(ANEXO I - pj.gob.pe

Plan (ANEXO I)

Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal

Penal Peruana

Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana

2

Contenidos

1. Introducción ................................................................................... 4

Definiciones, siglas y abreviaturas ..........................................................................................10

2. Antecedentes y Contexto ............................................................ 11

El Código Procesal Penal: Hitos de implementación .............................................................11

El Concepto de Intervención: los tres ejes .............................................................................13

3. Análisis Situacional: Implementación del CPP .......................... 16

Modelo de Dirección en la Implementación del CPP ..............................................................18

Descarga y liquidación ..............................................................................................................21

Carga cero, el CPP: ....................................................................................................................27

4. Situación de Partida en DJ de Lima y Callao ............................. 37

Distrito Judicial de Lima (Centro) .............................................................................................37

Distrito Judicial de Lima Norte .................................................................................................41

Distrito Judicial de El Callao .....................................................................................................43

Análisis comparativo entre Distritos Judiciales .....................................................................45

Conclusiones de la situación de partida .................................................................................49

5. Situación Futura: Estimación de la Demanda Visión 2020 ....... 50

Distrito Judicial de Lima (Centro) .............................................................................................50

Distrito Judicial de Lima Norte .................................................................................................51

Distrito Judicial de Lima Sur .....................................................................................................52

Distrito Judicial de El Callao .....................................................................................................53

Conclusiones de la situación proyectada ...............................................................................54

6. Análisis Estratégico ..................................................................... 55

Análisis F.O.D.A.: Implementación en los Distritos Judiciales de Lima y Callao ...............55

Conclusiones estratégicas ........................................................................................................57


3

7. Definición de la Estrategia .......................................................... 58

Marco Conceptual ......................................................................................................................58

Marco Estratégico 2014-2020 ....................................................................................................61

Misión ..................................................................................................................................63

Visión ..................................................................................................................................64

Valores ................................................................................................................................65

Ejes estratégicos .................................................................................................................66

Mapa de objetivos: Visión global ........................................................................................67

8. Desarrollo de Objetivos, Metas y Líneas de Actuación ............ 68

Eje Estratégico 1: Descarga efectiva .......................................................................................68

Objetivos de descarga ........................................................................................................68

Metas propuestas de descarga...........................................................................................69

Identificación de líneas de actuación de descarga .............................................................69

Eje estratégico 2: Liquidación Oportuna .................................................................................73

Objetivos de liquidación ......................................................................................................73

Metas propuestas de liquidación ........................................................................................74

Identificación de líneas de actuación de liquidación ...........................................................74

Eje estratégico 3: Carga Cero Sostenible ................................................................................78

Objetivos de carga cero ......................................................................................................78

Metas propuestas para la carga cero .................................................................................79

Identificación de líneas de actuación ..................................................................................80

9. Anexos .......................................................................................... 86

1. Protocolos de actuación de carácter sistémico y transversal .................................................86

2. Herramienta de apoyo para el dimensionamiento y presupuesto para los los operadores ...86

3. Modelo del Plan Específico Distrital para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal

Peruana ........................................................................................................................................86


4

1. Introducción

Desde finales de los años ochenta, Latinoamérica ha experimentado una ola de reformas

procesales penales que han continuado durante los años noventa y que vienen consolidándose

a comienzos del siglo XXI. Dos décadas después, alrededor de 15 países latinoamericanos han

introducido nuevos Códigos Procesales Penales, ya sea a nivel nacional, a nivel provincial o

por cada uno de los Estados Federados, según su conformación.

Si bien se dice que la implementación de las mismas no han sido homogéneas en toda

Latinoamérica (v.gr. metodologías diversas en su implementación: progresivas o totales; así

como en lo que respecta a la estructura normativa del proceso: algunos han incluido

recientemente el juicio por jurados, otros han excluido el recurso de apelación y establecido

como único recurso al de casación, etc.), lo cierto es que los reformadores han descrito a éstas

en términos similares: como el tránsito de un sistema inquisitivo a uno acusatorio.

Varios son los fundamentos que explican las reformas procesales penales emprendidas en esta

parte del continente. En primer lugar, tras la consolidación de los Derechos Humanos en la

década de los años setenta, a lo que se sumó las transiciones a la democracia en muchos

países de Latinoamérica en las últimas dos décadas, los estándares del debido proceso

cobraron su real importancia y determinaron la crisis del Sistema de Justicia Penal de corte

inquisitivo. Por ello, se dice que las reformas tienen como finalidad principal la reconducción de

la normatividad procesal penal a una constitucional y, sobre todo, a los Tratados

Internacionales y el cumplimiento de los estándares mínimos del debido proceso1, razón por la

cual los países de este lado del continente han adecuado su legislación a los Tratados

Internacionales de Derechos Humanos (Declaración Universal de los Derechos Humanos,

Convención Americana de Derechos Humanos y Pacto Internacional de Derechos Civiles y

Políticos)2.

El segundo fundamento se ha esgrimido desde la creciente preocupación en la región,

especialmente en los años noventa, sobre el incremento de las tasas delictivas, sean reales o

percibidas. Esta preocupación por el delito colocó a la eficiencia del Sistema de Justicia Penal

en la agenda de muchos gobiernos latinoamericanos y abrió ventanas para políticas públicas

que permitió a los reformadores proponer la adopción de códigos acusatorios3.

1 Véase, DUCE, Mauricio y PÉREZ PERDOMO, Rogelio. “Seguridad Ciudadana y Reforma de la Justicia Penal en América Latina”,

disponible en:http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/102/art/art3.htm 2 Exposición de Motivos del CPP del 2004. 3 BINDER, Alberto. “Perspectivas de la Reforma Procesal Penal en América Latina”, en: Justicia Penal y Estado de Derecho. Editorial

Ad- Hoc, Buenos Aires – 1993, pp. 202, 230.


5

Finalmente, un tercer fundamento fue la creciente percepción de corrupción y la falta de

rendición de cuentas de la administración de justicia. Todo ello generó un ambiente propicio

para las reformas procesales en América Latina4.

Desde entonces diferentes esfuerzos reformistas intentaron reconducir la normatividad procesal

penal conforme a las pautas establecidas en los Tratados Internacionales sobre Derechos

Humanos y la Constitución, en especial al estándar universal de justicia penal democrática5.

El primer intento, que no necesariamente instauró un modelo acusatorio6, fue el Código

Procesal Penal de 1991. Sin embargo, con posterioridad a su promulgación, no faltaron motivos

para su aplazamiento permanente, como sucedió tras la dación de la Ley Nº 26299 del 30 de

abril de 1994, que suspendió su vigencia, bajo el pretexto de su adecuación a la reciente nueva

Ley Fundamental de 1993.

Desde entonces solo un par de docenas de sus artículos siguieron vigentes sin que ello

determinase la reforma del viejo sistema inquisitivo imperante. Para finales del Siglo XX,

continuos esfuerzos de reforma se iniciaron sin mayor éxito. Ejemplo de ello, fue la Comisión

Especial Revisora de 1995 que, en marzo de aquel año, presentara un nuevo proyecto de

Código Procesal Penal, el mismo que fue observado por el Poder Ejecutivo en 1997 y dejado al

olvido.

No fue hasta el año 2003, con la creación de la Comisión Especial de Alto Nivel, que el Perú

inicia la transición del sistema inquisitivo a uno acusatorio. Creada por Decreto Supremo Nº

005-2003-JUS, la Comisión presentó a finales de ese año el proyecto del Nuevo Código

Procesal Penal. Conforme a la exposición de motivos del mencionado proyecto, fueron varias

las razones que justificaron que nuestro país cuente con un nuevo Código Procesal Penal.

Desde un punto de vista del derecho comparado casi todos los países de nuestra región

contaban hace ya algunos años con Códigos Procesales Penales modernos; es el caso de

Argentina, Paraguay, Chile, Bolivia, Venezuela, Colombia, Costa Rica, Honduras, El Salvador y

Ecuador. Esa tendencia en la legislación comparada tiene su razón de ser, como se estableció

anteriormente, en la necesidad que los países de este lado del continente adecuen su

legislación a los estándares mínimos que establecen los Tratados Internacionales de Derechos

Humanos.

4 LANGER, Máximo. Ob.cit. p.19. 5 DUCE, Mauricio y PÉREZ PERDOMO, Rogelio. “Seguridad Ciudadana y Reforma de la Justicia Penal en América Latina”, disponible

en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/102/art/art3.htm 6 SAN MARTÍN CASTRO, César Eugenio. “La Reforma Procesal Penal Peruana: Evolución y Perspectivas”. En: La Reforma del Proceso

Penal Peruano, Anuario de Derecho Penal 2004, p.46.


6

Mediante Decreto Legislativo Nº 957, del 28 de julio de 2004, se promulgó el nuevo Código

Procesal Penal, y a través del Decreto Legislativo Nº 958 que regula el proceso de

implementación y transitoriedad del mismo, se creó la Comisión Especial de Implementación

del Código Procesal Penal, la cual está integrada por los representantes del Poder Judicial,

Ministerio Público, Ministerio del Interior, Ministerio de Economía y Finanzas y Ministerio de

Justicia y Derechos Humanos, quien además la preside;

Mediante Decreto Supremo Nº 013-2005-JUS, del 08 de octubre de 2005, se aprobó el Plan de

Implementación del Código Procesal Penal elaborado por la Comisión Especial de

Implementación del Código Procesal Penal, el mismo que estableció, además de los principios

rectores que orientan esta política pública, la metodología progresiva del proceso de

implementación a nivel nacional.

En la actualidad, los Distritos Judiciales que vienen aplicando el CPP de manera integral son:

Huaura, La Libertad, Tacna, Moquegua, Arequipa, Tumbes, Piura, Lambayeque,

Sullana7,Cusco, Puno, Madre de Dios, Cañete, Ica, Amazonas, Cajamarca, San Martín,

Ancash, Santa, Pasco, Huánuco, Loreto y Ucayali. En este contexto, no debemos olvidar que la

reforma procesal penal es un proceso complejo que abarca la participación de una serie de

actores claves que comprende varias fases y metodologías de trabajo a lo largo de lo cual se

va gestando la afirmación del nuevo Sistema de Justicia Penal como nueva forma de resolver o

definir los conflictos penales de forma eficiente y transparente8.

La implementación del CPP se ha venido dando en forma progresiva9, por ello la Comisión

Especial de Implementación se ha basado en determinados factores, tales como: complejidad,

población, aspectos geográficos, variables políticas, presupuesto, recursos humanos,

informática, ubicación estratégica e infraestructura.

No obstante lo antes dicho, el legislador ha participado -conforme a sus atribuciones- a través

de la emisión de diversas leyes en la implementación del CPP para determinados delitos o

instituciones procesales a nivel nacional. Así tenemos, que mediante Ley Nº 29574 y Ley Nº

30077, se adelantó la vigencia del CPP a nivel nacional para delitos cometidos por funcionarios

públicos y perpetrados en el marco del Crimen Organizado, respectivamente. Asimismo, se

encuentran vigentes instituciones procesales como el principio de oportunidad, terminación

7 Sullana ya no forma parte del Distrito Judicial de Piura, toda vez que con fecha 02 de diciembre de 2010, mediante R.A. Nº 396-2010

del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, se creó la Corte Superior de Justicia de Sullana, siendo su competencia jurisdiccional la provincia de Sullana, Talara y Ayabaca. La puesta en funcionamiento se realizó el 01-07-2011 a través de R.A. Nº 156-2011-CE-PJ.

8 Vid. Oré Guardia, Arsenio. La reforma del Proceso Penal en el Perú. En: Juntos Generamos Justicia, El Nuevo CPP. Implementación, Experiencias y Conclusiones 2003-2010. Lima, GIZ, 2011. p.74.

9 La progresividad es un criterio que ha sido utilizado tanto en Colombia, como en Chile. Así pues “la gradualidad del sistema se justificó tanto por razones técnicas (la dificultad de capacitar y llenar todos los cargos de jueces, fiscales, defensores y funcionarios que importan la reforma de una sola vez) como presupuestarias (dividir el costo de inversión inicial en varias etapas)”. Sobre esto último, véase a Duce J., Mauricio. “La Reforma Procesal Penal en Chile: Logros y Desafíos Período 2000 – 2007”. En: Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana. Nº 3. Quito, Enero 2008. p.71.


7

anticipada, confesión sincera, medidas de protección, prisión preventiva, desalojo preventivo,

colaboración eficaz y cooperación internacional, conforme a Ley N° 30076.

Transcurrido más de siete años del proceso de implementación, se hizo necesaria una reflexión

sobre los resultados del mismo, es por ello que la Comisión Especial de Implementación del

Código Procesal Penal, al amparo del artículo 3º del Decreto Supremo Nº 019-2012-JUS,

dispuso que la Secretaría Técnica realizara una evaluación a nivel normativo, de gestión y de

gobierno, a fin de diseñar un “Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal

Peruana”, así como, para la retroalimentación de los veintitrés Distritos Judiciales ya

implementados. Para efectuar dicha evaluación, se tomaron como muestra, experiencias de

Distritos Judiciales como Huaura, La Libertad, Arequipa, Tacna, Lima, Lima Norte, Lima Sur y

El Callao (estos cuatro últimos a nivel del subsistema anticorrupción).

Dicha evaluación se fundamentó en la necesidad de mejora, especialmente en materia de

transversalidad y coordinación entre los diferentes operadores involucrados, tanto en aspectos

normativos, estructuras organizacionales, de gestión operativa y tecnologías de la información,

todo ello con impacto no solo en la capacidad de producción del sistema, sino también en la

calidad de la atención, de cara al incremento del nivel del servicio y la potenciación de la

satisfacción ciudadana con la prestación del servicio de justicia penal.

Dentro de este contexto, y con la finalidad de abordar el reto de la implementación de la

reforma en los Distritos Judiciales pendientes de la misma, se identificó la necesidad de

disponer una hoja de ruta estratégica que permita ordenar las actividades y metodologías necesarias para una actuación coordinada que permita alcanzar su consolidación en los

próximos años, abarcando acciones en los 3 ejes estratégicos de intervención: la descarga procesal previa al despliegue, la liquidación de asuntos del régimen anterior una vez entrada

en vigencia la reforma, y la carga cero, es decir el proceso penal bajo la metodología definida

por el nuevo CPP.

Dando respuesta a lo anterior, el presente documento de Informe Final, recoge el Plan para la

Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana, como resultado de un proceso

participativo de reflexión y análisis sobre las experiencias previas de implementación, que,

combinado con la situación actual de los Distritos Judiciales de Lima y Callao y orientado por la

proyección estimada de demanda y oferta de servicios de justicia para los mismos, define la

línea de actuación transversal y sistémica para los próximos años, tanto en los Distritos

Judiciales pendientes de implementación como en aquellos ya implementados.

El documento establece los lineamientos requeridos para abordar un enfoque de consolidación

más ajustado a las necesidades actuales y a los enormes retos de coordinación y gestión


8

conjunta de esta política pública entre operadores de justicia, con un enfoque transversal,

sistémico y de visión conjunta del proceso de consolidación en los 3 ejes necesarios de

actuación.

Finalmente, vale la pena resaltar que si bien el Plan se focaliza en los Distritos Judiciales de

Lima y Callao, los objetivos y acciones definidos en el mismo son adaptables y modulables

tanto a otros Distritos pendientes de implementación como a aquellos ya implementados sobre

los que se puedan reorientar estrategias y metodologías de consolidación en los ejes de

liquidación y carga cero (post – implementación).

El presente Plan sintetiza los trabajos de análisis, modelamiento y propuestas de herramientas

de gestión para el Sistema de Justicia bajo las disposiciones del CPP, de cara a la

consolidación de la reforma penal con énfasis principal pero no excluyente en los Distritos

Judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, desde un punto de vista global, sistémico y

transversal.

Siendo un documento de alcance global y transversal, el PCRPP constituye una orientación

marco y de alto nivel a partir del cual cada Distrito Judicial deberá desarrollar y concretar sus

Planes Locales para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana, lo cual permita

dar respuesta a los objetivos globales de consolidación pero a su vez adecuar las acciones a

abordar según las necesidades de cada Distrito Judicial.

El Plan se estructura en nueve apartados. Así, tras esta Introducción se realiza un breve

resumen de los antecedentes de implementación de la reforma penal, recogiendo el enfoque e

hitos de la reforma desde el inicio hasta la actualidad, y que motivan el momento actual de

reflexión y perfeccionamiento de la manera de abordar las próximas implementaciones y en

concreto la más compleja dada su dimensión -Lima y Callao-, asimismo, permitirá consolidar la

reforma procesal penal en los Distritos Judiciales ya implementados.

Dentro del Análisis Situacional10, se sintetiza el diagnóstico realizado en relación al proceso de

consolidación, a partir de las experiencias revisadas en los Distritos Judiciales de Huaura, La

Libertad, Arequipa y Tacna, así como del subsistema anticorrupción en Lima y Callao,

identificando las áreas de mejora en seis grandes ámbitos en los que se detallan las principales

conclusiones: modelo de dirección (nivel político y operativo); normativo; organización,

personas y cultura; gestión y operativa - procesos; TICs y modelo relacional de trabajo in situ.

El análisis situacional constituye la línea base y principal fundamento de las propuestas

abordadas en este documento y sus anexos. 10 El detalle del diagnóstico de situación actual se recoge en el documento “Informe de Cantidad, Calidad y Recursos de la

Implementación del CPP” elaborado en el marco del presente proyecto “Plan Estratégico de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal en los Distritos de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao”.


9

En el capítulo siguiente, Situación de Partida en los DJs de Lima y Callao, se identifican sus

características actuales D, seguidas de una proyección de demanda de servicios realizada

con visión 2020, frente a la cual deberá responder el dimensionamiento de la oferta

programada y detallada en el estudio previo de cantidad, calidad y recursos generado como

insumo para el presente documento.11

A partir del diagnóstico y con la referencia de situación actual de Lima y Callao se presenta el

Análisis Estratégico, incluyendo un análisis F.O.D.A. que identifica las fortalezas,

oportunidades, debilidades y amenazas a las que con línea base actual y proyectada se

enfrenta la implementación de la reforma en Lima y Callao, así como un conjunto de

Conclusiones Estratégicas que recogen las principales directrices a seguir para orientar la

acción transversal del CPP, y que deberán ser observadas por los Distritos Judiciales

Implementados y demás pendientes de implementar..

Posteriormente, en la Definición de la Estrategia se define la Misión, Visión y Valores de la

implementación del CPP, y se reflejan los objetivos, metas e indicadores de implementación,

así como, líneas de actuación, que sin perder la perspectiva transversal, deban abordarse por

parte de los operadores para dar respuesta a cada objetivo de consolidación definido.

Vale la pena resaltar que, para aquellas líneas de actuación que por su especial necesidad de

coordinación horizontal y por la relevancia que adquieren para la buena marcha de la reforma

se han definido propuestas de protocolos transversales de actuación, los cuales constituyen

anexo y parte integral y complementaria del presente Plan (apartado 10), dando pautas y

criterios de gestión conjunta a los operadores de justicia penal, en los tres ejes de

implementación: descarga, liquidación y carga cero.

Asimismo y con el fin de facilitar la adecuación del presente Plan a las necesidades de cada

Distrito Judicial, en los anexos del mismo se incluyen: (i) una herramienta de soporte para la

simulación de necesidades de recursos humanos, cuyo objeto es la implementación del CPP

parametrando para ello, la demanda proyectada en cada Distrito; (ii) un modelo de Plan Local

para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana que permita a cada Distrito

orientar su propia planificación de conformidad con los lineamientos establecidos en el

presente documento.

Finalmente, cabe resaltar que los fundamentos del presente Plan han sido trabajados con las

valiosas aportaciones de un panel de expertos en materia de justicia penal, reunido en dos

sesiones de trabajo realizadas en el mes de abril de 2013.

11 La situación de partida y la proyección de la demanda y recursos necesarios se detalla en el “Informe de Cantidad, Calidad y

Recursos” anteriormente citado, el cual adicionalmente cuenta con una herramienta de estimación de recursos, sobre la base de la cual se sustenta el presente Plan Estratégico.


10

Definiciones, Siglas y Abreviaturas.

CEI-CPP: Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal

CDI: Comisión Distrital de Implementación del Código Procesal Penal

CPP: Código Procesal Penal

C.P. de 1940: Código de Procedimientos Penales de 1940

D. Leg.: Decreto Legislativo

DJ: Distrito Judicial

ETIs: Equipos Técnicos Institucionales de Implementación del Código Procesal Penal

IML: Instituto de Medicina Legal

MINJUS: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y Derechos Humanos

MININTER: Ministerio del Interior

MP: Ministerio Público, Fiscalía de la Nación

OFICRI: Oficina de Criminalística

OOJJ: Órganos Jurisdiccionales

PCRPP: Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana

PMSJ: Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia

PJ: Poder Judicial

PNP: Policía Nacional del Perú

SGF: Sistema de Gestión Fiscal

SIATF: Sistema de Información de Apoyo al Trabajo Fiscal

SIJ: Sistema Integrado Judicial

ST-CEI-CPP: Secretaría Técnica de la Comisión Especial de Implementación del CPP.

TICs: Tecnologías de la Información y Comunicación

1. .


11

2. Antecedentes y contexto

El Nuevo Código Procesal Penal: Hitos de Implementación La aplicación del Nuevo Código Procesal Penal (CPP) en el Perú ha supuesto uno de los

cambios más significativos y de mayor impacto en el sistema de administración de justicia en el

país. La reforma procesal penal establece un nuevo enfoque metodológico que transforma

sustancialmente los roles en el desarrollo procesal y de gestión, en instituciones tales como el

Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Policía

Nacional del Perú.

La implementación del Código Procesal Penal se inspira en principios de corte acusatorio,

apartándose así del viejo modelo inquisitivo mixto, básicamente secreto, escrito, burocrático y

con excesivo formalismo. En contraposición al modelo inquisitivo, el nuevo modelo que trae el

Código del 2004 concretiza los principios de oralidad, publicidad, presunción de inocencia, y

limitación a la actividad judicial.

Así, la puesta en marcha del CPP en el país, no

implica únicamente un cambio normativo; es una

verdadera reforma de la administración de justicia

penal peruana y de la forma de abordar la gestión

procesal bajo nuevas orientaciones y métodos de

trabajo.

Es por ello que el Código debe ser entendido como una política pública más allá del aspecto

normativo, ya que supera los límites del derecho procesal, interviniendo en:

La organización de instituciones como el Poder Judicial, Ministerio Público, Policía

Nacional y Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

El nuevo modelo de gestión, que debe reflejarse en la intervención sectorial para un trabajo

coordinado y bajo un enfoque de sinergias institucionales.

La asignación presupuestal, que permite disponer de los recursos e inversiones

necesarias, bajo un enfoque de eficiencia en el gasto y efectividad en los resultados

alcanzados.

“El CPP pretende alcanzar una justicia penal más ágil, efectiva,

transparente y capaz de dar respuesta y atención de calidad a las necesidades ciudadanas”


12

Al día de hoy, y después de 7 años desde que comenzó la puesta en marcha de la reforma en

el primer Distrito Judicial (Huaura), se ha implementado éste nuevo régimen en 23 de los 31

Distritos Judiciales del país y ya está planificada su entrada en vigencia para los restantes

durante el año 2014:

Fecha Fase Distrito Judicial

01.07.0612 1 de julio Huaura

01.04.07 1 de abril La Libertad

2008 Primera fase Tacna y Moquegua

Segunda fase Arequipa

2009 Primera fase Tumbes, Piura, Sullana yLambayeque

Segunda fase Puno, Cuzco y Madre de Dios

Tercera fase Ica y Cañete

2010 Primera fase Cajamarca, San Martín y Amazonas

2011 Primera fase Lima para los delitos de corrupción

Segunda fase Lima Norte, Sur y Callao para delitos de

corrupción

Tercera fase A nivel nacional para corrupción

2012 Primera fase Ancash, Santa, Pasco y Huánuco

Segunda fase Ucayali y Loreto

Tabla 1: Implementación progresiva del CPP en los Distritos Judiciales.

La entrada en vigencia de esta política pública ha sido sin lugar a dudas un gran avance para

el mejoramiento del servicio de justicia, destacando especialmente: el incremento de casos

atendidos, la disminución del tiempo para la resolución de los conflictos penales, la atención

basada en la aplicación de salidas alternativas (finalización del procedimiento sin tener que

ejecutarse todas las fases), un incremento de la eficacia de la defensa pública y en general una

mayor capacidad de respuesta en tiempo a la demanda ciudadana por servicios de justicia.

No obstante, también se hace patente una necesidad de mejora especialmente en materia de

transversalidad y coordinación de la intervención entre los diferentes operadores involucrados y

12 Calendario Oficial de Aplicación Progresiva del CPP (modificación efectuada mediante el DS 004-2011-JUS), Leyes 29574 y 29648 y

acuerdo de la Comisión Especial de Implementación del CPP de fecha 28 de junio de 2012.


13

en una mayor eficiencia en el uso de los recursos, pero palpable en otros ámbitos relevantes

dentro de la gestión integral de esta política pública como la interpretación normativa, las

estructuras organizacionales, la gestión y operativa o las tecnologías de la información; todo

ello con impacto no solo en la capacidad de producción del sistema, sino también en la calidad

de la atención, de especial relevancia de cara al incremento del nivel del servicio y la

potenciación de la satisfacción ciudadana con la prestación del servicio de justicia penal.

. En el momento actual, tanto las experiencias y prácticas de implementación -sus aciertos y

oportunidades de mejora-, como el conocimiento de una línea base sobre las características

actuales y la proyección futura de necesidades del servicio en Distritos como Lima y Callao,

deberían ser analizadas para definir el marco de acción futura .Es por ello, que el presente Plan

propone la hoja de ruta y líneas de acción necesarias para una aplicación del nuevo Sistema

de Justicia Penal que responda a las necesidades y retos identificados para la consolidación

de la reforma procesal penal a nivel nacional.

El Concepto de Intervención: los tres ejes Estudiando el proceso de implementación del CPP en los diferentes Distritos Judiciales, es posible hablar de tres ejes de trabajo diferenciados pero complementarios, que deben

ser integralmente abordados para conseguir los objetivos esperados de la reforma. Vale la

pena mencionar, que como se verá en el análisis situacional, las experiencias previas de

implementación no han sido abordadas con este enfoque holístico, lo cual aún – y después de

más de 6 años de implementación-, implica el destino de importantes esfuerzos para superar

el período de transición hacia la situación objetivo.

En primer lugar se encuentra el eje de descarga, necesario en la etapa previa a la

implementación del CPP (ex–ante). Este eje se centra en reducir al máximo la carga

procesal antes de dar comienzo a la implementación del CPP. Constituye por tanto,

aquellos mecanismos, estructuras y metodologías, que se ponen en marcha con carácter

previo al inicio del nuevo sistema en un determinado DJ, y cuyo objetivo es reducir la carga pendiente de los órganos de justicia, para con ello limitar al máximo el número de

procesos regidos por el C.P de 1940, para el momento de entrada en vigencia del CPP.

Una vez implementado el CPP, la carga restante correspondiente al Código de

Procedimientos Penales de 1940 deberá ser concluida en base al eje de liquidación (ex–

post).Es decir, son aquellos asuntos que no se adecuarán al nuevo modelo, y por tanto

deberán continuar la tramitación procesal de acuerdo con la fase procesal en la que se

encontraban al momento de entrada en vigencia el CPP.

Por último, todos los casos que entren en el Sistema Judicial Penal a partir de la fecha de

implementación del CPP formarán parte del eje de Carga Cero (ex–post).


14

Conceptualmente, y para un mayor entendimiento del presente Plan, la intervención en estos

ejes de trabajo se puede representar de la siguiente manera:

Ilustración 1: Ejes de trabajo para el proceso de implementación del CPP.

Como se puede apreciar en la figura anterior, antes de la implementación del CPP, todos los

delitos son estudiados bajo el Código de Procedimientos Penales en el eje de descarga.

Durante este periodo, los casos que no puede ir resolviendo el Sistema de Judicial Penal,

constituye la carga procesal que forma el inventario de casos. Este eje comienza desde que se

realizan acciones de descarga hasta la llegada del CPP.

Con la entrada en vigencia del CPP, inicia el proceso de liquidación, es decir, se deben resolver

los casos regidos bajo el Código de Procedimientos Penales de 1940 que forman parte del

inventario. Este eje finaliza con el último caso del C. de Procedimientos 1940 que sea resuelto.

Por último, todos los casos nuevos que entran en el sistema, una vez implementado el CPP

serán estudiados bajo este plexo normativo, por lo que no existirá ningún tipo de carga

procesal inicial, comenzando en una carga cero. En función del nivel de atención (casos

resueltos frente a los casos ingresados) se irá formando una carga o inventario de casos

conforme pase el tiempo de aplicación del CPP. El eje de carga cero comienza con la entrada

en vigencia del CPP y continúa en el tiempo de manera indeterminada.


15

Además, es necesario considerar

que, de manera independiente al

crecimiento de la demanda o

entrada de casos asociada, entre

otros factores, por el crecimiento de la población, con la entrada del CPP se produce el efecto

de reducción de la cifra negra. Se trata de un aumento de la denunciabilidad como

consecuencia de una mayor oferta institucional y/o confianza por parte de la ciudadanía en el

Sistema de Justicia Penal.

“El CPP supone un aumento de denunciabilidad por parte de la ciudadanía, al confiar más en el sistema judicial penal”


16

3. Análisis Situacional: Proceso de Implementación del CPP

En base a estos tres ejes, descarga, liquidación y carga cero, a continuación se muestra la síntesis y conclusiones del análisis de la implementación del CPP basado en las

experiencias observadas en los Distritos Judiciales de Huaura, La Libertad, Arequipa, Tacna; y

en los Distritos Judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao para el Subsistema de

Anticorrupción, realizado como insumo para la elaboración del presente Plan.13

El objetivo de este análisis es dar a conocer los principales ámbitos de mejoramiento a partir de

las experiencias de los Distritos Judiciales implementados, que sirvan para orientar y mejorar la

implementación a ser abordada en Lima y Callao y demás Distritos pendientes de

implementación, así como para fortalecer la gestión en aquellos con el CPP ya vigente.

Así, el objetivo definido para este análisis es, a partir de las prácticas observadas, recoger los

principales puntos fuertes y principales dificultades o retos planteados con la llegada del CPP

en los ámbitos o variables críticas para una mejor productividad sistémica, los mismos que son:

1. Nivel Político y de Gobierno

El Modelo de Dirección del CPP, entendiendo por el mismo, el liderazgo propiamente dicho del

proceso de implementación y consolidación, la toma de decisiones, rectoría, direccionamiento,

coordinación, gestión, seguimiento, evaluación y mejora continua de la reforma.

2. Nivel Operativo

Los diferentes ámbitos que involucran a los órganos operativos responsables del proceso penal

bajo el CPP, esto es el Ministerio Público, el Poder Judicial, la Policía Nacional del Perú y la

Defensa Pública, los cuales son:

Organización: nivel de adecuación de las estructuras y cultura organizacional a las

necesidades y nuevas formas de gestión instauradas por el CPP.

Gestión y Operativa: modelos de gestión, metodología de trabajo y operativa para la

gestión procesal y administrativa del CPP.

TICS y Medios: nivel de adecuación de las TICs al servicio del CPP y mecanismos de

gestión de la información.

Modelo relacional: modelo relacional y cooperación / coordinación interinstitucional desde

el punto de vista operativo: provisión del servicio por parte de los cuatro operadores.

13 El análisis del proceso de implementación del CPP se recoge en el Informe de Cantidad, Calidad y Recursos, elaborado para el

desarrollo del presente Plan.


17

Conceptualmente estos ámbitos de análisis, que serán la base para definir las estrategias a

seguir en los Distritos Judiciales pendientes de implementación, como en aquellos ya

implementados , se puede representar de la siguiente manera:

Ilustración 2: Ámbitos de análisis situacional del CPP.

Las principales conclusiones identificadas se presentan en base a la estructura descrita,

diferenciándose los ejes de Descarga y Liquidación del de Carga Cero en los ámbitos

Normativos, de Organización, Gestión y Operativa, TICs y Medios y Modelo de Relación.

El ámbito de Modelo de Dirección se ha considerado común para todos los ejes al componerse

de una estructura compartida.


18

Modelo de Dirección en el Proceso de Consolidación del CPP La máxima autoridad e instancia de planificación estratégica para la consolidación de la

reforma recae en la Comisión Especial de Implementación del CPP (CEI-CPP), la cual

establece directrices transversales e interinstitucionales de actuación, monitoreo y evaluación,

desde los ámbitos claves del proceso, esto es: el desarrollo normativo, la adecuación

organizacional, la planificación presupuestaria o las estrategias de capacitación y

comunicación, entre otras.

Por su parte, y con el propósito de operativizar dichas directrices, la organización encargada

de la consolidación del CPP cuenta con equipos técnicos institucionales en cada sector (Poder

Judicial, Ministerio Público, Ministerio del Interior, y Ministerio de Justicia y Derechos Humanos)

los cuales deben coordinar las acciones específicas necesarias para la puesta en marcha de la

reforma desde los diferentes ámbitos.

La CEI-CIPP cuenta también con una Secretaría Técnica, vinculada al Ministerio de Justicia y

Derechos Humanos, la cual -en coordinación con los Equipos Técnicos Institucionales de los

distintos miembros-, tiene la misión de adoptar medidas y realizar acciones para programar y

ejecutar adecuadamente todo lo referente a la implementación y consolidación de la reforma

procesal penal.

Esta arquitectura institucional de orden nacional tiene su reflejo organizativo dentro de cada DJ,

a través de las Comisiones Distritales de Implementación del CPP (CDI), conformadas por los

máximos representantes locales de los operadores de justicia y presididas por el Presidente de

la Corte Superior de Justicia. Tienen la misión de ejecutar el Plan para la Consolidación de la

Reforma Procesal Penal Peruana en su jurisdicción, reportando oportunamente de sus

actividades a la CE-ICPP, así como de ejercer de instancia de coordinación para el

fortalecimiento de la vigencia de la reforma bajo su competencia.14

La estructura recoge las instancias de toma de decisión desde dos perspectivas:

Toma de decisión política -> CEI-CPP y los órganos de apoyo: ST-CEI-CPP y ETIs.

Toma de decisión de gobierno -> CDI en cada uno de los Distritos Judiciales.

Teniendo en cuenta estas dos perspectivas, se puede observar que desde su diseño, el modelo cuenta con espacios establecidos y canales de comunicación de alto valor para compartir experiencias, definir pautas y estrategias comunes entre operadores y, alinear las visiones sectoriales con visión de sistema.

Dicha estructura ha permitido abordar los complejos procesos de implementación en 23

Distritos Judiciales; asimismo, ha sentado las líneas y ámbitos necesarios de intervención por

parte de cada operador para hacer posible el cambio hacia el nuevo sistema.

14 Artículo 7 del Reglamento CEICPP.


19

Sin embargo, se ha observado que aún hay un camino por recorrer para asegurar la

consolidación de la reforma, razón por la cual se le debe fortalecer en materia de

coordinación, gestión, seguimiento y mejora continua; siendo una excelente oportunidad para realizar dichas mejoras los Distritos Judiciales pendientes de implementación.

Se puede afirmar entonces, que es posible fortalecer esta estructura, estableciendo

mecanismos transversales de gestión que a manera de protocolos o acuerdos de trabajo

conjunto pudiesen facilitar en los Distritos Judiciales la operativa diaria en cuestiones críticas

para la buena marcha del Código, como las audiencias, notificaciones, la investigación, el uso

de salidas alternativas, entre otras. Es precisamente esta estructura, la que debe generar

espacios de debate y formulación de instrumentos útiles de gestión que hagan más efectivo,

alineado, estandarizado y coordinado el trabajo interinstitucional.

Bajo esta necesidad observada en los DJ visitados, de “revitalizar” y fortalecer las capacidades

del modelo de dirección actual del CPP, a continuación se resumen las líneas de mejora identificadas:

Si bien las atribuciones en relación al Proceso de

implementación del CPP están definidas en

instrumentos normativos15, no se han concretado en

detalle los alcances, métodos y procesos de trabajo

entre las entidades, tanto a nivel de rectoría (político -

CEI-CPP) como de gobierno (CDI). Es necesario

concretar los mecanismos y metodologías que

permitan llevar al marco operativo las funciones de

coordinación, potenciando el impacto de las

intervenciones y la eficiencia en la asignación de los

recursos disponibles.

La fuerza en el nivel de coordinación e impulso de la

CEI-CPP depende en gran medida de su capacidad

para vincular elementos remunerativos a los objetivos y

resultados propuestos y compartidos. Es deseable que

la CEI-CPP pueda incentivar el trabajo transversal con

productos compartidos ligados al presupuesto de

implementación.

Se observa un descenso del impulso y constancia del

gobierno del proceso una vez recorrida la etapa de

inicio del sistema en un DJ. En este sentido, debe

15 Ver Decreto Supremo No. 958, Decreto Supremo No. 007-2007 JUS (Reglamento CEI-CPP) y Decreto Supremo No.007-2006-JUS.

1. Más allá de los “que” del modelo de dirección es

necesario definir los “cómos”.

2. El modelo de dirección y en especial la CEI-CPP requiere herramientas de incentivo para el trabajo conjunto.

3. Se requiere “revitalizar” la actividad de gobierno una vez entrada en vigencia el CPP en los Distritos Judiciales.


20

fortalecerse el papel del modelo hacia el monitoreo y mejora continua de la gestión del CPP.

En este sentido, el modelo de Dirección debió tener un

papel dinamizador y facilitador para conseguir la

coordinación de la operativa de gestión, existiendo ahora

una clara oportunidad de mejora en está área. En

especial, no se aprovechó lo suficiente el potencial de

las CDIs para instrumentalizar herramientas de gestión

(protocolos) que faciliten la estandarización del trabajo de

gestión en la aplicación del CPP.

Además de ser clave constituir un único modelo

sistemático y compartido de seguimiento y evaluación

con fines de medición cuantitativa de avances y

resultados de la reforma, se considera importante poner

énfasis sobre las perspectivas de calidad del modelo de

gestión, e involucrar al ciudadano como centro de la

mejora continua de los servicios de justicia.

El monitoreo y la evaluación de la reforma debe confluir

en un sistema “paraguas” que alinee los esfuerzos

institucionales para el análisis de avances y resultados

alcanzados y la mejora continua de los servicios de

justicia.

4. Se requiere instancias organizadas y estructuradas con metodologías para el debate, revisión, elaboración y aprobación de instrumentos estratégicos y de gestión del CPP (Ej. Protocolos de actuación): el modelo de Dirección debe asumir dicho

rol.

5. La gestión de la información sobre el Proceso de Implementación del CPP en los diferentes operadores debe mejorarse a nivel sistémico e institucional. Debe procurarse en la actualidad un modelo único y compartido de gestión y reporting de información clave para la toma de decisiones de la reforma.


21

Descarga y liquidación

Los resultados del diagnóstico situacional en relación a cómo ha sido el proceso de descarga

procesal -previa entrada en vigencia del CPP- y la planificación y gestión de los procesos en

liquidación, apuntan a una idea común: el proceso de transición ha sido el “gran olvidado”

en el conjunto de acciones dispuestas durante el Proceso de Implementación, lo cual, ha

llevado a algunas disfunciones e ineficiencias en la asignación y distribución de recursos no

solo en el momento del inicio del sistema sino a lo largo de los años del Proceso de

Consolidación.

Sin duda, uno de los grandes retos para asegurar la consolidación del Código Procesal Penal

en los próximos Distritos Judiciales, en especial aquellos de alta carga y complejidad, será

tener una correcta y anticipada gestión y proyección de los esfuerzos y mecanismos para

“sanear” la carga procesal y acercarse a un nivel lo más cercano posible a la carga cero,

haciendo posible también que, los procesos de liquidación puedan ser abordados de manera

ágil, eficaz y sin desatender la calidad del servicio.

En este sentido, en relación a estos dos ejes el análisis ha arrojado que:

1. La ausencia de estrategias de descarga ha tenido impacto en la capacidad de planificación de la liquidación procesal en todos los Distritos Judiciales

El primer año de implementación ha sido en general para todos los Distritos Judiciales el de

mayor carga por órgano, lo cual evidencia el impacto de la ausencia de mecanismos de

descarga previa al Proceso de Implementación del CPP.

Del mismo modo, la “aparición” de carga en años sucesivos en todos los Distritos Judiciales

responde a la ausencia de inventarios adecuados de carga procesal compartidos entre

operadores. Muchos asuntos aparecen en la carga del PJ provenientes de la PNP o MP con

los que no se contaba al momento de efectuar el dimensionamiento.

2. La planificación de la liquidación ha sido en términos generales heterogénea, “cortoplacista” y no articulada interinstitucionalmente mientras el seguimiento y control poco desarrollado.

La evolución de la carga procesal, lo que ha requerido continuas prórrogas de órganos

liquidadores, afectando sistémicamente también al CPP y una alta inversión de recursos para

ello.

Existencia de patrones disímiles para dimensionar los órganos en función de la carga inicial,

encontrándose tasas muy divergentes de carga por órgano en cada Distrito Judicial.

El nivel de trabajo interinstitucional no ha cumplido las expectativas esperadas, resultando

gravoso en cuanto al sinceramiento de carga entre el MP y el PJ.


22

No existen mecanismos sistemáticos de seguimiento y control de la liquidación, más allá de

reportes estadísticos aislados y dispares. Es preciso definir objetivos, cuantificar metas y

hacer un seguimiento pormenorizado a los avances de la liquidación.

3. No se han definido estrategias, normativas o metodologías específicas para facilitar la liquidación: cada Distrito Judicial y órgano la ha abordado de acuerdo a sus propios criterios

Los diseños organizativos y las metodologías de trabajo han sido continuistas, según se

tramitaba anteriormente.

Mínimo desarrollo de innovaciones en estructuras de organización y operativa en línea de

especialización funcional, estandarización de la gestión o herramientas de calidad, ha sido

observado.

En definitiva, la intervención pública no debe enfocarse solo al Proceso de Implementación, entiéndase, vinculada con los procesos de carga cero; la visión debe

ser integral, teniendo en cuenta el estado de los procesos de liquidación; máxime, cuando el mantenimiento de procesos regulados por el viejo Código implica el desvío de

recursos económicos, logísticos y humanos que podrían ser de mayor provecho en el nuevo sistema procesal.

De acuerdo con las consideraciones anteriores, las principales conclusiones encontradas en los

diferentes ámbitos de análisis interno sobre la descarga y liquidación se presentan a

continuación:


23

Principales conclusiones en el ámbito normativo:

La falta de desarrollo normativo, específicamente asociado al impulso de la descarga procesal,

y la ausencia de directrices de interpretación normativa para la liquidación suponen el mayor

factor de mejora en este ámbito.

No se ha advertido la existencia de medidas de política

pública o normativas integrales vinculadas a la

descarga procesal con miras al Proceso de

Implementación del CPP, limitándose a iniciativas

aisladas por parte de los operadores sin perspectiva

interinstitucional, especialmente derivadas de

estrategias generales de descarga judicial o el

inventariado, actualización y depuración previa de

asuntos en el MP, aunque con poco margen de plazo

frente a la entrada en vigencia del CPP.

Más allá de las disposiciones contenidas en la Ley N°

28994, que modifican el artículo 18 del Dec. Leg. Nº

958, la normativa emitida en relación con el proceso

de liquidación en los Distritos Judiciales analizados, se

limita a prorrogar la vigencia de órganos judiciales o

fiscales competentes para liquidar, sin haber definido

disposiciones legales que puedan facilitar o agilizar los

procesos regidos bajo el Código de Procedimientos

Penales.

Las estrategias de liquidación han sido más bien

adoptadas por cada Juez o Fiscal involucrado y no

porque de manera decidida se hayan adoptado

decisiones conjuntas que respondan a metodologías

para alcanzar una liquidación más pronta. Existe un

gran potencial de mejora del proceso de liquidación en

base a prácticas del CPP como la organización de

audiencias o las notificaciones. Asimismo, se

observan limitaciones normativas del CP 1940 que

coactan la capacidad de producción actual.

3. En consecuencia, no se observa directrices normativas para la utilización de prácticas del CPP en liquidación de casos

bajo el CP de 1940.

1. La adopción de medidas normativas para gestionar la descarga procesal pre-implementación ha sido prácticamente escasa, limitándose a medidas aisladas por parte de los operadores.

2.

2. En los DJ la normativa emitida para la liquidación se concentró en la creación y prórroga de órganos pero no en mecanismos de segmentación por tipología de proceso o en generar directrices para una liquidación más eficiente y

eficaz.


24

Principales conclusiones del análisis organizativo: En cuanto a la organización que se ha dispuesto para abordar los procesos de descarga y

liquidación, lo resaltante es que no se han definido nuevos tipos de organización de trabajo

pensados para hacer más ágil y eficiente la descarga o la liquidación procesal. En esta línea,

los principales factores de mejora son:

La estructura y dimensionamiento organizacional ha sido

en general heterogénea entre DJ, no transversalmente

contemplada entre operadores (MP / PJ) y menos

planificada con proyección en el tiempo: organizar

eficientemente y pensando en la carga que iba a ser

necesario abordar.

Se observa la necesidad de contar con equipos o

estructuras organizacionales especializadas: pues no se

favorece la especialización o la generación de

economías de escala que agilicen la liquidación de

expedientes: en términos generales, se ha replicado la

estructura existente en los OOJJ frente al Código de

1940 para la liquidación.

Se observa una cultura organizacional marcada por

menor motivación y potenciales resistencias al cambio,

debido a aspectos como la alta carga de trabajo, la

ausencia de planes específicos de capacitación o

sensibilización, la incertidumbre en la transitoriedad, la

inexistencia de documentos formales, actualizados y

comunicados de funciones, competencias o incluso la

capacitación requerida por el personal liquidador.

1. En general, las estructuras se han pensado y dimensionado sin contemplar un enfoque sistémico que permitiera prever la carga entre el MP y

el PJ.

2. La liquidación se ha planificado organizativamente bajo un enfoque continuista sin haber considerado la necesidad de incremento de la producción y finalización del proceso en el menor tiempo posible.

3. La cultura organizacional asociada a estructuras de liquidación se caracteriza por estar más anclada en el pasado que ilusionada por el

cambio.


25

Principales conclusiones del análisis de gestión y operativa: procesos

La falta de normalización y estandarización de procesos especializados para los ejes de

descarga y liquidación se muestra como la mayor debilidad de este ámbito.

Se observan procesos de gestión no estandarizados y

sin lineamientos operativos orientados a hacer más

sencillo y ágil el trámite, con falta de metas u objetivos

(orientado a la metodología empleada en el C.

Procedimientos Penales de 1940), manteniendo los

mismos métodos de trabajo.

La dinámica de liquidación requiere tratar de manera

diferenciada y bajo metodologías preestablecidas

asuntos de difícil cierre que requieren alto impulso y

seguimiento, lo cual no ha sido debidamente abordado

por los órganos liquidadores actuales. En este sentido,

destacan los asuntos en ejecución, que merecen un

tratamiento especial.

Los mecanismos de seguimiento, control y mejora de la

productividad de los equipos de trabajo para liquidar o

descargar que incentiven y midan en función de la

verdadera complejidad de estos procesos, no han sido

contemplados. Por otro lado, se observa poco desarrollo

en los procesos de comunicación, sensibilización y

capacitación para optimizar las labores de descarga o

liquidación.

1. Los procesos de descarga y liquidación no emplean metodologías normalizadas / estandarizadas pensadas

para agilizar el trabajo.

2. Para gestionar asuntos de difícil dinámica como los procesos en ejecución o en reserva no se han definido procesos de trabajo

específico.

3. Los procesos estratégicos, de planificación, seguimiento y control de la actividad tienen un bajo nivel

de cobertura/ desarrollo.


26

Principales conclusiones de TICs y medios

La falta de adaptación de los sistemas a las necesidades de la descarga y liquidación junto a la

ausencia de sistemas compartidos o coordinados resultan los elementos más destacados de

mejora en este ámbito.

Ningún DJ ha dispuesto desde la entrada en vigencia del

CPP o dispone en la actualidad de una base de datos

compartida interinstitucionalmente o suficientemente

completa para la gestión eficiente del inventario

(segmentación por tipo de proceso, estado del trámite,

tipología de delito, fecha de prescripción, etc.).

Los sistemas de información actualmente en uso para la

liquidación no reportan de manera sistemática información

relevante para controlar los avances del proceso: asuntos

por tipo de proceso (sumario / ordinario), tipo de delito,

estado en el que se encuentra el trámite, etc.

Principales conclusiones del modelo relacional

La falta de canales abiertos y metodologías formales de trabajo entre operadores tanto en las

etapas previas a la implementación, como en la marcha cotidiana de la liquidación, se plantea

como uno de los principales ámbitos de mejora en estos dos ejes de trabajo

Ausencia de inventarios de carga compartidos, objetivos o

metas comunes para abordar el cierre de casos o de

instrumentos formales de colaboración entre operadores.

No existen indicadores de gestión o sistemas de

información que permitan medirlos con fiabilidad, ni metas

u objetivos transversales hacia los cuales alinearlos.

1. Ausencia de herramientas específicas y compartidas de gestión de la información de procesos a

descargar o liquidar.

2. Dificultades de los sistemas de información para el seguimiento y control real de la descarga y liquidación.

1. Los niveles de alineamiento institucional y coordinación para la planificación y gestión de la descarga y liquidación no han sido los

apropiados.

2. No hay estándares, indicadores o metas compartidas para la producción bajo el Código de Procedimientos Penales de 1940.

3.


27

Carga cero, el CPP:

Los hallazgos en relación a la dinámica de consolidación del CPP desde la perspectiva de

carga cero, muestran en términos generales que la reforma ha sido positiva especialmente en cuanto a celeridad, oportunidad, garantía, y mejora del acceso a los servicios de justicia. Tanto los operadores que ejercen roles normativos como aquellos de gestión y

administración coinciden en que el nuevo modelo es más operativo y ha permitido

“desestancar” la justicia penal regida por el régimen anterior.

Sin embargo, también se ha puesto de manifiesto que este proceso de cambio tanto desde el

punto de vista de su direccionamiento como de la marcha del Proceso de Implementación en el

día a día del trabajo procesal, requiere ser afinado y mejorado no sólo de cara a las nuevas implementaciones sino también en la propia provisión del servicio en los Distritos con reforma vigente.

Los operadores manifiestan su preocupación, corroborada por los datos estadísticos de los

Distritos Judiciales analizados, por la tendencia de aumento de la carga procesal expresada en

los mismos Distritos durante los últimos años, lo cual está generando un estancamiento en la

celebración de audiencias, especialmente en órganos colegiados, afectando la continuidad de

la audiencia y desde luego poniendo en riesgo a la celeridad y oportunidad pretendidas por la

reforma.

En especial, se observa que la reforma del Código presenta oportunidades de mejora

principalmente en aspectos operativos, de gestión y coordinación del trabajo interinstitucional,

las que será importante abordar de manera previa a la entrada en vigencia del mismo en los

Distritos Judiciales por implementarse.

Así pues, en relación a la carga cero, observando el comportamiento desde un punto de vista

cuantitativo y empírico de los Distritos Judiciales analizados, se ha observado:


28

(i) cada operador ha establecido sus propios criterios de registro de

información y por ende sus propias herramientas y mecanismos para

explotarla (en ocasiones manualmente).

(ii) En todos los operadores se ha identificado información útil que al

día de hoy no se registra, en ningún mecanismo (manual o

informático) y por tanto no facilita la operativa de gestión en el marco

del proceso penal (p.ej, informes policiales, estado de las

notificaciones, información de resultados de audiencias, estado de

acuerdos o salidas alternativas, etc.).

(iii) En general cuando se comparte información

interinstitucionalmente, se hace de forma manual y previa solicitud

(por lo general escrita), lo cual fomenta la burocracia y desvirtúa la

agilidad requerida para el proceso penal bajo el mandato de la

reforma.

(i) La previsión de entrada de casos en el sistema judicial resulta

fundamental para el dimensionamiento de los operadores.

(ii) La planificación de los recursos para el CPP debe realizarse en

necesaria coordinación con el eje de liquidación; impulsando la

liquidación en los primeros años y dejando órganos mixtos para la

carga final.

(iii) En los Distritos Judiciales estudiados, si bien suele producirse un

crecimiento constante en el ingreso de casos, a partir del cuarto año

parece estabilizarse. En ese mismo periodo de tiempo también

parece estabilizarse el porcentaje de casos que llega a la etapa de

juicio oral, el cual muestra tendencia creciente en los primeros años

de implementación.

Es así como, el nivel de juicios orales, el uso de salidas alternativas o

los archivamientos, no mantienen patrones fijos de comportamiento

entre DJ, lo cual refleja el impacto de distintos criterios o

metodologías de interpretación normativa y gestión.

Lo anterior se refleja también en divergencias significativas de carga

que manejan los fiscales, dependencias jurisdiccionales o defensores

públicos en cada uno de los Distritos Judiciales. No existen patrones

comunes o estándares de productividad similares.

2. Los 4 o 5 primeros años; intervalo clave en la el proceso de Implementación del CPP.

1. Complejidad para conseguir homogeneidad, consistencia, y manejo común de información asociada al Proceso de Implementación entre operadores.

3. De la información disponible se observan diferentes comportamientos internos del embudo y heterogeneidad de carga de trabajo de los operadores del CPP en los distintos DJ.


29

Debido al corto tiempo de implementación del CPP, se abren

áreas de análisis que al día de hoy los datos arrojan, y que

será importante monitorear en los próximos Distritos Judiciales

a implementar.

Ejemplo de ellos es el nivel de atención, que a pesar de

mantenerse alto (aproximadamente el 80%16 de los casos

ingresados han sido atendidos) presenta una tendencia

decreciente en los últimos años (de alrededor del 9%) o el

aumento del porcentaje de juicios orales (si bien parece

estabilizarse en el DJ de Huaura a partir del cuarto año, el

comportamiento en el resto de DJ ha resultado en todos los

casos creciente, aunque con diferente intensidad).

Principales conclusiones del análisis normativo:

En cuanto al ámbito normativo, se observa heterogeneidad en los criterios de interpretación de

disposiciones normativas, tanto entre Distritos Judiciales como entre los mismos órganos

responsables de su aplicación, lo cual sin duda implica un impacto en el comportamiento del

sistema y la gestión del proceso penal.

(i) No obstante la producción, cada vez mayor, de acuerdos plenarios

y sentencias casatorias por parte de la Corte Suprema, ello no está

impidiendo una interpretación heterogénea respecto de problemas

jurídicos como el supuesto de la oportunidad para la incoación de la

terminación anticipada o el contenido de las convenciones

probatorias.

(ii) Multiplicidad de criterios para aspectos como la disposición de

Investigación preparatoria (se efectúa por auto o resolución

indistintamente), la fundamentación escrita de los requerimientos fiscales o la motivación de las resoluciones judiciales.

(iii) En el desarrollo de la investigación, se presentan cuestiones

críticas como la gestión de la cadena de custodia, donde no se aplican los procedimientos establecidos, principalmente por

motivos estructurales del órgano oficial de investigación criminal y los

recursos humanos y económicos que el Estado tiene destinado para

tal fin.

16 Datos basados en la tendencia del último año de los DJ de Huaura, Arequipa, La Libertad y Tacna.

1. Heterogeneidad en los criterios de aplicación de la normativa vigente, con alto impacto en la gestión.

Importancia del monitoreo y control a futuro.

4


30

(iv) Respecto de la aplicación de los mecanismos alternativos de solución de conflicto, se observa una escasa o nula aplicación del art.

2°.5 CPP del 2004 referente a la fijación de un monto, por parte del MP,

a favor de las entidades de servicio social, así como la necesidad de

garantizar materialmente la pretensión patrimonial de la víctima y evitar

los efectos criminógenos de la re-victimización.

(v) Existe una práctica extendida de utilizar dos carpetas fiscales, cada

una con fines y contenidos propios: la carpeta principal y la carpeta

secundaria. Dicha práctica resulta efectiva cuando se trata de causas no

complejas lo cual debería recogerse a nivel normativo en el respectivo

reglamento.

(vi) En lo referente al proceso inmediato, se está evidenciando una

poca práctica o aplicación de esta institución jurídica en la medida que el

tiempo que demanda su sustanciación es muy similar a la de un proceso

común.

(vii) El plazo de investigación se prorroga indiscriminadamente; esto

podría superarse si se fortalecen los servicios de los departamentos de

medicina legal y criminalística en cada DJ.

viii) Se observa una alta incidencia de los archivos fiscales, derivada

principalmente de la atipicidad del hecho denunciado o la falta de

individualización del agente. Se identifica la necesidad de implementar

legislativamente los requisitos de admisibilidad y procedibilidad de las

quejas formuladas frente al archivamiento fiscal, así como precisar

los alcances de revisión del superior jerárquico, de modo que lo resuelto

se encuentre fundamentado por el principio de congruencia procesal.

(ix) Persiste la tendencia a mantener el expediente que se utilizaba

bajo el imperio del Código de Procedimientos Penales; aún se generan

expedientes judiciales y cuadernos de debate después del auto de

enjuiciamiento, contraviniendo el principio de oralidad.

(xi) La declaratoria de ausencia y contumacia a nivel de juicio está

generando un progresivo incremento de la “carga muerta”, afectando la

efectividad y agilidad de la agenda de audiencias.

(xii) Debe precisarse el alcance y funcionamiento de instrumentos como

los actos de notificación que en la actualidad presentan disfunciones

operativas; en este sentido, es preciso promover que en los casos de las

notificaciones electrónicas, vía teléfono, fax u otro canal similar, no solo

se tome en cuenta como criterio rector la “urgencia” (art. 192º.2 CPP);

sino también la eficiencia y la eficacia del acto procesal.

1. Heterogeneidad en los criterios de aplicación con impacto en la gestión (Cont.).


31

(xiii) Se debe promover las ventajas que implica llegar a un acuerdo

de convención probatoria durante la Etapa Intermedia, tanto

desde la perspectiva de las partes como del Juez. En cualquier

caso, éstas deben precisar de un objeto claramente definido,

incluyendo, la finalidad de dicho acuerdo de modo que, en Juicio, se

garantice, en cierta medida, su vigencia.

(xiv) En la Terminación Anticipada existe precariedad en lo

referente al análisis de los medios probatorios que las partes han

ofrecido. Sobre el particular, el Juez no debe olvidar que, como

director del proceso y como garante del interés público que

fundamenta el proceso penal, este procedimiento especial no le

exime de aplicar la sana critica como método para evaluar el

material probatorio sobre el que las partes fundan sus afirmaciones

fácticas. Por su parte, se debe promover que el Juez corrobore si el

justiciable tiene conocimiento de los alcances y límites del acuerdo

al que arribó con la Fiscalía.

(xv) En el caso de la Libertad Anticipada, si bien dicha medida

judicial resulta loable cuando es aplicada para evitar que el

condenado por delito de Omisión de Asistencia Familiar siga privado

de su libertad a pesar de haber cumplido con la obligación

correspondiente; dicha práctica debería precisarse en un futuro no

muy lejano, ya que dicho instituto, distinto a los beneficios

penitenciarios, carece de una regulación procedimental.

1. Heterogeneidad en los criterios de aplicación con impacto en la gestión (Cont.).


32

Principales conclusiones del ámbito organizativo:

Si bien hay avances destacables en materia organizativa, y en especial la concepción de los

despachos judiciales y fiscales basados en servicios comunes y corporativismo, aún éstos son

perfectibles y no siempre cuentan con la misma estructura, funciones y dimensionamiento en

cada Distrito Judicial. Las principales conclusiones en este ámbito se pueden resumir en los

siguientes puntos de mejora en la organización de cada uno de los operadores:

Destaca la figura e impulso necesario del Administrador

del Módulo Penal para la aplicación real de los

principios básicos del Despacho (especialización,

trabajo en equipo y separación de funciones). La

metodología de programación de audiencias tiene un

alto impacto sobre esta área.

Una mayor orientación a hacer de las fiscalías

provinciales verdaderas estructuras corporativas y

eficientes, revisando el modelo de compensación, la

relaciones entre los despachos y el papel de agentes

clave como el Fiscal Provincial Corporativo.

Impacto positivo de la especialización de los despachos

fiscales en función de la tipología de casos a estudiar;

su aplicación depende en gran medida del propio

Distrito Judicial y de los criterios de compensación en

base a la productividad.

Diferentes casos detectados en los que los

profesionales mantienen perfiles superiores a las

necesidades de tareas encomendadas; como los

especialistas de audiencias en el PJ, los asistentes

administrativos en el MP o la necesidad de asignar

fiscales a los Despachos de Decisión Temprana o

Investigación en base a sus competencias.

1. En el Despacho Judicial Corporativo, la separación de funciones depende mucho de los acuerdos y posicionamiento del área de administración.

2. La revisión del Despacho Fiscal Corporativo.

3. Impacto positivo de la especialización de los despachos.

4. La adaptación real de los perfiles a los puestos.


33

Se requiere asistencia administrativa para los

defensores públicos: estos abogados deben realizar las

tareas administrativas asociadas a su labor; en particular

la gestión de la carpeta y el cumplimiento de las

estadísticas de sus servicios.

La exigencia de estos puestos requiere de personal

altamente motivado e implicado con la materia.

5. Gran carga administrativa para los Defensores Públicos.

6. Se debe favorecer la especialización del área de la PNP destinada a NCPP.


34

Principales conclusiones en el ámbito de gestión y operativa:

Se aprecia la ausencia de procesos estandarizados y documentados que permitan un

desarrollo de la actividad de manera más eficiente, homogénea y coordinada en tres

operadores y Distritos Judiciales.

En general la planificación, presupuesto y seguimiento

de la reforma in situ y a nivel nacional requiere de

mayor nivel de alineamiento interinstitucional; con una

definición de objetivos y metas a definir y medir.

Si bien hay iniciativas tanto del MP como del PJ y de los

propios agentes del proceso en los Distritos para

normalizar y estandarizar asuntos de gestión, hasta la

fecha la operativa depende más del buen criterio de las

personas que mecanismos pensados para optimizar la

gestión.

Desde una perspectiva intra-operador no se comparte

información con otros Distritos Judiciales, por lo que se

vienen utilizando prácticas divergentes para notificar.

Desde una perspectiva interinstitucional las

notificaciones han sido objeto de debate y disfunciones

operativas principalmente derivadas de la falta de

entendimiento sobre el procedimiento (diferencias entre

el Ministerio Público y el Poder Judicial).

No existe un criterio único, en relación a la duración de

las audiencias de cara a su programación; organización,

duración prevista, exigencias de separación de

funciones, etc.

1. Los procesos estratégicos, más relacionados con el modelo de gobierno del NCPP deberían desarrollarse de manera sistemática y continua.

2. Los estándares de gestión del proceso penal no son compartidos ni contrastados; ergo, no devienen en guías o lineamientos a los agentes normativos como al personal

de apoyo.

3. Criterios disímiles intra e interinstitucionales para el despliegue de mecanismos más eficientes de notificación, con alto impacto en el correcto funcionamiento de la

audiencia.

4. Disparidad de criterio en la metodología de programación y realización de audiencias tanto dentro de los Distritos Judiciales como entre Distritos Judiciales.


35

Principales conclusiones en Análisis del modelo de relación:

La falta de acuerdos de coordinación entre los operadores a nivel nacional y distrital resta

agilidad y eficiencia al Sistema Judicial Penal.

Es preciso aclarar los roles y concretar las metodologías

de trabajo conjunto de investigación del delito (PNP /

MP), asimismo, se debe balancear los servicios y

recursos disponibles en cada operador. Debe

avanzarse, quedando aún pendiente la validación,

ampliación y cumplimiento de un protocolo de trabajo

conjunto.

La dotación a los IML con una mayor carga de trabajo

por parte de los fiscales está provocando la duplicidad

de servicios y gastos en ambas instituciones públicas,

en contra del uso de sinergias y economías de escala.

Necesidad de acordar de manera interna posiciones del

operador frente a otros agentes, que dé confianza y

soporte a los Defensores Públicos a la hora de

mantener un posicionamiento claro de cara al resto de

operadores.

La falta de marcos de colaboración, restan agilidad y

eficiencia al proceso; tanto entre los operadores públicos

del sistema, como otros cercanos (administraciones

municipales, registros de SUNAT, SUNARP) o entidades

privadas (empresas de telecomunicaciones, bancos,

etc.).

1. Resulta necesario finalizar los trabajos acercamiento entre la

PNP y el MP.

2. Importancia de la coordinación entre los IML y la

OFICRI.

3. La Defensa Pública debería dejar sentada su nueva posición dentro del NCPP.

4. Se requiere de acuerdos con

otros agentes.


36

Análisis de TICs y medios:

La falta de adaptación de los sistemas, junto a la ausencia de interconexión entre operadores

suponen los principales retos en relación a las TICs.

Los sistemas aún son poco amigables, puesto que

permiten el acceso y explotación de datos de manera

intuitiva, con un desarrollo muy heterogéneo entre

operadores. Según los casos, destacan diferentes

dificultades, tales como: lentitud, falta de interconexión

entre los mismos operadores a nivel de Distritos

Judiciales, falta de explotación de información clave,

etc.

Los sistemas no tienen habilitadas pasarelas de

comunicación que permitan obtener la trazabilidad de

un caso desde la perspectiva de los diferentes

operadores, por lo que no es posible conocer el estado

de un caso dentro de cada operador.

Es así como, al día de hoy los sistemas de información

de los cuatro operadores de justicia no proveen servicio alguno de intercambio de la información que se registra y que puede ser valiosa para

otros sectores / instituciones. Asimismo, la falta de un estándar (homogeneidad de conceptos) al

registrar la información da lugar a inconsistencias de datos y dificultades para un seguimiento y

control sustentado.

1. A pesar de los avances en especial del MP, los sistemas de información sectoriales aún no responden a las necesidades de agilidad, celeridad, oralidad del NCPP ni a las necesidades de información para la toma de

decisiones.

2. Se requiere interconexión

entre sistemas.


37

4. Situación de partida en los DJs de Lima y Callao

Distrito Judicial de Lima (Centro)17

Ilustración 3 : Datos generales DJ Lima.

Fuente: Elaboración propia a partir de: Poder Judicial: Mapas, Dependencias Judiciales a Nivel Nacional por Distrito Judicial Ministerio Público (SGF) y Anuario Estadístico del Sector Justicia (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos).

Producción del PJ extraída de los 80 Juzgados y 16 Salas que reportaron asuntos penales bajo el C.P Penales en 2012, a partir de datos de Estadísticas de la Función Jurisdiccional a Nivel Nacional, 2012 (Poder Judicial).

Principales magnitudes El Distrito Judicial de Lima, el de mayor dimensión y carga procesal de los cuatro Distritos

Judiciales, tiene como sede el Cercado de Lima, y su competencia se extiende a 35 de los 43

Distritos de la Provincia de Lima con excepción de los Distritos de Independencia, San Martín

17Dentro de los operadores incluidos dentro del presente apartado, se ha excluido a la PNP debido principalmente a que dicho operador

no queda organizado por esta segmentación geográfica o de competencias. Esto, entre otros aspectos, impacta sobre el registro de estadísticas disponible sobre el operador. No obstante, valga aclarar el hecho de que, estudiando la evolución de los delitos que han sido registrados por la PNP en los últimos 5 años, se observa un crecimiento de un 85% en los últimos 5 años en la región de Lima y Callao. Sin embargo, este crecimiento no se ha visto correspondido por la evolución del personal de la PNP en Lima y Callao, que desde el año 2009 ha sufrido un decrecimiento de más de 2.000 personas, contando en la actualidad con 46.667 efectivos (casi el 50% del total nacional) si bien éstos destinados a diferentes competencias y no existiendo un equipo suficiente y con especialización exclusiva y permanente a labores de investigación o criminalística. Lo anterior, sin duda una de las principales dificultades para la correcta implementación del CPP en Lima y Callao.


38

de Porres, Comas, Los Olivos, Puente Piedra, Ancón, Santa Rosa y Carabayllo. Además tiene

competencia sobre la provincia de Huarochirí de la Región Lima.

Su población asciende a 4.710.575 habitantes y cuenta con 6,663.68 km2 de extensión

territorial, lo cual genera una densidad de 706.90 habitantes por km2.

Dentro de la estructura de delitos, según su tipología, se concentra especialmente en los

delitos contra el patrimonio y contra la seguridad pública, los cuales representan algo más del

50% del total de la carga procesal. Por su parte, resaltan también los delitos contra la

administración pública, contra la vida/el cuerpo y la salud, contra la libertad y delitos contra la fe

pública.

En cuanto a la incidencia de delitos, como se puede apreciar en el siguiente gráfico se observa

un aumento promedio del 7% en los últimos 3 años, si bien en el último año (2012) se presentó

un incremento menor, alcanzando un 4% frente al año anterior.

Ilustración 4: Evolución de ocurrencia de delitos en el DJ Lima años 2008 al 2012.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de 2012 proporcionados por el MP (SIATF).

Nota: La incidencia de delitos difiere del concepto de denuncias o entradas al sistema, teniendo en cuanta que una denuncia puede vincular más de un delito. El total de denuncias ingresadas al Sistema Penal, según datos del SIAFT

ascendió para 2012 a 63.097.

De acuerdo con datos del Ministerio Público, en el año 2012 entraron al Sistema de Justicia

Penal un total de 63.097 denuncias. Asimismo, según la estadística del Poder Judicial, la salida

de casos (producción anual) para el mismo año se sitúa en 41.376.

La carga procesal en los órganos jurisdiccionales a diciembre de 2012 alcanzaba los 75.729

casos (sumando Salas y Juzgados Penales).


39

Distrito Judicial de Lima Norte

Ilustración 5 : Datos generales DJ Lima Norte.


Producción extraída de los 27 Juzgados y 5 Salas que reportaron asuntos penales en 2012 asuntos penales bajo el C.P Penales en 2012 a partir de datos de Estadísticas de la Función Jurisdiccional a Nivel Nacional, 2012 (Poder

Judicial).

Principales magnitudes

El Distrito Judicial de Lima Norte tiene su sede central en el Distrito metropolitano de Independencia

y su competencia se extiende a 8 Distritos de la Provincia de Lima: Independencia, San Martín de

Porres, Comas, Los Olivos, Puente Piedra, Ancón, Santa Rosa y Carabayllo. Además tiene

competencia sobre la Provincia de Canta de la Región Lima.

Su población asciende a 2,392,433 habitantes y cuenta con 2,543.96 km2 de extensión territorial, lo

cual genera una densidad de 940.44 habitantes por km2. Es el segundo Distrito Judicial en

extensión, dimensión y carga procesal después de Lima Centro.

Dentro de la estructura según la tipología de los delitos, al igual que en Lima, los delitos más

frecuentes son los delitos contra el patrimonio y los delitos contra la seguridad pública, los cuales

representan un poco más del 50% de la carga procesal. Otros delitos comunes cometidos, aunque

con menor frecuencia, son los delitos contra la libertad, contra la vida/el cuerpo y la salud, contra la

administración pública, y contra la fe pública.


40

Asimismo, se puede apreciar en el siguiente gráfico, cómo en los últimos cuatro años, los delitos

denunciados han ido en aumento a un promedio de 6%. Aunque en el último año (2012) se

incrementó en 8%.

Ilustración 6: Evolución de ocurrencia de delitos en el DJ Lima Norte años 2008 al 2012.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de 2012 proporcionados por el MP (SIATF).

Nota: La incidencia de delitos difiere del concepto de denuncias o entradas al sistema, teniendo en cuanta que una

denuncia puede vincular más de un delito. El total de denuncias ingresadas al Sistema Penal, según datos del SIAFT








41

Distrito Judicial de Lima Sur

Ilustración 7 : Datos generales DJ Lima Sur.


Producción extraída de los 12 Juzgados y 1 Sala que reportaron asuntos penales bajo el C.P Penales en 2012, a partir de datos de Estadísticas de la Función Jurisdiccional a Nivel Nacional, 2012 (Poder Judicial).

Principales magnitudes El Distrito Judicial de Lima Sur tiene como sede el Distrito de Villa María del Triunfo y su

competencia se extiende a los Distritos de Villa María del Triunfo, San Juan de Miraflores, Villa

El Salvador, Lurín, Santísimo Salvador de Pachacámac (excluyéndose la zona del Centro

Poblado Lomas de Manchay), Punta Hermosa, Punta Negra, San Bartolo, Santa María del Mar

y Pucusana.

Su población asciende a 1.472.253 de habitantes y cuenta con 806.98 km2 de extensión

territorial, lo cual genera una densidad de 1,824.40 habitantes por km2.

Dentro de la estructura según la tipología de los delitos y al igual que en el resto de Distritos,

los delitos más frecuentes son los delitos contra el patrimonio y los delitos contra la seguridad

pública los cuales representan un poco más del 50% de la carga procesal. Otros delitos

comunes cometidos, aunque con menor frecuencia, son los delitos contra la libertad, contra la

vida/el cuerpo y la salud, contra la administración pública y contra la familia.

Asimismo, se puede apreciar en el siguiente gráfico, cómo en los últimos cuatro años, los

delitos registrados por el Sistema de Justicia Penal en Lima Sur han ido en aumento a un


42

promedio de 12%. Aunque en el último año (2012) se incrementó en 19%, siendo el Distrito

Judicial con mayor incidencia de denuncias interanual.

Ilustración 8: Evolución de ocurrencia de delitos en el DJ Lima Sur años 2008 al 2012.

Fuente: Elaboración propia en base a datos del MP del DJ de Lima Sur.










43

Distrito Judicial de El Callao

Ilustración 9 : Datos generales DJ de El Callao.


Producción extraída de los 18 Juzgados y 5 Salas que reportaron asuntos penales bajo el C.P Penales en 2012 a partir de datos de Estadísticas de la Función Jurisdiccional a Nivel Nacional, 2012 (Poder Judicial).

Principales magnitudes El Distrito Judicial de El Callao tiene competencia en el territorio de la Provincia Constitucional

de El Callao.

Su población asciende a 969,170 habitantes y cuenta con 146.98 km2 de extensión territorial,

lo cual genera una densidad de 6,593.89 habitantes por km2. Es el DJ de Lima con menor

dimensión.

Dentro de la estructura según la tipología de los delitos, los delitos más frecuentes son los

delitos contra la seguridad pública y los delitos contra el patrimonio los cuales representan un

poco más del 50% de la carga procesal.

Otros delitos comunes cometidos, aunque con menor frecuencia, son los delitos contra la

libertad, contra la vida/el cuerpo y la salud, contra la administración pública y contra la fe

pública.

Asimismo, se puede apreciar en el siguiente gráfico, cómo en los últimos cuatro años, los

delitos registrados han ido fluctuando con un promedio de aumento de 4%. En el año 2011


44

hubo un pico de 10% de incremento, sin embargo, en el último año (2012) ha disminuido en

1%.

Ilustración 10: Evolución de ocurrencia de delitos en el DJ de El Callao años 2008 al 2012.

Fuente: Elaboración propia en base a datos del MP del DJ de El Callao.










45

Análisis comparativo entre Distritos Judiciales Tomando como punto de referencia la información de base de los Distritos Judiciales de Lima,

Lima Norte, Lima Sur y Callao, y comparando sus principales magnitudes, se ofrece una visión

global de la situación de partida para abordar las estrategias que permitan la consolidación del

CPP.

En relación a la carga del Sistema, medida con la entrada de denuncias, se puede apreciar en

el siguiente gráfico que, el DJ de Lima es el que presenta mayor número de delitos en los

últimos cuatro años, con una tendencia creciente en el último año. Sin duda una carga muy

considerable para un único Distrito Judicial, que en la actualidad alcanza más del 60% de toda

la carga delictiva de Lima y Callao.

Ilustración 11 : Comparativo del número de denuncias registradas por año en cada Distrito Judicial.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MP SIAFT.

En cuanto a las estructuras de la oferta, dando respuesta a la demanda de servicios, Lima

(Centro) presenta la mayor dotación de órganos judiciales, alcanzando 95 Juzgados entre

Penales y Mixtos y 17 Salas, mientras El Callao por ejemplo está dotado con 22 Juzgados y 5

Salas.

Llama la atención una menor dotación de órganos por ejemplo, en Lima Sur frente a El Callao,

contando con una carga delictiva similar.


46

Ilustración 12: Número de Salas y Juzgados del Poder Judicial por Distrito.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por las Cortes Superiores (incluye sólo órganos que reportaron carga penal del C. P. Penales en el año 2012).

En cuanto al Ministerio Público, para el presente año, Lima alcanza el mayor número de

Fiscalías, seguido de Lima Norte y Callao, como se muestra a continuación:

Ilustración 13: Número de fiscalías del Ministerio Público por Distrito.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público (incluye sólo órganos que reportaron carga penal del C. P. Penales en el año 2012).

Los indicadores de interés para comparar los niveles de dimensionamiento entre Distritos

Judiciales, son los ratios de producción por órgano de justicia como se muestra a continuación:


47

Poder Judicial:

En cuanto al Poder Judicial, la capacidad de producción por órgano judicial presenta una

dinámica más positiva en Lima Sur (Juzgados) que en otros Distritos como El Callao, o Lima

Norte, que presentan cifras inferiores. Vale resaltar, que excluyendo los órganos que son de

reos en cárcel, todos los Distritos se encuentran por debajo de los estándares de producción

anual definidos por el PJ en el mes de diciembre de 2012.18

Tabla 2: Comparativo de ingresos y producción por Distrito en el Poder Judicial.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Estadísticas de la Función Jurisdiccional a Nivel Nacional, 2012 (Poder Judicial).

Ministerio Público:

En cuanto al Ministerio Público, se observa una alta capacidad de producción en el año 2012,

casi permitiendo responder a los ingresos en su totalidad. Se observa una dinámica de

producción por órgano más positiva en Lima Sur que en Distritos como El Callao o Lima Norte,

con cifras ostensiblemente inferiores.

Tabla 3: Comparativo de ingresos y producción por Distrito en el Ministerio Público.

Fuente: Elaboración propia en base a Sistema de Gestión Administrativa – SIGA y SIATF (Ministerio Público).

Defensa Pública:

Finalmente, en la Defensa Pública se observa una carga de trabajo superior en Lima Norte

respecto de los otros Distritos Judiciales analizados, los que mantienen una carga por abogado

de entre 200 y 285 asuntos. Vale decir, resulta una carga alta si se compara con Distritos

Judiciales con el CPP vigente, cuyos ratios razonables de carga rondan los 120 casos.

18 Resolución Administrativa Nº 245-2012-CE-PJ que establece “Estándares de Expedientes Resueltos a Nivel Nacional”.

OOJJ Número Carga (DIC. 2012

Media de ingresos mensuales 2012

Media de producción mensual 2012

Ratio Producción mensual por OOJJ 2012

Salas 16 9.875 586 1.035 64,9

Juzgados 80 65.854 2.589 2.413 30,1

Salas 5 2.596 256 309 62

Juzgados 27 18.536 840 737 27

Salas 1 2.375 168 36 36

Juzgados 12 10.874 434 392 33

Salas 5 921 138 192 38,4

Juzgados 18 10.964 595 433 24

Lima Sur

Callao

Lima

Lima Norte

Fiscalía Superior

Fiscalía Provincial

Media ingresos mensuales

Ratio Producción mensual media

Carga dic. 2012 Ratio Producción mensual por Despacho

Lima 11 92 5.258 5194 24.296 50

Lima Norte 5 28 1.902 1.907 6.430 58

Lima Sur 1 12 878 809 5.856 62

Callao 7 20 1.024 945 4.984 35


48

Tabla 4: Comparativo de personal de Defensa Pública y casos ingresados por Distrito.

Fuente: Anuario Estadístico del Sector Justicia (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos). A efectos estadísticos, sólo hay data estadística de casos exclusiva para Lima Sur para el 2º semestre de 2012.

Otro indicador interesante de análisis, es la relación entre personal normativo y de gestión, esto

es, entre jueces y fiscales y el personal de apoyo a los respectivos despachos, como se puede

observar en la siguiente tabla:

Tabla 5: Ratios de personal de apoyo asignado al Poder Judicial y Ministerio Público por Distrito.

Fuente: Elaboración propia en base a Sistema de Gestión Administrativa – SIGA y SIATF (Ministerio Público) y datos de CAP de las Cortes Superior de Justicia de los Distritos de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao.

Nota: Sólo se toman en cuenta órganos que reportaron carga penal en 2012.

De acuerdo a la información anterior, se puede determinar cuántos de ellos son asignados a

cada juez y fiscal respectivamente. Por ejemplo, en Lima Norte 5,8 trabajadores de apoyo han

sido asignados a un juez, mientras en Lima Sur el indicador llega tan sólo a 4,4 casi un tercio

inferior que el primero. El ratio en Fiscalía también presenta heterogeneidad, dándose en El

Callao un apoyo de 1,50 asistentes, mientras en Lima Sur llega a 0,91.

Abogados C. P Penales Casos ingresados Casos por abogado

Lima 75 21.408 285

Lima Norte 15 7.344 490

Lima Sur 7 1.418 203

Callao 14 3.995 285

Jueces Personal apoyo Ratio Fiscal Personal apoyo RatioLima 139 803 5,8 315 412 1,31

Lima Norte 42 185 4,4 93 104 1,12

Lima Sur 15 84 5,6 47 43 0,91

Callao 34 154 4,5 72 108 1,50


49

Conclusiones de la situación de partida De acuerdo con la revisión de la situación actual en términos de características generales de la

oferta y demanda de servicios de justicia penal en los Distritos de Lima, Lima Norte, Lima Sur y

Callao, se puede concluir que:

Los Distritos Judiciales presentan diferencias significativas en cuanto a dimensión y carga

procesal penal, destacando el Distrito de Lima con una carga que triplica al Distrito de

Lima Norte y excede en casi seis veces al Distrito de Lima Sur.

Lo anterior genera un reto innegable especialmente para el Distrito de Lima Centro, que

requiere estrategias específicas para abordar el CPP con estructuras y dimensiones

capaces de absorber la demanda por servicios de justicia penal.

Todos los Distritos muestran una tendencia creciente en la ocurrencia de delitos en los

últimos años, lo cual hace necesario pensar en proyecciones consecuentes con esta

tendencia, y en alineamiento de la política del CPP con políticas de prevención de la

criminalidad.

Bajo un punto de vista holístico del Sistema de Justicia Penal, los estándares de

producción no alcanzan los niveles aceptables definidos por la normativa actual del PJ, lo

cual genera un reto importante de cara a la descarga de casos previa a la implementación

del CPP. Sin estrategias de descarga basadas en metodologías comunes y con estrictos

seguimientos de control, será muy complicado acercarse a niveles aceptables para la fecha

de implementación.

La dotación de órganos jurisdiccionales como de fiscalías y defensores públicos es

heterogénea entre Distritos en relación a sus cargas penales. Es importante definir

estándares basados en variables claves, que permitan un mejor balance y

dimensionamiento de órganos de cara a hacer más eficiente y eficaz la implementación en

sus tres ejes.

Asimismo, los ratios entre personal de apoyo y normativo son bajos en relación con

Distritos Judiciales con el CPP implementado y heterogéneos entre Distritos Judiciales, lo

cual requerirá un adecuado ajuste de las estructuras organizacionales y perfiles, para

avanzar hacia órganos corporativos, que se sustenten en economías de escala, como se

requiere para la consolidación del CPP.

La inexistencia de datos específicos de carga y dotación de miembros de la PNP

exclusivamente para asuntos de investigación penal , es sin duda una debilidad para el

sistema en su conjunto, lo cual deberá ser específicamente analizado en la planificación de

la implementación, con el apoyo del Ministerio del Interior.


50

5. Situación Futura: Estimación de la Demanda Visión 2020 Conjugándose con la situación actual antes caracterizada, la proyección de la demanda de

servicios de justicia en los Distritos de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, es el punto de

partida para determinar los requerimientos de la oferta y el modelamiento del comportamiento

del sistema en los tres ejes estratégicos de actuación: descarga, liquidación y carga cero.

Teniendo en cuenta lo anterior, se ha realizado una proyección de la incidencia de ingresos al

Sistema de Justicia Penal en los Distritos en mención, abarcando todas las familias de delitos y

con una evolución para los próximos 7 años (incluyendo 2013 pronosticado).19

Vale resaltar, que si bien el análisis de proyección se ha realizado para Lima, Lima Norte, Lima

Sur y Callao, la metodología de proyección definida es replicable a cualquier otro Distrito Judicial (implementado o por implementar).

Distrito Judicial de Lima Lima Centro es el DJ, que tanto actualmente como en la previsión futura, presenta la mayor

dimensión en términos de ingreso de asuntos de los cuatro Distritos Judiciales, alcanzando

alrededor del 65% de las entradas al sistema.

Ilustración 14: Proyección de la demanda de servicios de justicia penal en el DJ de Lima.

Como se puede observar, durante el año 2013 se pronosticó el ingreso de 62.105 denuncias al

sistema (aún regido por el C. de P de 1940) con un incremento de alrededor del 8% en el año

siguiente, y produciéndose un aumento considerable de la denunciabilidad y por consiguiente

de la reducción de la “cifra negra”, una vez entrado en vigencia el CPP 20.

19 El detalle de la proyección de la demanda y la metodología utilizada se encuentra en el documento “Estudio de la Productividad

Esperada del Informe de Cantidad, Calidad y Recursos” realizado por parte del presente trabajo. 20 Para efectos de todo el modelamiento de la productividad esperada, se toma como fecha de referencia de entrada en vigencia del

NCPP en los 4 DJ y de acuerdo con el último calendario de implementación aprobado en diciembre de 2012 por la CEICPP, el


51

De acuerdo con datos de la ST-CEI-CPP21, el efecto del incremento de la denunciabilidad

tiende a estabilizarse sobre el tercer año de implementación del CPP, es decir, para el caso de

Lima en 2017 en el que se espera que el sistema deba absorber alrededor de 110.159

denuncias, para finalmente alcanzar unos ingresos de 117.676 asuntos penales en 2020, esto

es, un incremento de asuntos de alrededor del 52% frente a la situación actual.

Distrito Judicial de Lima Norte Después de Lima, el DJ de Lima Norte es el que presenta en la actualidad mayor número de

denuncias ingresadas al sistema, que en términos porcentuales alcanza un 17% del total de

ingresos en la región.

Ilustración 15: Proyección de la demanda de servicios de justicia penal en el DJ de Lima Norte.

Como se puede observar, durante el año 2013 se pronosticó el ingreso de 22.561 denuncias al

sistema, produciéndose al igual que en Lima un aumento de la denunciabilidad reduciendo la

“cifra negra” en el año 2015 para luego continuar con un crecimiento progresivo de la demanda

hasta alcanzar las 45.430 denuncias en 2020, esto es, un incremento de casos de alrededor

del 50% frente a la situación actual, muy similar en términos porcentuales al pronóstico de

crecimiento en Lima.

próximo 1 de diciembre de 2014.

21 Denunciabilidad en el Perú y Cifra Negra. Estimaciones de la ST-CEI-CPP a partir de datos de la Policía Nacional del Perú y el Anuario Estadístico del Ministerio Público.


52

Distrito Judicial de Lima Sur Después de Lima, el Distrito Judicial de Lima Sur es el que presenta en la actualidad una

menor dimensión en lo que se refiere a denuncias recibidas. En la actualidad, en términos

porcentuales alcanza un 7% del total de ingresos.

Ilustración 16: Proyección de la demanda de servicios de justicia penal en el DJ de Lima Sur.

Como se puede observar, durante el año 2013 se pronostica el ingreso de 10.507 denuncias al

sistema, produciéndose al igual que en el resto de Distritos, un aumento de la denunciabilidad

reduciendo la “cifra negra” en el año 2015 para luego continuar con un crecimiento sostenido

hasta alcanzar las 19.951 denuncias en 2020.


53

Distrito Judicial de El Callao El Distrito Judicial de El Callao, es el tercero en dimensión en atención a las denuncias

ingresadas, teniendo en la actualidad una cifra de ingresos de alrededor de 17.000 denuncias

anuales, esto es alrededor del 12% del total.

Ilustración 17: Proyección de la demanda de servicios de justicia penal en el DJ de El Callao.

Como se puede observar, durante el año 2013 se pronostica el ingreso de 12.182 denuncias al

sistema, produciéndose un aumento de la denunciabilidad y reduciendo la “cifra negra” en el

año 2015, que en el caso de El Callao se observa menos pronunciada que en otros Distritos,

no obstante, mantiene un crecimiento sostenido hasta alcanzar las 23.763 denuncias en 2020.


54

Conclusiones de la situación proyectada De acuerdo con la revisión de la situación proyectada visión 2020 de la demanda de Servicios

de Justicia en los cuatro Distritos Judiciales, se encuentra que:

Todos los Distritos presentarán una tendencia creciente en lo que se refiere a la entrada de

denuncias al sistema, que sitúa el número de denuncias al 2020 en más del 50% de la

situación actual.

Lo anterior es uno de los principales retos del Proceso de Consolidación de la

Implementación, por la magnitud de los Distritos y la evidente necesidad de una mayor

cooperación, coordinación y trabajo conjunto entre operadores.

De acuerdo con el análisis de denunciabilidad de los Distritos con el CPP vigente, la

reducción de “cifra negra” impactará en el inicio del CPP -en los cuatro Distritos-, con un

pico en los primeros 3 años de implementación que tenderá a estabilizarse con el tiempo.

Esta proyección deberá ser fundamento base para planificar las dotaciones de recursos no

sólo en el corto sino también en el mediano y largo plazo. En Lima, Lima Norte, Lima Sur y

Callao deberá pensarse en un Proceso de Implementación con visión al menos a 2020,

permitiendo superar las dificultades encontradas en los Distritos con reforma vigente, en

los que la planificación de recursos se realizó con un enfoque más de corto plazo.


55

6. Análisis Estratégico

Análisis F.O.D.A.: Proceso de Implementación en los Distritos Judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao

FORTALEZAS OPORTUNIDADES

Experiencia y camino recorrido en

sistema anticorrupción

Buena infraestructura y dotación de

recursos humanos en anticorrupción

Experiencia en atención a víctimas y

testigos

Avance en capacitaciones y

pasantías (foco en perfiles

normativos)

CDIs conformadas con dinámica de

planificación

Aplicación de prácticas del CPP al

proceso penal actual

Condiciones aceptables de

conectividad para mejor

funcionamiento de sistemas

Toma de decisiones centralizada en

Lima

Capacidad de gestión presupuestal

(ej. El Callao y Lima Norte)

Líderes comprometidos con el

cambio

Experiencias y lecciones aprendidas de otros

DJs

Convencimiento de las instituciones de que es

necesario fortalecer los sistemas de justicia

Voluntad de los sectores para articular un

trabajo más coordinado

Posibilidad de replanteamiento del

presupuesto ligándolo a resultados

Sistema de monitoreo y evaluación del CPP

próximo a implementarse

Política de seguridad ciudadana en marcha

Conciencia de necesidad de proceso de

descarga

Definición de estándares mínimos de

producción por el PJ (aunque perfectibles)

Posibilidad de desarrollos normativos para

solventar dificultades de interpretación y

aplicación del CPP

Mayor conciencia PNP / MP de la necesidad

de trabajo conjunto: protocolo nacional en

marcha

Convenio interinstitucional de interoperabilidad

Recursos de cooperación internacional o

préstamos de banca multilateral para el

fortalecimiento de los servicios de justicia, y en

concreto a través del CPP

Proyectos en marcha (licitación o ejecución)


56

para el desarrollo de sistemas de información

en MP, PJ, DP y Mininter

AMENAZAS DEBILIDADES

Proyección de aumento de la entrada

de denuncias al sistema que alcanza

hasta un 50% de la demanda actual.

Percepción de la ciudadanía de

aumento de la inseguridad y

desconfianza en el sistema de

justicia

Riesgo de no disponer del

presupuesto requerido para el

Proceso de Implementación

Proyección de incremento de la

demanda de servicios de justicia

penal en todos los DJ, especialmente

crítico en Lima Sur.

Estimación de alto crecimiento de

delitos contra el patrimonio, de

mucho volumen.

Esfuerzos aislados de los operadores

en ejercicios de planificación para

Lima

Riesgo de descoordinación en las

acciones de los operadores.

Alto riesgo de incidencia de

frustración de audiencias por temas

de notificación o inasistencia de

partes

Proyectos de modificación del CPP

Limitación de tiempo para preparar

la implementación: 1.8 años.

Detractores del Código

Alta carga procesal que requiere urgentemente

ser saneada: punto crítico en Lima

Dimensionamientos inadecuados para abordar

la carga procesal

Perfiles no preparados para abordar el cambio,

especialmente en gestión

Niveles de producción por debajo de los

estándares mínimos (PJ)

Sistemas de información inconexos y poco

funcionales

Arraigo de prácticas burocráticas de gestión

Baja capacidad de innovación en la cultura

organizacional

Contrastada dificultad de ejecución

presupuestal (caso PNP)

Información dispersa y no sistematizada en los

distintos operadores

Baja cultura de medición y mejoramiento

continuo

Bajo nivel de preocupación por la satisfacción

ciudadana

Problemas de corrupción y falta de

transparencia en las instituciones


57

Conclusiones estratégicas Una vez realizado el análisis situacional del CPP así como la caracterización actual de los

Distritos de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, proyectada la línea base de los tres ejes en

situación “de no intervención”, e identificadas las fortalezas, oportunidades, debilidades y

amenazas, se obtienen las siguientes conclusiones, que indican hacia dónde debe orientarse

la Planificación Estratégica para el modelamiento de la productividad esperada:

Abordar el reto de la consolidación de la reforma procesal penal de manera

coordinada. Para ello será necesario fortalecer el modelo de dirección y arbitrar los

incentivos y herramientas oportunas. para conseguir una adecuada Consolidación de la

Reforma Procesal Penal.

Promover y adoptar metodologías de gestión para la reforma, (tanto transversales

como sectoriales), y en concreto, trabajar en protocolos de actuación que faciliten la

operativa de los diferentes actores jurídicos.

Alinear y balancear los esfuerzos en los tres ejes de actuación: descarga, liquidación y

carga cero.

Incrementar los niveles de productividad desde el eje de descarga, permitiendo entrar

en la reforma con un enfoque que se acerque al máximo posible a la carga cero.

Planificar con base en información veraz y compartida entre operadores, los recursos

y estructuras necesarias para abordar los tres ejes de actuación interinstitucional.

Adecuar las organizaciones al servicio prestado, en cuanto a perfiles y dimensión.

Seleccionar mejor, promover y desarrollar el talento

Mejorar la orientación al usuario de justicia: víctimas, testigos e imputados.

Utilizar las nuevas tecnologías al servicio de la justicia.

Compartir el conocimiento interno y gestionar el conocimiento presente en los

operadores.

Hacer más visible al exterior lo que se hace y cómo se hace en los tres ejes de

actuación interinstitucional, dejando entrever y aclarar mensajes sobre los beneficios que

reporta la reforma penal a la ciudadanía.


58

7. Definición de la Estrategia

Marco Conceptual Revisada la situación actual y la proyección futura, se hace preciso establecer los fundamentos

conceptuales y estratégicos para orientar el proceso de reforma en los Distritos por

implementar, como en aquéllos ya implementados.

Sin lugar a dudas, y según se ha resaltado en el análisis situacional del CPP, una de las

principales dificultades a las que se ha enfrentado el proceso de implementación de la reforma

radica en el limitado avance para disponer de un marco conceptual, estratégico y metodológico,

compartido, alineado e interiorizado por todos los operadores de justicia.

Si bien es cierto que el Plan de Implementación del año 2005 estableció los derroteros de

actuación en diferentes ámbitos, y definió las medidas necesarias a ser abordadas por los

diferentes operadores, en la práctica a la fecha no se comparten sistemáticamente

metodologías transversales ni comunes de trabajo, ni existe consenso sobre un único marco

conceptual que recoja todas las variables y ámbitos necesarios para la puesta en marcha y

generación de una dinámica de actuación coordinada y sostenida en el tiempo.

En este sentido, se considera fundamental que la planificación del CPP para Lima, Lima Norte,

Lima Sur y Callao y el resto de DJ pendientes de entrada en vigencia, se sustente en un único

modelo compartido, a partir del cual se desarrolle la intervención tanto transversal como

sectorial en los diferentes ámbitos requeridos para conseguir una justicia penal de excelencia

bajo la vigencia del CPP.

Para ello, y a fin de alinear la estrategia con el mejoramiento de la productividad de la reforma,

es preciso que el modelo conceptual recoja lo que podría denominarse como “variables

cualitativas de productividad”, esto es, aquellos ámbitos de actuación que aportan a la

productividad sistémica mediante diferentes ámbitos del Proceso de Consolidación de la

Reforma, facilitando producir más pero con niveles de eficiencia en el uso de recursos.

A dicho efecto, alcanzar un nivel de atención deseable con una adecuada inversión de recursos

se consigue, siempre que existan metodologías y herramientas adecuadas, balanceando los

distintos ámbitos de actuación, que a efectos de la planificación de la reforma se han

identificado como variables cualitativas de productividad, las mismas que deben enmarcar al

Plan de Consolidación y por tanto se recogen como fundamento del modelo conceptual que se

presenta a continuación:


59

Ilustración 18: Marco Conceptual del Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana .

Fuente: Elaboración propia.

NIVEL 1: PERSPECTIVA INTERNA: LOS PILARES BÁSICOS DE LA SOLUCIÓN PROPUESTA

Se propone un marco de intervención que contemple medidas necesariamente coordinadas en los

siguientes ámbitos, considerados como “variables cualitativas” de la productividad esperada con la

aplicación del CPP:

La adecuación y desarrollo de instrumentos organizacionales y sus especificidades en

cada uno de los sectores incluyendo: adecuación de estructuras organizativas,

fortalecimiento de la cultura organizacional ligada al cambio, desarrollo / adecuación de

instrumentos de gestión del talento tanto a nivel “normativo” como de “gestión” (MOFs,

carrera profesional, productividad, sensibilización, capacitación, etc.). Se pretende

consolidar el proceso de cambio hacia una racionalización organizativa, traducida en

estructuras más operativas y flexibles, en las que se delimiten correctamente las funciones

y responsabilidades y se adopten criterios de integración / agrupación de competencias y

especialización material y funcional vs. áreas de especialidad procesal.

Marco conceptual

del Plan para la

Consolidación de la

Reforma Procesal

Penal Peruana.


60

Fortalecimiento de la gestión / operativa procesal bajo el CPP, esto es, optimizar y

documentar el flujo de actividades y trámites, bajo una óptica sistémica y que permita

incrementar los niveles de productividad, con especial énfasis en el ámbito más crítico de la

metodología del CPP: la audiencia. Se busca la optimización de procesos y trámites

procesales, dando respuesta a los puntos críticos identificados, tanto en procesos

principales (de acuerdo con las competencias de cada entidad), como auxiliares

(notificaciones, gestión de expedientes, documentos y archivo, atención al público, etc.) y

definiendo claramente aquellos de carácter estratégico.

Disponer de las herramientas de soporte necesarias para asumir la gestión, acercando el

modelo procesal a la justicia del siglo XXI: nuevas tecnologías y logística necesaria para

asumir la productividad esperada.

Contar con un modelo de relación in situ fortalecido en el que más allá del gobierno de

la reforma, se generen relaciones y metodologías transversales de trabajo entre los

sectores: hacia protocolos conjuntos de actuación.

Asegurar que bajo las directrices normativas definidas por el CPP se consigue una aplicación más homogénea de la norma, bajo lineamientos comunes de interpretación,

especialmente, en aquellos aspectos con alto impacto en la productividad procesal.

Fortalecer el actual modelo de gobierno, dotando al sistema de las herramientas para

que la arquitectura institucional pueda conseguir un proceso de reforma más integrado y

sistémico: énfasis en incentivos para la coordinación institucional, mientras se fortalecen los

procesos de medición, seguimiento y control, y sobre todo los mecanismos de mejora

continua y gestión de la innovación en la actividad procesal.

NIVEL 2: AGENTES Y EJES DE INTERVENCIÓN

La necesidad de integrar las áreas de y ámbitos de intervención definidos debe traducirse en

los tres ejes de intervención de manera integral (descarga, liquidación y carga cero), mientras

se hace necesario que el modelo conceptual sea asumido, interiorizado y adoptado por los

cuatro operadores directamente relacionados con la puesta en marcha del sistema: Ministerio

Público, Poder Judicial, PNP y Defensa Pública.

Asimismo, es especialmente deseable que más allá de los sectores involucrados, el modelo

involucre a otros agentes claves que se relacionan con el sistema, incluyendo sin lugar a dudas

al Ministerio de Economía y Finanzas (financiación con enfoque a resultados) o al Consejo

Nacional de la Magistratura (modelo de carrera), entre otros.


61

NIVEL 3: PERSPECTIVA EXTERNA: VISIÓN CIUDADANA COMO EJE DE PLANIFICACIÓN Y PROVISIÓN DE SERVICIOS

Conseguir que el ciudadano, abarcando imputados, víctimas y testigos, se convierta en el

verdadero eje de la planificación y gestión del CPP, de manera que los procesos y servicios de

cada sector se soporten en lo que sus clientes esperan y en particular, en el respeto a los

derechos de las personas usuarias.

Vinculado a la incorporación de la visión ciudadano en el modelo de gestión, es imprescindible

fortalecer los procesos de comunicación y difusión sobre el CPP, de manera que la ciudadanía

y otros agentes externos comprendan y se informen sobre los beneficios, avances y resultados

de esta política pública.

Marco Estratégico 2014-2020 Tomando como referencia el modelo conceptual descrito, se hace necesario traducir este

marco general en una estrategia hacia la que confluyan las acciones concretas transversales y

sectoriales, las mismas que deberán ser abordadas tanto en los DJs de Lima, Lima Norte, Lima

Sur y Callao, como en aquellos otros DJ pendientes de implementación para la puesta en

marcha, seguimiento y mejoramiento continuo de la reforma procesal penal.

En este sentido, la reflexión y formulación de las bases del modelo estratégico, constituye la

guía que marcará las pautas para la operación y consolidación del CPP en los próximos años, bajo una visión temporal proyectada a futuro: la reforma procesal penal 2014-2020.

El marco estratégico constituye así el enfoque y orientación de la evolución de la reforma que

haga posible el futuro deseado, y concretamente, que permita alcanzar la productividad

esperada en los diversos DJ, a través de un proceso sistemático y dinámico de análisis y

decisión.

Vale la pena resaltar, que el marco estratégico definido para efectos del presente documento,

se plantea como referencia para orientar el modelamiento de la productividad esperada,

entendiendo que estas líneas de acción en los ámbitos claves identificados revertirán en las

variables cuantitativas de productividad del modelo de simulación, tomando en cuenta y

buscando incidir positivamente en la situación proyectada de línea base.

De acuerdo con lo anterior, y con el fin de asegurar la aplicabilidad de las orientaciones aquí

plasmadas, el presente marco estratégico debe constituir la orientación y punto al que deben confluir los Planes Locales para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana a trabajarse, aprobarse e implementarse en cada uno de los DJ..

Bajo este contexto, los principios de la planificación estratégica y la estructura del marco

propuesto son los siguientes:


62

Ilustración 19: Principios y estructura de la planificación estratégica CPP en Lima 2014-2020.

La estrategia de Consolidación del CPP 2014-2020 que a continuación se propone, recoge estos

principios y estructura vertical, estableciendo el derrotero para conseguir los resultados

estratégicos propuestos:

Operadores alineados: la principal oportunidad de mejora del CPP en la actualidad debe

convertirse en la palanca que haga posible abordar el reto del Proceso de Implementación

en Lima y Callao.

Procesos y organizaciones eficientes: los avances organizacionales deben perfeccionarse

para la entrada en vigencia del Código, a la vez que es preciso abordar la tarea pendiente

de normalizar, estandarizar y optimizar los procesos de gestión, tanto transversales como

sectoriales.

Productos de justicia en calidad y tiempo: los procesos y organizaciones eficientes deben

permitir la consecución de productos de justicia que den respuesta a los principios del CPP

y equilibren los esfuerzos de celeridad con la calidad de las decisiones de las partes

implicadas en el proceso.

Ciudadanos satisfechos: alcanzar la confianza ciudadana en el sistema, materializada en la

satisfacción de los usuarios con los servicios de justicia penal.

Principios que explican el modo de hacer las cosas en el proceso de consolidación de la reforma


63

Misión

Principios de la Misión:

Solución efectiva: el CPP debe ser capaz de dar respuesta en tiempo y forma y mediante

los instrumentos y metodologías establecidos por esta innovación procesal, a los asuntos

que le confía la sociedad para ser dirimidos por el Sistema Procesal Penal. Para dar

soluciones efectivas se debe trabajar en organizaciones más dinámicas, gestión y procesos

más operativos, herramientas de soporte adecuadas, normativa alineada y sectores

cohesionados.

Solución progresiva: actuar paralelamente en un régimen de transición efectivo mientras

se aborda plenamente la administración de justicia con el modelo establecido por el CPP.

Máximos niveles de eficiencia: Se debe apostar por la innovación y la proactividad, y

conseguir la excelencia en la prestación del servicio a través de una gestión más dinámica,

flexible y eficiente de los recursos disponibles.

Máximos niveles de calidad: Se deben establecer mecanismos que aseguren que la

solución efectiva no sólo sea eficiente sino también responda a la calidad esperada por los

usuarios de los servicios prestados y a altos niveles de excelencia en los productos

obtenidos.

Respuesta a necesidades ciudadanas: la planificación y provisión de los servicios de

justicia debe fundamentarse en la voz del usuario y en lo que éste espera de los servicios

de justicia penal.

Personas cualificadas y comprometidas: Se debe atender la demanda de los usuarios

de una forma profesional, alineando la formación y la capacitación de las personas a los

servicios prestados y haciéndolas partícipes de la organización a través de su motivación y

compromiso.

Solucionar de manera efectiva, progresiva y con máximos niveles de eficiencia y calidad las controversias penales dando respuesta a las expectativas ciudadanas con personas calificadas y comprometidas con la transformación del Sistema de Justicia Penal.


64

Visión

Principios de la Visión:

Sistema de referencia: Los Distritos Judiciales por implementar, van a contribuir a que el

Sistema Procesal Penal del país se convierta en una referencia de política pública a nivel

nacional y un ejemplo de buenas prácticas para la región.

Sistema Integrado: el gran reto de la aplicación del CPP en los Distritos Judiciales por

implementar se consigue con el trabajo coordinado y sistémico entre todos los sectores

involucrados.

Sistema Sostenible: la aplicación del CPP en los Distritos Judiciales por implementar es

sostenible presupuestalmente incrementando la eficiencia y los niveles de productividad

sistémica de la reforma.

Sistema confiable: la vigencia del CPP en los Distritos Judiciales por implementar

fortalecen la legitimidad de la reforma penal y consigue a través de resultados tangibles y

transparencia en la gestión, alcanzar la plena confianza en que la justicia penal responde.

El CPP es un Sistema Procesal Penal de referencia, integrado y sostenible, que consolida la reforma penal en el país y consigue la plena confianza de la sociedad en los Servicios de Justicia Penal.


65

Valores

Inspirando el desarrollo de la misión y visión de la reforma, la vigencia del CPP en Lima, Lima

Norte, Lima Sur y Callao, como en el resto de Distritos Judiciales –implementados o por

implementar- debe responder y fortalecer los valores definidos para el proceso de

consolidación, esto es, orientar las acciones tanto transversales como sectoriales hacia unos

principios compartidos de la transformación:

Garantía de los derechos fundamentales dentro del proceso penal.

Visión ciudadana en la planificación y provisión de servicios.

Actuación transparente de los actores del sistema.

Eficiencia en la utilización de los recursos del Estado.

Mejoramiento continuo de la calidad.

Integración y coordinación interinstitucional.

Orientación a resultados.


66

Ejes estratégicos

La estrategia del Proceso de Consolidación del CPP, materializada en un objetivo general,

debe necesariamente articularse alrededor de los ejes de actuación que permitan de manera

complementaria y equilibrada: (i) preparar al sistema para el lanzamiento de la reforma –

descarga-, (ii) abordar el período de transición hacia el nuevo modelo –liquidación-, y

finalmente (iii) asegurar que la metodología del CPP se ponga en marcha bajo los parámetros y

condiciones más adecuados (carga cero).

Ilustración 20: Ejes estratégicos de actuación.

OEG. Conseguir una consolidación integral y progresiva de la reforma procesal penal, pensada en el ciudadano y basada en

criterios de eficacia y calidad del servicio de justicia y eficiencia en el aprovechamiento de los recursos


67

Mapa de objetivos: visión global

El desarrollo de la misión y visión de la estrategia del Proceso de Consolidación, plantea un

esquema de objetivos estructurado en:

Objetivos estratégicos: compuestos por un objetivo general y un objetivo específico

para cada uno de los ejes de descarga, liquidación y carga cero.

Objetivos de Consolidación de la Reforma Procesal Penal: asociados a cada uno

de los ámbitos críticos del Proceso de Consolidación aplicables a los tres ejes

estratégicos (comunicación, de gobierno, normativo, de gestión, organizativo, modelo

relacional y TICs). Se identifican de esta manera objetivos tanto específicos para cada eje (concretamente en los asociados al ámbito de Gestión / Procesos), como

transversales a los mismos a lo largo del Proceso de Consolidación para los próximos

seis años.

Ilustración 21: Mapa global de objetivos del PCRPP.

OBJETIVOS DEL PROCESO DE

CONSOLIDACIÓN

OI 7 Adecuar y dimensionar las organizaciones y fortalecer las capacidades de las personas asociadas a las estructuras organizativas de transición y nuevo régimen del Proceso de Consolidación

OI 10 Comunicar y difundir los alcances del CPP y de su Proceso de Consolidación al interior de las instituciones del Sistema Procesal Penal y en la sociedad en general.


68

8. Desarrollo de objetivos, metas y líneas de actuación

Eje Estratégico 1: Descarga efectiva El Proceso de Implementación seguido en los DJs desplegados en el que se evidencian

importantes dificultades para abordar en tiempos razonables la transición hacia el nuevo

modelo, ha puesto de manifiesto que la intervención pública de la reforma debe planificarse

integralmente y considerar necesariamente metodologías óptimas de gestión de la descarga y

liquidación procesal, que permitan gradualmente culminar los asuntos penales bajo el régimen

antiguo, sin que ello implique un sacrificio en la calidad y niveles de atención ciudadana.

En relación a la descarga, vale la pena resaltar, que uno de los principales vacíos o debilidades

encontradas en el proceso de diagnóstico del CPP, es precisamente la ausencia de lineamientos y metodologías para abordar la descarga de asuntos en la etapa previa a la

entrada en vigencia de la reforma. En ninguno de los Distritos Judiciales visitados, en el marco

de este trabajo, se identificó un lineamiento documentado o estrategia que permitiese orientar a

las instituciones en la adopción de métodos para reducir la carga y gestionar el inventario de

casos, evitando al máximo tener que apoyar la reforma en pesadas estructuras de liquidación.

En atención a lo anterior, se hace necesario definir un conjunto de objetivos, metas y líneas de

actuación que faciliten una mejor preparación para la entrada en vigencia del CPP.

Objetivos de descarga

La finalidad última de la descarga debe llevar a la administración de justicia penal a “sanear” la

gestión de los asuntos penales sujetos al antiguo régimen durante la fase pre-implementación,

como parte sustancial de la reforma en su conjunto.

Además de claros, medibles, y asumibles en tiempo y forma, los objetivos deben ser sobre

todo compartidos por los sectores involucrados en los procesos de descarga, de manera que

se pueda intervenir coordinadamente para lograr su consecución.

Para conseguirlo, como se ha visto en el Mapa Global de Objetivos del PCRPP, se propone un

mapa de objetivos a dos niveles, uno finalista o estratégico y otro asociado a la intervención en

los diferentes ámbitos del modelo conceptual, considerados críticos para el Proceso de

Consolidación.

El desglose de objetivos definidos para abordar el Proceso de Implementación, aplicados al eje

de descarga se plantea a continuación:


69

Ilustración 22 Mapa de objetivos aplicados al eje de descarga.

Metas propuestas de descarga

Las metas son expresiones concretas de los logros que se quieren alcanzar en cada una de las

áreas o ámbitos de acción que se desprenden de los objetivos trazados.

Para el caso de la descarga se establece un marco de gestión estratégica con indicadores y

metas cuantificables para la obtención de resultados asociados al objetivo estratégico o

finalista, los cuales contienen una declaración explícita de niveles de actividad o estándares

que se quiere alcanzar:

EJE ESTRATÉGICO 1 : DESCARGA PROCESAL EFECTIVA

METAS DE NIVEL ESTRATÉGICO

OBJETIVO Indicador Meta

OEE 1 Reducir la carga procesal del régimen de 1940,

acercando al máximo el inicio de la

implementación del CPP a un modelo de

“carga cero”.

Nivel de productividad. Aumentar los niveles de productividad

de los operadores en un 15% con respecto al valor actual.

Nivel de reducción del inventario de descarga.

Alcanzar un 20% de reducción del inventario en todos los DJs para la

fecha de entrada en vigencia del CPP.

Tabla 6: Metas de alcance estratégico propuestas para el eje de descarga.

Identificación de líneas de actuación de descarga

Los logros esperados se deben conseguir a través de medidas o líneas de actuación de

alcance, bien sea transversal, bilateral o sectorial necesarias en cada uno de los ámbitos de

l Proceso de Consolidación

Comunicar y difundir los alcances del CPP y de su Proceso de Consolidación al interior de las instituciones del sistema procesal penal y en la sociedad en general


70

implementación, considerados como factores con incidencia en la capacidad de productividad

del Sistema Procesal Penal.

Las líneas de actuación se definen para los objetivos del Proceso de Consolidación, y no

pretenden ser exhaustivas ni descender a un máximo nivel de detalle, entendiendo que la

estrategia debe constituir un marco de referencia para la acción, tanto transversal como

sectorial, la cual deberá llevarse al plano operativo, bien sea mediante la adopción de

protocolos conjuntos de actuación22 o la concreción de los planes operativos de implementación

en cada Distrito.

Tomando en consideración lo anterior, las líneas de actuación propuestas se plantean a

continuación. Aquellas líneas que por su impacto y necesidad de toma de acuerdos

interinstitucionales de detalle en la operativa requieran recogerse en un protocolo específico de

actuación, se identifican con el símbolo:


Estrategia de Implementación

Línea de Actuación Responsable Iniciativa/Indicador

(E1) OE2:Normativo

Promover un marco normativo eficaz que recoja

directrices y mecanismos para facilitar el proceso

de transición al CPP.

LA1: Identificar y consensuar interinstitucionalmente las iniciativas críticas de modificación normativa para fomentar una descarga más eficaz.

Propuesta:

ST-CEI-CPP /ETIs

Aprobación:

CEI-CPP

Propuesta de modificación de

normativa vigente (C.P. Penales)

elaborada.

Propuesta de aplicación de

disposiciones de gestión del NCPP a la

descarga procesal elaborada.

LA2: Desarrollar una propuesta normativa de estándares de producción conjuntos para orientar la descarga procesal

23.

Propuesta:

ST-CEI-CPP /ETIs

Aprobación:

CEI-CPP

Instrumento normativo de definición

de estándares de producción

conjuntos en descarga elaborado y

aprobado.

OI 4: Gestión y operativa

Implementar una metodología de

descarga procesal compartida entre

operadores.

LA1: Definir y consensuar interinstitucionalmente un protocolo de descarga procesal que recoja los procedimientos y estándares mínimos de gestión, aplicable a todos los DJ.

Propuesta:

ST-CEI-CPP /ETIs

Aprobación:

CEI-CPP

Protocolo de descarga procesal

elaborado y aprobado a nivel

nacional.

LA2: Adoptar el protocolo en cada DJ, formalizándolos en instrumentos de gestión bajo coordinación de las CDIs.

CDIs

Nº. de DJ con protocolo de descarga

procesal implementado.

LA3: Implementar el protocolo en el período pre – implementación.

CDIs

PNP, MP, PJ, DP Inventarios de descarga por DJ

levantados en todos los operadores.

Autodiagnóstico de descarga por DJ

22 En el marco del presente proyecto se presentará una propuesta de protocolos claves transversales para la implementación en Lima. 23 Es recomendable tomar como referencia mínima las disposiciones de la Resolución Administrativa N°245-2012- CE-PJ.


71




realizado y presentado a la ST-CEI-

CPP.

LA4: Realizar seguimiento y evaluar los resultados de la implementación del protocolo.

CDI Nº. de informes de seguimiento de

descarga elevados a CDI y ST-CEI-CPP.

Estándares de producción de

descarga definidos por DJ.

OI 7: Organización

Adecuar y fortalecer las estructuras

organizativas transitoriamente y

reorganizar el trabajo para descargar.

LA1: Proponer adecuaciones a las estructuras organizacionales para descargar asuntos: creando despachos funcionales, basados en servicios comunes de gestión de trámites transversales (notificaciones, mesa de partes, atención al público, archivo, etc.) y en grupos de especialización funcional (por tipo de trámite procesal), en cada uno de los operadores.

Propuesta:

ETIs / ST-CEI-CPP

Aprobación:

CEI-CPP

Propuesta funcional de adecuación de

despachos bajo el C.P. Penales

elaborada y aprobada por cada uno

de los operadores.

LA2: Dimensionar las necesidades de refuerzo organizacional para abordar el proceso de descarga.

ETIs

Propuesta de dotación de recursos de

acuerdo a lineamientos de

productividad esperada presentada.

LA3: Diseñar e implementar una estrategia de gestión del cambio para abordar la metodología de gestión de descarga (protocolo de gestión) : sensibilización, capacitación.

CDI y ST-CEI-CPP Estrategia de sensibilización y

capacitación definida en cada DJ

(conjunta para los 4 operadores).

LA4: Adecuar los modelos de incentivos a la producción existentes a los estándares de descarga definidos (aplicable al personal normativo y de gestión).

ETIs Propuesta de ajuste o desarrollo de

incentivos por productividad

asociados a la descarga.

OI 8: Modelo relacional

Asegurar el alineamiento de

acciones conjuntas entre operadores.

LA1: Conformar un subcomité especial de descarga en la CDI para la gestión y seguimiento del PCRPP, Plan Local para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana y protocolos de gestión.

CDI Actas de Comité y CDIs adoptadas.

Medidas de coordinación y acuerdos

tomados en ejecución del PCRPP, Plan

Local para la Consolidación de la

Reforma Procesal Penal Peruana o

protocolos de actuación.


72




LA2: Definir e implementar una estrategia de alianza con los colegios de abogados para apoyar la descarga de asuntos.

CDI Nº de acuerdos con colegios de

abogados adoptados.

LA3: Definir, consensuar e implementar una guía de lineamientos procesales para fortalecer la gestión conjunta de la investigación en el marco de la estrategia de descarga.

ETIS

MP, PNP

ST-CEI-CPP

Propuesta de lineamientos procesales

de descarga aprobada en los DJ

(MP/PJ).

OI 9: TICs y medios

Fortalecer los sistemas de

información y la gestión del

conocimiento asociado a la

descarga.

LA1: Adecuar los sistemas actuales (SIJ, SIAFT) o definir una herramienta de soporte para el registro, gestión y reporting conjunto del inventario de casos.

ETIs (MP / PJ)

Proyecto evolutivo de sistemas

actuales o sistema de control

conjunto de inventario definido e

implementado (aplicable a descarga y

liquidación).

OI 10: Comunicación

Comunicar y difundir los

alcances del CPP y de su proceso

implementación al interior de las

instituciones del sistema procesal

penal y en la sociedad en

general.

LA1: Definir e implementar un plan de comunicación interno y de difusión externa del avance y resultados de la estrategia de descarga procesal.

CDI

ST-CEI-CPP Plan de Comunicación de resultados

de descarga definido e implementado

(agentes, acciones, canales y

mensajes).

Tabla 7: Líneas de Actuación para el eje de descarga.


73

Eje estratégico 2: Liquidación Oportuna Una vez entrada en vigencia la reforma, la liquidación procesal debe necesariamente permitir

culminar los asuntos penales bajo el régimen antiguo en el menor tiempo posible y con los

máximos niveles de eficiencia, sin que ello implique un sacrificio en la calidad y niveles de

atención ciudadana.

Al igual que con el eje de descarga, tal y como se pudo advertir en el análisis situacional del

CPP, se evidencia una debilidad en términos de estrategias o lineamientos para abordar la

liquidación de manera coordinada entre operadores, lo cual a la larga, supone la pervivencia de

procesos penales varios años después de la entrada en vigencia de la reforma.

Tomando en consideración la importancia de articular una estrategia conjunta en este ámbito,

en el presente apartado se define el desarrollo de los objetivos, metas y líneas de actuación

que permita contribuir a la disminución de la carga de procesos penales regidos bajo el imperio

del viejo código a partir de la entrada en vigencia del CPP.

En respuesta a lo anterior, en el presente apartado se definen los objetivos y metas que

faciliten una transición más rápida y eficiente hacia el CPP y que conforme sea posible

permitan dar respuesta a los asuntos pendientes a través de una transición gradual y

planificada de recursos puestos a disposición del CPP.

Objetivos de liquidación

Al igual que en el eje de descarga, se propone un mapa de objetivos a dos niveles, uno finalista

o estratégico y otro asociado a la intervención en los diferentes ámbitos del modelo conceptual,

considerados críticos para el Proceso de Consolidación.

El desglose de objetivos definidos para abordar la implementación, aplicados al eje de

liquidación se plantea a continuación:

Ilustración 23 Mapa de objetivos aplicados al eje de liquidación.

l Proceso de Consolidación



74

Metas propuestas de liquidación

Para el caso de la liquidación se establece un marco de gestión estratégica con indicadores y

metas cuantificables para la obtención de resultados asociados al objetivo estratégico o

finalista, los cuales contienen una declaración explícita de niveles de actividad o estándares

que se quiere alcanzar, como se detalla a continuación.

Cabe destacar que la estrategia de liquidación está íntimamente relacionada con la de

descarga, ya que sus lineamientos generales pueden ser utilizados en el periodo de descarga,

de manera específica para las etapas procesales posteriores a la emisión del auto apertorio.

Eje estratégico 2: LIQUIDACIÓN OPORTUNA

Metas de Nivel estratégico

Objetivo Indicador Meta

OEE 2. Lograr un tratamiento óptimo de los procesos de liquidación, que permitan finalizar la

transición al nuevo modelo procesal en el menor tiempo posible.

Nivel de productividad (sentencias y/o autos de rehabilitación).

Aumentar los niveles de productividad de los operadores en un 15% con respecto al valor de la fecha de implementación.

Tiempo de culminación de la liquidación.

Reducir al 5° año el 90% de casos del total de la carga.

Casos Liquidados Culminar el 90% los asuntos en liquidación al 5to año de entrada en vigencia del CPP

Tabla 8: Metas de alcance estratégico propuestas para el eje de liquidación.

Identificación de líneas de actuación de liquidación

A partir del marco de objetivos estratégicos y de implementación aplicados a la liquidación, y

dando continuidad al planteamiento de las actuaciones a abordar en el eje de descarga, a

continuación se identifican las líneas de actuación clave para la gestión del trabajo de los

operadores en materia de liquidación:


75

EJE ESTRATÉGICO 2 : LIQUIDACIÓN OPORTUNA

Objetivo de Implementación

Línea de Actuación Responsable Indicador de gestión

OE2: Normativo

Promover un marco normativo eficaz que recoja

directrices y mecanismos para facilitar el proceso

de transición al CPP.

LA1: Identificar y consensuar interinstitucionalmente las iniciativas críticas de modificación normativa para optimizar y agilizar los procesos de liquidación.

Propuesta:

ST-CEI-CPP / ETIs

Aprobación:

CEI-CPP

Propuesta de modificación de

normativa vigente (C.P. Penales)

elaborada (aplica igualmente a

descarga).

Propuesta de aplicación de

disposiciones de gestión del NCPP a la

liquidación procesal elaborada (aplica

igualmente a descarga).

LA2: Desarrollar una propuesta normativa de estándares de producción conjuntos para orientar la liquidación procesal

24.

Propuesta:

ST-CEI-CPP / ETIs

Aprobación:

CEI-CPP

Instrumento normativo de definición

de estándares de producción

conjuntos en liquidación elaborado y

aprobado.



liquidación procesal

compartida entre operadores.

LA1: Definir y consensuar interinstitucionalmente un protocolo de liquidación que recoja los procedimientos y estándares mínimos de gestión, aplicable a todos los DJ.

Propuesta:

ST-CEI-CPP / ETIs

Aprobación:

CEI-CPP

Protocolo de liquidación elaborado y

aprobado a nivel nacional.

LA2: Adoptar el protocolo en cada DJ, formalizándolos en instrumentos de gestión bajo coordinación de las CDIs.

CDIs

Nº. de DJ con protocolo de liquidación

aprobado.

LA3: Implementar el protocolo en el período post – implementación.

CDIs

PNP, MP, PJ, Nº. de casos adecuados por DJ.

Inventarios de casos a liquidar por DJ

levantados en MP, PJ y PNP.

Autodiagnóstico de liquidación por DJ

realizado y presentado a la ST-CEI-CPP

(a partir de resultados de descarga).

Estándares de producción de

liquidación definidos por DJ.

LA4: Realizar seguimiento y evaluar los resultados de la implementación del protocolo.

CDI Nº. de informes de seguimiento de

liquidación elevados a CDI y ST-CEI-

CPP.

OI 7: Organización

Adecuar y fortalecer las estructuras

organizativas transitoriamente y

reorganizar el trabajo para descargar.

LA1: Proponer adecuaciones a las estructuras organizacionales para la liquidación: a partir de la adecuación organizacional hecha en descarga.

Propuesta:

ETIs

Aprobación:

CEI-CPP


despachos bajo el C.P. Penales

elaborada y aprobada en cada uno de

los DJ y operadores.

24 Es recomendable tomar como referencia mínima las disposiciones de la Resolución Administrativa N°245-2012-CE-PJ.


76




LA2: Dimensionar las estructuras necesarias para liquidación: con especial énfasis en perfiles técnicos y de gestión de apoyo a la actividad de perfiles normativos (jueces y fiscales principalmente) El dimensionamiento se particularizará en cada DJ a través de los respectivos CAPs a ser revisados y validados en el marco de la CEI-CPP.

Propuesta:

ETIs: PNP, MP, PJ, DP

Aprobación:

CEI-CPP



productividad esperada presentada

en cada uno de los DJ y operadores.

LA3: Implementación de un Plan de selección y acoplamiento del personal de refuerzo: implementar en cada Distrito Judicial y con énfasis en el MP y el PJ, un plan de selección de perfiles, acoplamiento e inducción para la liquidación. La selección deberá responder a criterios de adecuación perfil / puesto bien sea con perfiles existentes en las organizaciones o incorporados como refuerzo.

ETIs

PNP / MP /PJ Nº. de personal seleccionado para

liquidación en cada DJ y operador.

LA4: Definir un Plan de traspaso a carga cero: definir dentro del MP y PJ una ruta de traspaso de perfiles de liquidación hacia carga cero, estableciendo para cada perfil de la estructura liquidadora la mejor adecuación en el despacho judicial y fiscal en atención a similitud de funciones y competencias / habilidades requeridas.

ETIs

PNP / MP /PJ Plan de traspaso definido y aprobado

en CDI en el tercer año de

implementación.

LA5: Diseñar e implementar una estrategia de gestión del cambio para abordar la metodología de gestión de la liquidación (protocolo de gestión): sensibilización, capacitación.

CDI y ST-CEI-CPP Estrategia de sensibilización y

capacitación definida en cada DJ

(conjunta para los cuatro

operadores).

LA4: Adecuar los modelos de incentivos a la producción existentes a los estándares de liquidación definidos

ETIs Propuesta de ajuste o desarrollo de

incentivos por productividad

asociados a la liquidación.


77




(aplicable al personal normativo y de gestión).




LA1: Conformar un subcomité especial de liquidación en la CDI para la gestión y seguimiento del PCRPP, Plan Local para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana y protocolos de gestión.







LA2: Definir e implementar una estrategia de alianza con los colegios de abogados para apoyar la liquidación de asuntos (continuidad de descarga).

CDI Nº. acuerdos con colegios de

abogados adoptados,

LA3: Definir, consensuar e implementar una guía de lineamientos procesales, tomando como fundamento las mejores prácticas del proceso penal bajo el régimen del CPP, para fortalecer la gestión de la liquidación.

ETIS

MP, PNP, PJ

ST-CEI-CPP

Propuesta de lineamientos procesales

de liquidación aprobada en los DJ .

OI 9: TICs y medios



conocimiento asociado a la liquidación.

LA1: Adecuar los sistemas actuales (SIJ, SIAFT) o definir una herramienta de soporte para el registro, gestión y reporting conjunto del inventario de asuntos (continuidad de descarga).

ETIs (MP / PJ)

Proyecto evolutivo de sistemas

actuales o sistema de control

conjunto de inventario definido e

implementado (aplicable a descarga y

liquidación).



alcances del CPP y de su Proceso de Consolidación al

interior de las instituciones del Sistema Procesal

Penal y en la sociedad en

general.

LA1: Definir e implementar un plan de comunicación interno y de difusión externa del avance y resultados de la estrategia de liquidación.

CDI

ST-CEI-CPP Plan de Comunicación de resultados

de liquidación definido e

implementado (agentes, acciones,

canales y mensajes).


78

Eje estratégico 3: Carga Cero Sostenible La estrategia de acción en el eje estratégico de carga cero, debe permitir -paralela y

coordinadamente a la estrategia de descarga y liquidación-, orientar la actuación de todos los

sectores en relación a la puesta en marcha del CPP y abordar una planificación que dé

respuesta a los ámbitos de mejora identificados como resultado del análisis situacional.

Entendiendo la complejidad de la puesta en marcha de la reforma en estos Distritos Judiciales,

será preciso incidir muy especialmente en el fortalecimiento del modelo de dirección o gobierno

(rectoría del proceso) y en el modelo relacional (modelo operativo de relación en Lima y Callao)

de manera que las líneas de acción en el resto de ámbitos aseguren una intervención

coordinada que supere las dificultades encontradas en los procesos previos a la

implementación.

Un factor fundamental del marco estratégico de carga cero será el alineamiento de las acciones

a cometer con un conjunto de resultados sistémicos y sectoriales que puedan traducirse en el

insumo para la planificación y gestión del presupuesto orientado a resultados, que trascienda

de la inversión del primer año para pasar a una visión de mediano y largo plazo, que haga

sostenible el modelo de reforma en el futuro.

Objetivos de carga cero

Los objetivos de carga cero recogen la expresión medible de los fines esperados tanto con el

CPP en sí mismo como del proceso de implementación de la reforma en Lima y Callao.

A diferencia del planteamiento de descarga y liquidación, el mapa de objetivos propuestos

para carga cero incluye un planteamiento en tres niveles:

Un objetivo estratégico finalista, hacia el cual deben confluir los esfuerzos transversales y

sectoriales de reforma.

Un conjunto de objetivos tácticos, necesarios para conseguir el propósito del objetivo

finalista, y también ligados a los fines de la reforma, frente a los cuales el sistema en su

conjunto debe ser capaz de ofrecer productos tangibles y presupuestables que vinculen el

esfuerzo conjunto de los operadores.

Un conjunto de objetivos de implementación, estos si ligados directamente a los medios o

ámbitos identificados para conseguir la productividad esperada del CPP.

Se identifica como propósito último la mejora significativa de los servicios de justicia provistos

en los Distritos Judiciales de Lima y Callo, el mismo que debe estar pensado para repercutir en

la percepción y satisfacción ciudadana con una justicia más pronta, oportuna y eficaz.


79

Ilustración 24: Mapa de objetivos de carga cero.

Metas propuestas para la carga cero

Las metas que se proponen para la estrategia de carga cero recogen la expresión cuantificable

y medible de los objetivos definidos, en una lógica vertical del nivel estratégico / finalista y el

nivel táctico de la reforma en Lima y Callao.

La formulación de las metas de carga cero constituye un insumo clave para la definición de

productos cuantificables y presupuestables sobre los cuales sea posible articular la propuesta

de inversión presupuestal, siempre bajo un enfoque de esfuerzos conjuntos para la obtención

de resultados.

Se pretende asimismo alinear la medición estratégica con indicadores críticos para el sistema

de monitoreo y evaluación de la vigencia del CPP, actualmente en desarrollo por parte de la

ST- CEI-CPP.

Los indicadores y metas propuestas para la verificación de los objetivos estratégicos y tácticos

se describen a continuación:

Eje estratégico 3: Carga cero SOSTENIBLE

Nivel estratégico / Finalista


Asegurar una implementación de la

Nivel de atención. Prestación de servicios judiciales con niveles de


Objetivos del Proceso de C

onsolidación


80

Eje estratégico 3: Carga cero SOSTENIBLE

reforma de calidad y con niveles óptimos de coordinación y productividad en la

provisión de servicios de justicia penal.

atención superiores al 80%.

Tiempo medio de duración del proceso común.

Duraciones máximas de proceso común inferiores a 18

meses.

Nivel Táctico


OT1. Incrementar la eficacia de la

investigación del delito

Efectividad de denuncias comunicadas al MP.

Conseguir una comunicación del 90% de las denuncias

recibidas por PNP.25

Efectividad de la acusación a nivel de juicio oral.

Alcanzar un nivel de efectividad del 90% en la acusación fiscal a nivel de

juicio oral.

OT2. Potenciar la efectividad de las

salidas alternativas.

Nivel de atención mediante salidas alternativas.

Alcanzar un nivel de atención mediante salidas alternativas

del 20% frente al total de atenciones.

OT3. Asegurar la eficacia de la

oralidad: audiencias.

Efectividad en la realización de audiencias programadas.

Lograr una realización del 80% de las audiencias

programadas.

OT4. Incrementar los niveles de calidad en

las decisiones del sistema.

Calidad del archivamiento fiscal.

Conseguir una tasa de incidencia de quejas del 20%.

Calidad de autos. Conseguir una tasa de autos

en confirmatoria del 80%.

Calidad de sentencias. Conseguir una tasa de

sentencias en confirmatoria del 80%.

Tabla 9: Metas propuestas para la carga cero.

Identificación de líneas de actuación

A partir del marco de objetivos del Proceso de Consolidación, que bajo una lógica vertical se

constituyen en los medios para alcanzar los propósitos tácticos y finalistas, se identifican una

25 Metas establecidas tomando como referencia los umbrales aceptables definidos por la ST-CEI-CPP para el futuro sistema de

monitoreo y evaluación de la vigencia del NCPP.


81

serie de líneas de actuación asociadas a objetivos del Proceso de Consolidación, más ligados

a gestión que a resultados o impacto de la reforma y que será necesario abordar de manera

conjunta por los operadores para el desarrollo del Proceso de Implementación de la reforma en

los DJ que entre en vigencia en los próximos años.

Tomando en consideración lo anterior, las líneas de actuación propuestas desde una

perspectiva global, y que deberán ser concretadas bien sea en los protocolos de actuación o en

los respectivos Planes Locales para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana, se plantean a continuación:

EJE ESTRATÉGICO 3: CARGA CERO SOSTENIBLE



OE2: Normativo

Adecuar y desarrollar el

marco normativo del CPP y

promover la unidad de criterio en su aplicación.

LA1: Identificar necesidades de adecuación o desarrollo reglamentario para el fortalecimiento del modelo de Dirección del CPP.

ST-CEI-CPP / ETIs

Propuesta de modificación normativa

del modelo de Dirección elaborada.

LA2: Identificar necesidades de desarrollo reglamentario en asuntos de interpretación normativa de alto impacto en la gestión.

ST-CEI-CPP / ETIs

Propuestas de modificación

normativa o reglamentos de

desarrollo del CPP elaborados.

LA3: Desarrollar y aprobar las propuestas de adecuación o desarrollo normativo.

Aprobación:

CEICPP

Nº. de Instrumentos o cambios

normativos adoptados.


9.


descarga procesal compartida entre

operadores.

LA1: Identificar áreas de trabajo conjunto clave para el desarrollo de protocolos de gestión.

ST-CEI-CPP / ETIs

CDIS

Nº. de iniciativas de protocolos de

gestión propuestas a nivel nacional.

Nº. de iniciativas de protocolos de

gestión propuestas a nivel distrital.


82




LA2: Definir, consensuar interinstitucionalmente e implementar protocolos en los ámbitos identificados (investigación PNP / MP, gestión de audiencias, notificaciones, salidas alternativas, etc.).

CDIs

Nº. protocolos aprobados a nivel

nacional.

Nº. protocolos aprobados a nivel

distrital.

LA3: Definir un Plan de Calidad del CPP incluyendo:

o Catálogo y Cartas de servicios del CPP.

o Modelo de gestión por procesos (reingeniería y estandarización de procesos).

o Sistema de evaluación de la satisfacción ciudadana.

o Sistema de participación de usuarios para la mejora de la calidad de los servicios.

o Modelo de gestión de Quejas, Sugerencias y Reclamaciones Multicanal.

o Protocolos para la Atención al Público y la Unidad de Víctimas y Testigos que permita definir y estandarizar el servicio de atención.

ST-CEI-CPP /

CDIs

PNP, MP, PJ, DP

Modelo marco de gestión de la

calidad judicial definido.

Nº. de procesos de gestión

estandarizados, rediseñados e

implementados.

Nº. de instrumentos de calidad

adoptados en los DJ.

OI 7: Organización

Adecuar y dimensionar las organizaciones y

fortalecer las capacidades de las personas asociadas

a las estructuras organizativas de

transición y nuevo régimen del proceso de

implementación.

LA1: Definir propuestas de afinamiento y desarrollo detallado de estructuras organizativas de los cuatro operadores (Manuales de Organización y Funciones, perfiles y competencias, etc.).

Propuesta:

ETIs

Aprobación:

CEI-CPP


despachos aprobada en cada uno de

los operadores.


83




LA2: Elaborar propuestas de dimensionamiento para la productividad esperada, de conformidad con estándares y ratios definidos y acordados.

Propuesta:

ETIs: PNP, MP, PJ, DP

Aprobación:

CEI-CPP



productividad esperada presentada

en cada uno de los DJ y operadores.

LA3: Definir e implementar un modelo de acoplamiento, inducción y desarrollo del personal.

ETIs

PNP / MP / PJ/ DP

Nº. de personal seleccionado para

carga cero en cada DJ y operador.

LA4: Definir e implementar una estrategia de gestión del cambio: difusión, sensibilización al interior de los operadores en materia de reforma procesal penal.

CDI y ST-CEI-CPP Estrategia de sensibilización definida

en cada DJ (conjunta para los cuatro

operadores).

LA5: Definir e implementar un programa transversal de pasantías.

ETIS,

CDI y ST-CEI-CPP

Nº. de servidores en programa de

pasantías por operador y Distrito.

LA6: Desarrollar e implementar planes de capacitación para el puesto de trabajo (nivel normativo y de gestión): formación básica y continua, presencial y plataforma e-Learning.

ETIS,

CDI y ST-CEI-CPP

Plan de capacitación adoptado por DJ.

LA7: Desarrollar un modelo de productividad y evaluación del desempeño “paraguas” para todos los sectores.

ETIs y ST-CEI-CPP

N/A.

LA8: Realizar una evaluación y propuesta de estrategia de alineamiento de la cultura organizativa y de innovación en los diferentes sectores.

ETIsy ST-CEI-CPP

N/A.




LA1: Conformar un subcomité especial de carga cero en la CDI para la gestión y seguimiento del PCRPP, Plan Local para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana y protocolos de gestión.








84




LA2: Realizar una propuesta de ajuste y puesta en marcha de Protocolo de Actuación PNP /MP.

ETIs (PNP/MP) Protocolo MP/PNP ajustado y

aprobado a nivel nacional.

Informes de seguimiento de gestión

del protocolo por DJ.

LA3: Poner en marcha un proyecto de análisis, diagnóstico y plan de acción para desarrollo conjunto de IML y OFICRI: delimitación de servicios y competencias acciones de impulso de las sinergias entre IML y OFICRI (compartición de servicios, compra de materiales, etc.).

ETIs (PNP/MP) Proyecto definido y en marcha.

LA4: Implementar una estrategia de grupos de mejora interinstitucional en los DJ, con participación de usuarios.

ETIS

MP, PNP, PJ

ST-CEI-CPP

Nº. de grupos de mejora por año y DJ

realizados.

Propuestas de mejora implementadas

por año, DJ y operador.

OI 9:TICs y medios



conocimiento asociado a la

reforma procesal penal.

LA1: Elaborar el Plan de Logística e Infraestructuras en cada DJ (visión sectorial y transversal) y los presupuestos asociados.

LA2: Diseñar e implementar un Plan de adecuación de los sistemas de gestión: aspectos funcionales (variables recopiladas, modelo de reporting, usabilidad…) y tecnológicos (lentitud, accesibilidad, etc.).

LA3: Consensuar e implementar una hoja de ruta de homogeneización de registro y sistematización de información sistémica y transversal.

LA4: Implementar un sistema de gestión de videoconferencias.

ETIs (PNP, MP, PJ, DP)

ST-CEI-CPP

Plan de Logística e Infraestructuras

definido por DJ.

Hoja de ruta de TICs-CPP definida y

presupuestada.


85






alcances del CPP y de su proceso

implementación al interior de las

instituciones del Sistema Procesal

Penal y en la sociedad en

general.

LA1: Definir e implementar un plan de comunicación interno y de difusión externa del avance y resultados de la implementación del CPP.

CDI

ST-CEI-CPP Plan de comunicación de resultados

de liquidación definido e

implementado (agentes, acciones,

canales y mensajes).

Tabla 10: Líneas de Actuación para el eje de carga cero.


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9. Anexos Hacen parte integral del presente Plan los siguientes documentos:

1. Protocolos de Actuación de Carácter Sistémico y Transversal

1. Organización y Metodología de Trabajo de la CEI, CDI y ETI

2. Descarga

3. Liquidación

4. Carga cero

o Protocolos de Trabajo Conjunto entre PNP – MP

Control de Identidad

Preservación, Protección y Aislamiento de la escena del delito

Intervención en Flagrancia delictiva

Reconocimiento de personas, fotografías y cosas

Registro Personal e Incautación

Inspección Judicial y Reconstrucción

o Salidas Alternativas: Acuerdo Reparatorio, Principio de Oportunidad y Terminación

Anticipada.

o Gestión de Audiencias: programación, instalación y comunicación.

o Notificación Electrónica.

o Formación y uso de incidentes fiscales y judiciales

o Capacitación y Difusión Interinstitucional.

2. Herramienta de apoyo para el dimensionamiento presupuestal de los operadores.

3. Modelo del Plan Local para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana.

(ANEXO I - pj.gob.pe

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