EDUCACIÓN EN GUATEMALA:

ANÁLISIS LEGAL

Documento elaborado para Empresarios por la Educación Por Licda. María Isabel Bonilla

Guatemala, mayo 2007

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Educación en Guatemala: análisis legal

1. Introducción El fin principal de la educación es mejorar el nivel de vida de los individuos. En Guatemala la educación es reconocida como un derecho social garantizado por el Estado, quien a su vez asume la obligación de proporcionarla y facilitarla a todos sus habitantes sin discriminación alguna.1 La Constitución Política de la República (1985) no sólo reconoce este derecho, sino también garantiza la libertad y el derecho de los padres de familia a escoger la educación que ha de impartirse a sus hijos menores.2 Para cumplir el mandato constitucional, y de acuerdo con el artículo 33 de la nueva Ley del Organismo Ejecutivo3, le corresponde al Ministerio de Educación “lo relativo a la aplicación del régimen jurídico concerniente a los servicios escolares y extraescolares para la educación de los guatemaltecos; para ello tiene a su cargo “(…) formular y administrar la política educativa, velando por la calidad y la cobertura de la prestación de los servicios educativos públicos y privados, todo ello de conformidad con la ley (...)”. En Guatemala la educación es impartida por dos sectores: el sector público o estatal, a través de las escuelas oficiales del Ministerio de Educación, y el sector particular o privado (incluyendo a los Institutos Básicos por Cooperativa). Los pobres resultados que por décadas ha tenido la política pública educativa del país se debe en cierta medida a la normativa que regula la administración y funcionamiento de los centros educativos tanto públicos como privados. Como parte del proceso de modernización del Ministerio de Educación es necesario llevar a cabo una revisión a la normativa y el marco institucional de la educación para determinar las normas que ya no se ajustan a las necesidades actuales e identificar las reformas que deben introducirse. 2. Objeto del documento El objeto del presente documento es analizar las normas vigentes que regulan la educación en el país, entre las que se encuentra: • Constitución Política de la República • Ley del Organismo Ejecutivo • Ley de Educación Nacional • Reglamento de Ley de Educación

1 Constitución Política de la República, artículo 71. 2 Constitución Política de la República, artículo 73. 3 La nueva Ley del Organismo Ejecutivo está contenida en el Decreto número 114-97 del Congreso de la República.

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• Estatuto Docente –Decreto 1485- • Regulación de la educación privada • Ley de Institutos por Cooperativa • Otras normas conexas.

Dicho análisis permitirá determinar si la legislación facilita la implementación de planes y proyectos; si es lo suficientemente flexible para adaptarse a las necesidades que en materia de educación deben superarse; si define los actores y su rol en materia de educación. En el mismo se incluye una revisión de los compromisos que en materia de educación adoptó el gobierno de Guatemala según los acuerdos sustantivos de paz. Los resultados del análisis permitirán hacer una breve comparación con otros sistemas educativos que funcionan con mayor éxito en otros países. También se comentarán las iniciativas más recientes que se han presentado para reformar el sistema educativo nacional, incluyendo la iniciativa propuesta por Plan Visión de País. Todo lo anterior ayudará a definir los retos que en materia legal deben afrontarse en el tema educativo durante los próximos años. 3. La educación en los Acuerdos de Paz Uno de los compromisos asumidos en el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria4 es ampliar la cobertura de los servicios de educación en todos los niveles, específicamente la oferta de educación bilingüe en el medio rural. En el Acuerdo Sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas5 se asume la obligación de impulsar la reforma del sistema educativo, siendo sus características más importantes: a) la descentralización y regionalización, para que pueda adaptarse a las

necesidades y especificidades lingüísticas y culturales, ampliando e impulsando la educación bilingüe intercultural, la contratación y capacitación de maestros bilingües y funcionarios técnicos administrativos indígenas, a fin de que difundan la educación en sus comunidades;

b) otorgar a las comunidades y padres de familia un papel protagónico en la definición del pénsum y del calendario escolar, así como proponer el nombramiento y remoción de los maestros;

c) integrar las concepciones educativas mayas y de los demás pueblos indígenas en sus componentes filosóficos, científicos, artísticos, pedagógicos, históricos, lingüísticos y político-sociales;

d) lograr el efectivo cumplimiento del derecho constitucional en cuanto a la educación que le corresponde a toda la población, especialmente en las comunidades indígenas, para lo cual es necesario un aumento del presupuesto del Ministerio de Educación.

4 Acuerdo suscrito en México, 1996. 5 Acuerdo suscrito en la ciudad de México, D.F., en marzo de 1995, entre el Gobierno de la República y la URNG.

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El contenido de los acuerdos de paz en materia de educación debe considerarse como un marco de lineamientos, objetivos y metas, que pueden ayudar a formular una política integral en materia de educación. La reforma del sector educativo debe incluir la descentralización de los servicios y la participación activa de las comunidades y padres de familia en la administración y supervisión de la educación que se ofrece. Para viabilizar el cumplimiento de los acuerdos de paz, el Congreso de la República aprobó en el año 2005 la Ley Marco de los Acuerdos de Paz (Decreto número 52-2005 del Congreso), que entró en vigencia en agosto de ese año. El objeto de la ley es establecer las normas y los mecanismos que regulen y orienten el proceso de cumplimiento de los acuerdos. Para ello reconoce a los Acuerdos de Paz “el carácter de compromisos de Estado, cuyo cumplimiento requiere de acciones a desarrollar por las instituciones públicas y por las personas individuales y jurídicas de la sociedad, en el marco de la Constitución Política de la República y de la ley” (artículo 3). Para cumplir con lo anterior, se crea el Consejo Nacional para el Cumplimiento de los Acuerdos de Paz –CNAP-, integrado con miembros designados de los tres Organismos del Estado, partidos políticos y de la sociedad. El CNAP tiene la autonomía e independencia funcional para “dialogar, coordinar, consensuar, impulsar, promover, orientar e incidir en las reformas legales, políticas, programas y proyectos derivados que contribuyan al pleno cumplimiento de los Acuerdos de Paz” (artículo 6). La Ley y la creación del CNAP permitirían la continuidad de las acciones y de los programas orientados a la descentralización y regionalización del sistema educativo, a una mayor participación ciudadana en el desarrollo del mismo, a la integración de sistemas y el cumplimiento del derecho y obligación constitucional al respecto. 4. Normativa educativa vigente Tomando como base normas constitucionales -susceptibles de ser interpretadas de diversas formas-, decretos, acuerdos gubernativos, acuerdos ministeriales, resoluciones, y hasta circulares del Ministerio de Educación, se ha generado un exceso de regulación que ha dado lugar, en algunos casos, a una serie de barreras y obstáculos que impiden que se genere más oferta y calidad educativa, a un exceso de discrecionalidad, a la heterogeneidad de requisitos y a la desinformación. A continuación se presenta un resumen de la legislación aplicable y su análisis.

4.1. Constitución Política de la República, 1985 La Constitución Política de la República ofrece un marco general de los derechos y obligaciones en materia educativa, según los cuales ha de desarrollarse toda política educativa. De acuerdo con la Sección Cuarta del Capítulo II -Derechos Sociales-, del Título II –Derechos Humanos-, reconocidos en la Constitución, la educación pre-primaria, primaria y básica es un derecho y una obligación para los habitantes del país (artículo 74). Es un derecho social

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que tiene como fin el desarrollo integral de la persona humana, el conocimiento de la realidad, y de la cultura nacional y universal (artículo 72). Establece la obligación del estado de proporcionar y facilitar educación a sus habitantes sin discriminación alguna (artículo 71) y ordena que la administración de la misma sea descentralizada y regionalizada (artículo 76). La Constitución no define ni establece la forma o el plazo para llevar a cabo la descentralización administrativa, sino simplemente se trata de un mandato que ofrece un marco general según el cual deberán fundamentarse las políticas de administración del gobierno. Como una forma de facilitar la educación, la Constitución reconoce que la misma puede ser impartida tanto por centros educativos del Estado –educación gratuita- (artículo 74), como por centros educativos privados, los cuales deben funcionar bajo la inspección del Estado, debiendo llenar, por lo menos, los planes y programas oficiales de estudio (artículo 73). Esto último permite pensar en un contenido mínimo que uniforma la educación en el país. Reconoce también que la fuente de la educación es la familia, y que los padres tienen el derecho a escoger la que ha de impartirse a sus hijos menores. También reconoce la importancia de la participación de la comunidad en la educación. En el articulado constitucional se hace énfasis en la alfabetización6 y en la educación agropecuaria7, declarándolas de urgencia nacional, y estableciendo la obligación social de contribuir a ellas (artículos 75 y 79). Por último, se reconocen los derechos del magisterio a la superación económica, a la superación social y a la superación cultural, así como el derecho a la jubilación y el reconocimiento a los derechos adquiridos, siendo estos últimos derechos de carácter mínimo e irrenunciable (artículo 78). Debe hacerse notar que, para el ejercicio del derecho y cumplimiento de las obligaciones en materia educativa, la Constitución establece que debe hacerse de acuerdo con lo que establezca el Estado. La norma constitucional no regula cómo debe impartirse la educación, sólo reconoce los derechos y obligaciones en relación con ella.

4.2. Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97 del Congreso En el estado guatemalteco, el responsable por cumplir con el mandato constitucional en materia educativa es el Ministerio de Educación, regulado de acuerdo con la Ley del Organismo Ejecutivo. Esta desarrolla los preceptos constitucionales sobre la organización, atribuciones y funcionamiento del Organismo Ejecutivo, el cual, dentro del marco de las funciones y atribuciones

6 La alfabetización está regulada, por mandato constitucional (artículos 14 transitorio de la Constitución Política) en la Ley de Alfabetización, Decreto 43-86 del Congreso de la República y sus modificaciones. 7 NOTA

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constitucionales y legales de los órganos que lo integran, le compete el ejercicio de la función administrativa, y la formulación y ejecución de las políticas de gobierno con las cuales deben coordinarse las entidades que forman parte de la administración descentralizada (artículos 1 y 2). La Ley desarrolla lo relativo a la delegación de la función pública a la que hace referencia la Constitución Política8, estableciendo que “las funciones de gestión administrativa y de ejecución y supervisión de la obra y servicios públicos podrá delegarse a terceras personas, comités, asociaciones o entidades, cuando el ejecutivo lo juzgare idóneo para lograr una mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de sus funciones. La modalidad, el ámbito material y el régimen de la delegación se establecerán por acuerdo gubernativo que deberá publicarse en el Diario Oficial. No son delegables las funciones normativa, reguladora y de financiación subsidiaria” (artículo 3). La función administrativa se rige por el siguiente principio, regulado en el artículo 4 de la Ley: “El fin supremo del Estado es el bien común y las funciones del Organismo Ejecutivo han de ejercitarse en orden a su consecución y con arreglo a los principios de solidaridad, subsidiariedad, transparencia, probidad, eficacia, eficiencia, descentralización y participación ciudadana”. El Organismo Ejecutivo está integrado, entre otros, por los ministerios. En materia de educación le corresponde al Ministerio de Educación –MINEDUC- la aplicación del régimen jurídico concerniente a los servicios escolares y extraescolares para la educación de los guatemaltecos, para lo cual tiene entre sus funciones, la formulación y administración de la política educativa; velar por la calidad y la cobertura de la prestación de los servicios educativos públicos y privados; coordinar el funcionamiento de los sistemas nacionales de alfabetización, planificación educativa, investigación, evaluación, capacitación de docentes y personal magisterial, y la educación intercultural ajustándolos a las diferentes realidades regionales y étnicas del país. Debe promover la autogestión educativa y la descentralización de los recursos económicos para los servicios de apoyo educativo a través de comités educativos, juntas escolares y otras modalidades en todas las escuelas oficiales públicas.9

8 El artículo 154 de la Constitución Política establece: “Artículo 154.- Función pública; sujeción a la ley. Los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella. Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de partido político alguno. La función pública no es delegable, excepto en los casos señalados por la ley, y no podrá ejercerse sin prestar previamente juramento de la fidelidad a la Constitución.” 9 No ha sido suficiente que la ley establezca que la administración pública debe fundamentarse en los principios de subsidiariedad, descentralización y desconcentración. Sin una visión descentralizadora del Organismo Ejecutivo, ni políticas y planes propios de los ministerios para descentralizarse y coordinarse interinstitucionalmente, no puede cumplirse. No todos los ministerios cuentan con reglamentos y programas para modernizar sus estructuras administrativas y desarrollar sus actividades con criterios descentralizadores y subsidiarios. CIEN, “Por una política efectiva de descentralización”. Guatemala, 2001.

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Lo relativo a la estructura funcional y organizacional del Ministerio de Educación, y las atribuciones que corresponde desempeñar a cada una de sus dependencias, se encuentra regulado en el Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Educación, Acuerdo Gubernativo 20-2004.

4.3. Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Educación, Acuerdo Gubernativo número 20-2004 y sus reformas

El objeto del Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Educación es establecer la estructura funcional y organizacional de dicho ministerio, así como establecer las atribuciones que corresponden a cada una de sus dependencias. La estructura funcional y organizacional tiene como base la establecida en la Ley de Educación Nacional (1991), según la cual el Ministerio cumple con funciones sustantivas, administrativas, de apoyo técnico y de control interno. De acuerdo con los artículos 4, 5, 6 y 7 del Reglamento, estas funciones están a cargo de las siguientes dependencias: 1. Funciones sustantivas:

a) Despacho Ministerial, integrado por el Ministro y los Viceministros; b) Dirección de Educación Extraescolar (DIGEEX); c) Dirección de Educación Bilingüe Intercultural (DIGEBI); d) Dirección General de Educación Física (DIGEF) e) Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (PRONADE) f) Dirección de Calidad y Desarrollo Educativo (DICADE) g) Dirección General de Planificación Educativa (DIGEPE); h) Unidad de Innovación Educativa (UNINE); i) Unidad de Informática (UDI); j) Dirección Departamental de Educación (DIDEDUC).

2. Funciones administrativas: a) Dirección General de Administración b) Unidad de Administración Financiera (UDAF) c) Unidad de Cooperación Nacional e Internacional (UCONIME) d) Dirección General de Proyectos de Apoyo (DIGEPA) e) Dirección de Personal f) Junta Calificadora de Personal (JCP) g) Unidad Coordinadora de Proyectos (UCP) h) Unidad de Adquisiciones y Contrataciones (UNAC).

3. Funciones de apoyo técnico: a) Departamento Jurídico b) Departamento de Comunicación Social

4. Funciones de control técnico: A cargo de la Unidad de Auditoría Interna (UDAI), con el apoyo de la Unidad de Planificación Educativa (UPE) a través de su departamento de monitoreo y evaluación.

El Ministro y los viceministros conforman el Despacho Ministerial, y constituyen las autoridades superiores del Ministerio. El Ministro es el responsable de la formulación y ejecución de la política educativa, y es el funcionario de mayor jerarquía en la organización; tiene autoridad en toda la

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República y es responsable de sus actos. Entre los viceministerios no existe subordinación, y tienen entre sus funciones ejercer la rectoría de las áreas asignadas bajo su responsabilidad, desconcentrar sus funciones, ejecutar las políticas del Ministerio, y dirigir y coordinar la labor de las dependencias bajo su competencia. Es importante señalar que, de acuerdo con el Reglamento, las funciones y atribuciones que corresponden a las distintas dependencias que componen el Ministerio de Educación, “son de observancia obligatoria, sin perjuicio de las disposiciones de otras leyes y reglamentos de las que sean encomendadas por el Despacho Ministerial, por lo que tiene carácter enunciativo y no limitativo.”

4.4. Direcciones Departamentales de Educación, Acuerdo Gubernativo número 165-96

Dentro de la estructura organizacional del Ministerio de Educación es importante resaltar la función de las Direcciones Departamentales de Educación en el marco de la descentralización. De acuerdo con la Ley de Educación Nacional, Decreto número 12-91, en la estructura del Ministerio de Educación se contemplan a las Direcciones Regionales de Educación definidas como “dependencias técnico-administrativas creadas para desconcentrar y descentralizar las políticas y acciones educativas, adaptándolas a las necesidades y características regionales” (artículo 14). A la fecha, dichas direcciones no se encuentran activas. En la actualidad las funciones que desempeñarían las direcciones regionales están a cargo de otras dependencias conocidas como Direcciones Departamentales, creadas mediante el Acuerdo Gubernativo número 165-96 (1996) y modificado tácitamente por el Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Educación, Acuerdo Gubernativo 20-2004 y sus reformas, que regula las funciones de los directores departamentales.10 De acuerdo con la normativa vigente, las direcciones son los órganos encargados de planificar, dirigir, coordinar y ejecutar las acciones educativas en los diferentes departamentos de la república. Están encargadas de realizar en forma descentralizada y en sus respectivos departamentos, las diferentes políticas, planes, programas, proyectos y actividades del Ministerio. Cada Dirección Departamental de Educación está a cargo de un director y dependen directamente del Despacho Ministerial el que, para efectos de integración, coordinación y supervisión de las actividades de las direcciones departamentales, se apoya en las respectivas direcciones técnicas regionales y en las direcciones generales del ramo que correspondan.11

10 De acuerdo con el Departamento de Asesoría Jurídica de la Dirección Departamental de Educación del Departamento de Guatemala, el Acuerdo Gubernativo 20-2004 no modifica ni deroga al Acuerdo Gubernativo 165-96, sólo lo amplía regulando las funciones de los directores departamentales. 11 Ver artículo 1 del Acuerdo Gubernativo número 165-96.

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Tabla No.1 Funciones de las Direcciones Departamentales y de sus Directores

Acuerdo Gubernativo 165-96 Acuerdo Gubernativo 20-2004 Artículo 2. Funciones de la Direcciones Departamentales

Artículo 22. Funciones del Director Departamental

- Coordinar la ejecución de las políticas y estrategias educativas nacionales en el ámbito departamental correspondiente, adaptándolas a las características y necesidades de su jurisdicción; - Planificar las acciones educativas en el ámbito de su jurisdicción, en función de la identificación de necesidades locales; - Programar los recursos financieros, materiales y humanos necesarios para el cumplimiento de los planes y programas educativos departamentales; - Programar la construcción, mantenimiento y reparación de infraestructura física educativa y velar por su adecuada ejecución; - Promover, coordinar y apoyar los diversos programas y modalidades educativas que funcionan en su jurisdicción; buscando la ampliación de la cobertura educativa, el mejoramiento de la calidad de la educación, y la eficiencia administrativa; - Llevar a cabo las acciones que les correspondan en la adquisición y entrega de los bienes objeto de los programas de apoyo establecidos por el Ministerio de Educación; - Ejecutar o coordinar la ejecución de las acciones de adecuación, desarrollo y evaluación curricular de conformidad con las políticas educativas nacionales vigentes y según las características y necesidades locales; - Evaluar la calidad de educación y el rendimiento escolar en el departamento correspondiente y apoyar acciones en esta materia dirigidas por el nivel central del Ministerio; - Programar y ejecutar acciones de capacitación del personal docente y de otro bajo su jurisdicción; - Apoyar el diseño, programación y realización de investigaciones educativas departamentales y apoyar el desarrollo de investigaciones y estudios a nivel regional o nacional; - Efectuar o supervisar la ejecución de acciones de evaluación institucional para fortalecer la gestión técnica y administrativa del sistema

a) Coordinar la labor de las dependencias del Ministerio en su circunscripción departamental. b) Dirigir, organizar, coordinar y supervisar las actividades de la formulación del anteproyecto de presupuesto de egresos, plan operativo anual, programación de la ejecución presupuestaria y financiera, incluyendo el fondo rotativo interno de las dependencias del Ministerio en el departamento. c) Llevar en forma actualizada y sistematizada el inventario de bienes muebles e inmuebles que tenga bajo su responsabilidad. d) Otras funciones que le designe el Despacho Ministerial.

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Acuerdo Gubernativo 165-96 Acuerdo Gubernativo 20-2004 educativo en el ámbito departamental; - Formular el anteproyecto de presupuesto de conformidad con las políticas, normas y lineamientos dictados por el nivel central del Ministerio; - Ejecutar y evaluar la ejecución de los recursos financieros asignados al departamento, verificando la correcta utilización de los mismos, de conformidad con la ley y las políticas, normas y lineamientos dictados por el nivel central del Ministerio. - Apoyar el proceso de reclutamiento, selección y propuesta de nombramiento de personal, de conformidad con el marco legal vigente y las normas y lineamientos dictados por el nivel central del Ministerio; - Designar a personal interino, aprobar la concesión de licencias, traslados y permutas; aplicar los procedimientos legales del régimen disciplinario y otras acciones de personal, cuando corresponda de conformidad con la ley, todo al tenor de los lineamientos establecidos por el Ministerio de Educación y los que establezcan las disposiciones legales. - Ejecutar y verificar el cumplimiento de acciones de administración escolar relacionadas con horarios y calendarios escolares, uso de instalaciones y edificios educativos, cumplimiento de disposiciones disciplinarias, cumplimiento de jornadas de trabajo y todas aquellas funciones que correspondan a la adecuada prestación de los servicios; - Autorizar el funcionamiento de establecimientos educativos privados en su jurisdicción, de conformidad con las disposiciones legales vigentes y supervisar su funcionamiento y calidad de la educación que imparten; - Mantener actualizado el archivo de registros escolares y extraescolares de su departamento y elaborar los informes correspondientes. - Facilitar y expeditar la autorización y firma de títulos y diplomas correspondientes a las carreras del ciclo de educación diversificada; - Efectuar las acciones de supervisión educativa de los diversos programas y modalidades en su jurisdicción; - Llevar a cabo el proceso de recolección, procesamiento y análisis de información educativa a nivel departamental y generar los indicadores educativos correspondientes para

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Acuerdo Gubernativo 165-96 Acuerdo Gubernativo 20-2004 orientar la toma de decisiones; - Apoyar la realización de estudios para efectos de cooperación técnica y financiera nacional e internacional y la ejecución de programas y proyectos con financiamiento externo, de acuerdo a las políticas educativas vigentes; - Coordinar la ejecución y supervisar programas de educación extraescolar en su jurisdicción, promoviendo la participación en los mismos de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. - Coordinar acciones con organizaciones gubernamentales y no gubernamentales para la realización de proyectos y programas educativos en su jurisdicción; - Programar, organizar, ejecutar o coordinar la ejecución y supervisar programas de educación bilingüe intercultural; y, - Ejecutar otras funciones que correspondan de conformidad con las responsabilidades que le conciernen en el nivel departamental.

En relación con los centros educativos privados, las Direcciones tienen entre sus funciones autorizar su funcionamiento de conformidad con las disposiciones legales vigentes, y supervisar su funcionamiento y la calidad de la educación que imparten.12 Son las responsables de procesar el expediente de cada establecimiento que solicita autorización y, al ser éste completado, emitir la resolución correspondiente para su aprobación. Cada uno de los directores departamentales tiene a su cargo la supervisión educativa y la coordinación de los capacitadores técnico-pedagógicos de su respectiva jurisdicción. Cada dirección debe contar con las normas de supervisión para que sus supervisores cumplan su función adecuadamente. En la actualidad la supervisión educativa se rige por el Reglamento de Supervisión Técnica Escolar, Acuerdo número 123 “A” de la Jefatura de Gobierno. Ante la dirección departamental correspondiente deben presentarse las solicitudes y los documentos que ésta solicite para autorizar: a) el funcionamiento de academias y de colegios privados; b) el cambio de dirección del centro educativo; c) el cambio y/o ampliación de jornadas; d) el cambio de personal docente y/o administrativo; e) la ampliación de servicios educativos de academias y centros educativos; f) el cambio de director de un centro educativo privado; g) el aumento de cuotas escolares. 12 Artículo 2 del Acuerdo Gubernativo número 165-96.

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4.5. Ley de Educación Nacional, Decreto número 12-91 del Congreso

La Ley de Educación Nacional (1991) regula lo relativo a la educación en el país, siendo el educando el centro y sujeto del proceso educativo, fomentando, promoviendo e impulsando valores, conocimientos y destrezas. Crea el Sistema Educativo Nacional, con carácter participativo, regionalizado, descentralizado y desconcentrado. Lo integran el MINEDUC, la comunidad educativa, los centros educativos y los subsistemas de educación escolar y de educación extraescolar.13 El estado está obligado a propiciar y facilitar la educación sin discriminación, dándole prioridad en el Presupuesto Nacional; debe promover la dignificación y superación efectiva del Magisterio Nacional, y garantizar el funcionamiento de centros educativos (artículo 33). La ley establece los derechos y obligaciones de los educandos, padres de familia y educadores. El MINEDUC es el responsable de coordinar y ejecutar las políticas educativas del Sistema Educativo. Lo integran el nivel de dirección superior (despacho ministerial y viceministeriales y el Consejo Nacional de Educación), el nivel de alta coordinación y ejecución (direcciones generales y regionales), el nivel de asesoría y planeamiento (dependencias específicas de asesoría, planificación, ciencia y tecnología) y el nivel de apoyo (dependencias operativas y apoyo logístico).14 El despacho ministerial es el responsable de establecer las políticas educativas juntamente con el Consejo Nacional de Educación. La estructura del Ministerio debe orientarse a una descentralización técnico-administrativa. Aun cuando no están activas, regula a las Direcciones Regionales como dependencias técnico-administrativas para desconcentrar y descentralizar las políticas y acciones educativas; regular a las comunidades educativas que colaboran con la consecución de los principios y fines de la educación, y a los centros educativos -públicos, privados o por cooperativa- (artículos 17, 18, 20). En cuanto a los centros educativos privados, éstos “son establecimientos a cargo de la iniciativa privada que ofrecen servicios educativos, de conformidad con los reglamentos y disposiciones aprobadas por el Ministerio de Educación, quien a la vez tiene la responsabilidad de velar por su correcta aplicación y cumplimiento”.15 Por su parte, en el inciso a) del artículo 24 se establece que los centros educativos privados funcionan de conformidad con el artículo 73 de la Constitución Política de la República, previa autorización del Ministerio de Educación, quien la otorgará cuando cumplan los requisitos establecidos en el reglamento específico.16 Y el inciso c) del mismo artículo establece que, para normar el funcionamiento de los centros educativos privados, el Ministerio de Educación elaborará el reglamento respectivo. Al año 2007 todavía no se cuenta con un reglamento específico que regule lo relativo a la autorización y funcionamiento de los colegios privados, por lo que se aplican las normas

13 Ver artículos del 1 al 6 de la Ley de Educación Nacional. 14 Ver artículos 8 y 9 de la Ley de Educación Nacional. 15 Artículo 23 de la Ley de Educación Nacional. 16 El artículo 73 de la Constitución Política de la República establece: “(…) Los centros educativos privados funcionarán bajo la inspección del Estado. Están obligados a llenar, por lo menos, los planes y programas oficiales de estudio.”

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dispersas en la Ley de Educación Nacional, el Reglamento de la Ley de Educación, acuerdos gubernativos y circulares. Debido a la falta de un lineamiento general en la Ley Nacional de Educación y a los múltiples reglamentos y disposiciones emitidos hasta la fecha, se considera que existe una sobreregulación en cuanto a las normas que hay que seguir para autorizar el funcionamiento de un nuevo colegio, modificar sus actividades o cerrarlo.17 Esto se traduce también en desconocimiento de las normas, burocratización de los procedimientos y creación de barreras para la prestación de servicios educativos por parte de los establecimientos educativos privados.

4.5. Reglamento de la Ley Nacional de Educación, Acuerdo Gubernativo número 13-77

Otra norma importante de analizar, aun cuando responde a la Ley Nacional de Educación de 1976 (derogada en 1991), es el Reglamento de dicha ley, contenido en el Acuerdo Gubernativo número 13-77 (1977). Si bien este reglamento desarrolla el contenido de una ley derogada, aún continúa aplicándose, habiendo sido superado por normas menores como acuerdos ministeriales y circulares.18 Por lo que, en este sentido, debe evaluarse la efectividad de un cuerpo normativo que responde a los criterios de hace más de veinte años y, especialmente, a una ley derogada. También debe evaluarse su reforma dado que ha sufrido derogatorias tácitas a través de la posterior promulgación de acuerdos gubernativos que regulan la misma materia. Tal es el caso de lo relativo a la organización del Ministerio que está regulado tanto en el Reglamento de la Ley de Educación Nacional (1977) como en el Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Educación (2004). El Reglamento de 1977 responde a la estructura organizacional de la Ley Nacional de Educación que rigió desde el año 1976 hasta el año 1991 en que fue derogada. El Reglamento Orgánico Interno del Ministerio responde a los lineamientos establecidos en la nueva Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto

17 En otras legislaciones latinoamericanas, la propia Ley de Educación da los lineamientos básicos para la autorización y funcionamiento de los centros educativos privados. Tal es el caso de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza -Ley número 18962- de Chile (1990) y sus reformas, así como la Ley General de Educación -Decreto número 917- de El Salvador (1996). Dichos lineamientos son de conocimiento general y cumplimiento obligatorio, evitando de esta forma el alto grado de discrecionalidad que pueden desarrollar los funcionarios públicos de turno encargados de esta función. 18 De acuerdo con el artículo 105 de la Ley de Educación Nacional, se fijaron sesenta días a partir de la fecha de promulgación de la ley para la elaboración y aprobación de su reglamento. Sin embargo, al año 2007 todavía no se cuenta con dicho reglamento. La justificación para seguir utilizando el Reglamento de la Ley de Educación del año 1977 es el artículo 106 también de la Ley de Educación Nacional vigente que establece que “Los actuales reglamentos que rigen la educación se continuarán aplicando en todo lo que no se oponga a la presente ley hasta que sean derogados expresamente por los nuevos reglamentos”.

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número 114-97) y a la organización ministerial que se había venido desarrollando hasta el año 2004. Como se observa en la Tabla No. 2, existen algunas dependencias que únicamente regula el Reglamento de la Ley de Educación Nacional y que no fueron abordadas en el Reglamento Orgánico Interno del Ministerio. Estas, en la medida que no forman parte de la estructura del Ministerio y que forman parte del Presupuesto General del Estado, siguen vigentes y reguladas por el Reglamento referido. Otras dependencias vuelven a normarse en el Reglamento Orgánico Interno, modificando de esta forma el Reglamento de la ley vigente desde 1977.

Tabla No. 2 Organización del Ministerio de Educación de acuerdo con ambos Reglamentos

Reglamento de la Ley de Educación Nacional Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Educación

Acuerdo Gubernativo número M. de E. 13-77 Acuerdo Gubernativo número 20-2004 Fecha emisión: 7 noviembre de 1977 Fecha emisión: 12 de enero de 2004 Organización del Ministerio:19 a. Dependencias de la Dirección Superior:

• Unidad Sectorial de Investigación y Planificación Educativa –USIPE-

• Consejo Técnico • Supervisión Específica del Despacho • Oficialía Mayor • Dirección General de Administración • Departamento Legal • Departamento de Relaciones Públicas • Departamento Editorial • Departamento de Control y Ejecución

Presupuestal • Direcciones Regionales de Educación

b. Dependencias Específicas del Subsector de Educación:

• Dirección General de Educación Escolar • Dirección General de Educación

Extraescolar • Junta Calificadora de Personal

c. Dependencias Específicas del Subsector Cultura:

• Dirección General de Bellas Artes • Instituto Nacional del Patrimonio Cultural • Instituto Nacional de la Juventud

d. Dependencias Específicas del Subsector de Ciencia y Tecnología:

• Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología

Organización del Ministerio:20 a. Funciones sustantivas:

• Despacho Ministerial, integrado por el Ministro y los Viceministros

• Dirección de Educación Extraescolar (DIGEEX)

• Dirección de Educación Bilingüe Intercultural (DIGEBI)

• Dirección General de Educación Física (DIGEF)

• Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (PRONADE)

• Dirección de Calidad y Desarrollo Educativo (DICADE)

• Dirección General de Planificación Educativa (DIGEPE)

• Unidad de Innovación Educativa (UNINE) • Unidad de Informática (UDI) • Dirección Departamental de Educación

(DIDEDUC)

b. Funciones administrativas: • Dirección General de Administración • Unidad de Administración Financiera

(UDAF) • Unidad de Cooperación Nacional e

Internacional (UCONIME) • Dirección General de Proyectos de Apoyo

(DIGEPA) • Dirección de Personal • Junta Calificadora de Personal (JCP) • Unidad Coordinadora de Proyectos (UCP) • Unidad de Adquisiciones y Contrataciones

(UNAC).

c. Funciones de apoyo técnico: • Departamento Jurídico • Departamento de Comunicación Social

19 Ver artículos del 6 al 49 del Reglamento. 20 Ver artículos del 3 al 32 del Reglamento.

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Reglamento de la Ley de Educación Nacional Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Educación d. Funciones de control técnico:

• Unidad de Auditoria Interna (UDAI), con apoyo de la Unidad de Planificación Educativa (UPE).

El Reglamento de la Ley de Educación Nacional también regula otras materias como es lo relativo al Sistema Educativo Nacional, el régimen educativo, la educación especial y experimental, el régimen económico y financiero. En el régimen educativo se norma lo relativo a la educación privada y el funcionamiento de los centros educativos privados (artículo 77 en adelante). De acuerdo con el Reglamento, antes de obtener la autorización para el funcionamiento de un establecimiento educativo privado, debe presentarse una solicitud al Ministerio de Educación, en la que se demuestre que se cumplen con los siguientes requisitos: a) Que el Director Técnico sea guatemalteco, Maestro de Educación o con grado

universitario en materias educativas, que llena los requisitos exigidos en el Decreto Legislativo 1485, “Estatuto Provisional de los Trabajadores del Estado. Capítulo de la Dignificación y Catalogación del Magisterio Nacional”, y que el Director Administrativo tenga experiencia educativa.

b) Que los directores sean de reconocida honorabilidad y que se encuentren en el goce de sus derechos civiles.

c) Que los edificios, instalaciones, material y mobiliario reúnan las condiciones pedagógicas y de sanidad adecuadas.

d) Descripción de los servicios educativos que se ofrecen, los propósitos y lineamientos generales del establecimiento, el número máximo de educandos por grado y el precio que se cobrará por la educación.

e) Que el personal docente reúna las condiciones exigidas para los establecimientos estatales. En cuanto al personal extranjero, debe cumplir con las disposiciones del Código de Trabajo.

f) Declaración expresa de que se ceñirá a las leyes, reglamentos y disposiciones específicas del ministerio.

Una vez comprobada la documentación y “superada” satisfactoriamente la inspección de las instalaciones, puede concederse la autorización por un período de cinco años. Para su renovación deben cumplirse los mismos requisitos exigidos para su autorización inicial. Los centros educativos privados deben enviar anualmente a la Dirección Departamental de Educación correspondiente (anteriormente a la Dirección General de Educación Escolar) un informe en el que se haga constar: a) que todo el personal docente y directivo reúne las condiciones exigidas por la ley; b) las actividades realizadas, resultados obtenidos, estadísticas escolares, y los planes y prospectos para el nuevo período lectivo; c) comprobar que se realizaron las mejoras o cambios recomendados; d) el prospecto de cuotas por colegiaturas que regirán durante el ciclo escolar, y e) la constancia de solvencia de pago a sus maestros.

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4.6. Estatuto Provisional de los Trabajadores del Estado. Capítulo de la Dignificación y Catalogación del Magisterio Nacional –Decreto 1485 del Congreso de la República-

Las relaciones laborales del Estado con el magisterio nacional están reguladas por el Capítulo de la Dignificación y Catalogación del Magisterio Nacional, Decreto número 1485 del Congreso de la República, y por la Ley del Servicio Civil.21 Este capítulo es una ley complementaria del Estatuto Provisional de los Trabajadores -Decreto Presidencial número 584- de agosto de 1961, derogado por la actual Ley de Servicio Civil -Decreto Legislativo número 1748-, de mayo de 1968. La ley responde a los principios constitucionales relativos a la dignificación económica, social y cultural del Magisterio Nacional contenidos en la Constitución Política del año 1956, y a la Ley Orgánica de Educación Nacional del año 1956.22 El objetivo de dicho capítulo es regular las relaciones laborales de los miembros del Magisterio Nacional con el Estado.23 Para ello establece la catalogación del magisterio, entendida como la “clasificación valorativa que el Estado instituye para las personas que se dedican a la enseñanza y las que, con título docente, presten servicios en cargos dependientes del Ministerio de Educación Pública y llenen los requisitos de la presente ley”24. En el Capítulo se crea un derecho tutelar que ampara y protege a todo docente catalogado. Son fines generales de la catalogación normar y mejorar la docencia nacional, y propiciar la superación del magisterio guatemalteco. Tiene como fines especiales: a) el ordenamiento y la estabilidad de sus miembros; b) su responsabilidad y tecnificación profesional; c) su perfeccionamiento cultural; y d) su dignificación económico-social (artículo 3) Existen seis clases de catalogación, dependiendo del salario que se devenga (artículo 4).25

21 Artículo 85 de la Ley del Servicio Civil, Decreto Legislativo número 1748, dice: “Las relaciones de los miembros del Magisterio Nacional con el Estado, en los puestos cubiertos por el Decreto número 1485, se seguirán rigiendo exclusivamente por el mencionado decreto, que se considera una ley complementaria a la Ley de Servicio Civil, y solamente en forma supletoria, se aplicará la presente ley”. Es importante resaltar que, de acuerdo con este artículo, la Ley de Servicio Civil es complementaria al Decreto 1485, por lo que, de no encontrarse normas en éste último relativas a la contratación, traslado, remoción, capacitación de miembros del Magisterio Nacional, se aplicará en sustitución la Ley de Servicio Civil. 22 Ver considerando primero del Decreto Legislativo 1485. 23 Las relaciones laborales de los trabajadores del sector público con el Estado se rigen por la Ley del Servicio Civil. La relación laboral del Estado con los maestros del sector público se rigen por el Capítulo referido. 24 Artículo 2 del Capítulo de la Dignificación y Catalogación del Magisterio Nacional, Decreto número 1485. 25 Debe hacerse notar que la catalogación no implica una carrera docente. Sirve para clasificar al personal para efectos del aumento al salario que devengará.

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Tabla No. 3 Clases de Catalogación

Clase Característica A Sueldo básico B Aumento del 20% sobre el sueldo básico C Aumento del 40% sobre el sueldo básico D Aumento del 60% sobre el sueldo básico E Aumento del 80% sobre el sueldo básico F Aumento del 100% sobre el sueldo básico

El Capítulo establece la clasificación del magisterio en niveles o áreas de trabajo y las calidades profesionales para ocupar los puestos dependiendo del nivel educativo o área de trabajo en la que se desempeñará la persona (artículo 12). El Capítulo incluye normas para ocupar las vacantes, la obligación de la capacitación y nivelación, así como el procedimiento que debe seguirse ante la Junta Calificadora de Personal -JCP- para que los maestros puedan ir ascendiendo en el escalafón o catalogación, de acuerdo con la evaluación de los servicios de los docentes.26 El Capítulo de la Dignificación y Catalogación del Magisterio Nacional, Decreto número 1485 del Congreso de la República, es una ley que también ha sido superada por la aprobación de nuevas normas, o cuyos artículos han quedado en desuso. Por ejemplo, el capítulo IV regula lo relativo a las categorías docentes transitorias, las cuales, por su naturaleza, ya no se necesitan ni se aplican; lo mismo sucede con el capítulo VI relativo a la capacitación y nivelación para los docentes que no contaban con la categoría de titular (categorías docentes transitorias). El decreto se complementa con el Acuerdo Gubernativo número 193-96, el cual regula el proceso de oposición municipal para el nombramiento de personal docente en el caso de las plazas vacantes en los niveles de educación pre-primaria y primaria de los establecimientos educativos oficiales del país. Para el efecto se crean jurados municipales de oposición, así como un jurado nacional, el cual se apoya a su vez en los jurados auxiliares departamentales. Esta legislación no contempla la posibilidad de una carrera docente en la que se otorguen incentivos a quien imparte clases con una buena práctica y cuyos alumnos aprenden adecuadamente lo esperado. El escalafón está basado en los años de antigüedad que tienen un maestro o maestra en el sistema.

4.7. Institutos de Educación Básica por el Sistema de Cooperativas de Enseñanza

Los Institutos de Educación Básica por el Sistema de Cooperativas de Enseñanza se crearon mediante el Acuerdo Gubernativo número 1, del 17 de 26 La acumulación de puntos se computa anualmente y la evaluación se hace en forma quinquenal. La evaluación toma en cuenta: tiempo de servicio (40 puntos), calidad de la labor en el cargo que se desempeña (hasta 20 puntos), superación –capacitación, nivelación o perfeccionamiento profesional- (hasta 20 puntos), méritos especiales (hasta 5 puntos), servicio extracargo (hasta 15 puntos).

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enero de 1972, el cual fue derogado por la nueva Ley de Institutos de Educación por Cooperativa de Enseñanza (Decreto número 17-95 del Congreso). La finalidad de estos institutos es contribuir a la formación integral de los guatemaltecos, en las áreas y niveles regidos por el Ministerio de Educación. Se rigen también por lo establecido en la Ley de Educación Nacional, y por los principios y doctrina del sistema cooperativo. Su financiamiento es tripartito: padres de familia, la municipalidad correspondiente y el Ministerio de Educación. El Estado está obligado a presupuestar anualmente el aporte a estos institutos. La asignación estatal no puede ser menor a Q.5,000.00 por grado o sección, siempre que cada grado o sección cuente con un mínimo de 20 alumnos legalmente inscritos. Esta asignación puede incrementarse dependiendo de la situación económica y social del país. Las municipalidades aportan a estos institutos bajo el mandato constitucional de aportar económica y materialmente a la creación y funcionamiento de estos institutos. De igual forma, el gobierno de cada instituto por cooperativa es tripartito, correspondiéndole a una junta directiva integrada con miembros de cada sector: cuatro representantes de los padres de familia (que se eligen anualmente), y tres representantes de las municipalidades y docentes (artículo 3). Administrativamente le corresponde a la Sección de Educación Cooperativa Regional de las Direcciones Técnicas Regionales del Ministerio, orientar, capacitar y coordinar a estos institutos.

4.8. Reglamento de los Institutos por Cooperativa de Enseñanza El reglamento de los institutos por cooperativa de enseñanza, Acuerdo Ministerial No. 58, de marzo de 1995, emana del Ministerio de Educación con el fin de establecer las normas que rigen a dichos institutos. Define la naturaleza jurídica de los mismos como entidades de servicio no lucrativas (artículo 3)27, y justifica la existencia de los mismos para la solución de los siguientes problemas y alcanzar los siguientes propósitos (artículos 4 y 5), conforme se plantea en la Tabla No. 4:

27 Los institutos por Cooperativa de Enseñanza no deben confundirse con las cooperativas, pues esa no es su naturaleza jurídica. Sin embargo, como puede observarse en otros artículos del reglamento, se hace mención a cooperativas como parte tripartita en la administración y financiamiento de los institutos (ver artículos 27, 29, 45 del Reglamento).

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Tabla No. 4

Problemas y Soluciones que se abordan con la creación de institutos por cooperativa de educación

Problemas Soluciones Demanda insatisfecha de educación en las comunidades.

Facilitar el acceso a la educación.

Obligación estatal de participar en el desarrollo social y económico del país a través de la educación.

Contribuir al mejoramiento formativo e informativo de la población proporcionando educación a precios accesibles.

Necesidad de crear institutos en los lugares en donde no existen establecimientos oficiales de esta naturaleza.

Fomentar e incrementar la participación directa de las municipalidades, padres de familia y el sector privado en los programas de desarrollo educativo de su comunidad.

Limitada asignación financiera del Ministerio de Educación para crear establecimientos educativos bajo su completa responsabilidad.

En el capítulo IV se establece que el Estado, por medio del Ministerio de Educación, realizará aportes correspondientes. En una reciente modificación al reglamento, el aporte anual mínimo se elevó de Q.2,000.00 a la cantidad de Q.8,933.00, y el aporte anual máximo se elevó de Q. 5,000 a 21,831.00, por grado o por sección. Además, se establece que las Municipalidades contribuirán como mínimo con Q. 1,000 anuales, por grado o por sección.28 El artículo 38 de este reglamento establece que los institutos por cooperativa establecerán cuotas por colegiatura de veinte quetzales mensuales (Q. 20) como máximo, las cuales deberán ser aprobadas por la Dirección Técnica Regional correspondiente, de conformidad con la situación socioeconómica y el servicio prestado. Se encuentra un problema en la posibilidad de incrementar cuotas, aunque posteriormente, en otro artículo le da la potestad a la junta directiva de establecer otras cuotas, lo cual puede interpretarse como una contradicción dentro del mismo cuerpo legal. Los institutos por cooperativa constituyen un mecanismo para extender la cobertura de secundaria por lo que debe facilitarse que puedan autofinanciarse y crecer. Sería suficiente con que los padres de familia, constituidos en una asamblea, decidan las cuotas que pueden pagar para que el establecimiento brinde la mejor educación. 5. Otras normas conexas

5.1. Circular número 9-88. Documentos que deben formar parte del expediente en el que se solicite la creación, autorización de funcionamiento o ampliación del plazo de centros privados

28 Acuerdo Ministerial número 823-2007, publicado en el Diario de Centroamérica el 31 de mayo de 2007.

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Con la finalidad de identificar los documentos que deben formar parte del expediente mediante el cual se solicita la creación, la autorización de funcionamiento o la ampliación del plazo de centros educativos privados, y para que sirviera de guía a los directores de nivel, directores técnicos y supervisores técnicos de educación departamentales, el Director General de Educación de turno emitió la circular número 9-88 (1988). Dicha circular desarrolla los requisitos contenidos en el reglamento de la ley y establece otros adicionales que deberán cumplir los interesados, con lo cual podría estarse cometiendo el error de superar con una norma menor el contenido de una norma de rango superior. Por ejemplo, el reglamento de la ley no requiere que los directores técnico y administrativo presenten su currículum, pero la circular sí lo exige. En el reglamento no se solicita la nómina del personal administrativo, ni las calidades que debe reunir o los cargos que debe desempeñar, pero la circular sí lo solicita. En cuanto al personal docente, en el reglamento únicamente se pide que se cumplan los requisitos que se exigen para los establecimientos estatales (compatibilidad de profesión con el nivel educativo en que impartirá clases), pero no el detalle de asignaturas, su currículum o cédula docente, lo que sí se exige en la circular. Tampoco se exige en el reglamento que se presente el horario de clase por grado.

5.2. Autorización de cuotas escolares, Decreto-Ley 116-85 y su reglamento

La autorización para el funcionamiento de un centro educativo privado incluye la autorización de las cuotas que éste puede cobrar a los alumnos. Mediante el Decreto-Ley número 116-85 se regula el procedimiento que debe seguirse para la autorización de las cuotas que se cobran en los colegios privados. Esta regulación se fundamenta en la función del Estado de vigilar y controlar el funcionamiento de los centros de educación privados y la situación económica del país.29 Su objetivo es lograr un beneficio para los que cubren las cuotas y salvaguardar los intereses de los propietarios de los centros educativos. Así los centros educativos privados únicamente pueden cobrar las cuotas que les haya autorizado el Ministerio de Educación, quedándoles prohibido cobrar cualquier clase de contribución adicional en calidad de bono, donación u otra figura, que signifique retribución por el servicio prestado.30 Cada vez que se solicite un incremento a las cuotas, éste no podrá ser mayor del 15%. Quien cobre cuotas no autorizadas será sancionado con la cancelación del establecimiento, mediante resolución del Ministerio de Educación. Asimismo deberán devolver a quienes hayan pagado la suma de dinero que exceda de la cuota autorizada. El reglamento del Decreto-Ley descrito está contenido en el Acuerdo Gubernativo número 1202-85 y sus modificaciones, y tiene por finalidad normar el procedimiento para la autorización de las cuotas escolares y los incrementos a las mismas. La autorización la otorga la Dirección

29 Así lo establecen los considerandos del Decreto-Ley. 30 Artículos 1 y 2 del Decreto-Ley 116-85.

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Departamental respectiva31, la cual debe realizar el estudio socioeconómico correspondiente, verificar la ubicación del centro educativo y fijar las cuotas respectivas, que deben ser acordes con la situación económica de la población escolar que atienden y los servicios que prestan. Quienes estén interesados en incrementar las cuotas deben solicitar autorización durante el primer trimestre del ciclo lectivo anterior a aquel en que se quiera aplicar el incremento. Las solicitudes deben presentarse cada tres años. La resolución en que se autorice el incremento o fijación de cuotas tiene una vigencia de tres años. Ni la ley ni el reglamento establecen la posibilidad de los interesados de actualizar las cuotas antes de tres años. Tampoco se indica la facultad de los interesados para oponerse a la resolución que emita la Dirección Departamental correspondiente. Se desconoce cuáles son los parámetros, el método o los criterios que utilizan las direcciones departamentales para decidir si se autorizan o no una cuota o su aumento. De acuerdo con la forma como ha sido redactado el Decreto-Ley 116-85 y sus modificaciones pareciera que el aumento de cuotas se justifica por las prestaciones laborales (sueldo) y el trato que reciben los trabajadores de las entidades privadas, los cuales no guardan relación con los servicios que se prestan. El Ministerio de Educación no debe tener como finalidad la autorización de precios de los servicios que presten los centros educativos privados. En todo caso, su función es velar para que los padres de familia reciban los servicios que se les cobran, y que éstos sean de calidad. Para este monitoreo es importante que los centros educativos presenten la información que les solicite el ministerio, que exista una buena supervisión para corroborar dicha información, y que la misma sea accesible a los padres de familia, en su calidad de usuarios del servicio, a fin de que ellos mismos puedan realizar la supervisión necesaria.

5.3. Reglamento de Supervisión Técnica Escolar, Acuerdo número 123 “A” de la Jefatura de Gobierno

Lo relativo al sistema de supervisión técnica escolar está regulado por el Reglamento de Supervisión Técnica Escolar, Acuerdo número 123 “A” de la Jefatura de Gobierno, emitido durante el gobierno de Enrique Peralta Azurdia. De acuerdo con dicho reglamento, la supervisión tiene como objetivos: a) Desarrollar en los maestros la comprensión acerca de la finalidad,

características y funciones de los distintos niveles educativos y su relación. b) Estimular en los maestros el interés por profundizar y actualizar sus

conocimientos sobre educación, proporcionándoles oportunidades de superación.

31 Anteriormente era facultad de la Dirección General y de las Direcciones Regionales. Con el Acuerdo Gubernativo número 165-96 son las Direcciones Departamentales de Educación las facultadas para autorizar el funcionamiento de los centros educativos privados.

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c) Contribuir a establecer las relaciones entre el maestro y la comunidad, para promover el desarrollo de la misma y divulgar la labor desarrollada por la escuela.

d) Coordinar la labor de los maestros y orientarlos en la solución de los problemas que afronten con los educandos.

e) Investigar las causas de los problemas que afectan a la educación y proponer soluciones.

f) Orientar en las técnicas de supervisión, organización y administración escolares a los directores de escuelas de los diversos niveles educativos.

El reglamento incluye normas de organización de la supervisión y las atribuciones de las distintas autoridades involucradas en la misma. En la actualidad la supervisión educativa de los diversos programas y modalidades en su ejecución es atribución de cada una de las direcciones departamentales.32 Sin embargo, en la actualidad continúa aplicándose el Reglamento número 123 “A”, el cual debería adecuarse a los cambios administrativos que ha experimentado el Ministerio de Educación. En dicho reglamento no se especifica si la supervisión en él regulada aplica tanto para establecimientos públicos como para establecimientos privados. Ante la falta de aclaración, se han interpretado como normas de supervisión para ambos sectores, siendo que éstos, por su naturaleza, difieren uno del otro, por lo que necesitan de sistemas de supervisión distintos.33 En opinión de algunos directores de establecimientos educativos privados, actualmente no se realiza una supervisión de la calidad educativa, sino que generalmente ésta se limita a la revisión de los aspectos formales y al cumplimiento de procedimientos administrativos.

5.4. Reglamento para el otorgamiento de matrícula escolar del nivel de educación media

Al año 2007 existía la norma según la cual todos los estudiantes del nivel medio de establecimientos tanto públicos como privados, en cualquiera de sus ciclos, deben adquirir la matrícula escolar para poder inscribirse en los centros de enseñanza de dicho nivel. Con la matrícula se obtiene el derecho de escolaridad en el grado y ciclo escolar que corresponda, y a recibir los beneficios derivados de la organización y proceso de la enseñanza-aprendizaje.34 La matrícula ordinaria se otorga en los establecimientos oficiales durante el primer trimestre de cada año, y tiene un valor de Q1.50 por alumno inscrito. Las entidades privadas deben acudir al centro oficial que le designe la supervisión respectiva. El otorgamiento de las matrículas está sujeto a los controles que ejerzan los supervisores de educación. Dichos controles deben garantizar la legalidad de los documentos que amparan las matrículas (los

32 Artículo 2 del Acuerdo Gubernativo número 165-96, mediante el cual se crean las Direcciones Departamentales de Educación 33 La separación de la supervisión educativa en pública y privada es una medida también apoyada por las autoridades del Ministerio de Educación. 34 Artículo 1 del Acuerdo Gubernativo número 1027-83, del 8 de diciembre de 1983.

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expedientes de cada alumno) y la funcionalidad de los servicios que genera dicho otorgamiento. No existe una justificación técnica para que deba cumplirse este requisito. Cumplirlo representa costos en tiempo y dinero para los establecimientos de educación primaria, ya que deben nombrar a una persona específica para que se traslade al instituto público designado y en él complete, a mano, todas las matrículas escolares del año. Por lo anterior, y dado que los ingresos que obtiene el Ministerio por concepto de la matrícula no son significativos para el Estado de Guatemala, el 21 de mayo de 2007 se aprobó el Acuerdo Gubernativo número 162-200735 mediante el cual se deroga el Reglamento para el Otorgamiento de la Matrícula Escolar del Nivel Medio contenido en el Acuerdo Gubernativo número 32 del 30 de noviembre de 1981. Si bien era necesario revisar el concepto de la matrícula escolar, el procedimiento de derogación levanta algunas interrogantes legales toda vez que el Acuerdo Gubernativo número 32 (de 1981) ya había sido derogado por el Acuerdo Gubernativo número 1027-83 (de 1983).36 Aparentemente el Ministerio promovió la derogatoria del Acuerdo Gubernativo número 32 porque el Acuerdo Gubernativo 1027-83 que se consideraba vigente hasta la fecha, nunca cumplió con el requisito de publicación en el Diario de Centroamérica (Diario Oficial), y por lo tanto nunca nació a la vida jurídica.37

5.5. Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, Decreto número 27-2003

El 19 de julio del año 2003 entró en vigencia la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, con la cual se pretende superar las deficiencias y vacíos legales contenidos en el Código de Menores (Decreto 78-79), vigente hasta esa fecha. También responde a los compromisos que adquirió el Estado de Guatemala al suscribir en enero de 1990 la Convención sobre los Derechos del Niño, aprobada por el Congreso en mayo de 1990. El objeto de la ley es contar con un “instrumento jurídico de integración familiar y promoción social, que persigue lograr el desarrollo integral y sostenible de la niñez y adolescencia guatemalteca, dentro de un marco democrático e irrestricto respecto a los derechos humanos” (artículo 1). La ley reconoce el derecho de la niñez y adolescencia como un derecho tutelar de los niños, niñas y adolescentes, otorgándoles protección jurídica preferente. Norma los derechos humanos de los niños/as y adolescentes a la vida, a la igualdad, a la integridad personal, a la familia y a la adopción, así como el

35 Publicado el 28 de mayo de 2007 en el Diario de Centroamérica. 36 El artículo 14 del Acuerdo Gubernativo 1027-83 dice: “Se deroga el Acuerdo Gubernativo número 32 de fecha 30 de octubre de 1981 y todas las disposiciones que se opongan al presente reglamento”. 37 Departamento de Asesoría Jurídica del Ministerio de Educación, 28 de mayo 2007.

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derecho a la libertad, identidad, respeto, dignidad y petición.38 También norma los derechos sociales tales como el derecho a un nivel de vida adecuado y a la salud; a la educación, cultura, deporte y recreación; a la protección de la niñez y adolescencia con discapacidad; el derecho a la protección contra el tráfico ilegal, sustracción, secuestro, venta y trata de niños/as y adolescentes; el derecho a la protección contra la explotación económica; el derecho a la protección por el uso ilícito de sustancias que produzcan dependencia; protección por el maltrato; protección por la explotación y abusos sexuales; protección por conflicto armado; protección de los niños/as y adolescentes refugiados; protección contra toda información y material perjudicial para el bienestar de la niñez y la adolescencia. Además de derechos también se norman los deberes inherentes de los niños/as y adolescentes, y las obligaciones del Estado, la sociedad, los padres, tutores o encargados respecto de los niños/as y adolescentes. Por su importancia, también se regula en esta ley lo relativo a los adolescentes trabajadores. El Decreto regula lo relativo a los organismos de protección integral, tales como la Comisión Nacional de la Niñez y de la Adolescencia, la Defensoría de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia, la Unidad de Protección a la Adolescencia Trabajadora en el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, y la Unidad Especializada de la Niñez y la Adolescencia de la Policía Nacional Civil. Por último se crean y regulan los Juzgados de la Niñez y la Adolescencia, los Juzgados de Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal, los Juzgados de Control de Ejecución de Medidas y la Sala de la Corte de Apelaciones de la Niñez y Adolescencia; y se regulan los procesos correspondientes ante estas instancias. Específicamente, en materia de educación, el artículo 36 de la Ley establece que:

“ARTICULO 36.- Educación integral. Los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a recibir una educación integral de acuerdo a las opciones éticas, religiosas y culturales de su familia. Esta deberá ser orientada a desarrollar su personalidad, civismo y urbanidad, promover el conocimiento y ejercicio de los derechos humanos, la importancia y necesidad de vivir en una sociedad democrática con paz y libertad de acuerdo a la ley y a la justicia, con el fin de prepararles para el ejercicio pleno y responsable de sus derechos y deberes, asegurándoles: a) Igualdad de condiciones para el acceso y permanencia en la escuela. b) El respeto recíproco y un trato digno entre educadores y educandos. c) La formación de organizaciones estudiantiles y juveniles con fines culturales, deportivos, religiosos y otras que la ley no prohíba. “

La educación que reciban debe ser gratuita, laica y, a diferencia de lo que establece la Constitución Política, es obligatoria hasta el último grado de diversificado (artículo 37). De acuerdo con la ley, el Estado debe garantizar el derecho a la educación multicultural y multilingüe, debiendo desarrollarse los mecanismos para que los niños y adolescentes del área rural tengan acceso a la educación mediante programas “adecuados a su realidad geográfica, étnica y 38 Ver artículos del 9 al 24, ambos inclusive, del Decreto 27-2003.

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cultural” (artículos 38 y 39). En materia educativa, los padres, tutores o representantes de los niños y adolescentes tienen la obligación de que estudien, inscribiéndolos en centros educativos, velando porque asistan a clases y deben participar activamente en el proceso educativo (artículo 40). De acuerdo con la Ley, la educación debe fomentar los siguientes valores (artículo 41):

“a) La promoción y difusión de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. b) El respeto a sí mismo, a sus padres y demás personas e instituciones. c) El fomento y la preservación de los valores culturales, artísticos, étnicos, lingüísticos, de género y aprendizaje, costumbres y tradiciones propias del contexto social eliminando todas las formas de discriminación y exclusión por razones de género, etnia, religión o condición económica. d) La preparación para una vida responsable en una sociedad libre, con espíritu de paz, tolerancia y amistad entre los pueblos. e) El desarrollo de un pensamiento autónomo, crítico y creativo. f) El respeto, conservación y cuidado del ambiente.”

En cuanto a las medidas de disciplina en los centros educativos, deben fomentarse “respetando la integridad y dignidad de los niños, niñas y adolescentes, garantizándoles de igual manera la oportunidad de ser escuchados previamente a sufrir una sanción”. En especial en los centros educativos privados, se regula que éstos “no deberán presionar psíquica, física, pedagógica o moralmente a los niños, niñas y adolescentes por ninguna causa; y en caso de incumplimiento de pagos deberán usarse los mecanismos legales para que los padres, tutores o encargados cumplan con las obligaciones contraídas con el establecimiento educativo” (artículo 43). La variada interpretación de este artículo ha permitido en algunos casos que los educandos continúen estudiando y evaluándose en centros educativos privados sin que sus padres o responsables cumplan con la obligación de cancelar las cuotas escolares, amparados en la lenta aplicación de la justicia y en las normas e instituciones pro defensa de los derechos humanos, estableciendo precedentes poco ejemplares. Por último, en el artículo 45 de la ley se establece la obligación del Estado, a través de las autoridades competentes, a “respetar y promover el derecho de los niños, niñas y adolescentes al descanso, esparcimiento, juego y a las actividades recreativas y deportivas propias de su edad, a participar libre y plenamente en la vida cultural y artística de su comunidad, creando las condiciones propicias para el goce de este derecho en condiciones de igualdad de oportunidades”. 6. Análisis Es necesario revisar toda la legislación existente referente a la educación para identificar las inconsistencias con un sistema que busque la calidad y la eficiencia en el aprendizaje, con los niños y las niñas como centro del sistema

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educativo. Pero primero se debe conocer cuáles son las normas que existen en materia educativa. La revisión que se llevó a cabo es sólo de algunas normas que existen en relación al tema educativo. Además de leyes emitidas por el Congreso de la República, y sus respectivos reglamentos, la educación en el país es regulada a través de una extensa lista de Acuerdos Gubernativos y Acuerdos Ministeriales de los cuales el Ministerio de Educación tiene algún registro. Además de los acuerdos, también existen circulares tanto del Ministerio como de las distintas direcciones que son de aplicación en el “día a día” del quehacer educativo, y de cuya existencia no se cuentan con los registros adecuados. Por tanto, puede darse el caso de que se apliquen regulaciones en una Dirección Departamental de la cual no se tenga información en la administración central, o que todavía se aplique algún reglamento o circular que ya haya sido superado por una nueva normativa, y no se tenga conocimiento de ello. Este exceso de legislación y el desconocimiento del universo de normas que existen y que actualmente se aplican –ya sea que estén vigentes o que no lo estén-, impide una mejor administración de la educación en el país, y puede imponer costos que encarecen procesos en detrimento de la población estudiantil, padres de familia, magisterio. Del universo de normas aplicables puede concluirse que son normas que no guardan necesariamente relación ni coordinación entre sí; tampoco están inspiradas en los mismos principios ni responden a un mismo modelo educativo. En este sentido, las normas que rigen la educación no están actualizadas, lo cual impide que puedan llevarse a cabo acciones dentro del marco de un nuevo modelo de gestión educativa, ya que en la legislación dispersa que se aplica actualmente se encuentran normas y procesos que pueden considerarse hoy en día “obstáculos” para un cambio educativo. Es importante contar con una legislación basada en la descentralización como principio rector del sistema, así como también que genere los incentivos necesarios a los docentes para llevar a cabo su labor de la mejor manera posible. Es importante contar con la posibilidad de otorgar bonificaciones o premios a quien se supera profesionalmente y a quienes destacan en la labor que realizan, con resultados positivos en el aprendizaje de sus alumnos. Es importante contar con una ley de educación y su reglamento acorde a la visión que se tiene de un sistema educativo que promueve oportunidades de aprendizaje para todos. 7. Recomendaciones Se sugiere llevar a cabo un proceso de revisión y actualización de la legislación educativa, incluyendo las acciones siguientes:

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• Revisar y actualizar la Ley de Educación Nacional y su reglamento, dentro del marco de un nuevo modelo de gestión educativa acorde a las necesidades y retos que se plantean.

• Incorporar incentivos adecuados para maestros –carrera magisterial- en un nuevo cuerpo legal o modificando alguno existente.

• Proponer la carrera como director de establecimiento educativo, la cual requiere un sustento legal.

• Revisar y modernizar la legislación que regula la educación privada, con el fin de reducir las barreras para que aumente la oferta de establecimientos educativos de calidad, lo cual es de especial relevancia para la secundaria.

• Ley de los Institutos por Cooperativa debe ser revisada, para que permita un financiamiento adecuado y sostenible y que su marco legal se enmarque en la búsqueda de calidad.

• Para que las normas sean efectivas, debe hacerse un inventario de todas las leyes, acuerdos, reglamentos, circulares que existen; definir cuáles normas deben continuar y cuáles no; revisar y actualizar la normativa que debe aplicarse. Para esto se requiere de la colaboración de todas las direcciones, unidades y departamentos del Ministerio de Educación.