2016

ANDRES ESPINOSA

FENWARTH

POLITICA COMERCIAL

AGROPECUARIA DE COLOMBIA

1

Índice de Contenido

I. Introducción ....................................................................................................... 5

II. La Política Comercial y la Agricultura Colombiana ..................................... 7

a. Política de Desarrollo Productivo (PDP) ................................................. 8

b. Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior,

Comité Triple A ......................................................................................... 10

III. Ministerio de Agricultura y Desarrollo, MADR ......................................... 13

IV. Plan Colombia Siembra y la Política de Comercio Exterior ...................... 17

V. Política Comercial Agropecuaria .................................................................. 20

a. Fomento del Acceso, Admisibilidad y Aprovechamiento de los

Mercados Internacionales Agropecuarios.............................................. 23

b. De las Estrategias a los Instrumentos de Promoción de Exportación

para el Sector agropecuario ...................................................................... 27

c. Orígenes del Milagro Peruano de Exportación Agrícola ..................... 28

i. Riego, Factor Determinante del Éxito Agro-Exportador de

Perú .................................................................................................. 28

ii. Plan Estratégico Nacional Exportador 2003 y 2025 de Perú .... 32

iii. Pilares del Plan Estratégico Nacional Exportador 2025 de

Perú ................................................................................................. 38

iv. Lecciones de la Experiencia Peruana .......................................... 40

d. Defensa de la Producción Nacional Agropecuaria ............................... 41

e. El Comité Triple A y la Agricultura de Colombia ................................ 41

f. Reforma del Comité Triple A ................................................................... 53

g. Contingentes Arancelarios ....................................................................... 54

i. Periodo 2012-2014 .......................................................................... 58

ii. Periodo 2015-2016, hasta julio ..................................................... 59

2

h. Medidas de Defensa Comercial Agropecuaria ..................................... 61

i. Salvaguardia en Agricultura ........................................................ 62

ii. Salvaguardia Especial Agrícola, SEA, en los TLC .................... 64

iii. Medidas Antidumping ................................................................. 66

iv. Derechos Compensatorios ............................................................ 67

VI. Reforma Estructural Arancelaria 2016-2017 ................................................ 68

VII. Conclusiones y Recomendaciones ................................................................ 81

VIII. Referencias Bibliográficas ............................................................................... 86

IX. Anexo 1. Medidas de Salvaguardia .............................................................. 89

X. Anexo 2. Evaluación de Contingentes Arancelarios .................................. 92

3

Índice de Gráficos

Grafica 1. Organigrama del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ............. 15

Grafica 2. Metas de Colombia Siembra .......................................................................... 18

Grafica 3. Metas de Exportación de Colombia Siembra ............................................... 19

Grafica 4. Ranking Mundial de Exportación de Productos Agrícolas ...................... 31

Grafica 5. Acuerdos Comerciales y Oficinas Comerciales en el Exterior al 2014 ..... 34

Grafica 6. Actividades de Mercadeo de Perú en el Sector de Alimentos 2016 ......... 35

Grafica 7. Actividades de Promoción de Exportaciones de Perú 2011-2016 ............. 37

Grafica 8. Ruta Exportadora y de Internacionalización en Perú ............................... 38

Grafica 9. México: Cuota aplicable en el TLCAN a importaciones de maíz

originarias de EE.UU. 1994-2003 ..................................................................................... 60

4

Índice de Tablas

Tabla 1. Indicadores de Promoción Comercial 2011-2016 .......................................... 33

Tabla 2. Actividades de Promoción de las Exportaciones Realizadas 2011-2016 ..... 33

Tabla 3. Sesiones 282-294 del Comité Triple A .............................................................. 48

Tabla 4. Exportaciones Agropecuarias de Estados Unidos a Colombia .................... 57

Tabla 5. Estructura Reforma Estructural Arancelaria, REA, 2010 .............................. 69

Tabla 6. Ajuste de la REA 2010 ........................................................................................ 70

Tabla 7. Resumen de la REA 2010-2011 .......................................................................... 70

Tabla 8. Efecto General de la REA en la Economía ....................................................... 70

Tabla 9. Productos Agropecuarios Ámbito OMC ......................................................... 78

Tabla 10. Aranceles Aplicados, Convertidos a Ad Valorem ........................................ 80

Tabla 11. Aranceles Efectivamente Aplicados a los Productos Sensibles de la

Agricultura Colombiana ................................................................................................... 81

5

Política Comercial Agropecuaria de Colombia

I. Introducción

En los últimos años, la agricultura ha ganado espacio vital en las estrategias de

desarrollo económico sostenible, como resultado de la creciente

multifuncionalidad de la producción agropecuaria y de su capacidad para

contribuir, de manera diversa, a las variadas dimensiones del crecimiento

económico y social de los países. La concepción multifuncional de una agricultura

sostenible es aquella que, en el largo plazo, sin mermar los recursos existentes, ni

comprometer la habilidad de las futuras generaciones de satisfacer sus propias

necesidades, contribuye a socorrer las necesidades actuales de alimentación -

humana o animal - de manera económicamente viable, aportando con ello de

manera trascendental a la preservación de la seguridad alimentaria; mejorar la

calidad ambiental; promover el uso racional de los recursos naturales,

particularmente de tierra y agua; y mejorar la calidad de vida de los productores

del campo y de la sociedad en general. Lo anterior presupone un manejo

equilibrado de los agro-ecosistemas, mediante políticas agrícolas inteligentes, que

permitan incrementar la producción, la productividad1 y el empleo en el campo de

1 Al examinar las fuentes de crecimiento de la productividad agrícola de los últimos 50 años,

encontramos que en el pasado, en su orden los insumos (básicamente fertilizantes), la expansión en

tierras y la irrigación eran los factores principales que impulsaron la producción agrícola.

Actualmente, la Productividad Total de los Factores (representada por los aportes al crecimiento

agrícola que no se explican por el uso mismo de los factores de producción, sino por los avances

tecnológicos, desarrollo de nuevas variedades, mejoras en el manejo de la tierra y del agua) es el

factor central para explicar el crecimiento de la agricultura de nuestro tiempo a nivel mundial.

Sin embargo, de acuerdo con el DNP, en el caso particular del sector agropecuario colombiano, los

bajos niveles de encadenamientos (verticales y horizontales), frenan la productividad del sector

agropecuario, lo cual les impide a los productores beneficiarse de las ventajas económicas de la

asociatividad. CONPES 2016. POLÍTICA NACIONAL DE DESARROLLO PRODUCTIVO.

La OCDE sostiene, con fundamento, que la baja productividad agropecuaria del país responde a la

deficiente calidad y cantidad de la infraestructura física, comercialización, transporte e información,

que traban el acceso de los agricultores a los mercados de insumos y productos, anomalías

estructurales que favorecen la aparición de muchos intermediarios en las cadenas de suministro

que debilitan la posición de los productores. Estas protuberantes fallas de mercado no pueden ser

ignoradas en ninguna valoración objetiva de la agricultura colombiana. OCDE (2015). Revisión de

las Políticas Agrícolas: Colombia.

6

manera socialmente y económicamente rentable, y políticamente correcta, sin

degradar el medio ambiente, ni afectar la biodiversidad, asuntos que para

Colombia son, o deberían ser, prioritarios.

Una revisión de la literatura especializada realizada por PIADAL2, coincide en que

la agricultura puede realizar múltiples contribuciones al desarrollo económico de

los países, entre las cuales destacan las siguientes: (i) crecimiento de la producción

y la productividad; (ii) mejorar la seguridad alimentaria; (iii) reducir la pobreza y

la vulnerabilidad en las áreas rurales afectadas por la volatilidad y los altos precios

de los alimentos y el cambio climático; (iv) fortalecer la protección ambiental, la

sustentabilidad y la protección de la biodiversidad; (v) mejorar el desarrollo

territorial, mediante la reducción de las disparidades de los ingresos entre áreas

urbanas y rurales.

En el caso colombiano, la agricultura está llamada, además de lo anterior, a

desempeñar un papel de relievada trascendencia en el proceso de paz. En efecto, el

acuerdo sobre el primer punto de la Agenda de Negociación de La Habana, se

denominado “Hacia un nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”, solidifica

el potente carácter estratégico y de economía política de la agricultura nacional3.

Vemos, entonces, como la agricultura en Colombia, que en el pasado era

considerada como el principal pilar para la industrialización, pasa a ahora a ser

reconocida ahora como un sector productivo multidimensional, con especiales

atributos de orden estratégico socioeconómico y político de primer nivel, que

contribuyen de manera directa al desarrollo, al crecimiento económico, al empleo y

a la paz del campo de nuestro país.

II. La Política Comercial y la Agricultura Colombiana

2 PIADAL (2013). Panel Independiente sobre la Agricultura para el Desarrollo de América Latina

Agricultura y desarrollo en América Latina: gobernanza y políticas públicas. Buenos Aires,

Argentina.

3 Extracto del discurso del Jefe Negociador de Colombia, Humberto de la Calle, con motivo de la

presentación de los Acuerdos logrados en La Habana, Cuba. Septiembre 24 de 2014: “Este Acuerdo

tiene cuatro pilares, que son de enorme importancia para el futuro de la gente del campo: El primero es el

acceso y el uso de la tierra. El segundo pilar es el establecimiento de programas especiales de desarrollo con

enfoque territorial. Un tercer pilar son planes nacionales que deberán lograr una reducción en todas sus

dimensiones de la pobreza rural en un 50% y la eliminación de la pobreza extrema, en un término de 10 años.

El cuarto y último pilar es un sistema especial de seguridad alimentaria y nutricional, de soberanía

alimentaria.”

7

La Ley 7 de 1991 creo el Ministerio de Comercio Exterior, como un organismo

encargado de dirigir, coordinar, ejecutar y vigilar la política de comercio exterior,

en concordancia con los planes y programas de desarrollo del Gobierno, para lo

cual incorporó luego al Instituto Colombiano de Comercio Exterior, INCOMEX,

sus funciones y su planta de personal.

Posteriormente, la Ley 790 de 2002 fusionó los Ministerios de Comercio y de

Desarrollo Económico, y le asignó las funciones de las dos entidades fusionadas,

con lo cual se consolidó una nueva entidad de corte sectorial, denominada

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, MCIT, encargada de la dirección

general del comercio exterior, el desarrollo de la industria nacional y la promoción

del turismo.

La formulación y la coordinación de la política comercial en Colombia han sido

una de las principales responsabilidades del MCIT desde hace 13 años, acciones

que en materia agropecuaria comparte con el MADR, según lo dispone el artículo

3º del Decreto 1985 de 2003, como veremos más adelante.

En desarrollo del Decreto 210 de 2003, el MCIT tiene como objetivo primordial

“formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas generales en materia de

desarrollo económico y social del país, relacionadas con la competitividad,

integración y desarrollo de los sectores productivos de la industria, la micro,

pequeña y mediana empresa, el comercio exterior de bienes, servicios y tecnología, la

promoción de la inversión extranjera, el comercio interno y el turismo; y ejecutar las

políticas, planes generales, programas y proyectos de comercio exterior”.

Resulta, entonces, evidente el hecho que el MCIT es, desde el año 2003, una

entidad sectorial, que además de formular y coordinar la política comercial en

asocio y coordinación con el MADR, de inversión extranjera y de competitividad

nacional, tiene bajo su responsabilidad exclusiva las políticas de integración y

desarrollo de la industria y el turismo de nuestro país. El MCIT trabaja de manera

articulada con ProColombia, el Programa de Transformación Productiva (PTP)4 y

la Presidencia de la República, para solucionar algunos de los cuellos de botella

4 De acuerdo con Claudia Bedoya, directora del PTP, durante 8 años, este “programa se fue ampliando y perdió tal vez el foco inicial que era definir sectores específicos que pudieran ayudar a la transformación del país…encontramos que teníamos 1.047 priorizaciones, entre productos y sectores y tan solo 350 empresas que han mejorado su productividad. Hoy tenemos cuatro cadenas donde somos buenos como país y podemos aprovechar su mayor complejidad”, entre las cuales se encuentra la cadena de agro-alimentos. Bedoya, Claudia (2016). El país redefine el foco para hacer empresas exportables. Portafolio.

8

que obstaculizan el desarrollo exportador en el sector agropecuario, para lo cual se

crearon los Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos (PINES), en los cuales el

sector agropecuario participa con el MADR, de manera muy limitada, con aguacate

Hass, uchuva, carne bovina, trucha y tilapia5.

a) Política de Desarrollo Productivo (PDP)

Recientemente, el Gobierno Nacional lanzó un nueva Política de Desarrollo

Productivo (PDP), que favorezca la transformación productiva del país para que

sea

“más productiva, diversa y sofisticada, y que promueva un uso eficiente de los

recursos productivos (incluidos los naturales), con el fin de fomentar el desarrollo

sostenido de la economía colombiana en el largo plazo”.

El objetivo central del PDP es desarrollar instrumentos que permitan

“resolver fallas de mercado o de gobierno a nivel de la unidad productora, de los

factores de producción o del entorno competitivo para aumentar la productividad y

la diversificación del aparato productivo colombiano hacia bienes y servicios más

sofisticados6.

En lo que hace referencia el sector agropecuario, se diseñará e implementará, a

partir del año 2017, un nuevo modelo de asistencia técnica agropecuaria con

acompañamiento integral liderado por el Viceministerio de Asuntos

Agropecuarios del MADR, en coordinación con la nueva Agencia de Desarrollo

Rural, ADR.

Ahora bien, con relación al Programa de facilitación de inserción de proveedores

colombianos en las cadenas globales, regionales y locales de valor del PDP,

5 Los proyectos PINES pretenden aumentar significativamente la productividad y competitividad

de la economía nacional o regional y generar:

impacto significativo a la creación de empleo directo o por vía de encadenamientos y/o la

inversión de capital.

retorno positivo a la inversión y es sostenible operacionalmente.

capacidad exportadora de la economía nacional.

ingresos significativos a la Nación y las regiones.

cumplimento de las metas previstas en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Fuente:

DNP (2013).

6 Documento CONPES 2016. POLÍTICA NACIONAL DE DESARROLLO PRODUCTIVO.

9

proyecto liderado por el MADR conjuntamente con el MCIT, se busca robustecer

Agronet con información de proveedores agropecuarios locales, su oferta de bienes

y servicios, así como con compradores nacionales e internacionales y sus

necesidades.

De acuerdo con el MCIT7

“A través del Programa de Transformación Productiva (PTP) y bajo el mandato de

la Política de Desarrollo Productivo (PDP), avanzamos en un trabajo con las

regiones, identificando las apuestas productivas con potencial exportador, mientras

progresamos en la remoción de barreras que dificulta el comercio exterior.

También estamos próximos a presentar un nuevo paquete de acciones de corto plazo

para aliviar la coyuntura y estimular las exportaciones, que se suman a otras que

están vigentes. Todo con el fin de diversificar nuestra oferta exportable y pasar de

una economía que vende excedentes, a un país con verdadera vocación exportadora”.

Por último, el PDP incluye una estrategia que pretende generar y divulgar

variados análisis de las cadenas de valor del sector agropecuario, a cargo del

MADR, el MCIT y el DNP. Su finalidad es

“cerrar las brechas de información acerca de los eslabones de las cadenas de valor

que brindan mayores oportunidades de mercados, tanto a nivel local como

internacional”.

Es previsible, entonces, que en la medida que se implementen gradualmente los

mecanismos previstos en la PDP, se beneficien los sectores seleccionados del agro,

con lo cual se podrían mejorar los niveles de competitividad externa y su inserción

en las cadenas de valor correspondientes.

Como veremos más adelante, resulta de crucial importancia que la nueva

estrategia de fortalecimiento y transformación productiva del MCIT, de la cual el

MADR hace parte, vaya en línea y estrecha coordinación con las políticas generales

del Ministerio, y en particular, de Colombia Siembra.

b) Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior, Triple A.

7 Lacouture, María Claudia. (2016). Ministra de Comercio, Industria y Turismo. Del entorno mundial y otros demonios. http://www.portafolio.co/opinion/maria-claudia-lacouture/del-entorno-mundial-y-otros-demonios-500831

10

El Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior,

comúnmente denominado Comité Triple A, fue creado por el Decreto-ley 2350 de

1991, el cual fue reglamentado luego por el Decreto 403 de 1993. Posteriormente, el

Decreto 2553 de 1999 reestructuró el Ministerio de Comercio Exterior; en su

artículo 25, introdujo algunas modificaciones a las funciones del Comité Triple A.

Por último, el artículo 1 del Decreto 3303 de 2006, le atribuye al Comité Triple las

siguientes funciones:

“1. Analizar y recomendar al Consejo Superior de Comercio Exterior y al Gobierno Nacional, conforme a las leyes que regulan la materia sobre los aspectos del régimen aduanero y arancelario y en particular sobre:

• Política aduanera acorde con el modelo de desarrollo económico y las prácticas del comercio internacional.

• Control y evaluación de la aplicación de medidas arancelarias y aduaneras por parte de las entidades encargadas de su ejecución y sobre la adopción de los correctivos a que hubiere lugar.

• Política de destino de los bienes aprehendidos o abandonados teniendo en cuenta el impacto de la misma sobre la producción nacional y la conveniencia de efectuar su reexportación, donación o venta.

• Adopción de la política arancelaria. • Establecimiento y variación de los aranceles y demás tarifas arancelarias

aplicables a las importaciones. • Variaciones en la metodología, criterios, objetivo y composición del

mecanismo de estabilización de precios previsto en la Ley 7ª de 1991. • Pertinencia de las solicitudes presentadas en relación con las

modificaciones al arancel de aduanas, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos.

• Modificación del arancel de aduanas en lo concerniente a la actualización de la nomenclatura, sus reglas de interpretación, notas legales, notas explicativas y reestructuración de los desdoblamientos o creación de nuevas subpartidas.

2. Estudiar y hacer las recomendaciones pertinentes al Consejo Superior de Comercio Exterior y al Gobierno Nacional, conforme a las leyes que regulan la materia, sobre:

• El comportamiento de los regímenes de importación, exportación. • La adopción de los sistemas de valoración aduanera. • El establecimiento de sistemas que permitan un control eficaz de las

operaciones de aforo, para evitar la subfacturación y de otras prácticas que afecten la producción nacional.

11

3. Asesorar al Gobierno Nacional en materia de devolución de impuestos relacionados con las operaciones de comercio exterior, niveles, modalidades y requisitos. 4. Recomendar al Gobierno Nacional sobre la adopción de medidas de salvaguardia provisional conforme a las normas que regulan la materia, y recomendar al Consejo Superior de Comercio Exterior sobre la adopción de medidas de salvaguardia definitivas. Parágrafo 1°. De conformidad con el numeral 20 del artículo 2° del Decreto-ley 210 de 2003, todo requisito a la importación o exportación en tanto es una regulación de comercio exterior, deberá ser establecida mediante decreto suscrito por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo y el Ministro del ramo correspondiente”.

En lo que hace referencia a su composición, el Decreto 1888 de 2015 modificó

parcialmente el Decreto 3303 del 2006, con el objeto de garantizar que el régimen

aduanero y arancelario se ajuste a la política nacional de protección de la

competencia. Para ello incluye, con voz y voto, a la Superintendencia de Industria

y Comercio, SIC, como única autoridad administrativa de la libre competencia en

Colombia.

En consecuencia, la composición actual del Comité Triple A es la siguiente:

“El Viceministro de Comercio Exterior, quien lo presidirá. El Viceministro Técnico de Hacienda y Crédito Público. El Viceministro de Desarrollo Empresarial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. El Viceministro de Asuntos Agropecuarios. El Viceministro de Minas o de Energía. El Subdirector General del Departamento Nacional de Planeación. El Director de Aduanas Nacionales. El Superintendente de Industria y Comercio, o el Superintendente Delegado respectivo, de acuerdo con el asunto a tratar. Los dos (2) Asesores del Consejo Superior de Comercio Exterior”.

De acuerdo con el artículo 3 del Decreto 3303 de 2006, el Comité Triple A

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“sesionará de manera ordinaria, trimestralmente y de forma extraordinaria cuando sea

convocado por su Presidente. Artículo 4°. Convocatoria del Comité. El Comité será

convocado al menos con 5 días de anticipación a la fecha de la correspondiente reunión,

por su Presidente. A las sesiones del Comité podrán asistir los funcionarios públicos que

su Presidente autorice o considere conveniente invitar.

En casos urgentes, en los que a juicio del Presidente del Comité cualquier demora

entrañaría una situación difícilmente reparable a la producción nacional de un producto

específico o a la política económica y comercial del país, se podrán convocar reuniones

extraordinarias”.

De lo anterior se colige que el Comité Triple A es un organismo asesor y consultivo

del Gobierno Nacional en lo referente a la Política Comercial, Arancelaria y

Aduanera del país, razón por la cual, en las materias sometidas a su consideración,

sus pronunciamientos se pueden traducir en recomendaciones, que si bien no

tienen, en principio, carácter vinculante y obligatorio, en la práctica sus

determinaciones se convierten en decretos del Gobierno Nacional.

En efecto, en la medida en que raramente se cita al CSCE, encargado, según el

artículo 14 de la Ley 7 de 1991, de recomendarle al Gobierno Nacional la adopción

de la política general y sectorial de comercio exterior de bienes, tecnología y

servicios, en concordancia con los planes y programas de desarrollo del país y fijar

las tarifas arancelarias y examinar y recomendar la adopción de normas para

proteger la producción nacional contra las prácticas desleales y restrictivas de

comercio internacional, el Comité Triple A se ha convertido en el órgano decisorio

por excelencia de los destinos del sector productivo colombiano en materia

comercial.

Por último, el Comité Triple A puede sesionar de manera ordinaria o

extraordinaria, dependiendo de los asuntos a tratar, tema que examinamos

detenidamente más adelante.

III. Ministerio de Agricultura y Desarrollo, MADR

De acuerdo con el artículo 1 de la Ley General de Desarrollo Agropecuario y

Pesquero No. 101 de 1993, que desarrolla los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución

Nacional, se destacan entre otros, los siguientes objetivos de la política

agropecuaria nacional:

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“1. Otorgar especial protección a la producción de alimentos. 2. Adecuar el sector agropecuario y pesquero a la internacionalización de la economía, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. 3. Promover el desarrollo del sistema agroalimentario nacional. 4. Elevar la eficiencia y la competitividad de los productos agrícolas, pecuarios y pesqueros mediante la creación de condiciones especiales. 5. Impulsar la modernización de la comercialización agropecuaria y pesquera”. (…) “CAPÍTULO I. INTERNACIONALIZACIÓN Y PROTECCIÓN DEL SECTOR AGROPECUARIO Y PESQUERO ARTÍCULO 2o. LIBERACIÓN DEL COMERCIO AGROPECUARIO Y PESQUERO. El Gobierno Nacional podrá, mediante tratados o convenios que serán sometidos a la aprobación del Congreso, obligarse sobre bases de equidad, igualdad, reciprocidad y conveniencia nacional, a la liberación gradual y selectiva de bienes agrícolas, pecuarios y pesqueros, sus insumos y productos derivados. PARÁGRAFO. Si en los Tratados Multilaterales, Subregionales o Bilaterales se permite el desarrollo de concesiones en el sector agropecuario como resultado de posteriores negociaciones o como desarrollo de actividades realizadas por organismos comunitarios o regionales, dichas concesiones deberán ser sometidas al concepto de la Comisión Nacional Agropecuaria a que hace referencia el Capítulo XII de la presente Ley. ARTÍCULO 3o. ESPECIAL PROTECCIÓN DEL ESTADO A LA PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS. Salvo las previsiones contempladas en el artículo anterior, el Gobierno Nacional establecerá tarifas arancelarias, mecanismos paraarancelarios o sistemas compensatorios, con el fin de que en la importación de bienes agropecuarios y pesqueros se garantice la adecuada protección a la producción nacional. ARTÍCULO 4o. TRIBUTOS APLICABLES FRENTE A COMPETENCIA DESLEAL. Los subsidios regulares cuantificables, mediante los cuales otros países estimulan la producción y exportación de productos de origen agropecuario y pesquero, y que se traduzcan en competencia desleal para los productos nacionales, deberán ser neutralizados a través de mecanismos como derechos compensatorios, valor mínimo de aforo aduanero, precios de referencia o restricciones paraarancelarias. Igualmente, deberán tenerse en cuenta las reducciones de costos de

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producción resultantes de la no adhesión de otros países a convenios internacionales relacionados con las condiciones laborales, así como otras reducciones artificiales de costos o precios, incluyendo el "dumping". Estas medidas compensatorias se aplicarán en concordancia con los procedimientos establecidos en los convenios internacionales vigentes. ARTÍCULO 5o. RÉGIMEN DE SALVAGUARDIA. El Gobierno Nacional impondrá medidas de salvaguardia cuando la producción nacional de bienes agropecuarios o pesqueros sufra un perjuicio o cuando exista una amenaza de perjuicio a causa de un incremento significativo de las importaciones o de una caída sustancial de los precios internacionales. La petición de imposición de una medida de esta naturaleza podrá ser presentada por representantes de la producción doméstica. El Consejo Superior de Comercio Exterior decidirá los casos en que esta salvaguardia deba aplicarse.

De lo anterior se colige que desde hace más de 20 años, el MADR tiene como

mandato la adecuación del sector agropecuario a los vientos de la

internacionalización (o globalización), así como la adecuada protección de la

producción nacional agropecuaria y pesquera, para lo cual debe estimular la

eficiencia, la competitividad y la modernización de la producción y la

comercialización del agro nacional, así como establecer los mecanismos de defensa

comercial, incluidos los aranceles, las salvaguardias y mecanismos compensatorios

en los casos en que se generen condiciones de daño o amenaza de daño a la

producción nacional.

Ahora bien, según lo establece el artículo 3º del Decreto 1985 de 2003, el MADR

tiene, entre otras, las siguientes funciones:

“17. Formular y adoptar, en coordinación con el Ministerio de Comercio, Industria

y Turismo, la política de comercio exterior de la producción agropecuaria forestal,

pesquera y acuícola nacional.

18. Formular y adoptar la política para las negociaciones comerciales internacionales

y demás negociaciones del país en los temas relacionados con el sector

agropecuario”.

Resulta evidente, entonces, que la formulación e implementación de la Política

Comercial Agropecuaria de Colombia, incluidos los asuntos relacionados con los

TLC, son una responsabilidad compartida entre el MCIT y el MADR, temas de

primera importancia que actualmente no funcionan como corresponde, sobre lo

cual volveremos más adelante.

15

Al examinar las funciones de la Oficina de Asuntos Internacionales, recientemente

creada como parte de la restructuración del MADR, como se observa en la Gráfica

No. 1, se identifica la separación de las funciones de crédito de los temas

internacionales y la agrupación en esta Oficina, adscrita al Despacho del Ministro.

Gráfica 1. Organigrama Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

En efecto, de acuerdo con el artículo 9º del Decreto 1985 de 2013, la Oficina de

Asuntos Internacionales del MADR, tiene las siguientes funciones:

“1. Asesorar al Ministro y a los Viceministros en relación con la política de comercio

exterior y de los acuerdos internacionales.

2. Diseñar, administrar e implementar los instrumentos de comercio exterior del sector agropecuario.

3. Asesorar y coordinar con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo la política de apertura comercial y acceso para los productos agrícolas, pecuarios, forestales, pesqueros y agrícolas.

4. Evaluar conjuntamente con el Viceministerio de Asuntos Agropecuarios y sus Direcciones, la política de desarrollo agropecuario en función de la tendencia de los mercados internacionales e identificar los productos en los cuales Colombia cuenta con ventajas comparativas.

16

5. Definir la estrategia de las negociaciones comerciales internacionales del país en el sector agropecuario y demás negociaciones que tengan que ver con la competencia del Ministerio.

6. Participar en la mesa de acceso agrícola como representante del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural en las negociaciones internacionales.

7. Coordinar con el Ministerio de Relaciones Exteriores la elaboración de proyectos e interpretación de los tratados internacionales relacionados con el sector agropecuario.

8. Evaluar y hacer seguimiento a la normativa y a las decisiones gubernamentales de otros Estados sobre acuerdos de productividad, competitividad e inserción en el mercado internacional.

9. Propiciar y apoyar el desarrollo de las capacidades nacionales, públicas y privadas, en lo referente al sector agropecuario y pesquero para articular, en beneficio de la sociedad colombiana, los compromisos internacionales relacionados con el comercio exterior y las negociaciones internacionales.

10. Coordinar con la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC), la identificación, formulación, ejecución y evaluación de programas y proyectos de cooperación internacional tanto del Ministerio como del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural.

11. Apoyar el desarrollo y sostenimiento del Sistema Integrado de Gestión y la observancia de sus recomendaciones en el ámbito de su competencia.

12. Las demás funciones asignadas que correspondan a la naturaleza de la dependencia”.

Así las cosas, la Oficina de Asuntos Internacionales del MADR tiene funciones

claras en materia de Política de Comercio Exterior Agropecuario, más allá de la

cooperación internacional, que abarcan el diseño, administración e implementación

de los instrumentos de comercio exterior del sector agropecuario; asesoramiento y

coordinación, conjunta y coordinadamente con el MCIT, de las políticas de acceso

para los productos del sector agropecuario; evaluación, conjuntamente con el

Viceministerio de Asuntos Agropecuarios y sus Direcciones, de la política de

desarrollo agropecuario desde la perspectiva de los mercados internacionales;

identificación de los productos en los cuales Colombia cuenta con ventajas

comparativas; y apoyo al desarrollo de las capacidades nacionales, públicas y

privadas, respecto de los compromisos internacionales relacionados con el

comercio exterior y las negociaciones internacionales.

17

IV. Plan Colombia Siembra y la Política de Comercio Exterior

El MADR, como rector de la política agropecuaria y de desarrollo rural de nuestro

país, tiene los siguientes objetivos generales emanados del Decreto 1985 de 2013:

“1. Promover el desarrollo rural con enfoque territorial y el fortalecimiento de la

productividad y competitividad de los productos agropecuarios, a través de acciones

integrales que mejoren las condiciones de vida de los pobladores rurales, permitan el

aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, generen empleo y logren el

crecimiento sostenido y equilibrado de las regiones.

2. Propiciar la articulación de las acciones institucionales en el medio rural de

manera focalizada y sistemática, bajo principios de competitividad, equidad,

sostenibilidad, multisectorialidad y descentralización para el desarrollo

socioeconómico del país”.

En concordancia con estos objetivos, y de acuerdo con las oportunidades

productivas, vocación de la tierra y comerciales de Colombia identificadas a nivel

local e internacional, el MADR diseñó y puso en vigor el Plan Colombia Siembra,

la política productiva más ambiciosa de los últimos 20 años, orientada al aumento

de la oferta agropecuaria nacional y el fomento de las exportaciones.

Colombia Siembra define las líneas estratégicas requeridas para fortalecer el

desarrollo competitivo del sector agropecuario en Colombia, mediante el diseño e

implementación de una política de desarrollo productivo sectorial que incorpora,

como meta concertada con el sector privado, el aumento del área agrícola en un

millón de hectáreas cultivadas adicionales proyectadas para el periodo

comprendido entre agosto de 2015 y diciembre de 2018, cuyo detalle se presenta en

la Gráfica No. 2.

Gráfica 2. Metas de Colombia Siembra (Hectáreas)

18

Fuente: MADR. Colombia Siembra.

De acuerdo con Colombia Siembra, para el 2018 se adicionarán 2,14 millones de

toneladas de maíz, 0,6 millones de toneladas de soya y 0,3 millones de toneladas de

arroz. En total, sin contar caucho y forestales, la oferta agropecuaria aumentaría en

3,65 millones de toneladas8, de lo cual se puede inferir, de manera general, que se

disminuirían las importaciones en un volumen similar, equivalente al 29% del total

importado en el año 2015.

En la Gráfica No. 3 se incluyen los productos priorizados de exportación y sus

metas para el periodo 2015-2018:

Grafica 3. Metas de Exportación de Colombia Siembra (Millones de dólares)

8

En el sector forestal, cacao, frutales, palma de aceite y caucho el impacto en producción es de más

largo plazo, por lo cual no se incluye para 2018.

19

Fuente: MADR. Colombia Siembra. Cifras DANE, Cálculos de la Oficina de Asuntos Internacionales.

Así las cosas, Colombia Siembra, busca un desarrollo incluyente, sostenible y

competitivo del campo colombiano, que permita avanzar hacia la seguridad

alimentaria colombiana9, y fortalecer los vínculos y los encadenamientos

productivos entre los productores y las industrias compradoras a nivel nacional e

internacional, al igual que el PDP del MCIT.

En consecuencia, Colombia Siembra abriga, en esencia, los siguientes objetivos:

recuperar la soberanía y la seguridad alimentaria del país10, promover la

producción eficiente y las exportaciones, impulsar el aumento de la oferta

agropecuaria y fomentar sus encadenamientos con los intermediarios locales e

9 MADR. Documento Estratégico. Estrategia Colombia Siembra. Versión 1. 14.04.2016.

10 El concepto de soberanía alimentaria fue desarrollado originalmente por la sociedad civil en los

años 90, en respuesta a la globalización. Su presentación se hizo de forma paralela a la Cumbre

Mundial de la Alimentación, organizada por la FAO, en Roma en 1996. Allí se definió que la

soberanía alimentaria es el derecho de los Estados a definir su alimentación y su agricultura,

proteger, regular la producción y el mercado nacional de los productos agrícolas, con el propósito

de conseguir los objetivos de desarrollo sostenible, determinar el grado de autosuficiencia y limitar

el dumping de productos alimenticios a sus mercados nacionales. Esta concepción complementa la

seguridad alimentaria, definida oficialmente en la XII Conferencia Mundial de la FAO de 1989,

cuyo objetivo es garantizar, en todo momento, el acceso físico y económico a los alimentos básicos

requeridos por la población en general.

20

internacionales, con la consecuente disminución de las importaciones

agropecuarias. De lo anterior se colige que Colombia Siembra puede también

contribuir de manera decisiva al fortalecimiento de la Política Comercial

Agropecuaria y de la balanza comercial del país, actualmente en terreno

negativo11.

De acuerdo con las cifras oficiales del MADR, las áreas sembradas entre 2015 y

2016 aumentaron en 426.666 hectáreas, correspondientes al 43% de la meta que

Colombia Siembra se había fijado para 2018 de un millón de nuevas hectáreas. De

este total, 185 mil hectáreas corresponden al primer semestre del 201612.

V. Política Comercial Agropecuaria

La Misión para la Transformación del Campo, y en particular, la propuesta para

una Política Nacional de Promoción de Exportaciones Agropecuarias13, identifica

una serie de cuellos de botella que ahogan al sector agropecuario de exportación,

dentro de los cuales destaca la carencia de articulación y eficaz coordinación entre

las múltiples entidades públicas, que dirigen o participan en los temas

internacionales y de comercio exterior, o que debiendo hacerlo, no lo hacen como

lo exigen los fuertes vientos de la globalización que imperan en los mercados

externos.

De la revisión del inventario oficial reseñado en los apartes anteriores, se concluye

que al menos diez entidades o programas distintos del orden nacional, en cabeza,

adscritas, o bajo la égida del MCIT y del MADR, sin contar, el órgano rector, el

CSCE, ni los Comités asesores subsidiarios, tienen claras responsabilidades de

orientación y dirección de la Política de Comercio Exterior, incluyendo las

originarias del sector agropecuario.

Ahora bien, del análisis de las funciones e instrumentos de política del MADR y

del MCIT, se desprende la necesidad establecer nuevas reglas de juego a nivel

oficial y empresarial, que permitan, en forma continua e inteligente, mantener el

11 Según el DANE, de enero a julio de 2016 se registró un déficit de US$7.243,3 millones.

12 MADR (2016). Comunicado de Prensa de noviembre 4 de 2016. Colombia Siembra llega al 43%

de su meta. 13

Espinosa Fenwarth, Andrés. (2015) DNP. Política Nacional de Promoción de Exportaciones

Agropecuarios.

21

diálogo entre los Ministerios de Agricultura e Industria, en favor de los sectores

productivos que representan.

Es evidente que en la hora actual, el MCIT se encuentra bajo enorme presión de sus

representados, los sectores industriales nacionales e incluso foráneos, en unos

casos para abrir nuevos mercados, elemento reflejado en las negociaciones de

varios TLC realizadas desde el año 2003, y en otros eventos, cada vez más

recurrentes, para liberalizar de manera unilateral la agricultura, mediante reformas

arancelarias que se denominan erradamente estructurales, y reducción de

aranceles y suspensión del Sistema Andino de Franjas de Precio, SAFP. Sector

productivo que es visualizado de manera exclusiva y equivocada, como materia

prima, como un comodín para la industria nacional, especialmente de aquellos que

dependen de insumos que podrían ser comprados localmente o importados,

dependientes, por ello mismo, del comportamiento de la tasa de cambio14.

En los primeros meses del 2016, a raíz del alza en los precios de los alimentos en

Colombia, se produjo un extraordinario desorden en el manejo de la Política

Comercial Agropecuaria de nuestro país, generado por las reducciones selectivas

de los aranceles del sector, adicionales a las desgravaciones programadas en los

TLC, y por el antiguo anuncio, en abril del 2015, de la implementación de una

nueva Reforma Estructural Arancelaria, REA, la tercera de esta década. En efecto,

se observaron claras presiones de los importadores e intermediarios de los sectores

alimenticios y de los productores del sector agroindustrial para eliminar los

aranceles y los mecanismos de protección y estabilización existentes en el agro

nacional, con el argumento de que ello contribuiría a contener la inflación de

alimentos y a mejorar la competitividad nacional.

Esta presión se ha traducido en la reducción casuística, sin análisis técnicos,

inicialmente de naturaleza temporal, que tienden a ser permanentes, de los

aranceles, acotamientos y suspensión del SAFP de un grupo importante de

productos, a lo cual es necesario añadir la coacción para establecer abultados

contingentes arancelarios con arancel de 0% para otro grupo de productos, por

encima y adicionales a los compromisos de apertura gradual y recíproca acordada

por Colombia en los acuerdos comerciales vigentes.

14 No cabe duda alguna que el largo periodo de revaluación del peso respecto del dólar observado

entre el 2003 y el 2014, favoreció ampliamente las importaciones en detrimento del agro nacional.

Sería lógico pensar que el nuevo panorama cambiario debería alterar los precios relativos y

favorecer con ello la producción y el consumo de origen nacional.

22

La realidad subyacente es realmente distinta; los intermediarios e industriales

nacionales se rehúsan a entender los valiosos aportes, el carácter estratégico y de

economía política y de paz en el campo que sustentan la agricultura colombiana;

desconocen, además, el verdadero origen de la inflación de alimentos, derivada,

principalmente, del impacto del cambio climático, la devaluación del peso, y

recientemente, del paro camionero que estranguló de manera temporal la oferta de

alimentos.

Para los efectos de este documento, el término Política Comercial Agropecuaria se

define y utiliza en un sentido amplio y concreto a la vez, pues incluye, inter alia, los

objetivos, instrumentos y estrategias de política pública relacionados con el

fomento del acceso, la admisibilidad y el aprovechamiento de los TLC en los

mercados internacionales, así como la defensa de la producción nacional

agropecuaria, el adecuado desempeño y el uso de las cadenas globales de

suministro basadas en materias primas nacionales, mediante incentivos a la

innovación productiva dirigida hacia la exportación, la inversión extranjera

directa, IED, y la generación de valor agregado de la producción primaria

agropecuaria, incluyendo los instrumentos y los mecanismos relacionados con la

expansión competitiva de la frontera agrícola, la inocuidad de alimentos y la

seguridad alimentaria nacional.

Dentro de este marco general de análisis sobre la Política Comercial Agropecuaria,

surge un conjunto de recomendaciones que tienen una vinculación directa con las

responsabilidades de la institucionalidad agropecuaria y de los objetivos del

desarrollo económico y social del sector. La referencia que se hace en este

documento a la corresponsabilidad en las políticas públicas y a la necesidad de

crear mecanismos institucionales de articulación y colaboración entre el MADR, el

MCIT y de otras entidades del Estado, resultan esenciales para mejorar la

coordinación e implementación de las medidas previstas de Colombia Siembra y la

Política Comercial Agropecuaria, ambas inevitables, esenciales, para que la

asignación de los recursos públicos, por definición escasos, permitan el

cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo en materia de empleo

en el campo, exportaciones, reducción de la pobreza rural y promoción de la

seguridad y la soberanía alimentaria nacional.

Se requiere, así, una Política Comercial Agropecuaria congruente en todo, con los

postulados, instrumentos y metas del MADR y en particular de Colombia Siembra.

Esta Política Comercial Agropecuaria debe darse dentro del marco de los

compromisos internacionales adquiridos por Colombia en los diferentes TLC

23

negociados por Colombia, pero valorando y respetando, como corresponde, el

aporte real de la agricultura colombiana y su impacto sobre el desarrollo territorial

del orden nacional.

a) Fomento del Acceso, Admisibilidad y Aprovechamiento de los Mercados

Internacionales Agropecuarios

El primer elemento de la propuesta de Política Comercial Agropecuaria tiene que

ver con la necesidad de promover vínculos con los principales actores del comercio

internacional agropecuario, particularmente con los países desarrollados y

asiáticos, que nos permitan ir más allá de nuestras fronteras naturales, cuyos socios

comerciales se comportan de manera un tanto hostil a nivel comercial con nuestro

país15. Esto requiere una estrategia ofensiva de promoción de exportaciones

agropecuaria consistente, de largo plazo, coordinada con las entidades oficiales

encargadas del comercio exterior colombiano (MCIT y ProColombia), el ICA y el

INVIMA y los sectores privados interesados, que tome en consideración las pautas

culturales y la organización institucional del comercio exterior de dichos países,

que nos permita satisfacer la demanda internacional con productos agropecuarios

con valor agregado de origen nacional.

La Política Comercial Agro Exportadora debe enfatizar, como uno de sus objetivos

centrales, el aumento de la capacidad de exportación de productos con un mayor

valor agregado, basados en materias primas agropecuarias de origen nacional. Esta

estrategia tiene un doble valor, pues favorece, por un lado, la expansión de la

oferta agropecuaria primaria, y por el otro, incentiva la generación de empleo

productivo a nivel agroindustrial.

El núcleo inicial de esta estrategia es, por supuesto, la generación de una oferta

exportable competitiva, para lo cual este elemento deberá incorporarse de manera

prioritaria dentro del marco de las políticas de crédito y financiamiento que

administran el Banco Agrario y Finagro, bajo la coordinación del MADR.

15 Ecuador mantiene una salvaguardia cambiaria, por medio de la cual pretende nivelar la balanza

comercial; Panamá tiene congelado el TLC y mantiene el cierre de la frontera; Venezuela denunció

el Acuerdo de Cartagena y el G-3 y mantuvo cerrada la frontera por un año, todo lo cual ha

mermado de manera significativa las posibilidades de exportación de nuestro país.

24

El punto de partida de esta estrategia son los TLC y acuerdos comerciales

negociados por Colombia en los últimos 15 años16, con lo cual tiene una base de

mercado considerable, que es menester aprovechar. Para ello, para su

aprovechamiento, es recomendable definir una estrategia nacional de promoción

de exportaciones agropecuarias. La estrategia que presentamos a continuación se

centra en la diversificación de los productos de exportación planteadas en la

Misión Rural17:

1. La política de promoción de exportaciones del sector agropecuario será

una política de Estado. El componente fundacional de esta estrategia tiene

relación directa con la creación de una verdadera y duradera cultura de

exportación del sector agropecuario, que permita vencer, de manera gradual

y progresiva, el sesgo anti-exportador existente, con un horizonte de al

menos 10 años.

2. La promoción horizontal de las exportaciones del sector agropecuario

pondrá especial énfasis en la agregación de valor y la innovación.

Mediante el fortalecimiento de las cadenas productivas18 y la constitución

de clústeres con activa participación privada, orientados de manera

preferencial hacia los mercados externos, que a su vez desarrollen y

transformen las ventajas comparativas estáticas en ventajas dinámicas de

acceso a los mercados internacionales.

3. La vocación del uso de la tierra y la demanda internacional deben ser los

ejes los rectores de la estrategia de diversificación del sector productivo

agropecuario, volcado a los mercados externos. La interacción de los dos

componentes de esta estrategia exportadora, vocación de uso de la tierra y

la demanda internacional, vía los instrumentos de promoción de

16 Colombia tiene TLC de tercera generación con Estados Unidos, Canadá, Unión Europea, EFTA,

México, Chile, Triángulo del Norte, Corea del Sur, Alianza del Pacífico, Costa Rica, Israel y

Acuerdos de Complementación Económica con MERCOSUR, miembros de ALADI y la CAN.

17 Espinosa Fenwarth, Andrés. DNP-Misión para la Transformación del Campo (2015). Política

Nacional de Promoción de Exportaciones Agropecuarias.

18 Se entiende por cadena productiva agropecuaria el sistema que agrupa a los diversos agentes económicos del sector interrelacionados por el mercado en el que participan articuladamente en actividades que generan valor en torno de un bien o servicio en las fases de provisión de insumos, producción, conservación, transformación, comercialización y consumo final en los mercados internos y externos.

25

exportaciones, genera las condiciones necesarias para ampliar la oferta

exportable del sector agropecuario.

4. La estrategia exportadora para el sector agropecuario pondrá especial

empeño en la explotación de las sinergias19, nuevas y existentes, al

interior de las unidades de exportación de los agro-negocios. Este enfoque

promueve la integración vertical, facilita el ofrecimiento de productos y

servicios integrados a los compradores locales y en los mercados externos y

promueve la asociatividad.

5. La nueva estrategia exportadora comprende la promoción y el desarrollo

agroecológico y socialmente sostenible de la producción verde, especial,

orgánica certificada20. A nivel internacional, comprende la producción de

flores y su certificado Florverde Sustainable Flowers®21, así como de los

productos abarcados por el Comercio Justo22, fincas, bosques y productos

19 De acuerdo con Michael Porter, las empresas deben participar en más de una industria sólo

cuando las unidades de negocios pueden compartir actividades de la misma cadena de valor, o

cuando puedan apalancar en una industria conocimiento avanzado desarrollado en la otra. Ver

Porter, M. E. From Competitive Advantage to Corporate Strategy. Harvard Business Review 65, No.

3 (May - June 1987).

20 La certificación en un proceso de verificación y control del sistema de producción, según las

normas y criterios propios de la agricultura orgánica, que lleva a cabo un organismo nacional o

internacional de certificación autorizado para tal propósito.

21 Se destaca la producción sostenible con responsabilidad social, tanto empresarial como del sector

de flores, representadas por Asocolflores y su certificación Florverde Sustainable Flowers®,

otorgada por Icontec, organismo acreditado en Colombia para su expedición. El estándar Florverde

Sustainable Flowers®, se encuentra actualmente homologado con la norma GlobalG.A.P para

Flores y Plantas Ornamentales, con la supervisión de FoodPLUS GmbH, el cual, por definición, es

un factor diferenciador y que eleva la competitividad internacional, fundamentados de manera

sólida en la responsabilidad social y ambiental de la floricultura colombiana.

22 Fair Trade Labelling Organisation Internacional (FLO) es la organización responsable de la

definición y de la certificación de los estándares del Comercio Justo, la cual fue constituida en 1997

en Alemania; FLO tiene presencia en más de 20 países de Asia, Europa y Norte y Sur América. Esta

certificación garantiza que los productores reciben precios que cubren los costos promedio de la

producción sostenible; reciben precios de compra que deben superar los precios de los circuitos

tradicionales y deben proporcionar los beneficios necesarios para el sostenimiento de la actividad

26

certificados por Rainforest Alliance23, por la Mesa Redonda de Aceite de

Palma Sostenible24 (RSPO por su sigla en inglés), por UTZ Certified25, los

cuales ejemplifican una agricultura sostenible, cuyos estrictos requisitos

para fincas y negocios certificadas son monitoreados de manera cercana por

terceros para garantizar las BPA y de las prácticas de gestión, condiciones

laborales sanas y seguras, sin trabajo infantil, plena trazabilidad y

protección de la naturaleza; además de las BPA, BPM26, GlobalGAP27,

BASC28, entre otros certificados reconocidos internacionalmente, que son la

esencia de la competitividad internacional agrícola de nuestra era29. productivo; facilita la relación de largo plazo; establece criterios claros de desarrollo que garanticen

las condiciones de producción y comercio de todos los productos certificados como de “comercio

justo”, los cuales son social, económica y ambientalmente justos y responsables.

23 Rainforest Alliance trabaja para conservar la biodiversidad y asegurar medios de vida sostenibles

transformando las prácticas de uso de suelo, las prácticas empresariales y el comportamiento de los

consumidores.

24 La RSPO fue creada a nivel internacional en el año 2004, de la cual Fedepalma es miembro ordinario en representación del sector palmero nacional. RSOP es una asociación sin ánimo de lucro que reúne a los eslabones que componen la cadena productiva palmera, con el objeto de promover la producción y el uso de aceite a base de palma con criterios de sostenibilidad ambiental, social y económica. La certificación de la producción nacional de aceite a base de palma, según los requisitos de la norma RSPO, garantiza un modelo de gestión sostenible de las plantaciones de palma de aceite colombianas.

25 UTZ Certified es un programa y una etiqueta para una agricultura sostenible. La etiqueta UTZ

CERTIFIED se ofrece en más de 10.000 paquetes de productos diferentes en 116 países. Desde el

2014, UTZ Certified es el mayor programa de agricultura sostenible de café y cacao en el mundo,

por tanto, del mayor interés y relevancia para Colombia.

26 Buenas Prácticas de Manufactura.

27 GlobalGap una iniciativa de minoristas miembros del grupo EUREP (Euro-Retailer Produce

WorkingGroup), la cual desarrolla normativas y procedimientos de amplia aceptación mundial

para la certificación global de BPA; esta certificación abarca la seguridad alimentaria, la calidad del

producto y el medio ambiente. Su aceptación y acatamiento son un referente esencial para exportar

a la Unión Europea.

28 Business Alliance for Secure Commerce, BASC, es alianza empresarial internacional que

promueve un comercio seguro en cooperación con gobiernos y organismos internacionales, sin

ánimo de lucro, con la denominación World BASC Organization, constituida bajo las leyes del

Estado de Delaware en Estados Unidos.

29 Lo anterior incluye, por supuesto, la promoción de alimentos nacionales sanos e inocuos, cuyas

certificaciones les permita acceder a los mercados externos de manera diferenciada, rentable y

27

b) De las Estrategias a los Instrumentos de Promoción de Exportación para el

Sector agropecuario

El tránsito de la estrategia a los instrumentos de promoción de exportación para el

sector agropecuario debe resolver de manera sistemática los cuellos de botella

sectoriales identificados30. El diseño de una caja eficaz de herramientas de

exportación sectorial debe operar en tres dimensiones de manera coordinada y

simultánea:

• El primer nivel de la promoción de exportaciones es el nivel país. La política

de promoción de exportaciones agropecuarias debe hacer parte de una

estrategia país, que le otorguen prioridad y permanencia en largo plazo,

dentro de lo cual se destaca el aprovechamiento de los TLC vigentes.

• El segundo nivel de la promoción de exportaciones agropecuarias se refiere

a las agroindustrias y cadenas productivas, con el propósito de acoplar los

instrumentos de promoción a las necesidades sub-sectoriales.

• Por último, el tercer nivel de la promoción de exportaciones comprende la

empresa agropecuaria, cultivo o explotación agropecuaria en cuestión, a

nivel nacional y regional. En este campo, los programas de promoción de

exportaciones se utilizan para motivar a las empresas para que se

mantengan en los mercados externos, o que entren por primera vez, para lo

cual el motor de motivación es una combinación de beneficios, de

rentabilidad y productividad, combinados con apoyos que solidifiquen la

competitividad internacional.

c) Orígenes del Milagro Peruano de Exportación Agrícola31

La agricultura hoy en día en Perú es la fuente principal de ingresos de 2,3 millones

de familias, que representan el 34% de los hogares peruanos; el agro genera

aproximadamente el 7,6% del Producto Interno Bruto, PIB. En los últimos años, la

responsable social y ambientalmente, en condiciones de precio, calidad, imagen y marcas propias,

trazabilidad, preservación de la biodiversidad y calidad internacional.

30 Necesariamente dejamos de lado los obstáculos transversales, como la tasa de cambio y los

atrasos en infraestructura, habida cuenta que estos exigen soluciones de grueso calibre, que

realmente, a pesar de su innegable pertinencia, son del resorte misional de otras entidades oficiales,

y que, por tanto, trascienden el foco sectorial de los apoyos exportadores para la agricultura

nacional.

31 Estos apartes se basan en varios aspectos técnicos en la publicación de Oxford Business Group (2015). Agricultural exports on the rise in Peru.

28

agricultura peruana ha mostrado gran dinamismo, promovida por el desarrollo de

la agro-exportación, la cual creció a un ritmo de 14,5% anual desde el año 2000.

La producción nacional se desarrolla en 2,5 millones de hectáreas, de las cuales el

84% se dedica a la producción de cultivos transitorios y el restante a frutales. Los

principales productos agrícolas peruanos son arroz (19%), maíz amarillo duro

(14%), papa (13%), maíz amiláceo (10%), trigo (7,5%), cebada grano (7,4%), entre

otros. Por otro lado, la avicultura y la producción de ganado vacuno aportan el

64% del valor bruto de la producción pecuaria, entre 45% y 18%, respectivamente.

Finalmente, la estructura productiva forestal constituye uno de los recursos

naturales renovables más importantes de Perú. En la actualidad, existen 78,8

millones de hectáreas de bosques naturales, incluyendo los bosques amazónicos

naturales, que ocupan alrededor del 56% del territorio nacional.

i. Riego, Factor Determinante del Éxito Agro-Exportador de Perú

El crecimiento de la agricultura peruana para la exportación es una de las historias

de éxito global de mayor relevancia de los últimos tiempos. La creación de grandes

embalses, gracias a la construcción de centrales hidroeléctricas, le dio al país un

suministro de agua confiable en la era del presidente Alberto Fujimori, con

inversión a gran escala en los sistemas de riego públicos32.

La agricultura logró desarrollarse con base en un éxito agroexportador sin

precedente, promovido por la explotación de grandes extensiones de tierra en

manos de grupos económicos, que aprovecharon las economías de escala

resultantes de la explotación económica de sus tierras. En 1993, Perú cambió la ley

para permitir la adquisición privada de la tierra y eliminar las restricciones de

tamaño de las parcelas. Como resultado de ello, grandes extensiones de tierra en la

costa, con tamaños mínimos típicamente 500-1000 hectáreas, se subastaron con

requisitos mínimos de inversión para incentivar las grandes empresas

agroindustriales en Perú. Hasta la fecha, más de 200.000 hectáreas de tierra han

sido regadas con arreglo al moderno régimen peruano de aguas33, con 30

sociedades con extensiones de tierra de más de 2.500 hectáreas.

32 Espinosa Fenwarth, Andrés (2016). El milagro económico de Perú. Portafolio. 33 El régimen de aguas peruano reglamentó la Ley N° 28585 de 2005, que crea el Programa de Riego Tecnificado, mediante el Decreto Supremo N° 004-2006-AG, el cual tiene por objeto regular las iniciativas del sector público en materia de riego tecnificado, definiendo su articulación en sus niveles nacional, regional y local; así como determinar a los beneficiarios la asignación de riego

29

Gracias a estos programas oficiales de apoyo al riego, Perú continúa expandiendo,

exitosamente, su frontera agrícola hacia el desierto. Actualmente, existen tres

grandes sistemas de riego en fase de desarrollo, con el potencial de beneficiar a

150.000 hectáreas adicionales para la producción agrícola. El proyecto Olmos

Tinajones, ubicado 900 km al norte de Lima, abarca 38.000 hectáreas de este total,

preparadas por la firma brasileña con presencia global, Odebrecht. La primera

ronda de licitación por la tierra se celebró en marzo de 2012 y la primera siembra

está programada para el 2016.

En conjunto, los proyectos de riego de Perú y los que están en construcción han

requerido una inversión pública de 3.200 millones de dólares, según el Ministerio

de Agricultura y Riego34. Sólo una pequeña parte de este costo se recupera a través

de la subasta de parcelas. Las empresas agroindustriales también se benefician de

los incentivos del Gobierno, con el pago de la mitad de la tasa de impuesto de las

sociedades y el empleo de los trabajadores con contratos laborales flexibles, cuyos

subsidios pueden ascender a 6 mil millones de dólares por parte del Estado.

En la década de 1990, Fujimori enalteció, durante sus viajes al Asia, las

propiedades afrodisíacas de la maca, una raíz similar a un tubérculo. Perú exportó

24 millones de dólares de maca en polvo en 2014, frente a 10 millones del año

anterior. Con la ampliación de la producción de las tierras altas de las regiones

costeras, Perú se convirtió en el productor número uno del mundo de quinua; en

los primeros cinco meses de 2015, la producción supera las 12.400 toneladas.

El 100% de la agricultura de la costa y aproximadamente un 40% de la agricultura

de la sierra es de riego35. El Ministro de Agricultura y Riego de Perú, Juan Manuel

Benites, declaró recientemente que, “en el Perú, cuando hablamos de la agricultura,

tecnificado y los proyectos a ser financiados, incluido el Programa de Riego Tecnificado. Decreto Supremo N° 004-2006-AG. 34 El Ministerio de Agricultura y Riego es el órgano rector de la agricultura en el Perú, con un amplio rango de programas dedicados al desarrollo rural. El Ministerio administra seis programas en distintos ámbitos de la realidad agropecuaria y rural del Perú, a saber: apoyo financiero, asistencia técnica, fomento del emprendimiento y la innovación, desarrollo de mercados, servicios de sanidad agraria, riego tecnificado y manejo del agua, entre otros. La mayor parte de estos programas tiene autonomía administrativa. Se destacan los programas de Sanidad Agraria, elemento central para el desarrollo agroexportador peruano, y el Proyecto Sierra Productiva (AGRORURAL), que ha logrado desarrollar innovadores proyectos de desarrollo, tanto a nivel de negocios rurales, como de acceso al sistema financiero y adecuado manejo de los recursos naturales. 35 Ubelula-Peru Opportunity Fund (2011). Diagnóstico de la Agricultura en el Perú.

30

estamos hablando de agua.”36 Durante el periodo 2011-2016, Perú invirtió fuertemente

en la infraestructura de riego. En efecto, el Ministerio de Agricultura y Riego ha

invertido recientemente más de 177 millones de dólares en proyectos relacionados

con riego, la inversión más grande de esta cartera, que ha beneficiado a 315.000

productores agrícolas. La inversión ha sido crucial para la expansión de la

producción en la región costera del desierto, donde se cultiva la mayor parte de los

cultivos de agro-exportación de Perú.

Como resultado de la expansión de la inversión, el Ministerio de Agricultura y

Riego informó que las exportaciones agrícolas peruanas se cuadruplicaron al pasar

de 1,3 mil millones de dólares en el 2004 a 5,3 mil millones dólares en el 2015. Al

mismo tiempo, la producción agrícola ha bajado la pobreza rural en 16 por ciento.

El ingreso mensual promedio de la actividad agrícola se duplicó ese lapso de

tiempo; la disminución de la pobreza rural pasó de 63% a 47,2%. El sector agrícola

de Perú creció, en promedio, 3,2% anual entre 2011 y el 201637.

El crecimiento agrícola peruano ha sido impulsado por el aumento de cultivo de

productos no tradicionales, como espárragos, aguacates, quinua y uvas; estos

ahora representan el 85 por ciento de las exportaciones agrícolas del Perú. El

Ministerio de Agricultura y Riego de Perú espera que las exportaciones agrícolas

excedan 6 mil millones de dólares en el 2016 y suban luego a 10 mil millones de

dólares en el 2021.

El Ministerio de Agricultura y Riego de Perú sostiene que el éxito de la política

nacional agrícola se conseguirá con una mayor participación en el mercado y la

reducción de la pobreza, a través de las mejoras introducidas en la capacidad

agrícola de exportación.

El impacto del sistema de riego en las exportaciones agrícolas del Perú ha sido

impresionante. Por ejemplo, el Grupo Gloria38 posee cerca de 80.000 hectáreas, con

el cual construyó su emporio azucarero y hortofrutícola de exportación. Perú es el

principal exportador de espárragos a nivel mundial, con ventas de 571 millones de

36 USDA Gain Report (2016). Peru 2011-2016 National Agricultural Policy Progress. 37 USDA Gain Report (2016). Peru 2011-2016 National Agricultural Policy Progress. 38 El Grupo Gloria es un conglomerado industrial de capitales peruanos con negocios en Perú, Bolivia, Colombia, Ecuador, Argentina y Puerto Rico. Sus actividades se desarrollan en los sectores de lácteos y alimentos, cemento, papeles, agroindustria, transporte y servicios. http://www.grupogloria.com/quienes.html

31

dólares en 2014, de acuerdo con Agrodata-Perú. Las exportaciones de uva

aumentaron 55% el último año a 639 millones de dólares, mientras que las

exportaciones de aguacate crecieron 71% a 306 millones de dólares39.

Varias de las exportaciones más rentables se cultivaron previamente en granjas

chilenas. La historia de éxito de la agroindustria peruana del año 2014 fueron los

arándanos, con exportaciones de 30 millones de dólares, dos veces las cifras del

año anterior. Se espera que esta cifra pueda ascender a 70 millones de dólares en el

2016. El éxito peruano se ha fundamentado en políticas públicas acertadas,

agrícolas, de riego y de promoción de sus exportaciones, y en la posibilidad, como

existe en Colombia, de sembrar en cualquier mes y exportar en septiembre y

octubre, cuando los suministros de otros países, como Chile, salen del invierno.

Grafica 4. Ranking Mundial de Exportación de Productos Agrícolas

Fuente: De la Torre, Roberto. (2016). Experiencia peruana en la aplicación de instrumentos de promoción de las

exportaciones.

La Gráfica No. 4 muestra el ranking mundial de exportaciones de Perú. Los

cultivos de frambuesas y kiwis están también en la ruta exportadora, de los cuales

Chile exporta 200 millones al año. Otro producto agrícola estrella en los últimos

39 USDA Gain Report (2016). Peru 2011-2016 National Agricultural Policy Progress.

32

años ha sido el aceite de palma, cuya producción en el año 2000 fue de 181.000

toneladas mientras a finales de 2014 Perú producía 518.300 toneladas.

Perú importó 3,7 mil millones de dólares, en el 2014, de productos agrícolas. Los

agricultores de las tierras altas y las regiones forestales, alejados de los centros de

exportación costera y con problemas de infraestructura como en Colombia,

enfrentan dificultades para competir con las importaciones y las reducciones en los

aranceles a la importación de productos tradicionales, lo cual podría tener efectos

importantes para la agricultura local, que depende cada vez más del éxito

exportador.

ii. Plan Estratégico Nacional Exportador 2003 y 2025 de Perú

Considerando que la inserción internacional depende del acceso a nuevos

mercados y de manera especial la forma como el sector exportador aprovecha

dicho acceso; y teniendo en cuenta que la diversificación comercial se apoya en

innovación, movilidad de factores, transferencia de conocimientos y un adecuado

clima de negocios, el Ministerio de Comercio y Turismo de Perú, Mincetur, decidió

actualizar la estrategia de diversificación de productos y mercados del año 2003

para la sostenibilidad de exportaciones en el largo plazo, el cual explica, en alto

grado, el milagro exportador de Perú, fundamentado en una clara política de

promoción de sus exportaciones de largo aliento. La Tabla No. 1 muestra los

principales indicadores de la gestión de la promoción comercial de Perú de los

últimos cinco años, que es digno de admirar por su proyección y resultados

internacionales.

33

Tabla No. 1. Indicadores de Promocion Comercial 2011 – 2016

Fuente: Subdirección de Promoción Internacional de la Oferta Exportable– PROMPERÚ. (*) Proyectado.

Mincetur identificó las lecciones aprendidas de la implementación del PENX 2003-

2013 y de las actividades de promoción de las exportaciones que se muestran en la

Tabla No. 2, las cuales sirvieron de fundamento para la formulación de las políticas

comerciales de los próximos diez años. Entre las principales lecciones aprendidas

destacan: (i) alto compromiso político y técnico, (ii) gobiernos regionales como

socios activos, (iii) monitoreo permanente, (iv) presupuesto por resultados, (v)

focalización de esfuerzos, (vi) coordinación multisectorial, (vii) institucionalidad

del sector comercio exterior y (viii) abrir nuevos mercados y desarrollar nuevos

productos.

Tabla 2. Actividades de Promoción de las Exportaciones Realizadas en 2011-2016

Principales Actividades 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2016/2011

Incremento %

Guías de Mercado 2 19 26 41 54 70 3.400

Informes Especializados 17 20 46 18 18 18 6

Otros Documentos de Información Comercial 51 65 114 175 163 169 231

Capacitación y Asistencia Técnica 617 702 832 921 884 856 39 Fuente: De la Torre, Roberto. (2016). Experiencia peruana en la aplicación de instrumentos de promoción de las

exportaciones.

De acuerdo con Mincetur, la actualización del Plan Estratégico Nacional

Exportador 2025, PENX 2025, representa una oportunidad para impulsar el

34

crecimiento sostenible y diversificado de las exportaciones peruanas, con un Plan

adecuado al nuevo escenario internacional, la cambiante realidad nacional y la

mejora de la competitividad del comercio exterior peruano.

PENX 2015 es el fruto de la concertación público-privada derivada de los trabajos

de la Comisión Multisectorial Mixta Permanente encargada de su elaboración,

cuya versión final fue presentada al Mincetur en noviembre de 2015, la cual fue

aprobada luego mediante la Resolución Ministerial No. 377 del 9 de diciembre de

2015. PENX 2025 tiene como objetivo principal internacionalizar las empresas

peruanas, aprovechando que Perú cuenta con el 94% de sus exportaciones

cubiertas por 17 en acuerdos comerciales en 52 países, como se observa en la

Gráfica No. 5, los cuales concentran el 79% del PIB mundial, derivados de la

implementación del Plan Nacional Exportador 2003-2013 anterior.

Grafica 5. Acuerdos Comerciales y Oficinas Comerciales en el Exterior al 2014

Fuente: Plan Estratégico Nacional Exportador 2025.

35

El desarrollo de la oferta exportable se ha realizado mediante los Planes

Estratégicos Regionales de Exportación (PERX). Cerca de 90 productos a nivel

nacional (entre ellos, mango, banano, uva y productos de la pesca), fueron

priorizados con apoyo y asistencia técnica directa a las asociaciones vinculadas a

estas cadenas en diferentes regiones del país y del exterior, con las acciones que se

observan en la Gráfica No. 6.

Grafica 6. Actividades de Mercadeo de Perú en el Sector de Alimentos 2016

Fuente: De la Torre, Roberto. (2016). Experiencia peruana en la aplicación de instrumentos de promoción de las exportaciones.

El desarrollo de mercados se ha efectuado mediante los Planes Operativos de

Mercado (POM), priorizando productos y servicios en el corto, mediano y largo

plazo, identificando y desarrollando acciones de acceso, facilitación y promoción

comercial de la oferta exportable peruana. Una de las actividades más importantes

en materia de promoción de exportaciones es EXPO PERÚ, evento que tienen

como finalidad promover la imagen del país, parte integral de las herramientas de

comercio exterior que se relacionan a continuación:

36

Herramientas de Promoción Comercial en Perú

Fuente: De la Torre, Roberto. (2016). Experiencia peruana en la aplicación de instrumentos de promoción de las

exportaciones.

En los últimos años, se han realizado 25 EXPO PERÚ en 16 países en los cuales han

participado 1.200 empresas, especialmente PYMEs exportadoras, generando

negocios por un monto superior a los 360 millones de dólares, parte integral de las

herramientas y de las actividades de promoción comercial de Perú, como se ve en

la Gráfica No. 7.

Misiones Comerciales

Misiones complementarias pre o post-ferias.

Participación en salones de innovación.

Ruedas de Negocios y Encuentros Empresariales

Ferias Internacionales

Ferias Nacionales

Actividades conjuntas con Oficinas de Comercio

Exterior, OCEX

Matchmaking con compradores previamente

identificados – agenda de negocios

especializada.

Financiamiento de pasajes para compradores

profesionales.

Gremio o asociación solicita a través de

“Directiva de apoyo a terceros”

financiamiento de hasta S/.50mil para

actividad. Max 2 apoyos x gremio.

Coordinadas a través de Actas del Convenio

Marco entre Mincetur y PromPerú.

Se propone además reuniones virtuales

mensuales entre los coordinadores sectoriales,

así como equipos para fortalecer estrategias

de mercado.

Actividades de apoyo a terceros

37

Grafica 7. Actividades de Promoción de Exportaciones de Perú 2011-2016

Fuente: De la Torre, Roberto. (2016). Experiencia peruana en la aplicación de instrumentos de promoción de las

exportaciones.

La Facilitación de Comercio es una prioridad en Perú, mediante la ventanilla única

de comercio exterior, VUCE, que ha incorporado los 260 procedimientos

administrativos de mercancías vigentes, atendiendo a más de 26 mil usuarios y

generando 80 millones de soles en ahorros, 400 mil autorizaciones electrónicas y

200 mil certificados de origen. Asimismo, el Plan de Facilitación de Perú

contribuyó también a la reducción de costos logísticos, a través del apoyo a los

procesos de concesión de puertos y aeropuertos a nivel nacional (4.000 millones de

dólares en compromisos de inversión) y la implementación de Exporta Fácil. Por

otra parte, se facilitó el acceso al financiamiento al comercio exterior por parte de

las PYMEs, mediante la mejora y desarrollo de productos financieros, como el

Fondo de Garantía Empresarial (FOGEM) y el Seguro de Crédito a la Exportación

para las PYMEs (SEPYMEX).

El desarrollo de una cultura exportadora ha sido una prioridad a nivel nacional

para Perú, mediante el desarrollo de servicios de información que bridan

capacitación y asistencia técnica a las PYMEs en las diferentes regiones del país.

Una de las estrategias más representativas es la creación de la Red de Oficinas

Comerciales de Exportación Regional. El Programa Región Exporta ha

desarrollado 1.000 talleres de capacitación y difusión, beneficiando 30.000

pequeños empresarios, emprendedores y estudiantes en todo el país. Como

complemento a este esfuerzo, el Programa Educativo Exportador ha capacitado a

6.500 docentes de Educación Secundaria de 3.500 centros educativos públicos en 22

regiones del país.

38

iii. Pilares del Plan Estratégico Nacional Exportador 2025 de Perú

PENX establece cuatro pilares estratégicos: (i) internacionalización de la empresa y

diversificación de mercados, (ii) oferta exportable diversificada, competitiva y

sostenible, (iii) facilitación del comercio exterior y eficiencia de la cadena logística

internacional, y (iv) generación de capacidades para la internacionalización y

consolidación de una cultura exportadora.

El Primer Pilar de Internacionalización, busca apoyar los esfuerzos de las

empresas peruanas en la diversificación de mercados y productos con el fin de

tomar mayor ventaja de las mejores condiciones de oferta. El compromiso del

Estado se concentra en desarrollar políticas de posicionamiento, promoción e

inteligencia de mercados e inserción en cadenas de valor global, cuya ruta

exportadora se incluye en la Gráfica No. 8, la cual abarca la fase de orientación e

información, capacitación y asistencia empresarial para la exportación, real y

potencial.

Grafica 8. Ruta Exportadora y de Internacionalización en Perú

Fuente: De la Torre, Roberto. (2016). Experiencia peruana en la aplicación de instrumentos de promoción de las

exportaciones.

39

El Segundo Pilar de Oferta Exportable, pretende consolidar las exportaciones

peruanas, con énfasis en las exportaciones no tradicionales y de servicios. El

desarrollo de la oferta exportable se puede definir como el conjunto de

instrumentos, mecanismos e iniciativas correspondientes a una política orientada a

fomentar el desarrollo productivo nacional para hacer propicia la generación y

fortalecimiento de una oferta exportable de bienes y servicios competitivos,

diversificados, descentralizados y sostenibles.

El Tercer Pilar de Facilitación de Comercio, procura reducir los costos de

transacción asociados a las operaciones de comercio exterior, incluyendo no solo

aspectos normativos y procedimentales, sino también logísticos y financieros. La

facilitación del comercio cobra relevancia por su impacto en la competitividad al

contribuir a agilizar y reducir el costo del comercio transfronterizo, mientras que se

garantiza su seguridad, trazabilidad y protección. Al respecto, de acuerdo con la

Organización Económica para la Cooperación y del Desarrollo, OECD, los costos

de transacción en las operaciones de importación y exportación equivalen entre el

1 y el 15% del valor de transacción, evidenciando el enorme potencial que tendría

su disminución para estimular las inversiones en los mercados locales. Por otra

parte, los grandes flujos del comercio se dan entre las rutas este-oeste, siendo los

corredores norte-sur los alimentadores, por lo que urge la necesidad de lograr una

posición competitiva en la dorsal del Pacífico, con la finalidad de convertir al Perú

en un referente logístico regional e internacional.

El Cuarto Pilar de Generación de Capacidades, persigue fortalecer las

capacidades empresariales exportadoras que consoliden nuevos mercados,

productos y/o servicios diversificados, reconociendo que la unidad crítica de

intervención es la empresa peruana.

Para alcanzar los objetivos estratégicos y los cometidos de los 4 pilares

mencionados, PENX establece 15 líneas de acción y 93 programas correspondientes

a las actividades de carácter estratégico, que son ejecutadas de forma

multisectorial. El cumplimiento de las actividades estratégicas, a su vez, se espera

asegura la consecución de las líneas de acción y éstas, al final, los elementos

trazados en los 4 pilares y en los objetivos estratégicos del PENX 2025.

Por último, es necesario hacer mención de la Ley de Promoción Agraria No. 27360

del 2000 de Perú, cuya vigencia fue prorrogada hasta el 31 de diciembre de 2021

por la Ley No. 28810 de 2006, mediante las cuales se dispuso una tasa reducida de

tributación del 15% sobre la renta neta y una tasa acelerada del 20% anual sobre el

40

monto de la inversión en obras de infraestructura hidráulica y obras de riego que

realicen durante su vigencia. A ello se suma la recuperación anticipada del

Impuesto General a las Ventas, IGV, pagado en las adquisiciones de bienes de

capital, insumos, servicios y contratos de construcción, cuya etapa productiva, de

las inversiones, no podrá exceder de 5 años.

En Colombia, de acuerdo con la Comisión de Expertos Tributarios40, la tasa

efectiva de tributación sobre utilidades de las empresas en la agricultura es del

104,6%, elemento que, por sí solo, explica el alto grado de evasión fiscal del sector

y determina, en grado superlativo, la ausencia transversal de competitividad

empresarial.

iv. Lecciones de la Experiencia Peruana

El éxito de la agricultura peruana de exportación se fundamentó, inicialmente, en

las economías de escala ligadas a la agricultura comercial, complementada luego

con una política inteligente e integral de manejo del riego, que en Colombia

deberíamos admirar y por qué no decirlo, emular. A lo anterior se añade una

política de promoción de exportaciones, que de manera sistemática y apoyada en

las mejores experiencias chilenas, puso al sector agroexportador peruano en el

mapa de las grandes ligas internacionales. En lugar de promover cientos o incluso

miles de productos en algunos mercados, como hace actualmente el PTP en

Colombia, Perú se concentró en pocos productos en todos sus mercados, derivados

de una impresionante red de acuerdos comerciales, que no cesa de crecer, mientras

que en Colombia se impuso una moratoria negociadora para trabar la negociación

de un TLC con China.

Colombia debería hacer lo mismo, para lo cual se tiene ahora como punto de

partida la política de Colombia Siembra, en particular el componente de

exportaciones, el cual debería ser complementado con un Plan Nacional de

Promoción de Exportaciones Agropecuarios, como el propuesto por la Misión

Rural, que podría contribuir en el proceso de reversar el sesgo anti exportador y

generar una cultura exportadora nacional, lo cual se debería complementar con el

levantamiento de la mora de negociación de nuevos TLC, empezando con China.

Para ello, es necesario que el organismo nacional designado para la promoción de

las exportaciones, ProColombia, tenga un mandato claro, con responsabilidades y

40

Córdoba, Rosario (2016). Visión e impacto de la Reforma Tributaria Estructural.

41

presupuesto acordes con la tarea propuesta, en un marco de promoción de

exportaciones, que el país está en mora de implementar41. En este frente, Perú nos

ha tomado evidente ventaja. La mejora de los sistemas sanitarios y fitosanitarios y

la aplicación de las normas internacionales son esenciales para el acceso a los

mercados. Las inversiones en infraestructura logística, transporte y cadenas de frío,

así como la facilitación del comercio y la simplificación de los trámites de

exportaciones y sus procedimientos, son todos elementos vitales para el éxito

agroexportador de nuestro país.

Al resumir en pocas palabras las lecciones de la experiencia peruana, vale la pena

hacer hincapié en la necesidad de que las políticas y programas de promoción y

fomento de exportaciones y el régimen tributario nacional sean favorables y de

largo aliento, para que sean eficaces, en lugar de medidas de corto plazo para

corregir desequilibrios coyunturales. Desde hace 13 años, Perú tiene una política

clara e integral de largo plazo, que promueve de manera decidida y eficaz la

agricultura y las exportaciones del sector a nivel mundial. Colombia está en mora

de emprender esta ruta.

d) Defensa de la Producción Nacional Agropecuaria

La Política Comercial Agropecuario abarca, con igual peso y trascendencia, la

defensa de la producción nacional, de suerte que se puedan aplicar las medidas

legítimas de protección del agro ante las distorsiones internacionales, como

aranceles, el SAFP, salvaguardias especiales agropecuarias de naturaleza

automática, contingentes arancelarios, cuotas, derechos anti-dumping, precios

mínimos contra la sub-facturación, administración estricta de las reglas de origen,

medidas sanitarias y fitosanitarias que garanticen el estatus nacional y otros

instrumentos que protejan la producción nacional frente a la competencia desleal

de los sectores que puedan, o estén, bajo amenaza comercial. Bajo esta óptica, a

renglón seguido examinamos el funcionamiento del Comité Triple A y las medidas

de defensa comercial, desde la perspectiva agropecuaria nacional.

e) El Comité Triple A y la Agricultura de Colombia

En los últimos 18 a 24 meses, el Comité Triple A ha estado particularmente activo,

especialmente de manera virtual, en lo referente a la definición de cambios de

41

En octubre de 2016, el MCIT anunció que trabajaba en nuevos estímulos a las exportaciones; la idea es complementar los PDP con planes de remoción de las barreras que dificultan las exportaciones y aprovechar los acuerdos comerciales. Sin embargo, no se conocen detalles adicionales, ni mayores lineamientos de política.

42

fondo en materia arancelaria agrícola, mediante suspensiones y acotamiento del

SAFP y aplicación de aranceles de 0% para un grupo representativo del agro.

Resulta particularmente preocupante que sin estudios de impacto sectorial

agrícola, el MCIT, vía el Comité Triple A, esté modificando por goteo y sin

reciprocidad, la Política Comercial Agropecuaria, en detrimento de lo acordado en

los diversos TLC, que prescriben una apertura gradual, selectiva y recíproca del

agro nacional.

Es más, la tendencia observada en estos meses es hacia una aceleración de las

condiciones de acceso a favor de nuestros principales socios comerciales, y en

particular, para beneficio de los intermediarios nacionales, los productores y

exportadores de Estados Unidos y los países de Mercosur, sin contraprestación

alguna, en detrimento de los productores agrícolas colombianos. De mantenerse

esta tendencia, podrían incluso ponerse en riesgo los pilares de Colombia Siembra,

que, como vimos previamente, procura afianzar la producción nacional,

reemplazar las importaciones del agro de un grupo importante de productos y

fomentar sus exportaciones.

Para poder adelantar una política objetiva de defensa comercial del sector

agropecuario, es menester, en consecuencia, reformar el Comité Triple A, para que

las entidades rectoras de la Política Comercial Agropecuaria en Colombia –el

MCIT y el MADR- tengan igual peso y reconocimiento en estas materias, definidas

por las normas vigentes en el Decreto 3303 del 2006, el cual en la práctica se ha

convertido en una poderosa instancia de cierre, que define la política comercial y

arancelaria del país.

En concreto, es necesario tener recordar que el MADR se encuentra en minoría

frente al MCIT e incluso Min-Hacienda, como se colige de lo que sigue. El Decreto

1888 de 2015 modificó parcialmente el Decreto 3303 del 2006, artículo segundo, en

lo concerniente a la integración del Comité Triple A, según vimos previamente, el

cual está actualmente conformado por diez (10) miembros, así:

El MCIT cuenta con 5 miembros de un total de 10:

Viceministro de Comercio Exterior, quien lo preside.

Viceministro de Desarrollo Empresarial del MCIT.

Dos Asesores del Consejo Superior de Comercio Exterior, que dependen del

MCIT.

43

Superintendente de Industria y Comercio, o el Superintendente Delegado

respectivo, adscritos al MCIT.

Adicionalmente, tienen voz y voto los siguientes miembros:

El Min-Hacienda tiene 2 votos:

Viceministro Técnico de Hacienda y Crédito Público.

Director de Aduanas Nacionales.

Los siguientes miembros tienen un voto:

Viceministro de Asuntos Agropecuarios.

Viceministro de Minas o de Energía.

Subdirector Sectorial del Departamento Nacional de Planeación.

La Subdirección de Prácticas Comerciales de la Dirección de Comercio Exterior

del MCIT actúa como Secretaría Técnica del Comité Triple A.

De lo anterior se confirma que el MADR se encuentra en absoluta minoría cuando

de asuntos de Política Comercial Agropecuaria se trata, pues, para el MCIT, es

suficiente el apoyo de cualquiera de 2 de sus colegas del Comité para imponer las

medidas que considere pertinente, habida cuenta que controla la mitad de los

votos posibles. De análoga manera, dado que el MCIT controla el 50% de los votos

por derecho propio, tiene evidente poder de veto sobre cualquier asunto que sea

propuesto por otra entidad oficial. Es más, el MCIT también controla la Secretaría

Técnica, con lo cual no cabe duda alguna que su poder hegemónico en este cuerpo

colegiado es casi absoluto, el cual ejerce sin concertación previa con el MADR,

contrario a las normas legales analizadas anteriormente.

Adicionalmente, es necesario tener en cuenta que el MCIT tiene, por definición, un

potencial conflicto de intereses, dado que por ley, el MCIT tiene como objetivo

primordial42 las políticas de competitividad, integración y desarrollo productivo de

la industria, las cuales pueden diferir de las políticas de desarrollo agropecuario, 42 Según el Decreto 210 de 2003, el MCIT debe formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas

generales en materia de desarrollo económico y social del país, relacionadas con la competitividad, integración

y desarrollo de los sectores productivos de la industria, la micro, pequeña y mediana empresa, el comercio

exterior de bienes, servicios y tecnología, la promoción de la inversión extranjera, el comercio interno y el

turismo; y ejecutar las políticas, planes generales, programas y proyectos de comercio exterior. El subrayado

es nuestro.

44

que pese a estar protegidas al amparo de la Constitución Nacional, no priman

sobre las demás, como corresponde a nuestro ordenamiento legal. Ciertamente, en

los casos en los cuales se presentan intereses divergentes en materia de política

comercial agropecuaria entre agricultura e industria, el MCIT debería declararse

impedido, habida cuenta que por ley, debe defender los intereses de los

industriales, pues de lo contrario sería juez y parte en las decisiones

correspondientes.

En la vida real, el MCIT está bajo enorme presión por parte de sus sectores

productivos, de sus representados, y particular, de la industria, los exportadores y

los importadores de insumos y materias primas, que exigen se liberalice el

mercado nacional más allá de lo previsto por los TLC, con lo cual contribuyen de

manera decisoria a la inseguridad jurídica que impera actualmente en Colombia.

Ahora bien, como vimos previamente, las normas aplicables establecen que el

Comité Triple A será convocado al menos con 5 días de anticipación a la fecha de la

correspondiente reunión, por su Presidente. En las Actas no se hace mención a la

convocatoria previa, motivo por el cual no es posible saber a ciencia cierta si se

cumple o no con esta directriz, sobre lo cual tenemos dudas metódicas. Igual

ocurre con relación a los documentos técnicos que soportan las propuestas que se

llevan al Comité Triple A, las cuales no se circulan oportunamente entre sus

miembros, con los 5 días de anticipación previstos en las normas aplicables, lo cual

les impide tener conocimiento cabal de las propuestas, todo lo cual redunda en una

menor calidad de las decisiones administrativas colegiadas, e incluso, puede

conducir a sus miembros a decisiones equivocadas.

Es indiscutible que, de ordinario, las reuniones del Comité Triple A deben ser

presenciales, pues se trata de una acción oficial, de claro origen gubernamental,

que tiene como efecto formar un conjunto de personas reunidas para cumplir un

mandato específico, con objetivos definidos a nivel formal, legal. Sin embargo, toda

norma tiene su regla, especialmente cuando se afirma, como registramos

anteriormente, que “En casos urgentes, en los que a juicio del Presidente del Comité

cualquier demora entrañaría una situación difícilmente reparable a la producción nacional

de un producto específico o a la política económica y comercial del país, se podrán convocar

reuniones extraordinarias.

Así, pues, el Comité Triple A puede reunirse de manera ordinaria, y de forma

extraordinaria, en los casos urgentes en los que a juicio del Presidente del Comité

45

cualquier demora entrañaría una situación difícilmente reparable a la producción nacional

de un producto específico o a la política económica y comercial del país.

Por último, el Comité sesionará y adoptará sus decisiones y recomendaciones con el voto

favorable de las dos terceras partes de sus integrantes.

Al examinar las Actas y procedimientos usados por el Comité Triple A, podemos

concluir lo siguiente:

Las decisiones del Comité Triple A van, con frecuencia, en contra de los

pilares de Colombia Siembra, que promueve el MADR.

Para comprobar lo anterior, basta mencionar las medidas aprobadas en el último

año por el Comité Triple A, que a nuestro juicio, riñen abiertamente con los

principios rectores de Colombia Siembra. Las medidas son las siguientes:

SALVAGUARDIA ACEITES. El Decreto 156 de 2015 del Gobierno Nacional

adoptó las recomendaciones del Comité Triple A, que en su sesión 278 de 27 de

octubre de 2014, consideró los resultados de los análisis de la importaciones

(fuente DIAN), del periodo de los últimos tres años 2010-2013 y encontró mérito

para remendar una medida especial provisional a las importaciones originarias de

Argentina de la subpartida arancelaria 1517.90.00.00, dado que cumple con lo

establecido en el artículo 4 a) del anexo IX del ACE 59 ( Decreto 141 de 2005).

Así mismo, recomendó mantener la preferencia vigente en el ACE 59 para un

contingente de importaciones, según lo estipulado en el artículo 8 del mencionado

Anexo, equivalente a un volumen anual de 3.768.098 kilos para la subpartida

arancelaria 17.90.00.00.

La medida especial adoptada en el presente Decreto, es provisional por el termino

de noventa (90) días dentro del cual deberá evaluarse la causa de daño o amenaza

de daño a la producción nacional; se hace necesario dar aplicación a las

excepciones contenidos en el parágrafo 2 del artículo 2 de la Ley 1609 de 2013, en el

sentido que las medidas adoptadas en el presente Decreto entraran en vigencia a

partir de su publicación en el Diario Oficial.

ACOTAMIENTO FRANJA AZUCARES. El Decreto 2293 de 2015 adoptó las

recomendaciones de la sesión 286 de 2015, donde el Comité Triple optó por

imponer un arancel máximo al Sistema Andino de Franja de Precios para el azúcar

crudo y blanco, el cual además de estos productos incluye bienes sustitutos y

derivado, clasificados en las subpartidas que se relacionan en el artículo 10 del

46

presente Decreto y que dicha medida sería limitar la aplicación de los derechos

previstos en la Decisión 371 de la Comunidad Andina, hasta un nivel tal que el

arancel total para las importaciones de los productos clasificados en las siguientes

subpartidas arancelarias no resulte superior al 70%:

1701120000, 1701140000, 1701910000, 1701991000, 1701999000, 1702600000,

1702902000, 1702903000, 1702904000, 1702909000, 1703100000, 1703900000,

MODIFICACION DEL ARANCEL Y SUSPENSION FRANJA DE ACEITE DE

PALMA. El Decreto 343 de 2016 del Gobierno Nacional adoptó la modificación

temporal del arancel a cero por ciento 80% para la importación de algunos

productos agrícolas, tales como lenteja, frijol, ajo, hasta el 30 de junio de 2016 y

suspendió la aplicación SAFP para los productos de la franja del aceite crudo de

palma y de la franja del aceite crudo de soya, y estableció un arancel del cero por

ciento (0%), durante el termino seis (6) meses, a partir del 29 de febrero de 2016.

La propuesta del Gobierno Nacional se realizó para atenuar el incremento en la

inflación de precios de alimentos, estudio que se construyó en la importancia que

tiene el sector de alimentos para la canasta familiar y los efectos del fenómeno de

El Niño sobre el precio de los alimentos.

Evaluado el tema en conjunto con los Ministerios de Hacienda y Crédito Público,

de Comercio Industria y Turismo, Agricultura y Desarrollo Rural y la Ministra

Consejera para el Sector Privado, Competitividad y Equidad de la Presidencia de la

Republica, se consideró que se debía establecer una medida dirigida a cambiar las

expectativas de inflación, facilitando las importaciones de alimentos que más han

contribuido a la aceleración de la inflación.

En concordancia de lo anterior, por recomendación del Comité Triple A y de

Comercio Exterior, y en coordinación con la Presidencia de la Republica, el Consejo

Superior de Política Fiscal (CONFIS) en la sesión 291 de febrero 16 de 2016,

recomendó modificar temporalmente el arancel a cero por ciento (0%) para la

importación de algunos productos agrícolas, tales como lenteja, frijol, ajo y de la

franja del aceite crudo de palma y de la franja del aceite crudo de soya. Es así como

en sesión del 23 de febrero de 2016, el Consejo Nacional de Política Fiscal –

CONFIS - emitió concepto favorable sobre las modificaciones arancelarias para la

importación de los productos descritos43.

43 Según el Dane, la contribución de los aceites a la inflación de alimentos del 1,4 por ciento en el

mes de febrero consistió en un insignificante 0,03 por ciento. Se comprueba, así, que la rebaja de

47

DIFERENCIAMIENTO ARANCELARIO Y ESTABLECIMIENTO DE

CONTINGENTE. El Decreto 1347 de 2016 del Gobierna Nacional adoptó las

recomendaciones del Comité Triple A en sesión 292 del 24 de febrero de 2016, el

cual manifestó estar de acuerdo en establecer un contingente arancelario con 0%

para 15.000 toneladas hasta el 31 de diciembre de 2016 para la importación de

algodón sin cardar ni peinar, clasificado por la subpartida 5201.00.30.00. Esta

recomendación se hizo teniendo en cuenta la reunión del Consejo Nacional de la

Cadena Algodón Textil Confecciones, realizada el día 3 de noviembre de 2015 y de

la reunión del Comité de Comercialización de la misma cadena del MADR,

realizada el 10 de noviembre de 2015, los cuales consideraron procedente apoyar la

solicitud del mencionado diferimiento arancelario.

La medida se adoptó particularmente con el fin de promover la industria nacional,

medida necesaria dar aplicación a las excepciones contenidas en el parágrafo 2 d3el

artículo 2 de la Ley 1609 de 2013, en el sentido que la medida adoptada en el

presente decreto entre en vigencia a partir de su publicación en el diario Oficial.

Fuente: MADR.

Las sesiones del Comité Triple A se salen, la mayoría de las veces, del

último año examinado, del cauce normativo que dispone de reuniones

presenciales ordinarias y en casos de urgencia manifiesta y motivada,

reuniones extraordinarias.

Al examinar las sesiones del Comité Triple A del último año que se encuentran

disponibles a la fecha (mayo 12 de 2016), encontramos que se realizaron 13

sesiones en total, prácticamente una al mes, discriminadas como se observa en la

Tabla No. 3:

aranceles a los aceites no tiene relación con el control de la inflación, y en consecuencia, no tendrá

impacto en la reducción de costos al consumidor final. Es necesario tener en cuenta que, salvo el

aceite crudo de soya estadounidense, los demás aceites vegetales para consumo humano

provenientes de Estados Unidos, Ecuador y Bolivia, se encuentran libres de aranceles, gracias a los

acuerdos comerciales. Fedepalma estima que “el impacto negativo en los ingresos de la

agroindustria estaría alrededor de 220.000 millones de pesos, equivalentes al 13 por ciento de los

ingresos del sector”. Es evidente, entonces, que la reducción de aranceles a los aceites es una

trasferencia de rentas de la agroindustria palmera a los otros eslabones e intermediarios de la

cadena, que no favorece a los consumidores colombianos. Resulta contradictorio, como manifiesta

Fedepalma, que mientras el MADR promueve el programa Colombia Siembra y les propone que

siembren 150.000 hectáreas nuevas en palma de aceite, el Comité Triple A suprime, así sea

temporalmente, los instrumentos de estabilización y protección arancelaria.

48

Tabla 3. Sesiones 282-294 del Comité Triple A 2015-2016

No. Clase de Sesión Fecha Decisiones Agropecuarias

282 Ordinaria Presencial

Abril 27 de 2015

El comité teniendo en cuenta el concepto técnico favorable de la DIAN, recomendó desdoblar la subpartida arancelaria 0603.19.90.00 para identificar las hortensias, de la forma propuesta por este organismo.

283 Extraordinaria Virtual

Mayo 20 de 2015

Asuntos varios

284 Extraordinaria Virtual

Junio 22 de 2015

Asuntos varios

285 Ordinaria Presencial

Julio 14 de 2015

En el último año la participación porcentual de las importaciones, originarias de Argentina por las subpartidas 1507.90.90.00 y 1512.19.10.00 fue del 28.33% y 31.93% respectivamente, con lo cual en este punto se cumple con lo establecido en el Decreto 141 de 2005. (…). Evaluada la solicitud el Comité considera que no encontró suficiente evidencias del daño causado a la rama de producción nacional, al tenor de lo dispuesto en el Articulo 5 del Anexo IX del ACE 59. Por lo tanto no recomendó la ampliación de la medida solicitada.

286 Extraordinaria Virtual

Agosto 10 de 2015

Evaluada la solicitud el Comité por unanimidad recomendó modificar la franja del azúcar crudo y blanco, y por mayoría acotar el arancel máximo arrojado por la franja del azúcar crudo y blanco, de manera gradual en un periodo de 3 años.

287 Extraordinaria Presencial

Septiembre 4 de 2015

De acuerdo con la evaluación realizada el comité recomendó el desdoblamiento de las subpartidas arancelarias 0207.13.00.00 y 0207.14.00.00 al considerar que el desdoblamiento se encuentra acorde con la estructura de la Nomenclatura del Sistema Armonizado y responde a las orientaciones para consecución de desdoblamientos arancelarios en lo relacionado con la identificación de mercancías, fines comérciales y estadísticos. Analizando la solicitud, el Comité

49

recomienda la extensión de la rebaja arancelaria a cero por ciento (0%) solicitada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para los insumos agrícolas establecidos en el Decreto 1989 de 2013, por el término de dos (2) años, sujeto a la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS). Adicionalmente, instruyo a la Secretaria Técnica para que verifique las subpartidas arancelarias que deben incluirse en la medida y excluir las que se encuentran contenidas en el Decreto 1625 de 2015, con 0% de arancel.

288 Extraordinaria Virtual

Septiembre 7 de 2015

Asuntos varios

289 Extraordinaria Virtual

Octubre 14 de 2015

Asuntos varios

290 Ordinaria Presencial

Noviembre 24 de 2015

De acuerdo con la evaluación realizada y las observaciones de Minagricultura, el Comité no recomendó el diferimiento del arancel del aceite crudo de soya al 0% al considerar que: Contamos con oferta suficiente de la

Comunidad Andina a través de Bolivia que nos aporta el 83% de las importaciones, con 0% de arancel.

El aceite crudo de Soya es un producto sustituto del Aceite Crudo de Palma, en la producción de alimentos balanceados, aceites comestible, margarinas y demás grasas alimenticias y no tendríamos razón de desabastecimiento de la industria nacional ni razón para perjudicar a la industria de palma en el país.

Este tema se va a tener en cuenta en la próxima Reforma Estructural Arancelaria.

291 Extraordinaria Presencial

Febrero 16 de 2016

El Comité por unanimidad recomendó las siguientes medidas: Lenteja, frijol y ajo: Rebaja del arancel al

0% para la importación de estos tres productos de todos los orígenes, hasta el 30 de junio de 2016.

Aceites: Suspender la franja de precios para aceites y establecer un arancel de

50

0% para estos productos por un plazo de 6 meses a 0%.

Pollo y maíz: El comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior revisara la viabilidad de aumentas un contingente de maíz con cero arancel y hacer una rebaja del arancel NMF de pollo.

292 Ordinaria Presencial

Febrero 24 de 2016

De acuerdo con los argumentos expuestos y con el fin de disminuir o detener el crecimiento de la inflación, el Comité recomendó establecer un contingente arancelario de 100 mil toneladas de pollo con un arancel de 0%, desde todos los orígenes para las su partidas 0207.11.00.00; 0207.12.00.00; 0207.13.00.00; 0207.14.00.00 y 1602.32.10.00, el cual se activara una vez se agote el contingente establecido con Estados Unidos, sujeto a la autorización del CONFIS. De igual manera, se consideró volver a evaluar el tema del maíz amarillo una vez se haya agotado el contingente con 0% de arancel que se aplica a las importaciones de este producto, originarias de Estados Unidos. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural administrará este contingente de pollo de acuerdo con la reglamentación que expida al respecto.

293 Extraordinaria Virtual

Marzo 14 de 2016

Asuntos varios

294 Ordinaria Presencial

Mayo 12 de 2016

Asuntos varios

Fuente: Actas del Comité Triple A.

De las 13 sesiones del Comité Triple A examinadas en el periodo de referencia, 7 de

ellas fueron Extraordinarias entre Ordinarias y Virtuales, de lo cual se infiere que más

de la mitad de sus reuniones fueron de carácter Extraordinario, lo que indica que

este cuerpo opera bajo enorme presión externa, como se evidencia en la mayoría de

las veces durante el último año.

En caso de que la política comercial y arancelaria del país obedeciera a un plan

nacional de largo plazo, no serían necesarias tantas reuniones extraordinarias, que

51

por lo general, pretenden resolver peticiones supuestamente urgentes del sector

privado, que de la misma manera que llegan al MCIT, se envían a la Presidencia de

la República para magnificar el apremio correspondiente, pese a lo cual no se

llevan al Consejo Superior de Comercio Exterior, como correspondería en los

asuntos relacionados con la política arancelaria y de comercio exterior, según el

ordenamiento legal colombiano44.

El Comité Triple A puede sesionar de manera presencial, sea en reuniones

ordinarias o extraordinarias, tal como vimos anteriormente. Sin embargo, los

miembros del Comité Triple A caminan por la cornisa al realizar, de manera más

que frecuente, reuniones que denominan Extraordinaria Virtual, en las cuales los

miembros no se reúnen físicamente para analizar, debatir y decidir. Es más, las

decisiones en estas sesiones virtuales, que en ocasiones toman días45, se adoptan

con base en llamadas telefónicas o correos electrónicos, sobre los cuales no se deja

44 El Consejo Superior de Comercio Exterior tiene las siguientes funciones: Recomendar al Gobierno

Nacional la política general y sectorial de comercio exterior de bienes, tecnología y servicios, de inversión

extranjera y de competitividad en concordancia con los planes y programas de desarrollo del país.

1. Recomendar los lineamientos de las políticas arancelaria, aduanera, de valoración, de los regímenes aduaneros y de los procedimientos de importación y exportación.

2. Asesorar al Gobierno Nacional en las decisiones que éste debe adoptar en los organismos internacionales encargados de asuntos de comercio internacional.

3. Emitir concepto, previa consulta al Ministerio de Relaciones Exteriores, sobre la celebración de tratados o acuerdos internacionales de comercio, bilaterales o multilaterales y recomendar al Gobierno Nacional la participación o no del país en los mismos.

4. Formular directrices para las negociaciones internacionales de comercio.

5. Sugerir al Gobierno Nacional la política aplicable a los instrumentos de promoción y fomento de las exportaciones.

6. Examinar y recomendar al Gobierno Nacional la adopción de normas generales sobre prácticas desleales y restrictivas de comercio internacional y salvaguardias.

7. Emitir concepto sobre la adopción de medidas de salvaguardia arancelaria y cuantitativa.

8. Analizar, evaluar y recomendar al Gobierno Nacional medidas y proyectos encaminados a facilitar el comercio y el transporte nacional e internacional de pasajeros y de mercancías de exportación e importación.

9. Expedir las directrices para la organización y manejo de los registros de comercio exterior, con inclusión de los requisitos que deben cumplir y las sanciones que sean imponibles por la violación de tales normas.

10. Expedir su propio reglamento. (Decreto 2553 de 1999).

45 Esta sesión Extraordinaria Virtual del Acta 286 se realizó a través de correo electrónico, la cual se

inició el día 10 de agosto y terminó el día 12 de agosto de 2015. La sesión Extraordinaria Virtual del

Acta 288 se inició el día 7 de septiembre y se dio por terminada el día 10 de septiembre de 2015.

52

registro alguno en las Actas correspondientes, con lo cual se podría configurar un

cuestionamiento de la base legal para sus determinaciones.

El Comité Triple A inicia sesiones que califica inicialmente de Extraordinaria

Presencial, pero luego modifica su naturaleza y migra a Extraordinaria Virtual,

sin ninguna justificación.

Este es el caso del Acta 291, cuya sesión Extraordinaria Presencial se inició el 16 de

febrero de 2016, se dio por terminada el 18 de febrero de 2016, a las 6:00 p.m. para

efectos de los votos virtuales, lo cual resulta, por decir lo menos, irregular. En

consecuencia, las reuniones presenciales tampoco son siempre presenciales, pues al

final la votación es virtual, como si esta fase fuera un asunto ligero de trámite, el

cual en verdad, puede afectar de manera significativa el futuro de una empresa o

sector productivo.

Las Actas del Comité Triple A no registran, en todos los casos, el

resultado de las votaciones correspondientes, elemento requerido para

determinar si cada una de sus decisiones cuenta, al menos, con las dos

terceras partes de los votos de sus miembros. En algunas ocasiones,

simplemente no se consigna decisión alguna.

Para comprobar esta afirmación, es menester mencionar que

El Acta 285 no consignó la votación de aprobación del orden del día.

El Acta 283 se aprobó sin el registro de los votos.

En cuanto a las Actas 282 y 284, la Asesora del Viceministro de Hacienda y

Crédito Público, informó que el Viceministro solicitó se aplace la aprobación

de estas Actas, como en efecto se hizo.

En el Acta 285 no se consignó el número de votos que negó la solicitud de

Aso grasas.

En el Acta 286, el Comité recomendó, por unanimidad, modificar la franja

del azúcar crudo y blanco, y por mayoría, pero sin definirla, recomendó

acotar el arancel máximo arrojado por la franja del azúcar crudo y blanco,

de manera gradual en un periodo de 3 años.

En el Acta 287, el Comité recomendó el desdoblamiento de las su partidas

arancelarias 0207.13.00.00 y 0207.14, 00.0001, al considerar que el

53

desdoblamiento se encuentra acorde con la Nomenclatura del Sistema

Armonizado, sin calificar como fue la votación.

En el Acta 287 se aprobaron el Acta 285 Ordinaria Presencial y 286

Extraordinaria Virtual, sin consignar la votación.

En el Acta 285 no se consigna adecuadamente la aprobación de las Actas

282, 283 y 284 Extraordinarias Virtuales, dos de las cuales se habían

aplazado por solicitud del Vice de Hacienda, con lo cual se podrían poner

en duda sus determinaciones desde la perspectiva legal.

El Acta 290 no consigna la aprobación de las Actas de las sesiones 287, 288 y

289, ni la votación correspondiente, de lo cual se podría inferir que no tienen

validez legal.

Del examen las Actas del Comité Triple A del último año, cuyo contenido amerita

un análisis jurídico sobre su validez, se puede concluir que no hay rigor alguno en

su redacción; su contenido es altamente deficiente, pues no consigna, en todos los

casos, las votaciones, ni las aprobaciones correspondientes, que son necesarias para

determinar la fuerza de sus determinaciones.

Las Actas del Comité Triple A del último año confirman la manera poco técnica

como el MCIT pone a consideración de sus miembros importantes decisiones de

Política Comercial Agropecuaria de interés nacional, que en la mayoría de las

veces, se adoptan de forma no presencial, vía telefónica o por correo electrónico,

sin coordinación previa con el MADR, como determinan las normas aplicables.

Pese a ello, en las Actas en comento, no se consignan estas conversaciones, ni los

textos de los correos electrónicos, que son indispensables para la valoración real de

sus determinaciones.

f) Reforma del Comité Triple A

Del análisis previo, resulta indispensable modificar la norma y los procedimientos

operativos del Comité Triple A.

1. En cuanto a lo primero, es esencial cambiar el sistema de votación, por

anacrónico frente a las necesidades de la globalización y la defensa del agro

nacional, como lo establecen la Constitución Nacional y la ley en Colombia.

Para cumplir con lo anterior, cuando se trate de cualquier aspecto de la

Política Comercial Agropecuaria, incluida la modificación de los aranceles

del sector agropecuario, el Comité Triple A atenderá los criterios objetivos

54

que para su adecuada operación fije el MADR, bajo la coordinación técnica

de la Oficina de Asuntos Internacionales, cuyo concepto previo y favorable

se establece como una condición fundamental previa para su aprobación y

consecuente aplicación.

2. En materia operativa, es imprescindible que las reuniones del Comité Triple

A sean, todas, presenciales, ordinarias o urgentes. Si son urgentes, el MCIT

deberá justificar la urgencia manifiesta por escrito y consignarlo en las Actas

correspondientes.

3. Se propone que bajo ninguna circunstancia, el Comité Triple A tomará

decisiones sobre temas agropecuarios, sin la presencia del miembro

principal del MADR, sin coordinación previa con el MADR.

4. En todos los casos, los documentos técnicos de apoyo preparados por el

MCIT para la toma de decisiones en el Comité Triple A deben ser enviados a

todos sus miembros con la correspondiente convocatoria, y por tanto, de

manera previa al a realización de su reunión. El Acta correspondiente

incluirá, en todos los casos, un resumen de sus principales argumentos.

5. Por último, las Actas deben reflejar adecuadamente los debates y

contabilizar la votación y los argumentos a favor y en contra por cada

miembro, sin excepción.

g) Contingentes Arancelarios Desde la perspectiva comercial, los contingentes arancelarios hacen parte de la

Política Agropecuaria Comercial. Por definición, pertenecen al acervo de medidas

defensivas y ofensivas de un país, las cuales, por lo general, integran las

negociaciones comerciales bilaterales y multilaterales en las cuales la agricultura

sea parte integral. Ahora bien, reiteramos los contingentes arancelarios pueden ser

defensivos u ofensivos, dependiendo del cristal con el que se miren. Para el país

importador, el contingente arancelario es una medida de defensa comercial, habida

cuenta que limita el acceso a un volumen determinado, por medio de la iteración

de aranceles denominados entra-contingente y extra-contingente. Para el país

exportador, el contingente arancelario abre una oportunidad comercial, que

permite ingresar a un mercado, por lo general, nuevo o con potencial de

crecimiento, como un mecanismo transitorio hacia el libre comercio en el que se

desgrave plenamente el producto en cuestión. En ambos casos, resulta

fundamental el seguimiento técnico por parte del MADR.

55

En esencia, los contingentes arancelarios46 son volúmenes limitados de

importación para un producto en particular, con un arancel menor -que por lo

general es 0% en el ámbito bilateral- que el arancel extra-contingente o nivel

consolidado en la OMC para el resto de importaciones del mismo producto. Estos

contingentes son uno de los métodos más usados dentro en las negociaciones

comerciales de los TLC para otorgar tratamientos y acceso preferencial, pero

limitado para los productos sensibles de un país, generalmente de productos

agrícolas.

En la práctica, uno de los principales problemas relacionados con los contingentes

arancelarios tiene que ver con la forma como las Aduanas Nacionales controlan los

niveles permitidos de importación sin arancel y el cobro correspondiente de los

aranceles extra-cuota. Al respecto, los antecedentes en nuestro país, como en

México, son realmente preocupantes.

Basta examinar la denuncia que en su momento hizo Fedegan para entender que

en Colombia no existe un control sistemático de los cupos de importación de los

contingentes ni de los aranceles extra-cuota. En efecto, Fedegan manifestó lo

siguiente:

Desde septiembre de 2011 las importaciones de leche en polvo originaria de

Argentina sobrepasan el cupo asignado mediante el Acuerdo de Complementación

Económica ACE – 59, ya que el Gobierno Colombiano no controló adecuadamente

los cupos de importación de productos lácteos originarios de Mercosur y siguió

aplicando los aranceles preferenciales. Esta problemática continúo hasta el primer

trimestre de 2012, cuando FEDEGAN lanzó las alertas respectivas.47 (El

subrayado es nuestro).

Ahora bien, al examinar la página web de la Dirección de Impuestos y Aduanas

Nacionales, DIAN, relativa a los contingentes, es claro que no hay control alguno

46 El TLCAN define el contingente arancelario, en su artículo 708, como "el mecanismo por el que se establece la aplicación de cierta tasa arancelaria a las importaciones de un producto en particular hasta determinada cantidad (cantidad dentro de la cuota), y una tasa diferente a las importaciones de ese producto que excedan tal cantidad”. http://www.sice.oas.org/trade/nafta_s/indice1.asp Para la OMC, los contingentes arancelarios se presentan “Cuando los derechos de importación que se aplican a las cantidades dentro del contingente son más bajos que los que se aplican a las cantidades fuera del contingente (que pueden ser altos). https://www.wto.org/spanish/thewto_s/glossary_s/tariff_quota_s.htm. 47 Fedegan (2011). Análisis de importaciones de Leche en Polvo y Lactosueros 2010 – 2012.

56

sobre lo acordado en la materia en los TLC con Canadá48, Mercosur y Chile, lo cual

debería ser fuente de preocupación para establecer rápidamente correctivos por

parte del MADR, consistentes en exigirle a la DIAN cumplir con las normas

aplicables para que informe de manera periódica, oportuna y permanente, todo lo

correspondiente a los contingentes arancelarios vigentes, incluidos los volúmenes

importados, aranceles pagados y los empresarios beneficiados.

En el caso de México, la DIAN tiene la obligación de controlar los cupos de

importación e informar “permanentemente” al MADR, como se deduce del Decreto

015 de 2012:

En relación con los cupos de importación otorgados por Colombia a México a los que

se refiere la Sección A del Anexo 4 Artículo 5-04 Bis, y para efectos de seguimiento

y control del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sobre su utilización, la

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-controlará y verificará el

monto de los mismos y la preferencia aplicada, informando permanentemente de ello

al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural mediante los reportes

correspondientes. (El subrayado es nuestro).

En la práctica, la DIAN no cumple con sus funciones, pues no informa de manera

periódica ni permanente lo correspondiente a los cupos de importación de México.

En estas circunstancias, para el MADR es prácticamente imposible cumplir con las

funciones asignadas y hacerle el seguimiento como corresponde a los cupos de

importación otorgados por Colombia a México de la Sección A del Anexo 4

Artículo 5-04 Bis del Protocolo Modificatorio del TLC entre Colombia y México,

suscrito el 11 de junio de 2010, con lo cual se pone en riesgo potencial la

producción nacional y el programa Colombia Siembra, especialmente en lo

referente a los productos que tienen cupos de importación, es decir, carnes, lácteos

y oleaginosas.

Para examinar este asunto en mayor detalle, vale la pena tener en cuenta que de las

7,6 millones de toneladas importadas por Colombia entre enero y julio de 2016

(ámbito agropecuario de la OMC, más pesca), 4,6 millones de toneladas se

originaron en Estados Unidos, equivalentes al 62% del total importado por 48 La información disponible sobre los contingentes otorgados por Colombia a Canadá, confirman que los importadores hacen uso de estos cupos por encima de los niveles acordados sin el pago de los aranceles extra-cuota, con lo cual se vulnera el acuerdo comercial, se pone en peligro la producción nacional y el programa de Colombia Siembra, fenómeno detectado y denunciado por el MADR ante las autoridades competentes. Es evidente que en estas circunstancias, los TLC pueden convertirse en una patente de corso, que de la misma manera que favorece los bolsillos de los intermediarios e importadores, se tornan contrarios al interés nacional y la ley en Colombia.

57

Colombia, con lo cual el examen del comercio agropecuario proveniente de ese

país es ciertamente significativo para entender lo que ocurre en estas materias.

Tabla 4. Exportaciones Agropecuarias de Estados Unidos a Colombia (Toneladas)

Fuente: USDA

Es pertinente anotar, como se observa en la Tabla No. 4, que desde la entrada en

vigencia del TLC entre Colombia y Estados Unidos, las exportaciones

agropecuarias estadounidenses a nuestro país han crecido de forma exponencial,

pues pasaron de 1.564.019 toneladas en el 2012 a 2.611.671 toneladas en el 2013, a

6.520.375 toneladas en el 2014 y a 7.277.468 toneladas en el 201549. La tasa de

crecimiento de las exportaciones agropecuarias de Estados Unidos a Colombia, en

volumen, asciende a 365% entre el 2012 y el 2015. Las exportaciones agropecuarias

de Estados Unidos a Colombia siguen creciendo este año; a julio de 2016, ascienden

a 4.633.779 toneladas, con lo cual es altamente probable que superen los registros

del año anterior, impulsadas de manera especial por el maíz amarillo.

Es incuestionable que el principal producto de exportación de Estados Unidos a

Colombia, en el ámbito agropecuario, es precisamente el maíz, del cual

absorbemos actualmente el 10% del total de sus exportaciones al mundo. Es más,

para Estados Unidos, nuestro país es el tercer destino a escala mundial más

importante, después de México y Japón y el segundo en importancia en el

hemisferio occidental. En oleaginosas, Colombia es el segundo mercado en

volumen para Estados Unidos en el hemisferio occidental. En arroz, Colombia es el

cuarto destino de mayor relevancia del hemisferio occidental, después de México,

Haití y Venezuela. No cabe duda alguna, entonces, de la relevancia e importancia

global del mercado colombiano para el agro estadounidense.

49 La realidad es que la demora de Estados Unidos en la implementación del TLC con Colombia se tradujo inicialmente en una impresionante caída del 68% de las exportaciones agropecuarias a nuestro país entre el 2007 (4,9 millones de toneladas) y el 2012 (1,6 millones de toneladas), espacio que aprovechó Mercosur para abastecer nuestro apetecido mercado. Estados Unidos, gracias al TLC, ha desplegado una efectiva política de aprovechamiento del TLC con Colombia para recuperar lo perdido, que deberíamos emular, con lo cual ha desplazado de forma eficaz a Mercosur y retomado con creces su papel original de abastecedor principal de nuestro país.

Producto 2012 2013 2014 2015 Ene-Jul 2015 Ene -jul 2016

Total Agropecuario 1.564.019 2.611.671 6.520.375 7.277.468 4.492.918 4.633.779

Maiz 233.835 748.958 4.324.495 4.354.592 2.641.533 2.838.846

Oleaginosas 469.111 642.817 890.980 1.475.771 1.006.184 898.316

Trigo 440.800 732.281 738.091 684.416 352.284 479.662

Arroz 97.299 108.538 96.414 303.453 257.519 103.735

58

Aprovechando la facilidad existente para conseguir cifras confiables a nivel de

producto, a 10 dígitos provenientes de ese país, que repetimos explican las dos

terceras partes del comercio agropecuario de exportación a Colombia, examinamos

el estado del arte en esta materia, referida a los contingentes arancelarios

acordados y vigentes con Estados Unidos.

En efecto, en el Anexo 2 incluimos los contingentes arancelarios otorgados por

Colombia en el TLC con Estados Unidos, a nivel de producto para el periodo 2012

a 2016, hasta el mes de julio. En estos cuadros incluimos también los volúmenes

exportados por Estados Unidos para el mismo ámbito y para el mismo periodo. De

su análisis sobresale un hecho ciertamente preocupante, consistente en que para

varios productos sensibles para Colombia, el volumen de exportaciones de Estados

Unidos supera con creces los volúmenes de los contingentes arancelarios que se

benefician de aranceles intra-cuota de 0%.

En otras palabras, resulta paradójico, e incluso alarmante desde la perspectiva

comercial, que de manera sistemática el ingreso de varios productos sensibles se

esté dando por encima de los niveles de los contingentes arancelarios, y a pesar de

los aranceles extra-cuotas elevados negociados en el TLC, que, teóricamente,

deberían servir de muro de contención contra un crecimiento desmedido de las

exportaciones norteamericanas más allá de estos niveles, especialmente durante los

primeros años en los cuales operan los periodos de gracia en arroz y pollo, y los

aranceles acordados en estos y en los otros productos de origen agropecuario.

Para valorar y conjurar la eventual ocurrencia de lo anterior, examinamos en

detalle en el Anexo 2, los siguientes productos provenientes de Estados Unidos:

arroz, maíz amarillo y blanco, leche en polvo, sorgo, aceite crudo de soya y cuartos

traseros de pollo. Dadas las dificultades para conseguir cifras a nivel de producto,

usamos las bases del Departamento de Agricultura para los años de vigencia del

TLC con Colombia, centrados esencialmente en los productos mencionados que

tienen contingentes arancelarios en vigor.

i. Periodo 2012-2014 Al examinar las exportaciones de Estados Unidos a Colombia que tienen

contingente arancelario por subpartida arancelaria a 10 dígitos y compararlo con

los niveles permitidos por estos contingentes con arancel intra-cuota 0%, vemos

que se presentan niveles significativos de comercio en toneladas métricas por

encima del contingente arancelario acordado, así:

59

Del análisis del Anexo 2, podemos comprobar que varios productos sensibles para

Colombia evidencian niveles importantes de comercio originario de Estados

Unidos por encima de los niveles permitidos por los contingentes negociados y

arancel extra-cuota 0%, de lo cual se infiere que existe comercio a pesar de los

aranceles extra cuota negociados, que en algunos casos podrían ser considerados

como suficientemente altos como para que no hubiera importaciones, como

indicaría la teoría de comercio internacional. Los volúmenes comerciales en

toneladas registrados por encima de los contingentes del 2012 al 2014 son, en

esencia, los siguientes:

Para maíz amarillo en el 2013 y 2014:

Para maíz blanco en el 2014:

Para arroz en el 2012, 2013 y 2014:

Para cuartos traseros en el 2012, 2013 y 2014:

ii. Periodo 2015-2016, hasta julio

En el cuadro adjunto, presentamos las exportaciones agropecuarias de Estados

Unidos 2012-2016 y los contingentes arancelarios por cada subpartida arancelaria a

10 dígitos, lo cual nos muestra el exceso del comercio en toneladas por encima de

estos niveles, así:

Para maíz amarillo en el 2015 y lo corrido del 2016, hasta julio:

Para maíz blanco en el 2015 y lo corrido del 2016, hasta julio:

Para arroz en el 2015 y lo corrido del 2016, hasta julio:

-425.112 -1.719.800

-78.910,0

-66.099 -74.332 -61.240

-3.927 -6.126 -2.287

-1.712.083,0 -265.381

-53.480,0 -14.678,0

-212.309,5 -9.298,1

60

Para sorgo en lo corrido del 2016, hasta julio:

Para leche en polvo en el 2015 y lo corrido del 2016, hasta julio:

El hecho de que se presenten los niveles de exceso de comercio por encima de los

contingentes arancelarios que se observan en el Anexo 2, y que se detallan arriba,

es un indicativo sumamente fuerte de que en Colombia la Aduana Nacional no

está cobrando los aranceles extra-cuota correspondientes. Esta hipótesis de trabajo

debe ser confirmada o rechazada, pero en cualquier caso debe ser verificada por el

MADR, con base en la información solicitada a la DIAN para que no repitamos el

lamentable caso de las ´tortillas de maíz´ de México. Las pérdidas fiscales, en áreas

sembradas y empleo, de comprobarse la hipótesis en comento, podrían ser

enormes, como lo serían sus consecuencias sociales.

Ciertamente, este asunto resulta de la mayor relevancia si tenemos en cuenta lo

ocurrido en el caso mexicano, precisamente para evitar que Colombia repita esta la

trágica historia del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, TLCAN

celebrado entre México, Canadá y Estados Unidos, particularmente referido, como

mencionamos previamente a la célebre ‘guerra de las tortillas’. Este impresionante

fenómeno de protesta social observado en la pasada década, se generó por la

complacencia de la Secretaria de Comercio de México (Secofi), que cedió de

manera irresponsable a las presiones de los industriales que perseguían omitir lo

negociado y abrir el mercado mexicano de maíz amarillo a Estados Unidos, como

se observa en la Gráfica No. 9.

Grafica 9. México. Cuota aplicable en el TLCAN a importaciones de maíz

originarias de EE.UU. 1994-2003

-15.043,0

-2.741 -7.494

61

‘La guerra de las tortillas’ se originó, así, por el errado manejo de Secofi, que

desconoció lo negociado en el TLCAN al permitir, desde el inicio de su

implementación, el libre acceso de maíz amarillo estadounidense. Esta decisión

oficial se tradujo en la importación de 14,6 millones de toneladas de maíz amarillo

sin aranceles por encima de la cuota negociada, jugada sospechosa que le costó al

fisco mexicano 2,8 billones de dólares en menores ingresos tributarios entre 1994 y

2003. Un millón de campesinos dedicados al cultivo de maíz engrosaron las filas

del desempleo y la pobreza rural por cuenta del abandono unilateral de los

instrumentos de protección a favor del agro mexicano acordados en el TLCAN50.

En efecto,

“En los primeros diez años de entrada en vigor del TLCAN, México rebasó en ocho ocasiones las cuotas de importación establecidas para el maíz procedente de Estados Unidos (de acuerdo con la información de Bancomext), sin que se pagaran los aranceles cuota previstos en el Tratado para las importaciones fuera de cuota; lo que significó que no se cobraran impuestos por un monto superior a 2 mil 700 millones de dólares en esos ocho años, tomando como referencia el arancel ad-valorem aplicable al sobrecupo”51.

h) Medidas de Defensa Comercial Agropecuaria52

La globalización y los procesos de liberalización comercial realizados desde hace

una par de décadas, tanto a nivel multilateral en la OMC como bilateral en los

diferentes TLC, prevén una serie de acuerdos en materia de defensa comercial para

regular las prácticas comerciales, como el aumento abrupto de las importaciones, el

dumping o las subvenciones, a fin de mitigar o eliminar los efectos nocivos que

dichas prácticas pudieran tener en la agricultura y el empleo a nivel nacional y

regional.

50 http://www.portafolio.co/opinion/andres-espinosa-fenwarth/guerra-maiz-29446

51 Fuente: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados, con información de la Secretaría de Economía, SIAVI. 52 Estas medidas no contemplan acciones oficiales contra la competencia ilegal generada por el contrabando y el lavado de activos, que si bien son asuntos que afectan de manera directa la agricultura comercial de nuestro país, exigen medidas policivas directas y particulares para combatir el crimen organizado, que por supuesto, van más allá del ámbito de este documento.

62

i) Salvaguardias en Agricultura

De manera general, el país tiene acceso a variadas medidas de defensa comercial,

que podríamos dividir en dos por su nivel de aplicación: multilaterales, referidas

en esencia a las salvaguardias de la OMC y la CAN, y bilaterales, contenidas en los

TLC. Las medidas de salvaguardia tienen por objeto proteger temporalmente a un

sector de la producción agropecuaria, que enfrenta la competencia extranjera. La

aplicación de medidas de salvaguardia asume que el problema observado en la

producción doméstica se origina en la necesidad de ajustarse a las nuevas

condiciones de competencia, mas no a la existencia de una práctica comercial

llevada a cabo por sus competidores externos. Por esta razón, estas medidas se

aplican, por lo general, a todas las importaciones del producto similar o

directamente competidor del producto afectado, independientemente del país de

origen.

En la OMC, estas medidas de salvaguardia general se definen y regulan mediante

el Acuerdo sobre Salvaguardias, el cual establece normas precisas para su

aplicación, de conformidad con el artículo XIX del GATT de 1994. Las medidas de

salvaguardia se definen en la OMC, como

“medidas de urgencia con respecto al aumento de las importaciones de determinados

productos cuando esas importaciones hayan causado o amenacen causar un daño

grave a la rama de producción nacional del Miembro importador. Estas medidas, que

en general adoptan la forma de suspensión de concesiones u obligaciones, pueden

consistir en restricciones cuantitativas de las importaciones o aumentos de los

derechos por encima de los tipos consolidados”.

Colombia nunca ha invocado esta salvaguardia.

La Salvaguardia Especial para la Agricultura, SEA, de la OMC sólo puede

utilizarse con respecto a los productos de Colombia que hubieren sido

arancelizados53 para los cuales nuestro país se reservó el derecho de hacerlo en su

lista de compromisos consolidados54, relativos al Acuerdo sobre la Agricultura. La

53 Según la OMC, las disposiciones sobre acceso a mercados de los productos agropecuarios incluyen la arancelización, procedimiento que consiste en la conversión de todas las medidas no arancelarias en derechos de aduana. https://www.wto.org/spanish/thewto_s/glossary_s/tariffication_s.htm 54 Compromiso legal en la OMC según el cual un país no puede subir sus aranceles por encima de los niveles incluidos en su lista del artículo II del GATT de 1994 depositada en la Secretaría, sin compensar a los países afectados.

63

SEA tiene la enorme virtud de que no es necesario demostrar que se está causando

un daño grave a la rama de la producción nacional, ni genera la necesidad de

compensación, como ocurre en la salvaguardia general. En la práctica, la SEA

nunca ha sido invocada por Colombia55, en razón a que su utilización supone que

nuestro país aplica los aranceles consolidados. En la práctica, Colombia rara vez ha

hecho uso del margen de maniobra establecido en los techos arancelarios, nivel a

partir del cual se pueden activar las SEA en la OMC.

La CAN dispone de variadas normas comunitarias de defensa comercial,

destinadas a corregir los efectos nocivos a la economía, sector, o ramas de

producción de los países Miembros, ocasionados por el incremento de las

importaciones o por prácticas desleales de comercio, particularmente dumping y

subsidios56.

En materia de salvaguardias, la CAN dispone de procedimientos especiales de

defensa comercial para 4 tipos de salvaguardia (Balanza de Pagos, Programa de

Liberación, Productos Específicos y Devaluación Monetaria), contenidas en el

Capítulo XI del Acuerdo de Cartagena y la Decisión 389. La CAN administra

también los Artículos 90 al 92 del Acuerdo de Cartagena, que establecen un

régimen especial para los productos agropecuarios, el cual Colombia ha utilizado

con frecuencia en el caso de arroz.

El Gobierno Nacional se ha visto forzado a invocar repetidamente la medida de

salvaguardia andina, consistente en un contingente de arroz para corregir las

distorsiones estructurales del mercado a nivel andino, el cual, por lo general, es

administrado por el MADR, en función de la participación de los solicitantes,

atendiendo, siempre, las necesidades del mercado interno, de conformidad con la

reglamentación expedida para el efecto. Colombia, también, ha invocado estas

disposiciones para azúcar y aceites, pero de manera menos frecuente.

En lo que tiene que ver con las importaciones de terceros países, la CAN tiene a

disposición de los países Miembros, la Decisión 452 para la imposición de

salvaguardias, que en agricultura no ha sido invocada.

55 Salvo un caso de salvaguardia de arroz con Vietnam del 31 de octubre de 1994. http://www.mincit.gov.co/publicaciones.php?id=14735 56 http://www.comunidadandina.org/Solcontroversias.aspx?fr=0&codProc=10&codpadre=7&tipo Proc=1

64

ii) Salvaguardia Especial Agrícola en los TLC

La Salvaguardia Especial Agrícola, SEA, contemplada en los acuerdos comerciales

internacionales, distintos de la OMC, en los cuales se negocia el acceso a mercados

de algunos productos sensibles del sector agropecuario, se caracteriza por ser de

activación automática, razón por la cual para su aplicación no es necesario

demostrar que se está causando daño grave a la producción nacional. También

tiene el carácter de especial, debido a que los mercados agrícolas son, por

naturaleza cíclicos, y están sujetos a grandes fluctuaciones, entre otras cosas por las

variaciones climáticas y de mercado que hacen necesario que se apliquen de

manera ágil y oportuna. Por estas razones, el Decreto 0573 de 2012, estableció un

marco normativo especial, con el procedimiento nacional de aplicación de las

medidas de SEA pactadas en los TLC vigentes de Colombia, así:

Según esta normativa, se podrá aplicar de manera automática una SEA,

“cuando el volumen de las importaciones de un producto agrícola exceda el volumen establecido para dicho producto en el respectivo acuerdo comercial internacional vigente para Colombia, de conformidad con la información generada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, y/o cuando el precio de las importaciones de un producto agrícola sea inferior al precio de activación de dicho producto previsto en el respectivo acuerdo comercial internacional vigente para Colombia.” (El subrayado es nuestro).

A tal efecto,

“Los activadores por volumen o precio de cada mercancía sujeta a una medida de Salvaguardia Especial Agrícola convenida en los acuerdos comerciales internacionales vigentes para Colombia y la información correspondiente a cada operación de importación realizada al amparo de dicho acuerdo, se publicarán y actualizarán oportunamente por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN; de manera que se garantice la aplicación automática de la salvaguardia en los términos previstos en cada uno de los acuerdos. Al mismo tiempo, dicha información será remitida por medios electrónicos al Ministerio de Comercia, Industria y Turismo y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”. (El subrayado es nuestro).

Es más,

“Para la aplicación de las medidas de Salvaguardia Especial Agrícola, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN·, controlará y verificará el porcentaje de utilización de los contingentes y/o los precios objeto de la medida, de conformidad con el acuerdo comercial internacional vigente para Colombia. Cuando la

65

información correspondiente a cada operación de importación evidencie la ocurrencia del hecho objetivo de las condiciones de activación de volumen y/o precio para la aplicación de la medida de Salvaguardia Especial Agrícola, de conformidad con lo estipulado en el respectivo acuerdo comercial internacional vigente para Colombia. la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN· aplicará, de manera automática, el arancel aduanero adicional de acuerdo a lo establecido en el acuerdo comercial internacional vigente para Colombia”. (El subrayado es nuestro).

En virtud de lo anterior, el MADR puede -y debe- exigirle a la DIAN la entrega

periódica, para todos los TLC que contengan SEA para defensa de la agricultura, la

información correspondiente a cada operación de importación amparada por los

TLC, a fin de vigilar de manera estrecha el cumplimiento de lo convenido en

materia comercial, tanto en lo concerniente a aranceles, como contingentes y

aplicación de la SEA. Esta información resulta esencial para la evaluación periódica

del cumplimiento de los TLC, como para la defensa de la producción agropecuaria

nacional, en los casos en que los niveles de importaciones superen los niveles

acordados en los contingentes y en las SEA sectoriales agropecuarias de los

diversos TLC57. Así, pues, de la entrega oportuna de la información de

importaciones en volumen por producto y origen de todos los TLC por parte de la

Dirección de Aduanas dependen el presente y futuro de la agricultura nacional, y

en particular, de Colombia Siembra.

Es pertinente añadir que dado el carácter perecedero de la agricultura, la

aplicación oportuna de medidas de defensa comercial es fundamental. Para ello,

resulta crucial tener la información de importaciones por producto y TLC,

especialmente en volumen, sin lo cual la agricultura nacional se encontraría en la

total indefensión comercial, a merced, por tanto, de los países exportadores más

grandes del planeta, Estados Unidos, Canadá, los miembros de la Unión Europea y

los integrantes de Mercosur.

Por último, todo indica que la Dian no ha aplicado ninguna SEA para los TLC

implementados en la presente década, en particular los TLC con Estados Unidos,

57 Cabe añadir que en los TLC, por lo general, la SEA está vinculada a los volúmenes de importación, razón de más para requerirle a la DIAN la información en volumen de lo importado, incluidos los disparadores aplicables. La página web de esta entidad es realmente deficiente e incompleta, de suerte que si no vigila los contingentes, tampoco controla la aplicación de las salvaguardias, con lo cual pone en riesgo la producción nacional y el programa Colombia Siembra.

66

Canadá y Unión Europea58, pese al aumento significativo de las importaciones

agropecuarias originarias de algunos de estos mercados, cuya normativa se incluye

en el Anexo 1.

De lo anterior se concluye que es fundamental exigirle a la DIAN que informe a

nivel de producto las importaciones de todos los orígenes de todos los TLC en los

cuales la agricultura colombiana sea parte y tenga contingentes arancelarios y SEA

acordadas, especialmente respecto de los orígenes arriba mencionados, para

garantizar el cumplimiento de lo acordado y la defensa del interés nacional

agropecuario.

iii) Medidas Antidumping

La aplicación de derechos antidumping59 se realiza respecto de las exportaciones

originarias de un determinado país, incluso de exportadores o productores de

dicho país en los casos en los cuales se pueda comprobar, previo a una

investigación exhaustiva, la existencia de daño o amenaza de daño a una rama de

la producción nacional, como consecuencia de prácticas de dumping60.

Desde sus inicios, el GATT de 1947 ha tenido disposiciones en la materia, que han

sido plasmados en diversos acuerdos en la Ronda Uruguay (1986-1994) y en la

creación de la OMC en 1995, particularmente en el Acuerdo relativo a la Aplicación

del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio

de 1994 (conocido como Acuerdo Antidumping), el cual rige la aplicación de

medidas antidumping por los Miembros de la OMC, que por cierto, Colombia

nunca ha invocado en materia agrícola.

58 La información consultada en el Muisca de la DIAN solo permite consultar el TLC con Estados Unidos y las Unión Europea. Así, la DIAN no publica registros de la SEA de los demás acuerdos comerciales, razón por la cual es prácticamente imposible verificar el estado real de este importante asunto en Colombia, lo cual es de suyo una amenaza comercial para nuestro país, que crece en la medida que maduran los TLC. 59 El antidumping se originó en Estados Unidos, mediante la Ley correspondiente de 1916. 60 Según la OMC, si una empresa exporta un producto a un precio inferior al que aplica normalmente en el mercado de su propio país, se dice que hace “dumping”. https://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/tif_s/agrm8_s.htm

67

La CAN cuenta con las Decisiones 456 y 457 para el comercio intracomunitario; y,

para importaciones de terceros países con la Decisión 283, que Colombia tampoco

utiliza para defender el sector agropecuario nacional.

A nivel nacional, en uso de las facultades del artículo 10 de la Ley 7ª de 1991, el

Gobierno Nacional pretende regular la protección a la producción nacional contra

las prácticas desleales de comercio internacional y fijar los requisitos para

determinar la correspondiente imposición de derechos. Posteriormente, el

gobierno expidió el Decreto 152 de 2008 y el Decreto 1407 de 1999, mediante los

cuales se regulan la aplicación de derechos antidumping en Colombia. Con base en

las recomendaciones del Comité Triple A, en su Sesión 215 del 13 de abril de 2010,

se acordó actualizar la norma de conformidad con la nueva estructura

administrativa del MCIT, establecida en el Decreto 210 de 2003, mediante el

Decreto 2550 de 2010.

En la práctica, Colombia no hace uso de esta herramienta para la defensa de la

agricultura nacional, posiblemente ligado a la volatilidad de los precios

internacionales del sector.

iv) Derechos Compensatorios

Desde la creación del GATT en 1947, el tema de subsidios generó interés de sus

países miembros; incluso el tema fue central en la VII Conferencia Ministerial de

Ronda Tokio (1973-1979), el cual arrojó un resultado tangible, el Código de

Subsidios del GATT, que pretendía establecer disciplinas multilaterales en la

materia, de manera parcial y voluntaria.

Con la creación de la OMC, este tema cobró singular importancia, mediante el

Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, el cual aborda las

disciplinas multilaterales que rigen la concesión de subsidios y la aplicación de

medidas compensatorias para neutralizar el daño causado por las importaciones

subvencionadas.

A nivel bilateral, especialmente desde la negociación del TLC con Estados Unidos

(2004-2006), Colombia ha compartido y promovido el objetivo de eliminación de

los subsidios a las exportaciones, el cual ha quedado plasmado en prácticamente la

totalidad de los acuerdos comerciales negociados desde entonces por nuestro país.

Así las cosas, en este asunto, el interés nacional estaría bien representado si el

MADR le solicitara al sector privado, al menos un par de meses de la reunión de la

Comisión Administradora de los TLC con los países más avanzados,

68

particularmente Estados Unidos, Unión Europea y Canadá, información sobre la

posible concesión de subsidios para solicitar la inclusión de este asunto en las

agendas correspondientes.

VI. Reforma Estructural Arancelaria 2016-2017

El Gobierno Nacional implementó la más reciente Reforma Estructural

Arancelaria, REA, en el 2010-2011. La REA simplificó la estructura y redujo la

dispersión arancelaria, pero tuvo un impacto menor al esperado por el Gobierno.

Aún persisten sectores privilegiados, el 23% de la economía sigue sobre protegida,

mientras que un 19% se ha visto perjudicado por la REA, especialmente en el agro.

Según el MCIT, la REA tuvo como objetivo central “reducir la dispersión arancelaria,

simplificar la administración aduanera, acelerar el crecimiento económico, generar más

empleo y reducir la pobreza”, objetivos similares a los planteados por la REA de 2007.

La REA pretendía, entonces:

1. Reducir los aranceles a la importación de materias primas y bienes de

capital necesarios para la producción nacional.

2. Simplificar la estructura arancelaria.

3. Reducir la protección efectiva negativa en algunas de las ramas de la

producción nacional, evitando abultados costos fiscales a la nación.

La REA se llevó a cabo en dos etapas: la primera fase se realizó en noviembre de

2010 y la segunda en febrero y marzo de 2011, en respuesta a la reacción adversa

del sector privado, con 100 cartas de protesta que movieron los cimientos del

MCIT.

La primera fase tuvo dos reglas: 1) no se tocaban productos con arancel en 0%, ni

se subían aranceles; y 2) ningún arancel se reducía más de 10 puntos porcentuales

para no afectar sectores que se encontraban altamente protegidos. Se utilizó

entonces la Clasificación de Bienes por Uso o Destino Económico (CUODE) y la

definición de la OMC en agricultura.

Se excluyeron del tratamiento general aquellos bienes agropecuarios calificados

como sensibles negociados en el TLC con Estados Unidos y los amparados por el

SAFP. Se incluyeron dos productos: cacao y papas (transables). Trigo, azúcar crudo

y blanco, con un arancel de 20% fueron tratados como bien final, reduciendo su

69

tarifa arancelaria al 15%. Finalmente, el algodón con arancel de 10% fue reducido

al 5%, con lo cual se pretendía acelerar el ingreso de “Cotton USA” al país.

El objeto de la segunda REA fue evitar que sectores que nominalmente se

encontraban altamente protegidos fueran afectados drásticamente, cuyos aranceles

nominales se incluyen en la Tabla No. 5.

Tabla 5. Estructura Reforma Estructural Arancelaria 2010

Fuente: DNP.

En el sector industrial también se hizo un tratamiento especial. Aquellos bienes

dentro del capítulo 87 (vehículos automóviles, tractores y sus partes) que hacen

parte del Convenio Automotor Andino, fueron excluidos de la reforma. El resto de

vehículos y autopartes dentro del mismo capítulo se redujeron en 5%, excepto

aquellos que ya estaban en ese nivel.

Una vez contemplados estos tratamientos especiales, la primera etapa de la

Reforma entró en vigencia con los Decretos No. 4114 y No. 4115 del 5 de

noviembre de 2010.

Como se mencionó anteriormente, varios sectores manifestaron su inconformidad

con los cambios propuestos al arancel colombiano. Esta inconformidad obedecía a

lo siguiente:

1. Desacuerdos con la clasificación CUODE.

2. Omisión de un grado de elaboración más detallado.

3. Inconveniencia de la REA.

4. Asimetrías en el tratamiento de insumos agropecuarios utilizados en

algunas cadenas industriales.

5. Omisión del criterio de producción nacional.

6. Ausencia de consideración de acuerdos previos con el sector privado.

70

Lo ajustes correspondientes fueron puestos en vigencia por los Decretos No. 492

del 23 de febrero, 511 del 24 de febrero y 562 del 2 de marzo, de 2011. La REA y su

ajuste se resumen en las Tablas 6, 7 y 8.

Esta reforma tuvo implicaciones no sólo sobre las importaciones, el empleo, el PIB,

sino sobre los TLC, el recaudo fiscal, la protección de la industria y en menor

grado, la agricultura.

Tabla 6. Ajuste a la REA 2010

Regla de ajuste a la

REA Descripción de la regla

Número de

partidas

Arancel nominal con la

REA%

Arancel nominal con la REA ajustada%

Ajuste a la Reforma Estructural Arancelaria 536 8.46 9.62

Fuente: DNP.

Tabla 7. Resumen de la REA 2010-2011

Nota 1. Entre la REA y su ajuste fueron eliminadas 4 y creadas 5 sub-partidas del arancel colombiano. Nota 2. De los 536 productos ajustados, 532 ya habían sido modificados con la REA. La reforma total ajustada afectó 3.991 productos.

Fuente: DNP.

Efectos de la REA 2010-2011

Tabla 8. Efecto General de la REA en la Economía

Nota 1. Esta es la protección por ramas (CIIU Rev. 2 A.C.). Nota 2. El arancel aplicado y la TPE están ponderados por importaciones. Fuente: DNP.

71

Es evidente, entonces, que la REA anterior redujo el arancel nominal, el aplicado y

la tasa de protección efectiva por debajo del 10%, niveles que en ningún caso

podrían calificarse de elevados, como lo hacen ver algunos analistas.

La estructura del arancel aplicado permite ver otros efectos. A pesar de tener un

arancel más alto, el sector agropecuario tiene renglones en los cuales se da un

arancel aplicado menor al de la industria. Por ejemplo, mientras la importación de

cebolla, tomate, papa, arveja y frijol tienen un arancel promedio de 33% en 2010, el

88% de estos productos ingresaron al país pagando un arancel del 0%, dado que el

80% del total provino de la CAN. Gracias a la CAN y a los regímenes especiales de

importación, el arancel aplicado fue de 1.6%.

Un primer análisis muestra que el sector agropecuario no está tan protegido con la

política arancelaria como pudiera parecer o como pretenden hacer aquellos

analistas que desconocen el aporte y la importancia geopolítica, económica y social

de la agricultura en Colombia, especialmente si tenemos en cuenta el impacto de

los TLC, que por definición, reduce de manera gradual o definitiva los aranceles

aplicados entre las partes.

Sector Agropecuario

Agricultura, caza, silvicultura y pesca

En este sector no hubo cambios significativos en la protección, producidos por la

REA, debido a que la mayoría de estos productos fueron excluidos de ella.

Productos alimenticios, bebidas y tabaco

En las actividades agroindustriales, se destaca la protección negativa de las

mezclas para alimentación infantil. Aunque el promedio del arancel de estos bienes

es cercano al 15%, sus importaciones provienen principalmente de México, Brasil y

Chile (70%) con un arancel aplicado del 0%, y de Argentina (22%) con uno del

10,6%. La leche en polvo y las harinas de trigo y soya, principales insumos de estos

alimentos, son importados con un arancel aplicado del 13,3%, de México y Estados

Unidos.

Es pertinente añadir, por último, que de acuerdo con el DNP

72

“las modificaciones realizadas al arancel de aduanas desde el 2008 le han permitido a

Colombia alcanzar un nivel de protección media dentro del conjunto de países de

América con los cuales tiene sus principales intercambios comerciales”61.

Pese a lo anterior, el MCIT prepara un nuevo revolcón arancelario desde hace 18

meses, por medio del cual pretende imponerle, de manera innecesaria, una nueva

rebaja arancelaria al agro colombiano, tal como se colige de la primera información

de prensa que dio cuenta de esta posibilidad:

“Revolcón arancelario: La política arancelaria del país es una verdadera colcha de

retazos. Así lo reconoce la viceministra de Comercio, Mariana Sarasti, quien

anuncia que se corregirá cuando tenga lista la nueva política arancelaria. Esta se

formulará tras conocer los resultados de un estudio contratado con el ex codirector

del Banco de la República, Juan José Echavarría, quien acaba de entregar el

diagnóstico. Con base en este estudio, el MinCIT redactará una propuesta para darlo

mayor coherencia al universo arancelario y corregir las distorsiones”62.

A comienzos del 2016, el MCIT nos confirmó en una comunicación oficial que

El gobierno nacional está estudiando la estructura arancelaria del país, con el

objetivo de proponer una reforma estructural que reduzca la dispersión de los

aranceles y las protecciones efectivos negativas.

Hasta el momento, no se ha elaborado una propuesta formal de reforma a la

estructura arancelaria actual sino que se han realizado diversos análisis y

evaluaciones con participación de los diversos actores involucrados. Uno de los

elementos que se ha utilizado en este análisis es el documento “Hacia un arancel más

equitativo en Colombia” elaborado por Juan José Echavarría.

El documento en mención es realmente una presentación del economista, Juan José

Echavarría, preparado en power point63, fechado el 20 de enero de 2016, que

61 DNP (2015). Nota sobre la Evolución de la Estructura Arancelaria de Colombia 2002/2014. Dirección de Estudios Económicos. Archivos de Economía. 62 Revista Dinero. Abril de 2015.

63 A pesar de los anuncios oficiales sobre la REA, a la fecha no hay un documento técnico de soporte de la propuesta en comento, salvo la mencionada presentación del 20 de enero de 2016.

73

evidencia falencias metodológicas serias, debida y oportunamente identificadas

por la Sociedad de Agricultores de Colombia, SAC64, así:

“En la mayoría de los casos no dispone de fuentes consultadas para las

mediciones, como es elemental en cualquier presentación rigurosa.

Falta de claridad en el contenido de datos.

Carencia de convenciones en muchos de los cuadros de resultado, lo que dificulta

o impide su adecuada lectura e interpretación”.

La SAC identifica con claridad el hecho que el análisis que efectúa Echavarría se

circunscribe a nivel de aranceles nominales y no de aranceles aplicados, lo cual,

como afirma la SAC, “distorsiona la realidad del país, lo que hace la propuesta

inconsistente”.

Ciertamente, Echavarría presenta un escenario arancelario alejado de la realidad en

materia agropecuaria, con aranceles superiores a los aranceles aplicados, que se

derivan de los diversos acuerdos comerciales negociados e implementados por

nuestro país en los últimos 20 años. El error de metodología de Echavarría genera

aranceles más altos que le permitan proponer una rebaja arancelaria innecesaria,

habida cuenta que los TLC vienen desgravando de manera programada, gradual y

selectiva la agricultura, acorde con lo dispuesto en la Ley 101 de 1993.

La SAC fundamenta sus objeciones técnicas adicionales respecto del uso por parte

de Echavarría de la matriz de insumo-producto del año del DNP del año 2002,

medición sin duda desactualizada, habida cuenta que “durante los últimos 14 años ha

habido una amplia transformación no sólo en los factores de producción, sino en los

términos de comercio y en los procesos de transformación productiva”. Para comprobar lo

anterior, bastaría mencionar que en este periodo, el PIB de Colombia se duplicó en

tamaño, lo cual es, por supuesto, un fenómeno de naturaleza estructural que no es

capturado adecuadamente por la anticuada matriz de insumo producto del DNP,

que aún se utiliza en forma anacrónica para definir la política arancelaria de

nuestro país.

En esencia, la propuesta de Echavarría pretende implementar un arancel bajo y

plano, aspiración en remojo desde hace más de 20 años, como se muestra a

continuación:

64 COMENTARIOS DE LA SAC A LA PRESENTACIÓN DE LA PROPUESTA DE REFORMA ARANCELARIA INTITULADA: “Hacia un Arancel más Equitativo en Colombia” (Juan José Echavarría – Enero, 2016). Ministerio de Comercio, Industria y Turismo”.

74

“La productividad creció más en los 1990s que en los 1980s, en buena parte gracias

al impacto de las reformas económicas adoptadas a comienzo de la década, y que la

evolución favorable de la productividad ha estado asociada con la apertura “hacia

dentro” (i.e. altas importaciones y bajos aranceles y para-aranceles), más que con las

mayores exportaciones y subsidios a las exportaciones”. (El subrayado es

nuestro)65.

Es claro que para Echavarría prima la apertura hacia adentro por encima de la

promoción de las exportaciones, elemento que no toma en cuenta la delicada

situación derivada de la balanza comercial de la balanza de pagos, cuyo déficit

como proporción del PIB puede cerrar el año 2016 en 5,3%, uno de los más

elevados del mundo.

La propuesta de REA 2016 pretende aplicar un bajo arancel, homogéneo que

“elimine las actividades de lobby derivados de los altos aranceles, ii) defina las

reglas de juego para operar las cadenas de valor, iii) incremente las importaciones y

el PIB”.

Según Echavarría, el arancel colombiano es cada vez más disperso. En opinión de

Echavarría, este es el momento para “pensar en la reforma arancelaria, ahora que la tasa

de cambio se ha devaluado casi 40%”. Y concluye afirmando que “la modificación del

arancel afecta solo una porción de nuestro comercio, dado que se negociaron los acuerdos

comerciales”, con lo cual pretende minimizar el impacto sobre el sector

agropecuario. Sin embargo, Echavarría no menciona que adelantar una REA en

medio de las desgravaciones de los acuerdos comerciales con Estados Unidos,

Unión Europea, Canadá, México, EFTA, para mencionar solamente algunos

acuerdos, generaría inseguridad jurídica y alteraría de manera adversa el balance

de lo negociado en cada uno de estos TLC, con lo cual solo se favorecerían los

exportadores de estos países, además de Mercosur, y por supuesto, los

intermediarios nacionales e importadores, que se beneficiarían de mayores

márgenes comerciales derivados de los menores aranceles, en detrimento de los

productores nacionales.

Colombia Siembra también sufriría, programa oficial que entraría en un limbo

comercial y jurídico, por los perversos incentivos que se generarían a favor de las

65 Fuente: La Productividad y sus Determinantes: El Caso de la Industria Colombiana. Juan José

Echavarría, María Angélica Arbeláez, María Fernanda Rosales. Febrero de 2006.

75

importaciones, a costa de la producción agropecuaria de los sectores cobijados por

la REA.

Ahora bien, Echavarría justifica su propuesta por el hecho que las Medidas No

Arancelarias, MNA, han crecido desde la Apertura de los años 90, para lo cual

afirma que diversos autores muestran que la protección nominal del arancel

implícito equivale a tres veces los niveles actuales, uno de los más altos del mundo,

asevera, factor que contribuye a explicar las razones por las cuales varias firmas

colombiana han decidido emigrar en lugar de mantener su operación en Colombia.

Resulta curioso el argumento de Echavarría respecto de las MNA, pues de manera

implícita propone rebajar los aranceles para contrarrestar los sobrecostos que

conllevan las MNA. Así, pues, en lugar de ir al origen del problema, las MNA, y

remediarlo, Echavarría prefiere favorecer una reforma arancelaria, para que sea la

agricultura la que pague la factura por los demás sectores productivos.

En consecuencia, examinemos en la práctica este importante asunto de las MNA.

Medidas No Arancelarias de Colombia

El MCIT y el International Trade Center, ITC, de Suiza66, realizaron, con el apoyo del

Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas de la Universidad del Rosario,

una encuesta nacional a 700 exportadores e importadores, por medio del cual

buscaban identificar las barreras comerciales no arancelarias67 que enfrentan las

empresas colombianas e determinar los cuellos de botella que obstaculizan el

intercambio comercial. Esta información les permite, al sector público y al privado,

entender a cabalidad el ambiente actual de los negocios de comercio exterior, a fin

de fomentar el crecimiento y la competitividad de las exportaciones colombianas,

más allá de la política arancelaria tradicional68.

La relevancia local e internacional de las MNA, es evidente, especialmente si

tenemos en cuenta que estas conllevan un costo implícito del 20% al 30% del

comercio internacional, superior a los aranceles aplicados en el comercio mundial,

66 El Centro de Comercio Internacional es una agencia de desarrollo creada hace 50 años por la ONU y la OMC. 67 Las medidas no arancelarias conllevan un costo implícito del orden del 20%-30% del comercio internacional, superior a los aranceles aplicados en el comercio mundial, que es del orden del 5%, superior a los costos relativos de los temas aduaneros, que es de alrededor del 10%. 68 ITC (2015).

76

que es del orden del 5%, incluso por encima de los costos relativos asociados a los

temas aduaneros, que son del 10% de los flujos de comercio global69.

El ITC confirma que en el 65% de los casos, los problemas reportados por los

exportadores se explican por atascos burocráticos70, que los exportadores

consideran “gravosos”71. El ITC identificó siete medidas que enredan los negocios

de exportación de nuestro país: inspección, requisitos técnicos, certificaciones,

impuestos y gravámenes, licencias o permisos, registros de exportación y medidas

de reexportación. Las entidades responsables mencionadas en este estudio son la

Dian, la Policía antinarcóticos, el ICA y el INVIMA72.

El análisis de las MNA concluye que el 42 por ciento de los empresarios enfrentan

restricciones no arancelarias, fenómeno especialmente agudo entre las compañías

de alimentos y las firmas medianas.

En el 65% de los casos, los obstáculos no arancelarios son de procedimiento,

originados en la maraña de normas colombianas, que reiteramos los exportadores

consideran “gravosos”. Entre las barreras señaladas, se destacan 3 que explican el

90% de las trabas domésticas de este sesgo anti exportador, tal como mencionamos

previamente: inspecciones a las exportaciones que realizan la Dian y la Policía

Antinarcóticos, costosos y exigentes requisitos específicos por producto y

certificaciones requeridas por entidades como el Ministerio de Medio Ambiente, el

ICA y el INVIMA, donde las demoras y la arbitrariedad pueden ser la regla y no la

excepción.

A pesar de que el grueso de la problemática exportadora nacional es de origen

oficial, nuestros principales socios también tienen responsabilidad directa. Los

problemas están focalizados en 2 de los socios andinos, Estados Unidos y

curiosamente en todos los socios comerciales de la Alianza Pacifica. En el caso de

Perú, socio andino y miembro de la Alianza del Pacífico, el 93% de los

69 Arancha, González. Directora Ejecutiva del ITC (2015). Desafíos Frente a las Medidas no Arancelarias y obstáculos al comercio en Colombia. 70 Cabe añadir el adverso efecto del Decreto 380 del 2012, que promovió el cierre de 3.800 comercializadoras internacionales. Actualmente sobreviven cerca de 250 de estas compañías, que en el pasado eran un motor del comercio internacional de Colombia. 71 Espinosa Fenwarth, Andrés (2015). Freno de mano a las exportaciones. Portafolio. 72 Espinosa Fenwarth, Andrés (2015). Trabas a la facilitación del comercio. Portafolio.

77

impedimentos para exportar se originan en ese país. En Ecuador, además de

imponer ilegalmente una sobretasa discriminatoria contra el comercio de

Colombia, el ITC sostiene que el 80% de las MNA se genera en la nación vecina.

Venezuela es caso aparte; la prevalencia de la visión política de corte puramente

ideológico sobre los temas económicos favorece a China, Argentina, Brasil y

Nicaragua, en detrimento de nuestros intereses comerciales.

México, otro socio de la Alianza del Pacífico, además de activar la demora en la

expedición de visados sanitarios73, no acepta los certificados oficiales del ICA, con

lo cual paraliza las exportaciones del agro nacional. En materia de etiquetado, la

falta de transparencia les impide a los exportadores colombianos cumplir con las

normas exigidas por las entidades mexicanas.

Desde la óptica de las importaciones, el ITC identifica ocho MNA, de las cuales tres

abarcan más del 70% de los casos identificados: inspecciones previas,

evaluaciones de conformidad y requisitos técnicos. Las inspecciones incluyen

aquellas prácticas directamente relacionadas con la verificación, consignación,

supervisión y control del envío de mercancías, antes de ingresar al país de destino.

Esta medida involucra a las 4 entidades oficiales mencionadas, encargadas de los

procesos de inspección física simultánea, además de las compañías navieras y

puertos. El 87% de los encuestados confirman que las trabas son de procedimiento,

mientras que en el 13% de los casos, consideran que es una combinación entre las

dificultades para cumplir la norma y la existencia de obstáculos de procedimiento.

En cualquier caso, al final norma y procedimiento se erigen en trabas al comercio.

De lo anterior, resulta evidente que entre los sobrecostos que afectan actualmente

el comercio exterior colombiano, tanto de exportación como de importación,

sobresalen las MNA, las cuales son totalmente ajenas y por esto mismo,

independientes de los niveles arancelarios vigentes. Así las cosas, no tiene sentido

alguno proponer una rebaja arancelaria, supuestamente de carácter estructural,

para compensar el costo país derivado del diseño y particularmente de la

aplicación de MNA en Colombia, la mayoría de origen oficial.

Al comparar los aranceles de Colombia con los aplicados por sus principales socios

comerciales, como se observa en la Tabla No. 9, podemos comprobar que nuestro

73 En México, no es infrecuente que se utilicen las medidas sanitarias y fitosanitarias como una barrera escondida al comercio legítimo, ajenas, por tanto, al soporte científico requerido para su implementación.

78

país solo hace uso de aranceles ad valorem74, los cuales, salvo el caso del SAFP, son

aranceles fijos, los cuales, todos, pueden llegar a 0%.

Tabla 9. Productos Agropecuarios Ámbito OMC NMF aplicados 2014

Países

Productos Exentos

0<=5 5<=10 10<=15 15<=25 25<=50 50<=100 >100

Aranceles No Ad-

Valorem en

porcentaje

Líneas arancelarias e importaciones en porcentaje

Colombia 0,4 13,6 28,7 44,5 9,5 0,0 3,4 0,0 0,0

Estados Unidos

30,8 46,4 12,2 5,0 3,1 1,5 0,3 0,8 41,5

Unión Europea 31,7 10,1 17,5 13,5 11,4 8,7 3,4 0,8 31,2

Canadá 59,3 9,1 16,2 5,8 1,5 1,8 1,2 5,0 12,3

Suiza 30,3 28,3 9,3 4,2 3,8 6,8 7,3 9,8 69,7

Islandia 64,0 2,2 3,5 0,7 4,3 6,0 11,9 7,3 18,4

Noruega 45,4 8,2 2,4 3,3 4,4 8,2 11,4 16,7 49,8

China 7,5 9,1 26,0 24,0 24,7 6,4 2,6 0,0 0,3

Indonesia 8,5 81,8 5,1 0,2 1,5 1,1 0,2 1,6 3,3

Corea del Sur 5,6 18,4 22,3 1,1 13,0 28,5 2,0 9,0 3,2

Japón 36,6 17,7 16,9 7,3 11,3 6,2 0,7 2,5 11,6

Ecuador 22,7 3,2 5,7 10,0 35,6 20,5 2,2 0,0 1,5

Perú 34,7 0,0 57,7 4,4 0,0 0,0 0,0 0,0 2,0

Fuente: Organización Mundial de Comercio e Inverdies Ltda.

En cambio, los países referenciados en la Tabla No. 9 hacen uso extensivo de

aranceles específicos75, mixtos76 y matriciales complejos77, los cuales, sin excepción

fluctúan de manera inversamente proporcional al precio del producto final o de

sus materias primas en el caso de los aranceles matriciales, los cuales nunca llegan

a cero arancel, con lo cual maximizan la protección en las fases descendentes de los

ciclos de precios, que es precisamente cuando más se requiere su acción comercial,

hasta alcanzar niveles prohibitivos, incluso por encima del 500%.

74 Arancel que se impone en términos de un porcentaje sobre el valor de la mercancía. 75 Arancel que se aplica en cargas arancelarias por unidad o cantidad de mercancía importada. 76 Arancel que combina aranceles ad valorem y aranceles específicos. 77 Los aranceles matriciales complejos en el Espacio Económico Europeo son aquellos que establecen el arancel de un producto elaborado con base en aranceles calculados para cada insumo por separado, los cuales al final se suman para arrojar el arancel total, por lo general de naturaleza prohibitiva, especialmente si contienen azúcar o leche en polvo.

79

En particular, podemos afirmar que entre un tercio y las dos terceras partes de los

aranceles aplicados por Europa, esto es, la Unión Europea y los países de EFTA, no

son ad-valorem, es decir, son aranceles específicos o matriciales complejos, que son

los instrumentos que más protección ofrecen a la agricultura en sus economías,

dada su naturaleza variable y contra cíclica. Lo anterior no contempla las MNA

aplicadas al sector hortofrutícola europeo, como los Precios de Entrada78,

instrumento que en baja estación impide eficazmente el comercio de los productos

ajenos al Espacio Económico Europeo y a sus antiguas colonias, favorecidas

anteriormente por la antigua Convención de Lomé y actualmente por el generoso

Acuerdo de Cotonú.79

El caso de Estados Unidos es similar, pues esta nación también hace uso

importante de los aranceles específicos para proteger su agricultura, así como de

cuotas de importación previstas en la Sección 22 de la Ley de Comercio de 193580,

que se aplican de forma particular, y de manera directamente proporcional al

grado de elaboración, fenómeno conocido como escalonamiento arancelario, el

cual otorga mayor protección arancelaria a los productos con mayor valor

agregado. A lo anterior se suman las limitaciones, cuotas y demás restricciones a

las importaciones que Estados Unidos impone de manera discriminatoria al azúcar

desde 198281, que traban por completo los flujos comerciales de países productores

y exportadores como Colombia.

78 El Diario Oficial de la Unión Europea publicó el Reglamento Delegado (UE) número 499/2014 de la Comisión de 11 de marzo de 2014, sobre el sector de frutas y hortalizas, que incluye modificaciones el régimen de Precios de Entrada, que lo hacen cada vez más restrictivo y proteccionista. Este Reglamento eleva los aranceles en baja estación a niveles prohibitivos para países como Colombia. 79 El Acuerdo de Cotonú favorece el intercambio comercial y de asistencia económica y social, firmado entre la Unión Europea y los 78 Estados de África, Caribe y Pacífico, ACP en Cotonú, Benín, en el año 2000. 80 Posiblemente la excepción es tabaco, producto que en Estados Unidos tiene un arancel ad valorem prohibitivo de 350%. 81 El programa de azúcar de Estados Unidos comprende préstamos de sostenimiento de los precios, cuotas de comercialización para limitar la cantidad de azúcar que cada procesador puede vender; cuotas de importación para controlar la cantidad de azúcar que entra en el mercado y respaldo del USDA en el evento en que las cuotas de azúcar sean insuficientes para evitar un exceso de azúcar proveniente de los países en desarrollo que se benefician de las cuotas consolidadas en la OMC y de los TLC bilaterales con Colombia, Perú y Centroamérica, que a su vez podrían dar lugar a precios de mercado por debajo de los niveles garantizados para azúcar y etanol. A ello se suman los límites impuestos a las importaciones estadounidenses de azúcar de México y el establecimiento de precios mínimos para la importación de azúcar de México, que fundamentalmente cambiaron el contenido

80

A continuación se presenta una comparación de los aranceles aplicados de los

principales grupos de productos agropecuarios, según el ámbito de la OMC, del

cual se infiere y se confirma el elevado nivel de protección de sus agriculturas, con

aranceles específicos y matriciales, que al ser convertidos a ad valorem, pueden

sobrepasar el 1.000%. Ciertamente, los aranceles de Colombia en agricultura, todos

ad valorem, son mucho más bajos que los aplicados por los principales socios

comerciales de Colombia, como se observa en la Tabla No. 10.

Tabla 10. Aranceles Aplicados, Convertidos a Ad Valorem (%)

Países

Grupos de productos

Productos animales

Productos lácteos

Frutas, legumbres,

plantas

Café, te

Cereales y otras

preparaciones

Semillas oleaginosas,

grasas y aceites

Azúcares y

artículos de

confitería

Bebidas y

tabaco

Otros Productos agrícolas

Colombia 80 98 60 15 80 20 20 15 70

Estados Unidos 26 188 132 44 44 164 55 350 52

Unión Europea 138 122 182 22 52 176 81 166 75

Canadá 476 314 19 265 277 218 13 256 206

Suiza >1000 829 >1000 60 265 234 278 390 373

Islandia 20 10 20 10 150 10 11 150 5

Noruega 567 443 473 106 531 260 110 544 >1000

China 25 20 30 32 65 30 50 65 38

Indonesia 20 10 20 10 150 10 11 150 5

Corea del Sur 89 176 887 514 800 630 243 270 754

Japón 360 586 268 138 783 381 50 48 215

Ecuador 86 54 30 30 68 32 30 30 45

Perú 11 0 11 11 11 6 6 11 6

Fuente: OMC - Perfiles Arancelarios 2016.

La SAC82 analizó los aranceles efectivamente aplicados a un grupo representativo

de productos sensibles en el marco del TLC con Estados Unidos (Ver Tabla 11), que

confirma que estos son, salvo el caso de arroz y cuartos traseros, bajos, sobre lo

cual se pueden hacer dos comentarios. En primer lugar, se confirma el hecho que el

agro nacional no requiere mayores rebajas arancelarias. Y segundo, se mantiene

de NAFTA y por ende el intercambio bilateral en azúcar, derivado de una investigación previa antidumping. Fuente. CRS (2016). U.S. Sugar Program Fundamentals. 82

Ocampo, José Antonio, en colaboración con Alejandro Vélez et al (2016). Informe de Avance presentado a la SAC. Estudio de Política Comercial Agropecuaria Colombiana en el Contexto Internacional.

81

latente la preocupación que la Dian no esté cobrando ni los importadores estén

pagando los aranceles que corresponden según el TLC.

Tabla 11. Aranceles Efectivamente Aplicados a los Productos Sensibles de la Agricultura Colombiana

Año Leche Arroz

Papa

Maíz Amarillo

Maíz Blanco

Cuartos Traseros de Pollo

Carne de

Cerdo

Azúcar Blanco

Azúcar Crudo Papa

Fresca Precocida Congelada

Precocida sin

Congelar

2006 - 80,0% 4,0% 18,8% 20,0% 6,1% 27,3% 209,0% 13,7% 0,0% 0,0%

2007 50,0% 80,0% 1,3% 18,4% 12,7% 2,1% 17,9% 68,4% 11,8% 11,3% 2,3%

2008 33,0% 80,0% - 17,8% 13,7% 1,5% 16,7% 58,8% 19,2% 7,1% 0,0%

2009 45,6% 80,0% - 17,0% 19,3% 4,7% 8,3% 111,5% 18,2% 1,1% -

2010 10,6% 80,0% 15,0% 17,4% 19,4% 4,0% 24,0% 119,1% 19,2% 7,0% -

2011 98,0% 80,0% 15,0% 16,9% 13,9% 1,3% 12,0% 90,7% 15,0% 2,0% -

2012 1,5% 80,0% 11,9% 13,5% 8,7% 1,5% 0,0% 75,7% 7,5% 7,1% -

2013 19,8% 80,0% 11,3% 9,0% 1,9% 2,7% 0,0% 86,6% 15,4% 11,0% -

2014 0,4% 80,0% 15,0% 9,7% 0,9% 6,2% 2,0% 84,3% 9,6% 9,2% 3,3%

2015 0,2% 80,0% 15,0% 9,7% 1,1% 7,6% 3,8% 66,8% 4,1% 13,0% 8,9%

Fuente: SAC con base en Recaudos Aduaneros. DIAN. Ocampo, José Antonio, en colaboración con Alejandro Vélez et al (2016). Informe de Avance presentado a la SAC. Estudio de Política Comercial Agropecuaria Colombiana en el Contexto Internacional.

VII. Conclusiones y Recomendaciones

En Colombia, el carácter multifuncional de la agricultura se comprueba al valorar

adecuadamente su contribución estratégica al desarrollo económico, la provisión

de alimentos, sostén de la seguridad alimentaria, reducción de la pobreza y la

vulnerabilidad en las áreas rurales, fortalecimiento de la protección ambiental, la

sustentabilidad y la protección de la biodiversidad, reducción de las disparidades

de los ingresos entre áreas urbanas y rurales y cimentación de la paz en el campo.

Desde hace más de 20 años, el MADR tiene como mandato la adecuación del sector

agropecuario a los vientos de la globalización, así como la apropiada protección de

la producción nacional agropecuaria y pesquera, para lo cual debe estimular la

eficiencia, la competitividad y la modernización de la producción y la

comercialización del agro nacional, así como establecer los mecanismos de defensa

comercial, incluidos los aranceles, las salvaguardias y demás mecanismos

compensatorios en los casos en que se generen condiciones de daño o amenaza de

daño a la producción y el empleo nacional.

82

Para ello, el MADR debe formular y adoptar, en coordinación con el MCIT, la

Política de Comercio Exterior Agropecuaria de nuestro país, incluidos los asuntos

relacionados con las negociaciones comerciales internacionales en los temas

relacionados con el sector agropecuario. Se requiere, así, una Política Comercial

Agropecuaria congruente en todo, con los postulados, instrumentos y metas del

MADR, y en particular, de Colombia Siembra.

La Política Comercial Agropecuaria debe enmarcarse dentro de los compromisos

internacionales adquiridos por Colombia en los diferentes TLC negociados por

Colombia, pero valorando y respetando, como corresponde, el aporte real de la

agricultura colombiana y su impacto sobre el desarrollo territorial del orden

nacional.

Las lecciones de la experiencia peruana confirman la necesidad de que las políticas

y programas de promoción, fomento de exportaciones y el régimen tributario

nacional sean favorables y de largo aliento para que sean eficaces, en lugar de

medidas de corto plazo para corregir eventuales desequilibrios coyunturales.

Desde hace 13 años, Perú tiene una política clara e integral de largo plazo, que

promueve de manera decidida y eficaz la agricultura y las exportaciones del sector

a nivel mundial. Colombia está en mora de emprender esta ruta empresarial.

En los últimos 18 a 24 meses, el Comité Triple A ha estado particularmente activo,

especialmente virtual, en lo referente a la definición de cambios de fondo en

materia arancelaria agrícola, mediante suspensiones y acotamiento del SAFP y

aplicación de aranceles de 0% para un grupo representativo del agro. Resulta

particularmente preocupante que sin estudios de impacto sectorial agrícola, el

MCIT, vía el Comité Triple A, esté modificando por goteo, por presión de los

industriales y sin reciprocidad, la Política Comercial Agropecuaria, en detrimento

de lo acordado en los diversos TLC, que prescriben una apertura gradual, selectiva

y recíproca del agro nacional.

La tendencia observada en estos meses es hacia una aceleración de las condiciones

de acceso a favor de nuestros principales socios comerciales, y en particular, para

beneficio de los intermediarios nacionales, los productores y exportadores de

nuestros principales mercados, sin contraprestación alguna, en detrimento de los

productores agrícolas colombianos. De mantenerse esta tendencia, podrían incluso

ponerse en riesgo los pilares de Colombia Siembra, que, como vimos previamente,

procura afianzar y promover la producción nacional, reemplazar las importaciones

del agro de un grupo importante de productos y fomentar sus exportaciones.

83

Para poder adelantar una política objetiva de defensa comercial del sector

agropecuario, es menester reformar el Comité Triple A, para que las entidades

rectoras de la Política Comercial Agropecuaria en Colombia –el MCIT y el MADR-

tengan igual peso y reconocimiento en estas materias, definidas por las normas

vigentes en el Decreto 3303 del 2006, el cual en la práctica se ha convertido en una

poderosa instancia de cierre, que define la política comercial y arancelaria del país.

Del análisis previo en este documento, resulta indispensable modificar la norma y

los procedimientos operativos del Comité Triple A en la siguiente dirección:

Es esencial cambiar el sistema de votación. Para cumplir con lo anterior,

cuando se trate de cualquier aspecto de la Política Comercial Agropecuaria,

incluida la modificación de los aranceles del sector agropecuario, el Comité

Triple A atenderá los criterios objetivos que para su adecuada operación fije

el MADR, bajo la coordinación técnica de la Oficina de Asuntos

Internacionales, cuyo concepto previo y favorable se establece como una

condición fundamental previa para su aprobación y consecuente aplicación.

En materia operativa, es imprescindible que las reuniones del Comité Triple

A sean, todas, presenciales, ordinarias o urgentes. Si son urgentes, el MCIT

deberá justificar la urgencia manifiesta por escrito y consignarlo en las Actas

correspondientes.

Se propone que bajo ninguna circunstancia, el Comité Triple A tomará

decisiones sobre temas agropecuarios, sin la presencia del miembro

principal del MADR, sin coordinación previa con el MADR.

En todos los casos, los documentos técnicos de apoyo preparados por el

MCIT para la toma de decisiones en el Comité Triple A deben ser enviados a

todos sus miembros con la correspondiente convocatoria, y por tanto, de

manera previa al a realización de su reunión. El Acta correspondiente

incluirá, en todos los casos, un resumen de sus principales argumentos.

Por último, las Actas deben reflejar adecuadamente los debates y

contabilizar la votación y los argumentos a favor y en contra por cada

miembro, sin excepción.

Ahora bien, al examinar la página web de la DIAN relativa a los contingentes, es

claro que no hay control alguno sobre lo acordado en la materia en los TLC, lo cual

debería ser fuente de preocupación para establecer rápidamente correctivos por

parte del MADR, consistentes en exigirle a la Dirección de Aduanas cumplir con

las normas aplicables para que informe de manera periódica, oportuna y

84

permanente, todo lo correspondiente a los contingentes arancelarios vigentes,

incluidos los volúmenes importados, aranceles pagados y los empresarios

beneficiados.

Resulta alarmante desde la perspectiva comercial, que de manera sistemática el

ingreso de varios productos sensibles se esté dando por encima de los niveles de

los contingentes arancelarios, a pesar de los aranceles extra-cuotas elevados

negociados en los TLC, que, teóricamente, deberían servir de muro de contención

contra un crecimiento desmedido de las exportaciones más allá de estos niveles,

especialmente durante los primeros años en los cuales operan los periodos de

gracia o condiciones restringidas de acceso en los productos de origen

agropecuario.

El MADR puede -y debe- exigirle a la Dirección de Aduanas la entrega periódica,

para todos los TLC que contengan SEA para defensa de la agricultura, la

información correspondiente a cada operación de importación amparada por los

TLC, a fin de vigilar de manera estrecha el cumplimiento de lo convenido en

materia comercial, tanto en lo concerniente a aranceles, como contingentes y

aplicación de la SEA. Esta información resulta esencial para la evaluación periódica

del cumplimiento de los TLC, como para la defensa de la producción agropecuaria

nacional, en los casos en que los niveles de importaciones superen los niveles

acordados en los contingentes y en las SEA sectoriales agropecuarias de los

diversos TLC.

En relación con la Reforma Arancelaria Estructural, la SAC identifica con claridad

el hecho que la propuesta en remojo se circunscribe al nivel de aranceles nominales

y no de aranceles aplicados, lo cual distorsiona la realidad del país, lo que hace la

propuesta inconsistente. Es claro que la propuesta de Reforma Arancelaria

Estructural propone una apertura hacia adentro, por encima de la promoción de

las exportaciones y de Colombia Siembra, elementos que no toman en cuenta la

delicada situación derivada de la balanza comercial de la balanza de pagos, ni el

hecho que están de por medio las desgravaciones de los acuerdos comerciales con

Estados Unidos, Unión Europea, Canadá, México, EFTA y Mercosur. Ello generaría

mayor inseguridad jurídica y alteraría de manera adversa el balance de lo

negociado en cada uno de estos TLC, lo cual solo favorecería a los exportadores de

estos países y a los intermediarios nacionales e importadores, que se beneficiarían

de mayores márgenes comerciales derivados de los menores aranceles, en

detrimento de los productores nacionales. Colombia Siembra también sufriría,

programa oficial que entraría en un limbo comercial y jurídico, por los perversos

85

incentivos que se generarían a favor de las importaciones, a costa de la producción

agropecuaria de los sectores cobijados, todo lo cual hace innecesario su concreción

en la realidad.

86

VIII. Referencias Bibliográficas

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89

Anexo 1. Medidas de Salvaguardia

TLC de Colombia-- EE.UU.

Mercancía Clasificación Arancelaria Nivel de Activación

Carne de Res de Calidad Estándar

02013000.B, 02022000.B, 02023000.B, 02012000.B

140% del contingente

Aves que han terminado su ciclo productivo <<Spent Fowl (chickens)>>

02071100.A, 02071200.A. 130% del contingente

Cuartos traseros de pollo 02071300.A, 02071400.A, 16023200.A 130% del contingente

Fríjol Seco 07133190, 07123290, 07133391, 07133392, 07133399, 07133991, 07133992, 07133999.

130% del contingente

Arroz 10061090, 10062000, 10063000, 10064000. 120% del contingente

Medidas de Salvaguardia del Acuerdo Comercial de Colombia - Unión Europea

Mercancía Líneas Arancelarias Año Volumen de importación de

activación (toneladas métricas)

Leche en polvo 04021010, 04021090, 04022111, 04022119, 04022191, 04022199.

Entrada en vigor 2013

20 % por encima del contingente prorrateado correspondiente

2013 5.280

2014 5.760

2015 6.240

2016 6.720

2017 7.200

2018 7.680

2019 8.160

2020 8.640

2021 9.120

2022 9.600

2023 10.080

2024 10.560

2025 11.040

2026 11.520

2027 12.000

2028 12.480

2029 12.960

Mercancía Líneas Arancelarias Año Volumen de importación de activación (toneladas métricas)

Leche en polvo 04022911, 04022919, 04022991, 04022999, 04029110, 04029190,

04029990.

Entrada en vigor 2013

20 % por encima del contingente prorrateado correspondiente

2013 660

2014 720

2015 780

90

2016 840

2017 900

2018 960

2019 1.020

2020 1.080

2021 1.140

2022 1.200

2023 1.260

2024 1.320

Mercancía Líneas Arancelarias Año Volumen de importación de activación (toneladas métricas)

Lactosuero 04041010, 04041090, 04049000.

Entrada en vigor 2013

20 % por encima del contingente prorrateado correspondiente

2013 3.300

2014 3.600

2015 3.660

2016 3.720

2017 3.780

2018 3.840

2019 3.900

2020 3.960

2021 4.020

2022 4.080

2023 4.140

2024 4.200

Mercancía Líneas Arancelarias Año Volumen de importación de activación (toneladas métricas)

Queso 04062000, 04063000, 04064000, 04069040, 04069050, 04069060, 04069090.

Entrada en vigor 2013

20 % por encima del contingente prorrateado correspondiente

2013 3.049

2014 3.326

2015 3.604

2016 3.881

2017 4.158

2018 4.435

2019 4.712

2020 4.990

2021 5.267

2022 5.544

2023 5.821

2024 6.098

2025 6.376

2026 6.653

2027 6.930

2028 7.207

2029 7.484

91

Mercancía Líneas Arancelarias Año Volumen de importación de activación (toneladas métricas)

Formula láctea para niños

19011010, 19011091, 19011099

Entrada en vigor 2013

20 % por encima del contingente prorrateado correspondiente

2013 1.452

2014 1.584

2015 1.716

2016 1.848

2017 1.980

2018 2.112

2019 2.244

2020 2.376

2021 2.508

2022 2.640

2023 2.772

2024 2.904

2025 3.036

2026 3.168

2027 3.300

2028 3.432

2029 3.564

Medidas de Salvaguardia de Colombia con Canadá

Mercancía Clasificación Arancelaria Nivel de Activación

Cortes Finos 02013010, 02023010, 02012000A, 02022000A

150% del contingente

Carne Estándar 02011000, 02012000B, 02013090, 02021000, 02022000B, 02023090

120% del contingente

Carnes Varias 02061000, 02062100, 02062200, 02062900, 05040010, 05040020, 05040030

120% del contingente

Fríjol Seco 07133290, 07133391, 07133392, 07133399, 07133999

120% del contingente

Anexo 2. Evaluación de Contingentes Arancelarios 2012-2014

TLC COL – EE.UU.

Producto

Contingenté Arancelario

Contingenté Arancelario

Contingenté Arancelario

Importaciones Tons Métricas

2012

Importaciones Tons Métricas

2013

Importaciones Tons Métricas

2014

Diferencia Contingente-

Importaciones 2012

Diferencia Contingente-

Importaciones 2013

Diferencia Contingente-

Importaciones 2014

2012 (Tons. Métricas)

2013 (Tons. Métricas)

2014 (Tons. Métricas)

Carne de Bovino de Calidad Estándar

2.100 2.205 2.315 102 141 196 1.998 2.064 2.119

0201203550

2.100 2.205 2.315

5 0 2

0201206000 18 0 0

0201303550 29 94 116

0201306000 6 14 18

0202206000 1 20 36

0202203550 43 14 25

Despojos de Carne Bovino 4.642 4.897 5.167 1.205 2.659 4.220 3.437 2.238 947

0206100000

4.642 4.897 5.167

3 0 0

0206220000 402 457 839

0206290090 153 305 187

0504000080 523 894 1.698

0504000070 0 550 789

0504000050 8 215 622

0504000090 25 6 0

0504000020 92 232 85

0504000040 0 1 0

Aves que han terminado su ciclo productivo

412 424 437 658 567 1.338 -246 -143 -901

0207110020

412 424 437

19 11 0

0207110040 3 2 0

0207120040 617 530 1.274

0207120020 19 24 64

Cuarto Traseros de Pollo 27.040 28.122 29.246 30.967 34.248 31.533 -3.927 -6.126 -2.287

0207140090

27.040 28.122 29.246

25.906 20.339 19.204

0207140010 1.149 4.742 3.358

0207140025 99 117 337

0207140030 92 346 71

0207140050 0 0 0

0207130000 15 2 76

93

1602320035 3.308 7.881 7.638

1602320050 400 821 848

Leche en Polvo 5.500 6.050 6.655 2.823 2.370 7.979 2.677 3.680 -1.324

0402100000 5.500 6.050 6.655

2.330 2.197 5.431

0402210000 494 172 2.548

Yogurt (0403100000) 110 121 133 27 2 13 83 119 120

Mantequilla 550 605 666 20 52 2 530 553 664

0405200000

550 605 666

0 0 0

0405100000 2 0 0

0405900000 18 52 2

Queso 2.310 2.541 2.795 1.213 2.128 2.991 1.097 413 -196

0406300000

2.310 2.541 2.795

183 584 762

0406100000 619 809 908

0406200000 111 344 510

0406909550 224 341 455

0406901000 73 47 294

0406400000 0 1 8

0406906500 4 2 54

Productos Lácteos Procesados (1901100000)

1.100 1.210 1.331 134 203 223 966 1.008 1.108

Helado (2105000010) 330 363 399 132 176 161 198 187 238

Frijol Seco 16.538 17.364 17.364 782 1.838 3.895 15.756 15.526 13.469

0713316000

15750 16538 17364

0 0 0

0713311000 0 0 0

0713322000 0 83 0

0713335040 209 37 229

0713335020 179 10 182

0713333000 360 602 2.538

0713335070 10 9 6

0713331040 0 19 138

0713331020 0 0 21

0713395170 0 0 612

0713395150 0 1.062 20

0713395190 2 0 23

0713395160 0 0 0

0713395120 0 0 0

0713395110 0 0 87

0713395130 23 1 0

0713391100 0 14 39

Maíz Amarillo 2.100.000 220.500 2.315.250 108.904 645.612 4.035.050 1.991.096 -425.112 -1.719.800

94

1005902030

2.100.000 220.500 2.315.250

107.945 644.267 4.015.698

1005902035 0 0 4.411

1005904065 0 0 4.411

1005902020 0 0 8.620

1005904049 959 1.345 1.910

Maíz Blanco (1005904055) 136.500 143.325 150.491 123.850 103.193 229.401 12.650 40.132 -78.910

Sorgo (1007900000) 21.000 22.050 23.153 0 0 0 21.000 22.050 23.153

Glucosa 10.500 11.025 11.576 5.801 3.968 6.510 4.700 7.058 5.067

1702300040 10.500 11.025 11.576

2.698 1.087 3.455

1702300020 3.103 2.880 3.055

Comida para animales domésticos (2309100000)

8.640 9.331 10.078 3.927 5.589 5.968 4.713 3.742 4.110

Alimento balanceado para animales

194.250 203.963 214.161 9.435 12.344 11.704 184.815 191.619 202.457

2309901050

194.250 203.963 214.161

3.920 3.506 1.447

2309901020 3.386 5.875 4.331

2309908500 1.345 1.431 1.297

2309901010 212 69 130

2309901040 465 523 726

2309903010 0 829 3.640

2309901030 107 112 133

Arroz 31.200 32.448 33.746 97.299 106.780 94.986 -66.099 -74.332 -61.240

1006309010

31.200 32.448 33.746

67.289 64.669 57.927

1006100000 22.772 8.450 19.791

1006309020 240 227 1.597

1006301020 289 29.493 15.051

1006400000 206 1.473 318

1006309030 4.816 2.069 100

1006204040 0 29 9

1006204060 77 102 47

1006301040 0 64 19

1006309040 191 85 77

1006204080 1.364 93 49

1006204020 29 25 1

1006202000 28 0 0

Aceite Crudo de Soya (1507100000)

31.200 32.448 33.746 23.099 79.936 48.747 8.101 -47.488 -15.001

Data Source: U.S. Census Bureau Trade Data. USDA. Inverdies Ltda.

95

Evaluación de Contingentes Arancelarios 2015-2016

TLC COL – EE.UU.

Producto

Contingenté Arancelario

Contingenté Arancelario Importaciones Tons

Métricas 2015 Importaciones Tons

Métricas 2016*

Diferencia Contingente-

Importaciones 2015

Diferencia Contingente-

Importaciones 2016* 2015 (Tons. Métricas)

2016* (Tons. Métricas)

Carne de Bovino de Calidad Estándar

2.431 2.553 131 72 2.300 2.481

0201203550

2.431 2.553

10 0 0201206000 0 0 0201303550 102 12

0201306000 19 7

0202206000 0 32 0202203550 0 22

Despojos de Carne Bovino

5.451 5.751 1.757 1.120 3.695 4.631

0206100000

5.451 5.751

50 0 0206220000 533 772 0206290090 273 172

0504000080 467 49 0504000070 329 26.2 0504000050 19 80

0504000090 0 0 0504000020 86 48 0504000040 0 0

Aves que han terminado su ciclo productivo

450 464 1.305 225 -855 239

0207110020

450 464

126 0

0207110040 117 0 0207120040 1.039 184

0207120020 22,3 41,7

Cuarto Traseros de 30.416 31.633 32.294 23.708 -1.878 7.925

96

Pollo 0207140090

30.416 31.633

14.823 8.996

0207140010 6.480 5.651

0207140025 3.161 2.605

0207140030 81 20

0207140050 0 26

0207130000 0 0

1602320035 6.868 5.933

1602320050 880 476

Leche en Polvo 7.321 8.058 10.062 15.552 -2.741 -7.494 0402100000

7.321 8.058 7.137 7.460

0402210000 2.925 8.092

Yogurt (0403100000) 146 161 299 17

Mantequilla 732 805 41 12 691 793 0405200000

732 805

31 12

0405100000 10 0

0405900000 0 0

Queso 3.075 3.382 2.706 1.618 369 1.764 0406300000

3.075 3.382

947 490

0406100000 807 341

0406200000 547 328

0406909550 287 377

0406901000 116 73

0406400000 2 5

0406906500 1 4

Productos Lácteos Procesados (1901100000)

1.464 1.611 370 323 1094 1241

Helado (2105000010) 439 483 181 103 258 302

Frijol Seco 18.233 19.144 8.715 6.023 9517,8 10.429 0713316000

18.233 19.144

0 4 0713311000 0 3 0713322000 1.584 439

0713335040 1.489 1.953 0713335020 1.145 266 0713333000 278 276

97

0713335070 131 0 0713331040 45 0 0713331020 20 129 0713395170 1.549 1.167 0713395150 788 943

0713395190 422 162 0713395160 213 0 0713395120 181 148

0713395110 83 234 0713395130 34 12 0713391100 754 287

Maíz Amarillo 2.431.013 2.552.563 4.143.096,0 2.817.943,9 -1.712.083,0 -265.381 1005902030

2.431.013 2.552.563

4.014.614 2.616.330

1005902035 106.688 0

1005904065 21.063 21.173

1005902020 731 20.748

1005904049 3.019 1.300

Maíz Blanco (1005904055)

158.016 165.917 211.496 180.595 -53.480 -14.678

Sorgo (1007900000) 24.310 25.526 23.013 40.569 1.297 -15.043

Glucosa 12.155 12.763 8.242 2.457 3.913 10.306 1702300040

12.155 12.763 4.477 1.765

1702300020 3.765 692

Comida para animales domésticos (2309100000)

10.884 11.755 7.161.2 5.703.1

Alimento balanceado para animales

224.869 236.112 8.506 4.920 216.363 231.192

2309901050

224.869 236.112

4.489 2.720 2309901020 1.537 1.010 2309908500 1.278 494

2309901010 435 292 2309901040 417 379

98

2309903010 350 5 2309901030 0 20

Arroz 90.152 94.209 302.462 103.507 -212.310 -9.298 1006309010

90.152 94.209

152.113 47.394

1006100000 85.168 38.007

1006309020 40.289 14.117

1006301020 22.405 54

1006400000 1.163 1.135

1006309030 1.059 2.695

1006204040 99 0

1006204060 60 36

1006301040 39 15

1006309040 37 0 1006204080 28 0 1006204020 2 54 1006202000 0 1

Aceite Crudo de Soya (1507100000)

35.096 36.500 30.851 28.523 4.245 7.977

Source: U.S. Census Bureau Trade Data. USDA. Inverdies Ltda. *Enero-Julio de 2016