ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I - Cursos · servicio del Estado en las entidades o dependencias regidas...

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I

Módulo “C” | Universidad Mariano Gálvez de Guatemala | 2012

Universidad Mariano Gálvez de Guatemala

Escuela de Gestión Pública

Licenciatura en Administración Pública

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I LIC. CARLOS A. COLINDRES C., LIC.SERGIO CAMPOS, LIC. JAIME MUÑOZ

MÓDULO “C” UNIDADES “11 y 12”

Semana del 23/04/2012 al

06/05/2012

Definición del Servidor Público. La Carrera Administrativa - Diferencia entre la Carrera Administrativa y la Carrera en Administración Pública

En términos generales se les llama servidores públicos o trabajadores del Estado a las personas que a nivel individual ocupan un cargo o puesto, en virtud de elección popular o nombramiento conforme a las leyes correspondientes, por el cual ejercen mando, autoridad, competencia legal y representación de carácter oficial de la dependencia o entidad estatal correspondiente, y le llamamos empleados públicos, a las personas que individualmente ocupan un puesto al servicio del Estado en las entidades o dependencias regidas por la Ley de Servicio Civil en virtud de nombramiento o contrato expedidos de conformidad con los disposiciones legales, por el cual quedan obligados a prestar sus servicios o a ejecutar una obra personalmente a cambio de un salario, bajo la dirección continuada del representante de la dependencia, entidad o institución donde prestan sus servicios y bajo la subordinación inmediata del funcionario o representante. Por otro lado es de resaltar que en el reglamento correspondiente, se hace mención a que “no se consideraran funcionarios o empleados públicos, aquellos que sean retribuidos con honorarios por prestar


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servicios técnicos o profesionales conforme la Ley de Contrataciones del Estado”.

GUÍA PROGRAMÁTICA

MÓDULO “C” UNIDAD “11 y 12”

Semanas del 09/04/2012 al 22/04/2012

Actividades de la Unidad Tiempo estimado de realización

Plazos

L M M J V S D

23 24 25 26 27 28 29

30 01 02 03 04 05 06 Estudio del documento de las

unidades 1 hora diaria x x x x x x x

Trabajo de Investigación Unidad 11

X/28

Cuestionario Unidad 12 X/04


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INTRODUCCIÓN

En el presente modulo C, unidades 11 y 12, analizamos los temas relacionados con la Definición del

Servidor Publico, así como también la Carrera Administrativa y Diferencia entre la Carrera Administrativa y

la Carrera en Administración Publica.

Es importante conocer como a nivel internacional se han formulado definiciones acerca de lo que en cada

región se comprende como “servidor público”. De ello podemos realizar un análisis comparativo entre la

definición establecida en el reglamento de la Ley del Servicio Civil del país, con lo que para el efecto, hace

mención la Convención Interamericana contra la Corrupción, la cual en su artículo número I, hace

referencia a lo que se entiende por “Funcionario Público”, “Oficial Gubernamental" o "Servidor público",

quien se define como cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que

han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en nombre del

Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos. Entre las características observadas

derivadas de las anteriores definiciones se puede mencionar como esenciales que, los servidores públicos

“desempeñan actividades”, las cuales se apegan a la naturaleza de la institución en las cuales realizan su

labor, también podemos agregar, que son representantes de los diversos órganos administrativos que

componen el sector público, en los cuales ejercen funciones que conllevan una serie de responsabilidades

dotadas de autoridad para el ejercicio de las mismas, en beneficio de la sociedad que es a quien sirven y de

la que proviene su actuar. En cuanto al tema de la carrera administrativa es necesario explicar que aquí

se habla de una concepción de la administración de personal en el sector público que pretende la selección

y promoción de los empleados teniendo como base principal la idoneidad, capacidad y mérito de la

persona. Hay una serie de supuestos básicos sobre los cuales se inspira un sistema de servicio civil o carrera

administrativa como son, igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos para el acceso al servicio

público; selección exclusivamente con base en el mérito; estabilidad en el empleo condicionada al

rendimiento del funcionario; ascenso en la carrera con base en la eficiencia y capacidades del empleado.

(Álvarez Collazos Augusto. 2009.p14)

Importante es señalar en el aspecto central de la función pública que esta referida, a los diferentes

mecanismos y procedimientos utilizados para que se llegue a desempeñar un cargo público por méritos y

competencia, y que quien demuestre su dedicación, interés y cumplimiento permanezca en el cargo, y, por

el contrario, quienes no cumplan adecuadamente con sus deberes como servidores públicos sean retirados.

(Álvarez Collazos Augusto. 2009.p 109).

Finalmente en estas unidades veremos que existe también, una distinción importante entre la Carrera en

Administración Pública -acreditada por títulos y grados académicos universitarios- y la Carrera

Administrativa en el servicio público, que como hemos indicado tiene diferentes conceptualizaciones,

conociéndose en Gran Bretaña como servicio civil y en Francia función pública.



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OBJETIVOS

Unidad “11 y 12”

D E F I N I C I Ó N D E L S E R V I D O R P Ú B L I C O . L A C A R R E R A A D M I N I S T R A T I V A - D I F E R E N C I A E N T R E L A C A R R E R A A D M I N I S T R A T I V A Y L A C A R R E R A E N A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A

1. Conocer las características del servidor público en el

país.

2. Facilitar el conocimiento del servicio público en

Guatemala.

3. Conocer los elementos de la carrera administrativa en el

sector publico

PALABRAS CLAVE

SERVIDOR PÚBLICO

CARRERA ADMINISTRATIVA

LEY DEL SERVICIO CIVIL

SERVICIO CIVIL

CARRERA EN

ADMINISTRACION PÚBLICA



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CONTENIDO

D E F I N I C I Ó N D E L S E R V I D O R P Ú B L I C O . L A C A R R E R A A D M I N I S T R A T I V A - D I F E R E N C I A E N T R E L A C A R R E R A A D M I N I S T R A T I V A Y L A C A R R E R A E N A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A

DEFINICIÓN DE SERVIDOR PÚBLICO.

Con frecuencia se menciona que los trabajos sobre el servicio público tienen su origen en Alemania. Ello

se debe a que se reconoce a este país como la cuna del funcionario moderno y la carrera

administrativa. Tal como lo explicó Otto Hintze, "Alemania es el país clásico de los funcionarios en el

mundo europeo, lo mismo que China en Asia y Egipto en la Antigüedad".

Desde principios del siglo XX, el derecho alemán de los funcionarios era el más desarrollado en Europa

y el mundo entero. Alemania es el suelo fértil primigenio donde se realizó la más fuerte penetración de

la idea del funcionario con base en la noción de Estado de derecho, y donde tuvieron su desarrollo

primigenio los sentimientos de lealtad y protección del servicio público.

En el siglo XVIII, los funcionarios en general eran denominados servidores reales (Könogliche Bediente),

pero hacia finales de la centuria se generalizó la denominación de servidor del Estado (Staatsdiener).

Hoy en día se usa la expresión funcionario (Beamter), cuyo uso se remonta al siglo XIX.

En la antigua Alemania Federal, el personal de los servicios públicos se dividía en dos categorías: los

funcionarios regidos por el derecho público y los agentes sometidos al régimen de convenios colectivos

de derecho privado. Son funcionarios los que ejercen permanentemente las atribuciones que entrañan a

la soberanía del Estado o que, por razones de su seguridad o por motivos de interés de la vida pública,

no pueden confiarse a personas sometidas a relaciones laborales de derecho privado.

Son funcionarios, por consiguiente, quienes ejercen funciones de mando y coerción, así como de

protección ciudadana y civil, previsión social o educación.

Sólo triunfa en el mundo quien se levanta y busca a las circunstancias y las crea si no las

encuentra. George Bernard Shaw



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En contraste, las actividades equiparables a las que realiza el sector privado, especialmente las

actividades económicas, las ejercen servidores que se encargan de ellas con un estatuto propio de

derecho privado.

En Francia, por su parte, son agentes públicos todas las personas que participan de manera directa en

la ejecución de un servicio público, incluso si ocupan una función subalterna, tales como las de portero de

una oficina pública.

Sin embargo, no todos los agentes públicos son funcionarios. El término funcionario es utilizado en el

lenguaje común para caracterizar a todos los empleados de la administración pública, pero

jurídicamente tiene un alcance más restringido y no se aplica sino a cierto tipo de servidores públicos.

Esto obedece a que una gran parte del personal administrativo se encuentra ocupado bajo un régimen

de derecho privado: se trata de los servidores de derecho privado, como desemejantes a los

funcionarios públicos. De igual modo, solamente algunos agentes están sometidos a un régimen de

derecho público y tienen la calidad de funcionarios.

Son funcionarios, por lo tanto, los agentes públicos que gozan del régimen particular de la función

publica. Los elementos que le caracterizan están constituidos por la ocupación de un cargo permanente

en la administración pública y por la titularización, un acto que le confiere la calidad de funcionario y

que lo integra a la jerarquía administrativa.

La noción británica de lo equivalente al funcionario en Alemania y Francia, es diferente del concepto

que prevalece en la mayor parte de los países de Europa continental, además de que no existe un

concepto preciso del servidor civil (civil servant). El servidor civil es, en esencia, un agente de la corona,

aunque no es indispensable el real nombramiento para adquirir esta condición.

Según el Acta de Procedimiento de la Corona (Crown Proceeding Act) de 1947, además del

nombramiento por la corona, el servidor público se define por obtener su sueldo de los fondos públicos,

pero solamente en el campo de su responsabilidad. Esta imprecisión surge porque en Gran Bretaña no

hay, como en Francia y Alemania, un estatuto general de los funcionarios.

En abono de una categorización más rigurosa, la Real Comisión del Servicio Civil (Royal Commission on

the Civil Service) que estuvo activa entre 1929 y 1931, así como la Comisión Priestley de 1953-1955,

adoptaron la siguiente conceptuación: "los servidores de la corona, distintos de los titulares de cargos

políticos o judiciales que están empleados en una condición civil, y cuya remuneración es pagada en su

totalidad y directamente con fondos votados por el Parlamento". Esta definición también fue asumida en

1968 por la Comisión Fulton. Aquí los funcionarios provinciales o locales no son miembros del servicio

civil, a diferencia de Francia, donde los agentes de las organizaciones descentralizadas del Estado son

parte de la función pública.

Tal como es observable, el parentesco cultural e histórico de países tan próximos como Alemania,

Francia y Gran Bretaña, no supera las barreras conceptuales autóctonas de cada país. Sin embargo,

existen en aquellos que se ocupan de los negocios administrativos, rasgos comunes que los identifican

como servidores públicos, a falta de una mejor denominación.

Servidor público pues, en una conceptualización general, conforme los ejemplos anteriores, es aquél que,

independientemente de su denominación, ya sea funcionario o servidor civil, está normado por un

régimen de función pública bajo una ley específica de derecho público o mediante disposiciones

equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado. No se trata

pues de todos los empleados o trabajadores del Estado, sino solamente aquellos que, como funcionarios,

desempeñan las funciones esenciales que le atañen al Estado y que, en cada caso, cada Estado extiende

o restringe a su arbitrio.



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Uno de los rasgos que deben ser resaltados, es que la labor del servidor público se realiza de manera

permanente a través de una carrera administrativa; que dicha carrera exige su profesionalización; y

que tal profesionalización se basa en la formación y el perfeccionamiento continuo. Este concepto

tradicionalmente ha excluido a legisladores, administradores de justicia y servidores políticos que

laboran con el Ejecutivo. En esto, seguimos la tradición hasta donde, hoy en día, ha sido permisible

hacerlo, pues actualmente en muchos países, junto al funcionario, en el sentido restricto asumido, se hace

necesario preparar al diplomático, al administrador de justicia y al servidor público parlamentario,

creándose al efecto nuevas secciones de estudios dentro de las escuelas profesionales de servicio

público; así como establecer programas y asignaturas comunes, con escuelas especiales del servicio

exterior y la judicatura.

En algunos países, la noción de servidor público se aplica a los miembros del servicio exterior, de antaño

sometidos al prejuicio de su peculiar función de intermediario político entre los países. Su carácter de

vínculo exterior, su formación social cosmopolita y su potencial para fungir opcionalmente como un

funcionario internacional, ha fomentado una duda injustificada sobre su condición de servidor público

nacional. Él tiene un carácter de servidor público del Estado, toda vez que el servicio exterior constituye

una carrera administrativa especial y, en cierto modo, ejemplar.

Situación similar es apreciable en aquellos que están empleados en las instituciones judiciales del Estado.

Tradicionalmente, por efecto del principio de la división de poderes, quienes se desempeñan en la

administración de justicia están amparados por condiciones y normas que sufragan la independencia del

Poder Judicial. Al efecto, los procesos de formación de estas personas es especial se realiza en escuelas

propias y se les inculca un sentimiento de autonomía profesional.

El hecho de que la totalidad de los efectivos de la administración de justicia provenga de una sola

profesión: la abogacía, refuerza la idiosincrasia separatista de los trabajadores de dicha

administración.

Sin embargo, la mayoría de los países define como servidores públicos a quienes se desempeñan en el

Poder Judicial, junto con los integrantes de la administración pública y los empleados administrativos del

Poder Legislativo. Comparten con ellos la misma normativa laboral, la misma protección social y los

mismos derechos de sindicalización. En suma: quienes se desempeñan en la administración de justicia,

igual que los trabajadores de la administración gubernamental y los diplomáticos, son servidores

públicos y su desempeño profesional se denomina también carrera administrativa.

Aquí debemos hacer una aclaración: carrera administrativa, en sentido laxo, comprende a la carrera

administrativa propiamente, la carrera diplomática y la carrera judicial; en sentido estricto, entraña

solamente a la carrera desempeñada por funcionarios públicos, no la de los diplomáticos ni la de los

agentes judiciales.

En Guatemala, según lo establecido en el reglamento de la Ley del Servicio Civil, se consideran como

servidores públicos o trabajadores del Estado a los funcionario públicos, que son las personas que a

nivel individual ocupan un cargo o puesto, en virtud de elección popular o nombramiento conforme a las

leyes correspondientes, por el cual ejercen mando, autoridad, competencia legal y representación de

carácter oficial de la dependencia o entidad estatal correspondiente, y empleados públicos, a las

personas que individualmente ocupan un puesto al servicio del Estado en las entidades o dependencias

regidas por la Ley de Servicio Civil en virtud de nombramiento o contrato expedidos de conformidad

con los disposiciones legales, por el cual quedan obligados a prestar sus servicios o a ejecutar una obra

personalmente a cambio de un salario, bajo la dirección continuada del representante de la



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dependencia, entidad o institución donde prestan sus servicios y bajo la subordinación inmediata del

funcionario o representante. Cabe mencionar que en el mencionado reglamento se hace mención a que

“no se consideraran funcionarios o empleados públicos. Aquellos que sean retribuidos con honorarios por

prestar servicios técnicos o profesionales conforme la Ley de Contrataciones del Estado”.

Por otro lado, a nivel internacional podemos encontrar algunas definiciones sobre “servidor público”,

para poder realizar un análisis comparativo entre la definición establecida en el reglamento de la Ley

del Servicio Civil del país y las primeras, para el efecto, podemos hacer mención de la Convención

Interamericana contra la Corrupción, la cual en su artículo número I, hace referencia a que se entiende

por “Funcionario Público”, “Oficial Gubernamental" o "Servidor público", a cualquier funcionario o

empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos

para desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus

niveles jerárquicos. (Convención Interamericana contra la Corrupción). Entre las características

observadas derivadas de las anteriores definiciones podemos mencionar como esenciales, que, en el

caso que nos atañe, los servidores públicos “desempeñan actividades”, las cuales se apegan a la

naturaleza de la institución en las cuales realizan su labor: Asimismo, podemos mencionar que, son

representantes de los diversos órganos administrativos que componen el sector público, en los cuales

ejercen funciones que conllevan una serie de responsabilidades dotadas de autoridad para el ejercicio

de las mismas en beneficio de la sociedad que es a quien sirven los servidores públicos, de la ahí

proviene su actuar.

CARRERA ADMINISTRATIVA.

El sistema de carrera administrativa es una concepción de la administración de personal en el sector

público que pretende la selección y promoción de los empleados teniendo como base principal la

idoneidad, capacidad y mérito de la persona. Los supuestos básicos sobre los cuales se inspira un

sistema de servicio civil o carrera administrativa son: igualdad de oportunidades para todos los

ciudadanos para el acceso al servicio público; selección exclusivamente con base en el mérito;

estabilidad en el empleo condicionada al rendimiento del funcionario; ascenso en la carrera con base en

la eficiencia y capacidades del empleado. (Álvarez Collazos Augusto. 2009.p14)

El tema de la carrera administrativa, genéricamente considerada, es el aspecto central de la función

pública y se refiere, justamente, a los diferentes mecanismos y procedimientos utilizados para que se

llegue a desempeñar un cargo público por méritos y competencia, y que quien demuestre su dedicación,

interés y cumplimiento permanezca en el cargo, y, por el contrario, quienes no cumplan adecuadamente

con sus deberes como servidores públicos sean retirados. (Álvarez Collazos Augusto. 2009.p 109)

La carrera administrativa puede definirse como un sistema de administración de personal que tiene por

objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer igualdad de oportunidades para

el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y la posibilidad de ascenso.

Para alcanzar estos objetivos, el ingreso, la permanencia y el ascenso en los empleos de carrera

administrativa debe hacerse exclusivamente con base en el mérito, sin que motivos como raza, religión,

sexo, filiación política o consideraciones de otra índole puedan tener influjo alguno. (Álvarez Collazos

Augusto. 2009.p112)

Para la implementación de un sistema racional de carrera administrativa en un Estado, no basta la

expedición de una ley ni su reglamentación técnica y detallada. Es un proceso más complejo que

involucra cambios culturales en las costumbres políticas y administrativas que no se dan automáticamente

y que requieren un largo período de tiempo, de adaptación y de ajustes. El desarrollo de un sistema de

esta naturaleza implica también una serie de condiciones mínimas en cuanto a organización, divulgación,

funcionarios imbuidos de las ideas del sistema de mérito, voluntad política y liderazgo al más alto nivel,

aspectos todos estos de los cuales carecía el país en la primera mitad del siglo XX. Las normas sobre la



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carrera administrativa deben reflejar las costumbres administrativas de la organización para que su

implementación haga viable su adopción y adaptación. (Álvarez Collazos Augusto.2009. p14)

En general, el derecho a la carrera consiste en el derecho a ser promovido a otros cargos de mayor

jerarquía, siendo uno de los criterios más adecuados el de concursos. Los regímenes que regulan el

empleo público fijan las condiciones de idoneidad que debe cumplir el agente que aspira a un cargo

superior. (INAP, España, 2002. p.43)

Figura. Principios de la Carrera administrativa.

Cualquier sistema de carrera pública no es un fin en sí mismo, sino un medio para obtener otros fines que

por su relevancia y efectos podemos catalogar como institucionales por ser de utilidad pública. Según

Rojas Arbeláez, citado por el INAP, España, “entre los derechos de los funcionarios” y servidores

públicos “hay uno que ocupa un primer lugar, y es el de permanecer en su cargo mientras conserve sus

capacidades y observe buena conducta, y el de progresar dentro de su vinculación al servicio público;

esa permanencia y progreso es lo que busca precisamente la llamada carrera administrativa”, lo

anterior se da en interés de la población, ya que a la misma de le interesa contar con cuadros, o sea, de

un cuerpo administrativo diestro en el ejercicio de la función pública. (Álvarez Collazos Augusto.

2009.p14)

Un régimen de carrera administrativa busca un interés de la comunidad. Éste es, verdaderamente, el fin

último y esencial de toda carrera pública. Que los operarios del sistema sean diestros en el ejercicio de

sus funciones redunda en la calidad y pertinencia del servicio prestado. Así como en la imagen que

proyecta el Estado y, en consecuencia, es el respectivo gobierno de turno, que debe esmerarse porque

esa calidad y eficiencia sea permanente y transmitida al gobierno de relevo. (INAP, España, 2002. p

165)

Caben dos modalidades de progresión de los servidores públicos en la carrera administrativa.



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1. El ascenso del servidor de un nivel inferior al nivel inmediato superior de su respectivo grupo

ocupacional.

2. La progresión de la carrera administrativa a través del cambio ocupacional del servidor público.

Figura. Efectos de la aplicación de un sistema de Carrera administrativa.

DIFERENCIA ENTRE LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y

CARRERA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Ante la escuela profesional de servicio público, las instituciones universitarias de enseñanza en

administración pública, y disciplinas similares tales como ciencia política, "políticas" públicas, y gobierno

y asuntos públicos, suelen fungir como productoras de aspirantes al servicio público. La formación

administrativa propiamente dicha se imparte en la escuela profesional de servicio público, cuyos

programas de enseñanza y adiestramiento parten de los requerimientos gubernamentales concretos, en

consonancia con el desempeño en cargos de la administración pública constituidos como una carrera,

como un Cursus Honorem. En una escuela tal se preparan los aspirantes al servicio público que provienen

Carrera Administrativa

Consolidación

Democrática

Meritocracia

Legitimidad

Política

Fortalecimiento

Institucional

Instituciones

Funcionales al

servicio de la

sociedad



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de las instituciones académicas para formar al personal de carrera y los cuerpos de servidores públicos,

y capacitarlos continuamente.

Existe, pues, una sustancial distinción entre la Carrera en Administración Pública -acreditada por los

títulos y grados académicos universitarios- y la Carrera Administrativa en el servicio público, que en

Gran Bretaña se denomina servicio civil y en Francia función pública. La Carrera en Administración

Pública es aquella que, amparada por títulos tales como Licenciado en Ciencias Políticas y

Administración Pública, o Licenciado en Administración Pública, emana de los cursos universitarios y se

ejercita a través de un grado académico, sea de pre-grado o de pos-grado. La carrera administrativa,

por su parte, significa un curso de profesionalización dentro del servicio público regido por requisitos

especiales de ingreso, estabilidad y promoción, que se verifica por medio de exámenes de idoneidad,

tanto para ingreso como para los ascensos. Incluye un proceso de formación continua, toda vez que la

estabilidad otorga seguridad de empleo, pero también exige un desempeño de calidad gradual y

periódicamente evaluado. Carrera administrativa significa, en suma, desarrollo profesional progresivo

dentro de la administración pública.

La distinción anterior no significa que exista una antinomia entre la escuela profesional de servicio

público y el sistema universitario, sino solamente una distinción de índoles, papeles y campos de

actividad. Normalmente ambas entidades operan íntimamente relacionadas, por necesidad de la

interdependencia que nutre sus vinculaciones.

Aspectos relacionados con El Servicio civil en la Función Publica de Guatemala

Es un hecho que cualquier intención de establecer el tamaño de la fuerza laboral del sector público en

Guatemala, tendría serias limitaciones. La razón es que no existe una fuente única en el Gobierno que

pueda proporcionar datos reales de la cantidad de empleados públicos en un momento determinado. La

mayoría de cifras que tratan sobre empleos se basan en el número de plazas autorizadas. Sin embargo,

en vista que no todas las plazas autorizadas están ocupadas, ésta no es una medida precisa del nivel

de empleo. Asimismo, existen varias categorías de empleados las cuales no están todas incluidas en los

listados de plazas autorizadas. El resultado es que las estimaciones del nivel de empleo en el sector

público varían dependiendo del rango o cantidad de instituciones incluidas, categorías de empleos

cubiertas y si se utiliza la cantidad de plazas autorizadas o la cantidad de plazas ocupadas como base

para hacer una estimación. En este informe trataremos de presentar nuestras estimaciones más precisas

del nivel actual de empleo, basadas en la información recibida de diferentes fuentes. A pesar del

cuidado que se ha tenido en la preparación de la información, el lector debe estar advertido que éstas

deberían ser interpretadas como aproximaciones del nivel real y no como cantidades definitivas.

La condición de los empleados queda definida por la categoría presupuestaria a la que están

asignados. En Guatemala, los empleados permanentes están asignados a la categoría presupuestaria

011. La segunda categoría incluye a los empleados por contrato. Usualmente, estos son individuos que

son contratados para proyectos con un plazo de existencia definido, por ejemplo, proyectos de

infraestructura o proyectos con financiamiento externo.

Estos empleados están asignados en la categoría presupuestaria 022. Las dos categorías, 011 y 022,

representan la mayor parte de los empleos gubernamentales y son las categorías para las cuales existe

la mayor cantidad de información confiable, ya que el pago de los salarios de estas categorías se



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procesa en el Ministerio de Finanzas, donde se centraliza la emisión de la nómina del Organismo

Ejecutivo.

Existe una tercera categoría de empleados "temporales" contratados por hora, la 041 (planillas de

jornales).

La mayoría de estos trabajadores son trabajadores dedicados a tareas manuales y que trabajan en

obras públicas y en hospitales. No obstante, aparentemente son empleados temporales, muchos han

ocupado sus plazas en forma continua durante varios años. No tienen derecho a todas las prestaciones

concedidas a los empleados permanentes. Es difícil poder determinar la cantidad de esta clase de

empleados, en parte porque la cantidad puede fluctuar considerablemente de acuerdo con la

temporada y también porque no existe una fuente centralizada de información sobre esta clase de

empleados.

Hay una cuarta categoría que es la 029. Esta categoría fue creada para permitir la contratación de

personal calificado, profesional y técnico, para productos definidos y temporales sin las limitaciones

impuestas por los reglamentos del Servicio Civil y sin tener categoría de empleados públicos. En la

práctica suelen haber profesionales bajo esta categoría ejerciendo labores permanentes.

Esta clase de empleados son contratados durante períodos hasta de un año con fondos presupuestarios

de una partida global. Cada ministerio procesa los contratos y solicita los pagos correspondientes sin

intervención de la oficina de Servicio Civil como en el caso de los empleados bajo los renglones 011 y

022. Sin embargo, los contratos pueden ser renovados siempre y cuando exista asignación de fondos. En

tanto que los empleados incluidos en el renglón 029 representan una fracción reducida de la cantidad

total de empleos, este renglón ha crecido significativamente desde su inicio. Estos empleados no tienen

los mismos derechos a las prestaciones a que tienen derecho los empleados permanentes, recibiendo

exclusivamente honorarios. De acuerdo a la Ley del Servicio Civil y la Ley de Salarios de la

Administración Pública las personas contratadas bajo este renglón no tienen calidad de funcionarios o

servidores públicos.

La primera referencia del Sistema de Servicio Civil Guatemalteco se encuentra en la Constitución de la

República de 1945, en donde se consigna que su objetivo es el de regular la relación del Estado y sus

empleados. Sin embargo, hasta 1956 se aprueba el Estatuto Provisional de los Trabajadores del

Estado-Decreto Presidencial No. 584 del 29 de febrero de 1956, el cual contenía una serie de normas

para regular el sistema técnico administrativo del sector público. El 1 de mayo de 1957, se establece el

Departamento Nacional de Personal, del cual dependían 26 oficinas de personal de distintos Ministerios

de Estado y en 1958 este Departamento fue sustituido por el Departamento de Servicio Civil, creado

para elaborar los estudios necesarios para la adopción de un plan de clasificación de puestos.

En 1965, se consigna en la Constitución de la República, el mandato de que en un plazo de dos años, a

partir de su vigencia, debía emitirse la Ley de Servicio Civil con el propósito de garantizar la eficiencia

de la función pública y la dignificación del trabajador. La Ley fue emitida el 2 de mayo de 1968

(Decreto No. 1748 del Congreso de la República, la que entró en vigencia el 1 de enero de 1969).

La Ley de Servicio Civil contempla los fundamentos y principios filosóficos del sistema, las normas básicas

y estructura técnico-administrativa para su operación, designando a la Oficina Nacional de Servicio Civil

-ONSEC- como ente responsable de velar por su adecuada aplicación.

La actual Constitución Política de República (en vigor desde el 14 de enero de 1986) respetó e incluso

amplió los derechos de los trabajadores, al incluir en su texto lo referente a los Trabajadores del

Estado, ratificando que la Ley de Servicio Civil es la que rige las relaciones entre los servidores públicos

y el Estado, excepto en los casos de aquellas instituciones que posean su propio régimen de personal.



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Las relaciones laborales están reguladas por el Código de Trabajo Decreto 14-41 del Congreso de la

República y los Tribunales de Trabajo. El Código de trabajo regula las relaciones laborales en los

sectores públicos y privados. Los Magistrados de los Tribunales de Trabajo son nombrados por la Corte

Suprema de Justicia y son contratados por un plazo indefinido para atender disputas laborales. Los

laudos o decisiones de arbitraje pueden apelarse a los tribunales y en último caso a la Corte Suprema

de Justicia, o para en asuntos de procedimiento a la Corte de Constitucionalidad.

Gestión del empleo

Las condiciones de la selección de personal están previstas en la Ley de Servicio Civil, en el Reglamento

de la Ley del Servicio Civil y en el Acuerdo Gubernativo 1222-88, siendo ONSEC la encargada de

crear un procedimiento de exámenes, el establecimiento de registros o “el banco de elegibles” para

optar a puestos.

El procedimiento conlleva 6 pasos: i) el candidato se presenta a la dependencia que necesita sus

servicios –5 días-; ii) la dependencia inmediata superior evalúa el requerimiento y lo traslada a la

oficina de personal interna –10 días-; iii) la oficina de personal evalúa expediente y traslada a la

autoridad nominadora, verificando si el puesto está vacante y el candidato llena requisitos –10 días-; iv)

la autoridad nominadora envía a ONSEC, incluyendo varios candidatos para seleccionar; v) procede a

hacer los exámenes, emite certificación declarando la elegibilidad de los candidatos –30 días-; y, vi)

ONSEC remite expediente a oficina de personal con los resultados de la evaluación y solamente entre

estos candidatos puede la entidad nominadora hacer el nombramiento –2 días-.

Este procedimiento típico no se cumple a cabalidad puesto que existen situaciones comunes que atrasan

el proceso hasta el triple de la duración requerida. Entre las razones que se pueden mencionar están: la

documentación que acompaña a los expedientes no es completa, los documentos se trasladan muchas

veces, los documentos se pierden en el traslado.

Por otro lado, la evaluación de los candidatos es deficiente, porque: i) no se evalúa la capacidad

profesional del candidato antes de llegar a ONSEC; ii) la evaluación de ONSEC es de carácter general;

iii) ONSEC solamente cuenta con pruebas –escritas y prácticas- para la serie Oficina y para las series

Técnica, Técnica Profesional y de Asistencia Profesional solamente se cuenta con una prueba de

habilidad general; y iv) el sistema de evaluación está centralizado6. No obstante, en los últimos años

algunas entidades han acudido a empresas especializadas en la selección de personal.

En lo referente al nombramiento de personal, la Ley de Servicio Civil establece en su capítulo III

(artículos 49-53), todo lo relacionado con el sistema de nombramientos. Se define que al ocurrir una

vacante, la autoridad nominadora requerirá a ONSEC la lista de candidatos elegibles, y que de ésta la

autoridad nominadora debe seleccionar a la persona idónea dentro del período que establece el

reglamento respectivo, comunicándose al candidato y a ONSEC.

Lo típico de este procedimiento es que cada autoridad nominadora establezca el procedimiento a

seguir, incluyendo a ONSEC, aún y cuando está oficina no tiene la facultad de aprobarlo. El

procedimiento usual para los nombramientos es el siguiente: La Unidad de recursos humanos o de

personal de cada Ministerio emite un nombramiento que debe ser trasladado a la dependencia donde

ha de tomar posesión el servidor nombrado; luego la dependencia deberá completar la información del

Formulario Oficial del Movimiento de Personal y remitirla a ONSEC para su certificación. ONSEC

analiza la información para verificar si esta cumple con los requisitos legales, si es así asigna el salario

correspondiente al servidor. Una vez efectuada la certificación ONSEC registra el nombramiento en el

Sistema de Información de Servidores Públicos. De esta cuenta, el procedimiento genérico para la



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emisión de un nombramiento incluye alrededor de 19 actividades, incluidas dentro de diez (10) pasos

generales que consumen alrededor de 138 días.

Un aspecto que influye en el atraso de los nombramientos lo constituye el manejo de diferentes

formularios. Dependiendo del tipo de nombramiento y de la Autoridad Nominadora de que se trate, así

será el formulario que se llene. ONSEC, a partir de mayo de 1995, puso en vigor el Formulario Único

que sustituyó a los antiguos “Avisos de Toma de Posesión y Entrega de Puestos”; pero no eliminó el resto

de formularios.

Otro aspecto que contribuye a que el proceso sea demasiado largo, es el hecho de que este proceso

está centralizado, dado que solamente la Autoridad Nominadora –presidente, ministros y en algunos

casos directores o gerentes- firma los nombramientos de puestos que se ubican dentro de las unidades

administrativas que por ley dependen directamente de estas dependencias superiores.

En general, para los casos típicos, el proceso de selección y nombramiento de personal conlleva un

promedio de 16 pasos en un tiempo estimado de 195 días, de los cuales el 71% del tiempo es utilizado

para el nombramiento de personal y el 29% restante para la selección de personal. De igual manera, el

62% (10) del número de pasos es para el nombramiento de personal y el 38% (6) para la selección de

personal.

No existe un Sistema de Desarrollo de Personal que pueda calificarse como tal: la ley marco no lo

previó así y tampoco quienes lo administran se han preocupado de ordenar sistemáticamente el conjunto

de disposiciones y normas (políticas) que determinan qué hacer para resolver una solicitud o situación

que se le presente durante el tiempo en el que el empleado esté al servicio de la Administración Pública.

Lo común es que las leyes clasificadas como básicas, complementarias y otras, especifiquen qué se

puede autorizar pero no cómo deben llevarse a cabo los procedimientos. Además de ello, tales leyes se

contradicen en algunas ocasiones, pues en tanto que una concede un derecho o una obligación al

servidor público, otra lo disminuye, elimina, amplía o tergiversa. En todos los casos, salvo contado, las

leyes están vigentes no obstante que la posterior derogó tácitamente lo de la anterior, aplicándose lo

que disponga el Jefe de Personal, su asesor jurídico y a veces en última instancia la opinión de ONSEC.

Aún con tales limitaciones puede estructurarse y organizarse los componentes de este sistema de la

siguiente manera: i) inducción; ii) período de prueba; iii) ascensos; iv) sanciones; v) despido.

Procedimiento de Despido: Con base en la Ley de Servicio Civil, el proceso legal que se sigue para

destituir a un empleado que incurre en las causas que facultan a la Autoridad Nominadora para

destituirlo, aparenta sencillez. La realidad es distinta debido a la centralización del sistema y por lo

tanto la autoridad nominadora es la única facultada para nombrar y por tanto a despedir. La Ley

establece el procedimiento general de despido y determina los pasos a seguir por el empleado para

impugnar la resolución que se emite, ante la Junta Nacional de Servicio Civil, prestándola a través del

Director de ONSEC. Los fallos de la Junta Nacional son apelables y el servidor puede acudir ante las

Salas de Trabajo y Previsión Social, aplicando no sólo las disposiciones de la Ley, sino también las

normas del procedimiento ordinario de trabajo.

Un problema frecuente en el área de despidos, es la figura del emplazamiento ante los Tribunales de

Trabajo, la que generalmente es planteada por los Sindicatos con el fin de garantizar, no sólo la

estabilidad laboral, sino la inamovilidad, ante el cual el procedimiento se extiende.

El efecto de esta orden es congelar una plaza o a la persona que ocupa la plaza. Estas órdenes fueron

creadas para proteger a los trabajadores involucrados en actividades sindicales de los despidos

vengativos por parte de los patronos. Cuando existe un emplazamiento, el despido del empleado por

cualquier razón debería ser autorizado por un Magistrado del Tribunal. Sin embargo, los Tribunales han



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adoptado una interpretación muy libre de las circunstancias bajo las que puede emitirse esta orden por

lo que se utiliza en forma libre en las instituciones del Sector Público cuando se anticipa un cambio de un

puesto y éste es protestado por el empleado. Como resultado, la movilidad en los puestos en las

entidades u oficinas, sin el consentimiento del individuo, casi no existe lo que resulta en que muchas de

las acciones disciplinarias no tienen efecto. El emplazamiento sigue en vigor indefinidamente hasta que

sea retirado por la parte que lo solicitó. Por ejemplo, un Sindicato en formación solicitó una orden de

emplazamiento contra la Oficina Nacional del Servicio Civil, ONSEC en enero de 1988. En 1989, el

grupo fue reconocido como Sindicato y el emplazamiento sigue en vigor. Sin embargo, debería notarse

que las instituciones gubernamentales pueden tener responsabilidad parcial de los períodos extendidos

de las órdenes ya que no inician las acciones legales para que sean levantadas cuando han terminado

las causas.

Se aprecia, de esta manera, lo dificultoso del proceso de destitución; cuando la ley se elaboró, previó

los pasos a seguir para ello, los que aunque “mínimos” en la práctica se extienden en el tiempo –más de

seis meses-. Con el resurgimiento de sindicatos de empleados públicos a partir de 1986, los pasos se

incrementan en número y tiempo –más de un año-, y debido a que general y lamentablemente los

tribunales o la Junta Nacional de Servicio Civil emiten resoluciones favorables al trabajador, éste es

reinstalado y se le pagan los salarios caídos de los meses o años del proceso.

En resumen, dado el proceso legal de despido establecido en la ley, sus limitaciones intrínsecas están en

la agilidad de la decisión y su efectiva puesta en práctica, a las que se agregan los emplazamientos,

que se convierten en verdaderas restricciones al proceso. En la realidad, se está generando una

reasignación sub-óptima de la fuerza laboral, con el costo monetario adicional para el Estado por

concepto de litigio.

Gestión del Rendimiento

Aunque existe una descripción de las plazas, frecuentemente existe poca relación entre las tareas

efectuadas y la descripción formal. Un corolario es la ausencia de estándares de desempeño. La

responsabilidad de asegurar que los empleados públicos rindan la medida completa del servicio

descansa en los Administradores, desde los Supervisores de primera línea hasta la jerarquía

administrativa superior.

Cuando éstos no se preocupan por la producción de sus subalternos, no existe razón para esperar que

los Supervisores de primera línea lo hagan.

La Ley del Servicio Civil establece que todos los empleados deben ser evaluados formalmente por su

Supervisor por lo menos una vez al año. Seguidamente, se supone que las evaluaciones deberían formar

parte del expediente personal de los empleados y que serán la base para establecer la elegibilidad

de individuos para los ascensos, aumentos de salario y capacitación (Artículo 73). Desde cualquier punto

de vista esta estipulación no es operante.

A pesar de que la Ley permite y de hecho requiere, una evaluación del empleado, no se practica

sistemáticamente en todo el Sector Público. Existe un procedimiento de evaluación indicado por la Ley,

sin embargo, no se presenta un proceso o método de evaluación y no se presentan criterios ni

formularios estandarizados. En teoría, ONSEC tiene la responsabilidad de verificar las evaluaciones de

los empleados del Sector Público, que en la práctica, no lleva a cabo.

La idea de evaluaciones es resistida por los empleados y los Supervisores. En muchas dependencias, los

Supervisores no tienen la capacidad para llevar a cabo evaluaciones objetivas. Por lo general tienen

relaciones personales estrechas con sus subalternos, de tal forma que el ejercicio de evaluaciones puede

influenciar estas relaciones en los casos en que las evaluaciones no son favorables para los individuos del



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grupo. Es mucho más probable que los Supervisores se identifiquen con los intereses de los empleados

más que con los de la institución y aún menos con los intereses del público, clientes del Gobierno.

No existe una forma sistemática de compensar una labor superior. La estructura salarial del Sector

Público se caracteriza por un sólo salario para cada grado o clasificación laboral, al cual en ciertas

ocasiones ONSEC puede agregar un bono monetario y un complemento personal (ver Anexo 1). Existe

una excepción para los maestros y ciertas clasificaciones de trabajadores manuales en las que los

aumentos son concedidos como función del tiempo de servicio. La Ley del Servicio Civil contempló la

creación de una estructura salarial con la característica de aumentos escalonados en cada grado que

proporcionaba una base para compensar una labor superior (Artículo 70-73). La responsabilidad de

desarrollar y proponer una estructura como ésta fue dada a ONSEC. No se sabe si alguna vez ONSEC

hizo la propuesta porque nunca fue implementada. La posibilidad de un ascenso probablemente no sirva

como incentivo, ya que no existe un historial de evaluaciones del trabajo como apoyo a las solicitudes de

ascenso. Finalmente, el paquete actual de compensaciones que prevalece en el Sector Público ha

reducido el diferencial de ingresos entre las categorías de salarios, de manera que un ascenso implica

un aumento mínimo de ingresos, por lo que generalmente no vale la pena el esfuerzo para que éste sea

tomado en cuenta. Esto es más notorio en las categorías de empleados no profesionales.



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BIBLIOGRAFÍA

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