Andrenacci Falappa Lvovich

7/14/2019 Andrenacci Falappa Lvovich

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Acerca del Estado de Bienestar del Peronismo Clásico (1943-1955)1

Luciano Andrenacci; Fernando Falappa y Daniel Lvovich

2

Introducción

En 1955, hacia el fin del período que denominamos “peronismo clásico” (1943-1955), la Argentina tenía en pie un modelo de protección social comparable (además decontemporáneo) a aquéllos que la literatura ha denominado Estados Protectores, EstadosSociales o Estados de Bienestar 3

Para despejar de manera provisoria la primera pregunta, definiremos aquí la política social como aquella intervención de la sociedad so bre sí misma que pauta los

modos en que se produce el proceso de integración social

. La sustentabilidad de esta hipótesis depende,ciertamente, de dos cuestiones: ¿qué es un modelo de política social de Estado deBienestar? y ¿qué peculiares forma, densidad y extensión adquiere la política socialargentina, hacia 1955, capaces de darle centralidad al peronismo clásico en la historiadel Estado de Bienestar argentino?

4. Desde este punto de vista,una amplia gama de intervenciones del Estado son políticas sociales, aunque no lasidentifiquemos como tales en la taxonomía administrativa de las políticas públicas. La

política social parece haber seguido históricamente una doble lógica, formulada comotal por Robert Castel5

En los Estados capitalistas occidentales del siglo XX ha predominado elcomplejo de políticas sociales que la literatura ha preferido denominar Estado deBienestar. En dichos complejos, por la relevancia que tomó el empleo asalariado en ladivisión social del trabajo, los patrones de intervención “centrales” se han manifestadocomo instancias de consolidación de los efectos integradores de las relaciones salariales;

: una intervención en el centro, sobre los mecanismos principalesdel proceso de integración social; y una intervención en los márgenes, sobre sujetos queno pueden acceder a la integración a través de esos mecanismos principales. Laintervención “en el centro” aparece como un dispositivo de conservación, refuerzo, yrecomposición de los principales vectores de integración social. La intervención “en losmárgenes” actúa sobre aquello que queda situado en la periferia de esos vectorescentrales, compensando y (re)creando la integración o eventualmente reprimiendolosefectos indeseados de la desintegración.

1 Trabajo publicado en BERTRANOU, Julián; PALACIO, Juan Manuel y SERRANO, Gerardo: La

política social en la Argentina: historia y memoria institucional; Buenos Aires, Universidad Nacional deSan Martín. Versiones previas de este trabajo fueron presentadas en las VIII Jornadas Interescuelas yDepartamentos de Historia; Universidad Nacional de Salta, 18 al 20 de septiembre de 2001; y en las III

Jornadas de Investigación de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento; Los Polvorines, 29 denoviembre de 2001. La colaboración de nuestras asistentes de investigación Mariana Barattini, MarinaGarcía y Griselda Meng fue fundamental en el ordenamiento de este trabajo. Gracias a Waldo Ansaldi,Gustavo Badía, Elsa Pereyra y Juan Suriano por sus opiniones, comentarios e insumos; y en especial aDaniela Soldano por su aporte a la construcción de nuestras hipótesis teóricas y a Karina Ramacciotti por compartir con nosotros su investigación alrededor de la figura y las ideas de Ramón Carrillo.2 Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS). E-mail: [email protected] , [email protected] y [email protected] 3 Ver TORRE, Juan Carlos y PASTORIZA, Elisa: “La democratización del bienestar”; en TORRE, JuanCarlos (director): Los años peronistas (1943-1955); tomo VIII de la Nueva Historia Argentina; BuenosAires, Sudamericana, 2002.4 Un desarrollo más detallado, en este mismo volumen, en ANDRENACCI, Luciano; FALAPPA,Fernando y LVOVICH, Danieal: “En torno a los orígenes del Estado de Bienestar argentino (1880-

1943)”.5 CASTEL, Robert: Las metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado; Buenos Aires,Paidós, 1997.

mailto:[email protected]













y los patrones de intervención “marginales” tendieron a ser compensatorios del noacceso al mercado de trabajo, creando integraciones alternativas parcial o totalmentetuteladas.

Desde un punto de vista de política pública, estos patrones de política social semanifestaron en tres modalidades combinadas, aunque analíticamente diferenciables. En

primer lugar, la universalización de las relaciones salariales a través de políticas de pleno empleo se combinó con modelos fordistas de organización del trabajo, fuertetutela jurídica de los contratos y un sistema de seguros sociales basado en la protección“socializada” de los riesgos de la vida activa (desempleo, accidentes de trabajo,enfermedad, vejez). En segundo lugar, un conjunto de políticas universales ouniversalizantes de educación, salud, vivienda y otros servicios de infraestructura socialde extensión subsidiada por (o directamente gestionada por) el Estado regularon unacceso a una serie de estándares mínimos de condiciones de vida para ciudadanos yresidentes legales. Un rol marginal (o que se especulaba fuese residual), por último,quedaba para políticas asistenciales compensatorias que se utilizaron para combatir la

pobreza. Una parte de éstas transferían bienes, servicios, o directamente ingresos

monetarios de manera coyuntural o permanente; mientras que otra serie de políticasespecíficas restauraban la capacidad de sujetos o grupos de riesgo de reinsertarse en elmercado de trabajo.

En este estado de la cuestión reconstruiremos la composición de las tres esferasen el período 1943-19556

, replanteando al final la pregunta acerca de la centralidad del peronismo clásico en la construcción de un Estado de Bienestar argentino.

El Estado de Bienestar del peronismo clásico7

En términos generales, la literatura8

1) La política social del peronismo clásico implicó una extensión cuantitativa ycualitativa de las intervenciones sociales del Estado.

que trata directa o indirectamente al período1943-1955 tiende a coincidir con todas o algunas de las siguientes afirmaciones:

2) Esta extensión no transformó profundamente las lógicas históricamente precedentes.

6 Excluimos toda referencia al sistema educativo, sobre cuya especificidad existe una bibliografíademasiado amplia. Ver, entre otros, CARUSO, Marcelo: “Escuela, peronismo y asistencia social (1946-1950): los problemas del sujeto popular”; en Propuesta educativa nº 13, Buenos Aires, FLACSO - Miñoy Dávila, diciembre de 1995; PUIGGRÓS, Adriana (directora): Peronismo: cultura política y educación

(1945-1955); Buenos Aires, Galerna, 1993; PUIGGRÓS, Adriana (directora): Discusos pedagógicos e

imaginario social en el peronismo (1945-1955); Buenos Aires, Galerna, 1995; y TEDESCO, Juan Carlos: Educación y sociedad en la Argentina; Buenos Aires, Solar, 1986.7 La mayoría de los asuntos tratados en esta sección son objeto de un proyecto de investigación en curso,

por lo cual tanto el estado de la cuestión como las hipótesis presentadas están sintetizados y deben ser considerados como provisionales.8 Hay una gran cantidad de trabajos que tocan aspectos de la política social del peronismo clásico, pero

pocos estudios abarcativos. En primer lugar debe citarse el inédito trabajo de ROSS, Peter: Policy

Formation and Implementation of Social Welfare in Peronist Argentina, 1943-1955; Tesis de Doctorado;Sidney, University of New South Wales, 1988. Se trata, sorprendentemente, del único estudiorelativamente comprehensivo de la política social argentina, entendida como conjunto de políticas

públicas, entre 1943 y 1955. Contiene una exhaustiva reconstrucción histórica del sistema jubilatorio, elsistema de salud, a la política de vivienda y a la política asistencial, en la que nos apoyamos parcialmente.Debemos agradecerle a Mariano Plotkin el habernos cedido una copia del original. Otro trabajo inédito es

el de SMULOWITZ, Catalina: Políticas estatales de seguridad y asistencia social, 1943-1955; Tesis deLicenciatura; Buenos Aires, Universidad del Salvador, 1979. Por último, de reciente aparición, TORRE yPASTORIZA (op. cit.).



3) Dicha política resultó y fue resultado de una alianza estratégica entre Estado yestratos asalariados.

4) Alianza ésta, que aunque implicó una transferencia de ingresos de índoleredistributiva, no logró conformar un Estado de Bienestar propiamente dicho; porque nouniversalizó la política social ni terminó configurando un derecho social de ciudadanía,

a pesar de la Constitución de 19499

5) Conformó, en cambio, un régimen corporativo de alcance parcial en lamedida en que predominaron las soluciones asociativas de los asalariados, fragmentadasy diferenciadas, sobre esquemas públicos potencialmente universales.

.

6) El modelo produjo una importante “democratización del bienestar” quecontribuyó a solidificar el mito acerca de los logros sociales del peronismo clásico.

Esta sección se propone revisar estas visiones, reforzando unas y contestandootras. La idea general que nos guía, siguiendo nuestras hipótesis teóricas, es que la

política social se explica en el marco más general de las formas de integración socialque contribuye a consolidar; y no se agota en los esquemas e instituciones identificablesa través de la sumatoria taxonómica de las políticas públicas. El período 1943-55 fue,

desde este punto de vista, una etapa histórica clave porque cambió la intensidad y larelación entre las dos lógicas de la intervención social, aquéllas que llamásemos lógicasde intervención “en el centro” y “en las márgenes”. Se consolidó, en primer lugar, unnuevo tipo de intervención en el centro, basada en la expansión de una condición de losasalariados protegida y regulada por el Estado. Esta condición salarial se realizófundamentalmente a través de una mayor intensidad en la regulación pública de loscontratos de trabajo; y del crecimiento de los salarios reales (incluyendo la extensióncualitativa y cuantitativa del “salario indirecto”). Las transformaciones se pusieron enmarcha por la vía de una relación menos conflictiva y más “protectiva” del Estado enlos conflictos capital-trabajo, culminando en una alianza estr atégica entre Estado ysindicatos que fue el sostén esencial del gobierno peronista10. La alianza Estado-sindicatos dominó la creación del complejo de política social argentino desde 1943(incluso bastante más allá de 195511

Se recicló, en segundo lugar, la intervención en las márgenes, adoptandomodalidades novedosas. Por una parte la asistencia social fue planteada por primera vezen términos de derecho ciudadano y de deuda pública, poniendo en crisis la lógica delegitimación del dispositivo filantrópico-caritativo y paraestatal, que se basaba en unacorrecta distinción entre pobres, la máxima profesionalización en la atención al pobre

), imbuyéndolo de sus especificidades.

9 La nueva Constitución aprobada por la Asamblea Constituyente de 1949 (y desaprobada por laoposición argumentando la voluntad de Perón de eternizarse en el Poder Ejecutivo) establecía derechossociales en el artículo 37 (como “derechos especiales” del trabajador, de la familia, de la ancianidad, de la

educación y la cultura), el artículo 38 (la función social de la propiedad privada) y el artículo 39 (lafunción de bienestar social del capital). La Constitución fue revocada por una nueva AsambleaConstituyente, luego del golpe de Estado de 1955.10 Al respecto ver JAMES, Daniel: Resistance and Integration: Peronism and the Argentine Working

Class 1946-1976 ; Cambridge, Cambridge University Press, 1988; SIDICARO, Ricardo:“Consideraciones sociológicas sobre las relaciones entre el peronismo y la clase obrera en la Argentina,1943-1955”; en Boletín de Estudios Latinoaméricanos y del Caribe n° 31; Amsterdam, diciembre de1981; y TORRE, Juan Carlos (compilador): La formación del sindicalismo peronista; Buenos Aires,Legasa, 1988.11 Sobre la relación Estado-sindicatos en Argentina luego de 1955 ver, entre otros, BUNEL, Jean: Pacteset agressions. Syndicalisme et relations professionnelles en Argentine; Lyon, Éditions du Centre Nationalde la Recherche Scientifique (CNRS), 1991; CAVAROZZI, Marcelo: Autoritarismo y Democracia(1955-1983); Buenos Aires, Centro Editor de América Latina (CEAL), 1983; FERNÁNDEZ, Arturo: Las

prácticas sociales del sindicalismo (1976-1982); Buenos Aires, Centro Editor de América Latina(CEAL), 1985; GAUDIO, Ricardo y THOMPSON, Andrés: Sindicalismo peronista, gobierno radical.

Los años de Alfonsín; Buenos Aires, Fundación Friedrich Ebert / Folios, 1990.



incapaz o no vergonzante y una división del trabajo con el Estado respecto del pobrecapaz. Sin embargo, al mismo tiempo se descubrió el valor político de una asistenciasocial eficaz; y el grueso de la asistencia pública continuó siendo paraestatal,canalizándose a través del partido gobernante, con el Estado como refuerzo financiero ylegal.

Se terminaron de configurar, por último, las formas de la política social queserán las características de un “modelo argentino” de Estado Social o de Estado deBienestar: la fuerte tutela jurídica del contrato de trabajo, junto con un sistemaabarcativo (aunque fragmentado) de seguros sociales; la extensión cualitativa ycuantitativa del sistema educativo público, junto con una red desintegrada y laxa peroefectiva de grandes instituciones sanitarias públicas; y una asistencia socialsemiestatizada y politizada con nuevos tipos de transferencias distributivas, tales comolas asignaciones familiares y la política de vivienda social.

Parece evidente (y ya ha sido suficientemente subrayado), que no se trató de un proyecto coherente y homogéneo, con pautas ideológicas fácilmente reconstruibles,llevado adelante por el Estado peronista y alterado sólo allí donde afloraron

imposibilidades políticas o técnicas. El complejo de políticas sociales argentino (comoel de cualquier otro país) fue consecuencia de un contexto, unos actores y un patrón derelaciones entre ellos. Unas circunstancias históricas complejas, en primer lugar, queestuvieron marcadas por el fin de un contexto internacional en donde la Argentinaocupaba un lugar relativamente claro y cómodo, y el inicio de otro, dentro del cual laArgentina no podrá o sabrá situarse con precisión. Un entramado de actores heterogéneoy cambiante, sometidos a tensiones económicas que propician el surgimiento de nuevasélites, enrarecidos por un ubicuo nacionalismo, conmocionados por la irrupción delmovimiento obrero, todos mirando a un Estado que en otras latitudes había tomadoactivamente entre sus manos una profunda reforma del sistema capitalista. Un grupogobernante, por último, menos homogéneo, con apoyos menos incondicionales, y conuna autonomía relativa del Estado menos amplia que lo que el mito (tanto el peronistacomo el antiperonista) forjasen.

Ello no obstante, una combinación entre “espíritu de época” y cierta“cosmovisión” del propio Perón pueden permitir observar el tipo y rol que lasintervenciones de política social van a tomar en el Estado argentino gobernado por el

peronismo. En un reciente y excelente trabajo de síntesis que nos permitiremos citar extensamente, Carlos Altamirano12

12 ALTAMIRANO, Carlos: Bajo el signo de las masas (1943-1973); Biblioteca del PensamientoArgentino, tomo VI; Buenos Aires, Ariel, 2001.

estudia esta cuestión. En la recopilación dediscursos El pueblo quiere saber de qué se trata aparecida a fines de 1944, señalaAltamirano, “la cuestión social […] se había puesto al orden del día en la Argentina [y]la justicia social [ya es] parte del movimiento del 4 de junio, el de la Revolución

Nacional. Hasta la revolución, diría Perón, una y otra vez, habían reinado la injusticiasocial y el desorden en las relaciones laborales, como consecuencia de un Estadoabstencionista, el Estado liberal, de la ‘politiquería’ y de la actividad disociadora de los

perturbadores que buscaban explotar el descontento de los trabajadores. Pero, a partir deese momento y con la creación de la Secretaría de Trabajo y Previsión, se inciaba ‘la erade la política social argentina […]. Si continuaba la pasividad frente a la disparidadsocial, si el Estado no intervenía para tutelar las relaciones entre el capital y el trabajo,el malestar de las masas –vaticinaba Perón– se tornaría explosivo y la lucha de clasesterminaría por destruir a la Nación. Era necesario, pues, que el Estado saliera de suindiferencia y actuara como regulador de las relaciones sociales, que no se opusiera,sino que promoviera el ordenamiento de los obreros […]. Así, al mismo tiempo que



alertaba contra la acción de los agitadores, exhortaba a los obreros a presentar susreclamos ante la Secretaría a su cargo, donde se estaba dando forma al ‘nuevo derechode los argentinos’. Los patrones no debían recelar de la acción reparadora que él habíaemprendido y que sólo buscaba el esta blecimiento de un trato justo entre capitalistas yasalariados bajo el control del Estado”13

En 1946, cuando la “doctrina peronista” empieza a instituirse, según sugiereAltamirano

.

14, aparece una publicación firmada por Perón con el título de Doctrina

Revolucionaria, en la cual se clarifica la lectura epocal que explica la posicióncoyuntural. “El mundo asistía a una acelerada evolución hacia nuevas fórmulas socialesy políticas y era necesario que la Argentina se preparara para esos cambios si se queríaevitar que el movimiento trajera la ‘ruptura y la caída de nuestros propios organismos’[…]. Desde 1789 hasta 1914 la humanidad había vivido bajo el signo de la RevoluciónFrancesa y el dominio de la burguesía; el nuevo ciclo evolutivo se había iniciado en1918, activado por la Revolución Rusa, y se caracterizaba por la declinación de la

burguesía y el ascenso de las masas. ‘Los países más adelantados nos están dando la pauta en ese sentido, cualquiera sea el campo ideológico en que se desenvuelven sus

actividades’. ‘Nosotros’, dirá Perón, hablando de sí mismo, ‘no hemos hecho más queinterpretar este ambiente del mundo, conscientes de que quien esté en contra de laevolución está perdido. Asentir a la evolución era, asimismo, precaverse contra larevolución, que es destrucción de valores, es acumulación de desgracias ysacrificios’”15

. Perón y el peronismo se presentaban, así, como intérpretes y ejecutoresde un espíritu de época, del natural estado de las cosas en ese momento histórico.

Estado, economía y salarios en el peronismo clásico

La etapa 1943-1955 implicó, como se sabe, la consolidación de un cambiogeneral en la relación entre Estado y economía, ya en marcha en la etapa anterior. Elcapitalismo argentino había entendido el gradual agotamiento de un modo de insercióninternacional, y de los límites que presentaban en la coyuntura nueva los cambios

parciales que se habían operado durante la década del ’30. Tal agotamiento estaba precipitando un cambio en las formas de acumulación por el cual la intervención pública terminará de ocupar un lugar de reguladora y garante del ciclo económico16

Los diagnósticos relativamente compartidos, hacia 1945, marcaban elestancamiento de la agricultura y la escasez de bienes de capital e insumos clave para

sostener la expansión industrial; así como la “tesis del subconsumo”, por la cual partede los límites de la estructura económica argentina provenían de los inadecuadossalarios y condiciones de vida de los sectores populares. Este diagnóstico, afirma

. Loque está en juego, durante el peronismo clásico, son las características de la nuevaorganización económica, así como la distribución de cargas y beneficios entre sectores

productivos, y entre capitalistas y asalariados.

13 Idem, pp. 22-23.14 El autor señala que el proceso de formalización de la doctrina culmina en el tríptico formado por La

comunidad organizada, síntesis con ambición filosófica en base a una disertación en el Congreso deFilosofía de Mendoza en 1949; Doctrina peronista, compendio de citas publicado en 1951; y Las veinte

verdades del justicialismo, en forma de preceptos catequísticos originalmente leídos desde el balcón de laCasa Rosada el 17 de cotubre de 1950. Ver Idem, p. 37.15

Idem, pp. 33-34.16 Ver GERCHUNOFF, Pablo y LLACH, Lucas: El ciclo de la ilusión y el desencanto. Un siglo de

políticas económicas argentinas; Buenos Aires, Ariel, 1998.



Villarruel17, es compartido por una amplia gama de intelectuales y economistas de laépoca; y aparecen con cierta claridad en las discusiones del Consejo Nacional dePosguerra (CNP)18

De manera esquemática, el gobierno peronista ensayará una política desustitución activa de importaciones y una expansión del sector público y del gasto

público, ambas financiadas por la apropiación estatal de los excedentes de laexportación agropecuaria. Al mismo tiempo –cuestión que nos interesa desde el puntode vista de la política social– iniciará una “transferencia intersectorial de ingresos” quea su vez era posible por una coyuntura internacional excepcionalmente favorable

. Reflejan también el temor a una ola de desempleo que podía producirse después del fin de la guerra; combinado con la amenza de una penetracióncomunista que esta conflictividad podría permitir. El CNP le otorgó al pleno empleo el

carácter de objetivo prioritario y propuso aumentos masivos en el gasto en obras públicas; la firma de convenios bilaterales de comercio internacional con cláusulascontra la fluctuación de precios; el apoyo al consumo interno; el control de lainmigración; y el establecimiento de un seguro de desempleo.

19. “Através de la política del IAPI, el gobierno peronista cerraba un triángulo de

redistribución intersectorial de ingresos coherente con la conformación de su apoyo político. En ese triángulo redistributivo, los vértices eran el sector rural, el sector urbanoy el propio estado. El crecimiento salarial fomentado por el gobierno era compensado enel sector industrial con una liberal política crediticia y el estancamiento de los precios delos alimentos. A su vez, el gobierno financiaba parcialmente la expansión del gasto yempleo públicos con el margen que obtenía el IAPI gracias a unas inmejorablescondiciones internacionales. El mantenimiento de ese delicado equilibrio dependía deque esa especial situación se prolongara. Pero, en su momento, la sensación

predominante era que el peronismo por fin había logrado conciliar la expansióneconómica con la justicia social, algo que tenía pocos precedentes en el mundo yninguno en la Argentina”20

En efecto, el cambio más radical, el que produce efectos socio políticos másduraderos, es el que se produce en las relaciones entre Estado y sectores asalariados por

.

17 VILLARRUEL, José: “El Estado, las clase sociales y la política de ingresos en los gobiernos peronistas, 1945-1955”; en RAPOPORT, Mario (compilador): Economía e Historia. Contribuciones a lahistoria económica argentina; Buenos Aires, Tesis, 1990.18 En julio de 1944 y a instancias de Perón se crea el Consejo Nacional de Posguerra (CNP), el mismo díaque Perón daba su famoso discurso en la Bolsa de Comercio. El CNP, formado por representantes de lascorporaciones y el gobierno, surgió con el objetivo de servir como mesa de diálogo para pensar lasconsecuencias locales de una nueva economía intenacional de una posguerra inminente, y las opciones

para neutralizar la conflictividad social y generar una reconversión productiva. Se trató de un intento de

legitimar la intervención del Estado en la economía y reorientar las relaciones sociales en la esfera de la producción, distribución y consumo. Su poder creció junto al poder de Perón: para 1945 todos los proyectos de las Secretarías de Estado debían ser presentados al Poder Ejecutivo con un informe de“procedencia o improcedencia” del CNP. En el corto plazo contaba con atribuciones para definir elvolumen del gasto público, el nivel de salarios, la composición de las reservas, y la estructura fiscal. Ver BERROTARÁN, Patricia y VILLARRUEL, José: “Un diagnóstico de la crisis: el Consejo Nacional dePosguerra”; en ANSALDI, Waldo; PUCCIARELLI, Alfredo y VILLARRUEL, José: Representaciones

inconclusas. Las clases, los actores y los discursos de la memoria, 1912-1946 ; Buenos Aires, Biblos,1995.19 Los altos precios mundiales de los productos rurales generaron mejoras en los términos del intercambio(de 87,1 en 1920-29 a 134,1 en 1949) que el Estado capturó. El Instituto Argentino para la Promoción delIntercambio (IAPI) monopolizó desde 1946 la comercialización de cerales y oleaginosas, comprando la

producción, vendiéndola en el mercado internacional y obteniendo un margen. Aprovechó las mejoras en

los términos de intercambio, neutralizando el aumento a favor del margen y apropiándose de,aproximadamente, la mitad de la mejora. Ver GERCHUNOFF y LLACH, Lucas (op. cit.), p. 188-189.20 GERCHUNOFF y LLACH, Lucas (op. cit.), pp. 189-190.



la mediación del primero en la transferencia redistributiva de ingresos a los últimos. Elgobierno peronista encaró una doble tarea: el diseño de un “sistema salarial” que tuviesecomo objeto constituir un esquema de ingresos regulares; y el efectivo aumento de lossalarios reales como componente esencial de los ingresos de una población entendidaahora como mercado interno. La primera tarea se realizó a medias. En 1945, por el

decreto 33.302, se crea el Instituto Nacional de Remuneraciones (INR), que debía tener como tarea fundamental la regulación y fiscalización de los salarios básicos de lascategorías profesionales; el establecimiento de un salario mínimo nacional en base a loscostos de vida; y la regulación y control de un décimotercer salario anual o “aguinaldo”,como sueldo anual complementario efectivizable en el mes de diciembre de cada año.Los básicos recayeron en las convenciones colectivas; el salario mínimo no llegó aefectivizarse; y el aguinaldo se creó efectivamente21

El objetivo de aumentar el salario real se convirtió, por su parte, en el elementode transferencia de ingresos de índole redistributiva de mayor intensidad de la políticasocial del peronismo clásico. La expansión salarial fue posibilitada directamente por aumentos reales, a través de negociaciones colectivas en donde los asalariados fueron

apoyados fuertemente por el Estado; mientras que el sector privado fue presionado paraotorgar aumentos a cambio de crédito subsidiado. Indirectamente, además, el salarioreal creció fuertemente por la disminución de costos clave de la canasta familiar, comoel congelamiento de alquileres urbanos y los arrendamientos rurales; el de los servicios

públicos, progresivamente nacionalizados; y el de los alimentos, sujetos a controles de precio y a subsidios indirectos.

.

Aunque se registró un aumento importante y generalizado de los salarios reales,el período 1943-1955 no fue sin embargo homogéneo y registró altibajos notorios. Enuna primera etapa se registraron aumentos suaves. Para Juan Llach, pese a la vastalegislación social aprobada entre 1943 y 1946, los salarios reales en este último año eranapenas 6,2% mayores que en 1939, cifra con la que coincide Carlos Díaz Alejandro22.Miguel Murmis y Juan Carlos Portantiero señalan, por su parte, que los salarios realesen 1945 eran superiores en un 10,4% a los de 194323. Existen coincidencias, por otrolado, en que durante el trienio 1946-1948 los salarios reales alcanzaron una expansiónde más del 60%. Según Gerchunoff y Llach, los salarios reales pasaron de 100 en 1945a 162 en 1949, lo cual representó un aumento del 62%; mientras que la masa salarial

pasaba de representar 44 a 47% del PBI entre 1943 y 194824

El severo juicio de la historiografía económica resalta que se trató de una política de de corto plazo, basada en una coyuntura que se agotaría muy pronto

.

25

21 Al INR le correspondía, además, la administración de un 3% de los montos totales de aguinaldos que sededicarían, según reza el decreto, a “fomentar el turismo social entre los empleados e obreroscomprendidos en este decreto-ley y sus familias; y atender los gastos que demande el acondicionamientoy funcionamiento de las colonias de vacaciones y lugares de descanso”. Ese monto y esa función fuerotransferidos en 1948 a la Fundación Eva Perón (ver más abajo).

. A partir de 1949 se comenzó a perfilar una crisis de la estrategia redistributiva, provocada por un “cuello de botella” que se transformará en típico de las políticas de desarrollo

acelerado latinoamericano. En ese año comienza el desequilibrio externo producto de la

22 LLACH, Juan, “El Plan Pinedo de 1940, su significado histórico y los orígenes de la economía del peronismo”; en Desarrollo Económico, vol. 23, n° 92; Buenos Aires, 1983; y DÍAZALEJANDRO, Carlos: Ensayos sobre la historia económica argentina; Buenos Aires, Amorrortu, 1983,

p. 450.23 MURMIS, Miguel y PORTANTIERO, Juan Carlos: Estudios sobre los orígenes del peronismo; BuenosAires; Siglo XXI, 1974; p. 106.24

GERCHUNOFF y LLACH, Lucas (op. cit.), pp. 182-183.25 Ver GERCHUNOFF, Pablo: “Política económica peronista: 1946-1955” (inédito); Buenos Aires,Instituto Torcuato Di Tella, 1984; y VILLARRUEL (op. cit.).



confluencia del incremento de las importaciones en insumos y bienes de capital, la caídade las exportaciones agrícolas, y el aumento de la inflación interna. La creciente presióndel déficit presupuestario se agrava por el agotamiento gradual de los recursosextraordinarios del IAPI y de los superávits de las cajas previsionales. Desde 1948 sesuspendieron algunos subsidios a la industria alimenticia y la política oficial tendió a

contener los aumentos salariales. En 1950 comienza la inflexión a la baja de los salarios,cuya recuperación se evidenciaría sólo en 195426

Con el objetivo de frenar la inflación y resolver el desequilibrio externo elgobierno lanzó en 1952 un programa de austeridad y ajuste. El “Plan Económico” de1952, tenía que frenar la inflación y resolver el desequilibrio externo, sin que esto sereflejara en el empleo o el salario real. Se inició así un fuerte control del déficit fiscal yuna política monetaria restrictiva; la regulación de la faena de animales y del consumode carne (para destrabar excedentes de exportación); el reajuste de los precios del IAPI(con signo opuesto a la política anterior, es decir, sosteniendo el precio para losexportadores); y un control salarial que, a través de la Comisión Nacional de Precios ySalarios, estableció un sistema de negociaciones salariales bianuales que por la inflación

resultó en caídas de salarios reales. Esta caída se trató de neutralizar con el retraso detarifas públicas; los aumentos de subsidios a bienes básicos (30% del gasto públicototal); y el control de precios con clausuras de comercios. “Con el plan de 1952, elgobierno desmontó el esquema que había estado vigente a partir de 1946 y había tenidoun impresionante éxito inicial. Cada uno de los elementos que constituían ese sistemafue eliminado o atenuado a partir de la segunda presidencia de Perón: la expansiva

política salarial de 1946-1950, dejó paso a un sistema de negociaciones bianuales queempezó con una drástica caída de los salarios reales; la liberal política de crédito para laindustria fue moderada en nombre de la estabilidad monetaria; y el virtual impuesto a laexportaciones agropecuarias que estaba implícito en las políticas del IAPI [...] fuereemplazado por una deliberada política de aliento al sector rural”

.

27

El plan resultó exitoso en el plano macroeconómico, ya que permitió unreequilibrio de la balanza de pagos, la caída de la inflación, una recuperación productivay de los salarios reales, y no hubo impactos en el nivel del empleo. Implicó, sinembargo, una drástica caída de los salarios reales de alrededor del 20%

.

28

Con el Segundo Plan Quinquenal parecía clara la intención de “corregir” lasconsecuencias de los sesgos excesivamente redistributivos, reorientándose la inversión

pública de manera de destrabar la dependencia en materias primas, energía, transporte y bienes de capital (a expensas del gasto social y de defensa) e intento de atracción decapitales externos. Al mismo tiempo se comienza a tematizar a los niveles salarialescomo costos de trabajo, intentando generar avances en la productividad del empleo.

Esto se refleja en la agenda del Consejo de la Productividad y el Bienestar Social, quecomienza a sesionar en octubre de 1954, en donde se discuten medidas contra elausentismo, la creación de mecanismos de incentivo, el otorgamiento de mayoresmárgenes para las convenciones colectivas y la reducción de poderes de las comisionesgremiales. La CGT y la recientemente creada Confederación General Económica (CGE)intercambian, con la mediación del gobierno, la primera defendiendo las conquistas

.

26 GERCHUNOFF, Pablo y LLACH, Juan: “Capitalismo industrial, desarrollo asociado y distribución delingreso entre los dos gobiernos peronistas: 1950-1972”; en Desarrollo Económico vol. 15, n°57; BuenosAires, 1975; y LLACH, Juan y SÁNCHEZ, Carlos: “Los determinantes del salarios en la Argentina. Undiagnóstico de largo plazo y propuestas de políticas”; en Estudios (IEERAL) año 7, n° 29; Buenos Aires,

enero-marzo de 1984.27 GERCHUNOFF y LLACH, Lucas (1998, op. cit.), p. 211.28 GERCHUNOFF y LLACH, Juan (op. cit.).



obtenidas y la segunda “tecnificando” el debate so bre organización del trabajo y costossalariales. La concertación queda trunca en 195529

Hacia el final de la etapa, se había reanudado el incremento de los salariosreales, aún en contexto inflacionario. El índice de salarios industriales nominales crecióun 38,1% entre 1952 y 1955 y el de costo de vida un 21,4%. En 1955 los salarios reales

se situaban por encima del 64% respecto al nivel alcanzado en 1945

.

30

. Como porcentajedel PBI, los salarios habían pasado de un 44% en 1943, a un pico en 1950 de 56%,quedando en 1955 en el 55%. Los cambios relativos al interior de los sectoresasalariados, por último, parecen haber beneficiado a los sectores no calificados, y haber disminuido la brecha entre asalariados. Tomando como base 100 a 1943, los salariosnominales de los calificados se ubicaban en un promedio de 599 puntos, mientras quelos no calificados alcanzaban 722 puntos. En 1950 la mayor diferencia salarial

promedio entre ramas era de 30,8%, bajando en 1955 a 22%31

.

La alianza estratégica entre Estado y sindicatos y la tutela de los contratos de trabajo

El diagnóstico de Perón se plasmaría en la tarea concreta de la Secretaría deTrabajo y Previsión (STP) que tendrían un impacto fuerte e inmediato en losasalariados. Ese impacto de la nueva actitud estatal hacia las organizaciones obreras hasido reconstruido en detalle por la historiografia32

El resultado no fue, entonces, ni un reemplazo masivo de la dirigencia sindicaltradicional (comunista, sindicalista y socialista) por una élite nueva, ni unatransformación radical de la ideología predominante en las organizaciones sindicales

. La STP medió en los conflictos entrecapital y trabajo, aplicando como novedad la fórmula de la conciliación obligatoria(Resolución nº 16 de la STP, en marzo de 1944), fallando en una cantidad cada vezmayor de casos a favor de los asalariados, imprimiendo intensidad y masividad a lo quehabía estado haciendo el DNT. De la misma manera, si la tradición de un sindicalismomenos hostil hacia el Estado y más inclinado a brindar servicios sociales a sus afiliados

preexiste al período 1943-45, su reconocimiento legal masivo (y su transformación, por el decreto 23.852 de octubre de 1945 que crea en sociedades capaces de recaudar aportes), la colaboración entre STP y sindicatos en el control de la aplicación delegislación social, y la generalización de la obligación de cotizaciones a seguros sociales

parcial o totalmente controlados por las organizaciones sindicales, multiplican yextienden enormemente ese rol.

33

29 Ver GIMÉNEZ ZAPIOLA y LEGUIZAMÓN: “La Concertación Peronista de 1955: El Congreso de laProductividad”; en TORRE (1988, op. cit.).

,sino más bien la creación de una alianza estratégica por la cual el sindicalismo seconsolidaba mediante su apoyo en el Estado, y el gobierno obtenía legitimidad masiva yapoyo electoral. La dinámica política posterior terminó conviertiendo a la CGT y a las

organizaciones sindicales en los apoyos casi exclusivos del gobierno. Como también

30 VILLARRUEL (op. cit.).31 GERCHUNOFF y LLACH, Juan (op. cit.).32 Ver principalmente el excelente estudio de DEL CAMPO, Hugo: Sindicalismo y peronismo. Los

comienzos de un vínculo perdurable; Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales(CLACSO), 1983; y también HOROWITZ, Joel: Argentine Unions, the State & the Rise of Perón, 1930-

1945; Berkeley, Institute of International Studies, University of California, 1990; JAMES (op. cit.);MURMIS y PORTANTIERO (op. cit.); y TORRE, Juan Carlos (compilador): El 17 de Octubre de 1945;

Buenos Aires, Ariel, 1995.33 Ver HOROWITZ, Joel: “El impacto de las tradiciones sindicales anteriores a 1943 en el peronismo”; enTORRE (1988, op. cit.).



sugiere Sidicaro en su clásica formulación34

El Estado galvanizó esa alianza con un fuerte dispositivo de centralización

sindical, que se plasmó en un régimen de Asociaciones Profesionales, con el institutoclave de la personería jurídica, situado estratégicamente en el centro de lasconvenciones colectivas de trabajo reguladas por la ley 14.250 de 1953

, la intensa politización de los conflictossociales expresada en los alineamientos peronismo/anti peronismo tendió ahomogeneizar la alianza, al punto de generar una fuerte identidad peronismo-clasetrabajadora.

35

Según el artículo 2, las asociaciones profesionales podían “efectuar librementetodo los actos que no estuvieren expresamente reservados a los sindicatos con

personería gremial”. En efecto, es éste el corazón del dispositivo, en la medida en quesólo las asociaciones con personería estarán en condiciones de firmas convenioscolectivos. En principio, poseían la personería las asociaciones “que ajusten a estedecreto sus fines y estatutos, y que por número de afiliados y cotizantes en relaciona alas personas que ejerzan la actividad sea la más representativa” (art. 8). Sin embargo, elartículo 10 explicaba que, si un sindicato con personería es superado en número por unocon al menos seis meses de existencia, “será tenida en cuenta para resolver sobre laretención de la personalidad gremial del sindicato superado en el número de afiliados suactuación sindical, así como su contribución en la defensa y protección de los intereses

profesionales”. Esta singular disposición le otorgó a la STP (organismo otorgador de la personería) un margen de discrecionalidad que sirvió para consolidar el predominio delos gremios próximos al gobierno sobre aquéllos sistemática o coyunturalmenteopositores.

. El decreto23.852, del 2 de octubre de 1945, ratificado por la ley “ómnibus” 12.921 de 1946 (ver más abajo) establecía el derecho de libre asociación profesional, “siempre que su objetono sea contrario a la moral, la leyes y las instituciones fundamentales de la Nación” (art.1), y con la obligación de estricta separación respecto de organismos políticosnacionales o de organizaciones extrajeras o internacionales, y empleadores. Concedíatambién una salvaguarda especial a los asalariados con actividad sindical, disponiendoque se les conservase el empleo por “licencia gremial” y se computase su duracióncomo antigüedad por tiempo de trabajo.

El resultado más notorio de la alianza estratégica fue que el contrato de trabajo pasó a estar fuertemente tutelado por el Estado. El Estado peronista no llegó, sinembargo, a sancionar una ley coherente y abarcativa de esa tutela. El 3 de junio de 1946el Parlamento dicta la ley 12.921 que ratifica todos los decretos vigentes desde el golpede Estado del 4 de junio de 1943, dictados por el DNT y la STP. Entre ellos, se puedeencontrar el decreto 10.586/44, que había eliminado todo impuesto a las peticiones

relacionadas con leyes de trabajo y previsión hechas por obreros o entidades que losrepresentasen; el decreto 19.221/44, que establecía el pago obligatorio de los días

34 Ver SIDICARO (1981, op. cit.). Discutiendo las razones del apoyo obrero a Perón, Sidicaro relativizala relación de causalidad simple entre medidas favorables y apoyo político. El nexo entre medidas yadhesión, no habría estado tanto en la importancia “material” de las medidas, sino en los intensosconflictos sociales que se desarrollaron en torno a las mismas. El rechazo de la mayoría de los estratosaltos a esas medidas y su defensa por los asalariados se convirtió así en el eje del conflicto social del

período, dándole una unidad inédita a la clase obrera argentina y (a través del antiperonismo) a losestratos propietarios.35 La ley establecía la exclusión de trabajadores rurales, empleados domésticos y empleados públicos. Lasconvenciones se realizarían por rama de actividad, entre asociaciones sindicales de segundo grado

(federaciones nacionales) y cámaras de empleadores, serían válidas en todo el territorio nacional,dependerían de la homologación estatal y tendrían validez universal. Ver SLODKY, Javier: La

negociación colectiva en la Argentina; Buenos Aires, Puntosur, 1988.



feriados nacionales a todos lo obreros de la república, haciendo extensivo ese derechoque pocos meses antes había sido otorgado a los funcionarios públicos nacionales; lacreación del Instituto Nacional de Previsión Social; el decreto 1.740/45, que establecelas vacaciones anuales pagas; el decreto 23.852/45 que reglamenta la organización yfuncionamiento de asociaciones profesionales obreras; el decreto 33.302/45 que crea el

Instituto Nacional de Remuneraciones; los estatutos y convenios colectivos de diversosgremios. Más tarde, la ley 12.948 del 5 de febrero de 1947 ratificó el decreto 32.476/44que creaba los Tribunales del Trabajo. La “justicia del trabajo” se ejercería por unsistema que comenzaba por las Comisiones de Conciliación, seguía (a pedido de las

partes) por las Comisiones de Arbitraje (ambas dependientes de la STP), y secontinuaba por un fuero laboral compuesto por jueces de primera instancia y cámaras deapelaciones.

Un “salario indirecto” expandido pero diferenciado: la fragmentación del sistema de

seguros sociales

La masiva afiliación de los asalariados y la creciente obligatoriedad de losaportes a fondos sociales convirtieron a las federaciones sindicales en el anclaje básicode la protección social argentina. Los sindicatos crecieron (434.814 afiliados en 1946 a2.334.000 en 1951) a la vez que se concentraban (913 a 83 asociaciones) ydesarrollaban rápidamente sus servicios sociales. Los antiguos Fondos Previsionales semultiplicaron y ampliaron su gama de servicios, a la vez que continuaba ladiferenciación de los fondos mutuales de salud y recreación, las “Obras Sociales”. Deestos años data además la aparición de las asignaciones familiares por convencióncolectiva.

La etapa se caracterizará por una tensión, nunca transformada en conflictoabierto y resuelta a medias por las vicisitudes políticas, entre el ímpetu centralizador,nacionalizante y universalizante de una parte del gobierno peronista, y el contraimpulsodefensivo, expansivo y al mismo tiempo particularizante, de los sindicatos. En el“proyecto original”, al menos tal como aparecía en las dicusiones del CNP y en la letradel Primer Plan Quinquenal, los fondos previsionales debían integrarse a un sistemanacional abarcativo de la totalidad de los riesgos de la vida activa, previendo incluso lacreación de un sistema de salud pública capaz de cubrir a los no asalariados y a losinformales. Hacia el final del período la cobertura de estos riesgos se había ampliadoenormemente (con exclusión del desempleo) y abarcaba a la casi totalidad de losasalariados formales. El “sistema”, sin embargo, continuó estando armado en base acajas autónomas, dependientes más o menos directamente de los sindicatos, y por ende

fragmentadas según patrones regionales y de ramas de actividad.En el caso del seguro de vejez, frente a la fragmentación de regímenes, laexistencia de un sector mayoritario sólo parcialmente cubierto (las seis cajas

previsionales nacionales abarcaban en 1944 a sólo el 7% de la población activa36

36 En FELDMAN, Jorge; GOLBERT, Laura e ISUANI, Ernesto: Maduración y crisis del sistema previsional argentino; Buenos Aires, Centro Editor de América Latina (CEAL), 1988; p. 31. Un estudio

comparativo del sistema previsional en América Latina abona estas hipótesis; ver MESA-LAGO,Carmelo: Ascent to Bankruptcy. Financing Social Security in Latin America; Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1989.

), y la precaria situación actuarial de muchas cajas, el primer “megaproyecto” social delgobierno peronista fue la creación de un Instituto Nacional de Previsión Social (INPS)cuya tarea sería la centralización y reorganización de los fondos previsionales.



En noviembre de 1943 todas las cajas existentes quedaron bajo la jurisdicción dela STP; en abril de 1944 fueron intervenidas; y en octubre pasaron a la órbita del nuevoINPS, con el objetivo de crear esquemas asistenciales, de salud y de vivienda social. Larápida alianza entre los sindicatos y la STP flexibilizó sin embargo, al menos en loshechos, el objetivo del INPS: en noviembre de 1944 la STP autoriza la creación de la

nueva caja para empleados de comercio. Ya en septiembre de 1945 se anunciaba que elnuevo sistema funcionaría paralelo a los fondos existentes, aunque sería obligatorio paralos no afiliados. Se prevía cubrir tratamiento médico y odontológico, subsidios por accidentes y enfermedad; asignaciones por matrimonio, maternidad, familia y orfandad;

pensiones de vejez e incapacidad.El PPQ37

Muy pronto, sin embargo, la matriz política se revelaría poco receptiva alcambio sugerido. La oposición sindical al proyecto, en primer lugar, fue fuerte,contraproponiendo una unificación en doce fondos, con contribuciones y beneficiosuniformes, pero con autonomía del INPS. En segundo lugar, continuaba la expansión delos viejos fondos y la creación de nuevos fondos masivos, como el de empleados decomercio (1944), el de industria (1946) y el de rurales y domésticos (1950). Ya en elSegundo Plan Quinquenal

, presentado al Congreso en octubre de 1946, critica fuertemente laestructura de los fondos previsionales, resaltando la escasa y heterogénea cobertura, asícomo los fuertes problemas de solvencia financiera. Establecía, de manera declarativa,un nuevo régimen nacional de seguro social (del que estarían exceptuados sólo losempleados públicos y los militares), con contribuciones y beneficios basados en elingreso y las necesidades de una familia modesta tipo, al que se afiliarían de manera

obligatoria los nuevos cotizantes y de manera voluntaria los afiliados a loa fondosexistentes. Los viejos fondos podrían continuar existiendo, pero con la prohibición deafiliar nuevos miembros. Inicialmente, los riesgos cubiertos incluirían retiros a los 60años de edad, accidentes de trabajo, incapacidad, maternidad, muerte del cónyuge,enfermedad (sólo para los de ingresos bajos), medicina preventiva y curativa ydesempleo.

38

Durante el período 1943-1955 la tendencias clave del sistema de seguros de

vejez fue la superviviencia del sistema de fondos autónomos, junto con la aparición deuna regulación pública que garantizó (a) la extensión de la cobertura de los fondos previsionales a la casi totalidad de los asalariados (482.000 en 1943 a 4.691.000 en1954); (b) la homogeneización del sistema de cotizaciones y beneficios entre sectoresasalariados; (c) la generalización del criterio del haber jubilatorio como porcentaje de laretribución alcanzada en la actividad; y (d) la definitiva transformación de los regímenesde capitalización en sistemas de reparto, con fuertes tendencias deficitarias

(SPQ) es notoria la desaparición del proyecto de “seguridadsocial” integrada. Con la ley 14.236 de 1953 el INPS perdió definitivamente susatribuciones, quedando subsumido a una Dirección General de Previsión Social,dependiente del Ministerio de Trabajo y Previsión. Las cajas recuperaron autonomíaadministrativa y autarquía presupuestaria (ley 14.236 de 1954) con el sóloestablecimiento de un límite a sus costos administrativos (5% de los ingresos por contribuciones de afiliados y del INPS); y se aumentó el control de los representantessindicales en la administración de los fondos.

39

37 SECRETARÍA TÉCNICA DE LA PRESIDENCIA DE LA NACIÓN: Plan de Gobierno 1947-1951;Buenos Aires, 1946.

.

38 SUBSECRETARÍA DE INFORMES DE LA PRESIDENCIA DE LA NACIÓN: Segundo PlanQuinquenal; Buenos Aires, 1953.39

El régimen de capitalización se transforma en régimen de reparto cuando los fondos que entran por cotizaciones de activos sólo alcanzan para hacer los pagos de las prestaciones de los pasivos. Entre lascausas principales que propiciaron la descapitalización de las cajas y su tendencia al déficit se suele



En el caso de los seguros de salud, se profundiza un proceso que sólo seconsolidaría en el posperonismo. Por desdoblamiento de los fondos previsionales o por la creación de fondos de nuevo tipo, comienza a generalizarse un seguro de saludmutualista, organizado y regulado por las asociaciones sindicales, que serán la base delas futuras “Obras Sociales”. Aunque en una primera etapa el proyecto del gobierno es

crear un sistema de salud único, estatal y universal, a la manera del National HealthService británico40

El 15 de noviembre de 1944, por medio del decreto 30.655, se crea unaComisión de Servicio Social coordinada por la Vicepresidencia de la Nación. Dichoorganismo tenía a su cargo “la implantación de servicios sociales en losestablecimientos de cualquier ramo de la actividad humana donde se presten tareasretribuidas” (art. 19). Aunque es una idea generalizada que dicho decreto es el origen delas Obras Sociales, éstas en la práctica son el resultado de una interacción compleja eirresuelta entre los intentos de centralización, pronto reducidos a intentos decoordinación y homogeneización, y la continuidad y profundización de la tradición

mutualista. Su consolidación definitiva sólo llegará en 1970, cuando la ley 18.610determine la integración obligatoria al sistema de la totalidad de la poblacióntrabajadora con relación de dependencia, junto con sus familiares directos.

, cofinanciado por el Estado y cotizaciones de salud de asalariados yempleadores, el proceso queda trunco, como se verá más abajo.

Las mutuales especializadas en la previsión de salud y las prestaciones médicasse desarrollaron a partir de cajas específicas ya existentes, como las de los sindicatosferroviarios, o por la creación de cajas nuevas solicitadas al Parlamento. El propioEstado nacional habría comenzado a discutir como problema la dispersión de lacobertura médica de los empleados públicos recién en 1950. Es en estos debates queaparecen, según Belmartino et altrii, las primeras referencias escritas a las mutuales desalud como “Obras Sociales”. Los proyectos, que prevén una “Obra Social” por Ministerio (excluyendo las Fuerzas Armadas), con afiliación obligatoria del personal yvoluntaria de familiares y jubilados, y aportes estatales en partidas específicas (no por

porcentaje de la nómina salarial), están todavía en discusión cuando sobreviene el golpede Estado de 1955. Los Estados provinciales y municipales seguirán rumbos parecidos.

Cuando en abril de 1954 Perón inaugura el Políclinico Ferroviario de Pueblo Nuevo y argumenta que “no queremos para nuestros trabajadores una asistencia en loshospitales públicos; queremos que tengan sus propios hospitales, porque no es lo mismoir a pedir albergue a un hospital de beneficencia que atenderse en su propia casa”;Belmartino et altrii consideran que está publicado el epitafio del proyecto centralizador.Los seguros de salud argentinos se consolidarán en forma de organizaciones mutualescogestionadas por empleadores y gremios, sin integración formal alguna con el sistema

de hospitales públicos, con un conjunto de normas que otorgan cierta homogeneidadmínima a la cobertura pero un trasfondo de fuerte fragmentación entre ramas deactividad y regiones. Esta cuestión aparece con mayor claridad al analizar la suerte de lasalud pública.

señalar a la inflación, la baja rentabilidad de la parte invertida de los fondos, el incremento de los haberes jubilatorios sin correlación en los ingresos, y el retiro prematuro de los trabajadores activos. Ver FELDMAN, GOLBERT e ISUANI (op. cit.).40 El NHS, organizado en base al famoso Plan Beveridge (1942-43), constituía un sistema de salud únicoque incluía el complejo de hospitales, la provisión de medicamentos y las prestaciones médicas de

profesionales de cabecera. El sistema era gratuito y estaba financiado por el Estado a través de recursos

fiscales, quedando la atención de salud privada o mutualista reducida, hasta por lo menos la década de1980, con las reformas (parciales) del gobierno conservador de Margaret Thatcher, a un lugar subsidiarioy marginal.



Los regímenes universales: la centralización trunca de la salud pública

Pese a que en el PPQ y en los proyectos del joven ministro de salud RamónCarrillo existió una fuerte impronta de centralización y universalización de la salud

pública, el sistema público y unificado de salud no llegó a concretarse. Peter Ross

sostiene que fue el peso de los sindicatos, interesados en preservar el poder que sus propias cajas mutualistas le otorgaban, el motivo fundamental que impidió el desarrollode un sistema centralizado. Para Susana Belmartino no existió una franca ruptura en1943, en lo referente a hombres e ideas del mundo de la salud pública, respecto a laetapa anterior. El movimiento centralizador que se puso en marcha recuperó losdiagnósticos de ya larga data, en momentos en que una acrecentada capacidad decisoriadel Estado nacional se orientó a asegurar la extensión territorial de sus atribuciones y aunificar organismos hasta entonces dispersos. Este pr incipio unificador, sin embar go, nologró eliminar los particularismos y la fragmentación41. Para Karina Ramacciotti42

En los hechos

latensión entre universalismo y particularismo de la política sanitaria peronista habríaresultado, en buena medida, de las dudas del Ministro de Salud sobre la racionalidad

económica de un servicio gratuito frente a su aceptación en términos de racionalidad política. El corte de los recursos necesarios, por la combinación de ambos límites,terminó por reducirlo a un proyecto de coordinación suprajurisdiccional.

43

La inmediata creación de la STP, sin embargo, le quitó a la DNSPAS (desdeentonces Dirección Nacional de Salud Pública, en adelante DNSP), las tareas deasistencia social y sobre todo la jurisdicción sobre la salud de los trabajadores, a travésdel INPS. En septiembre de 1945 la DNSP convocó al Primer Congreso Nacional deSalud Pública. Se trató el Plan Nacional de Salud, organizando a los hospitales con

lógicas de regionalización (centros de salud locales, clínicas móviles, hospitales de bajacomplejidad en ciudades pequeñas y de alta complejidad en ciudades grandes, oficinassupervisoras regionales en Tucumán, Córdoba, Rosario, Mendoza y Bahía Blanca); lacreación de un sistema de Medicina Preventiva que incluía medidas educativas,recolección de datos estadísticos y el establecimiento de un sistema de tarjeta de saluduniversal; la coordinación entre niveles estatales y sector público y privado de servicios

, el proceso fue ambiguo y complejo. En octubre de 1943 se creauna División Nacional de Salud Pública y Asistencia Social (DNSPAS) con el objetivode coordinar todos los servicios de salud pública, absorbiendo al Departamento

Nacional de Higiene, a la Comisión Asesora de Asilos y Hospitales Regionales, alInstituto Nacional de Nutrición, a la Sociedad de Beneficencia de la Capital, a laComisión Nacional de Ayuda Escolar, además de todas las divisiones de salud y

bienestar social de los demás ministerios. En su estatuto figuraba el objetivo de diseñar un Plan Nacional de Salud que creara estructuras propias de atención de la salud; lacoordinación y el financiamiento de instituciones de salud provinciales, municipales y

privadas; el control de leyes y regulaciones sanitarias; y todas las tareas que competíanhasta entonces al DNH. De importancia clave fueron la capacidad de distribuir fondos aentidades asistenciales a cambio del respeto de normas y regulaciones de la DNSP; y lacapacidad de intervenir todo tipo de instituciones.

41 BELMARTINO, Susana; BLOCH, Carlos; CARNINO, María Isabel; y PRESELLO, Ana Virginia:Fundamentos históricos de la construcción de relaciones de poder en el sector salud. Argentina, 1940-1960; Organización Panamericana de la Salud, Publicación nº 27, 1991; p. 58.42 RAMACCIOTTI, Karina: Los conflictos, intereses e ideas que confluyeron en la política sanitariaargentina entre 1946-1954; Tesis de Licenciatura en la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad

de Buenos Aires, 2001. El trabajo contiene la mejor reconstrucción histórica existente del pensamiento deRamón Carrillo.43 Nos basamos aquí en Idem y ROSS (op. cit.).



de salud y el financiamiento general del sistema. En mayo de 1946 la DNSP fuetransformada en Secretaría de Salud Pública (SSP), pero a la vez se restablecióautonomía a los organismos de salud pública de las provincias y de la Municipalidad deBuenos Aires. El director Eugenio Galli renunció en protesta, y el gobierno nombróSecretario a Ramón Carrillo.

En el diagnóstico de Carrillo acerca de la salud en Argentina sobresalían eldéficit de camas de hospital; la perennidad de enfermedades infecciosas (tuberculosis,malaria, lepra, brucelosis, parasitismo, enfermedades venéreas, etc.); la alta mortalidadinfantil; la falta de nutrición adecuada en el Interior; el costo de la atención médica y delos medicamentos; la falta de coordinación de la higiene pública; un sector privado decaridad demasiado grande; la falta de estadísticas confiables; las condiciones de trabajodeficitarias; la falta de medicina preventiva; y la inequidad en la distribución geográficade la profesión médica.

Carrillo creó rápidamente un Código Sanitario y de Asistencia Social y un PlanAnalítico para aplicarlo (presentados como parte del PPQ). El Código establecía

básicamente las áreas de jurisdicción de la SSP: organización de la salud pública a nivel

nacional, incluyendo acuerdos de coordinación con las provincias; extensión de laatención de salud a quienes no estaban cubiertos (65% de la población); y controldirecto de la salud en la Capital, Territorios Nacionales, puertos y fronteras. Innovabaademás en la importancia otorgada a las medidas de medicina preventiva, a lascondiciones de vida (vivienda y agua potable), medio ambiente y condiciones detrabajo. Prevía, por último, la creación de un Fondo Nacional de Salud y AsistenciaSocial para financiar las medidas públicas, aunque sin especificación de fuentesmonetarias. El Plan Analítico era un proyecto de construcción hospitalaria (83.400camas de hospital sobre las 60.000 existentes, además de centros de investigación,educación y tratamiento especializados con 3.370 camas) y de semisocialización de lamedicina a la manera británica (con un doctor de cabecera obligatorio financiado por elEstado según cápita atendida).

El Código se promulgó como ley 13.012 en septiembre de 1947; y el Plan comoley 13.019. La oposición parlamentaria argumentó, entre otras cosas, falta de tiempo

para estudiar los proyectos; riesgo de avance sobre los derechos de los Estados provinciales; y fundamentalmente temeridad en la aplicación de un Plan Beveridge enArgentina antes de que mostrara sus frutos en Europa (en especial semisocialización dela profesión médica). Pero los principales obstáculos a la SSP fueron, según Ross, elsector privado de caridad; las autoridades municipales y provinciales; y el triánguloSTP-INPS-sindicatos.

Respecto del sector privado, el Estado careció de recursos para nacionalizar la

mayor parte de las instituciones. La SSP pudo ejercer un poder de control del sector privado, pero no pudo absorberlo por entero. Respecto de las relaciones con los otrosniveles del Estado, la SSP creó tres de las oficinas regionales, pero careció de recursos

para imponer su voluntad. La provisión de crecientes facilidades hospitalarias terminórecayendo claramente en las provincias44

44 En 1946 había 66.300 camas disponibles; y en 1953 el número se había incrementado a 130.180. De las

63.880 nuevas camas, 9.660 correspondieron al MSP, 18.328 a otros ministerios nacionales, 3.966 a laFundación Eva Perón, 3.587 al sector municipal, 151 al sector privado, y 29.295 al sector provincial. Lainformación proviene de ROSS (op. cit.).

. Respecto de las relaciones con el triánguloSTP-INPS-sindicatos, la derrota del INPS en la unificación de los regímenes

previsionales echó por tierra el intento de ingresar una parte de los fondos previsionalesal sistema de salud.



El problema del financiamiento resultó así, en particular, imposible de resolver.El PPQ era ambiguo respecto del financiamiento del Fondo Nacional de Salud yAsistencia Social y del Código, proponiendo impuestos específicos y/o formas deseguro de salud obligatorio. Carrillo intentó obtener parte de las cotizaciones de losfondos previsionales y los fondos de los seguros de accidentes de trabajo, fallando en

ambos casos. Luego intentó, sin éxito, desarrollar un impuesto específico de baseterritorial; y la derivación de impuestos indirectos. La única fuente segura continuósiendo el presupuesto público y créditos del PPQ.

La “semisocialización” de la medicina fue otro obstáculo que se demostróinsalvable. El aumento del número de enfermeras profesionales y la redistribucióngeográfica de médicos que anunciaba el PPQ encontró rechazo de los últimos ydificultades de financiamiento. Ross aduce que de unos 20.000 doctores, sólo unos6.000 entraron en el sistema45

De todas maneras, la SSP de Carrillo hizo importantes avances. Completó elsistema de delegaciones regionales, abrió las instituciones de investigación (InstitutoBacteriológico, posteriormente Instituto Malbrán

. La proporción de médicos por habitante progresónotablemente entre 1934 y 1954 de 0,8/1000 a 1,2/1000. Ese aumento, sin embargo, nofue homogéneo: mejoró en la Capital, Córdoba y Santa Fe (2,9; 1,1 y 1,2respectivamente en 1954) pero en seis provincias permaneció en 0,4 y en ocho entre 0,4

y 0,6. El número de enfermeras pasó de 8.000 en 1946 a 18.000 en 1953, aún lejos delas 46.000 que prevía el plan.

46

El impulso de transformación de la salud pública, sin embargo, se fue acabando.El Plan Sanitario 1952-1958, presentado como parte del SPQ, no se apartaba de los

principios del Código y de las medidas del Plan Analítico, pero partía ahora de unalógica de descentralización, coordinando con y delegando parte de las medidas en losMinisterios de Salud provinciales y en la Fundación Eva Perón. La reorganizaciónministerial de 1954 confirmó la pérdida de centralidad del proyecto de salud: el nuevoMinisterio de Asistencia Social y Salud Pública quedaba confinado a la atención deaquéllos sin cobertura propia de salud; y su rol consistiría en la exclusiva coordinaciónde servicios de salud existentes.

; Instituto Nacional de Hemoterapia;Instituto Nacional del Quemado) y de atención especializada; incluyó disposiciones desalud pública mínima en la Constitución de 1949 (que además elevó a la SSP al rangode Ministerio de Salud Pública, en adelante MSP); realizó un número de campañasnacionales (con particular éxito en tuberculosis) e incluyó educación de higiene y saluda través de publicidad y en las instituciones educativas. La tasa de mortalidad infantil

bajó así de 80,1/1000 en 1943 a 66,5/1000 en 1953.

Una asistencia social universalizante y paraestatal

Una problemática diferente presenta la política asistencial. El proyecto inicialdel Estado peronista había sido crear un sistema público de asistencia a la pobreza, queintegrase intervenciones sanitarias y transferencias distributivas, y que absorbiesedirectamente a la estructura filantrópico-caritativa. La relativización de la pobreza comosíntoma coyuntural que desaparecería de la Nueva Argentina, y el descubrimiento de la

potencialidad de una asistencia social politizada transformaron el esquema.

45 Las cifras están basadas en los registros de los colegios profesionales para la cantidad de médicos y enlos registros de sueldos pagados por el MSP para los que entraron en el sistema.46

Comenzó elaborando medicamentos propios a costos subsidiados bajo la marca EMESTA; pero desde1949 esto se transformó en un sistema coordinado y negociado con empresas privadas. Eventualmente, elMalbrán mantendrá sólo tareas de investigación científica.



La STP había quedado en 1946 a cargo de los proyectos de reforma del sector asistencial. El establecimiento del instrumento institucional creado a estos efectos, la

Dirección Nacional de Asistencia Social (DNAS), sin embargo, ocurre sólo enseptiembre de 1948. Aunque la DNAS nunca contó con los medios necesarios paraoperar una centralización de la política asistencial a la manera de la STP o el INPS, la

propia dinámica que las circunstancias imprimían al complejo de protección socialcomenzaron a erosionar al sector privado caritativo. Las medidas del gobiernocomplicaron la susbsistencia de las organizaciones privadas: el condicionamiento de losfondos públicos al cumplimiento de pautas de servicios; el aumento de salarios y elmejoramiento de condiciones de trabajo de los asalariados y profesionales hospitalarios;la suspensión y el retraso en la transferencia de fondos; y finalmente la intervencióndirecta. La SdB de la Capital fue intervenida en septiembre de 1946. En febrero de1947 fue transferida a la órbita de la SSP, en el marco del proyecto de centralización delsistema de salud.

Mientras tanto, Eva Perón comienza a vincularse a la asistencia social con la“Cruzada de Ayuda Social” que encabeza, distribuyendo bienes y servicios por todo el

país. La Fundación de Ayuda Social Doña María Eva Duarte de Perón (más tardeFundación Eva Perón, en adelante FEP) 47 fue creada en junio de 1948 y obtuvoreconocimiento legal en julio. Se trataba, desde los inicios, de una organización biensingular. Según su diseño institucional el presidente del país nominaba al presidente dela FEP y los miembros del comité directivo de la Fundación eran nombrados mitad por la CGT y mitad por la STP. La FEP tenía como misión, según su estatuto, intervenir entodo tipo de actividades que tendieran a satisfacer las necesidades de las “clases menos

privilegiadas”48

Según Tenti, desde una visión en perspectiva histórica, “la asistencia social del período preperonista agregó una argumentación de orden económico-social (lanecesidad de administrar la población y la reproducción de la fuerza de trabajo) a lasviejas consideraciones humanistas o de control social para justificar la acción social delEstado. La asistencia social ‘científica’ quiso ir más allá de la simple intención negativa(de control, contención, vigilancia) y se propuso ser productiva en términoseconómicos. Para ello apeló al discurso moderno sobre el ‘capital humano’ […]. Al

peronismo le interesó también extraer fuerza y legitimidad política, tanto de los sectoresintegrados al trabajo urbano y rural como de todos aquellos sectores sociales‘desfavorecidos’ y ‘desprotegidos’ en sentido amplio, independientemente de suinserción en la actividad productiva. La disponibilidad de recursos por parte del Estado

. Además, la ley 13.992 le otorgaba la facultad de solicitar la absorciónde instituciones de asistencia social cuando la FEP se considerara capaz de cumplir susfunciones.

47 Sobre la Fundación Eva Perón los historiadores coinciden en que la información es escasa; y las fuentessecundarias no son sistemáticas. Además de las visiones impresionistas de las biografías de Eva Duarte dePerón (en especial ver DUJOVNE ORTIZ, Alicia: Eva Perón. La madone des sans-chemise; Paris,Grasset, 1995) véase GRASSI, Estela: Las mujeres y la profesión de asistente social. El control de la vida

cotidiana; Buenos Aires, Humanitas, 1989; TENTI FANFANI, Emilio: Estado y pobreza: estrategiastípicas de intervención; Buenos Aires, CEAL, 1989; ROSS (op. cit.); PLOTKIN, Mariano: Mañana es

San Perón. Propaganda, rituales políticos y educación en el régimen peronista (1946-1955); BuenosAires, Ariel, 1993; SMULOWITZ (op. cit.); y VALLINA, Marcelo: O Peronismo e a Fundação Eva

Peron. O Longo Braço Do Regime; Dissertaçáo de Mestrado; Universidad Federal do Rio de Janeiro,1995.48

En particular (1) asistir a personas de pocos recursos para iniciar, continuar o completar estudios; (2)construir casas para familias necesitadas; (3) crear y construir establecimientos educativos, sanitarios orecreativos.



constituyó una condición objetiva que hizo posible la ampliación hacia el campo propiamente político de los objetivos de la política social”49

En la práctica, la FEP realizó un doble tipo de acción: la “ayuda social directa” – distribuciones de bienes (muebles, ropa, juguetes, máquinas de coser, medicamentos yequipamiento médico) y de dinero (efectivo y becas)– y el mantenimiento de una

infraestructura de instituciones asistenciales –hogares de tránsito y de ancianos, proyectos de vivienda, hospitales, centros recreativos y colonias de vacaciones, proveedurías de bienes a precios subsidiados. Todas las intervenciones llevaban comomarca un discurso legitimatorio que circulaba entre la reivindicación del derecho a laasistencia social (y un enfrentamiento con la beneficencia) y la generación de unagradecimiento masivo al gobierno y a Eva misma que “politizaba” la relaciónFEP/Estado-receptores.

.

Según Vallina50

Una aproximación a la importancia relativa de la FEP respecto del gasto públicosocial efectúa Vallina al comparar la magnitud de sus ingresos respecto de lasSecretarías (que en 1949 pasan a ser Ministerios) de Salud Pública y de Trabajo yPrevisión. Si en 1948 los ingresos de la FEP eran de 9,51% y de 24,70%,respectivamente, en 1951 la relación se había invertido a 203,56% y 742,51%,respectivamente. En términos de gastos, la FEP representaba el 9,88% del gasto delMinisterio de Salud Pública y el 6,96% del gasto del Ministerio de Educación en 1948.En 1953, esa relación era del 79,50% y del 20,14% respectivamente. La proporciónentre ayuda social directa e infraestructura asistencial, medida en términos de gastos,habría pasado de 92,5% de ayuda social directa en 1949 a 44% en 1953.

, entre la creación de la FEP y fines del año 1948, sus ingresosascienden de $10.000 a $49.580.592,98 formalmente provenientes, en su totalidad, dedonaciones. Esa diferencia, sugiere, puede ser explicable por la derivación a la FEP, por el decreto 33.600 de 1949, de fondos que el gobierno había creado en 1946 como

“Obras de Ayuda Social”. A partir de allí, el peso de las donaciones (incluyendo las delos sindicatos) sobre los ingresos totales de la FEP fueron disminuyendo: 99,92% en1949; 46,46% en 1951; 55,94% en 1952; y 32,91% en 1953. Al mismo tiempoaumentaban los ingresos provenientes de otras fuentes: la totalidad de los impuestos decasinos; el 3% de los impuestos a carreras de caballos en la Capital Federal y la

provincia de Buenos Aires; el 10% de las loterías nacionales; las multas sobre juegos deazar; el 3% del bono salarial navideño (equivalente a un mes de salario); y los montosde los salarios correspondientes a los días 1° de mayo y 17 de octubre de cada año. En1953 el 5% de los ingresos provenía de donaciones de los sindicatos; el 27% proveníade los impuestos específicos cedidos por el Estado; y el 23% de los salarios del 1/5 y del17/10 y de otras contribuciones de asalariados previstas en convenciones colectivas.

Organización paraestatal que redistribuía fondos públicos y contribuciones deasalariados en forma de asistencia social, vehículo de intensa propaganda oficialista, laFEP ha muchas veces concentrado en el dilema de su propia existencia los juiciosacadémicos y políticos acerca de la política social del peronismo clásico. Su despliegueimplicó una serie de paradojas de gran complejidad. Para Tenti, la más importante deestas paradojas reside en la aparente contradicción entre un discurso de derechos y deredistribución del ingreso; y una práctica discrecional y politizada. En el discurso deEva, “resulta innegable que [la ayuda social] es complemento de [la justicia social].Mientras que la segunda ‘juega en el orden de los seres aptos para el trabajo’, la primeratiene como objeto ‘auxiliar a los que no pueden trabajar’. Por lo tanto la ayuda social sedefine como ‘la exteriorización del deber colectivo de los que trabajan, de cualquier

49 TENTI FANFANI (op. cit.), tomo I, pp. 81-82.50 VALLINA (op. cit.), pp. 175-186.



procedencia o clase social con respecto a los que no pueden trabajar’”51. Al mismotiempo la acción de la FEP se caracterizaba por “acciones puntuales y discrecionalesque en alguna medida no condicen con la idea de derecho a satisfacer ciertasnecesidades [de] los sectores más desfavorecidos de la población. En general, los bienesy servicios son asignados por caso en virtud de una demanda que recibe un tratamiento

más o menos arbitrario por parte de quien tiene el poder de distribuir y asignar”52

Para Mariano Plotkin, la FEP tenía un sentido casi exclusivamente político-estratégico, en la medida en que “incorporaba” al dispositivo del régimen a sectores nosindicalizados, privilegiando una distribución de bienes y servicios clientelar a cambiodel inculcamiento de la doctrina peronista. Para Ross, la FEP tenía una razón de ser más

pragmática, en la medida en que “llenó el vacío creado por el fracaso del Estado engarantizar bienestar social para todos y el debilitamiento de las organizacionescaritativas […]. La FEP representaba una vía de escape fácil al dilema planteado por elexclusivismo de los sindicalistas en la retención de los esquemas previsionales y a lacrisis económica. Constituyó una asistencia social barata a la vez que proporcionabaventajas políticas al Peronismo”

.

53

.

La política social del peronismo clásico como etapa consolidatoria del Estado de

Bienestar argentino

Dos sendas afirmaciones, taxativas, sirven para retomar la discusión que propusimos más arriba acerca del carácter clave del peronismo clásico en la génesis deun complejo de política social argentino homólogo a los de Estado de Bienestar o deEstado Social.

En 1984 Pablo Gerchunoff sostenía que “no se encuentran evidenciascontundentes de que el gobierno peronista haya marchado por el camino de laconstitución de un Estado Benefactor. El pronóstico de una Tercera Guerra Mundial [...]determinó que los recursos del Estado se asignaran prioritariamente a ampliar la esferade control gubernamental sobre actividades productivas de bienes y servicios, [pero no aun incremento de] la participación relativa en las erogaciones totales de los rubros salud,cultura y educación y bienestar social”54

En 1988 Peter Ross, por su parte, aseguraba “que Perón no logró lo que se lanzóa hacer en los primeros años de gobierno. Más bien, como sucede en gobiernosdemocráticos pluralistas, las acciones de grupos de interés poderosos y las vicisitudes dela economía forzaron a la política del gobierno a seguir caminos particulares, mucho delos cuales mostraron continuidad con aquéllos previos a 1943. […] A pesar de losintentos de crear sistemas de seguridad social universalistas entre 1943 y 1947, el

régimen no tendrá finalmente nada de revolucionario en su política social. Las reformas,inclusive, carecieron de integración unas con otras, con grupos de interés dominandotanto la formulación como la implementación de políticas en las diferentes áreas. Laretórica peronista en política social no estuvo enteramente vacía. Se hicieron avancesimportantes. Pero la política social ocupó un lugar secundario frente al manejoeconómico. Consecuentemente la Argentina de 1955 difícilmente pueda ser descriptacomo un Estado de Bienestar. Las provisiones de bienestar siguieron siendo bastanteresiduales, y el control estatal sobre la política social siguió siendo tenue. Lejos de ser

.

51 Cita reconstruida por Ibidem (p. 81) en base a PERÓN, Eva: Su palabra, su pensamiento, su acción;Buenos Aires, Subsecretaría de Informaciones de la Presidencia de la Nación, s/f, p. 40.52

TENTI FANFANI (op. cit.), tomo I, pp. 79-80.53 ROSS (op. cit.), pp. 224-225.54 GERCHUNOFF (1984, op. cit.), pp. 19-20.



un aparato monolítico que usaba la política social para atar a sí a los obreros, el Estado peronista pareció más bien una esponja que absorbía las demandas de grupos de interésvariados. El poder de la política social permaneció disipado, con formas de servicioresidual y ocupacional como norma, en vez de formas universalistas”55

Resulta evidente que ambas negativas a otorgarle el carácter de Estado de

Bienestar al complejo de política social producido por el peronismo clásico depende deuna definición restringida de Estado de Bienestar. En el caso de Gerchunoff, se deduceque un Estado de Bienestar depende de una magnitud relativa del gasto público social.Si se aplicase semejante criterio desde un punto de vista comparativo, el resultado seríacompletamente aleatorio, como muestran los estudios del Banco Mundial sobre gastosocial

.

56. En el caso de Ross, se entiende que un Estado de Bienestar depende de undiseño universalista y estatal de la política social, asimilable al modelo socialdemócratade Esping-Andersen. Ya manifestamos nuestra preferencia por considerar Estado deBienestar, junto con este último autor, a una configuración de política pública por eltipo de integración de funciones socioeconómicas con la división social del trabajo,opción que otorga carácter de Estado Social a la casi totalidad de los Estados capitalistas

del siglo XX, y establece el interés por la comprensión de las modalidadesorganizativas. Por otra parte –y tal como se desprende de las investigaciones de Peter Baldwin57

las luchas, las tensiones y los acuerdos entre las distintas fuerzas polìticas y socialesintervinientes en su diseño contribuyeron a moldearlas, con lo que la pretensión de

presentar un tipo determinado de Estado de Bienestar a la manera de un paradigma aimitar demuestra su limitación.

– las características que han asumido las distintas experiencias históricas deEstados de Bienestar resultan en definitiva determinadas por el modo en que

Esta última opción la toma también Rubén Lo Vuolo al analizar la política socialargentina58

La “mano izquierda” operaba en tres lógicas cuyas bases fueron establecidas, precisamente, entre 1943 y 1955. El sistema previsional, una parte importante del

sistema de salud y las asignaciones familiares funcionaban como una suma de cuerposautónomos de seguro social, financiado por cotizaciones. Este modo de organización preservaba el estatus diferencial derivado de la posición relativa de los asalariados en el

. La Argentina produjo, para este autor, un “híbrido institucional” de Estadode Bienestar que combinaba formas universalistas y corporativas de protección social,outputs de un sistema político autoritario y poco proclive a la negociación entre latotalidad de los actores colectivos y grupos de interés. Entre la posguerra y mediados dela década de 1970, el Estado de Bienestar argentino se fundó en dos “manos”combinadas. La “mano derecha” se plasmó en una economía política de sustitución deimportaciones que implicaba transferencias del sector exportador al sistema urbano-industrial, incluyendo pleno empleo y niveles salariales altos destinados a sostener lademanda efectiva a través del consumo, lo que Lo Vuolo denomina “lectura populista”de la demanda efectiva keynesiana.

55 ROSS (op. cit.) pp. 5-6.56 WORLD BANK: World Development Report 2000/2001: Attacking Poverty; Washington, The WorldBank-Oxford University Press, 2000. Los clústers de Estados con gasto social alto, medio y bajodependen de arreglos organizacionales tan dispares, que el criterio negaría carácter de Estado de Bienestar a una gama amplia de países (casi toda América Latina, gran parte de Europa), mientras que se lootorgaría, por ejemplo, a economías estatistas.57 Ver BALDWIN, Peter: La política de solidaridad social. Bases sociales del Estado de Bienestar europeo 1875-1975; Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1992.58

LO VUOLO, Rubén: “¿Una nueva oscuridad? Estado de Bienestar, crisis de integración social ydemocracia”; en LO VUOLO, Rubén y BARBEITO, Alberto: La nueva oscuridad de la política social.

Del Estado populista al neoconservador ; Buenos Aires-Madrid, CIEPP-Miño y Dávila, 1998.



mercado de trabajo. Al mismo tiempo, el sistema educativo y el sistema básico de saluderan ofrecidos sobre bases universales (aunque este último tendiese a especializarse enla atención de sectores no sindicalizados) y financiados por rentas generales. Por último,una serie de políticas focalizadas de vivienda combinaba recursos provenientes decotizaciones y de subsidios públicos; mientras que políticas de asistencia social

residuales operaban sobre los casos de extrema pobreza a manera de intervenciones decaridad.La expansión de este sistema, en tales condiciones, no se realizaba a través de la

extensión cuantitativa de derechos básicos universales, sino a modo de “imitación de privilegios” entre asalariados cubiertos por los complejos de seguro de las diferentesramas. Así, los sectores más rezagados obtenían, a través de negociaciones

particularistas con el Estado, un “enganche” parcial con los sectores que gozaban demayores privilegios.

Ambas “manos” se combinaban, finalmente, a través de sistemas de sostén-indexación de salarios, de la absorción en el sector público de la mano de obraexcedente, de la protección del mercado doméstico y de la provisión pública de insumos

y servicios a precios subsidiados. A diferencia de otros Estados de Bienestar másestables y homogéneos, estas combinaciones no se fundamentaban en compromisosentre sectores con la mediación del Estado, sino en pseudo-compromisos que“privatizaban” partes del gasto público a través de negociaciones bilaterales entre elEstado y determinados grupos de interés, generando “ventanas” que atendían a intereses

particulares, cajas desarticuladas e independientes de las restricciones delfinanciamiento global. Entre 1955 y 1976, la alta inestabilidad política generada por sectores que competían de manera no cooperativa –en un juego de suma cero por

pedazos de tutela estatal– agravó esta lógica compleja sin alterar en sustancia los principios de organización del híbrido.

Es en efecto este modelo, cuya singularidad Lo Vuolo capta plenamente, el queestá en parte en gestación, en parte en consolidación, durante el peronismo clásico. Laimpronta del Estado de Bienestar argentino –una tutela estatal comprehensiva y almismo tiempo fragmentada sobre las relaciones salariales– marcó los modos deintegración social de la Argentina hasta la última década del siglo XX. Los fortísimosvaivenes políticos de la segunda mitad del siglo hicieron variar la intensidad y ladirección de esta tutela, los sectores incluidos y parcialmente excluidos del paraguas

protectivo de un Estado semimilitarizado y feudalizado por una “sociedad civil” másfuerte que lo que una lectura superficial del proceso ha tradicionalmente sugerido.

Buenos Aires, septiembre de 2002

Andrenacci Falappa Lvovich

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