, vitales para el desarrollo de la naci6n; pero las ms antiguas pueden disponer de una mayor fidelidad por parte del pueblo, en las re

giones rurales y en los barrios bajos urbanos. Los estilos y las orientacionesdiferentes de las dos lites pueden generar conflictos graves entre ellas y suspartidarios.

5. El desarrollo de varias carecterfstices po ticas es disparejo. Las antiguascolonias tienden a reproducir las formas legislativas, ejecutivas y administradoras de la madre patria. Cuando se imponen esas formas a las institucionesde los perfodos colonial y pre-eolonial, producen un vac(o muy amplio entrelos procedimientos formales y las prcticas verdaderas. Con frecuencia, las

ramas legislativa y ejecutiva carecen de capacidad para controlar a las burocracias civiles o militares, debido a que el saliente gobierno colonial ya hab(aempezado a contratar al personal para su burocracia con los ind(genas perose reserv para s( las obligaciones legislativas y ejecutivas. En general la organizacin administrativa civil recibe a la rnavorfa de los miembros bien educados de la nueva lite y, en esa forma, se convierte en una institucin con /anecesaria experiencia para dirigir un programa de desarrollo social y econmico. El sector militar puede estar todavfa ms desarrollado, al menos ensu cuerpo de oficia/es, que la administraci6n civil. La combinacin de unalegislatura dbil y un jefe ineficez del ejecutivo ms la existencia de un grupomilitar profesional, da como resultado, frecuentemente, cambios de gobierno que preparan los militares detrs de la escena o los dirigen abiertamente.Tal vez ni un solo rasgo sea ms comn para las naciones en desarrollo que laexperiencia de haber tenido a un jefe ejecutivo militar, el cual tom el gobier-no en una revuelta abierta o utiliz6 una eleccin en.la que no existi una verdadera oposicin para ocupar el puesto.


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34 A DMINISTRACION PUBLICA

Algunas razones del por qu los pases en desarrollo usan los procedimientos y las formas administrativas en la forma en que lo hacen se pueden encontrar en las cond'ciones en cmo obtuvieron su independencia. Varias de ell s

se encuentran lndicadas claramente en la exposicin anterior: la falta decapacidades suficientes en la burocracia para el programa de desarrollo delrgimen; el conflicto entre los procesos de toma de decisiones esperadas porlos occidentales, las relaciones tradicionales que esperan algunos de los miembros de la lite indgena y los ciudadanos; y la tendencia a continuar con lasestructuras formales administrativas que se adquirieron del gobierno colonialque sali. Una extensiva corrupcin y grandes dificultades entre las formas y

las realidades de los procedimientos administrativos son tambin problemastpicos.

La corrupcin queexiste en las burocracias de los pases en desarrollo afecta tanto a las decisiones de poca monta como a las ms importantes e involucra proporcionalmente, a los recursos menores. Tambin incluye los pequeossobornos que esperan los funcionarios a cambio de acelerar una decisin queinteresa a un individuo; la disposicin de los funcionarios para evadir losprocedimientos formales de personal para contratar a sus propios familiares o

compaeros de

tribu; y los sobornos masivos de los inversionistas extranjerospara asegurarse una decisin favorable con respecto a una concesin comercial. En algunos casos, esta corrupcin se da por sentada en forma tan clara,que se defiende como "parte del sistema" -sin que los funcionarios no puedan justificar sus decisiones. El favoritismo tribal es una continuacin de los

I valores tradicionales y slo podrn desaparecer cuando las normas en que seapoyan ya no sean viables. Sin embargo, la verdadera corrupcin profundapuede ser producto de la experiencia colonial, cuando los inversionistas extranjeros compraron concesiones a las lites tradicionales.

La discrepancia entre la forma y la realidad es, con frecuencia, productode una combinacin de recursos administrativos insuficientes con aspiracionesexcesivas. Los gobiernos establecen procedimientos que se parecen a los observados en la capital de la antigua potencia colonial o a los prescritos por losasesores extranjeros. Esta caracterstica llamada "formalismo" tiene una obviainfluencia para los ittd d nos y los lderes de los pases en desarrollo. Significa que los procedimientos formales anunciados pueden tener poca semejanzacon la forma en que verdaderamente se hacen las cosas. El formalismo favore-


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)ce a aquellOs quienes aprenden los procedimientos informales de administracin y frustra a aquellos quienes conffan en las promesas pblicas del gobierno:

El formalismo tambin tiene importancia para el estudiante de la administracin comparativa ya que significa que no puede pensar en las institucionesde diferentes pases como ser similares o comparables, slo porque llevan elmismo nombre. Por ejemplo, en los pases desarrollados el Ministerio Interiorgeneralmente es la administracin central del servicio de la polica, En un pasen desarrollo, puede ser la unidad simple ms poderosa de la burocracia (talvez exceptuando al ejrcito) y an puede ser la dependencia que elija al jefeejecutivo. En 'un pas desarrollado, el partido poltico dirigente es normal

mente la organizacin que tiene el control de las principales oficinas de gobierno. En un pafs en desarrollo, puede ser tambin la organizaci6n que integre los programas del ejrcito, de la burocracia civil y de las otras ramas delgobierno.

El problema del formalismo puede limitar el grado al que la estructurade los sistemas desarrollados en este libro se pueda utilizar para hacer comoparaciones entre las naciones. En el captulo decimos que los lmites delproceso de conversin incluyen a las unidades administrativas que se encuentran dentro de la rama ejecutiva de los gobiernos nacional, estatal y local enEstados Unidos. Para comparar los procesos de conversin norteamericanosCon aquellos que se encuentran en otras partes, sera necesario identificar unidades comparables de administracin pblica. Esto debe ser posible en la mayora de los pases desarrollados, donde la forma corresponde con los procedimientos en las estructuras gubernamentales. An en el caso de los gobiernosparlamentarios, donde las ramas ejecutiva y legislativa estn combinadas hastacierto grado, debera ser posible identificar las unidades administrativas porseparado y compararlas y a sus medios ambientes con las unidades separadas

en Estados Unidos. Sin embargo, en muchos de los pases en desarrollo la"administ racin" no puede ser proporcionada por aquellas mismas unidadesque reciben el nombre de principales departamentos del gobierno.

Sera errneo concluir esta exposici6n sin observar que una amplia variedad de formas y de procedimientos administrativos - tanto formales como in

form les se puede encontrar entre los pases en desarrollo. Como en los parses desarrollados no existe una perfecta igualdad entre el nivel de desarro

llo y las formas y procesos administrativos. Muchos factores pecualiares de la


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historia de un pas pueden darle forma a su burocracia. Ferrel Heady, un especialista en las ciencias sociales, ha sugerido varias categoras de tipos admi

nistrativos dentro de los pases .en desarrollo. Los t tulos que utizapsra algunas de esas categoras sugieren las diferencias que pueden hallarse entreellas: tradicional-autocrtica, lite-burocrtica; competitiva polirquica; y movilizacin del partido dominante.

TRAOICIONAL/AUTOCRA T/CA

Este tipo es tradicional en su tipo de gobierno, sus lderes polftlcos provienen de familias con antecedentes monrquicos o a r i s t o c r t i c o s ~ basanen la burocracia militar y civil para proporcionar aquellos cernbios"en la poltica que se consideren como deseables y para prevenir aquellos que se consideren indeseables. Entre los pases que se encuentran en esta categora figuran: Arabia Saudita, Marruecos e Irn.

ELITE BUROCRA T/CA

En este tipo de sistema, las lites tradicionales han sido desplazadas del poder efectivo aunque pueden conservar cierta presencia. Por ejemplo, se puederetener al monarca como a un smbolo importante. La participacin polticapopular se encuentra severamente limitada. Las metas modernizadoras lasproclaman los Ifderes. El poder poltico se encuentra, en gran parte, en m nosde la burocracia civil y militar. Los oficiales militares son habitualmente ms

prominentes y se encuentren en posiciones de mayor poder, con frecuenciacomo resultado de haber dirigido un golpe contra el rgimen anterior.

Sin embargo, la burocracia militar depende de la civil p r la ejecucin deproyectos no militares de desarrollo. Entre los pases de esta categora aparecen: Birmania, Guatemala, Indonesia, Irak, Nicaragua, Paraguay, Corea delSur, Sudn, Siria V Tailandia.


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COMPETITIVA POLlARQUICA

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Esta forma e

sistema tiene estructuras potftlcas que se parecen a losmodelos de Europa Occidental y Estados Unidos en lo que concierne a la.perticipacln popular, las elecciones libres, los partidos orientados hacia losintereses y la autoridad para el establecimiento de la potftica, concedidaa las instituciones del gobierno representativo., Sin embargo, se producen in-tervenciones militares, as como tambin otros intervalos en el gobierno re-presentativo. la denominaci6n de "polirquica" denota la existencia devarias "lites", cuya base de poder puede estar difundida entre comercian-

tes urbanos, terratenientes, oficiales militares, I(deres de sindicatos laboralesV profesionales. En estos casos, existe una mayor movilidad social que en lassociedades ms tradicionales. Debido a la bsqueda del consenso por los par-tidos pol Itcos en competencia los programas del gobierno hacen hin'capien normas "prcticas" fciles de comprender y ofrecen beneficios a corto pla-zo en campos tales como la educaci6n, la beneficencia y la sanidad. En estacategora aparecen entre otros los siguientes pafses: Filipinas, Malasia, Ja-maica, Chile, Costa Rica, Israel, Ubano, Grecia, Argentina, Brasil, Ceiln,

Nigeria y Turqua.

MOVILlZACION DEL PARTIDO DOMINANTE

Dentro de este tipo existe muy poca libertad en polftica, El. partido dominante puede ser el nico legal y asegurar su posicin por medio de tcnicascoercitivas. Habitualmente existe una ideolog(a doctrinal y demostracionesen masa de lealtad al gobierno. El grupo de lite tiende a ser joven, urbano,bien educado y secular -no clama la autoridad religiosa ni promueve los va-lores tradicionales religiosos. Con frecuencia un lder carismtico domina toodo el movimiento, en el que el programa hace hincapi en nacionalismo yel desarrollo. Es esencial un servicio civil bien preparado, para las metas de de-sarroJlo de! rgimen; pero con frecuencia, existe tensin entre los t6cnicos ylos profesionales que hay en la burocracia y los polticos, que existen en el


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nacionalismo y la lealtad al rgimen que se halla en el poder. Entre los pasesque se encuentran en esta cateqorfa se cuentan: Argelia, Bolivia, Egipto Gha-

na, Guinea, Mali yTnez.No se ha comprobado todava hasta qu punto corresponden estrechamen-

te las estructuras administrativas, los procedimientos y los productos de lospaises de cada una de esas cateqorfas a otras naciones poHticas, sociales oeconmicas. Las definiciones no son muy precisas y gunos pases las puedencolocar en ms de una cateqorfa. As, las categoras pueden ser ms tiles co-mo iltJstraciones de la variedad entre los sistemas administrativos de los pasesen desarrollo que herramientas para un anlisis comparativo cuidadoso.

RESUMEN

En todo este libro hay un esfuerzo para presentar los resultados de investi-gaciones comparativas llevadas a cabo dentro de Estados Unidos. Esto permiteidentificar ciertas diferencias en las estructuras y los procedimientos entre lasdependencias de los gobiernos federal, estatales y locales. En algunos casos, sepueden determinar ciertas influencias de los medios ambientes social, econ-mico y polltico que modelan las formas o los procedimientos administrativoso ciertas influencias que las estructuras o los procedimientos administrativosejercen sobre otras caracterfsticas de la poltica o la economa.

Se ha descubierto que las caracterfsticas del desarrollo ecn6mico parecenser importantes para varios aspectos del sistema administrativo. Por ejemplo,hay un conjunto cada vez mayor de publicaciones de ciencias polticas quemuestran la influencia del desarrollo econ6mico sobre los productos dentro

de Estados Unidos. Cuando se analizan los sistemas administrativos de todoel mundo, es til establecer comparaciones entre los pases ms desarrolladosV los pases en desarrollo. Hay disputas complejas sobre la naturaleza del de-sarrollo y sobre el lugar que ocupan los pafses individuales en distintas medi-das de desarrollo. Este captulo no ha tratado de resolver estas disputas, sinoque ha tratado de ilustrar la gama de variaci6n entre las administraciones p-blicas del mundo y la importancia del desarrollo como influencia que contri-buye a dar forma a las variaciones.


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PRIMERA PARTE

LOS PROCESOS DE CONVERSION DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

LOS INSUMOS DELMEDIO AMBIENTEINCLUYF.N:

Al demandas, b) recur-sos y el apoyo u oposi-cin de los ciudadanosV ts funcionarios deotras ramas del gobier-no

PROCESO DE CONVERSION

Los insumas internosincluyen:al estructuras, b) proce-dimientos y e) predis-posiciones y experien-cias personales de losadministradores.

LOS SERVICIOS PA-RA EL MEDIO AM IENTE INCLUYEN:

Art culos y servicios pa-ra el pblico V funcio-narios de otros sectoresdel gobierno.

RETROAlIMENTACION: representa fa influencia que tienen los productos sobre elmedio ambiente, de modo que da forma a los insumosposteriores.

MEDIO AMBIENTE: incluve: al clientes, bl costos de bienes V servicios V el miembros del pblico y otros funcionarios del gobier-no Que apoyan o se oponen a las dependencias, los edmi-nistradores o los programas.

Los captulos 3, 4, 5 Y 6 se ocupan del proceso de conversin del sistemaadministrativo. Los lmites del proceso abarcan a las dependencias "de (nea"del gobierno, que reciben varios nombres como "departamentos", "dependen-cias", "unidades administrativas" u "oficinas". En el cap(tulo 4 se produceuna excepcin, debido a que se utiliza la terminolog(a del gobierno nacional pa-ra distin J Iir los departamentos del gabinete de otras unidades administrativas.


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CAPITULO 3

ELABORACION DE LA DECISION EN LAS

DEPENDENCIAS GUBERNAMENTALES

El personal de las unidades administrativas se enfrenta a los insumos procedentes de su medio ambiente y a los insumos internos que-existen en las dependencias, mediante la toma de decisiones. Como se hizo notar antes, losinsumos incluyen puntos tales como las demandas de los ciudadanos y de losmiembros de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno, mientras

que los insumos internos comprenden las reglas formales de las dependenciasadministrativas, las relaciones informales entre los miembros de esas dependencias y las normas personales y profesionales que rigen los actos de cadaadministradqr. Las decisiones son elecciones hechas entre diversos cursos elternativos de accin y contribuyen a dar forma a los resultados obtenidos enesas unidades. Tambin afectan las contribuciones que las dependencias administrativas hacen a su medio ambiente y los beneficios que obtienen de ~

Decir que las decisiones son po r s( mismas los servicios en el proceso de

conversin constituye una simplificacin excesiva del anlisis de sistemas. Enel caso de los sistemas administrativos, los servicios reflejan la accin de muochas decisiones diferentes, tomadas po r los administradores, de otros insumosinternos del proceso de conversin y de las caractersticas sociales, econmicas y polticas del medio ambiente. Este punto se volver a discutir en el Capftulo 11 ya que aqu, la atencin se centr so re las acciones tem I delproceso de conversin del sistema admfnistrativo no en la forma en que esasdecisiones'se enfrentan .1 medio embiente

Los administradores no s n libres de tom r cualquier d e c i s i n aeuerd


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con su voluntad, sino que estn dirigidos por diversas demandas y restriccio-nes severas, que incluyen:

al Las actitudes que los ciudadanos mantienen hacia los programas pbli-cos y hacia Jos funcionarios gubernamentales;

b) Las demandas, los recursos y el apoyo pblico de ciudadanos individua-les, partidos polticos y grupos de intereses;

cl Las demandas, los recursos y el apoyo poltico de las ramas legislativa,ejecutiva y judicial del gobierno;

d) Las demandas, los recursos y el apoyo poltico procedentes de' indivi-duos e instituciones de otros gobiernos, por medio de relaciones inter-gubernamentales "verticales" u "horizontales";

el Los antecedentes sociales, las habilidades y los valores de los adminis-tradores mismos, y;

f) Los procedimientos de las unidades administrativas.

El gran nmero de los insumos y los insumas internos complican la tareade quienes estn encargados de tomar las decisiones en una dependencia.No hay ningn procedimiento simple para la toma de decisiones que incluyaa todos los factores que puedan tomarse en cuenta. Varios modelos de tomade decisin se han desarrollado para ayudar a comprender esta complejidada los que toman decisiones.

UN MODELO DE TOMA DEDEC/SION RACIONAL'

El raciocinio es un valor muy respetado en la cultura de Estados Unidos;a los administradores pblicos les agrada ser racionales. Sin embargo, es costo-so ser completamente racional y pocos .administradores tienen los recursossuficientes con que pagar el precio. Por lo tanto, sera ~ u s t oacusar a los ad-ministradores de tomar decisiones irracionales, al implicar que toman sus deci-siones en una forma desordenada, sin tener en c lenta lo que la mayora de losobservadores consideraran como importante.] La toma de decisi6n adminis-

trativa no es completamente racional ni irraciohal ya que un total raciocinio


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es una meta inalcanzable en todo, a excepci6n de (os problemas ms simples.Aunque muchas decisiones parecen ser deliberadas, se realizan slo despus

de una investigacin sobre los temas importantes.Antes de continuar con esta discusin, se debe estar de acuerdo sobre unmodelo racional de toma de decisiones. Como se observ anteriormente, esun modelo de demanda, que las decisiones de la mayora de las unidades administrativas no lo pueden satisfacer totalmente. De acuerdo a una norma,uno que tome decisiones racionalmente debera:

1. Identificar su problema.2. Esclarecer sus metas y clasificarlas en orden de importancia.3. Incluir todos los medios posibles - o las normas- para alcanzar cada uno -

de esos objetivos.4. Evaluar todos los costos y los beneficios que parezcan ser consecuencias

de cada una de las normas alternativas, y5. Seleccionar un conjunto de metas y normas asociadas que produzcan los

mayores beneficios relativos, con el menor nmero posible de desventajas relativas.

Los encargados de la toma de decisiones que siguen esos procedimientosdebern informarse de todas las oportunidades posibles y de las consecuenci sde cada una. Se trata de una tarea enorme. Presupone que una dependenciaadministrativa disponga de grandes recursos para recoger toda la informacinsobre el medio ambiente y sus propias capacidades. Tambin presupone que elpersonal es neutral con respecto a cualquier conjunto de metas o normas dadas y que, por consiguiente, podr tomar sus decisiones, basndose en la informaci6n reunida sistemticamente. Las demandas poi ticas requieren que

I ciertas metas y normas sean favorecidas en las deliberaciones de una depen

dencia y que otros objetivos y poIticas se eviten Hay cinco caractersticasprincipales de los sistemas administrativos pblicos que obstaculizan la realizacin de la toma racional de decisiones por el personal de las unidades administrativasy son:

1. La multitud de problemas, objetivos y compromisos poi ticos que se lesimponen - o se les retiran- a quienes toman decisiones, por ciertaspersonas en el medio ambiente;


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2. Los obstculos para reunir informes adecuados con respecto a la variedad de metas y normas "aceptables";

3. Las necesidades del personal, los compromisos, las inhibiciones y las incapacidades de los encargados de la toma de decisiones que resultan unobstculo para su evaluacin de metas y normas aceptables de la dependencia;

4. Dificultades estructuradas dentro de las unidades administrativas y queinvolucran sus relaciones con las ramas legislativa y ejecutiva del gobierno, y

5. El comportamiento desviado de los administradores individuales.

Estos cinco puntos no son enteramente separables. Cada uno de ellos incluye ciertas caractersticas que son tambin evidentes en otros; sin embargo,se han efectuado investigaciones separadas de cada uno de esos temas y se hademostrado que imponen su propio conjunto de limitaciones a los encargadosde la toma de decisiones que pudieran desear, en un mundo ideal, hacer elecciones racionales. Los aspectos del punto 1 al 4 son insumas que afectan ala toma de decisiones en las unidades administrativas. El resto son insumasinternos que se aplican, en gran parte, dentro de los lmites de una unidadadministrativa.

Problemas, metas y compromisos normativos

Este obstculo para la toma de decisiones racionales, es en realidad, unacombinacin de dos factores: la variedad de problemas y metas que se puedenseleccionar probablemente como objetivo de la actividad administrativa y

los compromisos en el medio ambiente de una dependencia administrativa,que impiden una evaluacin completa de cada meta posible. Con frecuenciala gama completa de posibilidades abiertas a una dependencia es ta n grandeque, incluso la tarea de definir un problema (la primera etapa en la secuenciade toma de decisiones racionales) queda obscurecida por la variedad. Lasdificultades que se perciben en el medio ambiente de dependencia no se pueden expresar tan fcilmente como problemas definidos. Una de tales dificultedes es la distincin entre "problemas" y "sntomas". Por ejemplo: ules

son los problemas que yacen por debajo de los disturbios urbanos, la intran-


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quilidad estudiantil o las manifestaciones de protesta contra la poltica exte-rior estadounidense? Debe tratarse cada uno de estos sntomas mediantepolticas espec(ficas? Si hay problemas subyacentes, cules son? Son esosproblemas subyacentes, entonces las dificultades que se deben tratar? Si esas, la forma en que se defina es importante en como las dependencias nego-ciarn con el problema y cmo definirn las metas y poi ticas con respecto alproblema. Sin un acuerdo respecto a los problemas que se encuentran tras lasdificultades percibidas, no es factible pasar a las etapas de seleccin de metasy normas de secuencia racional de toma de decisiones. La definicin de unproblema es un proceso ambiguo y difcil. Los problemas no estn definidostodava, pero deben definirse al observar Val juzgar la realidad. Sin embargo,debido a que esto se ve influenciado por las experiencias y comprorilisos ante-riores de la dependencia, el proceso es algo menos que "racional".

Una vez definido un problema, hay dificultades adicionales, involucradasen la definicin de las metas y las normas, que no surgen naturalmente delsentido que se tenga del problema. Ladefinicin de metas implica juicios tanambiguos como la de los problemas. Por ejemplo, si la inadec\ Jada educacinsuperior, se percibe como un problema, qu grupos de metas y normas sedeben proponer para combatirlo? Se puede experimentar un nmero de co-

sas: nuevas tcnicas en la enseanza, nuevos programas acadmicos, ms ayu-da financiera a los estudiantes, una mayor libertad estudiantil fuera de loscontroles universitarios, un nfasis renovado en los cursos tradicionales o unnuevo y creciente nfasis en la es

Administracion Publica Edicion Compendiada

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