Análisis Situacional Implementación de la

Ley 136-03: 2004-2007

Procuraduría General de la República (PGR):

Resultados Preliminares

Ministerio Público

Coordinación de Niñez y Familia de la PGR

Dirección Nacional de Atención Integral a la Persona

Adolescente en Conflicto con la Ley Penal

Policía Judicial Especializada de Adolescentes

2

Introducción

Presentaciones sobre la Evaluación de la Ley 136-03

Con la finalidad de fortalecer el Sistema de Protección de Niños, Niñas y

Adolescentes de República Dominicana, establecido en, el Código para el Sistema

de Protección y Derechos Fundamentales de Niños, Niñas y Adolescentes, Ley 136-

03 la oficina de UNICEF Santo Domingo, definió conjuntamente con los socios

nacionales una estrategia de producción de conocimiento e investigación, que

sirviera como línea de base para priorizar acciones en favor del fortalecimiento del

referido Sistema.

En este sentido, y a través de la Comisión para la Ejecución de la Justicia de Niños,

Niñas y Adolescentes – CEJNNA- y de la Comisión Interinstitucional contra el Abuso

y la Explotación Sexual Comercial, se apoyó la realización de dos investigaciones

interrelacionadas.

La primera, la Evaluación de la Implementación de la Ley 136-03 en apoyo a la

CEJNNA, tuvo como finalidad obtener información respecto a los avances y

dificultades en la creación de las estructuras y sistemas mandatorios por la Ley

136-03; y la segunda, con el objetivo de visualizar el funcionamiento de estas

estructuras y sistemas, focalizándolas en la protección contra la violencia, abuso y

explotación sexual comercial a niños, niñas y adolescente. Esta última en apoyo a

la Comisión Interinstitucional contra el Abuso y la Explotación Sexual Comercial

Se pretende que ambas investigaciones sirvan como insumo para la aprobación

del reglamento de la ley 136-03 y para la implementación de los sistemas de

protección en los niveles municipales.

Las recomendaciones de ambas investigaciones han sido presentadas en

diferentes escenarios tanto a nivel nacional como internacional, y reiteran las

recomendaciones que hiciera el Comité de Derechos del Niño de Ginebra, al

Informe de País presentado en 2009.

La Investigación sobre la Evaluación de la Implementación de la Ley 136-03

contenida en este CD,1 se refiere a datos recogidos entre el 2004 y el 2007, en

diferentes instituciones del Sistema de Protección, por lo que sus resultados y

recomendaciones responden a una realidad que en varias instituciones ha sido

parcialmente superada y en otras es una agenda pendiente.

1 Presentaciones Power Point

3

El presente documento presenta los resultados preliminares referidos a la

Procuraduría General de la República.

Agradecemos el compromiso del Dr. Yuri Buaiz, coordinador de la Investigación y

experto en la temática de Derechos Humanos de la Niñez a la vez que felicitamos la

apertura y el esfuerzo de la CEJNNA y de las instituciones que participaron en la

investigación:

Consejo Nacional para la Niñez y Adolescencia CONANI, en lo que se refiere a su creación y estructura; registro y seguimiento de las políticas públicas y programas

Procuraduría General de la República , en particular, el Ministerio Público de Niños, Niñas y Adolescentes, la Policía Judicial Especializada, la Coordinación de Niñez, Adolescencia y Familia y la Dirección Nacional de Atención Integral a la persona adolescentes en Conflicto con la Ley Penal

Los Tribunales especializados y la Defensa Técnica de Niños, Niñas y Adolescentes

La Coalición de Ong’s de Infancia, así como también los diferentes programas consultados de Atención a la Niñez y Adolescencia.

Confiamos en que este esfuerzo conjunto, sirva como línea de base y plataforma

para continuar construyendo una República Dominicana que proteja los Derechos

de los Niños, Niñas y Adolescentes

UNICEF, Santo Domingo

Marzo 2011

4

Objetivo

Determinar aciertos, obstáculos y avances en la creación, funcionamiento y

resultados de los órganos, instituciones y entidades del Sistema Nacional de

Protección de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes de República

Dominicana.

Fase uno:

Autodiagnóstico. Conocer la posición de las instituciones del Sistema de Protección

respecto a la implementación de la Ley 136-03 y contar con insumos para la

elaboración de los instrumentos de Investigación.

Fase dos:

Elaboración y validación de los instrumentos de investigación consensuados con las

contrapartes

Fase tres: Aplicación del Instrumento a las instituciones del Sistema

Fase cuatro: Procesamiento y análisis de los resultados

Los instrumentos validados por las instituciones contenían:

Indicadores de políticas públicas y estructuras que reflejan la información

cuantitativa y descripción cualitativa de las políticas públicas.

Indicadores de procesos. Para medir el tipo y forma de los servicios de

acuerdo con estándares de calidad, especialmente en los programas de

atención.

Indicadores de procedimientos y gestión, que describen las características

y la dinámica de los procesos, los grados de cumplimiento de las metas.

Indicadores de impacto o resultado. Que miden la incidencia de políticas y

programas en la población total.

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Ministerio Público Resultados

1. Cantidad de Procuradores y Ayudantes ante las Cortes x año

2. Distribución Geográfica de Procuradores Generales ante las Cortes

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3. Cantidad de Procuradores Fiscales y Ayudantes ante los Tribunales de

NNA al año 2007

4. Cantidad de Procuradores Fiscales y Ayudantes ante los Tribunales de

NNA al año 2007

• 28 Procuradores y 24 ayudantes

• En 18 Distritos judiciales hay procuradores, pero no tienen ayudantes.

• Sólo 3 distritos tienen 2 ayudantes cada uno, el resto tiene 1 ayudante por

Procurador.

• Distrito Nacional tiene el mayor número (8) de ayudantes.

• La Vega tiene el mayor número de Procuradores (2)

• Existen 5 Departamentos Judiciales sin procuradores ni ayudantes.

7

5. Cantidad de Procuradores Fiscales por ubicación geográfica

Hasta diciembre 2007 solo se habían asignado 7 procuradores generales.

Existen 5 Distritos en donde no se han designado Procuradores Fiscales ante los

Tribunales de Niños Niñas y Adolescentes.

No se reportó información cuantitativa sobre cantidad de ayudantes

especializados que hayan sido designados en la Procuraduría General de la

República.

Frente a la demanda de procesos, los ayudantes existentes resultan

insuficientes, a lo que se suma la carente especialización (por no ser continuada

y sistemática), de los actuales ayudantes en el área específica de NNA.

Si éstas cifras se cruzan con las causas (juicios) existentes en los Tribunales de

NNA, resulta evidente que el personal especializado y de representación del

Ministerio Público es insuficiente para atender la demanda procesal.

Especialmente en materia civil y de protección que en los últimos 3 años supera

las 150.000 causas, aún con subregistro.

8

2. Funciones:

• Promoción de acciones penales

• Denuncias o querellas

• Diligencias solicitadas o aplicadas

• Experticias

• Medidas Definitivas solicitadas y aprobadas

• Medidas Cautelares solicitadas y aprobadas

Promoción de acciones Penales

El Ministerio Público de NNA tiene potestad exclusiva para promover y ejercer de

oficio las acciones penales ante los Tribunales, como lo establecen los artículos

256 y 258 “b” de la Ley 136-03.

La investigación Pública corresponde de oficio o a solicitud de parte al MP.

No se reportó Información acerca de la Promoción de Acciones Penales en

ningún año.

Se recomienda compilar esta información cuantitativa de la fuente de casos

promovidos por año y por delito, con las desagregaciones que se observarán

más adelante.

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Denuncias o Querellas

No se recibió información alguna de los años 2004 y 2005, por cuanto no se tuvo

registrada.

El registro de los años subsiguientes (2006 y 2007), no se encuentra organizado,

sistematizado por delito y por años.

Solo se consiguió fuentes de registros de 3 delitos (2006-2007), que en su

totalidad reportan 4096 causas por denuncia.

No se desagrega el Estado de las causas, es decir, la secuela procesal de cada

causa para poder llevar una relación sistemática de su estado y de consecuencia

el seguimiento respectivo desde el punto de vista estadístico.

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Se sugiere:

Al igual que se recomendó en las causas de oficio o públicas compilar esta

información cuantitativa de la fuente de casos denunciados o querellados por año y

por delito, con las desagregaciones del estado procesal.

3. Formación y Capacitación

Se han recibido 3 capacitaciones en cuatro años, a través de la Escuela Nacional

del Ministerio Público, aunque se afirma que entre el año 2005 y 2007 han existido

más, pero se carece de registro.

Otras Recomendaciones

1. Creación de instrumentos fuentes de datos desagregados, confiables y

relacionables con las funciones del Ministerio Público de NNA, que además

integren:

a. Tipos de Delitos en relación con la Ley y con el CPP.

b. Desagregación por Departamentos Judiciales

c. Desagregación por edades (grupos de Ley)

d. Desagregación por sexos

e. Eviten las categorías delictivas “otros” contrario a la legalidad sustantiva

penal.

2. Designación de ayudantes y Procuradores ante los Tribunales de NNA en los

departamentos judiciales faltantes.

3. Fortalecimiento de los creados, designando nuevos ayudantes según demanda

procesal.

4. Capacitación integral, sistemática, intensiva y permanente.

5. Especialización del Ministerio Público, determinando la especialidad por la

materia en las funciones de cada Procurador.

6. Fortalecer la naturaleza del Ministerio Público en el rol de vengaror pública del

Estado en la promoción de las acciones penales. Para tal fortalecimiento se

amerita de información cuantitativa y cualitativa que reporte a la toma de

decisiones gerenciales e institucionales, pues no solo se trata de designaciones

de mayor personal, aunque sea necesario, sino fundamentalmente de la fijación y

ejecución de la política institucional del MP en materia de protección y garantía

de derechos a los NNA, evitando la dualidad de roles en esta materia, que fue

característica del anterior régimen de Niñez y adolescencia.

11

Coordinación de Niñez, Adolescencia y Familia de la

Procuraduría General de la República (PGR)

La Coordinación de Niñez, Adolescencia y Familia de la Procuraduría General de

la República no es un órgano contemplado en la Ley 136-03.

El artículo 257 de la Ley 136’03 establece la designación de un ayudante

especializado a la orden del PGR para atender los asuntos de su competencia

en la materia.

Se consideró a los efectos de la investigación por ser una Institución que se

desempeña en la práctica en acciones vinculadas inmediatamente con las

actuaciones de los demás órganos del Sistema Nacional de Protección de los

Derechos de los NNA.

Se aplicó un cuestionario con entradas de información cualitativa.

La Coordinación autodefine su objetivo general así:

“..Dirigir, coordinar, supervisar y ordenar todo el Ministerio Público

Especializado de Niños, Niñas y Adolescentes, así como los demás órganos

administrativos dependientes del MP a nivel nacional, para una correcta

implementación y puesta en ejecución de la Ley 136-03….”

Su marco de competencia lo define así:

“Es una dependencia directa de la Procuraduría General de la República, …y

su competencia es a nivel nacional, pues coordina, fiscaliza, supervisa y

dirige todo la estructura del MP de NNA conforme al artículo 257 de la Ley

136-03. Tiene competencia administrativa de coordinación de los entes de la

Procuraduría bajo su dependencia, y jurisdiccional en los casos de

funcionarios y legisladores de jurisdicción privilegiada”

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Resultados

3. Estructura de funcionamiento:

DESCRIPCION

Coordinadora Nacional de Niños, Niñas, Adolescentes y Familia (Procuradora General Adjunta) (1)

Procuradores Generales ante la Corte de Apelación de Niños Niñas, y Adolescentes (8)

Procurador Fiscal de Niños Niñas, y Adolescentes, ante los Tribunales de Niños Niñas, y Adolescentes

Procuradores Fiscales Adjunto de Niños Niñas, y Adolescentes, ante los Tribunales de Niños Niñas, y

Adolescentes

Fiscalizadores, para los casos en los que no están designados los jueces de instrucción de NNA, lo hacen los

jueces de paz, y allí es donde se desempeñan los fiscalizadores

Abogados Ayudantes (1) en la coordinación y en las 0cho PG uno por cada una

Psicóloga (1)

Directora Administrativa (1)

Secretaria(1)

Auxiliares (4)

Recepcionista (1)

Encargado de Seguridad (1)

Choferes (2)

Se organiza como una estructura institucional y no con el carácter de Ayudante

especializado (art 257 Ley)

Incorpora a su estructura a todo el Ministerio Público de NNA, incluyendo a

Procuradores Generales, Fiscales y Ayudantes.

Cantidad de Procuradores ante las Cortes (8), no coincide con el registrado por

el Ministerio Público (7)

4. Funciones: 01. Coordina, supervisa , fiscaliza y dirige la labor del

MP de NNA a nivel nacional

07. Recomendar ascensos, incentivos,

traslados, juicios disciplinarios, amonestaciones,

sanciones, etc. a los MP de NNA

02. Garantizar a través de sus ejecutorias de sus el fiel

cumplimiento de la Ley 136-03 y los instrumentos

internacionales, adoptados por el Estado Dominicano

08. Actuar antes las violaciones que se

cometan en contra de la Ley 136-03

03. Representar, asesorar e informar al Procurador

General todo lo relativo a la materia de Niños Niñas, y

Adolescentes

09. Supervisar, dirigir, el personal administrativo

puesto a su cargo

04. Promover, recomendar y realizar capacitaciones y

entrenamiento al MP de NNA

10. Recibir quejas y denuncias de la ciudadanía,

sobre las diferentes actuaciones de la

Procuradurías y fiscalías de NNA

05. Servir de enlace y ente de coordinación con las

diferentes instituciones gubernamentales y no

gubernamentales, que trabajan a favor de los NNA,

11. Tratar los procesos en materia de familia de

los funcionarios y legisladores de jurisdicción

privilegiada.

13

para aunar esfuerzos a favor de los NNA

06. Gestionar, Administrar, distribuir, los recursos

destinados a las diferentes Procuradurías y Fiscalías de

NNA

12.Recomendar el personal administrativo, que

laborara bajo su mando

Asume funciones administrativas y jurisdiccionales lo que le califica como

Gerencia de Planificación, decisión y ejecución en ambos ámbitos.

Además asume las funciones de actuación y/o representación en Jurisdicción

privilegiada.

5. Otros Hallazgos cualitativos:

• No reporta la existencia de Equipo Multidisciplinario

• No elabora Plan de Acción

• Si elabora Plan de Ejecución

• Articula y Coordina acciones con todos los órganos del Sistema Nacional de

Protección, incluyendo Programas de Atención.

• Dependencia Presupuestaria directa de la PGR

• Ausencia de otras fuentes de financiamiento formal y continuado

• Reporta la existencia de un Departamento para formación especializada en el

área de Derechos Humanos de NNA, aunque no aparece en su estructura

orgánica

• Durante los años 2006 y 2007 han asistido a procesos de formación y

capacitación nacionales e internacionales, incluyendo información

profesionalizada.

Recomendaciones

• Revisión de su estructura, funciones y prácticas que coliden o invaden el

espacio y la naturaleza jurídica y administrativa de otros órganos del Sistema

de Protección, principalmente aquellas relacionadas con la autoridad rectora

del CONANI, y el equilibrio funcional del Ministerio Público.

• Las recomendaciones Internacionales de DDHH han regulado la desaparición

de privilegios e inmunidades y es esa la tendencia universal, por ser

contrarios a la igualdad procesal como principio de la defensa.

• Asumir la dimensión administrativa de apoyo institucional que describe la

norma legal y no la de estructura gerencial, administrativa y jurisdiccional

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Dirección Nacional de Atención Integral a la Persona

Adolescente en Conflicto con la Ley Penal

El Artículo 359 de la Ley 136-03 crea la Dirección Nacional de Atención Integral

de la Persona Adolescente en conflicto con la Ley Penal.

La DNAI es una dependencia de la PGR.

Debe Coordinar con el CONANI los Programas y acciones relativas a la

ejecución de las sanciones.

Debe coordinar, supervisar, organizar y administrar los programas de atención

integral.

Estratégicamente para cumplir la función de atención debe crear la Unidad de

Atención.

A través de esta Unidad debe dictar las Políticas generales de atención integral

(art. 360).

Resultados

1. La DNAI No cuenta con Sistema de Estándares de calidad en la aplicación de

los programas y acciones para la ejecución de las sanciones penales

impuestas a los adolescentes

2. Supervisa 5 Programas en un intervalo de cada 3 meses

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3. Los 5 Programas supervisados son de Privación de libertad en Centros

especializados

4. En cuanto a datos cualitativos de funciones de Coordinación, se estableció

que:

a) La Coordinación con gestores del Programa se hace “a través del

Reglamento Interno de los Centros….”, solo en los 3 programas

coordinados.

b) “No existe método establecido, es de manera espontanea, a través de

llamadas, reuniones, visitas, encuentros.”

c) No se ha evaluado la Coordinación de Programas

5. Supervisa 5 Programas en un intervalo de cada 3 meses

6. Sobre la organización y administración de Proyectos de Atención:

a) sólo administra uno directamente.

b) Si esta información se cruza con los programas coordinados y

supervisados resulta contrastante y contradictoria.

7. Se informa de la creación de la Unidad de Atención Integral durante año

2007:

No se informa la fecha exacta de creación ni la Resolución que lo crea

No se informa acerca de su personal ni del equipo interdisciplinario

No se informa los departamentos que la ley acuerda debe crear

8. No se han dictado Políticas de atención integral sobre privación de libertad ni

de otros programas.

9. En la coordinación del Plan de Ejecución de Sanciones a los Adolescentes se

informa el status de los siguientes parámetros:

Si hay Diagnóstico Previo

Si hay Plan Individual

Si hay Informes al Juez de Control de la Ejecución

No se coordinan informes mensuales con los Directores de Centros

(contrasta con la información de supervisión y coordinación aportada)

10. Se registran criterios técnicos y programáticos para solicitar al Juez de

Control de las Sanciones la modificación de las medidas siguientes:

a) Privación de Libertad

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b) Libertad asistida

c) Prestación de servicios a la comunidad

d) Ordenes de orientación y supervisión

11. No se registran criterios en:

a) Privación de libertad durante el tiempo libre

b) Privación de libertad domiciliaria

12. Los criterios para evaluación de modificación de la medida son criterios

técnicos no materializados en forma de política de atención

No se han dictado Políticas de atención integral sobre privación de

libertad ni de otros programas

Recomendaciones

• Establecer Sistema de Estándares de calidad en la aplicación de los

programas y acciones para la ejecución de las sanciones penales impuestas

a los adolescentes, con enfoque de derechos y en relación a los tipos de

medidas, con base en Reglas de Beijing sobre administración de medidas en

internamiento y fuera de internamiento

• Entrada en funcionamiento de la Unidad de Atención Integral y formulación

de la Política de atención sobre privación de libertad y otros programas. Se

recomienda el apoyo de Unicef en esta área por la experticia de la

Organización

• Asignación presupuestaria autónoma al la DNAI que por Ley es el encargado

de la ejecución de la sanción y las políticas al respecto.

• Creación del equipo multidisciplinario con la integración de los profesionales

que ameritan: Educadores, Trabajadores sociales, Sociólogos y Psicólogos

• Elaboración de Directriz sobre criterios para solicitud de modificación de las

sanciones

• Modelos de Plan Individual de Ejecución de las sanciones que incorporen los

derechos de los adolescentes, la vinculación progresiva con la comunidad y

los servicios sociales, y la familia, como lo ordenan las reglas y resoluciones

internacionales

• Herramientas prácticas a través de las capacitaciones dirigidas a ejecutores

de las sanciones y programas

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Policía Judicial Especializada de Adolescentes

1. El artículo 259 de la Ley 136-03 crea la Policía Judicial de la persona

adolescente como un departamento de apoyo del sistema penal.

• Es un Órgano técnico

• Es de Investigación y persecución de hechos delictivos

• Actúa como auxiliar del Ministerio Público de NNA y por tanto actúa bajo su

dirección y cumple siempre ordenes de éste

• Debe especializarse en DDHH

• Debe garantizar en todo momento los derechos del adolescente

• Funcionará en todos los Destacamentos de la PN

• No es un órgano auxiliar de programas ni de entidades

2. Distribución Geográfica:

Por Departamentos

Por cantidad de Policías Especializados

Por sexo

3. Cantidad y motivo de detenciones practicadas

Detenciones por años -2004-2007

Detenciones por motivos

Detenciones por sexo

Tiempo de las detenciones

Remisiones a órganos de investigación y proceso

4. Formación profesional:

Especializada

Capacitaciones generales

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Resultados

295 Policías Judiciales Especializados distribuidos en 17 Destacamentos

Policiales de la PN de distintas provincias del país.

Se trata de Policías en el sentido numérico, no en el sentido de Departamentos

Judiciales Especializados como ordena la Ley, por cuanto éstos no han sido

creados.

La mayor cantidad de Policía Judicial Especializada se ubica en el Distrito

Nacional (133) mientras que en 7 Destacamentos sólo se cuenta con 1 PJE.

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La desagregación por sexo, genera inconsistencia numérica, pues se reportan

280 en total (213 hombres, 67 mujeres) respecto a la cantidad general por

Destacamentos de PN.

El mayor número de Policías Judiciales Especializados, tanto hombres como

mujeres, se encuentra en el Distrito Nacional, mientras en 9 Destacamentos en

donde hay hombres no hay mujeres

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Un total de 11.275 detenciones en los 4 años.

El mayor número de detenciones se presenta en el primer año del registro

(2004).

21

Año

Detenidos

2004 4,344

2005 2,189

2006 2,376

2007 2,366

TOTALES 11,275

De forma sistemática, durante cada año, hay mayor número de adolescentes

masculinos detenidos.

El rango de edad de 18 años no cumplidos constituye el mayor número de

detenciones masculinos y femeninos .

A las preguntas de:

• ¿Existen acuerdos con Universidades Nacionales para la formación integral

de La policía en el área de Niños, Niñas y Adolescentes? y

• ¿Existe una Dirección, Departamento o dependencia para formación

especializada en el área de Derechos Humanos de los niños, niñas y

adolescentes?

Se respondió negativamente.

Tampoco se registraron datos sobre capacitaciones de ninguna índole.

Recomendaciones

• Vinculación institucional y gerencial de la Policía Judicial Especializada (PJE)

con el Ministerio Público , y no sólo vinculación de investigación.

• Transformación de criterios de funcionamiento institucional de la PJE:

• Autonomía de la Policía Nacional

• Creación del Departamento de Policía Judicial Especializada en los

Destacamentos de PN y designación del personal acorde con

demanda penal.

• Presupuesto acorde con la función que desempeñan.

• No utilización en labores extrañas a su naturaleza definida por Ley (no

ser vigilantes de Centros).

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• Especialización en Investigación criminal (Investigador/Persecutor), con

respeto y conciencia de los Derechos de los Adolescentes.

• Capacitaciones sistemáticas e intensivas.

• Registro de estadísticas de detenciones y actuaciones, adecuado al principio

de legalidad y desagregado por causa de detención.