AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5693/2017. QUEJOSA ... · Financieras de la Comisión, impuso multa a...

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5693/2017. QUEJOSA: **********.

PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIA: GUADALUPE DE LA PAZ VARELA DOMÍNGUEZ.

Vo. Bo. Sr. Ministro.

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al

VISTOS, para resolver el amparo directo en revisión identificado

al rubro; y

RESULTANDO:

PRIMERO. Trámite y resolución de los juicios de amparo.

Mediante escrito presentado el dos de marzo de dos mil diecisiete en la

Oficialía de Partes de la Sala Especializada en Materia Ambiental y de

Regulación del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, **********, por

conducto de su apoderado legal, solicitó el amparo y protección de la

Justicia Federal en contra de esa Sala, por el acto consistente en la

sentencia de trece de enero de dos mil diecisiete, dictada en el juicio

contencioso administrativo **********.

La parte quejosa señaló como derechos violados los contenidos en

los artículos 1, 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos; expresó los conceptos de violación que estimó pertinentes e

identificó como tercero interesado a la Comisión Nacional para la

Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, al Jefe de

Departamento adscrito a la Dirección de Disposiciones, Convenios,

Contratos y Recursos de Revisión y a la Dirección de Sanciones a

Instituciones Financieras de esa Comisión.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5693/2017 [2]

La demanda se turnó al Tercer Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito, cuyo Presidente por acuerdo de trece

de marzo de dos mil diecisiete la admitió a trámite con el número **********,

asimismo tuvo como tercero interesado al Director de Disposiciones,

Convenios, Contratos y Recursos de Revisión de la Comisión Nacional

para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros; y,

en sesión de seis de julio de ese año, el órgano jurisdiccional dictó

sentencia en la que negó el amparo.

SEGUNDO. Interposición y trámite del recurso de revisión. En

contra de esa determinación la parte quejosa interpuso recurso de revisión

mediante escrito presentado el veintidós de agosto de dos mil diecisiete

en la Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en

Materia Administrativa del Primer Circuito; y por acuerdo de treinta de

agosto de ese año, el Presidente del Tribunal Colegiado ordenó remitir el

medio de impugnación a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Por acuerdo de dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete el

Ministro Presidente de este Alto Tribunal, admitió el recurso de revisión y

ordenó que se turnaran los autos al Ministro Alberto Pérez Dayán para la

formulación del proyecto de resolución respectivo; y se enviaran a la Sala

de su adscripción, a fin de que su Presidente dictara el auto de radicación

correspondiente.

TERCERO. Radicación. Por acuerdo de veintiséis de octubre de

dos mil diecisiete, el Presidente de la Segunda Sala ordenó que ésta se

avocara al conocimiento y resolución del asunto.

CUARTO. Publicación del proyecto de resolución. En el

amparo la parte quejosa cuestionó la constitucionalidad de los artículos

95 y 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios

Financieros; por tanto, con fundamento en los artículos 73, párrafo


segundo y 184 de la Ley de Amparo, se hizo público

el proyecto de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, es legalmente competente para conocer

y resolver el presente recurso de revisión, de conformidad con lo

dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II y 96, de la Ley de Amparo;

así como el 10, fracción III, 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica

del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero

y segundo, fracción III aplicado a contrario sensu, del Acuerdo General

5/2013; así como primero, segundo y tercero del Acuerdo General

9/2015, ya que se interpuso en contra de una sentencia pronunciada

por un Tribunal Colegiado de Circuito al resolver un juicio de amparo

directo y no será necesaria la intervención del Pleno de este Alto

Tribunal.

SEGUNDO. Antecedentes. Para estar en aptitud de examinar la

materia del presente recurso, es importante conocer los antecedentes

del caso, que son los siguientes:

1. Mediante memorándum **********, de diecisiete de junio de dos

mil quince, la Directora General de Evaluación y Vigilancia de la

Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de

Servicios Financieros (en adelante la Comisión), solicitó a la Directora

General de Servicios Legales opinión a la determinación de esa

Dirección General, sobre la existencia de la cláusula abusiva detectada

en el contrato de adhesión número **********, de ********** (en adelante

la Institución financiera), así como, en su caso, ordenar su supresión;

esto por considerarla abusiva al no indicarle al usuario con exactitud


cuándo y cuánto la entidad financiera cargará adeudos vencidos a su

cuenta dentro de su producto **********1.

2. En respuesta la Directora General de Servicios Legales de la

Comisión, emitió el memorándum **********, de veintiséis de junio de dos

mil quince, que contiene opinión favorable y estima procedente ordenar

la supresión de dicha cláusula calificada como abusiva2.

3. Posteriormente, la Directora de Evaluación de Productos de

Crédito y Captación de la Comisión, por memorándum **********, de

veintidós de julio de dos mil quince, remitió el expediente al Director

General de Arbitraje y Sanciones, en virtud de que se verificó una

presunta violación a lo dispuesto en el artículo 56 Bis de la Ley de

Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros y otras

disposiciones de carácter administrativo, y se procediera en su caso, a

imponer la sanción prevista en el artículo 94, fracción XV, inciso a) de

esa Ley3.

4. En el oficio CONDUSEF/VJ/DGAS/DSIF/13036/2015, de

veinticuatro de noviembre siguiente, el Director de Sanciones a

Instituciones Financieras de la Comisión, notificó a la Institución

financiera que incumplió con la modificación del contrato de adhesión,

por lo que con fundamento en el artículo 96 de la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros, se le otorgó el plazo de

diez días hábiles para que manifestara lo que a su interés conviniera,

apercibida que en caso de no hacerlo, se haría acreedora a la sanción

prevista en el artículo 94, fracción XV, inciso a) de esa Ley4.

1 Foja ciento diez del juicio contencioso administrativo. 2 Foja ciento once, ibídem. 3 Foja ciento veintisiete, ibídem. 4 Foja ciento treinta, ibídem.


En cumplimiento a lo anterior, dicha Institución

financiera presentó manifestaciones por escrito de

catorce de diciembre de dos mil quince5.

5. Por oficio 2000/040-002/DGAS/DSIF/4508/2016, de quince

febrero de dos mil dieciséis, el Director de Sanciones a Instituciones

Financieras de la Comisión, impuso multa a la Institución financiera por

la cantidad de $********** (**********), por contravenir lo dispuesto en los

artículos 56 y 56 Bis de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros, en relación a lo dispuesto en la tercera y

transitoria segunda de las Disposiciones de carácter general en materia

de cláusulas abusivas en los contratos de adhesión, en los términos

precisados en la propia resolución6.

6. Esa determinación fue impugnada por la Institución financiera

mediante recurso de revisión, el cual se registró con el número **********;

y el treinta de junio de dos mil dieciséis, la Jefa de Departamento

adscrita a la Dirección de Disposiciones, Convenios, Contratos y

Recursos de Revisión en suplencia del titular de esa Dirección, emitió

resolución en la que confirmó la recurrida7.

7. En contra de esa resolución la Institución financiera promovió

juicio contencioso administrativo, el cual fue turnado a la Séptima Sala

Regional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, quien por auto

de ocho de septiembre de dos mil dieciséis se declaró incompetente por

razón de materia. Como consecuencia de lo anterior, por acuerdo de

diecisiete de noviembre siguiente, la Sala Especializada en Materia

Ambiental y de Regulación de ese Tribunal, aceptó la competencia para

5 Fojas ciento treinta y uno a ciento treinta y dos, ibídem. 6 Fojas ciento treinta y siete a ciento cuarenta y uno, ibídem. 7 Foja cinco cincuenta nueve a ciento setenta y cuatro; y doscientos once a doscientos veinte, ibídem.


conocer del asunto radicándolo con el número **********, y por diverso

proveído de la misma fecha, lo admitió a trámite8.

Posteriormente, dictó sentencia el trece de enero de dos mil

diecisiete en la que reconoció la validez de la resolución impugnada.

8. Inconforme con esa determinación la actora promovió juicio de

amparo, el cual como ya se apuntó en los resultandos de esta sentencia,

se registró por el Tribunal Colegiado con el número **********; y, por

sentencia de seis de julio de dos mil diecisiete negó la protección

constitucional solicitada. De esa ejecutoria resulta necesario transcribir

las siguientes consideraciones:

“(…). OCTAVO. Este Tribunal Colegiado considera que son infundados e inoperantes los argumentos expuestos en los conceptos de violación que hace valer la parte quejosa, por las siguientes consideraciones. (…). Asimismo, se considera inoperante el diverso concepto de violación sexto que hace valer la quejosa, consistente en que las autoridades que llevaron a cabo el procedimiento administrativo de imposición de sanciones omitieron observar las formalidades esenciales del mismo, ya que no se otorgó el derecho a ofrecer pruebas, así como para alegar y para manifestar lo que a su derecho convenga toda vez que conforme a los preceptos que regulan procedimiento de verificación del que deriva la resolución impugnada en el juicio contencioso, no se advierte la existencia de tales etapas procedimentales, resulta evidente que dicho procedimiento es inconstitucional al no prever las formalidades esenciales del procedimiento y de defensa tuteladas por el artículo 14 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en el artículo 8 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. A este respecto, la sala responsable resolvió lo siguiente: ‘Asimismo, se estima infundado el planteamiento de la parte actora, relativo a que se transgredió en su perjuicio la garantía de debido proceso que debe seguir toda autoridad, previo a la imposición de una sanción, al no habérsele conferido de manera adecuada su derecho de audiencia.

8 Fojas noventa y uno; noventa y cuatro y noventa y ocho, ibídem.


Efectivamente, contrario a lo sostenido por la accionante, su garantía de audiencia fue respetada al notificarle el oficio número CONDUSEF/VJ/DGAS/DSIF/13036/2015 de 24 de noviembre de 2015, dictado en el expediente administrativo **********, por el que se hizo del

conocimiento de la ahora demandante el posible incumplimiento en el que había incurrido, concediéndole la oportunidad que manifestara lo que a su derecho conviniera, en términos de lo dispuesto por el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros. De lo que se sigue que no es en la resolución impugnada donde se debe respetar la garantía de seguridad jurídica que contiene el segundo párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la de audiencia previa, dado que la misma impone la ineludible obligación a cargo de las autoridades para que, de manera previa al dictado de un acto de privación, cumplan con una serie de formalidades esenciales, necesarias para oír en defensa a los afectados. Puesto que la garantía de audiencia conlleva como imperativos que todo procedimiento o juicio ha de estar supeditado a que en su desarrollo se observen, ineludiblemente, distintas etapas que configuran la garantía formal de audiencia en favor de los gobernados, a saber, que el afectado tenga conocimiento de la iniciación del procedimiento, así como de la cuestión que habrá de ser objeto de debate y de las consecuencias que se producirán con el resultado de dicho trámite, que se le otorgue la posibilidad de presentar sus defensas a través de la organización de un sistema de comprobación tal, que quien sostenga una cosa tenga oportunidad de demostrarla, y quien estime lo contrario, cuente a su vez con el derecho de acreditar sus excepciones; que cuando se agote dicha etapa probatoria se le dé oportunidad de formular las alegaciones correspondientes y, finalmente, que el procedimiento iniciado concluya con una resolución que decida sobre las cuestiones debatidas, fijando con claridad el tiempo y forma de ser cumplidas, de ahí que resulte infundado lo aducido por la demandante’. Como puede verse, la sala responsable estimó que contrario a lo sostenido por la accionante hoy quejosa, su garantía de audiencia fue respetada al notificarle el oficio número CONDUSEF/VJ/DGAS/DSIF/13036/2015 de veinticuatro de noviembre de dos mil quince, dictado en el expediente administrativo **********, por el que se hizo del conocimiento de la ahora quejosa el posible incumplimiento en el que había incurrido, concediéndole la oportunidad que manifestara lo que a su derecho conviniera, en términos de lo dispuesto por el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros. Sin embargo, se observa que la quejosa no controvierte los anteriores argumentos, sino que sólo se constriñe a reiterar los que planteó en el segundo concepto de impugnación de la demanda de nulidad.


Es aplicable, por analogía, la jurisprudencia 2a./J. 109/2009 de la Segunda Sala de la honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dispone: ‘AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUÉLLOS QUE REITERAN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ABUNDAN SOBRE ELLOS O LOS COMPLEMENTAN, SIN COMBATIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA’. (Se transcribe). En las relatadas circunstancias, al haber resultado infundados e inoperantes los conceptos de violación hechos valer, lo procedente es negar el amparo y protección de la Justicia Federal solicitados. (…)”.

TERCERO. Agravios. En el recurso de revisión la quejosa hoy

recurrente, expuso como agravios lo siguiente:

1. Que las normas aplicadas en el caso concreto, consistentes en

los artículos 95 y 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros, son inconstitucionales y la omisión de su estudio

dejó en completo estado de indefensión a la quejosa, toda vez que

transgreden las formalidades esenciales del procedimiento previstas en

el artículo 14 constitucional, ello porque no prevén una etapa procesal

para que los particulares puedan ofrecer pruebas y formular alegatos

para no quedar en estado de indefensión.

Al respecto, expresa que en el sexto concepto de violación

argumentó que el procedimiento de imposición de sanciones, es un

procedimiento seguido en forma de juicio, ya que tiene por objeto la

declaración en sede administrativa de la existencia de infracciones a las

normas que regulan a las instituciones financieras, por lo que se deben

seguir las formalidades que garantizan una adecuada y oportuna

defensa del particular en términos de lo establecido en el artículo 14,

constitucional. En otras palabras, la inconstitucionalidad planteada en la

demanda de amparo directo consiste en que el procedimiento de

imposición de sanciones al que fue sujeta la quejosa, previsto en los

artículos 95 y 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de


Servicios Financieros, no prevé el derecho

consistente en que el particular pueda ofrecer

pruebas, alegar y manifestar lo que a su derecho

convenga, por lo que viola la garantía de audiencia y debida defensa

tutelada por el artículo 14 constitucional y la deja en un total y absoluto

estado de indefensión al no permitírsele ejercer sus derechos básicos

de defensa previo a la afectación que sufrió.

Argumenta que el Tribunal Colegiado omitió entrar al estudio de la

constitucionalidad de los artículos de mérito, ya que se limitó a evocar

lo que la Sala responsable resolvió en la sentencia reclamada, lo que

claramente se acredita con la lectura de la sentencia recurrida; máxime

que sin duda, en la demanda de amparo denunció la

inconstitucionalidad de los artículos 95 y 96 de la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros; y el a quo se limitó a

mencionar que la autoridad demandada en el juicio de origen sí había

respetado la garantía de audiencia de la actora hoy quejosa.

Aclara que si bien es cierto la Ley aplicable dispone una etapa

para que los sujetos que siguen el procedimiento administrativo de

imposición de sanciones puedan manifestar lo que a su derecho

convenga, también lo es que ello no hace las veces o sustituye las

etapas procesales de alegatos, ofrecimiento y desahogo de pruebas, de

tal manera que se trata de un procedimiento inconstitucional, al no

contar con las etapas procesales fundamentales que debe tener todo

procedimiento administrativo; y que en ningún momento la sentencia

recurrida contiene argumentación alguna o aplica ningún fundamento

que compruebe que el procedimiento sancionador tramitado por la

autoridad demandada y aplicado en perjuicio de la quejosa, cumpla

debidamente con las etapas procesales establecidas por la Constitución

y los criterios sostenidos por los tribunales federales y por la Suprema


Corte para considerar que es un procedimiento administrativo que

cumple con las formalidades esenciales del procedimiento.

Agrega que el hecho que el artículo 96 de la Ley aplicable en

materia de protección de los derechos de usuarios de servicios

financieros, prevea un plazo indefinido y únicamente acotado a que no

puede ser menor a cinco días hábiles, no hace las veces de las etapas

procesales que debe cumplir todo procedimiento administrativo, pues

no prevé el derecho de que el particular pueda ofrecer pruebas, alegar

y manifestar lo que a su derecho convenga. Por tanto, subsiste la

inconstitucionalidad planteada y resulta evidente que dicho

procedimiento transgrede la garantía de audiencia tutelada por el

artículo 14 constitucional.

2. La sentencia recurrida sostiene un criterio para negar el amparo

que resulta contrario a lo considerado por la Suprema Corte en las

jurisprudenciales de rubro: “TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO,

NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES

APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES

ADMINISTRATIVAS.”; “MULTA. LA PRESENTACIÓN DEL INFORME

JUSTIFICADO FUERA DEL PLAZO ESTABLECIDO EN LA LEY,

PERO ANTES DE LA CONCLUSIÓN DE LA AUDIENCIA

CONSTITUCIONAL, NO DA LUGAR A IMPONERLA.” y “NORMAS

PENALES. AL ANALIZAR SU CONSTITUCIONALIDAD NO

PROCEDE REALIZAR UNA INTERPRETACIÓN CONFORME O

INTEGRADORA”.

Argumenta que en el caso, resulta aplicable el principio de

tipicidad consistente en la existencia de predeterminación normativa

clara y precisa de las conductas que actualizan la infracción

administrativa y las sanciones aplicables a las mismas, es decir, la

premisa normativa que permita predecir con suficiente grado de


seguridad las conductas infractoras y las sanciones

aplicables a éstas; y que la descripción de las

conductas ilícitas o infracciones administrativas

debe de ser clara y no estar sujeta a la interpretación ni del juzgador ni

de la autoridad para que sea posible conocer su alcance y significado al

realizar el proceso de adecuación típico, sin necesidad de recurrir a

complementaciones legales que superen la interpretación y que

implicaría la creación legal con el objeto de suplir las imprecisiones de

la norma.

Contrario a ello, el Colegiado negó el amparo con argumentos que

transgreden el principio referido y las jurisprudencias indicadas, las

cuales, insiste, fueron inobservadas porque de ellas se desprenden los

siguientes puntos medulares: i) el principio de tipicidad, se manifiesta

como una exigencia de predeterminación normativa clara y precisa de

las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; ii) la

descripción legislativa de las conductas ilícitas, debe gozar de tal

claridad y univocidad, que el juzgador pueda conocer su alcance y

significado al realizar el proceso mental de adecuación típica; iii) toda

vez que el derecho administrativo sancionador y el derecho penal son

manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, en la interpretación

constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador

debe acudirse al principio de tipicidad, haciéndolo extensivo a las

infracciones y sanciones administrativas; iv) si cierta disposición

administrativa establece una sanción por alguna infracción, la conducta

realizada por el afectado debe encuadrar exactamente en la hipótesis

normativa previamente establecida; v) el contenido de las normas que

prevén una sanción, no admite una interpretación extensiva a conductas

diversas de las señaladas en la norma; y, vi) conforme al principio de

tipicidad, la realización del hecho que se pretende castigar debe

encuadrar exactamente en el supuesto previsto en la ley.


También expresa que las jurisprudencias en cuestión, son

obligatorias de conformidad con el artículo 217 de la Ley de Amparo; y

que dichos criterios fueron transgredidos por la sentencia recurrida, ya

que el Tribunal Colegiado para negar el amparo consideró que la

conducta por la que se sancionó a la quejosa prevista en el artículo 94,

fracción XV, inciso a) de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros consiste en que no modificó dentro del plazo que

le fue conferido, el modelo del contrato de adhesión relativo al producto

“crédito hipotecario”, a efecto de suprimir la cláusula abusiva, con

independencia de que hubiera o no formalizado contratación de

producto alguno bajo el modelo de contrato de adhesión de que se trata.

La quejosa argumenta que del artículo 94, fracción XV de ese

ordenamiento se advierten con claridad los elementos que de

conformidad con el principio de tipicidad, deben de actualizarse

plenamente para considerar que cierta conducta encuadra en la

hipótesis normativa sancionadora; que la conducta sancionada por ese

artículo es la no modificación de los contratos de adhesión que utilicen

las instituciones financieras para la celebración de sus operaciones o la

prestación de sus servicios, lo que implica que la materialización de la

hipótesis normativa se da únicamente al adecuar una conducta “x” que

se intenta sancionar a todos y cada uno de los elementos establecidos

por el propio precepto sancionador; es decir, para tener por actualizado

el supuesto normativo se debe ser institución financiera, no haber

modificado sus contratos de adhesión y que éstos sean los que utiliza

para la celebración de sus operaciones o la prestación de sus servicios.

Empero, agrega, atendiendo a los criterios jurisprudenciales

citados, si la conducta en comento difiere o no encuadra a la perfección

en el supuesto normativo sancionador, y no actualiza todos y cada uno

de sus elementos, no es legalmente posible imponer la sanción prevista;

a contrario sensu, cualquier sanción impuesta sobre alguna conducta


que no actualice a la perfección la hipótesis

normativa sancionadora resulta ilegal e

inconstitucional, por no estar debidamente fundada

ni motivada y por transgredir el principio de tipicidad que rige al derecho

administrativo sancionador.

A pesar de lo antedicho y las tesis precisadas, el a quo consideró

que es suficiente para imponer la multa de referencia, el hecho de que

la ahora recurrente no hubiere modificado el contrato en el registro de

contratos de adhesión de la Comisión Nacional para la Protección y

Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, sin tomar en cuenta

la totalidad de conductas sancionadas por el supuesto normativo

sancionador; es decir, sostuvo que la actualización y aplicación del

artículo 94 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios

Financieros, es suficiente que la sancionada haya actualizado la

conducta de no hacer prevista en dicho supuesto.

En consecuencia, aduce, la sentencia recurrida sustenta un

criterio contrario al principio de tipicidad protegido por la Constitución

Federal y las jurisprudencias invocadas; a pesar de que la autoridad

demandada únicamente puede ordenar a las instituciones de crédito

que modifiquen sus contratos de adhesión, si se da el supuesto de que

dicha autoridad observe la existencia de cláusulas abusivas en los

contratos que las instituciones financieras utilicen para realizar sus

operaciones.

Aclara que en ningún momento utilizó el contrato de adhesión en

el que la autoridad demandada supuestamente encontró la existencia

de cláusulas abusivas, es decir, nunca celebró ningún tipo de operación

con algún particular utilizándolo, por ende, no son aplicables los

artículos ya citados de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros.


Así como que la autoridad demandada y el Tribunal Colegiado

omitieron observar lo manifestado por la parte quejosa en el sentido de

que el contrato de adhesión, no fue utilizado para obligarse con algún

particular, situación que hace ilegal e inconstitucional la supuesta

actualización de una multa en su perjuicio, ya que el supuesto normativo

de sanción no es aplicable al caso, debido a que en ningún momento lo

usó, por lo tanto, no se actualiza el supuesto normativo al caso concreto,

y tampoco es procedente la aplicación de las consecuencias jurídicas

que establece la norma, es decir, que se le imponga multa.

CUARTO. Procedencia del recurso de revisión. La naturaleza

jurídica del amparo directo en revisión exige que, antes de examinar la

cuestión de fondo planteada en el recurso, se verifique si se cumplen o

no, los requisitos de procedencia de dicho medio de impugnación.

Los artículos 107, fracción IX, de la Constitución General de la

República; 81, fracción II, y 96, de la Ley de Amparo; 10, fracción III, y

21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación, establecen lo siguiente:

“Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: (…). IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras; (…)”. “Artículo 81. Procede el recurso de revisión:


(…). II. En amparo directo, en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales que establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos generales del pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras”. “Artículo 96. Cuando se trate de revisión de sentencias pronunciadas en materia de amparo directo por tribunales colegiados de circuito, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá únicamente sobre la constitucionalidad de la norma general impugnada, o sobre la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte”. “Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno: (…). III. Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de circuito, cuando habiéndose impugnado la inconstitucionalidad de una ley federal, local, del Distrito Federal o de un tratado internacional, o cuando en los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dichas sentencias decidan u omitan decidir sobre tales materias, debiendo limitarse en estos casos la materia del recurso a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales; (…)”. “Artículo 21. Corresponde conocer a las Salas: (…). III. Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de circuito: a) Cuando habiéndose impugnado la constitucionalidad de un reglamento federal expedido por el Presidente de la República, o de reglamentos expedidos por el gobernador de un Estado o por el Jefe del Distrito Federal, o en los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en estas materias, se haya


decidido o se omita decidir sobre la misma inconstitucionalidad o interpretación constitucional; y (…)”.

Por otra parte, el Acuerdo General número 9/2015, de ocho de

junio de dos mil quince, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, publicado en el Diario Oficial de la Federación de doce de junio

de dos mil quince, establece las bases generales para la procedencia y

tramitación de los recursos de revisión en amparo directo, el cual en sus

artículos primero y segundo prevé lo siguiente:

“(…). PRIMERO. El recurso de revisión contra las sentencias que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito es procedente, en términos de lo previsto en los artículos 107, fracción IX, constitucional, y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, si se reúnen los supuestos siguientes: a) Si en ellas se decide sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establece la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo, y b) Si el problema de constitucionalidad referido en el inciso anterior entraña la fijación de un criterio de importancia y trascendencia”. “SEGUNDO. Se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del Punto inmediato anterior, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional. También se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación”.

Ahora bien, de una interpretación sistemática de las normas

transcritas, se desprende que para la procedencia de un recurso de


revisión en amparo directo, es indispensable que se

verifiquen los siguientes requisitos:

1. Que el escrito u oficio de expresión de agravios esté firmado.

2. Que el recurso se haya interpuesto oportunamente.

3. Que el recurrente tenga legitimación procesal.

4. Que en la sentencia exista un pronunciamiento sobre la

constitucionalidad de normas generales, o la interpretación directa de

un precepto de la Constitución Federal o derechos humanos

establecidos en tratados internacionales, o bien, que en dicha sentencia

se haya omitido el estudio de tales cuestiones, cuando se hubiesen

planteado en la demanda de amparo; y

5. Que conforme al Acuerdo General 9/2015 se reúna el requisito

de importancia y trascendencia, es decir, en el punto segundo de ese

Acuerdo se establece que un asunto es importante y trascendente

cuando se advierta que la resolución dará lugar a un pronunciamiento

novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional.

En relación con el Acuerdo General citado, es necesario abundar

sobre el requisito de importancia y trascendencia, respecto del cual esta

Segunda Sala ha subrayado que se reúne siempre que se actualice

indistintamente alguno de los supuestos siguientes:

a) Se advierta que la resolución del asunto dará lugar a un

pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico

nacional (primer párrafo del punto Segundo transcrito); o


b) Cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el

desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de

Justicia de la Nación relacionado con una cuestión propiamente

constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se

hubiere omitido su aplicación (segundo párrafo del citado punto

Segundo).

Resulta aplicable al respecto, la jurisprudencia 2a./J. 92/2015

(10a.) de esta Segunda Sala, de rubro, texto y datos de publicación

siguientes:

“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES PERO SÓLO CUANDO DEBA FIJARSE UN CRITERIO DE IMPORTANCIA Y TRASCENDENCIA. De la comparación de los textos anterior y posterior a la reforma de la fracción IX del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011, se advierte que con la incorporación de la expresión ‘siempre’, existe un mandato expreso para que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación examine si el problema a analizarse en la revisión contra sentencias dictadas en amparo directo fijará un criterio de importancia y trascendencia, con lo cual se reafirma la restricción prevista desde la redacción anterior del propio precepto, con la finalidad de que este Alto Tribunal se ocupe exclusivamente de asuntos en los que el tema abordado tenga un significado jurídico relevante y más allá del caso concreto. Asimismo, con el objeto de reiterar la interpretación restrictiva del campo de aplicación de la citada fracción IX, el Constituyente Permanente, para garantizar que la materia del recurso de revisión en amparo directo se limite a decidir las cuestiones propiamente constitucionales -lo cual ya estaba ordenado desde el texto anterior- añadió la frase ‘sin poder comprender otras’, de forma que no hubiera duda acerca de que la sentencia que se dicte invariablemente se vincule con el estudio directo de las disposiciones de la Norma Fundamental, excluyendo cualquier otro problema para cuya solución baste el estudio de la legislación derivada”. (Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Segunda Sala, jurisprudencia, libro 20, julio de 2015, tomo I, tesis: 2a./J. 92/2015 (10a.), página: 701, registro digital 2009541).


Asimismo debe observarse la diversa

jurisprudencia número 2a./J. 128/2015 (10a.) de

esta Segunda Sala cuyo rubro, texto y datos de

localización son los siguientes:

“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA. Por regla general, las sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito en amparo directo son definitivas y sólo de manera extraordinaria, pueden impugnarse mediante el recurso de revisión previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, conforme a los cuales, una vez actualizados los presupuestos procesales (competencia, legitimación, oportunidad del recurso –en su caso–, entre otros), procede el mencionado medio de defensa siempre que: 1) en la sentencia de amparo directo combatida se decida sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establezca la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, o bien, si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones referidas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; y 2) el problema de constitucionalidad entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Ahora bien, con el fin de armonizar la normativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con los preceptos citados, el Pleno emitió el Acuerdo General 9/2015 (*), que regula la procedencia del recurso de revisión interpuesto contra sentencias de amparo directo, el cual, en vez de privilegiar el análisis de los agravios en la revisión, permite al Alto Tribunal hacer una valoración discrecional de los méritos de cada recurso, para determinar si a su juicio el asunto reúne los requisitos de importancia y trascendencia, para lo cual, su punto segundo señala que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia cuando: (i) pueda dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; o (ii) lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto contra ese criterio o se hubiere omitido aplicarlo”. (Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Segunda Sala, jurisprudencia, septiembre de 2015, tesis 2a./J. 128/2015 (10a.), registro digital 2010016).

En ese contexto, el presente recurso de revisión cumple con los

requisitos de procedencia señalados con los números uno, dos y tres,


ya que de las fojas ciento cincuenta y nueve a ciento ochenta y seis del

toca en que se actúa, está agregado el escrito de expresión de agravios,

suscrito por parte legitimada para ello, en el caso, por el apoderado legal

de la parte quejosa en el amparo directo del que deriva el presente

recurso de revisión, personalidad que le fue reconocida por el Tribunal

Colegiado mediante acuerdo de trece de marzo de dos mil diecisiete.

Asimismo, el presente recurso de revisión se presentó de manera

oportuna, ya que fue interpuesto dentro del término de diez días previsto

en el artículo 86 de la Ley de Amparo.

En efecto, de las constancias del juicio de amparo directo se

advierte que la sentencia recurrida se notificó por lista el siete de agosto

de dos mil diecisiete9, por lo que surtió efectos el día hábil siguiente, es

decir, el ocho de agosto del año citado; en consecuencia, el plazo de

diez días transcurrió del nueve al veintidós de agosto de ese año,

debiendo descontar de tal cómputo los días doce, trece, diecinueve y

veinte de agosto, por ser días inhábiles, de conformidad con los

artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación; por tanto, si la interposición del recurso de

revisión se hizo el veintidós de agosto de dos mil diecisiete, es

inconcuso que tal presentación resultó oportuna.

Por otra parte, también se cumple con el diverso requisito de

procedencia consistente en que en el juicio de amparo haya existido

algún tema de constitucionalidad, ya que en la demanda de amparo

directo se combatió la constitucionalidad de los artículos 95 y 96 de la

Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros; y en

relación con dicho planteamiento el Tribunal Colegiado declaró

inoperante el concepto de violación sexto que contenía los argumentos

relativos y, en los agravios, se cuestiona la determinación adoptada por

9 Foja ciento veintiséis vuelta del juicio de amparo.


el a quo, aún más, se plantea una omisión de

estudio respecto de dicha argumentación. Por tanto,

subsiste en el recurso el problema de

constitucionalidad.

QUINTO. Estudio. Los agravios hechos valer son en una parte

inoperantes y en otra fundados; empero, ello no conduce a declarar la

inconstitucionalidad de los preceptos combatidos en la demanda de

amparo, según se razona a continuación.

En efecto, es inoperante el segundo de los agravios que se hizo

valer, porque no contiene argumentación alguna relacionada con el

tema de constitucionalidad introducido en la demanda de amparo, sino

que se trata de planteamientos de legalidad, es decir, sobre la aplicación

y debida observancia del principio de tipicidad en el derecho

administrativo sancionador, con base en tesis emitidas por esta

Suprema Corte que, en opinión de la recurrente, no fueron atendidas,

transgrediendo el artículo 217 de la Ley de Amparo; sobre la conclusión

del Colegiado que calificó como legal la aplicación de la sanción

contenida en el artículo 94 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario

de Servicios Financieros, al haberse actualizado la hipótesis de

infracción a que se refiere y diversos argumentos sobre la utilización del

contrato de adhesión que en opinión de la autoridad demandada

contenía cláusulas abusivas.

De lo antedicho es claro que el agravio contiene argumentos de

legalidad, los que por su naturaleza no pueden ser motivo de

pronunciamiento en el recurso de revisión en amparo directo, por

tratarse de cuestiones ajenas a las cuestiones constitucionales propias

de la competencia de esta Suprema Corte.


Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia de esta Segunda

Sala, cuyo texto y datos de identificación se transcriben a continuación:

“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LOS AGRAVIOS DE LEGALIDAD SON INOPERANTES. Conforme a los artículos 107, fracción IX, constitucional y 83, fracción V, de la Ley de Amparo, que regulan el recurso de revisión en amparo directo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en esta instancia deberá examinar las cuestiones propiamente constitucionales; por consiguiente, si en el recurso se plantean, al lado de agravios sobre constitucionalidad de normas generales o de interpretación directa de un precepto de la Constitución, argumentos de mera legalidad, éstos deben desestimarse por inoperantes”. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda Sala, tomo VIII, agosto de 1998, tesis 2a./J. 53/98, página 326, registro digital 195743).

En cambio, es fundado el agravio en que la quejosa aduce que el

Tribunal Colegiado omitió pronunciarse sobre la constitucionalidad de

los artículos 95 y 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros, pues a pesar de que en la demanda de amparo

expresó que esas disposiciones transgreden las formalidades

esenciales del procedimiento que protege el artículo 14 constitucional,

porque no prevén una etapa procesal para que los particulares puedan

ofrecer pruebas y formular alegatos para no quedar en estado de

indefensión; el Colegiado, no formuló pronunciamiento alguno ya que

se limitó a citar lo que la Sala responsable resolvió en la sentencia

reclamada, concluyendo que la autoridad demandada sí respetó la

garantía de audiencia que la actora hoy quejosa defiende.

Sobre el particular, de la lectura al sexto concepto de violación de

la demanda de amparo se desprende que la quejosa introduce un

estudio sobre las formalidades esenciales del procedimiento, para

después afirmar que las autoridades demandadas omitieron por

completo observar éstas en el procedimiento administrativo de donde

derivó la resolución impugnada; y que la Sala responsable no tomó en

cuenta que a la actora no se le otorgó de la forma debida en el


procedimiento, el derecho a manifestar lo que a su

derecho conviniera, ofrecer pruebas y alegar previo

al dictado de la resolución que la sancionó.

Asimismo, después de reproducir los artículos 95 y 96 de la Ley

de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, apuntó

que el procedimiento administrativo de imposición de sanciones que

tramita la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los

Usuarios de Servicios Financieros con base en esas disposiciones, no

prevé una etapa procesal en la que los particulares sujetos a éste,

puedan ofrecer alegatos y pruebas para defenderse, lo que viola los

artículos 14 y 16 constitucionales.

De igual forma manifestó que se trata de un procedimiento que

constituye un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio,

porque en éste la autoridad emite una resolución en la que decide si la

conducta atribuida a la institución financiera actualiza una infracción

prevista en la ley; y que los Tribunales Federales han concluido que por

procedimiento administrativo debe entenderse aquella secuencia de

actos realizados en sede administrativa, concatenados entre sí y

ordenados a la consecución de un fin determinado, diferenciando entre

el procedimiento administrativo constitutivo o formal, frente al recursivo

que busca tutelar por la vía del control los derechos e intereses de los

particulares afectados por un acto administrativo.

En ese contexto adujo que como el procedimiento de imposición

de sanciones es un procedimiento seguido en forma de juicio, en éste

se deben seguir las formalidades que garantizan una adecuada y

oportuna defensa del particular, en términos del artículo 14

constitucional; y que si bien la ley aplicada dispone una etapa para que

los sujetos que siguen el procedimiento administrativo de imposición de

sanciones, puedan manifestar lo que a su derecho convenga, también


lo es que esto no hace las veces o sustituye las etapas procesales de

alegatos, ofrecimiento y desahogo de pruebas, por lo que se está ante

un procedimiento inconstitucional porque no prevé esas etapas

procesales fundamentales que debe tener todo procedimiento

administrativo, por tanto, existe violación a la Constitución Federal;

máxime que la Convención Americana sobre Derechos Humanos,

concretamente su artículo 8 que ordena que los particulares tienen

derecho a que se siga un procedimiento en el que se observen al

menos, los siguientes derechos: 1. La notificación del inicio del

procedimiento y sus consecuencias; 2. La oportunidad de ofrecer y

desahogar pruebas en que se finque la defensa; 3. La oportunidad de

alegar; y, 4. El dictado de una resolución que dirima las cuestiones

debatidas.

Ahora bien ese argumento fue declarado inoperante por el

Tribunal Colegiado en la sentencia recurrida, según la transcripción

contenida en el considerando segundo de esta ejecutoria, sobre la base

de que la Sala responsable consideró que la autoridad demandada

respetó la garantía de audiencia a la actora hoy quejosa, en virtud de

que le notificó el oficio número

CONDUSEF/VJ/DGAS/DSIF/13036/2015, de veinticuatro de

noviembre de dos mil quince, por el cual se hizo de su conocimiento el

posible incumplimiento en el que había incurrido, concediéndole la

oportunidad para que manifestara lo que a su derecho conviniera, en

términos del artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario

de Servicios Financieros.

Empero, apuntó el Colegiado, la quejosa no controvirtió las

consideraciones de la responsable, sino que reiteró lo aducido en el

segundo concepto de impugnación de la demanda de nulidad.


De lo antedicho se tiene que el Tribunal

Colegiado hizo referencia a lo argumentado en el

sexto concepto de violación, valorándolo

exclusivamente en los temas de legalidad que involucra pero no tomó

en cuenta que mezclado con esos argumentos de legalidad, existen

líneas argumentativas en la cuales se adujo que la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros, dispone una etapa para

que los sujetos a los que se sigue el procedimiento administrativo de

imposición de sanciones puedan manifestar lo que a su derecho

convenga, pero que lo anterior no hace las veces o sustituye las etapas

procesales de alegatos, ofrecimiento y desahogo de pruebas, de tal

manera que se trata de un procedimiento inconstitucional, al no contar

con las etapas procesales fundamentales que debe tener todo

procedimiento administrativo.

Aunado a que en el propio concepto de violación transcribió los

artículos 95 y 96 de esa Ley y después de ello aclaró que se puede

observar que el procedimiento administrativo de imposición de

sanciones que tramita la Comisión Nacional para la Protección y

Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros no prevé una etapa

procesal que permita a los particulares ofrecer alegatos y pruebas para

defenderse, lo que viola el principio de legalidad que protegen los

artículos 14 y 16 constitucionales.

Por ello, en el primero de los agravios la recurrente afirma que los

artículos 95 y 96 de la Ley aplicada en el procedimiento administrativo

son inconstitucionales porque no prevén una etapa procesal para que

los particulares puedan ofrecer pruebas y formular alegatos, pero sobre

todo expresa que el Tribunal Colegiado omitió el pronunciamiento de

constitucionalidad de esos preceptos, aspecto en el que le asiste la

razón a la quejosa porque no hay en la resolución recurrida,

consideración alguna en ese sentido.


En consecuencia, esta Segunda Sala procede al examen de

constitucionalidad planteado y concluye que el concepto de violación es

infundado por lo siguiente.

Los artículos 95 y 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario

de Servicios Financieros, se reproducen a continuación:

“Artículo 95. Cuando la Comisión Nacional, además de imponer la sanción respectiva, requiera al infractor para que en un plazo determinado cumpla con la obligación omitida o para que normalice la operación irregular motivo de la sanción y éste incumpla, sancionará este hecho como reincidencia”. “Artículo 96. Para poder imponer la multa que corresponda, la Comisión Nacional deberá oír previamente a la Institución Financiera presuntamente infractora, dentro del plazo que fije la propia Comisión Nacional y que no podrá ser inferior a cinco días hábiles y tener en cuenta las condiciones económicas de la misma, la gravedad de la falta cometida, así como la necesidad de evitar reincidencias y prácticas tendientes a contravenir las disposiciones contenidas en esta Ley. La facultad de la Comisión Nacional para imponer sanciones caducará en un plazo de cinco años, contado a partir del día siguiente a aquel en que se realizó la conducta o se actualizó el supuesto de la infracción”.

Esos preceptos forman parte del Título Octavo de esa Ley y

establecen respectivamente, que cuando la Comisión Nacional para la

Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, además

de imponer la sanción respectiva, requiera al infractor para que en un

plazo determinado cumpla con la obligación omitida o para que

normalice la operación irregular motivo de la sanción y éste incumpla,

sancionará este hecho como reincidencia; y que para poder imponer la

multa que corresponda, esa Comisión deberá oír previamente a la

institución financiera presuntamente infractora, dentro del plazo que fije

la propia Comisión y que no podrá ser inferior a cinco días hábiles y

tener en cuenta las condiciones económicas de la misma, la gravedad


de la falta cometida, así como la necesidad de evitar

reincidencias y prácticas tendientes a contravenir

las disposiciones contenidas en el propio

ordenamiento; así como que esa facultad para sancionar caducará en

un plazo de cinco años.

Ahora bien, de la lectura a las constancias que integran el

procedimiento administrativo y que se encuentran agregadas al

expediente del juicio contencioso administrativo10, se acredita que el

artículo 95 no fue aplicado en perjuicio de la quejosa, pues si bien forma

parte del Título Octavo de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros, relativo a las sanciones y al recurso

administrativo, también lo es que su hipótesis central se refiere a la

sanción como reincidencia cuando la autoridad requiera al infractor para

que cumpla con la obligación omitida o para que normalice la operación

irregular motivo de la sanción y éste la incumpla; en el caso, la

resolución de quince de febrero de dos mil dieciséis que contiene la

multa impuesta a la quejosa, no expresa que ésta derive de una

reincidencia y por lo mismo no se cita esa disposición en el cuerpo de

ese documento.

Tampoco se encuentra en el resto de constancias que conforman

el procedimiento administrativo porque no regulan éste, sino que se

insiste, se refiere a la posibilidad de sancionar un hecho como

reincidencia cuando el infractor no cumple con la obligación omitida o

no corrige la operación irregular motivo de la sanción.

Por tanto, la quejosa no podía introducir tema alguno de

constitucionalidad del artículo 95 de la Ley reclamada, pues para ello se

requiere que esa norma se hubiese aplicado en su perjuicio en el

procedimiento administrativo, en las resoluciones que de éste derivaron

10 Fojas ciento nueve a doscientos veintisiete.


o en la sentencia reclamada y no se acredita esa circunstancia de la

lectura directa a esos documentos.

Es importante tomar en cuenta que, tratándose del amparo contra

leyes, para demostrar que una norma general se aplicó en perjuicio de

un gobernado, es necesario que en el acto respectivo se actualice el

supuesto previsto en la norma cuestionada, pues de otra forma no existe

afectación al interés jurídico del quejoso. Lo anterior encuentra su

apoyo, en las tesis del Pleno y de esta Segunda Sala que se transcriben

a continuación:

“LEYES HETEROAPLICATIVAS, AMPARO CONTRA. PARA QUE SE DEMUESTRE QUE SE APLICARON, NO BASTA QUE SE CITEN LAS NORMAS RECLAMADAS, SINO QUE ES NECESARIO QUE SE ACTUALICEN LOS SUPUESTOS PREVISTOS EN ELLAS. Aun cuando en una orden de visita o el acta relativa que se reclamen en amparo y que tuvieren por objeto verificar si la negociación de la quejosa cumple con la ley, también impugnada, las autoridades responsables mencionen las disposiciones reclamadas, esa circunstancia no es suficiente para considerar que éstas ya fueron aplicadas, si no existen actos concretos que actualicen lo dispuesto por las normas. En esas condiciones, si no se han actualizado las hipótesis previstas en las disposiciones legales, debido a que la autoridad administrativa no ha utilizado la facultad que le confieren, no puede estimarse que ya existía acto concreto de aplicación. Así las cosas, si las disposiciones legales, fueron reclamadas con motivo de su aplicación, sin haberse demostrado ésta, es claro que la sola existencia de las referidas normas no afecta los intereses jurídicos de la quejosa, por lo que se surte en la especie la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción V de la Ley de Amparo”. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, tomo III, mayo de 1996, tesis P. LXVII/96, página 113, registro digital 200126).

“LEYES. EL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN QUE PERMITE IMPUGNARLAS EN AMPARO ES AQUEL QUE TRASCIENDE A LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO, CAUSÁNDOLE UN PERJUICIO, CON INDEPENDENCIA DE QUE SU FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN SEA O NO CORRECTA. Conforme a la interpretación jurisprudencial que ha efectuado la Suprema Corte de Justicia de la Nación de lo dispuesto en los artículos 4o., 73, fracciones V y VI, y 114, fracción I, de la Ley de Amparo, el primer acto de aplicación que


permite controvertir, a través del juicio de garantías, la constitucionalidad de una disposición de observancia general, es aquel que trasciende a la esfera jurídica del gobernado generándole un perjuicio que se traduce en una afectación o

menoscabo a su patrimonio jurídico. Ahora bien, en caso de que el citado acto de aplicación carezca de la fundamentación y motivación debidas, que provoquen la interrogante sobre si el peticionario de garantías realmente resintió la individualización de la norma controvertida, como puede ser el caso en que la situación de hecho del quejoso no se ubique en el supuesto de la norma o que la autoridad haya realizado una cita equivocada de la disposición aplicable, el juzgador de garantías deberá analizar el acto de aplicación y la trascendencia que éste tenga sobre la esfera jurídica del quejoso, para determinar si el origen del perjuicio causado se encuentra efectivamente en el dispositivo impugnado, lo que le permitirá concluir que éste sí afecta su interés jurídico y, por tanto, resulta procedente su impugnación. La anterior conclusión encuentra apoyo, inclusive, en la jurisprudencia 221, visible en las páginas 210 y 211 del Tomo I, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, cuyo rubro es: ‘LEYES O REGLAMENTOS, AMPARO CONTRA, PROMOVIDO CON MOTIVO DE SU APLICACIÓN.’, de la cual deriva que cuando se reclaman en amparo indirecto disposiciones de observancia general, con motivo de su primer acto de aplicación, una vez determinada la procedencia del juicio, debe estudiarse la constitucionalidad de la norma impugnada y, posteriormente, en su caso, la legalidad del acto concreto de individualización, sin que ésta constituya impedimento alguno para que se aborde el estudio de constitucionalidad de las normas impugnadas”. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda Sala, tomo XII, diciembre de 2000, tesis 2a. CLXXV/2000, página 447, registro digital 190630). “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. SU PROCEDENCIA DEPENDE NO SÓLO DE LA EXPRESIÓN DE CONCEPTOS DE INCONSTITUCIONALIDAD EN LA DEMANDA SINO, ADEMÁS, DE QUE LOS ARTÍCULOS IMPUGNADOS SE HAYAN APLICADO EN PERJUICIO DEL QUEJOSO E INFLUIDO EN EL SENTIDO DE LA RESOLUCIÓN RECLAMADA. De la interpretación armónica de los artículos 107, fracción IX, de la Constitución General de la República, 83, fracción V, de la Ley de Amparo, 10, fracción III, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se desprende que el recurso de revisión en el juicio de amparo directo procede, entre otros supuestos, cuando en la demanda de amparo se hubiere impugnado la constitucionalidad de una ley, de un tratado internacional o de un reglamento, pero esta hipótesis requiere, de acuerdo con lo previsto por los artículos 158, último párrafo y 166, fracción IV, de la Ley de Amparo, no sólo de la existencia de un


concepto de violación en contra de la constitucionalidad de alguna disposición jurídica sino, precisamente, en contra de aquella o aquellas que se hayan aplicado en perjuicio del quejoso en la secuela del procedimiento del juicio natural o en la sentencia definitiva, laudo o resolución que hubiere puesto fin al juicio, e influido en el sentido del respectivo fallo, haciendo subsistir ese perjuicio pues lo resuelto en ellas, es lo que finalmente causa agravio, ello, porque la intervención de la Suprema Corte de Justicia, en el análisis de la constitucionalidad de leyes o reglamentos o en la interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal, precisa, en todos los casos, de la actualización de un agravio o lesión en la esfera jurídica del particular, dimanado de la aplicación de las disposiciones jurídicas, que sea susceptible de reparación”. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda Sala, jurisprudencia, tomo XVI, septiembre de 2002, 2a./J. 98/2002, página 271, registro digital 185898).

En cambio, el artículo 96 del ordenamiento cuestionado sí fue

aplicado en el procedimiento administrativo que antecedió a la

resolución impugnada, pues como se relató en los antecedentes

respectivos, el Director de Sanciones a Instituciones Financieras de la

Comisión, mediante oficio CONDUSEF/VJ/DGAS/DSIF/13036/2015, de

veinticuatro de noviembre siguiente, notificó a la quejosa que incumplió

con la modificación del contrato de adhesión número **********, por lo

que con fundamento en el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa

al Usuario de Servicios Financieros, le otorgó un plazo de diez días

hábiles para que manifestara lo que a su interés conviniera.

Aquí cabe subrayar que, como ya se expresó, la quejosa estima

que la disposición es inconstitucional porque contiene un procedimiento

que constituye un procedimiento administrativo seguido en forma de

juicio y, a pesar de ello, no prevé una etapa procesal en la que el

gobernado pueda ofrecer alegatos y pruebas para defenderse, por lo

que violenta el principio de legalidad y las formalidades esenciales del

procedimiento que protegen los artículos 14 y 16 constitucionales.

Afirma que si bien dispone una etapa para que los sujetos puedan

manifestar lo que a su derecho convenga, también lo es que esto no

hace las veces o sustituye las etapas procesales de alegatos,


ofrecimiento y desahogo de pruebas, por lo que se

está ante un procedimiento inconstitucional.

Los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal establecen lo

siguiente:

“Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho. (…)”. “Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. En los juicios y procedimientos seguidos en forma de juicio en los que se establezca como regla la oralidad, bastará con que quede constancia de ellos en cualquier medio que dé certeza de su contenido y del cumplimiento de lo previsto en este párrafo. (…)”.

Esas disposiciones protegen los derechos fundamentales de

seguridad jurídica y audiencia con base en los cuales, el legislador está

obligado a consignar en las leyes la manera en que los gobernados

antes de ser afectados por un acto de autoridad, tengan la posibilidad

de ser oídos en un procedimiento en el que se observen formalidades

esenciales mínimas que garanticen su defensa.

Al respecto, esta Suprema Corte se ha pronunciado sobre las

llamadas formalidades esenciales del procedimiento, siendo éstas las

que resulten necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del

acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en: la

notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; la

oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la


defensa; la oportunidad de alegar; y el dictado de una resolución que

dirima las cuestiones debatidas.

Lo anterior encuentra su apoyo en la jurisprudencia del Tribunal

Pleno que a continuación se reproduce:

“FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga ‘se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento’. Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado”. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Jurisprudencia P./J. 47/95, tomo II, diciembre de mil novecientos noventa y cinco, página 133, registro digital 200,234).

Ahora bien, la quejosa afirma que el artículo 96 de la Ley de

Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, regula un

procedimiento administrativo que se ubica en los denominados como

procedimiento administrativo seguido en forma de juicio.

En este sentido, existen variados criterios de esta Suprema Corte

sobre procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio

emitidos para interpretar lo que establecía la fracción II del artículo 114

de la Ley de Amparo abrogada; y de éstos se tiene en principio, que por

procedimiento administrativo se entiende a aquella secuencia de actos,

realizados en sede administrativa, concatenados entre sí y ordenados a

la consecución de un fin determinado.


Pero la interpretación no sólo ha quedado en

una definición general de procedimiento

administrativo; sino también se ha explicado lo que se entiende por

procedimiento administrativo seguido en forma de juicio. Así, se ha

hecho referencia a tres tipos, es decir, se ha indicado que tienen tal

carácter: i) los actos instaurados en forma unilateral por la autoridad

administrativa para verificar el cumplimiento de los particulares a

disposiciones de índole administrativa, en los que se le da al afectado

la oportunidad de comparecer, rendir pruebas y alegar; ii) los que se

sustancian a solicitud de parte interesada para la obtención de licencias,

autorizaciones, permisos, concesiones, etcétera; y, iii) los que importan

cuestión entre partes sujeta a la decisión materialmente jurisdiccional

de la autoridad administrativa11.

De igual forma existen criterios que aluden “al procedimiento en

forma de juicio” precisando que son aquellos en que la autoridad dirime

una controversia entre partes contendientes, así como todos los

procedimientos en que la autoridad, frente al particular, prepara su

resolución definitiva, aunque sólo sea un trámite para cumplir con la

garantía de audiencia12.

11 “FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida

por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga ‘se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento’. Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado”. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Jurisprudencia P./J. 47/95, tomo II, diciembre de mil novecientos noventa y cinco, página 133, registro digital 200,234). 12 “PROCEDIMIENTOS EN FORMA DE JUICIO SEGUIDOS POR AUTORIDADES DISTINTAS DE TRIBUNALES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 114, FRACCIÓN II, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO. SU CONCEPTO COMPRENDE TANTO AQUELLOS EN QUE LA AUTORIDAD DIRIME UNA CONTROVERSIA ENTRE PARTES CONTENDIENTES, COMO LOS PROCEDIMIENTOS MEDIANTE LOS QUE LA AUTORIDAD PREPARA SU RESOLUCIÓN DEFINITIVA CON INTERVENCIÓN DEL PARTICULAR.

La Ley de Amparo establece que tratándose de actos dentro de un procedimiento, la regla general, con algunas excepciones, es que el juicio constitucional sólo procede hasta la resolución definitiva, ocasión en la cual cabe alegar tanto violaciones de fondo como de procedimiento, sistema que tiene el propósito de armonizar la protección de las garantías constitucionales del gobernado, con la necesidad de asegurar la expeditez de las diligencias procedimentales. Tal es la estructura que dicha Ley adopta en el amparo directo, así como en los procedimientos de ejecución y en los procedimientos de remate, como lo establece en sus artículos 158 y 114, fracción III, respectivamente. Por tanto, al establecer el segundo párrafo de la fracción II del artículo 114 acabado de citar, que cuando el acto reclamado de autoridades distintas de tribunales judiciales, administrativos o del


Por último, cabe reiterar lo ya precisado en cuanto al contenido

del artículo 96 de la Ley reclamada por cuanto prevé que para poder

imponer la multa que corresponda, la Comisión Nacional para la

Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros deberá

oír previamente a la institución financiera presuntamente infractora,

dentro del plazo que fije la propia Comisión y que no podrá ser inferior

a cinco días hábiles, así como señala los elementos que deberá tomar

en cuenta para la individualización de la sanción.

Precisado lo anterior, debe decirse que no asiste la razón a la

quejosa porque el artículo 96 del ordenamiento reclamado prevé un

procedimiento administrativo por infracciones a la ley, que no

necesariamente puede ser calificado como un procedimiento

administrativo seguido en forma de juicio, pues como lo demuestran los

criterios que ha emitido esta Suprema Corte, éstos corresponden en

principio, a aquellos que importan cuestión entre partes. Y si bien es

verdad que existe criterio en el sentido de que no sólo son

procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio los que

dirimen una controversia entre particulares, sino todos aquellos en que

la autoridad, frente al particular prepara su resolución definitiva, aunque

sólo sea un trámite para cumplir con la garantía de audiencia, también

lo es que con independencia de la denominación que la quejosa exprese

respecto del procedimiento administrativo que prevé el artículo 96 de la

Ley reclamada, se tiene el principio general de que en todo

procedimiento administrativo se debe respetar la garantía de audiencia;

y esto ocurre cuando el probable afectado tiene oportunidad de

trabajo, emanen de un procedimiento en forma de juicio, el amparo sólo procede en contra de la resolución definitiva, debe interpretarse de manera amplia la expresión ‘procedimiento en forma de juicio’, comprendiendo aquellos en que la autoridad dirime una controversia entre partes contendientes, así como todos los procedimientos en que la autoridad, frente al particular, prepara su resolución definitiva, aunque sólo sea un trámite para cumplir con la garantía de audiencia, pues si en todos ellos se reclaman actos dentro de procedimiento, en todos debe de aplicarse la misma regla, conclusión que es acorde con la interpretación literal de dicho párrafo”. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda Sala, jurisprudencia, tomo XVII, abril de 2003, tesis 2a./J. 22/2003, página 196, registro digital 184435).


comparecer, rendir pruebas y alegar, acciones las

anteriores, que se desprenden de esa disposición.

En efecto, la norma cuestionada no es inconstitucional porque

ordena que la autoridad administrativa deberá otorgar un plazo al

presunto infractor para oírlo, esto es, obliga a notificar al afectado, y la

expresión “deberá oír previamente”, involucra los actos de notificación y

de comparecencia para argumentar y probar a su favor, con lo que

claramente se respetan esas formalidades fundamentales que debe

tener todo procedimiento administrativo y que alega en su defensa la

quejosa hoy recurrente.

Tan es así, que de las constancias con que se ha dado cuenta a

lo largo de esta ejecutoria, se acredita que la quejosa fue notificada al

procedimiento administrativo mediante oficio

CONDUSEF/VJ/DGAS/DSIF/13036/2015, de veinticuatro de noviembre

dos mil quince; y que en dicho procedimiento alegó y probó en su

defensa, según escrito de catorce de diciembre siguiente, lo que

evidencia que la disposición, en la práctica, se aplica como la está

valorando esta Segunda Sala; es decir, si bien la norma no alude a

etapas expresas de notificación, ofrecimiento y desahogo de pruebas,

alegatos y dictado de resolución, ello no equivale a que no existan, pues

claramente ordena que, para imponer multa, es decir, para dictar

resolución que contenga sanción, la autoridad deberá oír previamente a

la institución financiera presuntamente infractora, oración que como se

ha indicado, involucra la realización de tres actos, el de notificación para

argumentar y probar en defensa propia.

Por las mismas razones no existe violación a lo dispuesto en el

artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que

también prevé como derecho fundamental el respeto a las formalidades

esenciales del procedimiento, pues claramente la disposición


reclamada obliga a la autoridad administrativa a notificar el inicio del

procedimiento; a otorgar la oportunidad de ofrecer pruebas y alegar en

defensa del afectado, así como a dictar una resolución que dirima las

cuestiones debatidas.

En consecuencia, el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa

al Usuario de Servicios Financieros, sí respeta esas formalidades

esenciales del procedimiento que protegen los artículos 14 y 16

constitucionales, de ahí lo infundado del sexto concepto de violación de

la demanda de amparo.

En las condiciones descritas, ha lugar a confirmar la sentencia

recurrida y negar la protección constitucional solicitada.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara y ni protege a

**********, contra la autoridad y acto precisados en el resultando primero

de esta ejecutoria.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos

al Tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como

asunto concluido.

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5693/2017. QUEJOSA ... · Financieras de la Comisión, impuso multa a...

Documents

Transcript of AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5693/2017. QUEJOSA ... · Financieras de la Comisión, impuso multa a...