Agenda politica economica version final

Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013

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AGENDA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

PARA EL BUEN VIVIR2011- 2013

Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013

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Ministerio deCoordinación de laPolítica Económica

Consejo Sectorial de Política EconómicaMinisterio de FinanzasBanco Central del EcuadorBanco Ecuatoriano de la ViviendaBanco Nacional de FomentoBanco del EstadoBanco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad SocialCorporación Financiera NacionalInstituto Ecuatoriano de Crédito Educativo y BecasServicio Nacional de Aduanas del EcuadorServicio de Rentas InternasCorporación del Seguro de DepósitosBanco del Pacífico

Entidades AsociadasInstituto Nacional de Finanzas PopularesPrograma Nacional de Finanzas Populares, Emprendimientoy Economía SolidariaViceministerio de Comercio Exterior

Miembros invitados permanentesUnidad de Análisis FinancieroSuperintendencia de Bancos y SegurosSuperintendencia de Compañías

Rafael Correa DelgadoPresidente Constitucional de la República del Ecuador

Katiuska King Mantilla

Ministra Coordinadora de la Política Económica y Presidenta del Consejo Sectorial de Política Económica

EdiciónAndrés Chiriboga Tejada

ReconocimientoAl equipo técnico del Ministerio de Coordinación de la Política Económica que trabajó en la elaboración de la Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013.

Diagramación e impresiónEdiecuatorial

Publicado por el Ministerio de Coordinación de la Política EconómicaAv. 10 de Agosto N11-539 y Briceño. Edif. Banco Central, piso 9Teléfonos: (593 2) 2584 755 ext. 113E-mail: comunicació[email protected]://www.mcpe.gob.ec

Quito, Ecuador


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Ministerio de Coordinación de laPolítica Económica

AGENDA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA PARA EL BUEN

VIVIR 2011-2013


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5

Tabla de contenido


6 Tabla de contenido


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Presentación 16

Glosario de Siglas 18

1. Introducción 19

1.1. El Buen Vivir como principio rector de la Política Económica 20

1.2. El sector económico y la institucionalidad pública 23

1.2.1. El Ministerio de Coordinación de Política Económica y el Consejo Sectorial 24

1.2.2. Principales ar ticulaciones: Relación con la transformación productiva

y las finanzas populares en el país 25

2. Contexto y diagnóstico macroeconómico 27

2.1. Contexto Económico Mundial 28

2.2. Contexto económico nacional 37

2.2.1. La economía ecuatoriana en la primera década de dolarización 37

2.2.2. Un ciclo económico de crecimiento con menos pobreza y más equidad 38

Hacia una sociedad más incluyente 42

La inflación, un problema de dos caras 45

El tipo de cambio real 47

2.2.3. La revolución en las finanzas públicas 48

Construyendo una nueva cultura tributaria 50

2.2.4. El Sector Externo en Vigilia 53

2.2.5. Un sistema financiero con nuevo rostro 57

3. Políticas Económicas para el Buen Vivir 61

3.1. Sector Financiero 63

3.1.1. (Objetivos del Sector Financiero) OSF 1

Democratizar el acceso al sistema financiero potenciando las

Tabla de contenido



finanzas populares y solidarias 64

3.1.1.1. Impulsar el acceso de los actores del sector financiero popular y

solidario al Sistema Nacional de Pagos (SNP) 64

3.1.1.2. Impulsar los procesos de inclusión financiera 65

3.1.2. OSF 2. Canalizar el ahorro interno hacia la inversión productiva 66

3.1.2.1. Fomentar el ahorro de largo plazo y canalizarlo hacia la inversión

productiva mediante el desarrollo del Mercado de Valores 66

3.1.3. OSF 3. Incrementar la eficiencia de la banca pública, la integralidad de las

finanzas populares y solidarias; y la solidez del sistema financiero 67

3.1.3.1. Potenciar la banca pública para apoyar la transformación de la

matriz productiva del país 67

3.1.3.2. Consolidar la institucionalidad del sistema financiero popular y solidario 68

3.1.3.3. Consolidar el Sistema Financiero y fortalecer el control y

la supervisión bancaria 68

3.1.4. OSF 4. Desarrollo de herramientas alternativas para el manejo de los

flujos monetarios e instrumentos complementarios de liquidez 70

3.1.4.1. Profundizar la desmaterialización del sistema nacional de pagos 70

3.1.4.2. Desarrollar instrumentos complementarios de liquidez 71

3.2. Sector Externo 71

3.2.1. (Objetivos del Sector Externo) OSE 1. Mantener la viabilidad de la cuenta

corriente con una visión de desarrollo endógeno y de encadenamientos productivos 72

3.2.1.1. Fortalecer el proceso de sustitución estratégica de importaciones 72

3.2.1.2. Fortalecer el esquema de desarrollo endógeno a través de la

inserción estratégica del Ecuador en el mercado mundial 73


9

3.2.1.3. Profundizar el apoyo al sector exportador y proteger la

industria local a través de los procesos aduaneros 74

3.2.2. OSE 2. Incrementar las fuentes de financiamiento y los flujos netos de divisas 75

3.2.2.1. Desarrollar y fortalecer los mecanismos financieros que promuevan

las exportaciones, sobre todo las de pequeños y medianos exportadores 75

3.2.2.2. Fortalecer los mecanismos para asegurar los flujos netos

de divisas y liquidez en la economía nacional 75

3.2.2.3. Impulsar los procesos de la Integración Regional,

en especial el Banco del Sur 76

3.2.2.4. Facilitar la recepción de remesas a partir de servicios y

productos financieros especializados 77

3.3. Sector Real 77

3.3.1. (Objetivos del Sector Real) OSR 1. Incrementar la inversión productiva

con énfasis en los sectores que apuntalan el cambio de matriz productiva 78

3.3.1.1. Generar los instrumentos para democratizar los medios

de producción y profundizar el acceso para los actores

tradicionalmente excluidos 78

3.3.1.2. Generar mecanismos de compras públicas que impulsen

la producción local y expandan la demanda de empleo 79

3.3.1.3. Impulsar el acceso equitativo a los recursos naturales con

criterios de responsabilidad intergeneracional 80

3.4. Sector Fiscal 81

3.4.1. (Objetivos del Sector Fiscal) OSI 1. Mantener un adecuado nivel de

liquidez de la caja fiscal y un financiamiento sostenido y diversificado 82

Tabla de contenido




3.4.1.1. Mejorar el financiamiento y la sostenibilidad del gasto público 82

3.4.1.2. Gestionar adecuada y responsablemente la liquidez de las

empresas públicas en función de sus objetivos sociales y de

eficiencia administrativas 82

3.4.1.3. Garantizar la consecución de recursos destinados al financiamiento

de la inversión pública y concretar líneas de crédito contingentes

ante eventos externos 83

3.4.1.4. Optimizar los subsidios en función de los objetivos del Buen Vivir 84

3.4.2. OSI 2. Incrementar el margen de maniobra del presupuesto a

través de un espacio fiscal adecuado 84

3.4.2.1. Mejorar las relaciones fiscales inter e intragubernamentales, con énfasis

en la desconcentración y descentralización de las finanzas públicas 84

3.4.2. 2. Garantizar que el endeudamiento público se destine a financiar

los programas y proyectos de inversión contenidos en el PNBV 85

3.5. Sector Tributario 86

3.5.1. (Objetivos del Sector Tributario) OST 1. Incrementar la progresividad

de los ingresos tributarios en función del buen vivir 86

3.5.1.1. Fomentar una política tributaria con capacidad recaudatoria

enfocada en la imposición directa 86

3.5.1.2. Discriminar progresivamente el gasto tributario y ligarlo a la

generación de empleo y nuevas inversiones, de acuerdo con el

Plan Nacional para el Buen Vivir 87

3.5.1.3. Estimular la valoración de los activos ambientales, el uso de

tecnologías limpias y el control de la contaminación ambiental 88


11Tabla de contenido

3.6. Objetivos, Políticas, Indicadores y metas de la Agenda de Política

Económica para el Buen Vivir 2011 – 2013 89

4. Transformación institucional 97

4.1. El colapso de los instrumentos y la institucionalidad de política económica 98

4.2. Una nueva institucionalidad en el ámbito macroeconómico 100

4.3. Perspectivas de la transformación institucional 102

5. Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral 103

5.1. Marco Teórico 104

5.2. Relación intersectorial en el modelo de consistencia 106

5.3. Principales supuestos y variables macroeconómicas 2011-2013 107

5.3.1. Inflación 107

5.3.2. Petróleo 108

5.3.2.1. Precios 108

5.3.3. Inversión 109

5.3.3.1. Proyectos hidroeléctricos 109

5.3.3.2. Proyectos petroleros 110

5.3.3.3. Proyectos mineros 110

5.3.4. El Código de la Producción y su impacto macroeconómico 110

5.4. Resultados del modelo 111

5.5. Desarrollos futuros 112

6. Bibliografía 113



12

Indice de gráficos y tablas


13

Gráfico Nº 1 Pág. 31

Participación de Brasil, Chile y México en el comercio mundial en el periodo 2001-2009(Exportaciones más importaciones)


Índice de precios de materias primas, alimentos y bebidas (Promedios móviles de 6 períodos)


Grado de Apertura de América del Sur más México (Exportaciones más importaciones sobre PIB)

Gráfico N º 4 Pág.34

Deuda externa total de América del Sur como porcentaje del PIB

Gráfico Nº 5 Pág.35

Inversión extranjera directa en América del Sur como porcentaje del PIB


Transferencias de remesas recibidas en países de América Latina como porcentaje del PIB


Tasa de variación del PIB


Exportaciones e importaciones como porcentaje de la oferta (demanda) total


Tasa de variación anual promedio del valor agregado bruto


Tasa de desempleo urbano 20002010(corresponde a diciembre de cada año)


Porcentaje de empleados plenos afiliados a la seguridad social, a diciembre, a nivel nacional

Gráfico Nº 12: Pág. 45

Tasa de inflación anual


Evolución del tipo de cambio efectivo real (TCER) (1994 = 100


Extracción de crudo en campos (Millones de barriles)



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Ingresos Petroleros del Sector Público No Financiero y Fondos de Ahorro (Millones de dólares)


Proporción de las recaudaciones tributarias con respecto al PIB (porcentajes)


Inversión del sector público no financiero como porcentaje del PIB


Exportaciones sobre PIB(TM por dólar de valor agregado generado)(Toneladas sobre millones de USD

Grafico Nº 19 Pág. 55

Importaciones sobre PIB (Toneladas sobre millones de USD)


Evolución de la deuda externa pública y privada como porcentaje del P


Bancos y cooperativas: rentabilidad sobre el patrimonio (ROE)


Coeficiente de liquidez doméstica (porcentajes y millones de dólares)


Tasa de variación anual por tipo de depósito (promedio móvil de 3 períodos


Tasa de variación anual del crédito destinado al sector privado (promedios móviles de 6 períodos)


Inflación proyectada 2011-2013


Precio por barril de crudo (dólares por barril)


Tres brechas como porcentaje del PIB

Tabla Nº 1 Pág. 40

Ramas de actividad con mayor crecimiento entre 2000 y 2010 (porcentajes)

Cuadro Nº 2 Pág.107

Flujo de fuentes y usos de los sectores económicos


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Presentación


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El proceso de transformación impulsado por el Go-bierno de la Revolución Ciudadana se fundamenta en una nueva visión de la economía, sustancialmente distinta de la que instituyó el neoliberalismo en nues-

tro país, que se basaba en el debilitamiento del Estado, el rentismo en todas sus formas y la preeminencia de una matriz productiva primario exportadora. Estos principios excluyentes orientaron las decisiones económicas en beneficio de unos pocos, propusieron la apertura comercial como fin en sí mismo, promulgaron una altí-sima concentración de la propiedad de los medios de producción y una liberalización financiera a ultranza, todo lo cual generó ma-yores procesos de acumulación de la riqueza, afianzando la mar-ginación y los círculos de pobreza en amplios sectores de nuestra sociedad. De acuerdo con el mandato del pueblo ecuatoriano, el Gobierno Nacional, a través de los Consejos Sectoriales, lidera-dos por los Ministerios Coordinadores, ha planteado y puesto en marcha políticas públicas que tienen como eje el Buen Vivir, cuyos principios constan en la Constitución de la República y en el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013.

La nueva visión de la economía para el Buen Vivir tiene, enton-ces, objetivos claros: a) mejorar la calidad y esperanza de vida, así como aumentar las capacidades y potencialidades de la población, b) construir un sistema económico, justo, democrático, productivo, solidario y sostenible, basado en la distribución igualitaria de los beneficios del desarrollo, de los medios de producción y en la generación de trabajo digno y estable, y, c) garantizar la soberanía nacional, promover la integración latinoamericana e impulsar nues-tra inserción estratégica e inteligente en el mundo.

Concebir la economía y a la política económica con esta nueva visión implica entenderla como un medio al servicio de los seres humanos y en especial a aquellos sectores largamente excluidos por el Estado y la sociedad. En este sentido es preciso que la

política económica permita mayor inclusión o reducir la latente desigualdad que vive el país, donde el ser humano es sujeto y fin del sistema económico. Así mismo, el sistema económico debe propender a una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en armonía con la naturaleza, y teniendo como objetivo garantizar la producción y reproducción de las condicio-nes materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir, incorpo-rando la justicia intergeneracional.

El mayor desafío de la política económica del Gobierno Na-cional en estos años, ha sido responder a un contexto de crisis mundial con un crecimiento que, aunque modesto, superó las ex-pectativas. Desde el año 2010 estamos frente a un proceso de recuperación económica que se refleja en mejores condiciones de vida, en el incremento de la capacidad adquisitiva de la población y en mejores condiciones del empleo.

El mundo ha cambiado, algunos países no logran recuperarse de la crisis aplicando el recetario de políticas del pasado, mientras que surgen con más fuerza las economías emergentes. En este marco, y teniendo en cuenta la actual coyuntura económica inter-nacional que nos plantea retos y escenarios en un contexto pos-crisis, hemos construido la Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir para los años 2011 – 2013. Las políticas y estrategias que incorpora la Agenda apuntalan la transformación del modelo económico y fortalecen el proceso de cambio que tanto requiere nuestro país.

La Agenda de la Política Económica entiende la estabilidad macroeconómica como la generación máxima de producción y empleo, por lo tanto, las políticas económicas para los años venide-ros abordan los desequilibrios del orden mundial para superarlos. Además, afina las políticas vigentes y establece otras orientadas a privilegiar la producción nacional, aquella que genera empleo, que


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procura encadenamientos con otros sectores productivos, que es responsable con sus trabajadores, con el Estado, a través del pago de impuestos, y con el medio ambiente.

El reto del Consejo de Política Económica es responder a la co-yuntura y aportar a la transformación de las condiciones estructu-rales. Las políticas definidas en la Agenda profundizan la trasforma-ción del modelo económico en sus diferentes sectores. El sistema financiero es un apoyo efectivo para el aparato productivo, en base a la democratización del capital y la canalización del ahorro a los actores tradicionalmente excluidos. Las políticas de inversión públi-ca y de gasto son instrumentos efectivos para fomentar la industria local. El sistema tributario debe ser más progresivo e impulsar la moral tributaria. La política del sector externo debe estar encami-nada a fortalecer el desarrollo endógeno, el cambio de la matriz productiva y la protección inteligente de la producción nacional.

La Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir es fruto de un trabajo colectivo liderado por el Ministerio Coordinador y sus instituciones en línea, ha pasado por un proceso de debate y deliberación y debe constituirse en el eje que guíe los próximos años de la política económica, renovándose todo el tiempo.

Katiuska King MantillaMinistra Coordinadora de la Política Económica


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ALBA

ATPDEA

BEDE

BDH

BID

BCE

BM

BRIC

BNF

CEPAL

CFN

COOTAD

COPYFP

COMEX

DEG

EPS

FMI

GAD

ICE

IECE

Glosario de Siglas

IESS

INEC

IFI

ISSFA

ISSPOL

IVA

MCPE

MIPYMES

NAFR

OMC

PNBV

PGE

PIB

PROECUADOR

RILD

SENAMI

SENPLADES

SNP

SUCRE

TLC

UNASUR

Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra AméricaSistema de Preferencias Andean Trade Promotion and Drug Erradication ActBanco del EstadoBono de Desarrollo HumanoBanco Interamericano de DesarrolloBanco Central del EcuadorBanco MundialGrupo de países: Brasil, Rusia, India y ChinaBanco Nacional de FomentoComisión Económica para América Latina y el CaribeCorporación Financiera NacionalCódigo Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y DescentralizaciónCódigo Orgánico de Planificación y Finanzas PúblicasComité de Comercio ExteriorDerechos Especiales de GiroEconomía Popular y SolidariaFondo Monetario Internacional Gobiernos Autónomos DescentralizadosImpuesto a los Consumos EspecialesInstituto de Crédito Educativo y Becas

Instituto Ecuatoriano de Seguridad SocialInstituto Nacional de Estadística y CensosInstituciones FinancierasInstituto de Seguridad Social de las Fuerzas ArmadasInstituto de Seguridad Social de la Policía NacionalImpuesto al Valor AgregadoMinisterio de Coordinación de la Política EconómicaMicro, pequeñas y medianas empresasNueva Arquitectura Financiera RegionalOrganización Mundial de ComercioPlan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013Presupuesto General del EstadoProducto Interno BrutoInstituto de Promoción de Exportaciones e Inversiones

Reserva Internacional de Libre DisponibilidadSecretaría Nacional del MigranteSecretaría Nacional de Planificación y DesarrolloSistema Nacional de PagosSistema Unitario de Compensación Regional de PagosTratado de Libre ComercioUnión de Naciones Sudamericanas


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1. Introducción

Introducción

Instituto Ecuatoriano de Seguridad SocialInstituto Nacional de Estadística y CensosInstituciones FinancierasInstituto de Seguridad Social de las Fuerzas ArmadasInstituto de Seguridad Social de la Policía NacionalImpuesto al Valor AgregadoMinisterio de Coordinación de la Política EconómicaMicro, pequeñas y medianas empresasNueva Arquitectura Financiera RegionalOrganización Mundial de ComercioPlan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013Presupuesto General del EstadoProducto Interno BrutoInstituto de Promoción de Exportaciones e Inversiones

Reserva Internacional de Libre DisponibilidadSecretaría Nacional del MigranteSecretaría Nacional de Planificación y DesarrolloSistema Nacional de PagosSistema Unitario de Compensación Regional de PagosTratado de Libre ComercioUnión de Naciones Sudamericanas


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1.1. El Buen Vivir como principiorector de la Política Económica

y la pobreza. El neoliberalismo deja como única política social al asistencialismo focalizado, sin considerar la diversidad de formas de producción y propiedad que se sostienen en principios de justicia, solidaridad, reciprocidad, cooperación y soberanía.

Para concretar esta ruptura, el Gobierno del Ecuador ha plan-teado alternativas al concepto de desarrollo hegemónico, tenien-do como eje al “Buen Vivir” y la redefinición de las relaciones entre el Estado, la sociedad y la economía. Los principios del Buen Vivir están plasmados en la nueva Constitución de la República que rige desde el año 2008 y en los lineamientos del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013. Es desde estos lineamientos que se desprende y estructura la presente Agenda de Política Económica para el Buen Vivir.

La Constitución de la República enfatiza que el crecimiento deja de ser un objetivo en sí mismo, y se pone al servicio de las personas en su camino hacia la consecución del Buen Vivir. El Es-tado recobra protagonismo en sus cinco funciones fundamentales para modificar las relaciones sociales y económicas: la planificación, la distribución, la regulación, la definición de una política exterior soberana que impulse la integración y el mejoramiento continuo de su propia estructura institucional. Además, la Constitución es-tablece como base para el proceso de transformación estructu-ral, la existencia de un sistema económico social y solidario. Este sistema reconoce al ser humano como sujeto y fin; propende a una relación dinámica y equilibrada de la sociedad, en armonía con la naturaleza, y tiene por objetivo garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir.

El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 (PNBV) se de-

La Agenda de Política Económica para el Buen Vivir 2011 – 2013 está enmarcada en el proceso de trans-formación integral planteado por el Gobierno de la Revolución Ciudadana. La sociedad ecuatoriana esta-

ba cansada de la política tradicional indolente, de la inestabilidad económica, de las crecientes brechas de ingreso y de la falta de oportunidades y condiciones para una vida digna. Es así, que la ciudadanía ha ratificado, en subsecuentes procesos electorales, una propuesta de cambio orientada a la construcción de una economía social y solidaria, al desarrollo y potenciación de capacidades endó-genas, al rescate de los activos públicos para ponerlos al servicio de las mayorías, a la renegociación de la deuda externa ilegítima y al establecimiento de reglas claras que modifiquen radicalmente el proceso de acumulación perverso de los medios de producción característico de los últimos 30 años.

Una sociedad democrática y equitativa, orientada hacia el buen vivir, requiere de una nueva estrategia de acumulación, generación de riqueza, distribución y redistribución; radicalmente distintas a las impulsadas por el paradigma neoliberal. Las políticas dominantes durante las décadas de los 80s y 90s identificaban desarrollo con crecimiento económico y privilegiaban el capital por sobre el tra-bajo. La aplicación de ese paradigma desembocó en la renuncia a la soberanía monetaria y en la adopción de la dolarización, aumentó y aceleró los flujos migratorios de la población y creó todo un marco de incentivos para la especulación financiera. Es imperante romper con el modelo de acumulación sustentado en los princi-pios del rentismo financiero y de la exportación primaria que con-dicionan y direccionan una apertura comercial y una liberalización financiera a ultranza que refuerza el círculo de la pobreza. Se debe además romper con la idea de libre mercado como paradigma de bienestar colectivo, cuando en realidad agudiza la inequidad

Introducción


21

cipar en el contexto internacional desde el interés de lo local. El Buen Vivir exige una articulación equilibrada de lo interno con lo externo. La modificación del perfil de especialización productiva debe contar con un adecuado sostén interno post-extractivista, menos dependiente de la exportación de bienes primarios y me-nos depredador de la mano de obra y del medio ambiente. El Buen Vivir reivindica el equilibrio con la Naturaleza y la valorización de los saberes ancestrales de los pueblos indígenas. Nacido del conocimiento de la profunda conexión e interdependencia que tenemos con la Naturaleza, el Buen Vivir apuesta por un desarrollo a pequeña escala, en armonía con ella; algo que hoy por hoy es indispensable para la supervivencia del Planeta.

Para ello son necesarias políticas estructurales de distribución y de acceso a los medios de producción, tierra, agua, capital, co-nocimiento, tecnología; acompañados de políticas redistributivas del ingreso que garanticen resultados favorables en el corto plazo, coadyuvando al cambio de largo plazo. Se trata de un proceso deliberado, planificado, de reorganización productiva; en base a la concertación de intereses entre el Estado, los sectores sociales y los representantes de las diversas formas de hacer economía -cooperativas, asociaciones, comunidades, empresa pública, empre-sa mixta, empresa privada (grande, mediana, pequeña y micro)- en el marco de un proyecto de largo plazo.

El robustecimiento del aparato productivo interno es imperati-vo, no solo en términos de diversificación productiva, sino también en la multiplicación del número de productores, para que sea más equitativo e incluyente. Esta línea de quiebre con el pasado re-quiere una revolución agraria, tecnológica y educativa, la creación y potenciación de industrias nacientes; con fuerte presencia de los pequeños y medianos productores, y del Estado cuando fuere pertinente. Este esfuerzo debe acompañarse de una nueva estra-tegia territorial que supere la bipolaridad actual y dé paso a un Estado nacional policéntrico y descentralizado.

riva de este nuevo marco constitucional y sienta las bases para un cambio de régimen de acumulación en que se favorece la distribu-ción y redistribución de los medios de producción. El Plan proyecta las bases de un Ecuador post-petrolero y post agro-exportador para consolidar la soberanía nacional en una triple dimensión: ali-mentaria, energética y económica.

Se pretende substituir el paradigma del “vivir mejor” de los paí-ses occidentales, por el del Buen Vivir. Se trata de romper con la lógica de una acumulación en la que solo unos pocos alcanzan a “vivir mejor” sobre la base de la existencia de un “mundo subdesa-rrollado” proveedor tanto de materias primas como de una oferta de mano de obra mal pagada. Justamente, la crisis del capitalismo mundial de finales del 2008 demuestra que no es posible “vivir mejor” en detrimento de la equidad y asentados en la sobreexplo-tación del ser humano y de los recursos naturales.

La construcción del nuevo paradigma y la ruptura con el vigen-te, requiere el diseño de una estrategia integral y sistémica de tran-sición, que implique por ejemplo, en una de sus aristas, una nueva forma de hacer política económica. Esta política económica debe superar la crisis y consolidar al mismo tiempo las bases para avan-zar en la construcción del nuevo régimen de acumulación cuyo eje central sea la equidad. En este contexto la cuestión distributiva se torna primordial para modificar la manera de concebir y de ejercer este sistema. En vez de propugnar el crecimiento continuo, se busca alcanzar un sistema que esté en armonía; con el fin de asegurar a toda la población una vida digna y feliz. Es de destacar que el Buen Vivir no puede concebirse sin la comunidad, dado que justamente el Buen Vivir irrumpe para contradecir la lógica capi-talista, su individualismo inherente, la monetarización de la vida en todas sus esferas; en resumen, su deshumanización.

El Buen Vivir implica también el potenciamiento de las capaci-dades nacionales no solo en lo interno sino también para parti-

Introducción


22

Para el fortalecimiento de la producción nacional es necesario generar una verdadera articulación entre el capital financiero y la inversión productiva. Se requiere de un sistema financiero que, entre otras cosas, asegure, según sea el caso, adecuadas líneas de crédito públicas, privadas, y aquellas provenientes del sistema po-pular y solidario; para financiar sobre todo actividades productivas de las unidades micro, pequeñas y medianas. Esto lleva a priorizar aquellas inversiones que permitan aumentar los niveles de empleo de calidad y de ingresos, propiciando la flexibilidad del capital y no la del trabajo. Lo que se busca es que el capital esté al servicio del desarrollo endógeno. En este contexto la inversión local y extran-jera que respete al Estado, a la sociedad, a los trabajadores y al medio ambiente; es bienvenida.

La transformación de la economía sólo es posible si se fortalece y dignifica el trabajo en todas sus formas. Para ello es fundamental una ampliación de las capacidades y oportunidades de los trabaja-dores y trabajadoras, sobre todo en aquellos segmentos que han sido tradicionalmente discriminados, como es el caso de las perso-nas con discapacidad, las poblaciones indígenas y afroecuatorianos. Se requiere calificar masivamente la fuerza de trabajo, emprender una revolución educativa y fomentar la absorción y generación de progreso técnico. Se debe proscribir cualquier forma de precari-zación laboral.

Cambiar desde adentro, requiere también cambiar hacia fuera. Por ello, la estrategia de inserción en el mercado mundial, debe ser inteligente y soberana. Esto implica priorizar los esfuerzos de integración regional y complementariedad regional que permitan construir relaciones Sur-Sur, en contraposición con un régimen de acumulación concentrador de riqueza en los países autodenomi-nados como “centrales”. Es necesario abrir nuevos mercados pero precautelando que no sean solamente los grandes productores los únicos beneficiados. En esta línea es necesario plantear una estrategia comercial que considere tanto la sustitución de impor-

taciones, como la diversificación y la progresiva sustitución de ex-portaciones tradicionales, sobre todo de las que caracterizan a la economía extractivista. Los pequeños y medianos productores serán los agentes fundamentales que se han de incorporar en la nueva forma de inserción en la economía mundial. Esto provocará significativos cambios estructurales en el régimen de acumulación, tornándolo mucho más equitativo.

El Buen Vivir exige, además, la integración en espacios de so-beranía monetario-financiera supranacionales. El Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos (SUCRE) es un instrumento surgido como una iniciativa del ALBA para impulsar su comercio recíproco minimizando la utilización de divisas en el pago de ope-raciones resultantes. De igual manera, el Banco del Sur es otro eje central de la Política Económica para el Buen Vivir, pues ha sido diseñado para constituir una fuente alternativa para el desarrollo regional, que permitirá colocar créditos con una política de bajos costos financieros.

La Agenda Económica para el Buen Vivir 2011 – 2013 debe constituirse en uno de los ejes de consolidación de un sistema económico social y solidario, que permita elevar el nivel de vida de todos los habitantes. Las acciones de la política económica deben procurar equidad social, de género, de etnia, intergeneracional y regional. Este esfuerzo debe atender principalmente a los más po-bres, evitando el clientelismo, convirtiendo a la política económica en parte consustancial de una estrategia alternativa.

Esta nueva economía consolida el patrimonio nacional sobre los recursos estratégicos y sobre los bienes públicos. Pero al mis-mo tiempo establece una dinámica de uso y aprovechamiento de esos recursos desde una óptica sustentable, que acepta la necesi-dad de disponer de mecanismos de regulación y control ciudada-no en la prestación de los servicios públicos. Busca ampliar la base de productores y propietarios en un esquema que articule activa

Introducción


23

y equitativamente a todos los segmentos productivos. Se persigue una economía que respete el derecho a la propiedad en todas sus formas, respetando su función social y ambiental, y que camine hacia una efectiva redistribución.

Existen otros requisitos ineludibles e impostergables para la consecución del Buen Vivir y que están interconectados con los objetivos de política económica como son alcanzar una sobera-nía alimentaria y energética. La economía agrícola requiere una diversificación y especialización en función de los requerimientos nutricionales de la población. El financiamiento y los subsidios de-ben beneficiar prioritariamente a los pequeños y medianos pro-ductores agrícolas, que son la base de la estructura que garantiza la consecución de la soberanía alimentaria. Una profunda revolución agraria es indispensable para distribuir la riqueza, orientándola a potenciar el aparato productivo. Ello implica una revisión integral de la estructura de tenencia de la tierra para garantizar y demo-cratizar su uso para la soberanía alimentaria.

En lo que respecta a soberanía energética, hay un primer as-pecto que es crucial: la transformación de la matriz energética debe permitir que la demanda nacional de derivados de petróleo se satisfaga con refinación interna; y que la diminución del uso de combustibles fósiles para generación, sea una realidad. El país dis-pone del potencial hidroeléctrico para alcanzar la autosuficiencia sin poner en riesgo el suministro del agua para las comunidades y para la soberanía alimentaria. Por ello se deben potenciar, desde ya, las distintas fuentes energéticas existentes, la utilización de tec-nologías con mayor eficiencia energética, y trabajar en la reducción de la generación y reciclaje de residuos. Estos elementos deberán estar vinculados de manera activa a las demandas del aparato pro-ductivo y de la sociedad.

Finalmente, un manejo diferente y diferenciador en lo econó-mico, exige también cambios en lo social, que no se agotan en el

campo de la simple racionalidad económica de las políticas socia-les. El objetivo no debe ser incrementar ayudas y compensacio-nes económicas, que son necesarias en el corto plazo, sino pro-pender a un cambio estructural en el que ya no sean necesarias. La reformulación y orientación de estas políticas debe basarse en principios de equidad, eficiencia, inclusión, suficiencia y solidaridad; fortaleciendo las identidades culturales de las poblaciones loca-les, promoviendo la interacción e integración entre movimientos populares y la incorporación económica y social de los diferentes grupos poblacionales.

La Agenda de Política Económica para el Buen Vivir 2011 – 2013, como herramienta fundamental para la gestión del sector económico, plantea conseguir algunos objetivos esenciales: abor-dar y superar los desequilibrios coyunturales emanados de la per-sistencia de algunos efectos de la crisis económica y financiera; potenciar y afinar ciertas políticas y programas en base a los nue-vos retos planteados al manejo económico que privilegia la pro-ducción nacional; y, en el largo plazo, consolidar la ruptura con el modelo económico heredado por el neoliberalismo y profundizar el proceso de constitución de un sistema económico social y soli-dario, en el que los seres humanos son el fin de la política.

Introducción

1.2. El sector económico y la institucionalidad pública

La Agenda de Política Económica para el Buen Vivir 2011 – 2013, plasma la visión del Gobierno Nacional en lo relativo a la política económica para la constitución de una sociedad del Buen Vivir. En esta se establecen las directrices que permitirán a las insti-tuciones desarrollar políticas específicas y programas orientados a superar desequilibrios coyunturales fruto del contexto económico mundial actual, así como profundizar la ruptura con el modelo económico heredado del neoliberalismo; y apuntalar el proceso de constitución del sistema social y solidario.


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Ministerio de Finanzas del Ecuador y Servicio de Rentas Internas. Además, participa como miem-bro asociado la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, que tiene una participación funda-mental en lo referente a la identificación y priorización de la inversión en el ejercicio de la política económica.

Banco Central del Ecuador, Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, Banco Nacional de Fomen-to, Banco Ecuatoriano de la Vivienda, Corporación Financiera Nacional, Banco del Estado, Instituto Ecuatoriano de Crédito Educativo y Becas, Banco del Pacífico, Programa Nacional de Microfinanzas y Corporación de Seguro de Depósitos. Adicionalmente, la Superintendencia de Compañías y la Superintendencia de Bancos y Seguros participan como asociadas al Consejo Sectorial, ya que son los entes a cargo del control del Mercado de Valores y el sector financiero y de seguros, respecti-vamente.

Servicio Nacional de Aduana del Ecuador y Viceministerio de Comercio Exterior, que participa en el Consejo como miembro asociado. El MCPE participa en el COMEX, nueva institución que regula la política comercial.

La ejecución de políticas por parte de las instituciones participantes del Consejo, contribuye a crear o facilitar las condiciones para el desarrollo de la producción y el empleo en el país. En esta línea se apoya la gestión del Consejo Sectorial de la Producción.

Fiscal

Financiero

Externo

Real

1.2.1. El Ministerio de Coordinación de

Política Económica y el Consejo Sectorial

La elaboración e implementación de la Agenda de Política Económica para el Buen Vivir 2011 – 2013 es responsabilidad del Consejo Sectorial de Política Económica, que tiene su ente articu-lador en el Ministerio de Coordinación de la Política Económica (MCPE). El MCPE que fue creado como una instancia de coor-dinación entre la Presidencia de la República y los ministerios e instituciones del Estado del ámbito económico, con el objetivo de

Introducción

facilitar y hacer más efectiva la gestión pública.

El Consejo Sectorial de Política Económica está conformado por doce entidades gubernamentales. Al Consejo le corresponde establecer y aplicar políticas y regulaciones a los flujos macroeco-nómicos para lograr el máximo nivel de producción y utilización de las capacidades instaladas en los recursos de la producción; garantizando al mismo tiempo su sostenibilidad intertemporal en el marco de la Constitución, y acordes con los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir. Los ámbitos de acción y las instituciones del Ejecutivo se organizan dentro de la tradicional división de cua-tro sectores de la economía: fiscal, financiero, externo y real.


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1.2.2. Principales articulaciones: Relación con la transformación productiva y lasfinanzas populares en el país

El Ministerio de Coordinación de la Política Económica y sus respectivas entidades coordinadas, tienen la responsabilidad de la administración de los flujos macroeconómicos que garanticen la canalización del ahorro hacia la inversión productiva, en el marco de las limitaciones que marca la dolarización, de los recursos del sector público y de las regulaciones que pueda emitir para evitar problemas de liquidez ante eventuales desmonetizaciones de la economía o de expansiones monetarias no deseadas. En esta línea se generan las condiciones y opciones de financiamiento que re-quieren el conjunto de políticas y programas destinados a poten-ciar la producción, el empleo y la competitividad en el país. Estos están enmarcados en las estrategias productivas de largo plazo definidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir. La implementación específica de la transformación productiva le corresponde al Mi-nisterio de Coordinación de la Producción, Empleo y Competitivi-dad, y su respectivo consejo sectorial.

De igual manera, el impulso a las finanzas populares y su ade-cuado financiamiento, son parte de la política del Ministerio. En

Introducción

La política económica para el Buen Vivir comprendida en esta agenda, supera la lógica de diseño e implementación de políticas aisladas, dispersas y sin rectoría, que no guardaban coherencia en-tre sí o que incluso eran contrapuestas. La Agenda es una herra-mienta para una gestión económica integral y articulada al interior del sector y como apoyo a los sectores de la producción, el desa-rrollo social y el comercio exterior. A través de lineamientos claros, ejecutables y medibles en el tiempo; las políticas fiscal, financiera, externa y del sector real; se complementan para coadyuvar a la consecución del objetivo común de constituir un sistema econó-mico social y solidario para el país.

esta línea se apoya la gestión del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social, que es el responsable institucional para consoli-dar el sector de las finanzas populares a través de organizar, nor-mar y potenciar el trabajo de cooperativas de ahorro y crédito, cajas de ahorro y demás actores que comprenden este segmento de la economía nacional.


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2. Contexto y diagnóstico macroeconómico

Contexto y diagnóstico macroeconómico


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La formulación de la presente Agenda se realiza tras cuatro años de Revolución Ciudadana, en un segun-do momento del régimen del Presidente Correa que busca mejorar la eficiencia y consolidar las políticas

económicas. Sin embargo, no se debe descuidar el contexto na-cional e internacional en el que se produce la transformación de la economía ecuatoriana. Dos procesos son fundamentales para caracterizar, analizar y actuar desde una perspectiva de política ma-croeconómica: la crisis sistémica del capitalismo y la consolidación de la dolarización tras una década de vigencia en el Ecuador.

2.1. Contexto Económico Mundial

La crisis internacional, que empezó a ser visible en 2007, debe entenderse de una forma estructural y sistémica, sin agotarse en sus importantes efectos coyunturales. Esta crisis se origina en las políticas aperturistas a ultranza, en las propuestas de desregulación, en la sobre-acumulación capitalista, en el debilitamiento del Estado y en el impulso a la flexibilización. Dichas políticas fueron disemina-das por los países desarrollados centrales y varias de las entidades multilaterales, las cuales tampoco cumplieron su responsabilidad de emitir alertas, o no actuaron para advertirlas.

La primera y principal medida para enfrentar la crisis fue mo-netaria: cuadriplicar la capacidad financiera del Fondo Monetario Internacional (FMI) y de las instituciones financieras internaciona-les. Esta inyección de dinero (USD 750.000 millones) triplicó la ca-pacidad de préstamo del FMI. Además se le autorizó a incrementar la emisión de Derechos Especiales de Giro (DEG), por un valor de USD 250.000 millones. En esta misma línea (revivir y fortalecer la vieja institucionalidad de Bretton Woods), se capitalizó al Banco Mundial (BM) y al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con otros USD 100.000 millones.

Esta enorme masa monetaria se destinó a conjurar la crisis en los países más endeudados y, en menor proporción, atender a las demandas de los países emergentes. En consecuencia, estos países se ven presionados para financiarse con sus reservas, o iniciar un nuevo ciclo de endeudamiento condicionado. Los primeros casos fueron más que sintomáticos, con estricta aplicación de las famosas cláusulas de “austeridad” en los créditos otorgados a Pakistán, El Salvador y a otros países del este europeo. Lo propio se ha exigido a lo largo de estos dos últimos años a España, Grecia y Portugal, para citar algunos ejemplos, países que deben enfrentar la crisis con fuertes recortes en los presupuestos, es decir, sin posibilidades de ejercer una política fiscal anticíclica. Estas acciones remiten a un “neo-consenso de Washington”, aunque con una importante diferencia respecto al original: fueron los países enriquecidos los primeros que optaron por violar la prédica oficial de cautela en la expansión de la oferta monetaria, para favorecer unos pocos intereses privados.

Tras la socialización de las pérdidas de las grandes empresas privadas, la preocupación se ha enfocado en los déficits públicos y en la deuda pública, aunque es evidente que el problema reside en la deuda privada. Los países llamados PIIGS (Portugal, Italia, Irlanda, Grecia y España) ejemplifican con claridad este tipo de políticas: en ellos, las entidades financieras siguen marcando la política econó-mica, recurriendo a los principios neoliberales antes aplicados en América Latina y África. A nivel interno de los países se presenció, en un primer momento, una mixtura de medidas keynesianas –au-mento del gasto público para estimular la inversión– y luego recor-tes presupuestarios que están pasando buena parte de la factura de la crisis a los asalariados. Así, algunos de los países desarrollados, en especial algunos de la Unión Europea, han asumido una política económica híbrida basada en un intervencionismo regresivo -tanto en impuestos como en gastos- y un neoliberalismo institucionali-zado que aplica lógicas de libre mercado bajo reglas derivadas de estructuras de poder1.



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Por el momento, parece evidente el abandono de un mundo unipolar dominado por Estados Unidos y la llegada de un mundo multipolar con una abrumadora presencia de China5 . China afron-tó la crisis de otra manera. A comienzos de 2009 estableció un programa de estímulos masivos equivalentes a USD 580.000 mi-llones, correspondientes a 13% de su PIB de 2008. Esto restableció el crecimiento chino (de doble dígito) y sacó de la recesión a varias economías vecinas, desde Singapur hasta Corea del Sur. En 2010, la producción industrial asiática ya recuperó su tendencia histórica.

La reconfiguración de la escena internacional también está de-terminada por la aparición de actores como los BRIC (Brasil, Rusia, India y China), que generan diferentes circuitos comerciales a es-cala planetaria. Para unos, esto sería una oportunidad, para otros una amenaza, según los criterios de integración utilizados. Los BRIC son mercados gigantescos que están siguiendo sus propias direc-trices de crecimiento. Brasil es una potencia emergente que busca ampliar su influencia en la región sudamericana. Este escenario de pugna hegemónica debería aprovecharse para consolidar una inte-gración equilibrada. Esta tarea no es fácil cuando la estrategia del capital es quebrar cualquier proceso de integración alternativo6.

1 Recuérdese la gestión de los credit default swap (CDS) que permiten cuantificar el riesgo de que un país no pague su deuda, o el trabajo de agencias calificadoras como Standard & Poor’s y Moody’s, que nunca acertaron en calificar la deuda de los bancos norteamericanos.2 Proyecto de documento final de la Conferencia sobre la crisis financiera y económica mundial y sus efectos en el desarrollo, Nueva York, 24 a 26 de junio de 2009, p.7. http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/CONF.214/3

4 La pugna para la elección del nuevo director del Banco Mundial muestra la irrupción de estos nuevos poderes. Mientras Francia presiona por mantener la dirección de esa organización mul-tilateral, México ha lanzado su propio candidato con el apoyo de varios países en proceso de desarrollo.5 Eventualmente estaríamos atravesando la “crisis terminal del poder unipolar de EEUU”, mientras China se posiciona como nueva potencia hegemónica (recuérdese que es el principal acreedor de la deuda norteamericana, el primer exportador del mundo y el país con las tasas de crecimiento más elevada de los últimos años). Ver, por ejemplo: Arrighi, Giovanni (2007). Adam Smith en Pekín. Orígenes y fundamentos del siglo XXI, Akal.

3 Los países miembros del G-77 y China propusieron que el FMI asignara USD 100.000 millones en DEG a los países de bajos ingresos, sin ningún costo para ellos, y que otros USD 800.000 millones se asignen a países en desarrollo de ingresos medios. Esta emisión de DEG, postergada durante décadas por las grandes potencias del norte, habría contribuido a romper el monopolio de provisión de liquidez que garantiza la unipolaridad del dólar estadounidense.

Estos esfuerzos por reordenar las finanzas mundiales han sido hasta ahora insuficientes. La crisis financiera ocurrida durante 2008 y 2009 evidenció la necesidad de que los países periféricos tengan un espacio político en el cual debatir y resolver estrategias para contrarrestarla. Así, la declaración de la Asamblea General de Na-ciones Unidas de 2009 establece que si los países en desarrollo experimentan una grave escasez de reservas de divisas

“no deberían verse privados de ejercer su derecho a aplicar medi-das legítimas de defensa del comercio de conformidad con las disposi-ciones pertinentes de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y, en última instancia, imponer restricciones temporales al capital y tratar de negociar acuerdos de congelación temporal de la deuda entre deu-dores y acreedores para ayudar a mitigar los efectos perjudiciales de la crisis y estabilizar la situación macroeconómica”2.

Esta resolución antepone los intereses nacionales a los intere-ses privados, pero no pasó del plano declarativo. 3

Esta crisis internacional se desenvuelve en un marco aún más complejo, de transición geopolítica, o cambio en las relaciones de dominación internacional. Pasa del espacio económico hacia la re-distribución del poder mundial, en busca de nuevos equilibrios y otros actores4 .



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6 En el G-20 no participan los 20 países más ricos (Argentina ocupa el puesto 30 por su PIB nominal). Es una suerte de club al que han sido invitados varios países semiperiféricos. Esto facilita, desde el centro del sistema, evitar la consolidación de bloques regionales alternativos.

El futuro es incierto. Las políticas de austeridad no parecen haber tenido el resultado previsto. La caída de la demanda mun-dial reduce las perspectivas de recuperación en términos de cre-cimiento económico. La mal llamada “guerra de las monedas” ad-vierte que puede continuar la estrategia hacia afuera de todas las economías centrales. Todo parece indicar que ningún organismo internacional cuestionará este derrotero.

Desde la perspectiva de los países de América del Sur, esta coyuntura de crisis internacional ocurre en un momento de esta-bilidad relativa. Cabe recordar que por más de 20 años la región se vio afectada por los efectos de la deuda externa, de la codicia de los acreedores externos, de la estabilización a un nivel de ingreso bajo, de la caída de los precios de las materias primas y bienes agrícolas, y especialmente, de la aplicación de las reformas econó-micas condicionadas por el FMI y Banco Mundial en el contexto de un programa débil y contradictorio denominado Consenso de Washington.

Lo que se pretende resaltar es el hecho de que la primera década del siglo XXI fue muy importante para la mayoría de los países de América del Sur. En todos ellos, además de los hechos económicos específicos, se consolidó la democracia e incluso gra-dualmente se fueron estabilizando los procesos políticos que tanto habían alarmado a analistas y tenedores de papeles de deuda, lo que no impidió, sin embargo, que multipliquen sus ganancias en medio de la adversidad. En parte el crecimiento, pero también la estabilidad política y la política económica aplicada más allá de la retórica de los organismos multilaterales, contribuyeron también para que la región exhiba mejores indicadores sociales, en algunos casos con avances muy importantes.

La pregunta que normalmente se hace es ¿qué cambió para que este ciclo de crecimiento se produjera? Según la versión con-vencional de los organismos multilaterales, ello habría ocurrido porque los países de América del Sur aprendieron la lección de las décadas precedentes, en el sentido que asimilaron el principio de conservar los equilibrios internos, especialmente superávits en materia fiscal, tema que normalmente era el punto central para definir si una economía camina o no en la “dirección adecuada” según las políticas neoliberales.

La diversidad en las formaciones económicas de América del Sur no permite construir una explicación única que intente abarcar procesos tan disímiles y particulares. Algunos países realizaron la reforma neoliberal con más profundidad que otros; algunos lo-graron fortalecer y estabilizar antes a sus instituciones estatales que otros; unos firmaron tratados de libre comercio con EE.UU. y una diversidad de países, mientras otros elaboraban acuerdos de comercio acotados y en el marco de una estrategia de desarrollo.

Sin embargo, existen algunos factores comunes que influyeron en los países de la subregión e incidieron en este ciclo económico positivo pese a sus diferencias internas. Cabe remarcar que todos los países tuvieron crecimiento, pero lo que los diferenció fue la velocidad con la que se redujo la pobreza, aumentaron los niveles de atención escolar o la cobertura de los servicios de salud.

El primero de los hechos que influyó positivamente sobre to-dos los países de la subregión fue el aumento en los precios de las materias primas y productos agrícolas. En parte como conse-cuencia de la aplicación del paquete neoliberal, las economías de América del Sur se reprimarizaron pues se entendía que en una



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segunda etapa, con la firma de tratados comerciales, las expor-taciones de la subregión se concentrarían en bienes primarios y se recibirían productos con alguna incorporación de tecnología y toda la gama de servicios hoy en plena expansión (bancarios, de comunicaciones, seguros, etc.). Lo que salió fuera del cálculo de esta estrategia es que el impulso del crecimiento de China e India cambiaría substancialmente la relación de precios relativos. Esos dos gigantes mundiales, a medida que incorporaban a más pobla-ción a los mercados internos de consumo, requerían más bienes primarios, alimentos y materias primas; en tanto que exportaban a bajos precios y fracturando muchos mercados, prendas de vestir, electrodomésticos y hasta bienes de alta tecnología.

Con ello se tuvo un efecto doble en los países de América del Sur. Por una parte los productores de bienes primarios, alimentos y/o materias primas –por lo general los sectores más tradicionales de cada país– comenzaron a tener ganancias extraordinarias; y, por otra parte, la población pudo acceder a bienes industrializados importados a menores precios en detrimento de la producción nacional.

Entre 2001 y 2009 el comercio mundial –la suma de impor-taciones y exportaciones– se duplicó. América Latina y el Caribe conservaron o mantuvieron casi inalterada su participación, lo que implica que en conjunto la región por poco duplicó también su comercio exterior. El gran impulso de China, India y otros países asiáticos, así como el retroceso en algunos países de la región, impi-dió que esta muestre una expansión igual o mayor a la del mundo.

En América del Sur, debido a los distintos estilos internos de desarrollo y articulación al mercado mundial, la participación en el comercio mundial en unos casos aumentó, en otros se mantuvo aproximadamente constante y en otros descendió. Para ejempli-ficar estas circunstancias, se reseñan los casos de México, Chile y Brasil. Eventualmente a este último se le podría considerar el me-nos expuesto pues mantiene un grado de apertura muy bajo en relación al resto de naciones de la subregión.

Gráfico Nº 1: Participación de Brasil, Chile y México en el comercio mundial en el periodo 2001-2009 (Exportaciones más importaciones)

Fuente: UN Comtrade



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Extrañamente, México y Chile, países que tienen muchos más acuerdos comerciales que Brasil, redujeron o mantuvieron su par-ticipación en el comercio mundial. Esa situación es peor aún con-siderando que, para el caso de Chile por ejemplo, buena parte de las exportaciones son materias primas7 . Es decir que ni siquiera el aumento en los precios de las materias primas en los mercados internacionales, pudo hacer que se expanda la participación de esos países abiertos en el mercado mundial. Por lo tanto cabe una pregunta: ¿cuán importantes son los TLC como vehículo para estimular el comercio de los países?

Este proceso de apertura, como se señaló, estuvo acompañado de la expansión de los precios de los productos agrícolas, alimen-tos y materias primas, de una manera pausada y lenta a principios de la década, y de una forma exponencial y extremadamente vo-látil entre 2007 y 2010.

7 Para ejemplificar, el 25% de las exportaciones de Brasil eran minerales y petróleo en 2010, en Chile el 63% y apenas el 13% en México (UN Comtrade).8 Esta información está disponible en CEPALSTAT (http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp)

Es por ello que la relación de términos de intercambio, medida a través del poder de compra de bienes y servicios, aumentó en 50% para América Latina entre 2000 y 2009 según información de la CEPAL8 . Ecuador, en este contexto, tuvo un importante aumen-to de 98% en esa unidad de medida. Eso quiere decir que por cada unidad de bienes y servicios exportados, el país puede importar el doble en relación al año inicial. De esta manera se fracturó, quizá definitivamente, el deterioro secular de los términos de intercam-bio, hipótesis sobre la que Raúl Prebisch fundamentó la teoría de la industrialización substitutiva de importaciones. El aumento sosteni-do de la demanda de bienes agrícolas, de materias primas agrícolas e industriales y de petróleo, hizo que los precios de estos aumen-ten; en tanto que la expansión de la oferta proveniente de China, India y otros países asiáticos, de bienes de consumo duradero y no duradero, hizo que ellos se abarataran en términos relativos. De esta forma América del Sur ha sido receptora de los cambios económicos a nivel mundial.

Gráfico Nº 2: Índice de precios de materias primas, alimentos y bebidas (Promedios móviles de 6 períodos)

Nota: MI se refiere a materias primas para la industria

Fuente: FMI, Primary Commodity Prices


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Este proceso ha ocurrido en el marco de un importante au-mento del grado de apertura de los países de la subregión. Excep-tuando Argentina y Brasil que se mantienen relativamente cerra-das o, en otros términos, el peso del comercio exterior frente al PIB llega a lo sumo al 25% y se ha mantenido relativamente estable, en el resto de países los incrementos han sido importantes y la mayoría de ellos muestran una apertura superior al 50%. De ellos, Chile y Ecuador son los más abiertos.

Pero la gran diferencia entre los dos es que Chile es el país que más tratados de libre comercio ha firmado con otros países y regiones del mundo, en tanto que Ecuador mantiene su más importante lazo comercial con los países de la Comunidad Andina y solamente en lo que corresponde que es el comercio de bienes, sin comprometer los servicios ni la propiedad intelectual, aspectos de suma importancia en las negociaciones de este tipo de trata-dos. Tanto en México, Perú y Chile, los países que intensificaron la política de suscribir acuerdos comerciales, tuvieron incrementos en los grados de apertura. En el caso de Chile esto provocó una reducción en el número de partidas exportables y en México una reducción en su participación en el comercio mundial y en su pro-ducción nacional.

Si bien el grado de apertura aumentó, sus efectos son distintos dependiendo del desarrollo productivo interno, de las diferencias en productividad con los países asociados para comerciar y de las cláusulas particulares de cada tratado. En general, la apertura comercial indiscriminada y no asociada con una estrategia de desa-rrollo, aunque se crea que de por sí los tratados de libre comercio son beneficiosos, limita significativamente la conducción autónoma

Gráfico Nº 3: Grado de apertura de América del Sur más México(Exportaciones más importaciones sobre PIB)

Fuente: Banco Mundial, World Data Bank

de las economías, todavía más si es que un país, como es el caso del Ecuador, optó por la dolarización unilateral en 2000.

El contexto de la subregión también fue diferente, comparado con las dos últimas décadas del siglo XX porque los países re-dujeron significativamente el peso de sus deudas con el exterior. De esa forma se logró superar una de las vulnerabilidades que retrasaron significativamente a todos los países, pues no solo llevó a un constante drenaje de recursos internos, sino también a que la política económica y, en general, la conducción de la política pú-blica, sean condicionados por un recetario contenido en la doble condicionalidad establecida por el FMI y el Banco Mundial. Simila-res medidas son ahora adoptadas por los dos países líderes de la Comunidad Europea, por ejemplo, para salvaguardar sus intereses



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frente a los socios más pequeños y endeudados.

Con la reducción del peso de la deuda y especialmente el pago de los haberes adeudado al FMI, decidido por varios países de la subregión como medida soberana urgente, se cambió substan-cialmente una de las relaciones económico/diplomáticas con más incidencia que tuvieron los países del norte industrializado sobre América del Sur y otras regiones. Evidentemente, por cuanto nin-guna política económica es neutral, el paquete de medidas que normalmente imponía el FMI a través de las cartas de intención tenía un propósito determinado que iba más allá de la promesa de estabilización y crecimiento económico futuro9 .

En este punto es posible ligar también el papel de la diplo-macia directa de los países ejercida a través de sus embajadores o cancilleres y mediante la discusión y firma de tratados de libre comercio. Buena parte de la diplomacia regular ahora se concen-tra en la defensa de los intereses de las empresas foráneas de los países receptores de inversión extranjera directa. Es claro también

que ciertos motivos estratégicos que adquirieron mayor relevan-cia, como la seguridad en el caso de los EE.UU., pueden hacer que la diplomacia juegue a favor de un país y en contra de los intereses de las empresas. Una parte importante del trabajo de las misio-nes diplomáticas se concentra en entender y analizar la economía de los países en los que han sido asignados, a fin de conocer los peligros que puedan enfrentar las empresas de su país o las opor-tunidades que podrían tener otras empresas en la plaza donde está establecido. La firma de acuerdos de libre comercio tienden a beneficiar a las empresas transnacionales, en algunos casos por so-bre el desarrollo de tejido productivo propio y de generación de empleo en sus propios países. James Petras10 , sociólogo estadouni-dense sostiene, en uno de sus artículos, que a la diplomacia de los Estados Unidos le interesa más apoyar a las empresas transnacio-nales que fortalecer a la economía doméstica. Este es, entonces, el difícil contexto de las relaciones internacionales en las que las concesiones y posibilidades de que los países de América del Sur, y otras subregiones, promuevan su propio desarrollo.

9 Valga recordar que era frecuente que las “sugerencias” del FMI terminaran actuando procíclicamente, es decir, profundizando los ciclos depresivos.10 Petras, James (2006), “Poder imperial y pueblos del tercer mundo: Guerra o paz / guerra y paz”, en Voltairenet.org (http://www.voltairenet.org/article138248.html)

Gráfico N º 4: Deuda externa total de América del Sur como porcentaje del PIB

Fuente: Cepalstat



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El escenario promisorio para la subregión en la primera década del siglo XXI ocurrió a pesar de que la afluencia de inversión ex-tranjera como porcentaje del PIB se redujo si se compara con la tendencia observada en el último quinquenio del siglo XX. Como habían previsto los analistas internacionales, los países que perte-necían al bloque de la Unión Soviética, India y China absorbieron la expansión del capital transnacional en el mundo. Esos países cuentan con una dotación muy amplia de mano de obra calificada, pero también con ventajas por el bajo costo de la mano de obra y la escasa regulación del mercado laboral. Algunas de las naciones del este de Europa y otras que se separaron de la Unión Soviética se quedaron sin estructura de gobierno luego de la disolución, dando lugar a una liberalización indiscriminada de sus economías. Ello obviamente atrajo capital privado.

Ello podría indicar que el crecimiento subregional en la primera década del siglo XXI estuvo marcado principalmente por la inver-sión doméstica o realizada con fuentes de ahorro interna. Especial-mente las empresas de los países más grandes pudieron acceder a financiamiento a través de la emisión de acciones. En definitiva, en paralelo concurrió una intensificación del comercio con el resto del mundo, con menos deuda externa y menor proporción de

inversión extranjera directa con relación al PIB. De alguna forma, entonces, la subregión se volvió más autónoma en un mundo glo-balizado con interrelaciones cada vez más intensas.

Y puede ser por ello que la crisis golpeó con mucha menor fuerza que en otros episodios de fuertes desequilibrios en los países del norte industrializado. Las naciones de América del Sur habían acumulado importantes reservas internacionales, lo que previno ataques especulativos de dimensión sobre las monedas nacionales, y de esa forma fue posible que la transmisión de la depresión por la reducción del comercio y las transferencias de los emigrantes fuera minimizada.

En los primeros cinco años del nuevo milenio la subregión se benefició de un incremento substancial de las transferencias co-rrientes, explicadas básicamente por los envíos de dinero de los emigrantes que salieron del continente, hacia EE.UU. y Europa, por efecto de las limitadas posibilidades de obtener un empleo digno y un sustento apropiado para las familias, luego de casi dos décadas de aplicación de políticas neoclásicas. Los pobres del continente, al contrario de lo que hubieran hecho los grandes hombres de negocios, fueron responsables de parte del crecimiento de esta

Gráfico Nº 5: Inversión extranjera directa en América del Sur como porcentaje del PIB

Nota: La información que se reporta incluye a América del Sur más México, con excepción de Guayana y Surinam.

Fuente: Banco Mundial, World Data Bank


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Gráfico Nº 6: Transferencias de remesas recibidas en países de América Latina como porcentaje del PIB

Nota: Incluye a los países de América Latina con excepción de Cuba

Fuente: Cepalstat

década. La transición geopolítica también avanza con más deci-sión en el nivel regional. Brasil es el nuevo líder de las relaciones políticas y comerciales. EE.UU. continúa su política de control de mercados. El ATPDEA11 fue una especie de moneda de cambio para forzar la apertura y ahora está suspendido para forzar la firma de tratados de libre comercio. La Unión Europea optó por cam-biar de estrategia en cuanto a la denominación de los acuerdos, llamándolos “acuerdos de asociación”, que en muchos casos van más allá de las condiciones impuestas por los TLC de EE.UU. y la UE han conseguido obstaculizar cualquier proceso de conforma-ción de un bloque regional a nivel comercial. Los TLC de EE.UU. y la UE con algunos países del continente (Chile, Perú, Colombia, la Comunidad Centroamericana, por poner algunos ejemplos) han contribuido a la desintegración regional. Lo ocurrido en el seno de la Comunidad Andina es evidente12.

En lo financiero existe una corriente latinoamericana que ha posicionado elementos de discusión regional, en la que Ecuador ha desempeñado un papel fundamental. Espacios como la UNASUR y el ALBA son escenarios donde se promueve una integración que asume una coordinación monetario-financiera supranacional y el uso del Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos (SUCRE). Esta es una iniciativa del ALBA para impulsar el comercio recíproco minimizando la utilización de divisas, diferente a otros sistemas convencionales de compensación.

El Banco del Sur será una entidad financiera que agrupará a Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela (Chile se mantiene como observador). Empleará sus fondos en el

11 Por Andean Trade Promotion and Drug Erradication Act, es un sistema de preferencias vigente desde el 31 de octubre de 2002 y ligado a calificación unilateral del gobierno norteamericano, que reemplazó al ATPA (Andean Trade Preference Act) de 1991.

12 En su inicio, el tratado comercial que ya terminaron de negociar Perú y Colombia con la UE era un acuerdo de asociación (con tres pilares: diálogo político, cooperación y comercio) que derivó en TLC puro y duro una vez que Bolivia no accedió a ciertas pretensiones europeas sobre derechos de propiedad intelectual.



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fomento del desarrollo de los países miembros13, en el marco de la UNASUR. Esta iniciativa deberá ser aprobada por los congresos de los países miembros. El establecimiento de un Fondo de Reservas Común es otro factor clave de esta nueva arquitectura financiera, basado en la experiencia del Fondo Económico común de Asia.Esto evitará que más de USD 200.000 millones sean depositados en bancos del norte y contribuirá a que los países del sur tengan más autonomía respecto de los circuitos financieros del norte.

Muchas voces impulsan éstos y otros cambios en pos de un funcionamiento más democrático de las finanzas internacionales. Pero al parecer el proceso será más lento de lo esperado por causa de dificultades legales administrativas en todos los países; por otro lado, siempre está latente en la región la posibilidad de un viraje político que podría postergar el proceso.

El diseño de la política económica debe considerar este nuevo

contexto internacional, y más a la hora de proponer políticas de transición para los cambios estructurales que necesita el país. Esto sin obviar la deuda social, que es otra consecuencia de las lógicas del capitalismo en los países menos desarrollados.

La evaluación de la economía ecuatoriana en los últimos diez años presenta varios elementos significativos: la dolarización unila-teral en 2000 y la instrumentación de políticas macroeconómicas a partir de 2007. El conjunto de las políticas macroeconómicas de finales de la pasada década permitieron un ciclo económico de crecimiento con menos pobreza y más equidad, en el marco de un sector externo que se encontraba en vigilia por su permanente

En esta última se llegó a establecer un orden público alrededor de la emisión monetaria por parte de un solo agente estatal, el Banco Central del Ecuador, y simultáneamente se fundaron entida-des asociadas para configurar una política pública integral, como la Superintendencia de Bancos y Seguros. La salida neoconservadora de la crisis financiera provocada por la estrategia neoliberal a fines de 1998 y en 1999, disolvió las atribuciones del Banco Central del Ecuador, apenas 70 años después de su creación.

Este es el contexto en el que se desarrolla la primera década del siglo XXI. La adopción del dólar como moneda de curso legal y la desaparición del sucre, no solo constituye un hecho simbólico en torno a la imposibilidad de autogobierno en la época neoliberal, sino que restringe fundamentalmente el ámbito de acción de la política económica. En términos de políticas públicas el gobierno aún tiene injerencia sobre la política fiscal, tributaria, sobre los re-cursos que ponga a disposición de la banca pública, conserva todo el ámbito de la supervisión y regulación del sistema financiero y pudo crear o exogeneizar otras variables como las tasas de interés.

2.2. Contexto económico nacional

2.2.1. La economía ecuatoriana en la primera década de dolarización


13 Hasta la presente fecha Venezuela, Ecuador y Bolivia han dado este paso.

vulnerabilidad a choques exógenos y de una revolución de las fi-nanzas públicas y la creación de una nueva arquitectura financiera. Con eso se marcará la cancha de lo que propone esta Agenda como tarea para los próximos años.

La dolarización unilateral de la economía ecuatoriana en el año 2000 podría constituir uno de los cambios más importantes en materia de política económica luego de la Revolución Juliana.


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2.2.2. Un ciclo económico decrecimiento con menos pobrezay más equidad

Un aspecto fundamental de la dolarización a tomar en cuen-

ta a la hora de diseñar una nueva estrategia de desarrollo es el significado de la pérdida de emisión monetaria. Dado que no se puede tener incidencia sobre el tipo de cambio real, los precios relativos, que se mueven con el ciclo interno y las condiciones internacionales, son también endógenos, es decir, no es posible influir sobre ellos. En ese sentido, la inversión y el crecimiento se fortalecerán en aquellos sectores en los que existe esa ventaja en los precios relativos e irá cediendo en aquellos en los que los bienes importados tienen precios relativos inferiores. Es decir, la estructura productiva se irá forjando alrededor de variables exó-genas (el tipo de cambio nominal del dólar depende de la política económica de EE.UU.), endogeneizadas por no ser emisores de esa moneda. Es por ello que las políticas sectoriales de fomento y de financiamiento, así como medidas generalizadas, como algún sistema de protección frente a las variaciones del tipo de cam-bio nominal de otros países, son formas de ir gestando el tipo de desarrollo buscado y el cambio de matriz productiva establecido en el Plan Nacional del Buen Vivir. Para ello se requiere, como se analiza ampliamente en el diagnóstico de la institucionalidad, de un Estado con presencia en la economía, que deje de ser raquítico en términos de planeación y ejecución de políticas. De esa manera se evitará, a manera de ejemplo, la baja presión tributaria que atenta contra una mejor distribución del ingreso y se alivianará la inmensa deuda social que tiene el Ecuador, características del período pre-vio a este ejercicio presidencial.

La salida de la crisis económica a partir del año 2000 fue el preámbulo de una década de crecimiento económico en la que el año 2009 fue la excepción por efectos de la crisis económica


mundial originada en los países del norte. Los canales a través de los cuales esa depresión se expandió hasta el Ecuador fueron la reducción de la demanda de las exportaciones, la caída de las remesas de los emigrantes y la reducción del precio de los com-modities y el petróleo, con sus consecuencias sobre el sector fiscal y externo.

El ciclo económico de crecimiento estuvo sostenido por el PIB no petrolero, que con un crecimiento anual promedio de 4,6% entre 2000 y 2010 confirió mucha estabilidad a la tendencia ex-pansiva. Por su parte, el PIB petrolero apenas aumentó en 1,5% anual, mostrando expansiones y contracciones muy fuertes (35,1% en 2004 y -8% en 2007). Dichas fluctuaciones dependieron de factores puntuales como el inicio de la operación del oleoducto de crudos pesados en 2004, de la reversión de pozos de explotación petroleras por ilegalidades declaradas por la Procuraduría General del Estado y por la política soberana de reparto de las ganancias petroleras modificada a partir de 2007. Apenas en tres de los diez años de la última década, el petróleo creció por encima del resto de la economía y en solo uno el PIB no petrolero presentó una tasa de variación inferior a la del conjunto de la economía.

El ciclo positivo fue sostenido por el consumo de los hogares, el que explicó en promedio el 65% de la tasa de variación del PIB. Ello fue posible tanto por la reducción de la pobreza y de la inflación, como por el aumento incesante –hasta 2008– de las re-mesas enviadas por los emigrantes y por el menor crecimiento de la población. Estos elementos en conjunto se expresarían en que el PIB por persona aumente a una tasa de 2,8% promedio anual. A partir de 2006, la contribución del consumo interno de los hoga-res al PIB aumentó también por efecto de una mejor distribución del ingreso.

La búsqueda de una sociedad más equitativa y con menores niveles de pobreza es una necesidad no solo desde la perspec-


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Gráfico Nº 7: Tasa de variación del PIB

Fuente: BCE, Boletín de Cuentas Nacionales y Previsiones Económicas

14 La formación bruta de capital fijo corresponde al agregado de la inversión realizada en todos y por todos los sectores de la economía. Dicha inversión es publicada en las cuentas nacionales.

tiva del consumo interno. Además de ser una obligación ética, es la mejor estrategia en el largo plazo pues hace posible que una mayor parte de la población se ciudadanice, es decir, goce de los derechos al trabajo, a un ingreso digno y justo, y a la dotación de servicios básicos. Es necesario remarcar que se incrementó la co-bertura de la canasta básica del 66% en diciembre 2006 al 90% en enero del 2011, y existe una mejora en la distribución del ingreso, medida a través del coeficiente de Gini de ingresos, que disminuyó en un 6,7% entre el 2006 y el 2010 para llegar a 0,487, el valor más bajo de la década, en el último año.

El impulso económico también provino de la inversión pública. Efectivamente, la formación bruta de capital fijo14 pasó del 20% del PIB al 28,4% entre 2000 y 2010. Entre 2006 y 2010 ella ganó 2,1 puntos porcentuales de participación, en buena parte impul-sada por el aumento de la inversión pública, pues en el período se cambiaron los contratos de explotación petrolera, lo que significó un retraso en los planes de inversión originalmente establecidos en esa actividad.

La mayor parte de la inversión se destinó a obras de construc-

ción, cuya dinámica de expansión fue muy importante en todo el período. En segundo lugar, la inversión en maquinaria, equipos y material de transporte, evolucionó favorablemente hasta alcanzar su punto máximo en 2008 cuando representó el 37,8% del total invertido, la más alta cantidad de la década. Esa fue la consecuencia lógica del aumento significativo de la inversión pública. Se habría producido algún efecto desplazamiento si la inversión pública se hubiera financiado con recursos de la banca privada; en su lugar, se emplearon los ingresos petroleros, financiamiento externo y/o los depósitos que tenía el IESS en el Banco Central del Ecuador. Es por ello que más acertado sería afirmar que existió complemen-tariedad.

Este aumento de la inversión, que acompañó a la alta expansión del PIB en el año 2008, hizo posible que la economía se encontrara fuerte para enfrentar la crisis que comenzó a manifestarse en el último trimestre de ese año y durante la mayor parte de 2009. Es decir, la política fiscal se anticipó a la crisis y luego fue un factor fundamental para enfrentarla a través de dos instrumentos de la política pública: la inversión pública y el financiamiento a través de la banca pública.



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Tabla Nº 1: Ramas de actividad con mayor crecimiento entre 2000 y 2010 (PORCENTAJES)


Los efectos de la dolarización se observaron directamente en la dinámica de crecimiento sectorial. La pesca, un recurso abun-dante –aunque no ilimitado-, cuyas características son especiales por tratarse de una producción que depende de la diversidad de las aguas marítimas, fue la de mayor expansión y junto con la in-dustria manufacturera son las que pueden ser consideradas como actividades transables. El resto de actividades favorecidas por la dolarización son las típicamente no transables, consecuencia lógica

del esquema monetario. En ausencia de políticas sectoriales de fo-mento o de protección frente a alteraciones significativas del tipo de cambio real, el patrón de desarrollo se torna endógeno a las condicionalidades que impone la ausencia de emisión monetaria.

Este proceso propio de la dolarización, en ausencia de correc-tivos o una política sectorial activa, puede generar presión sobre los recursos naturales, es decir la tierra, el subsuelo continental y

marítimo, y sobre la explotación de los recursos marítimos. Ello ha ocurrido durante la década con la expansión, por ejemplo, de las plantaciones de aceite de palma en una de las zonas de conservación y biodiversidad en la provincia de Esmeraldas. Uno de los problemas de este patrón de acumulación es que desplaza a las poblaciones autóctonas o a los pequeños propietarios, porque ellos están inde-fensos frente a los altos niveles de rentabilidad que tienen esas acti-vidades, más aún por el crecimiento de los precios en los mercados internacionales. Ello obliga a la política pública a buscar alternativas para esos campesinos y/o pobladores rurales, que incluyan fuentes de empleo, crédito, asistencia técnica e impulso a la asociatividad; para que puedan mantener condiciones de vida digna, para que no sean desplazados de los mercados de productos de alta rentabilidad y

Como resultado de la dolarización, las importaciones han ganado espacio frente al conjunto de bienes y servicios que se ofertan en la economía doméstica y, a la par, las exportaciones han perdido peso. Es decir, la oferta al exterior no ha crecido o no ha podido expandirse lo suficientemente rápido como para compensar el aumento que ha


Esta década promovió altas expansiones en cinco ramas de actividad. La más dinámica fue la pesca, seguida por la construcción, la intermediación financiera y la industria manufacturera y otros servicios.

sean también beneficiarios de las tendencias que se observan a nivel mundial.


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Gráfico Nº 8: Exportaciones e importaciones como porcentaje de la oferta (demanda) total


ocurrido en la demanda de bienes y servicios importados. Varios de esos bienes comprados en el exterior han desplazado a la pro-ducción local, lo que ha afectado a productores nacionales, especial-mente a los más pequeños. Esa es una de las razones que explican el lento crecimiento del sector agrícola en la década, que se expandió por debajo de lo que lo hizo el conjunto de la economía. La restric-ción en el acceso a la tierra, al agua, al crédito, así como a insumos mejorados y capacitación; ha incidido en el desarrollo del sector. Este es uno de los fenómenos estructurales que influyó negativamente sobre el comportamiento de la economía, incidiendo directamente sobre la demanda de empleo y sobre la fortaleza del sector externo.

Debido a la crisis de 2009, caracterizada por la apreciación del dólar y la reducción de los precios de las materias primas, se impu-sieron salvaguardias arancelarias a un conjunto de productos im-portados. Esa medida preservó una balanza de pagos positiva, lo

15 Lall, Sanjaya (2000). The technological structure and performance of developing country manufactured exports, 1985-98, Oxford Development Studies, 28(3), 337-69, , establece la siguiente subdivisión:• Productos basados en recursos naturales: tienden a ser de elaboración simple e intensivos en mano de obra (por ejemplo alimentos con pocos procesos industriales o manufacturas de cue-ro), aunque hayan segmentos que utilizan bienes de capital (por ejemplo, refinación de petróleo). Las ventajas competitivas en estos productos suelen basarse en la disponibilidad de recursos naturales. • Manufacturas de baja tecnología: son elaboradas con tecnologías altamente difundidas y estables. Requieren poca preparación de la mano de obra, no poseen diferenciación entre productos y compiten en precio. Por esta razón la competitividad tiende a concentrarse en el costo de la mano de obra. (por ejemplo textiles, calzado, etc.). • Manufacturas de tecnología media: comprenden los productos intensivos en mano de obra calificada, bienes de capital y bienes intermedios. Entre los productos más característicos de esta clasificación están: industria automotriz, industrias de procesos de manufactura de químicos y metales básicos y productos de ingeniería. • Manufacturas de alta tecnología: poseen tecnologías avanzadas y cambiantes con altos niveles de I&D y énfasis en el diseño del producto. Requieren infraestructuras con tecnología sofisticada, altos niveles de especialización de la mano de obra calificada e interacción cercana entre firmas. Entre los productos de alta tecnología se encuentran los productos eléctricos y electrónicos


que hizo posible minimizar potenciales deficiencias de liquidez. A su vez, la política de estímulos a la producción nacional permitió que la participación de las exportaciones sobre la oferta total comience a frenar su reducción.

La estructura productiva del país mantiene una tendencia, pero tam-bién presenta un cambio interesante que podría ser el inicio de un pro-ceso hacia la formación de industrias tecnológicamente más complejas. Para evaluarlo se clasificaron las ramas industriales según la complejidad tecnológica15 : 1) productos manufacturados a partir de recursos natu-rales, 2) manufacturas de baja tecnología, 3) manufacturas de tecnología intermedia y 4) manifacturas de alta tecnología. Entre 2000 y 2010 las últimas ganaron algo más de dos puntos de participación dentro del sector de industrias manufactureras, lo que revela que existe un proce-so de ir hacia la elaboración de productos que exigen tecnología más compleja y mano de obra más calificada.


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Gráfico Nº 9: Tasa de variación anual promedio del valor agregado bruto


Este aumento de participación del valor agregado de las manu-facturas de tecnología intermedia fue mucho más intenso en la se-gunda mitad de la década que en la primera, lo que podría ser una respuesta a la política arancelaria dirigida a estimular la producción industrial. También guarda lógica con la política estatal de estímulos a la producción a través del crédito de la banca pública, la que se expandió a tasas muy importantes como se mostrará luego.

Esta década de expansión económica vino acompañada de un aumento constante y creciente del salario mínimo vital nominal, lo que se refleja también en el ingreso por hora de los trabajadores no asalariados.

Con la salida de la crisis de 1998-99, se produjo un importante ajuste del salario mínimo vital pues, dentro de la lógica que pre-valecía, el ajuste de la crisis se dio en los salarios y en los activos mantenidos en las entidades financieras por los depositantes. Adi-

cionalmente, la dolarización adoptó un tipo de cambio de 25.000 sucres por dólar, cuando en el mercado la divisa se cotizaba en alrededor de 19.000 sucres. Es decir, se provocó una macrodeva-luación, lo que conduciría luego a un episodio de hiperinflación que fue cediendo a medida que se imponía el rigor de la nueva moneda.

En efecto, entre diciembre de 2001 y diciembre de 2005 el sa-lario real aumentó en 20%, en tanto que entre 2005 y 2010 lo hizo en 28%. Mientras que en el primer quinquenio la economía estaba saliendo de la crisis y, por ello, tenía más posibilidades de mejorar los ingresos, el segundo quinquenio está atravesado por la crisis de 2009. La diferencia entre una y otra etapa es que en la segunda se protegió el ingreso de los asalariados, es decir, no se realizó el tradi-cional ajuste en los segmentos más desprotegidos, lo que condujo a que en ese año los salarios continúen mejorando su poder de compra. De hecho, en el año de crisis, cuando la economía apenas creció, el salario mínimo real lo hizo en 4,5%.

Este es un cambio profundo en materia de política económica pues se enfrentó la crisis con un importante aumento de financia-

Hacia una sociedad más incluyente



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Gráfico Nº 10: Tasa de desempleo urbano 2000-2010 (corresponde a diciembre de cada año)

Fuente: INEC, Encuesta de Empleo y Desempleo Urbano

miento a través de la banca pública y sin restringir el poder de com-pra de los ingresos. De esa manera, se mantuvo activa la demanda de los hogares, los que serían importantes agentes para reactivar a la economía considerando todos los elementos adversos que ocurrieron en esos años: reducción de las remesas, contracción de la demanda externa, apreciación del tipo de cambio real, inunda-ciones en la Costa, crisis en el sector eléctrico a causa del estiaje y reducción de los precios de las principales materias primas ex-portadas.

La pérdida de la capacidad de emisión y de administración del tipo de cambio trajo consigo, en plena crisis, un desequilibrio po-tencialmente explosivo. La apreciación del dólar en los mercados mundiales llevó tanto a la revalorización de los activos internos como de los ingresos –si se los compara con otra moneda fuerte–, así como a la pérdida de competitividad cambiaria. En términos normales, las apreciaciones cambiarias se provocan porque el sec-tor externo registra un superávit importante que lleva a la acumu-lación de reservas en moneda extranjera o porque la economía

ganó competitividad. Ninguno de esos factores estuvo presente en 2009, por lo que las medidas de política aplicadas, como la activa política fiscal, la administración de la reserva de libre disponibilidad, la aplicación del coeficiente de liquidez doméstica, la imposición de salvaguardias temporales y la ampliación del crédito público; logra-ron hacer frente a esos movimientos contrarios que se generaron endógenamente.

Debido a la crisis y pese a los esfuerzos desplegados, el des-empleo aumentó, como ocurrió en todos los países de la región. A fines de 2009 el desempleo se ubicó en 7,9% a nivel urbano. Este es, por otro lado, un efecto esperado en dolarización pues los desequilibrios se corrigen en las cantidades16 . La desocupación durante la primera década del siglo XXI tuvo una tendencia decre-ciente que cambió temporalmente por efecto de la crisis de 2009. Aunque no es posible comparar estrictamente todo el período por el cambio de metodología17 aplicado por el INEC en 2007, se pue-de afirmar, observando las tendencias de los dos tramos de la serie, que las cimas del desempleo ocurrieron en 2001, 2003 y 2009.

16 A diferencia de un modelo con moneda propia en el que los desequilibrios se manifiestan y se corrigen, a través del mercado monetario, principalmente.17 En 2007 el INEC, acogiendo las resoluciones de la Comunidad Andina de Naciones, modificó la forma de medir y conceptualizar el desempleo y subempleo. Los documentos de cada una de las encuestas realizadas con la nueva y antigua metodología se encuentran publicados en: http://www.inec.gob.ec/web/guest/ecu_est/est_soc/enc_hog/enemdu



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Gráfico Nº 11: Porcentaje de empleados plenos afiliados a la seguridad social, a diciembre, a nivel nacional

Entre 2000 y 2006, los dos momentos críticos en términos de empleo no están asociados con una brusca desaceleración del crecimiento de la economía. Por ello, podrían estar asociados a la apreciación del tipo de cambio real y, en esa medida, a la inca-pacidad de la producción nacional para competir con las impor-taciones o para mantener la demanda del exterior ; es por ello que se repiten nuevos episodios de aumento de la emigración. En cambio, a partir de 2007 el desempleo podría estar originado en la reorganización interna de las empresas frente a los cambios que se realizaron a través de dos normas que regulan el mercado de trabajo para garantizar el reconocimiento y pago justo al trabajo. La primera es la prohibición de la tercerización laboral y la segunda son los incrementos salariales por sobre la inflación o la expansión de la economía. En 2008 el PIB tuvo la segunda más alta tasa de crecimiento de la década, por lo que no existían motivos asociados al ciclo que justificaran el aumento de quienes no tenían empleo. En ese ambiente llega 2009, cuando los desocupados aumentan por la contracción de varias actividades. Una vez que fueron inter-nalizados los nuevos costos de la mano de obra, entonces la des-ocupación volvió a su nivel inicial, el de 2007, a una tasa que para el Ecuador es reducida. En el tránsito de las reformas laborales, mejora del salario nominal y crisis, el desempleo se comportó de

manera diferenciada entre la Sierra y la Costa. Se presume que en la Costa la calidad del empleo era menor que el de la Sierra, pues cuando comienzan las reformas laborales se produce un paulatino incremento del desempleo, el que se exacerba en 2009, se supone porque la región costera está más vinculada a las actividades de exportación y por ello la crisis se manifestó de manera más drás-tica. Las mujeres son mucho más vulnerables al desempleo que los hombres. Por lo general la tasa de desempleadas duplica a la de los desempleados y parecería que el empleo femenino es procíclico, es decir, aumenta mucho más rápido que el masculino en la fase alta del ciclo y se contrae con mucha más rapidez cuando hay ex-pansión. Además de las diferencias que se observan regionalmente, también son notables los efectos por género.

Pero además de que se logró revertir el aumento del desem-pleo observado desde 2007, la calidad del empleo ha mejorado no solamente por la eliminación de la tercerización y otras formas de trabajo inadecuadas, sino también porque ha aumentado sosteni-damente la afiliación de la población adecuadamente ocupada, a la seguridad social. De esta forma, en 2010 el 55% de los ocupados plenos están afiliados a uno de los tres sistemas de seguridad social pública (IESS, ISFFA e ISPOL), lo que constituye el valor más alto de la década.


Fuente: INEC, Encuesta de Empleo y Desempleo


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Gráfico Nº 12: Tasa de inflación anual

Fuente: BCE, InformaciónEstadística Mensual

Lo que se quiere destacar es que una política activa en mate-ria salarial y de derechos laborales, como la que se aplicó desde 2007, no es un freno para el crecimiento económico. Una mejor distribución de los ingresos coadyuva a evitar el círculo vicioso de contracción de la oferta con contracción de la demanda y, admi-nistrado inteligentemente, contribuye a mantener una ocupación adecuada de la capacidad instalada de producción porque no se deteriora significativamente la demanda.

Gracias a la reducción de la inflación, a la recuperación de los ingresos a inicios del siglo XXI y a la nueva política en los últimos cuatro años; la incidencia de la pobreza por ingresos cayó en 30 puntos porcentuales en la década. Tal reducción debe ser aún ma-yor si se mide por consumo, pues desde 2007 aumentaron nota-blemente las transferencias monetarias y no monetarias a través del Bono de Desarrollo Humano, la política de salud, de educación, de dotación de servicios básicos y de apoyo a la construcción de viviendas.

De esta manera se instaló un modelo de crecimiento incluyen-te que rendirá sus frutos en unos años más puesto que las mejoras en salud, educación e ingresos, son palpables cuando las generacio-

nes beneficiarias de esos cambios presentan menores niveles de enfermedad, mejores destrezas y capacidad de ahorro.

En términos estrictamente económicos, habrá que comparar la inversión actual con los ingresos futuros que se generen gracias a esta política, y es de suponer que ese balance sea positivo. También se podrá establecer un balance cuando quienes ahora son niños y niñas presenten menos enfermedades a lo largo de su vida y, tan importante, tengan un adecuado desarrollo integral tanto psico-motriz, como afectivo e intelectual, que les permita integrarse de mejor forma en la sociedad.

Luego de adoptada la dolarización, la variación de los precios llegó a su punto más alto en la historia del país, reaccionando con rezago a las continuas depreciaciones previas a la dolarización, y a la macro devaluación que la acompañó. El menor ritmo de creci-miento de los precios observado en esta década es, sin lugar a du das, un logro muy importante pues ha reducido muchos costos de transacción asociados con inflaciones moderadas o altas.

La inflación, un problema de dos caras



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En 2004 los precios habían llegado a sus niveles más bajos del primer quinquenio18 , pero es en marzo de 2007 cuando alcanzan el menor valor de la última década. La evolución de la inflación tiene importancia en dos sentidos: por una parte, es uno de los principales determinantes de la trayectoria del salario real, lo que se ha mostrado en la parte anterior, y por otro, es uno de los componentes del cálculo del tipo de cambio real y se relaciona o contrasta directamente con la inflación del socio comercial con el que se realice la comparación. En la última década, los países de la región y aquellos con los cuales Ecuador mantiene relaciones comerciales, mantuvieron la inflación bajo control. Esto ocurrió a pesar del aumento de los precios del petróleo, el que siempre tienen un impacto generalizado en los precios por las cadenas de producción a las que afecta. Entonces, una inflación doméstica menor o en el mismo nivel de aquella que tienen los principales socios comerciales, garantiza que el país esté haciendo el esfuerzo adecuado para evitar la apreciación del tipo de cambio real, siem-pre y cuando los tipos de cambio nominales permanezcan estables.

Esa es la doble importancia que tiene la inflación en un esque-ma de tipo de cambio fijo como la dolarización: no oculta que la relación de precios relativos es la manifestación de las relaciones de poder en una sociedad. Sin embargo, la apertura externa, en ausencia de moneda propia, condiciona a los precios domésticos más que antes pues, y en el extremo, la imposición de precios monopólicos de empresas nacionales en el mercado doméstico puede generar más competencia por el arribo de bienes importa-dos. Y de esta forma un alto nivel de precios se traduce en pérdi-da de competitividad. Entonces el poder para cargar precios está condicionado por la transabilidad de los bienes y servicios y por el poder de mercado para lograr que se impongan ciertas proteccio-nes. Es por estas razones que la inflación doméstica se alinea a la

de los principales socios.

También es por ese motivo que en 2008 la inflación de alimen-tos fue muy importante, aupada por lo que ocurría en los mer-cados mundiales, pero también ha estado influenciada a partir de 2007, por las medidas de protección dictadas, unas en el marco de la política de fomento a la producción nacional y, la otra, en 2009, por efectos de la salvaguardia. La imposición de salvaguardias o aranceles tiene el mismo efecto que una depreciación, pero de ella se benefician unos pocos productos. Funciona como un subsidio indirecto que puede, eventualmente, favorecer a aquellos produc-tores con menores niveles de productividad. Este mecanismo po-dría ser parte de una estrategia de crecimiento endógeno, siempre y cuando sea temporal y tenga como contrapartida la generación de empleo y de productos de exportación.

En el primer quinquenio de la década los grupos de precios que se mostraron más reacios a la baja fueron alojamiento y edu-cación, es decir, dos grupos de bienes que aglomeran a productos y/o servicios que no son sujetos de comercio internacional. En cambio, en los cinco años siguientes son los grupos de alimen-tos y bebidas no alcohólicas; bebidas, tabacos y estupefacientes; y muebles y artículos para el hogar y para conservación ordinaria del hogar ; los que presentan los aumentos importantes. Como se había mencionado, en el primero de los grupos habría incidido fundamentalmente el crecimiento en los mercados internacionales de los precios de las materias primas, en tanto que en el segundo y tercer grupo pudieron pesar las salvaguardias arancelarias porque ellas encarecen a las importaciones en el mercado local.

Resulta claro que la inflación del grupo de alimentos y bebidas no alcohólicas fue provocada por eventos exógenos a las políticas

18 Debido al cambio de año base para la medición del IPC, en 2005 la información fue proyectada en base a un modelo, por lo que en ese año no es posible conocer precisamente cuál fue el comportamiento de los precios.



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domésticas. Además de la influencia sobre los salarios reales o so-bre el costo de la canasta familiar, estos precios pueden presionar sobre el uso de la tierra y la composición de la propiedad –entre pequeños, medianos y grandes agricultores– y la concentración de la producción, dado que existen beneficios extraordinarios si se produce trigo, soya, aceite de palma o quinua.

Como se ha explicado, el tipo de cambio real es la variable que sintetiza la posición externa del país y sobre su trayectoria la políti-ca económica tiene como único instrumento de incidencia a la in-flación y en la política sectorial a los incrementos en productividad.

Como se había mencionado, el país entró a la dolarización con una macro devaluación, la que hizo que el tipo de cambio real de 2000 se ubique en 140. Pese a la fuerte reducción de la inflación

que se mostró anteriormente, el tipo de cambio real cayó a valo-res menores a 100 en apenas dos años. Es decir, los exportadores perdieron ventajas comparativas en precios en poco tiempo. Ello duró cinco años, hasta 2006, luego se tienen dos años más de depreciación real, en 2007 y 2008, para finalizar en 2010 con una nueva apreciación real.

Como la inflación interna no fue el factor que determinó esa evolución, la respuesta se encuentra en las fluctuaciones del tipo de cambio nominal del país emisor de la moneda de curso legal en el Ecuador. Es decir, depende fuertemente del ciclo de esa eco-nomía y de otras motivaciones como la sucedida en plena crisis cuando los inversionistas a nivel mundial demandaron bonos del Tesoro de EE.UU. por considerarlo seguro en medio de las quie-bras y rescates bancarios en los países del norte. En medio de un déficit externo muy importante, el dólar de EE.UU. se apreció.

El tipo de cambio real

Gráfico Nº 13: Evolución del tipo de cambio efectivo real (TCER) (1994 = 100)

Fuente: BCE, Información Estadística Mensual



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147,5 143,0

153,5

192,5 194,2 195,9 186,7 184,8

177,6 177,4

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Participación campos unificados Privadas Estatal con campos absorbidos Total

La trayectoria del tipo de cambio, constituyó un freno para el comercio exterior ecuatoriano durante la mayor parte de la dé-cada y en el mismo sentido se comportaron los tipos de cambios reales con Colombia y Perú, los competidores y socios comercia-les más cercanos. En la década se registran dos momentos en los que el valor de la moneda de curso legal es endógenamente pro cíclica. El primero ocurre en 2007 y 2008 en medio de la coyun-tura excepcional que tuvo el país por el incremento incesante de los precios de exportación de las materias primas (commodities), lo que habría supuesto, en una economía con moneda propia, la apreciación cambiaria. Es decir, se ganó por partida doble, se aba-rataron las exportaciones y además se incrementaron los precios a los que ellas eran vendidas. El otro episodio se sitúa en los meses en los que estalla la crisis en los países del norte. En él ocurren, así mismo, simultáneamente la apreciación del tipo de cambio real y la

caída substancial de los precios de las materias primas. En otras palabras, el precio de oferta de las exportaciones ecuatorianas se encareció en el contexto de la reducción de precios.

En este último episodio la constreñida política económica con que cuentan las autoridades monetarias se dirigió a proveer de más recursos de financiamiento a fin de reducir los costos internos de endeudamiento y a la protección de la producción local mediante salvaguardias.

Sin embargo, se deben diseñar medidas de más largo plazo para reducir

el grado de volatilidad del tipo de cambio real, de manera que se fortalezca la producción nacional en un esquema de ganancias de la productividad. Una de las pocas formas de hacer exógeno el tipo de cambio es, precisa-mente, contar con alguno de los instrumentos permitidos por los acuerdos comerciales multilaterales actualmente vigentes, a fin de reducir la influencia de la prociclicidad endógena de los movimientos del tipo de cambio.

Esta década es similar a la de 1970 por la gran cantidad de recursos que el sector petrolero proporcionó al sector público. En este aspecto destacan dos hitos que fueron acompañados de modelos de gestión notoriamente distintos.

2.2.3. La revolución en lasfinanzas públicas

Gráfico Nº 14: Extracción de crudo en campos (Millones de barriles)

Fuente: EP Petroecuador, Informe Gerencial


El primer hito está dado por el aumento de las exportaciones de petróleo una vez que se concluyó la construcción del oleoduc-to de crudos pesados y comenzó su operación en 2004, lo que significó 53 millones de barriles adicionales extraídos por año. El sector público se beneficiaba de esos recursos por el pago del impuesto a la renta y por las regalías que entregaban las empresas, las que no crecieron a la par del incremento del precio del pe-tróleo que comienza en la mitad de la década. En esa etapa, una parte los nuevos ingresos petroleros que se generaron a partir de un precio prefijado fueron a formar parte de distintos fondos de


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Fondos Petroleros Ingresos Petroleros excluyendo los fondos

contingencia, los que estaban destinados para el pago de la deuda –y posibles recompras de capital–, así como para la construcción de obras de infraestructura y para gasto social. En la práctica los fondos fueron empleados para gasto corriente mediante mecanis-mos poco convencionales.

El segundo momento tiene que ver con la declaratoria, por parte de la Procuraduría General del Estado, de la caducidad del contrato de explotación con la empresa Occidental. La restitución de los campos petroleros administrados por esa compañía aumen-tó la oferta estatal de crudo en 20 millones de barriles al año. En un primer momento, los fondos provenientes de la explotación del Bloque 15 (el que administraba la empresa Occidental), constituyó otro fondo de ahorro destinado preferentemente para financiar la construcción de centrales de generación eléctrica. A más de este cambio, en 2006 se emitió un reglamento a fin de garantizar una mayor participación del sector público en los ingresos fiscales y dos años después se disolvieron los fondos de contingencia y ellos

pasaron a formar parte del Presupuesto del Estado.

Debido a este conjunto de reformas, el sector público se be-nefició de un aumento muy importante de los ingresos provenien-tes de la explotación y exportación de petróleo. En efecto, ellos aumentaron entre 2005 y 2006 en 46% y luego, en 2008, gracias al incremento del precio del petróleo, en 161%. Esta política sobe-rana de administración de los recursos naturales hizo posible que el gobierno diseñara una política de gasto público que priorizó el gasto social y lo incrementó a niveles nunca antes registrados. Este proceso formó parte de una estrategia para emplear a la política fiscal como instrumento de la política económica en dolarización, para influir directamente sobre la distribución del ingreso nacional. Si antes las empresas que explotan petróleo eran las que se lleva-ban la mayor parte de los excedentes generados por el aumento en los precios del petróleo, ahora esos recursos fueron distribui-dos mediante el aumento del gasto en salud, educación, y en la dotación de infraestructura básica19 .

Gráfico Nº 15: Ingresos petroleros del Sector Público No Financiero y Fondos de Ahorro(Millones de dólares)

Fuente: BCE y Ministerio de Finanzas

Nota: (p) significa que las cifras son preliminares y (*) quela información está a noviembre de ese año

19 Con el aumento de la participación del Gobierno Central en los recursos petroleros, también aumentaron las transferencias dirigidas a los gobiernos municipales y provinciales. De esa manera se logró mejorar las condiciones de vida a través de la satisfacción de necesidades básicas como el agua potable, la energía eléctrica y el alcantarillado, entre otros.



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Sin embargo, la política económica también se fijó como meta reducir la dependencia de los recursos provenientes de la explo-tación del petróleo para formar una cultura tributaria que permita mejorar la distribución del ingreso, a fin de que el esfuerzo público en construcción de infraestructura tenga efectos en los ingresos tributarios, en el tiempo.

Aquí también se observa una clara diferencia entre el primer quinquenio de la primera década del siglo XXI, y el segundo. En efecto, en el primero la carga tributaria aumentó en 0,4 puntos porcentuales, mientras que entre 2006 y 2010 lo hizo en 3 puntos porcentuales.

Construyendo una nueva cultura tributaria

Gráfico Nº 16: Proporción de las recaudaciones tributarias con respecto al PIB (PORCENTAJES)




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El aumento del gasto, a diferencia del primer quinquenio de los 2000, se dirigió en buena parte a fortalecer la inversión, resultado de lo cual tuvo un salto muy importante al pasar de menos del 5% del PIB entre 2000 y 2006, a más del 10% en 2010. Es decir, se duplicó el gasto dedicado a la obra pública.

en fin, la creación de una base y tejido económico que a partir de la socialización equitativa de los recursos nacionales fortalezca el cumplimiento de los derechos y obligaciones.

Este proceso no ha estado exento de dificultades por la canti-

Gráfico Nº 17: Inversión del Sector Público No Financiero como porcentaje del PIB


Nota: (p) significa que las cifras son preliminares y (*) que la información está a noviembre de ese año


También se redujo la deuda externa mediante un exitoso pro-ceso de reestructuración, lo que redujo significativamente la pre-sión de las amortizaciones e intereses de la deuda externa sobre el Presupuesto del Estado. Estas medidas, en conjunto, muestran el cambio de óptica y visión sobre el papel del Estado frente a la ciu-dadanía y, por lo tanto, el rol que le ocupa a la política económica como instrumento para el desarrollo integral. Se trata de una po-lítica fiscal afincada en una mirada hacia dentro, a diferencia de los años previos en que el punto central era el pago a los acreedores de la deuda externa.

De esa manera se plasmó una visión que entiende a la eco-nomía como una herramienta al servicio de la población. Que prioriza la búsqueda de equidad social, el desarrollo de las capa-cidades de la ciudadanía, el progreso equitativo entre territorios,

dad de demandas que se han ido atendiendo y la multiplicidad de derechos ciudadanos que requieren una atención progresiva. Es por ello que el sector público ha incurrido en gastos fiscales que implican un déficit en tres de los últimos cuatro años, a diferencia del resto de la década en que los superávit fueron la norma. Un avance fundamental en el período de gobierno fue la eliminación de la multiplicidad de preasignaciones, así como la introducción del sistema de cuenta única (eSIGEF) que optimiza la liquidez fiscal permitiendo mantener los recursos fiscales dentro del sistema pú-blico, generando un flujo de fondos a partir de los requerimientos reales y aumentando la eficiencia del gasto. Desde el lado norma-tivo, el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas supe-dita la asignación presupuestaria a las prioridades de planificación establecidas en los Planes de Desarrollo y cambia la lógica “fiscalis-ta” del presupuesto público, por una lógica en pos del desarrollo y

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las prioridades definidas en cada Gobierno.

Desde la perspectiva del neoclasicismo que gobernó el país desde la década de 1980, toda forma de déficit era contrapro-ducente porque según esa visión llevaba inevitablemente a un re-punte de la inflación, al desplazamiento de la inversión privada y a una serie de desequilibrios monetarios porque el financiamiento del déficit incidía sobre el valor de las tasas de interés domésticas.

Eventualmente grandes y sostenidos déficit fiscales produ-

cen estos efectos, pero ello sucede en el medio y largo plazo. Sin embargo, otras perspectivas que apuntan a políticas contra-cíclicas para enfrentar momentos de crisis, señalan que se puede responsablemente aumentar los niveles de inversión a fin de crear estímulos adecuados para el crecimiento de la economía. En el contexto de crisis internacional, dolarización y ampliación de los derechos ciudadanos, el gobierno optó por una política económica que privilegia la ampliación de oportunidades y capacidades por sobre las políticas macroeconómicas que centraban su esfuerzo en la estabilidad y el equilibrio fiscal. Las decisiones de inversión social conllevan un incremento en la demanda de recursos, que a su vez se traducen en un déficit fiscal.

La dolarización exige que el sector público modere las exce-sivas variaciones en el resultado de la balanza de pagos, pues de él depende la oferta monetaria. Si el déficit esperado del sector externo es muy grande y va a perjudicar a la oferta de dinero, en-tonces el sector público puede reaccionar de dos maneras: esperar que la economía se contraiga y retorne a un punto de equilibrio más bajo, o actuar creando un déficit fiscal que requiera inver-sión externa –sea en la forma de inversión directa, en proyectos de desarrollo o en la forma de deuda– pues de esa manera se compensa la caída en la oferta monetaria. La política económica en dolarización, por lo tanto, exige una política fiscal mucho más

activa que en regímenes con moneda propia en los que la política monetaria suele ser la más empleada para modelar los ciclos.

Parte de las presiones de gasto que actualmente existen pro-vienen de los distintos subsidios que se han introducido desde 2007 como parte de la política sectorial, especialmente. Algunos de ellos que funcionaban desde antes, como el BDH, o de reciente incorporación, como el crédito productivo. Dichas transferencias monetarias cumplieron un papel fundamental para proteger a los más pobres en la crisis de 2009 y permitieron que la población de menos recursos pudiera acceder a préstamos por un valor ade-lantado de 12 cuotas del BDH, generando un capital de inversión o consumo.

La incorporación de subsidios adicionales así como el aumento de los precios de los combustibles importados, han hecho que el monto total de subsidios con respecto al PIB aumente desde el 4,8% en 2006 al 7,3% en 2010. Más del 50% del total de los subsidios corresponde a los combustibles, y el 20% a las pensiones jubilares de los sistemas de seguridad social pública (IESS, ISSFA e ISSPOL). La política fiscal o el espacio fiscal requieren algún tipo de revisión del subsidio a los combustibles, pues es claramente re-gresivo e incentiva su uso; solamente cuando el país cuente con la suficiente oferta de energía eléctrica de generación hídrica podrá influir para que caiga la demanda de combustibles para uso pro-ductivo. Por la carga que representan los subsidios y porque ellos no necesariamente benefician a los más pobres, uno de los retos de la política económica es racionalizarlos a fin de no estrechar las opciones de gasto en aquellas áreas y sectores en los que la atención es prioritaria y obligatoria.



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Como se había expresado en la primera parte de este diag-nóstico, el sector externo, en especial el intercambio de bienes y servicios, estuvo la mayor parte de esta década en apremio casi constante debido a las consecuencias de la dolarización unilateral de la economía. A pesar de ello, hubieron años de un boom ex-traordinario, como el ocurrido entre finales de 2007 y los prime-ros meses de 2008, por la afluencia de ventajas exógenas para un país pequeño y abierto como es el Ecuador.

Si bien los frutos de esos episodios positivos son importantes, pues se dota a la economía de la liquidez para funcionar20, en esta parte interesa concentrarse en el desempeño del sector externo analizando para ello los volúmenes de las exportaciones e impor-

taciones. Los volúmenes son lo más cercano para comparar con el PIB y lo que interesa es mostrar la evolución de las compras y ventas en el exterior, a fin de conocer si se está produciendo más o los ingresos que ha recibido el país en los últimos años solamen-te aumentaron por efecto del cambio brusco en los precios de la mayoría de los principales productos de exportación.

Las exportaciones de petróleo, debido a la demora en la nego-ciación para la firma de los nuevos contratos, tuvieron una reduc-ción sostenida desde 2006, aunque ella comienza a manifestarse luego del 2004. Si se compara con 2004, el punto más alto, la rela-ción entre las exportaciones petroleras y el PIB se reduce en 1,5 veces. Es decir, la oferta de petróleo para el mercado internacional no ha evolucionado a la par con el crecimiento del PIB, medido en dólares de 2000.

2.2.4. El Sector Externo en Vigilia

20 En dolarización si puede existir un problema de exceso de oferta monetaria. Ello dependerá del saldo de la balanza de pagos global. Por ejemplo, si afluyera inversión extranjera y a la vez se duplicara el precio del petróleo, podría enfrentarse a un exceso de liquidez que podría transformarse en inflación. Para ello, una de las políticas posibles es no gastar todos los recursos generados por la expansión del precio del petróleo y/o mantener, y hasta reducir, el crédito concedido a través de la banca pública. Sin embargo, en ciertos episodios, cuando se trata de flujos de inversión privada, no existe control directo sobre su utilización. Para los neoclásicos el nuevo equilibrio se daría luego de que se incrementen los precios, el tipo de cambio real se aprecie y caigan las exportaciones o aumenten las importaciones. Sin embargo, este tránsito puede ser traumático para determinados sectores, por lo que se requiere planificar las grandes inversiones y encontrar los instrumentos de política para “esterilizar” el exceso de oferta monetaria que pueda ocurrir.

Gráfico Nº 18: Exportaciones sobre PIB(Toneladas sobre millones de USD)




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Por su parte, las exportaciones no petroleras clasificadas como tradicionales y no tradicionales, muestran un comportamiento es-tático, es decir que han mantenido relativamente estable su re-lación con respecto al PIB. Esto indicaría que las ventas externas de productos tradicionales y no tradicionales, a lo sumo crecen al ritmo del producto interno bruto, es decir, no son un motor que pueda impulsar el crecimiento económico.

Esto se debe, además de las limitaciones de competitividad que puedan mostrar las ventas en el exterior debido a las constantes fluctuaciones del tipo de cambio real, a que la oferta exportable no ha cambiado significadamente en la última década, especial-mente en el segundo quinquenio. La única excepción se observa en los tradicionales, debido a que los productos primarios tuvieron una expansión muy importante en el número de partidas. Lo que ocurrió en el segundo quinquenio no es que dejaron de crecer el número de partidas que forman parte de la canasta ofertada por el país, sino que la tasa de variación se redujo considerablemente. En el único caso en el que cae el número de partidas en el segun-do quinquenio, es en los productos tradicionales industrializados.

Esta información está mostrando que de no mediar el incre-mento substancial de los precios de las materias primas durante casi todo el segundo quinquenio de la primera década del siglo XXI, la balanza comercial habría tenido déficits importantes. Este comportamiento en las cantidades exportadas y en el número de partidas identificadas podría, eventualmente, responder a una

reducción de la demanda debido al aumento de los precios antes señalado. Sin embargo, buena parte de los productos de expor-tación del país son los que aumentaron de precio por un incre-mento mundial de la demanda. Entonces esa no sería una razón para explicar ese comportamiento. Eventualmente pudieron haber incidido en la competitividad de la producción doméstica los incre-mentos salariales y el cambio en las normas laborales. De ser ese el caso, se estaría dentro del círculo perverso de la imposibilidad de ganar mercados con base en incrementos de productividad. Como señala Porter, el gurú del comercio mundial21 , la competitividad que no va acompañada de mejoras en las condiciones laborales es espuria. Adicionalmente, los esfuerzos por insertar la producción en los mejores mercados, incluso en aquellos que premian el cul-tivo verde o la fabricación bajo normas ambientales rigurosas, han sido asumidos por una minoría de empresarios, quienes con esas prácticas esperan consolidar los mercados en el largo plazo.

En el caso de las importaciones no petroleras, aunque en va-lor se observa un aumento con relación al PIB22, en volumen no existen cambios significativos, con la sola excepción de los bienes de consumo no duradero que aumentaron en 33% con relación al PIB . Se trata, entonces, de la expansión de las compras en el exterior de un grupo de bienes y servicios que compite direc-tamente con la producción nacional –aunque en determinados casos la suple cuando no hay oferta doméstica–, y en ciertos casos con pequeños y medianos agricultores.


21 Porter, Michael (2002), “Microeconomics of competitiveness –learning’s about process–“, Institute for Strategy and Competitiveness Harvard Business School – BID, Washington. 22 El aumento en el precio de los alimentos a nivel mundial está explicado, en parte, por el crecimiento de la demanda de China e India debido al ascenso constante de una cada vez mayor porción de la población a niveles de vida que les permite mejorar y diversificar su canasta de consumo. El mismo proceso, la reducción de la pobreza y el aumento de los ingresos de los sectores medios, podría explicar el aumento de las importaciones de bienes de consumo no duradero en el Ecuador, pues coincide con la aplicación de las políticas redistributivas del ingreso y el mejoramiento de las condiciones laborales.


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Esto quiere decir que el problema es más complejo puesto que exceptuando los bienes de consumo no duradero y los combus-tibles, que serán tratados separadamente, parecería que el proble-ma del sector externo, antes que de volumen, se trata de precios, es decir que lo que el país adquiere como bienes y servicios no petroleros, ha tenido precios crecientes en los últimos años. De ahí que frente a reducciones en los ingresos porque caen los precios del petróleo o las exportaciones no aumentan en volumen, el défi-cit de la balanza comercial, especialmente la no petrolera, se vuelve cada vez más difícil de sostener.

En el caso de los combustibles y lubricantes, la cantidad im-portada como proporción del PIB se multiplicó por 4 en la última década. En los últimos cinco años el aumento fue de 1,5 veces. Además de la mayor demanda por la expansión del parque auto-motor y del desconocido monto que se contrabandea, una parte del crecimiento del grupo obedece a las compras de energía eléc-trica. Ellas fueron importantes en 2009 y 2010 por el estiaje que soportó el país en los últimos meses de cada año. La compra de

energía eléctrica se irá reduciendo a medida que cambie la matriz energética por la entrada en operación de las centrales hidroeléc-tricas que están actualmente en construcción, pero la demanda asociada a transporte y otros usos continuará con incrementos importantes si no se modifican los precios relativos.

En la década, cuatro años han tenido déficit en la balanza co-mercial: 2001, 2002, 2009 y 2010. El más importante, pues llegó al 3,9% del PIB, fue el de 2002. Sin embargo, del análisis anterior se puede concluir que la situación comercial es cada vez más difícil porque se está ante una estabilidad de las exportaciones, frente a un aumento sostenido de algunos rubros de importación. Esa situación tenderá a ser menos importante por la expansión de la producción petrolera, toda vez que los contratos de explotación bajo la modalidad de prestación de servicios están firmados. Sin embargo, en términos de desarrollo productivo habrá que pro-fundizar en medidas para que la producción doméstica no sufra los estragos de las importaciones y, así mismo, para dinamizar las ventas al exterior de los bienes no petroleros.

Grafico Nº 19: Importaciones sobre PIB(Toneladas sobre millones de USD)

Fuente: BCE, Base de datos de comercio exterior.



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La situación del sector externo se agravó por la reducción de las remesas que envían los emigrantes a sus familias desde España, EE.UU. e Italia, principalmente. Ellas no han podido recuperarse porque la crisis española se ha extendido y la tasa de desem-pleo no se ha modificado en más de un año. Durante el primer quinquenio, en concordancia con la incorporación paulatina de los emigrantes a los respectivos mercados de trabajo, el valor de las transferencias fue creciendo incesantemente, hasta llegar en 2005 a 2.500 millones de dólares. Ese impulso alcista perduró hasta 2007 cuando alcanzó su punto máximo de 3.000 millones de dólares. En 2010 tuvieron un valor menor al de 2005. Es decir, la economía ha perdido cerca de 700 millones de dólares que ayudaban a com-pensar los déficits estructurales en las balanzas de servicios y de renta.

La inversión extranjera, en cambio, ha sido muy variable en la década. Los dos puntos máximos ocurrieron en 2004 y 2008 cuando se invirtieron 837 y 1.005 millones de dólares en pro-yectos específicos. Sin embargo, en relación al PIB, la inversión de 2004 fue más importante que la de 2008. La variabilidad de esta cuenta es extremadamente alta y tradicionalmente ha estado liga-da a los recursos invertidos en la explotación de minas y canteras, específicamente el petróleo. Ello ha ocurrido a pesar de que hasta

este período gubernamental, en que se han denunciado muchos tratados, se firmaron una gran cantidad de acuerdos supuestamen-te destinados a atraerla. Una vez consolidada la nueva propuesta de tratamiento de la inversión del exterior, y toda vez que existen proyectos en marcha, se espera que la afluencia será mayor y que con ello se logrará mejorar la posición externa, aunque en una pri-mera etapa se requerirán más importaciones en función del com-ponente importado que tienen la mayoría de proyectos previstos.

El resultado del sector externo, sintetizado en la balanza de pagos global, depende, por lo tanto, de la balanza comercial, de las remesas, de la inversión extranjera directa y de la capacidad de endeudamiento que tiene el país. La deuda pública tuvo, duran-te la década y luego de que en 2000 se suspendieron los pagos por la carga que representaba, sucesivas reducciones y ahora se encuentra en el nivel más bajo de, al menos, los últimos veinte años, gracias a la exitosa renegociación de un importante tramo entre 2008 y 2009. La deuda privada también ha mantenido una tendencia hacia la baja, aunque de manera menos pronunciada que la pública. Juntas representaron, a finales de 2010, la cuarta parte del PIB. Ello da un margen para que parte de la política fiscal se pueda realizar con deuda externa, guardando dos condiciones que imponen las normas vigentes: que ella no sobrepase el 40% del

Gráfico Nº 20: Deuda externa pública y privada como porcentaje del PIB




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El sistema financiero ecuatoriano en 2010 llegó a su más alto nivel de bancarización o profundización financiera desde la crisis ocurrida una década atrás. La expansión del crédito y los depósitos hizo que para diciembre la suma de ellos como fracción del PIB alcanzara el 64,5%, un aumento de 18 puntos porcentuales en el último quinquenio. De esta forma, pareciera que se logró superar el trauma que indujo a los depositantes a preferir mantener sus activos en formas distintas a los depósitos a causa del feriado ban-cario declarado en 1999. Es por ello que se debe perseverar en adecuados sistemas de regulación y control del sistema financiero, a fin de evitar que puedan ocurrir fenómenos no deseados.

Esa recuperación ha sido paulatina, pero se robusteció desde 2006 luego de la expedición de cinco normas claves en materia de política financiera: la Ley de Justicia Financiera, que redujo las comi-siones cobradas por las entidades financieras a fin de estimular la intermediación financiera; la regulación que fijó las tasas de interés

por segmento; el impuesto a la salida de divisas; la norma que regula el coeficiente de liquidez doméstica; y la Ley de Seguridad Financiera. Se trata, por tanto, de uno de los sectores en los que más se ha actuado en vista de la importancia que tiene y de los efectos –positivos o negativos– que puede generar, dependiendo de su robustez o debilidad.

Con estas medidas se logró que los ingresos bancarios se ba-sen en la intermediación financiera, es decir que esta se hizo más intensa; y que las entidades financieras limiten el cobro de varios servicios, lo que benefició directamente a los usuarios. Pero más importante aún, se forjó el único instrumento de política mone-taria con el que se cuenta en este sistema dolarizado. La fijación de bandas que establecen los topes máximos de tasas de interés permite moldear el ciclo económico o desestimular cierto tipo de gastos cuando las medidas de prudencia así lo requieran.

La regulación sobre los servicios que pueden ser objeto del co-bro de comisiones y sobre los montos máximos a cobrar por esos servicios, detuvo una de las prácticas más regresivas que tenían las entidades financieras. Los ahorristas más pobres o aquellos cuyos saldos no superaban un límite mensual, debían pagar comisiones adicionales, en comparación con los que tenían ahorros sobre un umbral, de manera tal que cotejando los ingresos por la tasa activa nominal y los egresos por el cobro de comisiones, había merma en los recursos de los depositantes, lo que equivaldría a que la tasa de interés nominal sea negativa. De manera directa y clara esto sig-nificaba que mensualmente de las cuentas de ahorros y otro tipo de cuentas, las entidades financieras en lugar de pagar intereses, recibían ingresos. Por lo tanto, el control de los servicios por los que se puede cobrar comisión, y de los valores de esas comisiones, fue una medida que quebró una práctica extremadamente injusta.

La reducción de la tasa de interés permitió que una mayor por-

ción de las utilidades generadas en el sector real de la economía

2.2.5. Un sistema financiero connuevo rostro


PIB y que solamente se destine a financiar proyectos de inversión.

Por otra parte, la contratación de nueva deuda pública puede también ser utilizada para modular el ciclo económico. Si la eco-nomía presentara una fase de desaceleración o el sector externo incurriera en déficit por las necesidades de inversión, entonces existen grados de libertad para contratar nueva deuda. Es preciso notar que buena parte de la inversión pública realizada en los úl-timos cuatro años, tendrá efectos sobre la inversión privada pues el esquema de financiamiento aplicado no ha significado mermar recursos para el financiamiento de las actividades privadas. De esa manera, se espera que el crecimiento sea más robusto en los próximos años, gracias a que se ha dotado a la economía de me-jores condiciones para su desenvolvimiento.


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se queden en los productores y no se transfiera, por el altísimo costo que tenía el dinero, hacia las entidades financieras; ello fue especialmente favorable para la micro empresa, pequeña empresa y para los agentes individuales, quienes vieron reducir los intereses de sus créditos ya sea para producción, vivienda o consumo. De esta manera se logró que el financiamiento tenga un sesgo menos regresivo.

Gráfico Nº 21: Bancos y cooperativas: rentabilidad sobre el patrimonio (ROE)

Fuente: SBS, Balances del sistema financiero

Fuente: BCENota: La línea constante es 45%, la cual corresponde al requerimiento de la norma que estableció el Coeficiente de Liquidez Doméstica

Gráfico Nº 22: Coeficiente de liquidez doméstica (porcentajes y millones de dólares respectivamente y excedente de liquidez en el exterior)


Con el coeficiente de liquidez doméstica y el impuesto a la salida de divisas, se logró que las entidades financieras tengan una mayor proporción de recursos en las oficinas nacionales y de esa manera se consiguió el aumento en la liquidez interna.

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Depósitos a la vista Depósitos a plazo Depósitos de ahorro

En este ambiente, en el último quinquenio la evolución del cré-dito y los depósitos, si bien tuvo una leve desaceleración en parte de 2007, luego se fortificó y mostró una evolución acorde con el ciclo económico. Es decir, una pronunciada ampliación en 2008 y una contracción esperada por los efectos asociados con la crisis desatada en EE.UU. y Europa.

Gráfico Nº 23: Tasa de variación anual por tipode depósito(Promedio móvil de 3 períodos)



Lo propio sucedió con la cartera de créditos. A inicios de 2006 se contrajo la tasa de variación anual de las colocaciones en los bancos privados, y luego de una leve aceleración volvió a caer y presentar una nueva recuperación. En 2009 la crisis supuso una re-ducción de la demanda de crédito y, simultáneamente, una restric-ción de las entidades financieras frente a un contexto del que no se conocía la duración ni los efectos en una economía dolarizada. Sin embargo, la gran diferencia con períodos previos es que la po-lítica financiera se enfocó a dotar a la banca estatal de los recursos necesarios para hacer frente a la situación, de manera que se actuó contracíclicamente favoreciendo de preferencia a los micro y pe-queños empresarios a través de líneas de crédito diseñadas para satisfacer parte de la demanda que estaba insatisfecha. Con ello se evitó que el crédito destinado al sector privado se contraiga.

Las cooperativas de ahorro y crédito jugaron un papel extre-madamente positivo durante la crisis, pues ellas desaceleraron me-nos la concesión de recursos, comparado con los bancos, y de esa manera también evitaron que amplios sectores productivos, especialmente los micro y pequeños, dejen de operar a un ni-vel adecuado. Ello fue posible por el apoyo que han recibido del

Gobierno Nacional con las distintas modalidades de apoyo hacia las cooperativas a través del BNF, CFN y Programa Nacional de Finanzas Populares, Emprendimiento y Economía Solidaria. De esta manera se ha logrado que el sector cooperativo de las entidades financieras privadas se pueda expandir y ganar presencia en el mercado.

Gracias a la política explícita de ampliar el crédito a través de la banca pública, ella pasó de una participación en los saldos de la cartera de créditos que bordeaba el 10% antes de 2006, a una de 15,6% en 2010, lo que se logró con la capitalización de las entidades del sector público con recursos propios del gobierno y haciendo uso temporal de los excedentes de liquidez que mantie-ne como depósitos el Gobierno Central en el Banco Central del


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Bancos Cooperativas Banca Pública (BNF, CFN, BEV)

Ecuador. Esa liquidez constaba como parte de la Reserva Interna-cional de Libre Disponibilidad, RILD, en la que además se encuen-tran contabilizados los depósitos del IESS y el encaje bancario. Es preciso aclarar que en dolarización no existe una Reserva Mone-taria Internacional, en tanto se refiera a un fondo en moneda ex-tranjera y metales preciosos que respalde la emisión monetaria. La RILD no es el respaldo de ninguna emisión y por lo tanto su nivel solamente expresa la cantidad de depósitos del Gobierno Central, el IESS y el monto de encaje bancario, y de ninguna manera puede pronosticar o servir de indicador de la fortaleza de la dolarización.

Otra parte significativa de recursos, al menos en los últimos dos años, provino de la actividad financiera del IESS, que actual-mente opera a través del Banco del IESS con el propósito de modernizar las operaciones que realiza en los distintos mercados. El BIESS ocupa hoy en día el primer lugar en colocación de crédito de vivienda entre todas las instituciones del sistema financiero y el segundo lugar si se considera al sistema financiero privado como un todo.

Pese a los cambios introducidos en el sistema financiero, aún

no se ha logrado incentivar a los depositantes para que guarden su dinero en plazos más largos. Este es un problema estructural aún por resolver pues limita significativamente las colocaciones a plazos largos, como los que exigen los proyectos de inversión en maquinas, equipos y ampliaciones. La inversión de ahorro en plazos más largos tampoco se ha podido desarrollar a través del Mercado de Valores. El Mercado de Valores en el Ecuador es elitista, poco desarrollado, sin un mercado secundario, con escasa desmateriali-zación de títulos valor y con una serie de distorsiones generadas por la intervención de grupos financieros e intereses particulares.

Gráfico Nº 24: Tasa de variación anual del crédito destinado al sector privado(promedios móviles de 6 períodos)



El acceso a él es muy limitado y ello ha impedido a los sectores productivos, de todo tamaño, beneficiarse de otros instrumentos de financiamiento. Aunque una parte del problema proviene de la propia composición de la propiedad de las empresas –en su mayo-ría son sociedades muy cerradas de propiedad familiar–, también ha sido un freno la existencia de dos bolsas de valores en un país tan pequeño como el Ecuador y de una ley, como la actual, que genera limitaciones.


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3. Políticas Económicas para el Buen Vivir

Políticas Económicaspara el Buen Vivir


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El objetivo principal de la política económica, es adminis-trar los flujos macroeconómicos que garanticen la ca-nalización del ahorro hacia la inversión productiva, en el marco de las limitaciones que marca la dolarización.

Además, la política económica está a cargo del manejo de los re-cursos del sector público y de las regulaciones que pueda emitir para evitar problemas de liquidez ante eventuales desmonetiza-ciones de la economía o de expansiones monetarias no deseadas. Estos objetivos se deben lograr a través de una gestión eficiente y eficaz de los flujos e interconexión de ahorro e inversión en los ámbitos público, externo y privado. Es decir, se deben establecer y aplicar políticas y regulaciones a los flujos macroeconómicos para lograr el máximo nivel de producción y utilización de las capaci-dades instaladas en los recursos de la producción; garantizando al mismo tiempo su sostenibilidad intertemporal.

En el presente capítulo se presentan los objetivos y estrategias de política económica en los sectores financiero, externo, real, fis-cal y, finalmente, se le da un lugar especial a lo tributario. Si bien la exposición tiene este carácter, es importante resaltar que la misión del Ministerio Coordinador es justamente velar por una gestión intersectorial consistente; pues solo en este esfuerzo sistémico se lograrán las ganancias en las sinergias operativas que permitirán no solo superar los vicios del pasado en el ejercicio de la políti-ca económica, sino –además– alcanzar logros o saltos cualitativos importantes en la nueva forma de entender la economía para el bienestar de toda la población. Los grandes lineamientos de po-lítica, que se desarrollarán como objetivos y estrategias en esta Agenda, son los siguientes:

- El sistema financiero debe constituirse en un apoyo efec-tivo para el aparato productivo y abandonar su estrategia margi-

nalista. Este cambio de objetivo requiere una nueva arquitectura institucional, en la que los servicios financieros operen como ser-vicios de orden público, fomenten la democratización del capital; canalicen el ahorro para el desarrollo de las actividades producti-vas con énfasis en los micro, pequeños y medianos empresarios, tradicionalmente excluidos de los circuitos financieros regulares. Al mismo tiempo, deben contribuir a evitar la conformación de “bur-bujas de consumo” típicas y consustanciales a un tipo de cambio fijo, y que repercuten en crisis de balanza de pagos.

- La política fiscal debe procurar la redistribución y equidad para ampliar las capacidades de todas y todos, y para crear los in-centivos necesarios para garantizar el desarrollo y la consolidación de la soberanía alimentaria, energética y financiera. Estos propó-sitos requieren una perseverante inversión pública y una política de gasto como instrumento de fomento para la industria local a través de los mecanismos de compras públicas.

- En línea con esta política fiscal, la política tributaria ade-más de mejorar los niveles de recaudación de conformidad con estándares internacionales, para asegurar un mejor flujo de caja y liquidez, debe procurar una mayor integración entre diversos sistemas orientándose a una mayor progresividad.

- Esto requiere sin lugar a dudas del permanente fortaleci-miento de la soberanía del sector público; de un proceso radical de democratización que implica recuperar y fortalecer las capaci-dades del Estado, ‘desprivatizándolo’ de los grupos económicos y haciendo posible que represente efectivamente el interés público.

- De su lado, la estrategia comercial debe estar encaminada a fortalecer la política de desarrollo endógeno, de cambio de la



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3.1. Sector Financiero

matriz productiva y de protección inteligente a la producción na-cional. Por otro lado, la dolarización obliga a promover una política para el sector externo que sea capaz de reaccionar con la cele-ridad requerida ante eventos externos que afecten el saldo de la cuenta corriente.

La razón de ser del sistema financiero debe ser la transferen-cia de los recursos excedentarios a aquellos sectores del aparato productivo demandantes de crédito, y no un instrumento de acu-mulación y concentración de la riqueza. Para ello, desde la óptica del Buen Vivir y en atención a los preceptos de la Constitución de la República, es necesario aplicar una modificación de carácter ins-titucional para que la actividad financiera –cumpliendo con su fun-ción de servicio de orden público23 –promueva la democratización del capital y encamine el ahorro hacia las actividades productivas, especialmente las concernientes a los micro, pequeños y medianos empresarios, que generalmente han sido apartados del sistema. El sistema financiero debe ser una herramienta para apuntalar las transformaciones estructurales de la matriz productiva.

La arquitectura financiera para el Buen Vivir no puede dejar de lado la construcción de un mercado de valores amplio e inclu-yente, por sus ventajas para ampliar los plazos del financiamiento, reducir los costos de la intermediación, democratizar y transparen-tar el sistema productivo y la estructura de propiedad, y, al mismo tiempo, ampliar en forma general las opciones de financiamiento para la producción. De la misma manera, las necesidades sociales

de aseguramiento de los riesgos deben coadyuvar a amplificar los canales del ahorro interno, sin perjuicio de salvaguardar los intere-ses de los clientes de las aseguradoras.

Las finanzas populares están llamadas a profundizar la interme-diación y ampliación de la red financiera, garantizando el acceso al crédito a los actores de la Economía Popular y Solidaria, mu-chas veces excluidos de los circuitos tradicionales o formales de la producción y del consumo. El papel del sector financiero público debe justamente asegurar esta integración y recuperar sus facul-tades para fomentar la producción y la inversión, concentrando el ahorro interno para impulsar sistemas productivos alternativos y, sobre todo, procurar el cambio de la matriz productiva.

Este cambio exige transformar la tradicional estructura de las instituciones regulatorias y una reorganización de la institucionali-dad que controla, regula y ejecuta la política financiera. La Super-intendencia de Bancos y Seguros, el Banco Central de Ecuador y la Superintendencia de Compañías, deberán volverse institucio-nes compatibles con las nuevas disposiciones constitucionales. Se deberán establecer renovados esquemas de supervisión para las cooperativas y cajas de ahorro; los actores del mercado de va-lores; las empresas de seguros y reaseguros. Se debe contar con una supervisión diferenciada que puede ser instrumentada a través de ajustes adecuados a la metodología vigente de calificación de cartera de crédito y liquidez estructural así como a los criterios para analizar la creación de valor (margen de intermediación) para rescatar los aspectos operativos que han funcionado. Por otro lado, se deben ampliar todas las opciones de intermediación financiera procurando una competencia equilibrada en el sector, lo que ge-nerará incentivos para impulsar la colocación de crédito hacia los

23 El artículo 308 de la Constitución de la República establece la naturaleza y características básicas de las actividades financieras.



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sectores productivos y, además, mejorará la asignación eficiente de los recursos públicos a nivel territorial.

Esta nueva arquitectura financiera requiere de una mayor des-materialización del sistema de pagos que permita aumentar la ve-locidad transaccional del dinero y reducir la dependencia del dólar físico, mediante pagos electrónicos. Esto, por otro lado, contribuye a aliviar las restricciones que impone la carencia de soberanía mo-netaria.

En el sector financiero, se han establecido los siguientes objeti-vos y estrategias:

En el Ecuador, la carencia de un sistema de pagos completa-mente integrado genera una serie de ineficiencias en la transferen-cia de fondos entre agentes económicos, mayores costos de ope-ración y tiempos de gestión. Además, esta desintegración parcial del sistema de pagos impide a la autoridad de política económica efectuar un seguimiento global de los flujos monetario-financieros. Esto debilita la seguridad y estabilidad del sistema financiero y, en última instancia, del entorno macroeconómico.

Es imperante lograr que las entidades que no participan toda-vía del Sistema Nacional de Pagos (SNP) lo hagan, hasta consolidar las operaciones financieras en un solo sistema que deberá estar bajo el control del Banco Central del Ecuador. La interconexión de entidades del sistema financiero popular y solidario con el SNP abrirá la posibilidad de ofrecer productos y servicios financieros en beneficio de los clientes atendidos por estas entidades financieras, como por ejemplo la entrega de microcréditos, la ampliación del pago del Bono de Desarrollo Humano, etc. Además, un SNP es un requisito para potenciar la desmaterialización del mismo.

Para potenciar el SNP se han definido las siguientes estrategias:a. Elaborar e implementar planes de integración de procesos

informáticos entre las entidades financieras y el SNP. b. Ampliar la oferta y calidad de los servicios financieros para las

entidades financieras que participen en el SNP, facilitando el uso de sistemas y herramientas del propio SNP y del Banco Central del Ecuador.

c. Establecer sistemas de información y bases de datos que conso-liden todas las transacciones efectuadas a través del SNP.

3.1.1. (Objetivos del Sector Financiero) OSF.1 Democratizar el acceso al sistema financiero potenciando las finanzas populares y solidarias

3.1.1.1. Impulsar el acceso de los actores del sector financiero popular y solidario al Sistema Nacional de Pagos (SNP)



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La banca privada ha concentrado sus operaciones en las pro-vincias económicamente más importantes. El 72.5% de la inter-mediación financiera de la banca privada se encuentra en las provincias de Pichincha y Guayas. Mientras tanto, los actores del segmento de Economía Popular y Solidaria, que operan en buena medida en muchas otras provincias del país, financian sus activida-des al margen de los circuitos financieros tradicionales. A diferencia de la concentración de cartera de la banca en Guayas y Pichincha, las cooperativas de ahorro y crédito apenas concentraron en estas provincias el 25.5%. Por otro lado, existen actores que en lugar de acceder al sector financiero formal están expuestos a la acción de prestamistas ilegales (comúnmente conocidos como chulqueros o prestadiarios).

Esta realidad genera muchas oportunidades. El impulso al seg-mento de finanzas populares y solidarias, además de aportar a una mayor inclusión financiera, también contribuye a que una amplia gama de proyectos productivos no queden truncos por falta de acceso a servicios.

Las estrategias para profundizar la inclusión financiera en mayores segmentos de la población son:a. Definir y aplicar un esquema de incentivos económicos y fi-

nancieros preferenciales alineados al desarrollo de proyectos productivos prioritarios para la transformación de la matriz

productiva del país y para iniciativas de inclusión financiera de grupos tradicionalmente excluidos.

b. Articular la infraestructura financiera de la banca pública con la de las entidades financieras populares y solidarias para lograr mayor cobertura de este sector y desconcentración de recur-sos financieros en las provincias más grandes.

c. Fortalecer la Corporación Nacional de Finanzas Populares y Solidarias y abrir líneas de crédito para el desarrollo de la Eco-nomía Popular y Solidaria.

d. Evaluar e implementar la construcción de esquemas de mi-croseguros complementarios y de carácter sectorial, así como fortalecer el sistema de seguros procurando garantizar su salud y solvencia24.

e. Impulsar la regulación de la reinversión territorial de la liquidez.f. Implementar un producto financiero alternativo que desplace a

los servicios prestados bajo prácticas ilegales de financiamiento.

3.1.1.2. Impulsar los procesos deinclusión financiera

24 Seguros dirigidos a poblaciones y organizaciones de bajos recursos económicos, que no son atendidos por los esquemas de seguros tradicionales. Se caracterizan por: bajas primas y límites de cobertura. Buscan proteger a una amplia gama de riesgos.



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3.1.2. OSF 2. Canalizar el ahorro interno hacia la inversión productiva

3.1.2.1. Fomentar el ahorro de largo plazo y canalizarlo hacia la inversión productiva mediante el desarrollo del Mercado de Valores

En el Ecuador persisten problemas estructurales que han im-pedido fomentar el ahorro de largo plazo como mecanismo para financiar proyectos de inversión, investigación, desarrollo tecnoló-gico, etc. Tradicionalmente, las empresas productivas han recurrido al sistema bancario en búsqueda de financiamiento de sus activida-des, utilizando limitadamente otras alternativas.

Las captaciones se realizan a corto plazo, en general plazos menores a un año, mientras que los créditos de inversión produc-tiva requieren plazos más largos. Esto implica riesgos de descalce de plazos que finalmente limitan la expansión del crédito, especial-mente a largo plazo.

En otros países, el Mercado de Valores brinda alternativas para un financiamiento directo de emprendimientos productivos, con mejores plazos y tasas que el sistema financiero. Sin embargo, en nuestro país el Mercado de Valores es un mercado elitista, poco desarrollado, sin un mercado secundario, con escasa desmateriali-zación de títulos valor y con una serie de distorsiones generadas por la intervención de grupos financieros e intereses particulares. Además, mientras a nivel regional los mercados bursátiles tienden a la integración, en el Ecuador existe un mercado dividido en dos Bolsas de Valores, una en Quito y otra en Guayaquil, que no están integradas de manera que se pueda tener un único mercado, lo que tendría sentido en una economía como la nuestra.

El Ministerio de Coordinación de la Política Económica ha dado ya el primer paso mediante la elaboración de un nuevo proyecto de Ley. Este marco normativo es primordial para desarrollar un mercado de valores, para lo cual se establecen las siguientes es-trategias:

a. Crear un mercado bursátil interconectado a través de la inte-gración transaccional de las Bolsas de Valores de Quito y Gua-yaquil.

b. Establecer otros segmentos de mercado denominados Merca-dos Multilaterales de Negociación, que, sin dejar de estar ade-cuadamente regulados, permitirán reducir los costos y presen-tarán mayores facilidades de acceso para empresas de menor tamaño. Esto permitirá aumentar el número de emisores, sobre todo aquellos pertenecientes al sector productivo.

c. Crear mayores mecanismos para la participación de más inver-sionistas como por ejemplo la figura de los clubes de inversión.

d. Habilitar nuevos instrumentos de liquidez en el mercado de valores que además servirán como mecanismos de pago com-plementarios.

e. Establecer un esquema mejorado de garantías para la partici-pación de inversionistas.

f. Mejorar las regulaciones para las calificadoras de riesgo y desa-rrollar criterios diferenciados para la banca de desarrollo.

g. Establecer mecanismos de financiamiento alternativo para que los Gobiernos Autónomos Descentralizados puedan desarro-llar obras de infraestructura.



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3.1.3 OSF 3. Incrementar la eficiencia de la banca pública, la integralidad de las finanzas populares y solidarias; y la solidez del sistema financiero

3.1.3.1. Potenciar la banca pública para apoyar la transformación de la matriz productiva del país

La banca pública tiene un rol fundamental dentro de la nueva arquitectura financiera que el país requiere para apuntalar el pro-ceso de transformación de la matriz productiva. Es imprescindible romper de una vez por todas con las distorsiones históricas que ha sufrido la banca pública, y con los manejos clientelares e irregulares que la han funcionalizado a procesos de concentración de la rique-za y la han vuelto exclusivamente dependiente de la capitalización del Estado para subsistir.

Para romper finalmente con las distorsiones antes descritas y constituir una banca pública para el desarrollo del país, los pro-cesos de capitalización y de fortalecimiento institucional ya em-prendidos deberán confluir en una estrategia de creación de una banca de desarrollo integrada, autosustentable y con divisiones es-pecializadas en diferentes segmentos de servicio; para atender con crédito accesible a los sectores de la población que no son atendi-dos por la banca privada. Esta tendrá como objetivo primordial la optimización de la infraestructura, tecnología y capacidad humana, para democratizar el acceso al financiamiento crediticio para los sectores tradicionalmente excluidos, incorporando la variable de desconcentración geográfica.

La nueva banca de desarrollo integrada trabajará de la siguiente manera:

a. Asignar segmentos de crédito especializados y enfocados en atender a los sectores prioritarios para la trasformación de la matriz productiva, evitando así una duplicidad de funciones y la competencia en un mismo mercado objetivo entre institucio-nes que son parte de la banca pública.

b. Fomentar la especialización de la banca pública mediante un adecuado control y supervisión de la cartera crediticia, por lo que se propone una reforma en la normatividad que permita la segmentación del crédito, con la correspondiente subdivi-sión según los productos que ofrecen las diferentes entidades públicas de desarrollo nacionales, según su naturaleza y las po-líticas públicas del gobierno.

c. Adecuar e integrar la infraestructura tecnológica para incre-mentar las capacidades de la banca pública para llegar a las zo-nas tradicionalmente excluidas, sin perder de vista la visión de rentabilidad financiera y social, y la sustentabilidad en el largo plazo.

d. Aplicar mecanismos de supervisión diferenciada en función de la nueva definición de funciones, objetivos y mercados para cada institución.

e. Incorporar principios y normas de Gobierno Corporativo para garantizar la gestión eficiente de las instituciones de la banca de desarrollo integrada.

f. Mejorar y fortalecer la administración y recuperación del cré-dito de la banca pública.

g. Impulsar el financiamiento de la oferta y demanda de vivienda de interés social

h. Impulsar el financiamiento del acceso a la educación a través de crédito.



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3.1.3.2. Consolidar la institucionalidad del sistema financiero popular y solidario

La nueva Constitución de la República del Ecuador, vigente des-de 2008, define al sistema económico del país como social y soli-dario. Esto implica un quiebre con la visión centrada en el mercado y que privilegiaba el capital por encima de los seres humanos. La anterior visión relegó a un segundo plano a una serie de actores que ahora pasan a ser un eje fundamental en la concepción de la economía del país: cooperativas de ahorro y crédito, cajas de aho-rro y bancos comunales. A pesar de haber sido rezagados ante la mirada oficial, ellos han apuntalado la economía del país, generado trabajo, soberanía alimentaria, etc.

Estos actores conforman ahora el Sistema Financiero Popular y Solidario, el cual requiere una adecuada normativa y mecanismos de articulación con el sistema financiero nacional, sin perder de vista su naturaleza y características particulares25 . La instituciona-lidad para el sector, al igual que las obligaciones y derechos de los actores que lo conforman, están establecidos en la Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria y del Sector Financiero Popular y Solidario26.

Desde la visión y competencias del ente rector de la política económica, se deben concretar una serie de estrategias para for-talecer a las entidades del Sistema Financiero Popular y Solidario y apoyar la gestión del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social que está a la cabeza de la regulación y el desarrollo de po-líticas para este sector:

a. Fortalecer las instituciones creadas para la supervisión y recto-ría de este sector.

b. Mejorar el esquema de garantías a disposición del sector fi-nanciero social y solidario, de manera que le permita ampliar el acceso al crédito para los actores que han estado tradicional-mente al margen de los circuitos financieros regulares.

c. Adoptar nuevas tecnologías en los procesos de las entidades de las finanzas populares.

d. Establecer instrumentos de Buen Gobierno y control social de las entidades del sistema financiero, para fortalecerlas en lo técnico y para evitar prácticas que se contrapongan al espíritu social y solidario del sector.

25 De acuerdo a los artículos 309 y 311 de la Constitución del Ecuador y al Art.125 del Proyecto de Ley de la Economía Popular y Solidaria y del sector financiero popular y solidario.26 Esta Ley incluye las formas de organización de la Economía Popular y Solidaria, las Unidades Económicas y Populares, el Sector Financiero Popular y Solidario, los Organismos de Integración y Entidades de Apoyo, la relación con el Estado; al igual que su control, regulación y sanciones. Además la creación del Instituto Nacional de Economía Popular y Solidaria, del Sector Financiero Popular y Solidario y de la Corporación Nacional de Finanzas Populares y Solidarias.

3.1.3.3. Consolidar el Sistema Financiero y fortalecer el control y la supervisión bancaria

Durante la crisis financiera de 1999, se identificó que la super-visión ex – post del sistema bancario, era débil e insuficiente. Si bien hubo esfuerzos para fortalecer la supervisión bancaria en el transcurso de la última década; la crisis internacional del año 2008 dejó en evidencia la necesidad de modificar el enfoque de la su-pervisión ex - post, hacia uno preventivo basado en riesgos.

Para minimizar los riesgos ante eventuales crisis y consideran-do que la dolarización generó una carencia de un prestamista de última instancia y otros esquemas de protección, el Gobierno Na-cional promulgó la Ley de creación de la Red de Seguridad Finan-ciera en el año 2008. Esta definió un esquema fundamentado en 4 pilares: el fondo de liquidez, el seguro de depósitos, un esquema



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Por ello, en términos de política financiera, se requiere:

a. Consolidar un sistema financiero sólido y sostenible en el largo plazo evitando prácticas oligopólicas. Se requiere fortalecer de manera importante y de modo paulatino los requerimientos de capital de las entidades de crédito27 y mantener un colchón de conservación patrimonial para evitar la afectación de la pro-cíclicidad propia de la actividad financiera en la economía.

b. Preservar la liquidez introduciendo un nuevo coeficiente de apalancamiento y exigencias generales mínimas por riesgo de liquidez, para que las entidades de crédito soporten situaciones de tensión de liquidez a corto plazo28 y aseguren la estabilidad a largo plazo de sus necesidades de financiamiento.

c. Establecer un nivel de regulación y supervisión acorde con los riesgos que plantean para el sistema financiero y la economía real, aquellas entidades sistémicamente importantes.

d. Impulsar reformas normativas para complementar la Red de Seguridad Financiera, partiendo, entre otras cosas, de un ade-cuado entendimiento de la estructura del mercado ecuatoria-no y del análisis crítico de mejores prácticas internacionales al respecto.

e. Mejorar la coordinación entre los entes de regulación del sis-tema financiero y establecer una estrecha colaboración con los reguladores de los países en los que los bancos ecuatorianos tienen oficinas, especialmente para compartir información.

f. Establecer mecanismos que permitan controlar la especulación inmobiliaria de activos fijos así como el sobre endeudamiento de las familias y los individuos.

g. Regular los fondos de inversión de alto riesgo o los fondos de capital de riesgo, introduciendo una serie de obligaciones para

27 Las autoridades de supervisión establecerán si la meta de Basilea III en cuanto a requerimientos de capital serán aplicables al sistema financiero nacional, toda vez que ello puede llevar a una restricción del crédito. Además, se entiende que para una economía dolarizada se deben establecer los ratios apropiados.28 A fines de 2008 la crisis internacional hizo que las entidades financieras del Ecuador restrinjan significativamente la colocación de recursos, en previsión de problemas de liquidez de una crisis de la que no se conocía ni la duración ni los efectos sobre una economía dolarizada como la ecuatoriana. En tal sentido, se requiere mejorar el perfil de liquidez a fin de no ahondar los ciclos recesivos, como tampoco los expansivos.


de resolución bancaria y el fortalecimiento de la supervisión de acuerdo a los mejores estándares internacionales.

Hay que destacar que la creación de la Red de Seguridad Fi-nanciera en el Ecuador, se adelantó a las conclusiones a las que llegarían los países del norte sobre la necesidad de ahondar en algunos aspectos de la supervisión y control del sistema financiero luego de la última crisis económica y financiera mundial. El princi-pio general al que llegó la reunión de los G-20 con representantes de las principales entidades financieras a nivel mundial en 2009, es que no se puede volver a emplear recursos públicos a fin de salvar al sistema financiero, como se hizo entre 2008 y 2009, como tampoco pasar los costos de esos eventos a los contribuyentes. En ese marco consideraron que el refuerzo de la supervisión micro-prudencial, debía ir de lado con la supervisión macroprudencial. Para llevarla a cabo se encargó a los bancos centrales la tarea de interconectar los dos tipos de diagnósticos para poseer sistemas de alerta más expeditos que se basen no solo en el procesamiento de información y la construcción de modelos, sino también en el criterio de expertos.

Es fundamental consolidar un sistema financiero estable al largo plazo y fuerte basado en adecuados indicadores de liquidez, sol-vencia y calidad de activos. En términos de control esto requiere apuntalar la Red de Seguridad Financiera y mejorar en lo relativo a prevenir riesgos sistémicos y enfrentar eventuales quiebras con el menor costo social posible, fortalecer la supervisión y control para atender oportuna y eficientemente problemas de liquidez y solvencia que presenten las Instituciones Financieras; e incrementar el nivel de confianza de los depositantes, en el sistema.


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los gestores: registro, requisitos mínimos de capital e informa-ción.

h. Implementar una política de supervisión basada en riesgos, de

una manera completa a nivel nacional, a todos los tipos de

entidades que conforman el Sistema Financiero Nacional, sin

dejar a un lado a los Sistemas de Seguro Privado, al Sistema

de Seguridad Social y al Sistema Financiero Popular y Solidario,

desde una óptica de supervisión diferenciada y especializada de

cada caso.

i. Establecer mecanismos de alerta y respuesta temprana que

permitan identificar posibles vulnerabilidades y aplicar opor-

tunamente los correctivos necesarios a fin de aumentar la efi-

ciencia de la supervisión y contar con una mejor evaluación de

la situación económico-financiera actual y futura de las IFI.

Con la adopción de la dolarización, la autoridad de política mo-

netaria perdió el control y capacidad de incidir en la cantidad de

dinero de la economía, y se debilitó la capacidad de acción de la

política monetaria para incidir sobre variables macroeconómicas.

En este contexto, se torna aun más relevante contar con herra-

3.1.4. OSF 4. Desarrollar herramientas alternativas para el manejo de los flujos monetarios e instrumentos complementarios de liquidez

3.1.4.1. Profundizar la desmaterialización del sistema nacional de pagos

mientas alternativas que permitan a la autoridad económica un

mejor control de los flujos monetarios que circulan en la econo-

mía ecuatoriana.

Es necesario desarrollar instrumentos que faciliten los proce-

sos de transferencia de dinero entre agentes financieros y no fi-

nancieros, que permitan a la autoridad económica contar con un

mejor control de los flujos monetarios que circulan en la econo-

mía ecuatoriana. Además, el uso de dólar físico genera costos de

transacción mayores, en relación con operaciones que pueden ser

desarrolladas de manera electrónica. Finalmente, el uso de medios

electrónicos contribuye a elevar la eficiencia en la gestión de los

sujetos financieros.

Las estrategias establecidas para ir un paso más allá en la desmate-

rialización y potenciamiento del Sistema de Pagos son:

a. Facilitar el acceso de la población a medios de pago electróni-

cos

b. Regular el Sistema de Pagos Móviles e impulsar su utilización.

c. Establecer medidas anti-monopólicas en el control de los me-

dios de pago electrónico y redes transaccionales.

d. Establecer los mecanismos legales para desmaterializar una ma-

yor cantidad de títulos valores.

e. Democratizar e impulsar el Sistema Nacional de Pagos.



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Antes de la dolarización, el mercado de liquidez por excelencia

era el mercado de divisas: los actores podían acudir con la moneda

nacional y adquirir dólares en casos de excedentes de liquidez y

podían vender los mismos para la realización de su operatividad

doméstica.

En un contexto de ausencia de moneda nacional, los títulos

valores de alta liquidez, además de servir como instrumentos de

atesoramiento y rentabilidad, poseen ciertas características que

permiten utilizarlos como medios de pago complementarios. El

desarrollo y uso amplio de este tipo de instrumentos contribuye

además al aumento del multiplicador monetario, desincentiva la

salida de divisas, aporta a la dinamización de un mercado secun-

dario de valores relativamente líquido y la democratización del

financiamiento.

A nivel mundial, son considerados como títulos de alta liqui-

dez: las notas de crédito tributarias, los papeles estatales de corto

plazo y los títulos a corto plazo emitidos por el sistema financiero.

Lamentablemente, el Ecuador este tipo de instrumentos no se ha

podido desarrollar a plenitud y los entes a cargo de la supervisión

y regulación financiera se han centrado exclusivamente en la sofis-

ticación de instrumentos como las titularizaciones.

Se han definido las siguientes estrategias para desarrollar e im-

pulsar el uso de estos instrumentos complementarios de liquidez:

a. Ampliar el uso de notas de crédito tributarias y aduaneras

como medios de pago de obligaciones tributarias, aduaneras y

en otros ámbitos del sector público.

b. Impulsar la emisión de nuevos instrumentos de liquidez por

parte del sector público financiero y el sector financiero popu-

lar y solidario.

c. Impulsar el pago de obligaciones en el sector público mediante

instrumentos emitidos por otros emisores estatales.

d. Impulsar el uso de las facturas29 como instrumento de liquidez

por parte del sector no financiero.

e. Generar una adecuada demanda y dinamizar el mercado de

estos instrumentos complementarios de liquidez a través del

establecimiento de “hacedores de mercado” o “market makers.

Cambiar desde adentro exige también un cambio hacia fuera. En nuestro país, con una economía dolarizada, esta exigencia es mayor aún debido a la imposibilidad de generar políticas mone-taria y cambiaria, a lo que se suma una tendencia estructural a satisfacer la demanda interna con producción importada. En estas condiciones, la política del sector externo es una de las pocas he-rramientas a disposición de la autoridad económica para incidir en el sector real de la economía, de acuerdo con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo.

Una economía sin capacidad de emisión se torna mucho más susceptible al resultado de la balanza de pagos. Al no tener mar-

3.2. Sector Externo

3.1.4.2. Desarrollar instrumentos complementarios de liquidez

29 De acuerdo a la Ley de Creación de la Red de Seguridad Financiera de 2008, la factura comercial negociable posee ya la calidad de título valor.



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gen de acción en los ámbitos cambiario y monetario, la oferta de divisas en el país es también la oferta monetaria y los ajustes de allí derivados podrían tener impactos sobre el desenvolvimiento de la economía. En efecto, un creciente déficit en la balanza de pagos implica una mayor salida de divisas, con la consiguiente reducción de la liquidez interna y presiones sobre la tasa de interés. El superá-vit en la balanza de pagos facilita, por el contrario, la disponibilidad de dólares, y con ella se generan condiciones de liquidez y tasas de interés adecuadas para preservar el modelo monetario e impulsar el crecimiento de la economía. Además, la balanza de pagos de nuestra economía está concentrada en pocos actores, pocos pro-ductos y pocos mercados, de quienes dependen los flujos netos mencionados. Por lo tanto, los cambios en la liquidez del sistema dependerán en gran medida del resultado de las cuentas externas. Los choques exógenos que produzcan afectaciones significativas al ingreso neto de divisas al país, pueden provocar importantes desajustes en el empleo y el bienestar de la población. De ahí que el desempeño del sector externo y la política comercial, se vuelven pilares fundamentales de la política económica en dolarización.

Esta mecánica obliga a promover políticas activas de agilidad su-ficiente como para reaccionar con la oportunidad requerida ante resultados adversos de las cuentas corriente, de capital y financie-ra; procurando –en la medida de lo posible– saldos superavitarios de la balanza de pagos y garantizando un flujo estable de divisas.

La política económica deberá apoyar la puesta en marcha de una estrategia de inserción en la economía mundial que priorice las relaciones sur-sur, la sustitución estratégica de importaciones y la diversificación de las exportaciones, colocando productos con ma-yor valor agregado y fomentando las actividades de los pequeños y medianos productores-exportadores. Los instrumentos de defen-sa comercial deben fortalecer las políticas de desarrollo endógeno, de cambio de la matriz productiva y de protección inteligente a la producción nacional. Por otro lado, ninguna medida, ya sea tempo-

ral o definitiva, puede tomársela sin un estricto escrutinio de sus implicaciones para toda la cadena productiva relacionada, y no sólo para un segmento específico de ella.

Para revertir la tendencia extractivista que ha caracterizado a la economía ecuatoriana, uno de los objetivos del Gobierno Na-cional es cambiar la matriz productiva, como parte de la estrategia de desarrollo endógeno que busca la modificación del patrón de especialización. Esto requiere, por un lado, fortalecer el campo de acción del Estado en el ámbito comercial y arancelario y, por otro, renovar la política industrial, priorizando y apoyando no sólo a actores clave como las empresas de menor tamaño, sino también a determinadas ramas de actividad económica en función de crite-rios tales como la generación de encadenamientos productivos, la incorporación y desarrollo de tecnología, la generación de empleo, la recuperación del valor agregado y el aumento de la competiti-vidad.

La rigidez del esquema monetario exige innovar y aplicar me-canismos cuya implementación garantice la sostenibilidad de los flujos externos de divisas hacia el país, que son fundamentales para apuntalar una estrategia de desarrollo endógeno y reducir la de-pendencia de las importaciones.

3.2.1. (Objetivos del Sector Externo) OSE 1. Mantener la viabilidad de la cuenta corriente con una visión de desarrollo endógeno y de encadenamientos productivos.

3.2.1.1. Fortalecer el proceso de sustitución estratégica de importaciones.



73

La primera fase del modelo de desarrollo endógeno para em-prender la sustitución estratégica de importaciones, es una fase de transición en cuanto a su dependencia de los bienes primarios para sostener la economía y buscar sentar las bases para construir y fortalecer la industria nacional y propender hacia el cambio de la matriz productiva. Por consiguiente, desde una perspectiva ma-croeconómica, es necesario adoptar políticas de carácter estruc-tural que permitan modificar los patrones del comercio exterior no petrolero, caracterizado por el crecimiento significativo de las importaciones –en particular de bienes de consumo– y el limitado crecimiento de las exportaciones, y de esta manera garantizar la sostenibilidad de la cuenta corriente:

a. Establecer medidas e instrumentos30 para reducir la dependen-cia excesiva de componente importado en la producción na-cional. Esto implicará un manejo estratégico de la política aran-celaria, siempre bajo un análisis de las implicaciones para toda la cadena productiva y no sólo para un eslabón específico de ella.

b. Facilitar apoyo estatal necesario para desarrollar nuevas ramas de la industria, o actividades productivas que incorporen mayor valor agregado o que atraviesen un proceso de transformación. Esta ayuda deberá dirigirse con preferencia a las pequeñas y medianas empresas.

c. Establecer medidas complementarias de largo plazo, enfocadas a la promoción de las exportaciones y la atracción de inversio-nes productivas.

Ecuador es una economía pequeña, por lo que para ampliar su estructura productiva y abastecerse, ha dependido en gran medida del comercio exterior, hasta convertirse en un país con uno de los índices de apertura más altos de la región31. A pesar de ello, la estructura de las exportaciones ecuatorianas se halla concentrada en:

- Pocos mercados tradicionales (E.E.U.U y Unión Europea), lo que genera riesgos asociados a la contracción de la demanda;

- Productos (sector primario extractivista y productos tra-dicionales) con alta volatilidad de precios; y,

- Exportadores (grandes empresas “ancla” que impiden el desarrollo de cadenas productivas).

Como consecuencia de ello, no sólo el sector externo, sino la actividad económica en general, dependen de pocas variables exógenas, lo que provoca una alta vulnerabilidad de la economía ecuatoriana.

Esta escasa diversificación se ha convertido en un limitante para alcanzar el Buen Vivir, y por lo tanto exige dar un giro no sólo en la política de promoción de las exportaciones, sino también apoyar a la implementación de las estrategias productivas de largo plazo, a fin de integrar el enfoque de desarrollo endógeno a la política comercial. Es el momento de propiciar el cambio en la estructura comercial a través del diseño e implementación de una política

3.2.1.2. Fortalecer el esquema de desarrollo endógeno a través de la inserción estratégica del Ecuador en el mercado mundial

30 Hay que tener presente también que cualquier medida que se adopte en este ámbito, debe considerar el estatus actual del Ecuador en la CAN, en la Organización Mundial de Comercio y los compromisos asumidos al momento de su adhesión. Por ello, es necesario buscar maneras de flexibilizar estos compromisos sin contravenir la normativa internacional. De acuerdo a lo prescrito por la OMC, un país puede invocar medidas no sólo temporales sino también definitivas con el fin de mejorar el nivel de vida general de la población, evitar una drástica contracción del crecimiento económico y el nivel de empleo, en función de las prioridades del país y de forma compatible con las decisiones de política económica interna.31 Ver Gráfico Nº 3 “Grado de Apertura América del Sur y México”.



74

integral y coherente, en base a la confluencia del sector público y privado, de fomento a la diversificación de las exportaciones y de acceso a nuevos mercados bajo un enfoque incluyente y de beneficio mutuo.

El trabajo coordinado de la política económica y la política comer-cial deberá enfocarse en las siguientes estrategias:

a. Incorporar nuevos destinos, productos y actores exportadores (en especial MIPYMES y EPS) al ámbito de comercio exterior, a partir de un análisis de las capacidades productivas actuales y potenciales de la economía nacional, con el objetivo de identifi-car y seleccionar, dentro de los sectores priorizados, los produc-tos con mejores perspectivas, desde una óptica de creación de encadenamientos productivos.

b. Fortalecer las estrategias de promoción y diversificación pro-ductiva, teniendo como eje el impulso al Instituto de Promoción de Exportaciones e Inversiones (PROECUADOR).

c. Generar incentivos a la investigación, desarrollo e innovación tecnológica; y en infraestructura, que sirvan de apoyo al sector exportador.

d. Fomentar la creación de mecanismos de inteligencia comercial para analizar los estándares técnicos y tecnológicos que se re-quieren para el acceso de nuestros productos a otros mercados.

e. Incorporar un marco de relación claro y estable con los demás países a través de los acuerdos multilaterales de comercio para el desarrollo, en línea con los principios Constitucionales y el PNBV, y con los objetivos de la política económica soberana.

Existen espacios de acción importantes en los que aún se pue-de intervenir para fortalecer el rol que la aduana cumple como actor clave dentro del comercio exterior en el Ecuador. Se deben adoptar todas las acciones necesarias para evitar el ingreso de pro-ductos que representen una competencia desleal para la industria local, que atenten contra la salud y seguridad de los consumidores, y que ingresen al territorio de forma ilegal. El contrabando y otras formas de comercio ilegal se deberán combatir con mayor dureza, teniendo en cuenta que no sólo afectan de manera directa a la in-dustria nacional, sino también a los consumidores finales. Además, teniendo en cuenta el objetivo de cambiar el patrón de comercio exterior que continúa siendo favorable más las importaciones que las exportaciones, es fundamental dar una mayor atención a la facilitación de las exportaciones en lo que se refiere a los proce-dimientos aduaneros.

Para consolidar a la aduana como una institución clave en el fo-mento al comercio exterior ecuatoriano, y de apoyo al sector pro-ductivo del país, logrando proteger a la industria y al consumidor local, y apoyando al sector exportador; se requiere ahondar en las siguientes estrategias:

a. Agilizar los procesos y reducir el volumen de trámites de la aduana a través de la confluencia de las instituciones que inter-vienen en las operaciones de comercio exterior, con énfasis en la facilitación de las exportaciones.

b. Mejorar la efectividad de los controles aduaneros a través del perfeccionamiento del perfilador de riesgos que permita reducir la necesidad de realizar aforos físicos, aumentar el uso de aforos no intrusivos (rayos X) y establecer listas referenciales de pre-

3.2.1.3. Profundizar el apoyo al sector exportador y proteger la industria local a través de los procesos aduaneros.



75

cios de productos importados en sectores sensibles.c. Reforzar el control posterior y el control fronterizo, mediante

un trabajo armonizado de la aduana con otras entidades públi-cas, velando por el cumplimiento pleno de la normativa y regla-mentación técnica para productos sensibles.

Las restricciones de orden financiero son consideradas por las

pequeñas y medianas empresas exportadoras ecuatorianas como

uno de los elementos que más afectan su competitividad y su

capacidad de mantener o profundizar su inserción en el mercado

externo. Es por ello que se ha visto la necesidad de desarrollar

y fortalecer los mecanismos financieros para el fomento de las

exportaciones ecuatorianas, sobre todo de MIPYMES. Un paquete

de servicios financieros especialmente diseñados para el fomento

de las exportaciones nacionales es uno de los elementos centrales

para delinear cualquier política de inserción estratégica y de diver-

sificación de las exportaciones nacionales, y por esa vía, garantizar

los equilibrios externos y el balance macroeconómico. Esta política

de servicios financieros comprende:

a. Creación de una división Eximbanco como parte de la CFN te-

niendo en cuenta las facultades que le otorga la ley, su capacidad

técnica e información disponible sobre el perfil de exportado-

res.

b. Establecer alianzas estratégicas entre CFN y el resto de Ins-

tituciones Financieras Públicas para aprovechar las sucursales

y fortalezas de cada una de ellas en el potenciamiento y de-

mocratización territorial de los programas que se creen para

fortalecer a pequeños y medianos exportadores.

c. Mejorar la competitividad de las exportaciones de bienes y ser-

vicios mediante la disminución de sus gastos operacionales y del

riesgo de no contar con capital de trabajo.

d. Diseñar alternativas que permitan reducir los costos asociados

a servicios recibidos desde el exterior.

En una economía dolarizada, el sector externo –a través de la balanza de pagos– es la fuente generadora del circulante ne-cesario para el desenvolvimiento de la actividad productiva. Con el fin de asegurar los flujos de divisas y la liquidez de la economía requeridos en los sectores fiscal, externo y financiero, sumadas a las vulnerabilidades que presenta el sector externo ecuatoriano; es necesario desincentivar la salida de divisas y contar con aquellas que generan las exportaciones para generar mayor liquidez en el sistema financiero nacional. De esta manera, se fortalecerán los mecanismos para hacer frente a choques exógenos adversos y evitar el debilitamiento del esquema monetario.

La actividad exportadora, sobre todo de las más grandes em-presas, no está cumpliendo con su objetivo fundamental de gene-rar divisas para la economía nacional, puesto que un alto porcenta-je no ingresa al país. Por ello se hace necesario diseñar mecanismos e incentivos para que los exportadores ingresen mayores montos de divisas al territorio nacional.

3.2.2. OSE 2. Incrementar las fuentes de financiamiento y los flujos netos de divisas

3.2.2.1. Desarrollar y fortalecer los mecanismos financieros que promuevan las exportaciones, sobre todo las de pequeños y medianos exportadores.

3.2.2.2. Fortalecer los mecanismos para asegurar los flujos netos de divisas y liquidezen la economía nacional



76

Para poseer un flujo adecuado de divisas en el sistema financiero nacional, se han definido las siguientes estrategias:

a. Impulsar mecanismos de seguros y reaseguros que minimicen la salida de divisas.

b. Establecer mecanismos de cruce de información sobre ingreso de divisas y monitoreo de cantidades exportadas, y las respec-tivas medidas para garantizar un adecuado flujo de divisas a la economía nacional, sin que esto genere costos administrativos a los exportadores.

El Banco del Sur, junto al Fondo Común de Reservas del Sur,

entidad que estará encargada de la estabilización monetaria y cam-

biaria; y el Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos

(SUCRE); configurarán un nuevo esquema financiero en la Región

orientado a canalizar sus propios recursos para alcanzar un de-

sarrollo acorde con sus realidades específicas, en un marco de

integración.

El Banco del Sur surge como el eje articulador de la nueva

arquitectura financiera regional (NAFR) dirigida a cubrir las nece-

sidades del desarrollo que no han sido atendidas desde las enti-

dades y organismos multilaterales vigentes. En efecto, la configura-

ción de estas estructuras financieras ha propiciado que países en

desarrollo destinen recursos privados y públicos hacia entidades

e instrumentos financieros del primer mundo, a la par que las ne-

cesidades de financiamiento para su propio desarrollo han sido

parcialmente satisfechas a través de un continuo endeudamiento

y muchas veces condicionadas a intereses ajenos a los objetivos

nacionales y regionales.

Desde una perspectiva de integración regional, el Banco del

Sur se orientará a captar el ahorro regional y facilitar la provisión

de bienes y servicios de la región, para atender las necesidades

básicas de la población desde una perspectiva de complementa-

riedad y cooperación productiva. Las acciones del Banco del Sur

deben enmarcarse en propiciar una nueva dinámica entre Estado,

economía popular y empresas, a efectos de potenciar el desarrollo

de los países de la región sobre una base de inclusión de todos los

actores productivos.

El SUCRE, por su parte, abre la posibilidad de ampliar el in-

tercambio intrarregional, aprovechando las complementariedades

productivas de los países signatarios. Se enmarcará en un espacio

más amplio de políticas comerciales nacionales orientadas a la in-

tegración regional, reduciendo la dependencia determinada por

las lógicas comerciales norte-sur. Esta redefinición reforzará las re-

laciones sur-sur mediante un comercio basado en la producción

complementaria, cooperativa e incluyente, susceptible de estimular

mediante incentivos.

En este contexto, es indispensable:

a. Impulsar y consolidar iniciativas financieras regionales, median-

te el esfuerzo coordinado y permanente de todas las entida-

des involucradas.

b. Avanzar en el diseño del Banco del Sur, su estructura, oferta

de productos financieros, criterios de elegibilidad de proyec-

tos y fuentes de fondeo.

c. Fortalecer el SUCRE, a través de un sistema de mecanismos e

incentivos para fomentar su uso entre los actores privados.

3.2.2.3. Impulsar los procesos de la Integración Regional, en especial el Banco del Sur



77

La migración constituye un fenómeno social complejo y que debe ser entendido en sus diferentes dimensiones. Sin apartar la vista de las connotaciones sociales y humanas del fenómeno, des-de una perspectiva de flujos macroeconómicos, las remesas han pasado a jugar un rol importante en nuestra economía. A partir de la dolarización, para el Gobierno ecuatoriano las remesas que envían nuestros compatriotas desde el exterior dejaron de ser un ‘mero item’. También en su dimensión monetaria. Claramente han sido, en los últimos años, uno de los factores que afectan a la liquidez de la economía, al tiempo que han contribuido a financiar la cuenta corriente.

A pesar de la importancia de esta variable para la economía nacional, no existen, excepto iniciativas aisladas, mecanismos que faciliten el envío, la recepción y la canalización de remesas, que satisfagan las necesidades de los migrantes y sus familiares en el Ecuador. Por ello, se requiere:

• Impulsar la implementación de servicios y productos fi-nancieros especializados, dirigidos a atender las necesidades de los migrantes ecuatorianos, aprovechando la infraestructura, co-nocimiento y experiencia de las instituciones financieras públicas. Estos productos están enfocados a masificar y facilitar los envíos de remesas a bajo costo a través de mecanismos innovadores y específicos para los migrantes y sus familias, y a canalizar los recur-sos provenientes de las remesas al ahorro y a esfuerzos asociativos mediante la entrega de crédito productivo.

Estos productos deberán aprovechar, en la medida de lo posi-ble, la capacidad instalada en las instituciones financieras públicas

para garantizar la eficiencia y la agilidad en la atención a los migran-tes ecuatorianos. La SENAMI, a través de sus oficinas en distintas partes del mundo, facilitará la tarea y se encargará del proceso de seguimiento y evaluación de los productos y servicios que oferten los operadores.

El campo de acción de la política económica en el Ecuador es reducido y sus intervenciones se concentran, particularmente, en los ámbitos fiscal y tributario, financiero-monetario y externo. Sin embargo, cualquier política desarrollada en estos diferentes espa-cios tiene como fin último el generar un impacto positivo en la de-nominada economía real: en la generación de empleo; en el incre-mento de la producción; en las ganancias en productividad, etc. La recuperación de la actividad económica en sus diferentes sectores y para sus diversos actores, se sostiene por la complementariedad de las acciones públicas y privadas. Desde una perspectiva privada, la conveniencia de realizar una inversión se rige principalmente por la búsqueda de utilidades. Sin embargo, la iniciativa pública, a través de sus programas y proyectos, se orienta a maximizar los beneficios sociales de sus intervenciones.

Durante los últimos años, la recuperación del rol de Estado en la economía y el fortalecimiento de su institucionalidad, han permi-tido avanzar en la generación de condiciones adecuadas para que las actividades económicas puedan ampliar su alcance y apalancar su crecimiento. La definición de prioridades y de la estrategia de desarrollo, marcan el camino hacia la el cambio de la matriz pro-ductiva del país de manera que se puedan alcanzar de manera progresiva los objetivos del Buen Vivir. De manera particular, y den-tro de los espacios de acción del Consejo Sectorial de la Política Económica, se identifican algunas estrategias específicas dirigidas a

3.2.2.4. Facilitar la recepción de remesas a partir de servicios y productos financieros especializados

3.3. Sector Real



78

impulsar la actividad del sector productivo con especial énfasis en las micro, pequeñas y medianas empresas.

Un elemento fundamental es la inversión para el desarrollo, y sobre todo aquella dirigida a los sectores estratégicos. En este ámbito, se requiere crear, aumentar y mejorar la infraestructura pública, y así elevar la cobertura y calidad en la provisión de bie-nes y servicios. Un mecanismo para ello son las alianzas público-privadas, mediante esquemas novedosos de financiamiento y en articulación con las políticas de desarrollo local implementadas por los Gobiernos Autónomos y Descentralizados (GAD).

Adicionalmente, el cambio de la matriz productiva requiere brindar y profundizar el acceso de todos los actores a los medios e instrumentos de producción. Uno de los mecanismos que sin duda fomenta esta democratización son las compras públicas. De acuerdo al mandato constitucional (Art. 288), éstas deben priori-zar productos y servicios nacionales, en especial los de la Econo-mía Popular y Solidaria y de las MIPYMES. Asimismo, estos sectores necesitan acceder a fuentes de financiamiento en el sistema finan-ciero formal para impulsar la generación de emprendimientos di-námicos, inversión productiva y empleo. Para ello, deberán funcio-nar fondos de garantías parciales a los pequeños productores, que permitan que parte del riesgo sea asumida al entregar un crédito.

Por lo dicho, es indispensable dar impulso a estas iniciativas y, de esta forma, contribuir a un desarrollo más inclusivo y democrá-tico, donde todos los actores tengan mayores oportunidades para realizar emprendimientos que apuntalen el cambio de la matriz productiva. Finalmente, cabe mencionar que el reconocimiento del sector de la Economía Popular y Solidaria, exige un manejo de la política pública enfocado a integrar a sus actores dentro del cir-cuito económico y contribuir al cumplimiento de los objetivos de desarrollo a partir del principio de solidaridad.

Finalmente, dicho principio de solidaridad debe estar concebi-do dentro de un marco de responsabilidad intergeneracional en el manejo sustentable de los recursos naturales. El acceso equita-tivo de las dotaciones de recursos naturales para las generaciones presentes y futuras es otra razón para abogar por el cambio de matriz productiva y pasar de un modelo de producción extracti-vista a un modelo sustentable de desarrollo, respetando a su vez los derechos de la naturaleza estipulados en la Constitución de la República.

Los micro, pequeños y medianos empresarios, enfrentan varias restricciones y obstáculos para acceder a financiamiento por par-te del sistema financiero privado ecuatoriano. El principal impedi-mento está ligado a las garantías requeridas para la obtención de un crédito. Por tal motivo, y a pesar de que las MIPYMES desarro-llan planes de inversión atractivos y proyectos económicamente viables, éstos no llegan a realizarse.

A pesar de que en el Ecuador la ley para fomentar el desarrollo de los fondos de garantía crediticia data del año 1983, el país no cuenta con un sistema de fondos de garantía implementado. Esto ha generado una clara limitación en el acceso a crédito, especial-mente para las MIPYMES, marginándolas del mercado financiero. Se requiere de la intervención estatal para reducir la aversión al

3.3.1. (Objetivos del Sector Real) OSR 1. Incrementar la inversión productiva con énfasis en los sectores que apuntalan el cambio de matriz productiva

3.3.1.1. Generar los instrumentos para democratizar los medios de producción y profundizar el acceso para los actores tradicionalmente excluidos



79

3.3.1.2. Generar mecanismos de compras públicas que impulsen la producción local y expandan la demanda de empleo

riesgo de los agentes otorgadores de crédito.

Otra restricción en el acceso al crédito deriva de la concen-tración de la cartera de crédito del sector financiero privado en operaciones de corto plazo (descalce de plazos). El sector ban-cario ha concentrado su cartera en financiamiento de consumo, importaciones y comercio, que implican plazos menores que los requeridos por el crédito productivo (más de 2 años).

Para atacar estos problemas, es fundamental concentrar los esfuer-zos de política económica en:a. Implementar el Fondo Nacional de Garantía crediticia que fa-

cilite la participación de las MIPYMES y de los actores de la Economía Popular y Solidaria (EPS) en segmentos de financia-miento para desarrollo de proyectos productivos, mediante la reducción de riesgo asumido.

b. Establecer estrategias regulatorias para reducir la aversión al riesgo del sector bancario privado.

c. Generar incentivos para la colocación de crédito productivo (mayor plazo) que financie las iniciativas productivas que con-tribuyan a la generación de empleo y al cambio de la matriz productiva.

d. Establecer mecanismos alternativos de fondeo para enfrentar el descalce de plazos.

Las compras públicas, más allá de ser un sistema que transpa-

rente las adquisiciones del gobierno y que contribuya a optimizar

el gasto público, constituye una importante herramienta de desa-

rrollo para apoyar de manera preferencial a la producción local y

sobre todo la de los micro, pequeños y medianos empresarios y


así apuntalar la transformación de la matriz productiva. El manejo

de economías de escala suele poner en ventaja a las grandes em-

presas que pueden tener mayor flexibilidad al momento de ajustar

sus ofertas, y de esa forma dejar por fuera a empresas más peque-

ñas. Por otro lado, la limitada tecnología y procesos industriales,

en ocasiones impiden que las ofertas de las pequeñas empresas

cumplan con los estándares de calidad requeridos o con las carac-

terísticas solicitadas en las licitaciones. Estos problemas, sumados

a la informalidad y limitado acceso a información pública, reducen

las posibilidades de que las pequeñas empresas salgan favorecidas

en los procesos de compras del Estado. Desde esta perspectiva,

es fundamental afinar la normativa, generar nuevos mecanismos y

optimizar los existentes a fin de incorporar estos nuevos actores

y por esa vía incrementar la demanda de empleo y su producción.

En esta línea, y para profundizar la utilización del Sistema Nacional

de Contratación Pública como una herramienta de política eco-

nómica y transformación de la matriz productiva del país, se han

definido las siguientes estrategias:

a. Definir un espacio preferencial para la compra de bienes es-

tandarizados, es decir, bienes que deben cumplir cierto tipo de

características homologadas para que los pequeños y medianos

productores puedan ajustar con mayor facilidad su producción

a los parámetros establecidos.

b. Evaluar y afinar el margen de preferencia vigente para produc-

tores y oferentes nacionales, dentro de la lógica y objetivos de

la estrategia de sustitución de importaciones y transformación

de la matriz productiva del país.

c. Incentivar procesos de compras públicas que permitan la dota-

ción de bienes para procesos sucesivos.

d. Profundizar los procesos de integración de pequeños actores

productivos al circuito de la compras del Estado, mediante su


80

incorporación a la base de proveedores y capacitación para

que optimicen sus estrategias de acceso a la información y pro-

cesos electrónicos vigentes.

En la actualidad, el país no cuenta con la información necesaria

para evaluar el impacto que ha tenido la aplicación de un modelo

de producción extractivista en el ambiente. Por ello, se ha em-

pezado a trabajar en la construcción de cuentas ambientales que

permitan dar un seguimiento detallado a la utilización de recursos

naturales en las diferentes ramas de actividad económica. En este

sentido, la reestructuración de las cuentas nacionales, para destacar

las actividades económicas que tienen un gran impacto en el am-

biente, coadyuvará en la identificación de las ramas que requieren

una mayor inversión en tecnología para reducir los impactos am-

bientales y su posterior transición hacia un modelo de desarrollo

sostenible.

Por otro lado, consientes de que el manejo responsable de los

recursos naturales no es una tarea aislada, el Ecuador se ha con-

vertido en uno de los principales actores mundiales proponentes

del cambio de concepto basado en el principio “quien contamina

paga” hacia una política de incentivos a la precaución, premiando a

quien no contamina. Ejemplo de ello es la iniciativa Yasuní ITT, que

plantea al mundo opciones más justas con el ambiente basadas en

la concepción del Buen Vivir y en los derechos de la naturaleza.

Adicionalmente, el conocimiento de la biodiversidad que po-

see el Ecuador, es un factor desequilibrante en el empoderamiento

de la población de su riqueza natural. El reducido flujo de visitantes,

especialmente nacionales, al Sistema Nacional de Áreas Protegi-

das es un signo de la falta de promoción de estos sitios, debido

a la insuficiente inversión en un sector con gran potencialidad de

desarrollo como es el ecoturismo, más aun si tomamos en cuenta

que este sector es uno de los componentes de la nueva matriz

productiva.

Por último, la responsabilidad intergeneracional en el uso de los

recursos naturales va de la mano con una nueva matriz energética

que facilite el aumento de la competitividad sistémica, viabilizando

el cambio de modelo productivo.

Para dar cumplimiento a este objetivo de política, es necesaria la

aplicación de las siguientes directrices:

a. Potenciar la elaboración de las cuentas ambientales como una

herramienta clave para sincerar el estado de situación del mo-

delo productivo ecuatoriano.

b. Incentivar la producción limpia y ecoeficiente.

c. Impulsar el financiamiento para la inversión en tecnología e in-

fraestructura para procesos productivos limpios.

d. Promover el consumo de productos nacionales elaborados

bajo estándares de protección ambiental.

e. Impulsar el ecoturismo comunitario dentro del Sistema Nacio-

nal de Áreas Protegidas.

3.3.1.3. Impulsar el acceso equitativo a los recursos naturales con criterios de responsabilidad intergeneracional.



81

La política fiscal para el Buen Vivir debe procurar la redistribu-ción y la equidad en el gasto fiscal como un principio orientador de su gestión. Se deberá asegurar que la mayor y mejor recau-dación y progresividad tributarias sean utilizados con criterios de equidad, garantizando que actúen a favor de la reducción gradual de la dependencia de los ingresos petroleros.

Este reto plantea la necesidad de un manejo de las finanzas pú-blicas con visión plurianual, con sujeción a la planificación, eficien-te, transparente, desconcentrado y descentralizado, impulsando la gestión por resultados. Este debe ser el punto de partida para procurar que la política fiscal sea equitativa y redistributiva, requisi-to mínimo indispensable para generar, desde la política pública, un régimen de desarrollo inclusivo y democrático.

La capacidad del gobierno para financiar la infraestructura eco-nómica y social necesaria para contribuir al crecimiento, a la re-distribución del ingreso y al desarrollo equitativo; requiere de una política fiscal de ingresos públicos que se base en un sistema de recaudación de impuestos más eficiente y progresivo, así como de un nivel de financiamiento adecuado y sostenible que permita la generación de los fondos y la liquidez de la caja necesarios para proporcionar bienes y servicios públicos de calidad a la población. En este contexto, la política fiscal de ingresos también debe realizar una adecuada gestión de la liquidez de las empresas públicas con miras a dar cumplimiento de manera oportuna a los requerimien-tos de los organismos ejecutores.

Otro de los pilares de la política fiscal es el del gasto público. El desafío se encuentra en mejorar la progresividad y la calidad del gasto público para maximizar su potencial como instrumento para fomentar el desarrollo equitativo del país. Sin embargo, el Gobier-

no Nacional heredó un conjunto de subsidios que restan espacio fiscal para un ejercicio que permita cumplir de manera eficiente y eficaz los objetivos planteados, por lo que será necesario hacer un ejercicio de optimización política y social, siempre cuidando que este sea consistente con los principios de sostenibilidad fiscal del Código Orgánico de Finanzas Públicas; y de justicia, democracia, solidaridad, inclusividad y responsabilidad intergeneracional que debe satisfacer el régimen de desarrollo para el Buen Vivir.

Por otra parte, el régimen de desarrollo busca ampliar las ca-pacidades de todas y todos, y recuperar la soberanía (alimentaria, energética y financiera), propósitos que requieren una perseve-rante inversión pública para recuperar una adecuada provisión de bienes y servicios públicos, así como superar las deficiencias de una obra pública (escuelas, hospitales, caminos, puertos y aeropuertos) que históricamente fue supeditada a la priorización del pago de los pasivos externos y al enriquecimiento de pocos. Factor deter-minante para la recuperación de la soberanía energética, con in-mensos encadenamientos sociales, ambientales y productivos, es el cambio de matriz energética. La política fiscal debe, en consecuen-cia, garantizar el financiamiento de la inversión pública para cumplir con la programación presupuestaria que servirá para ejecutar esta política de cambio estructural.

En la medida en que la nueva política de gasto del sector pú-blico implementada por el Gobierno Nacional se constituye en un poderoso instrumento de incentivo a la actividad privada, será necesario atender también el fomento para el desarrollo y con-solidación de la industria nacional; a través, por ejemplo, de los mecanismos de compras públicas. El carácter redistributivo de esta opción deberá asegurarse poniendo el énfasis en las micro, peque-ñas y medianas empresas, en consistencia con la política comercial.

3.4. Sector Fiscal



82

En resumen, la política fiscal delineada en la Agenda de Políti-ca Económica para el Buen Vivir 2011 - 2013 debe enfocarse en reducir la dependencia de los ingresos petroleros, apoyarse en un sistema tributario más eficiente y progresivo, mejorar la calidad y equidad del gasto público; y procurar niveles adecuados de finan-ciamiento público en condiciones favorables y sostenibles en el largo plazo.

El gasto público, en la economía, equivale a los diferentes ser-

vicios prestados a la ciudadanía. En consecuencia, es fundamental

obtener los recursos necesarios para financiar el gasto público,

como mecanismo de asegurar la oferta de servicios públicos al

país.

Es importante señalar que el Presupuesto General del Estado

(PGE) se alimenta de ingresos permanentes y no permanentes.

Estos últimos mantienen una participación de alrededor del 26%

del total de ingresos, lo cual todavía deja un margen de exposición

ante eventos externos. Es fundamental garantizar el financiamien-

to y la sostenibilidad del gasto público debido a que, como se había

explicado anteriormente, este viabiliza la aplicación de las políticas

orientadas a la consecución de los objetivos y metas planteadas en

el Plan Nacional del Buen Vivir.

Se deben establecer políticas que prioricen y aumenten los in-

gresos permanentes como fuente principal de recursos públicos,

y disminuir la dependencia de ingresos no permanentes (ingresos

petroleros), para fondear el Presupuesto. Los ingresos así genera-

dos deberán llegar a cubrir un valor al menos equivalente o supe-

rior al monto presupuestado para cumplir los gastos corrientes

relativos a los servicios sociales y administrativos.

Con estos objetivos, la política económica para el buen vivir, debe-

rá enfocarse en las siguientes estrategias:

a. Profundizar un sistema tributario eficiente y progresivo, y con-

vertirlo en una herramienta más efectiva para financiar la políti-

ca pública y mejorar la redistribución de los ingresos.

b. Fomentar la transparencia en la ejecución del gasto público.

c. Fortalecer y potenciar los mecanismos de administración de

gestión de las cuentas fiscales del Gobierno central, los Go-

biernos autónomos descentralizados, las empresas públicas y las

entidades autónomas, a fin de optimizar la liquidez fiscal.

3.4.1. (Objetivos del Sector Fiscal) OSI 1. Mantener un adecuado nivel de liquidez de la caja fiscal y un financiamiento sostenido y diversificado

3.4.1.1. Mejorar el financiamiento y la sostenibilidad del gasto público

Los sectores estratégicos de la economía, entre ellos la electri-

cidad, las telecomunicaciones y los hidrocarburos, fueron víctimas

de procesos, algunos terminados y otros inconclusos, de privatiza-

ción, en el marco de la “modernización del Estado” planteada por

3.4.1.2. Gestionar adecuada y responsablemen-te la liquidez de las empresas públicas en función de sus objetivos sociales y de eficiencia

administrativa



83

3.4.1.3. Garantizar la consecución de recursos destinados al financiamiento de la inversión pública y concretar líneas de crédito contingentes ante eventos externos

Uno de los constantes retos que enfrenta la política económica

y social tiene que ver con la consecución de recursos destinados

a financiar la inversión pública y la concreción de líneas de crédito

contingentes ante eventos externos.

Se requiere garantizar el financiamiento oportuno de la inver-

sión pública para lograr un desarrollo integral, equilibrado y poli-

céntrico, que permita generar las condiciones básicas en cuanto a

provisión de infraestructura y servicios básicos y de esta manera

fortalecer la productividad sistémica de la economía, y consolidar

la primera fase de la estrategia de desarrollo endógeno. Por otro

lado, se debe disponer de forma oportuna de recursos suficientes

para enfrentar posibles afectaciones al normal desempeño de la

economía por eventos externos, por ejemplo crisis financieras y

de liquidez, o eventuales catástrofes naturales.

Para fortalecer la política fiscal en estos dos aspectos, se han esta-

blecido las siguientes estrategias:

a. Afianzar las relaciones con socios estratégicos que puedan

contribuir tanto al desarrollo e implementación misma de los

proyectos emblemáticos de inversión, como a la consecución

de financiamiento para dichas inversiones, manteniendo una

visión equilibrada para ambas partes.

b. Acceder a líneas de crédito emergentes que ayuden a neutra-

lizar los efectos adversos generados por factores exógenos y

canalizar dichos recursos hacia los sectores más vulnerables.

c. Establecer lineamientos para que el Banco del Sur incorpore


el neoliberalismo. Si bien el Gobierno Nacional ha emprendido

acciones estructurales para recuperar estas actividades y desarro-

llarlas a través de empresas públicas, falta camino por recorrer

para configurar una gestión de sectores estratégicos y servicios

públicos altamente eficiente y articulado a la planificación nacional.

Es necesario implementar algunas políticas para que las empre-

sas de propiedad estatal se manejen con altos estándares de efi-

ciencia administrativa y de gestión, permitiendo una mayor y mejor

cobertura de los servicios que proveen a la población objetivo

(con mayor énfasis en la de menores recursos económicos), y que

ello incida en una administración coordinada de la liquidez a nivel

de todo el sector público no financiero. De esta manera se lograría

canalizar los excedentes de liquidez de algunas empresas públicas

hacia las deficitarias, logrando que los recursos ociosos se orienten

a los objetivos de política pública, precautelando la sostenibilidad

de este mecanismo. Para ello se requiere:

a. Desarrollar un sistema integrado de seguimiento a la gestión,

y de administración de liquidez de las empresas públicas. Esto

permitirá realizar un trabajo tipo tesorería centralizada, con el

propósito de transferir liquidez de las empresas excedentarias

a las deficitarias, implementando a su vez, sistemas de control

de aplicación de estas políticas.

b. Establecer un esquema de alianzas público - privadas para ge-

nerar opciones de financiamiento y gestión en la provisión de

servicios públicos, en el marco de la Constitución y en el que la

participación de los GAD será la clave.


84

mecanismos de financiamiento contingente.

d. Implementar un mecanismo de cobertura petrolera que permita

garantizar los ingresos programados de la caja fiscal y minimice el

riesgo de posibles afectaciones antes caídas del precio del crudo.

Los subsidios, en relación al Presupuesto General del Estado, representan niveles superiores al 20%, constituyéndose en uno de los rubros del gasto fiscal más importantes. En orden de magnitud, los subsidios a los combustibles son los más representativos. Por otro lado, en el país, los subsidios tienen carácter permanente y generalizado a toda la población, lo cual ha profundizado los efec-tos regresivos en la distribución de la riqueza. En este contexto, es fundamental replantear los términos en los que se han manejado los subsidios, los mismos que deberían responder a una serie de lineamientos: ser progresivos y apuntalar los objetivos de redis-tribución de la riqueza, procurar tener bajo costo y alto impacto, poseer efectos multiplicadores, promover el cambio de precios relativos y ayudar a la consecución de los objetivos del Buen Vivir en otros ámbitos como la Salud de la Población y la protección del ambiente. Además, los subsidios requerirán una permanente revi-sión y optimización para garantizar que estén bien direccionados en función de los objetivos antes citados.

Esta optimización del esquema de subsidios requerirá:

a. Implementar mecanismos que permitan optimizar el uso de los subsidios hacia aquellos fines para los cuales fueron definidos, manteniendo la progresividad en el otorgamiento de los mis-mos

3.4.1.4. Optimizar los subsidios en funciónde los objetivos del Buen Vivir.

3.4.2. OSI 2. Incrementar el margen de maniobra del presupuesto a través de un espacio fiscal adecuado

3.4.2.1. Mejorar las relaciones fiscales inter e intragubernamentales, con énfasis en la desconcentración y descentralización de las finanzas públicas

Estas interacciones dentro del Ejecutivo Nacional tanto como

con los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), se han

efectuado, en general, en el marco de las dificultades ocasionadas

por una inadecuada y/o limitada desconcentración de funciones y

responsabilidades, y también de diversas limitaciones en la descen-

tralización de competencias y responsabilidades. Tales limitaciones

afectan el adecuado desenvolvimiento de las instituciones públicas,

independientemente del nivel de gobierno al que correspondan, y

en consecuencia inciden en la cantidad, calidad y oportunidad de

los bienes y servicios que cada institución pública debe brindar al

país.

Se debe lograr que los distintos niveles de gobierno (intra-

gubernamentales e intergubernamentales), cuenten con espacios

presupuestarios adecuados, de manera que puedan cumplir sus

objetivos, programas y proyectos, sin afectar el desempeño de los

restantes niveles.


b. Armonizar los subsidios a los principios de sostenibilidad fiscal del Código Orgánico de Finanzas Públicas y del Buen Vivir.

c. Evaluar periódicamente el alcance e impacto de los subsidios.


85

3.4.2.2. Garantizar que el endeudamiento público se destine a financiar los programas y proyectos de inversión contenidos en el PNBV

Para fortalecer el espacio fiscal en estos aspectos, se han estable-

cido las siguientes estrategias:

a. Impulsar la desconcentración de los procesos financieros y

presupuestarios para que las decisiones de gasto y de pago

se realicen eficientemente en las entidades desconcentradas,

manteniendo la lógica del manejo óptimo de la liquidez.

b. Fortalecer los procesos de descentralización fiscal con énfasis

en la generación de ingresos propios de los GAD, el estableci-

miento de mecanismos de transferencias equitativos para nue-

vas competencias y de compensación por la explotación de

recursos no renovables, conforme lo establecido en el Código

Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentra-

lización (COOTAD).

El PNBV, y una herramienta como el Plan Anual de Inversiones,

contienen los programas y proyectos de inversión que el país re-

quiere para alcanzar sus objetivos de desarrollo y el Buen Vivir de

los ecuatorianos. El financiamiento de la inversión pública, proviene

en parte del endeudamiento público, tanto interno como externo.

En vista de que el endeudamiento, si bien financia los programas

y proyectos de inversión pública, implica costos financieros en el

corto, mediano y largo plazos, es fundamental que los recursos se

destinen a tales fines. Sin embargo, cabe mencionar que ante la

dificultad de obtener fuentes de financiamiento, la inversión pú-

blica tradicionalmente se ha manejado como la variable de ajuste,

lo cual ha limitado la formación bruta de capital fijo con la conse-

cuente repercusión en los objetivos de desarrollo. Se debe impedir

que se retrase la ejecución de las obras de infraestructura, ya que

de esa manera se posterga también la transformación productiva

de nuestra economía.

Para superar problemas de ilegitimidad de la deuda que sufrió

el Ecuador en los años pasados, la Constitución estableció una

instancia llamada Comité de Deuda, que debe consolidarse y for-

talecerse para velar por el buen uso y destino del endeudamiento

público.

Para solventar problemas de baja ejecución del gasto de in-

versión, así como la calidad de la misma, el Código Orgánico de

Planificación y Finanzas Públicas (COPYFP) dispone que el Plan

Nacional del Buen Vivir deba incluir la presentación del Plan Plu-

rianual de Inversiones, responsabilidad última de los Ministerios

Coordinadores del Gobierno nacional.

En lo concerniente al endeudamiento público de los gobiernos

autónomos descentralizados, es el BEDE quién facilita la inversión

requerida por los GAD de acuerdo a sus competencias, proveyen-

do subsidios del Gobierno Central en aquellos proyectos que son

de interés del Estado Central y están definidos como prioritarios

en el Plan nacional para el Buen Vivir.

De esta manera, la legislación vigente facilita que la ejecución

de los proyectos de inversión pueda ejecutarse desde el inicio de

cada año, rompiendo así el patrón observado durante los ejerci-

cios presupuestarios anteriores, en los cuales se ejecuta el mayor

porcentaje de la inversión durante el último trimestre.

Como apoyo al marco normativo descrito, se requiere estable-

cer mecanismos y procesos para mejorar el control de desarrollo

de los proyectos de inversión pública y utilizar de mejor manera

los recursos provenientes del endeudamiento. Para ello, se han



86

definido las siguientes estrategias:

a. Reforzar el proceso de seguimiento físico de los proyectos de

inversión pública, a través de la inversión en tecnología de punta.

b. Incorporar al proceso de seguimiento de ejecución de la inver-

sión a las autoridades locales y la ciudadanía, para generar un

sistema de alertas temprano participativas.

c. Realizar permanente seguimiento y auditoría a lo establecido en

el COPYFP y la planificación, en lo referente al cumplimiento del

plan plurianual de inversión y jerarquización de los proyectos, en

el Sistema de Inversión Pública.

d. Apoyar a los GAD en servicios no financieros para garantizar la

posibilidad de presentar proyectos al BEDE y mejorar sus recau-

daciones de ingresos propios.

La política tributaria debe guardar consistencia con los linea-mientos generales de la política fiscal. Mejorar la recaudación y su progresividad es crucial para llevar a cabo políticas de redistri-bución orientadas a mitigar los actuales niveles de desigualdad y pobreza, parte fundamental del Buen Vivir.

El principal desafío de la política tributaria consiste en forta-lecer la progresividad y redistribución del sistema tributario au-mentando la recaudación de impuestos directos (a la renta de las personas y a los beneficios de las empresas), que garanticen el principio de que “el que más tiene, más paga”. Deberán ser los impuestos directos los que mayores ingresos generen al fisco. Así mismo, se deberá propender a que los impuestos indirectos sean menos regresivos.

Por otro lado, el fortalecimiento del sistema tributario busca una soberanía fiscal que permita reducir la dependencia del finan-

Desde el 2008, -año de vigencia de la Ley para la Equidad Tribu-taria-, se ha constatado un crecimiento importante del porcentaje de presión tributaria, esto se debe principalmente por la lucha contra la evasión y los nuevos enfoques de gestión de la adminis-tración tributaria. Sin embargo es necesario consolidar un sistema tributario progresivo y redistributivo basado en la generación de recaudación de impuestos directos.

El sistema tributario ecuatoriano está conformado en su mayo-

3.5. Sector Tributario3.5.1. (Objetivos del Sector Tributario) OST

1. Incrementar la progresividad de los ingresos tributarios en función del Buen Vivir

3.5.1.1. Fomentar una política tributaria con capacidad recaudatoria enfocada en la imposición directa


ciamiento externo, de los ingresos petroleros o de cualquier otra actividad de extracción. Solo así existirán los recursos de forma sostenida que permitan implementar políticas públicas para un cambio del modelo de desarrollo en el país.

Así mismo, el sistema tributario debe ser una herramienta que permita corregir externalidades negativas para la sociedad y que atenten contra la consecución del Buen Vivir para toda la sociedad. Por ejemplo, los impuestos se utilizan para desincentivar el con-sumo de productos nocivos para la salud, estrategia que deberá ligarse a los respectivos objetivos sectoriales de desarrollo social.

Finalmente, el sistema tributario debe precautelar que los in-centivos tributarios definidos contribuyan efectivamente a la ge-neración de mayor empleo de calidad, a la transformación de la matriz productiva del país y a la protección del medio ambiente.


87Políticas Económicaspara el Buen Vivir

ría por impuestos directos. Sólo el IVA, ICE y aranceles constituyen impuestos indirectos. Los impuestos directos han adquirido mayor participación en la estructura tributaria, de un nivel de 38% en el año 2008 pasaron a una participación de 43% en el año 2010. De todas formas, estas cifras muestran que los impuestos indirectos mantienen todavía dentro de la estructura tributaria una participa-ción mayoritaria (56%).

Es indispensable reforzar los efectos distributivos y recauda-torios del Impuesto a la Renta de personas naturales principal-mente de aquellos contribuyentes cuyo pago de impuestos no está acorde a su nivel de ingreso. El sistema tributario debe gravar armónicamente las rentas de personas vinculadas al trabajo y a los rendimientos del ahorro, las rentas empresarial ligada conceptual-mente a la inversión y la internacionalización, y la conexión con las retribuciones a la inversión, el ahorro y los servicios de los no residentes. De lo contrario, se generan “agujeros” por donde se filtran los ingresos gravables.

Para fortalecer el sistema tributario basado en gravar a las fuentes de riqueza y propiedad inmueble para conseguir una mayor pro-gresividad, se han establecido las siguientes estrategias:

a. Hacer prevalecer en forma estratégica la soberanía fiscal en las relaciones económicas de intercambio internacional, con los países que son nuestros principales socios comerciales y finan-cieros, estimulando la atracción de inversiones necesarias que favorezcan los intereses del desarrollo nacional.

b. Gravar los acrecentamientos patrimoniales según su esfuerzo y contribución productiva.

c. Vincular la política tributaria a la política de vivienda para au-mentar el acceso a primera vivienda privilegiando a los secto-res de menores ingresos.

d. Buscar una menor regresividad de la imposición indirecta

Gasto tributario son los recursos que el Estado deja de percibir

debido a la reducción o exenciones de tributos directos o indi-

rectos. Tiene como propósito alcanzar ciertos objetivos, sociales,

económicos y ambientales establecidos en el PNBV. Por esto, una

discriminación progresiva del gasto tributario debe contribuir no

sólo a generar una mayor recaudación, sino también a fomentar

los beneficios indicados, cumpliendo así una función económica y

social.

En esta línea es fundamental manejar el sistema de exenciones tri-

butarias con orientación a profundizar su progresividad y buscan-

do que a través de ellas se fomente la producción, la generación

de empleo, la preservación de medio ambiente y el apoyo a los

sectores poblacionales más vulnerables (personas con capacidades

especiales y tercera edad). Para ello se deberá:

a. Promover focalizadamente la generación de nuevo empleo

en zonas deprimidas para actividades económicas de mayor

agregación de valor.

b. Promover un gasto tributario que incentive la productividad de

las pequeñas empresas.

c. Promover la generación de empleo de calidad principalmente

el de las personas más vulnerables.

d. Procurar una armonización del sistema tributario en todos los

3.5.1.2. Discriminar progresivamente el gasto tributario y ligarlo a la generación de empleo y nuevas inversiones, de acuerdo con el Plan Nacional para el Buen Vivir.


88

El Ecuador ha basado su crecimiento económico en un modelo

agro-exportador sustentado en la explotación de recursos natura-

les; así, entre 1980 y 2007 este modelo ha generado un déficit de

20 millones de toneladas en el flujo neto de materia física, cifra que

representó más del 76% del total exportado. Como consecuencia

de esto, la deforestación continúa, así como la elevada contamina-

ción oceánica, sin que por ello siquiera se discutan en el país la in-

troducción de impuestos que apoyen una política ambiental sana32.

Es necesario generar incentivos y desincentivos tributarios que

promuevan y regulen esquemas de producción y consumos

responsables con el medio ambiente. En este sentido, se deben

establecer políticas tributarias que permitan:

a. Impulsar la generación de información primaria, estadísticas,

indicadores e instrumentos; que permitan la valoración activa

del ambiente dentro de la economía nacional.

b. Establecer desincentivos tributarios al consumo de productos

que atentan contra la salud del consumidor y generan

externalidades negativas para la sociedad.

c. Identificar las actividades de mayor contaminación ambiental,

en las que se puedan establecer los costos de depuración, y

establecer tributos afectados para su cobertura.

d. Establecer imposiciones sobre aquellos productos que

ecológicamente son considerados como no deseados.

e. Focalizar incentivos tributarios especialmente dirigidos a las

pequeñas y medianas empresas que realicen inversiones

tendientes a generar y a mantener una producción más limpia.

3.5.1.3. Estimular la valoración de los activos ambientales, el uso de tecnologías limpias y el control de la contaminación ambiental

32 Análisis de flujos de materiales (AFM) determina que Ecuador ha exportado más materia física de lo que ha importado. Ver Senplades (2009), Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, Quito.


niveles de gobierno en búsqueda de una mayor progresividad

del sistema.


89Políticas Económicaspara el Buen Vivir

Objetivos PNBV2009 -2013

* Las metas consideradas son aquellas definidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013

Políticas PNBV 2009 - 2013

Objetivos de PolíticaAgenda Económica

2011 -2013 (objetivos)

Lineamientos de Política Agenda Económica

2011-2013INDICADORES DE IMPACTO

1. Auspiciar la igual-dad, la cohesión y la integración

social y territorial en la diversidad

Política 1.5. Asegu-rar la redistribución solidaria y equitati-

va de la riqueza.

OST 1. Incrementar la pro-gresividad de los ingresos tributarios en función del

buen vivir

Fomentar una política tributaria con capacidad

recaudatoria enfocada en la imposición directa

Presión tributaria

Indicador Meta 2013*

Aumentar al 15% la presión tributaria hasta el 2013

Aumentar en un 10% la progresividad del IVA y del

Impuesto a la Renta de Perso-nas Naturales en relación de dependencia, hasta el 2013

Aumentar, al menos, una participación del 50% de los impuestos directos en el total de impuestos, hasta el 2013

Aumentar en un 10% el efecto redistributivo del IVA y del Im-puesto a la Renta de Personas

Naturales hasta el 2013

Participación de los impuestos directos en el total de impuestos

recaudados

Índice de Kakwani. Impuesto a la Renta de Personas Naturales en

relación de dependencia y del IVA

Participación del IVA importado, sobre el IVA total

Índice Reynolds Smolensky. Impues-to a la Renta Personas Naturales en relación de dependencia y del IVA

Porcentaje pagado por los grandes contribuyentes en la

recaudación tributaria

Discriminar progresiva-mente el gasto tributario y ligarlo a la generación

de empleo y nuevas inversiones

3.6. Objetivos, Políticas, Indicadores y metas de la Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011 – 2013


90







Estimular la valoración de los activos ambientales, el uso de tecnologías limpias y el control de la contaminación ambiental

Mejorar el financiamiento y la sostenibilidad del gasto público

Optimizar los subsidios en función de los objetivos del

Buen Vivir

Gestionar adecuada y respon-sablemente la liquidez de las empresas públicas en función de sus objetivos sociales y de

eficiencia administrativa

Garantizar la consecución de recursos destinados al financia-miento de la inversión pública

y concretar líneas de crédito con-tingentes ante eventos externos

Mejorar las relaciones fiscales inter e intragubernamentales,

con énfasis en la desconcentra-ción y descentralización de las

finanzas públicas

Garantizar que el endeuda-miento público se destine a

financiar los programas y pro-yectos de inversión contenidos

en el PNBV

Porcentaje de deuda Pública sobre el PIB

Porcentaje de servicio de la deu-da sobre el gasto social

Porcentaje de cumplimiento en el retiro de fondos públicos del

sistema financiero privado

Variación del monto en las líneas contingentes

Porcentaje de montos de coope-ración que va al PGE, del total de montos de cooperación recibida

Regresividad del gasto tributario

OSI 1. Mantener un adecuado nivel de

liquidez de la caja fiscal y un financiamiento

sostenido y diversificado

OSI 2. Incrementar el margen de maniobra

del presupuesto a través de un espacio fiscal

adecuado


1. Auspiciar la igual-dad, la cohesión y la integración

social y territorial en la diversidad

Política 1.5. Asegu-rar la redistribución solidaria y equitati-

va de la riqueza.

OST 1. Incrementar la pro-gresividad de los ingresos tributarios en función del

buen vivir



91








Fortalecer el proceso de sustitución estratégica de

importaciones

Fortalecer el esquema de desarrollo endógeno a través

de la inserción estratégica del Ecuador en el mercado

mundial

Participación de las importacio-nes de maíz, trigo, pasta de soya y

cebada, en el consumo total

Importaciones de bienes termi-nados de los sectores priorizados sobre el total de las importacio-

nes no petroleras

Porcentaje de fondos de coope-ración para el SPNF contabilizado

en el presupuesto nacional

Índice de integración latinoamericana

Razón de exportaciones industriales sobre exportacio-nes de productos primarios no

petroleros

Concentración de las exportacio-nes por destino

Concentración de las exportacio-nes por producto

Déficit de la balanza comercial total y no petrolera, como por-

centaje del PIB

Sustituir importaciones de maíz, pasta de soya, trigo y

cebada, hasta reducir la parti-cipación al 40% hasta el 2013.

Alcanzar el 60% de los flujos de cooperación contabilizados

en el presupuesto nacional, hasta el 2013

Incrementar a 0.4 el Índice de integración latinoamericana

hasta el 2013

Incrementar a 0.95 la razón de exportaciones industria-les sobre las exportaciones de productos primarios no petroleros,hasta el 2013

Reducir a 0.65 la concentra-ción de las exportaciones por

destino hasta el 2013

Reducir a 0,72 la concentra-ción de las exportaciones por

producto hasta el 2013. (Meta 11.1.1 PNBV)

5. Garantizar la soberanía y la

paz, e impulsar la inserción estraté-gica en el mundo y la integración latinoamericana

Política 5.3.Propen-der a la reducción de la vulnerabilidad

producida por la dependencia

externa alimentaria y energética.

Política 5.4. Pro-mover el diálogo político y la nego-ciación soberana de la cooperación internacional y de los instrumentos

económicos.

Política 5.5. Impul-sar la integración

con América Latina y el Caribe.

OSE 1. Mantener la viabili-dad de la cuenta corriente con una visión de desarro-llo endógeno y encadena-

mientos productivos.



92







Porcentaje de IED sobre elProducto Interno Bruto

Concentración de las importacio-nes por país de origen

Porcentaje de cumplimiento de las metas de colocación en facto-

ring y en comercio exterior

Crecimiento de las exportaciones de servicios

Variación de los activos externos de residentes del Ecuador con

respecto al PIB

Porcentaje del monto de remesas enviadas hacia el Ecuador a través

del sistema financiero

Disminuir en un 13% la concentración de las impor-taciones por país de origen

hasta el 2013Profundizar el apoyo al sector exportador y proteger la

industria local a través de los procesos aduaneros

Desarrollar y fortalecer los mecanismos financieros que

promuevan las exportaciones, sobre todo las de pequeños y

medianos exportadores

Fortalecer los mecanismos para asegurar los flujos netos

de divisas y liquidez en la economía nacional

Impulsar los procesos de inte-gración regional, en especial el

Banco del Sur

Facilitar la recepción de reme-sas a partir de serviciosy productos financieros

especializados


5. Garantizar la soberanía y la

paz, e impulsar la inserción estraté-gica en el mundo y la integración latinoamericana

Política 5.6. Pro-mover relaciones

exteriores sobera-nas y estratégicas, complementarias y

solidarias.

OSE 2. Incremen-tar las fuentes de financiamiento y los flujos netos de

divisas



93








Generar los instrumentos para democratizar los medios de producción y profundizar el

acceso para los actores tradi-cionalmente excluidos

Generar mecanismos de com-pras públicas que impulsen la producción local y expandan

la demanda de trabajo

Impulsar el acceso equitativo a los recursos naturales con criterios de responsabilidad

intergeneracional.

Tasa de variación del PIB industrial no petrolero

Índice de Herfindahl-Hirschman para la comercialización de

alimentos al por menor

Porcentaje de crédito productivo en los sectores priorizados sobre

el total de crédito de la banca pública

Participación de las MIPYMES en los montos de compras públicas

Porcentaje de compras de bienes estandarizados de producción

nacional respecto al total de com-pras de dichos bienes registradas a través del sistema de compras

públicas

Evolución del PIB Verde y la huella ecológica

Participación de energías alterna-tivas en el total de la capacidad

instalada

Obtener un crecimiento de 5% anual del PIB Industrial no

petrolero hasta el 2013.

Desconcentrar el mercado de comercialización de alimentos

hasta el 2013

Incrementar al 45% la partici-pación de las MIPYMES en los montos de compras públicas

hasta el 2013

Disminuir la huella ecoló-gica de tal manera que no

sobrepase la biocapacidad del Ecuador al 2013

Alcanzar el 6% de participa-ción de energías alternativas en el total de la capacidad

instalada

11. Establecer un sistema económico social, solidario y

sostenible

Política 11.1. Impul-sar una economía endógena para el Buen Vivir, soste-nible y territorial-mente equilibrada,

que propenda a la garantía de derechos y a la transformación, diversificación y especialización

productiva a partir del fomento a las

diversas formas de producción.

Política 11.2. Im-pulsar la actividad

de pequeñas y medianas unidades económicas aso-

ciativas y fomentar la demanda de los bienes y servicios

que generan.

Política 11.11. Pro-mover la sostenibi-lidad ecosistémica de la economía a

través la implemen-tación de tecnolo-gías y prácticas de producción limpia.

OSR 1. Incrementar la inversión productiva con

énfasis en los sectores que apuntalan el cambio de

matriz productiva



94







Política 11.13. Pro-mover el ahorro y la inversión nacio-nales, consolidando el sistema financie-ro como servicio de orden público, con un adecuado funcionamiento y complementa-riedad entre sus sectores público, privado y popular

solidario.

OSF.1. Democratizar el acceso al sistema

financiero

Evolución del monto devengado en proyectos emblemáticos para el cambio de matriz energética/

Monto codificado

Visitantes nacionales y extranje-ros al Sistema Nacional de Áreas Protegidas/Total de visitantes al

país por motivos turísticos

Crédito de la Banca Pública para proyectos de producción más

limpia y ecoeficiente/Total crédito productivo de la Banca Pública

Monto de compras públicas a empresas con procesos de

producción limpia y ecoeficiente/ Total de las compras públicas

Variación en el número de insti-tuciones nuevas de las finanzas

populares y solidarias en el Sistema Nacional de Pagos

Concentración de acceso al crédito

Porcentaje del número de transacciones que se originan en el sistema de Economía Popular y Solidaria sobre el total de tran-

sacciones del SPI

Alcanzar el 15,1% de participa-ción del turismo en las expor-taciones de bienes y servicios

no petroleros al 2013

Reducir en 10% la concentra-ción del acceso al crédito al

2013 ( Meta 1.4.2 PNBV)

Impulsar el acceso de los actores del sector financiero popular y solidario al Sistema

Nacional de Pagos (SNP)

Impulsar los procesos de inclusión financiera



sostenible



95








OSF.2. Canalizar el ahorro interno hacia la inversión

productiva

OSF.3. Incrementar la eficiencia de la banca

pública, la integralidad de las finanzas populares y solidarias; y la solidez del

sistema financiero

Fomentar el ahorro de largo plazo y canalizarlo

hacia la inversión produc-tiva mediante el desarrollo

del Mercado de Valores

Potenciar la banca pública para apoyar la transforma-ción de la matriz producti-

va del país

Porcentaje de Población con depósitos en el sistema financie-ro, sobre el total de la población

mayor de 19 años

Porcentaje de Población que ha accedido a créditos en el siste-ma financiero, sobre el total de población mayor de 19 años

Operaciones de mercado de valores sobre el Producto

Interno Bruto

Porcentaje de hogares que des-tinaron remesas a actividades

productivas

Capitalización Bursátil sobre PIB

Gasto operativo sobre activos productivos para medir la

eficiencia operativa de la banca pública

Margen de intermediación so-bre activo promedio, para medir la eficiencia de intermediación

de la banca pública

Volumen de crédito (número de operaciones)

Triplicar el porcentaje de ho-gares que destinaron remesas a actividades productivas al

2013

Aumentar en 69% el volumen de operaciones de la Banca

Pública hasta el 2013


sostenible


solidario.



96







Consolidar la institucionalidad del sistema financiero popular

y solidario

Consolidar el Sistema Finan-ciero y fortalecer el control y

la supervisión bancaria

Profundizar desmaterialización del sistema nacional de pagos

Desarrollar instrumentos complementarios de liquidez

Volumen de crédito (montos)

Índice de morosidad de cartera. Monto de cartera vencida más

cartera que no devenga intereses, sobre el total de

cartera vigente.

Patrimonio técnico sobre los activos ponderados por riesgo

Índice de liquidez del sistema financiero

Provisión para cuentas incobrables sobre la cartera

improductiva bruta

Coeficiente de liquidez doméstica

Aumentar en 110% el volu-men de montos de la Banca

Pública hasta el 2013

OSF. 4. Desarrollo de herramientas alternati-vas para el manejo de los flujos monetarios e instrumentos comple-mentarios de liquidez

OSF.3. Incrementar la eficiencia de la banca

pública, la integralidad de las finanzas populares y solidarias; y la solidez del

sistema financiero



sostenible


solidario.



97

4. Transformación Institucional

TransformaciónInstitucional


98

4.1. El colapso de los instrumentos y la institucionalidad de política económica

Una nueva visión del sistema económico social y so-lidario que reconoce al ser humano como sujeto y fin requiere de una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado; la armonía con la

naturaleza; y la producción y reproducción de las condiciones ma-teriales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir. En este marco, la recuperación del rol protagónico del Estado en la economía es un tema clave para garantizar la redistribución para la sociedad y la regulación del mercado. Por ello es fundamental una reforma insti-tucional que viabilice y garantice la permanencia del nuevo sistema.

La institucionalidad, es decir el conjunto de reglas formales e informales que rigen en una sociedad, es una construcción social en el sentido de que nace de las tradiciones y la cultura y está en constante cambio por efecto de los procesos políticos, económi-cos y sociales. La Constitución de 2008, al ser el producto de un proceso de transformación político, social y económico, constituye una nueva matriz institucional que establece un ordenamiento dis-tinto para el país.

Uno de los elementos básicos que conforman la matriz institu-cional es la forma en que se articulan las distintas fuerzas políticas al Estado y el ejercicio del poder. En el pasado, uno de los princi-pales rasgos de la matriz institucional permitió que el Estado estu-viera cooptado por distintos grupos de presión; es decir, el Estado fue privatizado o funcionalizado a los intereses de unos pocos,

mientras que se excluyó a otros segmentos de la población de las instancias de toma de decisiones.

Los gobiernos de las últimas dos décadas, bajo la tutela de los organismos financieros internacionales, implementaron políticas neoliberales a fin de desregular los mercados de manera progre-siva, confiando en que el mercado –a través del sector privado y sus emprendimientos– reemplacen las acciones del sector público. Ello ocurrió incluso en la prestación de servicios públicos que co-rresponden a garantías de derechos tan sensibles como la salud y la educación. De esta manera se creó un sistema de gobierno con entidades débiles y debilitadas, imposibilitadas de cumplir con sus responsabilidades. A nombre de la ineficiencia de las entidades públicas, se dejó un espacio abierto a la falta de transparencia en la gestión, pues simultáneamente se maniató con bajos presupuestos la labor de supervisión y control.

Una función pública fuerte no era (ni es) de provecho para los grupos de interés, en su afán de influenciar políticas secto-riales o nacionales para su propio beneficio y no en función de una estrategia de desarrollo coherente en beneficio del país. La desregulación y achicamiento del Estado generados (que además se produjo de manera desordenada y en medio de un caos de intereses), o en otras palabras, la ausencia de institucionalidad, nor-mas y mecanismos de control efectivos que acotaran las acciones individuales; generaron un contexto en el que quienes gozaban de más riqueza eran quienes más poder relativo tenían, dominando los espacios de toma de decisiones en el corto plazo. En el largo plazo, ese funcionamiento carente de institucionalidad ocasionó grandes vacíos y pérdidas.

La aplicación de las políticas de desregulación generó que las



99

entidades públicas y los organismos de control y de supervisión fuesen debilitados, cooptados o, (en algunos casos) privatizados, para cumplir con unos objetivos funcionales a la neoliberalización de la economía y los grupos hegemónicos. En lugar de ser entida-des públicas, encargadas de velar por el bien común, se convirtie-ron en instituciones al servicio de intereses privados con sosteni-miento público.

Fue en este ambiente que se decretó la dolarización oficial en el Ecuador, violando las normas vigentes en ese momento (in-cluyendo la Constitución Política de 1998). Los grupos que pro-movieron la dolarización, o aquellos que luego la han apoyaron abiertamente, nunca se preocuparon de que la institucionalidad a cargo de la conducción del sector económico guardara alguna coherencia con ese esquema dolarizado33 .

Con la desaparición de la moneda, se liquidó la posibilidad de hacer cualquier tipo de política monetaria. El Banco Central se quedó sin su principal instrumento para moldear el ciclo económi-co a través de la tasa de interés y mediante el valor de la moneda en términos de una divisa fuerte. Tampoco se reflexionó sobre el nuevo papel que le corresponde al Banco Central en una econo-mía dolarizada. La institucionalidad no les importó a los analistas y tomadores de decisión neoliberales, y lo único que les preocupaba era que la noción de “seguridad jurídica” estuviera vinculada a los anuncios de que se conservaría la dolarización.

Al establecimiento de la dolarización le siguieron un conjunto de reglas macro fiscales contenidas en la Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, promulgada en 2002, en las

que se ponían cotos máximos al déficit y al endeudamiento. Y para debilitar todavía más a la acción del gobierno y la política pública, los ingresos generados por la participación estatal en la producción privada de petróleo transportado por el Oleoducto de Crudos Pesados (OCP) y por el 45% del exceso de ingresos petroleros, fueron a parar a las cuentas del Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento Público (FEI-REP). Mientras el Ecuador “provisionaba” fondos en el FEIREP a un rendimiento de aproximadamente el 5% anual en el fideicomiso del mismo nombre, el gobierno se endeudaba con tasas superio-res al 8% anual para suplir sus necesidades de financiamiento. Esta es una de las infamias ocasionadas en la época de los gobiernos neoliberales que generaban ataduras de manos impresionantes para la gestión del sector público.

Visto retrospectivamente, el modelo consistió en que buena parte de la política y gestión públicas murieran por inanición, mien-tras que algunas pocas y debilitadas entidades públicas se trans-formaron en funcionales a los intereses de unos pocos grupos de poder.

33 Ejemplo de ello es que la Reserva Monetaria Internacional (RMI), aquel fondo que es contraparte de la emisión de la moneda local, dejó de existir y de ser importante. En su lugar se creó una artificial Reserva Internacional de Libre Disponibilidad (RILD) que corresponde a la suma de los depósitos del sector público, el IESS y el encaje bancario. Con ese espejismo se pretendió que un país sin moneda propia tenga una reserva de valor que garantiza el circulante o el dinero que tiene la economía.



100

4.2. Una nueva institucionalidad en el ámbito macroeconómico

En el Gobierno de la Revolución Ciudadana se han dado los primeros pasos para constituir una institucionalidad que permita manejar de una mejor manera al sistema económico vigente, y también se han fortalecido las entidades con el propósito de de-volver el papel que le ocupa al gobierno, a fin de modular el ciclo económico y reducir los costos transaccionales.

En el marco de la reestructuración de la administración públi-ca, se creó el Ministerio de Coordinación de Política Económica (MCPE) a fin de consolidar la conducción en materia de política macroeconómica. Las entidades coordinadas son el Ministerio de Finanzas, el Banco Central del Ecuador, el Servicio de Rentas In-ternas, el Servicio Nacional Aduanero, la Corporación de Seguros de Depósitos y los bancos públicos: Banco Nacional de Fomento, Banco del Estado, Banco del Pacífico34 , Corporación Financiera Nacional, Banco Ecuatoriano de la Vivienda y el Instituto de Cré-dito Educativo y Becas. Además, el Consejo Sectorial de Política Económica cuenta con la participación en calidad de asociados, del Programa Nacional de Microfinanzas y el Viceministerio de Comercio Exterior ; mientras que la Secretaría Nacional de Plani-ficación, la Superintendencia de Bancos y Seguros y la Superinten-dencia de Compañías, son invitados permanentes a este espacio colegiado. Los representantes de todas estas entidades se reúnen mensualmente en el Consejo Sectorial de Política Económica con el propósito de concretar todas las acciones conjuntamente, de conocer las particularidades y acciones que se adoptan en cada

una de ellas, y de conocer y discutir la situación macroeconómica con el propósito de establecer la política que se debe adoptar en el marco de las restricciones de la dolarización.

Entre los elementos más importantes para una nueva institu-cionalidad de política económica cabe remarcar las siguientes:

- La Ley de Planificación y Finanzas Públicas permite una ges-tión eficiente y oportuna por parte del Ministerio de Finanzas, ya que se establece una correspondencia entre ingresos permanen-tes y no permanentes, con los gastos permanentes y los de capital; así como con los topes específicos de endeudamiento. De esta forma, los gastos permanentes se podrán financiar básicamente con las recaudaciones corrientes, es decir, con aquellas derivadas de impuestos y aranceles. De esta manera se estableció en una estructura más adecuada, la administración de las finanzas públicas.

- El Comité de Deuda, presidido por el MCPE y conformado también por el Ministerio de Finanzas y la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), tiene como propósito analizar y aprobar los nuevos contratos de financiamiento a fin de garantizar que se observe consistencia macroeconómica en el tiempo.

- El Plan Anual de Inversiones, ha sido establecido para articu-lar la política a un efectivo mejoramiento de los niveles de vida

34 Aunque legalmente es una entidad de carácter privado, es propiedad del Banco Central del Ecuador y, por lo tanto, sus políticas generales se alinean al Consejo Sectorial.



101

de los y las ciudadanas a través de la articulación de los proyec-tos presentados por las entidades públicas a la concesión de los objetivos del Plan Nacional para el Buen Vivir y la Constitución. Este instrumento requiere de una coordinación entre las diferen-tes instituciones públicas, siendo la SENPLADES la que determina las prioridades de inversión, en tanto que las entidades que con-forman este Consejo Sectorial informan sobre la disponibilidad de recursos para financiar dicha inversión.

- El Consejo de Programación Macroeconómica se creó para actuar en el ciclo económico y está conformado por el MCPE quien lo preside, el Ministerio de Finanzas, la SENPLADES, el Mi-nisterio Coordinador de Sectores Estratégicos y el Banco Central del Ecuador. De esta manera se llena un espacio crucial para la conducción de la política económica, pues esta instancia será la encargada de evaluar si los niveles de inversión planeados en el mediano plazo son adecuados para la situación macroeconómica y la situación del ciclo de la economía.

Mediante las reformas y la institucionalidad mencionadas en los párrafos anteriores, se ha devuelto al gasto un objetivo que, a di-ferencia de la anomia administrativa de gobiernos anteriores, está orientado y organizado alrededor de los objetivos planeados en el Plan Nacional del Buen Vivir, en el marco de una responsabilidad intergeneracional. Es por ello que la asignación de recursos no de-pende de presiones políticas, sino que se enmarcan dentro de las necesidades identificadas para alcanzar las metas establecidas en el Plan. Y esta es una diferencia transcendental, pues los agentes eco-nómicos pueden conocer con exactitud las áreas de intervención del gobierno central, los ejes de expansión y los beneficios que obtendrán de la inversión pública, ya sea como beneficiarios de la inversión social o como receptores de externalidades para asociar con sus planes económicos.

Por otro lado, se han establecido como funciones principales del

Banco Central del Ecuador el velar por el normal funcionamiento del sistema de pagos, y encontrar los mecanismos para reducir la dependencia de la economía a las transacciones en efectivo con el propósito de liberar una parte de la carga que impone la dolari-zación. Como eje de la institucionalidad económica, aún conserva una de las funciones más importantes en todas las sociedades, esto es, proveer información macroeconómica y financiera, además de la elaboración anual de las previsiones macroeconómicas con las que se elabora el presupuesto general del sector público. Tem-poralmente el Banco Central del Ecuador es responsable por el cobro de las acreencias a los deudores de la banca que quebró en 1998-99. Esta actividad se desarrollará hasta que los depositantes impagos luego de diez años de crisis bancaria, tengan sus haberes cubiertos. Para el futuro inmediato el Banco Central del Ecuador deberá también asumir el rol fundamental de diseñar la regulación bancaria, toda vez que la Superintendencia de Bancos y Seguros es por definición de la Constitución autónoma, y su cuerpo directivo es elegido por el Quinto Poder del Estado o Función de Trans-parencia y Control Social. En tal sentido, la Superintendencia de Bancos y Seguros será encargada del control de las entidades del sistema financiero público y privado.

La banca pública ha sido fortalecida en los últimos años con el propósito, en un primer momento, de que cumpla con las funcio-nes establecidas en las normas jurídicas que crearon a cada una de las entidades que la conforman. La canalización de recursos a través de la RILD ha permitido que se amplíe significativamente el crédito, tal como se mostró en el diagnóstico de esta agenda. Me-diante la interacción con el MCPE se han creado normas de fun-cionamiento para volver más eficiente su accionar, se ha invertido en tecnología para equiparar su gestión con la de la banca privada y se está desarrollando un esquema para establecer mercados ob-jetivo particulares para cada uno de ellos. La banca pública puede cumplir un rol primordial a fin de moderar las fluctuaciones del ci-clo económico, para que sectores que normalmente no son aten-



102

didos tengan acceso y puedan incorporarse al sistema financiero, y para financiar proyectos que son prioritarios desde la perspectiva del Plan Nacional del Buen Vivir.

Adicionalmente, se han establecido mecanismos de redistribu-ción y compensación para aquellas zonas generadoras de la rique-za nacional. Así, bajo la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos y a la Ley de Régimen Tributario Interno aprobada en junio de 2010, se estableció que el 12% de las utilidades de la renta petrolera sean canalizadas, a través del BEDE, para proyectos sociales de los Gobiernos Autónomos Descentralizados GAD, en las zonas de ex-tracción de hidrocarburos. Igualmente, la Ley de Minería aprobada en 2009 establece que las regalías derivadas de la explotación serán des-tinadas en un 60% para proyectos productivos y de desarrollo local sustentable, a través de los gobiernos autónomos descentralizados; y que cuando el caso lo amerite, el 50% de este porcentaje, a las instan-cias de gobierno de las comunidades indígenas y/o circunscripciones territoriales, priorizando las necesidades de las comunidades en áreas de influencia directamente afectadas por la actividad minera.

Esta nueva organización del Sector Económico permite tener mejor gobernabilidad de los sistemas financiero, monetario y cre-diticio. El Consejo Sectorial será fortalecido para definir la política económica de manera colegiada y en consejos específicos, en los siguientes ámbitos:

− Financiero Monetario− Crediticio− Tributario− Programación Macroeconómica

Un nuevo Código Financiero y Monetario es un componente crucial para profundizar la reforma institucional del sector. Este nuevo marco legal permitirá:

a. Reformular la Ley de Régimen Monetario y Banco del Es-tado y la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero; y

b. Incluir las nuevas leyes de Mercado de Valores y de Banca Pública.

Esta nueva legislación del Sector Económico, debe construir-se en coordinación con la institucionalidad que determina la Ley Orgánica de Economía Popular y Solidaria que ya se encuentra en vigencia. Se creará una Superintendencia especializada en las finanzas populares y solidarias, pues se reconoce que existe una diferencia fundamental en el funcionamiento del sector financiero privado (bancos privados, mutualistas y financieras) y de los ban-cos públicos, con respecto al sector financiero popular y solidario (las cooperativas y cajas de ahorro). Estas entidades requieren de un tipo de regulación especializado que es diferente, pero exige el mismo rigor de seguridad para los depositantes o asociados.

Finalmente, se deberán fortalecer los mecanismos de diálogo, deliberación y seguimiento de las políticas económicas de acuerdo a lo establecido en la Constitución de la República y la Ley de Par-ticipación Ciudadana. El Consejo Sectorial de Política Económica tiene ya constituido y en funcionamiento su Consejo Consultivo Ciudadano en el que participan representantes de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), los sectores productivos, trabajadores, movimientos sociales, representantes del sector fi-nanciero privado y popular y solidario, y también algunos acadé-micos. El Consejo Consultivo fue partícipe de la discusión de los lineamientos de políticas de la presente Agenda de Política Eco-nómica.

4.3. Perspectivas de la transformación institucional



103

5. Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral

Consistencia macroeconómica a través

de un modelo integral


104

Existe un criterio de optimización en el diseño de una Agenda de Política Económica. Esto significa que se de-ben evaluar los posibles efectos que tendrían las diferen-tes opciones de política sobre la evolución de la econo-

mía en su conjunto. Conscientes de la dificultad de la tarea, y de que ésta es, fundamentalmente, un continuo proceso de aproxi-mación a una realidad compleja y evolutiva, se plantea un esquema amplio con un eje central y dos objetivos.

El eje central consiste en integrar la información estadística y el criterio de experto, al considerar que, debido a la complejidad del sistema socio-económico, no se pueden esperar previsiones ni evaluaciones de política válidas basadas solamente en el pro-cesamiento estadístico de la información, debiendo integrarse el conocimiento tácito que incluya la intencionalidad política.

Los objetivos, por su parte, son:

• Estudiar la consistencia de las propuestas de la Agenda de Política Económica, mediante la identificación de las principales variables macroeconómicas y su inter-relación estructural, incor-porando lo mejor de la producción estadística disponible e inte-grando de forma sistemática y sistémica el criterio experto y los estudios relevantes disponibles.

• Ordenar el análisis macroeconómico, dotándolo de un marco conceptual claro, moderno y heterodoxo, que permita la

comprehensión de la realidad socio-económica; identificando y priorizando las necesidades de estudios más detallados sobre te-mas específicos de política económica, en relación directa con el conjunto de políticas disponibles y los objetivos que se plantea el Gobierno Nacional.

Para ello, el enfoque conceptual parte de la crítica a la economía convencional, en cuanto adopta un enfoque sistémico que concibe a la economía como parte inmanente del sistema socio-económi-co-político que evoluciona junto a un contexto institucional espe-cífico. En este sentido, se distingue de la aproximación neoclásica, que mira a lo social como la suma de agentes homogéneos de conocimiento perfecto, que solo interactúan en el mercado, y más bien entiende al individuo como dotado de conocimiento local que responde a la incertidumbre35 con reglas de comportamien-to no necesariamente consistentes con la optimización de alguna función objetiva.

Al entender que lo social está en constante evolución, no se plantea como objetivo la predicción de los estados futuros del sistema, pues lo social es esencialmente complejo e impredecible. Esto significa que la densa inter-relación que existe entre los com-ponentes del sistema social origina causalidades circulares, proce-sos de retroalimentación que pueden, ya sea dotarlo de estabilidad dinámica, llevarlo a procesos de cambio radical u originar com-portamiento caótico; en el sentido de que puede exhibir trayec-torias substancialmente divergentes debido a cambios pequeños en ciertos parámetros36 . Adicionalmente, es claro que lo social es un sistema esencialmente irreductible, en el sentido que plantea Wolfram37 , es decir que no puede ser simplificado para predecirlo y que la única manera de conocer su estado futuro es observar

35 Incertidumbre en el sentido propuesto por Keynes y Knight, que denotan así las situaciones impredecibles, en donde ni siquiera se conoce el conjunto de posibles eventos, en contraposición a situaciones de riesgo, en donde este conjunto es conocido y tiene asignada una medida de probabilidad.36 Strogatz (1994).37 Al respecto véanse los Principios de Equivalencia Computacional y de Irreducibilidad Computacional, en Wolfram (2002).

Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral

5.1. Marco teórico


105

efectivamente su evolución; esto es especialmente cierto para un sistema al que se lo quiere hacer transitar a través de una trans-formación profunda.

¿Cómo abordar entonces el análisis de los posibles efectos de la política económica? Se trata fundamentalmente de crear un escenario de discusión en donde puedan converger los estudios teóricos, análisis empíricos y los criterios de expertos, de manera consistente. En la medida de lo posible, este ejercicio debería ha-cerse cuantitativamente, pero sin despreciar aportes no formales ni cuantitativos. Es decir, se trata de mirar el todo en su interacción con las partes, descartar trayectorias imposibles por inconsistentes, integrar el análisis que desde varias perspectivas se hace de la tra-yectoria socialmente deseable, y desde esa base definir y priorizar preguntas de investigación relevantes.

Para ello, se adopta la perspectiva que Dutt38 denomina estruc-turalista-institucional o que Taylor39 denomina neo-estructuralista; y que se asienta en el enfoque que adoptaron los pioneros de la teoría del desarrollo económico, tales como Myrdal y Rosenstein-Rodan y desde el cual se han hecho los aportes latinoamericanos más importantes a la teoría económica, por parte de autores ta-les como Prebisch, Sunkel o Fajnzylber. En palabras de Dutt, el punto de partida es la definición de “[…] identidades contables que involucran flujos y niveles (incluyendo aquellas que enseñan cómo los niveles cambian debido a los flujos) y posteriormente añade ecuaciones que representan relaciones institucionales y de comportamiento relevantes que involucran variables de nivel y de

flujos, de tal manera que podemos determinar los valores de las variables del sistema dados sus parámetros40.”

Estas identidades deben incluir las variables de política que se quiere emplear.

Esto no significa asumir que estas identidades, la definición de las variables incluidas y sus mecanismos de medición, están obje-tivamente dados. Es verdad que estas definiciones están condicio-nadas por el contexto social y político en donde se desarrollan y que se reflejan, por ejemplo, en los escenarios de la controversia académica económica. Sin embargo, la interacción con este instru-mento de consistencia, elaborado desde definiciones que gozan de un consenso más amplio, permite también encontrar nuevas definiciones y variables que, a menudo, no son medidas con el su-ficiente cuidado, pero que deberían serlo (por ejemplo, el uso de la capacidad instalada de la economía).

38 Véase al respecto: Dutt, Amitava (2002). .39 Véase, por ejemplo: Taylor, Lance (2004). 40 Dutt, Amitava Krishna (2011) Macroeconomic Theory After the Crisis, Working Paper, University of Notre Dame, USA ,pg. 5




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5.2. Relación intersectorial en el modelo de consistencia

Un esquema de consistencia tiene como ventaja fundamental la coherencia de las cifras macroeconómicas, al reconocer y repre-sentar explícitamente la inter-relación entre los diferentes sectores. Esto es crucial para poder analizar la macroeconomía como un todo sistémico. En este sentido, sin ser un instrumento de proyec-ción, impone al conjunto de prospecciones posibles la restricción de las identidades macro-contables. Así, el instrumento puede in-cluir funciones de comportamiento, pero está fundamentalmente concebido como un espacio de discusión, que permita explicitar

Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral

supuestos y entender causalidades y de este modo integrar in-tuiciones, siendo posible usar datos de diversas periodicidades y oportunidades para enriquecer la discusión. Los principales secto-res de la economía y sus interrelaciones se muestran en el cuadro N° 1:

Cuadro Nº 1: Interrelación de los sectores económicos

Como complemento al cuadro anterior, el cuadro N° 2 ilustra el flujo intersectorial de recursos en un diagrama de fuentes y usos:


107

41 Esta inflación internacional se encuentra calculada en relación a las importaciones y los tipos de cambio de los principales socios comerciales del Ecuador.



Tabla Nº 2: Flujo de fuentes y usos de los sectores económicos

La brecha de ahorro del sector privado proviene del esquema de tres brechas, desarrollado por Bacha (1990) y que, partiendo de la identidad del PIB por el lado del ingreso y del gasto, conduce a la siguiente expresión:

Es decir, la brecha ahorro-inversión de los dos agentes nacio-nales (privado y público) es cubierta por ahorro externo (igual a la cuenta corriente). Esta identidad es fundamental, pues permite dilucidar (con cifras de bastante precisión y oportunidad como son las fiscales y de balanza de pagos), el comportamiento del sector privado y deducir a quién está financiando o de quién se financia.

5.3. Principales supuestos y variables macroeconómicas2011-2013

5.3.1. Inflación

Para su estimación se utiliza un modelo vectorial con correc-ción de errores y variables exógenas (VECX). Dicho modelo parte de los valores del Índice de Precios al Consumidor de los períodos anteriores y de los supuestos sobre las variables exóge-nas: inflación internacional41, PIB per cápita, tipo de cambio real, gasto público y tasa activa de interés.

La proyección de la inflación promedio para los años 2011, 2012 y 2013 se ubicaría en 4.13%, 3.93% y 3.79%, respectivamente.

El gráfico N° 25 ilustra la trayectoria estimada de la inflación promedio para el periodo anteriormente indicado. Al ser una variable aleatoria, se han considerado intervalos al 90% y 95% de confianza.

Donde

: ahorro privado

: inversión privada

: ahorro público

: inversión pública

: cuenta corriente



108Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral

Gráfico Nº 25: Inflación proyectada 2011-2013

Fuente: INEC, MCPE

5.3.2. Petróleo

El Ministerio de Coordinación de Política Económica ha toma-do las estimaciones hidrocarburíferas para el período 2011 – 2013 enviadas por el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables, que incorporan las cifras de producción nacional y distribución del petróleo crudo, así como también las cifras de oferta y demanda de derivados.

Las empresas públicas incrementarán su producción con res-pecto al año 2010 debido a mayores niveles de inversión desti-nados a la exploración y explotación petrolera, mientras que las compañías privadas aumentarán su producción en 2013, dado que se consideran resultados positivos en la exploración de campos nuevos en base a los montos de inversiones comprometidos en la renegociación de los contratos.

Consistente con los niveles de producción, las exportaciones de crudo tendrían un crecimiento sostenido a partir de 2011.

La modernización y repotenciación de la Refinería de Esme-raldas prevista para 2012 y parte de 2013 afecta a la producción de derivados y consecuentemente a la exportación de los mis-mos. Una vez concluidos los trabajos se espera que los niveles de producción y exportación de derivados se incrementen en los próximos años.

5.3.2.1. Precios

Las agencias internacionales especializadas, como EIA y Reuters, considerando la coyuntura mundial y la demanda internacional del crudo, presentan estimaciones para el precio del WTI con tenden-cia al alza para los años 2011, 2012 y 2013. Tomando estos datos como referencia, se estima el precio promedio para el crudo ecua-toriano en cada año.


109Consistencia

macroeconómica a través de un modelo integral

Gráfico Nº 26: Precio por barril de crudo(dólares por barril)

Fuente: MRNNR, EIA, Reuters y otras agencias.

El diferencial entre el precio del WTI (crudo de referencia) y la cesta del crudo de Ecuador se estimó a partir de los datos ob-servados mensualmente durante los 24 períodos anteriores, con lo que se obtuvo un valor de USD 6.13 por barril para los años 2011, 2012 y 2013.

Los precios de exportación e importación para el período 2011 – 2013, de cada uno de los derivados, se han calculado to-mando en cuenta la relación observada con respecto al WTI.

5.3.3. Inversión

Contrario a la tradición económica ortodoxa de gobiernos an-teriores, en la cual el ahorro se canalizaba a depósitos en el extran-jero que financiaban otras economías, el Gobierno Nacional ha desarrollado un modelo económico heterodoxo de ahorro basa-do en la inversión. Prueba de ello son los grandes proyectos que se han emprendido a nivel nacional, los cuales muestran rendimientos superiores a los que se obtenían en el pasado cuando los fondos

eran depositados en instituciones financieras de otros países.

Estos proyectos y los planificados a futuro constituyen una im-portante fuente de dinamización de la economía a través de la ge-neración de empleo, el incremento del stock de capital y el apoyo a la producción.

5.3.3.1. Proyectos hidroeléctricos

Actualmente se está llevando a cabo la construcción de im-portantes proyectos hidroeléctricos, entre los que destacan por su inversión y capacidad de generación: Coca Codo Sinclair, Toachi-Pilatón y Sopladora. Estos proyectos buscan, principalmente, in-crementar la oferta del mercado eléctrico ecuatoriano, aprovechar la capacidad hídrica del país y disminuir la importación de energía reduciendo la dependencia externa, permitiendo un ahorro sos-tenido al Estado y un cambio en la matriz energética. La inversión aproximada en estos tres proyectos es de 3.400 millones de dó-lares.


Coca Codo Sinclair se encuentra entre las provincias de Napo y Sucumbíos, es el proyecto de mayor generación eléctrica, tiene una potencia de 1.500 MW y aportará con 8.000 GWh anual-mente al Sistema Nacional Interconectado. El proyecto demandará una inversión aproximada de 2.300 millones de dólares y entrará completamente en operación en el año 2016.

Toachi – Pilatón generará 1.090 GWh anualmente, el complejo está conformado por dos centrales que serán enlazadas al Sistema Nacional Interconectado (SNI). Estas son la Sarapullo, que tendrá una capacidad de generación 49 MW, y la Alluriquín, de 204 MW, es decir, que en su totalidad Toachi-Pilatón proveerá al país de 253 MW. Estos trabajos tienen una inversión de 517 millones de dó-lares.

Sopladora aprovechará el potencial hídrico de la cuenca del río Paute en la provincia del Azuay. La central tiene una potencia de 487 MW, aportará anualmente 2.800 GWh al Sistema Nacional Interconectado y se estima que entrará en operación en el año 2014. El proyecto, en lo referente a obras civiles y equipamiento electromecánico demandará una inversión de alrededor de 672 millones de dólares.

Adicionalmente, en los próximos años se incorporarán cinco centrales hidroeléctricas: Mazar –Dudas, Delsitanisagua, Minas - San Francisco, Quijos y Chontal, las mismas que formarán parte del Sistema Nacional Interconectado, ampliando así la capacidad total de generación eléctrica del país.

5.3.3.2. Proyectos petroleros

La refinería del Pacífico Eloy Alfaro RDP se constituirá en el primer complejo refinador y petroquímico en el Ecuador, ya que

además de la actividad de refinación de petróleo generará materia prima para la industria petroquímica. La inversión prevista hasta el año 2015 será de 11.800 millones de dólares. El complejo estará en pleno funcionamiento en el año 2016.

5.3.3.3. Proyectos mineros

El Gobierno Nacional ha emprendido la negociación de los contratos con empresas extranjeras para la exploración y explo-tación minera con responsabilidad. El aprovechamiento de los re-cursos minerales (oro, plata y cobre) dará un gran impulso a la economía con sus consecuentes impactos positivos en materia de: empleo, generación de riqueza, diversificación de exportaciones, entre otros. Con la negociación de los proyectos mineros se busca reducir los riesgos asociados a la explotación minera artesanal, disminuir el impacto ambiental en las zonas donde se realiza dicha actividad y además regularla.

Los proyectos de Gran Minería planteados a nivel nacional son:• Río Blanco• Mirador• San Carlos Panantza• Quimsacocha, y• Fruta del Norte

5.3.4. El Código de la Producción y su impacto macroeconómico

El Código de la Producción es un instrumento legal que con-templa una serie de estrategias e incentivos tributarios tanto para apoyar a la industria local como para atraer la inversión extranje-




111Consistencia

macroeconómica a través de un modelo integral

ra, con el objetivo de apoyar la transformación de la matriz pro-ductiva del Ecuador. Mediante su implementación se pretende impulsar y diversificar las exportaciones, realizar una sustitución estratégica de importaciones, regular la inversión productiva en sectores estratégicos de la economía y mejorar la competitividad de la industria local.

En el modelo de consistencia macroeconómica se considera-ron los ingresos generados por la aplicación del Código de la Pro-ducción por concepto de impuesto a la renta e IVA por la nueva inversión, así como el impuesto a la renta a recaudarse por los

Gráfico Nº 27: Tres brechas como porcentaje del PIB

Fuente: Modelo de Consistencia

nuevos empleos creados a partir de su aplicación.

5.4. Resultados del modelo

El gráfico de tres brechas presenta una visión clara del com-portamiento de los sectores privado, público y externo, en base a los supuestos presentados en la sección previa para el período 2011-2013. Para una mejor interpretación de la evolución de las brechas y enmarcarlas en un contexto intertemporal, se presentan los valores como porcentajes del producto interno bruto de cada año.


El gráfico refleja que en los próximos años el sector externo va a presentar una mejora de la relación cuenta corriente con respecto al PIB, sin que necesariamente llegue a ser superavita-ria debido principalmente al nivel de importaciones asociado a la ejecución de grandes proyectos en los sectores estratégicos, es decir, la sostenibilidad de la cuenta corriente no se ve afectada en el mediano plazo. Los resultados del sector fiscal obedecen a una política activa de ejecución de grandes proyectos de inversión que habían sido postergados durante décadas y que se han canalizado a sectores fundamentales para la economía como: petróleo, gene-ración hidroeléctrica, vialidad, telecomunicaciones, salud y educa-ción, mientras que el sector privado iría incrementando sus niveles de ahorro respecto a su inversión hasta el año 2013.

Las brechas presentadas en el escenario anterior responden a un conjunto de supuestos coyunturales sobre el desempeño de variables económicas volátiles (como el precio del petróleo y los índices de precios internacionales) que influyen en los resultados obtenidos a partir del modelo. Por lo expuesto, las brechas de financiamiento entre los sectores de la economía podrían evolu-cionar de distinta manera al escenario base construido.

5.5. Desarrollos futuros

El esquema propuesto también permite identificar y priorizar temas de investigación en cuanto a la relación producto-tributa-ción, importaciones-aranceles, aportaciones-afiliación a la seguri-dad social, inversión pública y crecimiento, etc. El esquema modu-lar del instrumento permite incrementar la desagregación de las variables según las necesidades que surjan en el análisis de política económica.



En este sentido, el Ministerio de Coordinación de la Política Económica se encuentra trabajando actualmente en la inclusión de un módulo de interacción entre variables macro y microeconómi-cas que permita incorporar indicadores en materia de: empleo, su-bempleo, pobreza, consumo de alimentos e intermediación finan-ciera. Adicionalmente, se está desarrollando un instrumento de anticipación de variables internacionales que genere indicadores de alerta temprana en base al monitoreo de un conjunto de in-dicadores internacionales relacionados a la economía ecuatoriana.

Los desarrollos planteados previamente apuntan también al

objetivo de presentar proyecciones con probabilidad de ocurren-cia para las principales variables de resultados del modelo e in-corporar otras que permitan identificar las brechas ambientales y energéticas que no están contempladas en el análisis económico tradicional. Paralelamente se pretende incorporar una mayor des-agregación de las principales variables del sector real, con el objeto de cuantificar el impacto de la política económica en los sectores más sensibles de la economía.


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