ANTECEDENTES Y TRANSFORMACIONES: UN RECORRIDO...

GESTIÓN SOCIAL INTEGRAL

ANTECEDENTES Y TRANSFORMACIONES:

UN RECORRIDO POR SU HISTORIA

Secretaría Distrital de Integración Social Bogotá D.C. 2011

GSI: Antecedentes y Transformaciones

Centro de Investigación para la Gestión y Evaluación de las Políticas Públicas 84

Este documento muestra el recorrido histórico y las diferentes

transformaciones de la estrategia de gestión social integral. Se inicia con el

contexto social, político y económico desde la década de los noventa hasta la

actualidad y luego muestra las diferentes características conceptuales y de

implementación que ha tenido la gestión social integral en la década de los

noventa hasta el 2003, luego cómo se desarrolla entre 2004 y 2007, finalizando

con el periodo 2008 a 2010.



Se permite la consulta de esta obra bajo los términos de la política de uso de la información de la Secretaria Distrital de Integración Social. Esta obra se encuentra protegida por la legislación relativa al derecho de autor de Colombia, Ley 23 de 1982, por el régimen

común sobre derecho de autor Decisión 351 y derechos conexos de la Comunidad Andina y/o cualquier otra norma aplicable. Se prohíbe cualquier uso de la obra para fin distinto al autorizado.



GESTIÓN SOCIAL INTEGRAL

ANTECEDENTES Y TRANSFORMACIONES:

UN RECORRIDO POR SU HISTORIA

Bogotá, Agosto de 2011



ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ ©SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL Carrera 7 No. 32 - 16 pbx: 327 9797

CLARA EUGENIA LÓPEZ OBREGÓN Alcaldesa Mayor (D) INÉS EVIRA ROLDÁN PARDO Secretaria Distrital de Integración Social

LEONARDO RODRÍGUEZ LÓPEZ Subsecretaria JOHNNY MARLON CÁRDENAS Director de Análisis y Diseño Estratégico

LUIS GUILLERMO SARAY Director de Gestión Corporativa PEDRO AGUSTÍN VALENCIA LASERNA Director Territorial JUAN FERNANDO RUEDA GUERRERO Director Poblacional

ALBERTO TORRENTE FERNÁNDEZ Oficina Asesora Jurídica DORIS PRIETO MESA Oficina Asesora de Comunicación

DIEGO EMILIO OJEDA MONCAYO Subdirector de Investigación e Información ANÍBAL FERNANDO OSPINA Subdirector de Diseño, Evaluación y Sistematización

DEYANIRA PERDOMO CUELLAR Coordinadora del Centro de Investigación para la Gestión y Evaluaciónlas Políticas Públicas

Centro de Investigación para la Gestión y Evaluación de las Políticas Públicas Dirección de Análisis y Diseño Estratégico

Autoras Gloria Stella Gallego Plazas

Deyanira Perdomo Cuéllar

Martha Ligia Prado Hernández

María del Pilar Suárez Sebastián

Compiladora Sandra Lucía Páez Sánchez

Gestión Social Integral, Antecedentes y Transformaciones: un recorrido por su historia / Gloria Stella Gallego Plazas, Deyanira Perdomo Cuéllar, Martha Ligia Prado Hernández, María del Pilar Suárez Sebastián – Bogotá: Secretaría de Integración Social, 2011 – 85 p.: tablas e ilustraciones.

Incluye referencias bibliográficas (p. [79] – 83) ISBN: 978 – 958 – 8223 – 90 – 2 1. Gestión Social Integral 2. Estrategia 3. Gestión Pública 4. Antecedente.

I. Gallego Plazas, Gloria Stella II. Perdomo Cuéllar, Deyanira III. Prado Hernández, Martha Ligia IV. Suárez Sebastián, María del Pilar V. Secretaría Distrital de Integración Social.

Diciembre de 2011

www.integracionsocial.gov.co



TABLA DE CONTENIDO

1. PRESENTACIÓN.............................................................................................................................5 2. EL ESTADO Y LA GESTIÓN PÚBLICA...................................................................................7 2.1 CONTEXTO SOCIAL, POLÍTICO Y ECONÓMICO...........................................................8

A manera de conclusiones.................................................................................................................15 3.1 POLÍTICA SOCIAL EN LOS NOVENTAS.............................................................................16

A manera de conclusiones.................................................................................................................30 4. GESTIÓN SOCIAL INTEGRAL: CONCEPTOS Y DESARROLLO...............................31 4.1 CONTEXTO CONCEPTUAL 2004-2007..................................................................................31

4.1 La intervención integral en el Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia, un Compromiso contra la Pobreza y la Exclusión......................................................................31

4.1.2 El comienzo: La intervención integral en el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS)...............................................................................................................35

La Integralidad......................................................................................................................................36 La Gestión Social Integral (GSI) en la Secretaría Distrital de Integración Social................38 Pobreza, Exclusión y Calidad de vida.............................................................................................39 Territorio y Descentralización..........................................................................................................42 Territorio y Participación...................................................................................................................44 Acciones de Implementación 2004-2007.......................................................................................46 Las rutas locales....................................................................................................................................49 Las jornadas de servicios integrales...............................................................................................51 A manera de conclusiones.................................................................................................................52

4.2 CONTEXTO CONCEPTUAL 2008- 2010................................................................................54 Atención Primaria en Salud - APS...................................................................................................54 Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud -EPCVYS...............................................57 Gestión Social Integral.......................................................................................................................59 Estrategia Promocional de Equidad en Calidad de Vida como concreción de....................62 Calidad de Vida....................................................................................................................................63 Pobreza y Calidad de Vida.................................................................................................................64 Universalidad.........................................................................................................................................64 Integralidad............................................................................................................................................65 Descentralización.................................................................................................................................65 Participación..........................................................................................................................................66 Trabajo Transectorial..........................................................................................................................68 Territorio................................................................................................................................................69 Desarrollo de Capacidades................................................................................................................70 Presupuestos Adecuados....................................................................................................................71 4.2.1 Acciones De Implementación 2008 - 2010.........................................................................72 A manera de conclusiones.................................................................................................................74

5. CONCLUSIONES..........................................................................................................................77 6. Bibliografía........................................................................................................................................79



1. PRESENTACIÓN

La Constitución de 1991, trazó diferentes transformaciones tanto en la organización del Estado, a través de la descentralización, como en la relación del mismo con la ciudadanía, con el aumento de mecanismos de participación y la creación de mecanismos de control ciudadano; transformaciones que le dieron otro horizonte a las políticas sociales, en la medida en que se buscaba promover la participación, la democracia, la descentralización y la garantía de los derechos sociales. En ese sentido, se plantea un doble rol del Estado, en tanto debe realizar acciones para la garantía de los derechos además de plantear acciones que faciliten y promuevan la participación de la ciudadanía.

La Secretaria Distrital de Integración Social –SDIS, a lo largo de su historia ha ido transformando y orientando su quehacer en el desarrollo de acciones que mejoren las condiciones de calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas del Distrito Capital. Como se evidencia desde su creación mediante el Acuerdo 78 del 10 de diciembre de 1960, el “Departamento Administrativo de Protección y Asistencia Social”, estaba a cargo de todas las funciones específicas de asistencia y protección social del Distrito. A través del Decreto 3133 de 1968, se plantea la reforma de la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá, lo que genera el primer cambio de la entidad denominándola Departamento Administrativo de Bienestar Social –DABS, señalando su accionar alrededor de la asistencia social y la beneficencia.

En el año 2006, a través del Acuerdo 257, el Concejo de Bogotá crea la Secretaría Distrital para la Integración Social –SDIS, reglamentado por medio del Decreto 556 de 29 de diciembre de 2006 de la Alcaldía Mayor, proyectando a la SDIS como líder y rector en la formulación, adopción, desarrollo y evaluación de las Políticas Públicas para la Integración Social de la ciudad, a través del establecimiento de políticas públicas que disminuyan la pobreza, la inequidad social y la exclusión de los ciudadanos de Bogotá.1

Esta misión, ha hecho que para la SDIS sea un tema fundamental el establecer estrategias que contribuyan al cumplimiento de sus funciones en el Distrito, desde una perspectiva participativa y coherente con la realidad local, especialmente cuando se trata de contribuir con la formulación de política social.

La estrategia de Gestión Social Integral -GSI, es adoptada como: “la estrategia para la implementación de la Política Social en el Distrito, que promueve el desarrollo de las capacidades de las poblaciones, atendiendo sus particularidades territoriales y asegura la sinergia entre los diferentes sectores, el manejo eficiente de los recursos y pone de presente el protagonismo de la población en los territorios”2.

En ese sentido resulta importante identificar cómo se ha realizado el proceso de implementación de dicha estrategia en el desarrollo de la Política Social en el Distrito; para lograrlo es necesario

1 Tomado de la página Web de la Secretaría Distrital para la Integración Social. [Consultado 30-04-10] <www.secretaríaparalaintegraciónsocial.gov.co>

2 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ. Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá, D. C., 2008 – 2012 “Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor”, art.

6. 2008. [Consultado 15-04-10]. Disponible en: <http://www.samuelalcalde.com/images/stories/audio/acuerdo.pdf>



identificar como ha sido su proceso de construcción, sus antecedentes y orígenes, así como los diversos conceptos que la rodean y dotan de contenido.

En este marco, la SDIS –a través de su Centro de Investigación-, se ha propuesto realizar un estudio sobre el desarrollo de la GSI en la ciudad. Para este propósito, el siguiente documento evidencia dos aspectos determinantes para la configuración de la GSI:

1. Los antecedentes sociales, políticos y económicos en el marco de las transformaciones del Estado que permiten dar cuenta de las transformaciones de las acciones de los gobiernos en materia de política social y de las dinámicas demográficas que reconfiguran la conformación de las ciudades y las respuestas estatales a este fenómeno.

2. Los antecedentes conceptuales de la GSI y sus transformaciones en las últimas dos administraciones (2004-2007; 2008-2010) con el fin de entender de dónde vienen los principales conceptos que cruzan la estrategia y los cambios en sus enfoques de acuerdo a las dinámicas a las que se ha enfrentado.



2. EL ESTADO Y LA GESTIÓN PÚBLICA

El papel del Estado en la sociedad y la gestión de los gobiernos a través de la administración pública, se han visto mediados históricamente por los diversos roles que se le han asignado al primero en diferentes momentos.

Del Estado liberal clásico fundamentado en la premisa “dejar hacer, dejar pasar” y que propendía por la mínima intervención de éste en el mercado, se dio paso al modelo de intervencionismo estatal que le asignó al Estado un rol regulador del mercado y del desarrollo de la sociedad, lo que llevó al surgimiento del Estado de Bienestar3.

Durante los últimos años, y a raíz de la crisis del modelo de bienestar consolidado en la década de los 80, ha predominado el discurso de asignarle nuevamente al mercado y a la acción privada el desarrollo de la sociedad y la distribución y asignación de recursos existentes, lo que conllevó al desmonte del Estado interventor y la aparición de un Estado mínimo4, desregularizando la economía en pro de la consolidación del modelo neoliberal5.

En esta línea, las acciones gubernamentales y la gestión pública, expresadas a través de la intervención estatal mediante políticas públicas y las acciones de los actores encargados de gobernar, también se ven permeadas por los cambios en la estructura estatal y su rol asignado.

El paso de grandes cuerpos burocráticos a la incorporación de una estructura tecnocrática como paradigma para la administración de lo público así como la sustitución del enfoque universalizador propio del modelo desarrollista por el enfoque focalizador neoliberal en las políticas sociales, son algunos de los principales cambios en este sentido:

[en el Estado de Bienestar] las políticas sociales tuvieron la intención de corregir las consecuencias negativas generadas por la acumulación del capital. En este sentido tenían una finalidad redistributiva y equitativa frente a la necesidad, con una perspectiva compensatoria y correctiva. (…) la intención de la política neoliberal fue reducir las responsabilidades y acciones del Estado, depositando en la sociedad civil la responsabilidad por el desenvolvimiento social. Las consecuencias que produjeron fue la diversificación de las políticas públicas en acciones puntuales y focalizadas, respondiendo a las consecuencias de los procesos de la reconversión y su influencia en el mercado de trabajo6

A estos cambios se le suman además la rápida y fuerte reconfiguración de las dinámicas poblacionales, que conllevó a la estructuración de nuevos territorios y prácticas sociales en las

3 VARGAS VELÁSQUEZ, Alejo. “Gobernabilidad, Gestión Pública y Gobernanza” En: MEDINA GALLEGO, Carlos y otros “La Gestión Pública Participativa en el contexto de la

Gestión Social Integral” Universidad Nacional de Colombia, Bogotá 2008

4 Frente a la noción de Estado mínimo, es necesario plantear la crítica que aduce que la idea de que “más Estado” es salir del neoliberalismo. Esta es una caracterización que desconoce

que el neoliberalismo no es Estado mínimo sino un “Estado que interviene intensamente a favor del capital aunque se desentiende de sus funciones sociales; que cumple con un papel

fundamental expropiatorio para transferir riqueza social y de los trabajadores y consumidores pobres al capital (privatizaciones de empresas y de recursos naturales (…); se estatiza la

política para subordinarla a los intereses capitalistas”. STOLOWICZ, Beatriz “La izquierda que gobierna en América Latina: elementos para un balance político” en Stolowicz et. al.

“Gobiernos de izquierda en América Latina, un balance político” Ediciones Aurora Bogotá 2008 Pág. 359

5 VARGAS VELÁSQUEZ, Alejo. Ibíd. Pág. 10

6 SATRIANO, Cecilia “Pobreza, Políticas Públicas y Políticas Sociales” Revista Mad. No.15. Septiembre 2006. Departamento de Antropología. Universidad de Chile. [Consultado 30-05-

10] < http://www.revistamad.uchile.cl/15/satriano.pdf>



ciudades a lo largo de las últimas décadas, y que influyó notablemente en las políticas y acciones de los gobiernos en la administración pública.

Es en este marco de redimensión de la estructura y rol del Estado que se presenta el siguiente contexto social y político, como parte del análisis necesario para comprender la estrategia de Gestión Social Integral y sus transformaciones a lo largo de las tres últimas administraciones distritales.

A continuación, se presentan los principales cambios sociales, políticos y económicos, que en los planos internacional, nacional y local, marcaron el derrotero de acción de los Estados durante las últimas dos décadas, desde el año 1990 hasta el 2010.

2.1 CONTEXTO SOCIAL, POLÍTICO Y ECONÓMICO

2.1.1 Contexto Internacional: Del intervencionismo estatal a la liberalización de la economía

La década de los 80 está marcada principalmente por las políticas de ajuste y de reforma estructural impuestas por el denominado Consenso de Washington. Este conjunto de reglas de política económica orientadas a Latinoamérica, expresaba a través de 10 puntos, entre los que se destacan la disciplina fiscal, las privatizaciones y la desregulación estatal, la necesidad de orientar las medidas económicas de los gobiernos de países en desarrollo con el fin de garantizar un mejor desarrollo económico.

A partir de dicho consenso las medidas económicas adoptadas a lo largo de la década de los noventas en América Latina, llevaron a la disminución de la inversión en la política social y por tanto, al aumento de la brecha en la distribución de ingresos en toda la región y a la orientación de sus acciones para atender las personas en condición de pobreza a través de la entrega de bienes y servicios, financiados a través de Fondos de Inversión Social, administrados por el Estado. Este panorama caracteriza el accionar de la política social en focalización, descentralización y privatización7

Durante este período en América Latina se presenta la aparición de movimientos sociales que tienen como objetivo hacer oposición a las políticas neoliberales y la exigencia de políticas sociales que contribuyan a la redistribución de la riqueza, tales movimientos se relacionan con organizaciones de trabajadores, de indígenas, de campesinos, entre otros.8. Para Garcés (2003), los objetivos los movimientos sociales son: a) Constituir luchas, aspiraciones y propuestas de cambio social y político que resisten al neoliberalismo, y que incidan en los inestables sistemas políticos latinoamericanos; b) Generar prácticas y discursos de transformación socio cultural que produzcan cambios en los valores, conductas y relaciones sociales en el poblamiento, la vida comunitaria, las relaciones de

7 AHUMADA, Consuelo. Política Social y reforma de salud en Colombia. Papel Político No. 7 abril de 1998. p, 9 – 35.

8 Algranatti, Seone; TadeI. Disputas sociales y procesos políticos en América latina: Revista Cronología Enero - abril 2004.



género, la fe religiosa y más ampliamente en la solidaridad social9.

Tales movimientos además de buscar políticas que les garanticen un mejoramiento de sus condiciones sociales, redistribución de la tierra, empleo digno, protección social, etc., también comienza a cuestionar la autonomía del Estado para Gobernar, lo cual se refleja en los cambios de elección de gobernantes en la mayoría de países Latinos, en la medida en que los elegidos no hacen parte de los grupos políticos tradicionales, sino que hacen referencia a coaliciones de partidos o a nuevos movimientos políticos, como ejemplo las elección de presidente de Bolivia, Ecuador y Brasil.

La primera década del siglo XXI arranca con la fuerte consolidación del modelo neoliberal y la recuperación económica de Estados Unidos después de una crisis económica mundial generalizada, lo que implica para la región (América Latina) la profundización del proceso de desestatización a través de fuertes procesos de privatización de empresas públicas y la reducción del papel del Estado en la sociedad “pero ello [la crisis] no se tradujo en el resquebrajamiento de los principios conceptuales originales del denominado Consenso de Washington, sino que estos traspiés ayudaron incluso a fortalecerlos, ya que muchos políticos defendieron que si se había fallado se debía precisamente a que no se habían aplicado las reformas con la intensidad debida”10

En América Latina, el comienzo del siglo XXI trajo consigo la consolidación de los regímenes democráticos en transición desde la pasada década, producto de años de regimenes dictatoriales en los países de la región, sobre todo en el cono sur. Aunado a esto, y a raíz de la crisis de los proyectos neoliberales,11 en gran parte de los países comienzan a instalarse gobiernos denominados de izquierda o de centroizquierda.

Sin embargo, un hecho marcaría el derrotero político de la región y la aparición de dos polos enfrentados en una correlación de fuerzas por determinar la mayor influencia en la zona. El 11 de abril de 2002, Venezuela es tomada por un nuevo golpe de estado contra el presidente Hugo Chávez. Después de violentos enfrentamientos entre las fuerzas golpistas y los simpatizantes del régimen, este último es restaurado y el depuesto presidente reintegrado a su cargo.

Este acontecimiento determinó un cambio en las relaciones entre los países latinoamericanos y los EE.UU, pues contribuyó a crear un fuerte bloque opositor a la potencia del norte liderado por Venezuela, Ecuador y Bolivia, quienes, gracias a la bonanza petrolera del primero, consiguieron frenar varias de las políticas estadounidenses planeadas para la región –como el ALCA12- y que encontraban en países como Colombia y Perú sus principales aliados.

En el marco de las acciones de estos gobiernos, se presenta un cambio tanto en la mirada sobre la economía y la manera como ésta debe abordarse, como sobre las políticas sociales que desde estos deben implementarse. El neoliberalismo trajo consigo una nueva forma de concepción de la intervención estatal:

9 GARCÉS, M “Los movimientos sociales en América Latina en el contexto actual. Escuela de Trabajo Social” Universidad de Córdoba, 20 de junio de 2003

10 PEREZ HERRERO, Pedro, citado por VARGAS VELÁSQUEZ, Alejo. Op Cit. P. 10

11 ESTRADA ALVAREZ, Jairo “Proyectos de izquierda y gobiernos alternativos. Un análisis de la experiencia colombiana reciente” en Stolowicz et. al. “Gobiernos de izquierda en

América Latina, un balance político” Ediciones Aurora Bogotá 2008

12 El movimiento continental contra el Tratado de Libre Comercio para las Américas –ALCA, fue direccionado principalmente por movimientos sociales de toda América Latina en

articulación con los gobiernos de los países ya mencionados



Las políticas públicas se interpretaron sólo a la acción de los sectores sociales, parcializando la capacidad del Estado de responder a los efectos ocasionados por las políticas económicas y reduciendo su actuación a situaciones de emergencias. Las políticas sociales derivadas de estas políticas públicas, se caracterizaron por destinar un alto costo presupuestario para su implementación y resultados poco eficaces para resolver los problemas derivados de la pobreza. Los programas sociales se convirtieron en un mecanismo de control social, a través de los cuales los actores con mayor poder ejercen una fuerte influencia para legitimar las perspectivas e ideologías en las zonas de pobreza. Enfocado de esta manera, el campo de la asistencia social termina produciendo una burocratización de las políticas públicas y un marcado perfil fragmentado caracterizado por la desarticulación de las acciones, la falta de competitividad y la inequidad en la distribución de recursos13

Frente a este panorama, la mayor parte de los países latinoamericanos que se reconocen como parte de un proyecto de izquierda y que por su postura política supondrían un cambio en la forma de intervención que venía predominando, se ven enfrentados a mantener la estabilidad de un régimen en un contexto que no está preparado ni dispuesto para el cambio.

2.1.2 El Contexto Nacional

La década de los 90’s marca un cambio fundamental en la estructura política del País: la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente a través de la cual se promulga una nueva Constitución en 1991, en la que Colombia pasa de ser un Estado de Derecho a un “Estado Social de Derecho, descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales, democrático, participativo y pluralista”14, lo cual supone una transformación en el rol del Estado frente a la garantía de derechos y a la Política Social como una herramienta de materialización de los mismos15. Implica además un cambio en la concepción de la participación ciudadana, fortaleciendo la perspectiva de construcción de una democracia participativa sobre una representativa.

La realidad social, política y económica de la sociedad colombiana durante el período 1990 – 2002, se caracterizó por problemas de: exclusión social, pérdida de credibilidad y confianza en las instituciones y sus gobernantes, desigualdad de ingresos y riqueza, dependencia económica, debilidad del sistema de justicia, seguridad y defensa, creciente corrupción administrativa, impunidad generalizada, prácticas clientelistas, múltiples violencias, y la existencia y degradación del conflicto armado , presencia del narcotráfico en el poder ejecutivo y una serie de asesinatos políticos.

Este período cuenta con tres planes de desarrollo en los Gobiernos de César Gaviria Trujillo: la Revolución Pacífica 1990 – 1994, que concebía la acción estatal con fines de concentración y focalización de responsabilidades fundamentales de los ciudadanos y acciones dispuestas a brindar oportunidades económicas basados en los mercados, la información, el capital humano y las externalidades. Ernesto Samper: El Salto Social 1994- 1998, el cual buscaba promover la equidad y la participación de la mujer, promoviendo los proyectos sociales con perspectiva de género. Además

13 SATRIANO, Cecilia. Ibid

14 Constitución Política de Colombia de 1991, art. 1.

15 MOLINA, Nancy; DE NEGRI, Armando, “El sector de Integración social y la Política Social del Distrito: “Elementos Filosóficos, programáticos y de gestión”. SDIS, Bogotá. p . 49 -

56.



promovió una política social, educativa y en salud, a través de la creación del sistema de seguridad social – SISBEN-, el cual permitió que la administración pública, cuente con una herramienta para la identificación de necesidades de la población, con el fin de focalizar los recursos a la población que se encuentra en mayor condición de pobreza y vulnerabilidad.

Y el de Andrés Pastrana 1998 – 2002 Cambio para construir la Paz16, cuyo centro era la construcción de la paz, en la que participa tanto el gobierno como la población en general, a través de estrategias que contribuyen a: consolidar la democracia, recuperar la gobernabilidad y consolidar un Estado participativo. Para esto plantea que se debe promover y fortalecer la participación ciudadana que favorezca la gestión del desarrollo, tanto local como nacional, y el establecimiento de mecanismos para la modernización del Estado.

La administración Pastrana en lo administrativo se enmarcó en una mayor desconcentración de funciones y competencias, la privatización de servicios y la reasignación de responsabilidades estatales a los entes territoriales con el fin de agilizar procedimientos17.

2.1.3 2002-2010: Hacia el Estado Comunitario

En contraposición a la tendencia Latinoamericana, especialmente la suramericana, en Colombia se presenta la consolidación de un proyecto de derecha en el ámbito nacional, que establece como prioridad institucional la garantía de la seguridad privilegiando una orientación militar en las políticas sobre la social; no hay una ruptura con el enfoque neoliberal del modelo de desarrollo económico y social y del Estado de los gobiernos previos, sino una acentuación de su contenido neoliberal y carácter militarista.

El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario” propone un Estado participativo que involucre a la ciudadanía en la consecución de los fines sociales. Un estado gerencial que invierta con eficiencia y austeridad los recursos públicos. Y un Estado descentralizado que privilegie la autonomía regional con transparencia, responsabilidad política y participación comunitaria18.

Este Plan, persigue cuatro objetivos fundamentales para orientar la acción de gobierno: brindar seguridad democrática, impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo, construir equidad social, e incrementar la transparencia y eficiencia del Estado19.

El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Estado comunitario: Desarrollo para todos20, tiene la característica de ser el primero que se realiza en un gobierno reelecto, con una visión de evaluación de la gestión a ocho años y que armoniza la Visión 2019, la agenda de competitividad y el plan de desarrollo 2002-

16 REPÚBLICA DE COLOMBIA-DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Cambio para construir la paz. 1998 2002. 1998.p. 4-6. [Consultado: 17-06-10]. Disponible

en: < http://www.comfama.com/contenidos/bdd/816/planna~1.rtf>

17 PNUD. Contexto Socio Poítico Colombiano 1996-2003. [Consultado 06-05-10]

<http://www.saliendodelcallejon.pnud.org.co/Contexto_Socio_Politico_Colombiano.pdf>.

18 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario. 2003

19 Ibid. p. 19

20 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Estado comunitario: Desarrollo para todos. Ley 1151 de 2007, Julio 24 de 2007.



2006.

Este plan parte del supuesto en el que el sector privado tiene un papel central en el crecimiento, y la generación de riqueza es responsabilidad de este sector. En cuanto a las interacciones, el plan prevé dos tipos entre los individuos, la primera en la cual se destina a promover intereses privados, y la segunda, destinada a promover intereses colectivos. En este sentido, considera que el primer tipo de interacción sea manejada por el estado, y la segunda tenga participación activa del mercado.

El discurso durante este período se sustenta en tres premisas: cohesión social, confianza inversionista y seguridad democrática. El contenido neoliberal de la política social de este gobierno se sustenta en: manejo social del riesgo, focalización, transferencias económicas condicionadas (manejo político clientelista, generación de dependencia), recorte del gasto público social en especial en términos de transferencias, control de costos, etc. La política de Seguridad Democrática se ve reforzada con las intervenciones de corte asistencial a través de programas como familias en acción21 y la aparición de la Red Juntos22.

2.1.4 Contexto Distrital

Los cambios de orden administrativo que implicó la adopción de la nueva Constitución Política de Colombia, implicó la reglamentación del proceso de descentralización pública de Bogotá23, la cual se materializa a través del decreto 1421 de 1993 que estableció la división territorial. Los criterios para dicha división fueron: la cobertura de los servicios básicos, comunitarios e institucionales y, a las características sociales de sus habitantes y demás aspectos que pudiesen identificar las propias localidades.

Durante el período 1990-2003, el Distrito contó con los siguientes planes de Desarrollo: el Plan de Desarrollo para Bogotá del Alcalde Jaime Castro para el periodo de 1993 -1995. El cual orientaba programas para atender las necesidades básicas de la población más vulnerable (individuos, familias y comunidades abandonados o desprotegidos). La realización de proyectos para llevar a cabo este programa se haría en forma concertada y descentralizada con las autoridades locales y preferiblemente se confiarían a la sociedad civil representadas en organizaciones no gubernamentales.

El Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Santa Fe de Bogotá – Formar

21 Familias en Acción es un programa que entrega subsidios de nutrición o educación, dirigidos a niños menores de 18 años pertenecientes a familias ubicadas en el nivel 1 del SISBEN, a

familias en situación de desplazamiento o a familias indígenas.El Programa otorga un apoyo monetario directo a las madres beneficiarias de las familias que cumplan con los

compromisos establecidos entre éstas y el Programa. Consultado en: <http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=204&conID=157&pagID=6093>

22 La Red JUNTOS es una estrategia de intervención integral y coordinada de los diferentes organismos y niveles del Estado, que tiene por objeto mejorar las condiciones de vida de las

familias en situación de pobreza extrema y lograr que estas familias puedan generar sus propios ingresos de manera sostenible. Consultado en:

<http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/Educaciónyculturasaludempleoypobreza/Pol%C3%ADticasSocialesTransversales/RedJuntosparaSuperacióndelaPobrezaExtrema/tabi

d/338/Default.aspx>

23 El Artículo 322 de la Constitución sobre el Régimen Especial establece para Santa fe de Bogotá como Distrito Capital que: “el concejo, a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio

distrital en localidades de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas. A las autoridades

distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestión de los asuntos

propios de su territorio”.



Ciudad, correspondiente para los años 1995 – 199824. Su principal estrategia comprendía la formación ciudadana fundamentada en el aprendizaje mutuo acerca de la responsabilidad compartida, la cooperación y la participación. Partía de seis prioridades: cultura ciudadana, medio ambiente, espacio público, progreso social, productividad urbana y legitimidad institucional. A cada prioridad le correspondía una estrategia que organizaba con las entidades y proyectos de distintos sectores. Uno de los énfasis primordiales que tuvo este Plan fue el de encaminar la inversión social al servicio de generar autonomía en las personas y en las comunidades25.

En 1998- 2001 se adoptó el Plan de Desarrollo, Económico, Social y de Obras Públicas – Por la Bogotá que Queremos- a través del Acuerdo 6 de mayo 30 de 1998. Las prioridades del Plan estaban previstas en cinco proyectos a saber: Sistema Integrado de Transporte Masivo, Construcción y Mantenimiento de Vías, Banco de Tierras, Sistema Distrital de Parques y Sistema Distrital de Bibliotecas. Propone una estrategia de desmarginalización tendiente a intervenir sobre el entorno público y mejorar las vías de acceso y comunicación entre localidades de la ciudad. A su vez, el Plan señalaba que parte del mejoramiento integral de las condiciones de vida para la población dependía del desarrollo de capacidades, potencialidades e interacciones de compromiso cívico.26.

El Plan de Desarrollo – Bogotá para vivir todos de un mismo lado. En la segunda administración de Antanas Mockus (1995 – 1998; 2001 – 2003), los valores que guiaban el Plan eran los siguientes: respeto por las personas, la ley y lo público, vocación de servicio, pasión por el logro dentro de la consistencia, honradez y transparencia, firmeza en la búsqueda de armonía entre la ley, la moral y la cultura, equidad y solidaridad. Dentro de las políticas generales que se establecieron estaba la descentralización como guía de la gestión pública, política que determinaría la administración y reestructuración de gran parte de las entidades distritales. Otra de las políticas generales, la de Justicia Social, entendida como mayor acceso a la calidad de vida para las poblaciones excluidas socialmente, autonomía de las mismas a partir de una conciencia ciudadana y promoción de la responsabilidad individual y colectiva frente a lo público27.

Este componente esta encaminado a unificar conceptos tanto de los servidores públicos como el de la comunidad, y hace necesario los dispositivos de trabajo como son28:

Formación: Formación y socialización de la información en relación a las situaciones problemáticas.

Investigación: Realización de estudios para profundizar en la comprensión de las causas y manifestaciones concretas de los problemas y de la realización de respuestas integrales. Se pretende por esta vía el fortalecimiento de la autonomía y se propende por el uso de la

24 Este Plan de Desarrollo para la ciudad fue adoptado mediante Decreto del Alcalde Mayor ya que no se produjo la decisión del Concejo con respecto a su aprobación. El Alcalde en

uso de las facultades proferidas por el Decreto Nacional 1421 de 1993 lo desarrolló. Sin embargo, existe un Fallo póstumo del Concejo de Estado 3882 de 1999 que decretó la nulidad del

Decreto 295 de 1995 señalando la extralimitación de funciones por parte del Alcalde. Parte de la opinión pública consideró este Fallo de orden político más que de orden administrativo.

25 Decreto 295 de 1995. Capítulo IV. Titulo II.

26Ibíd. Capítulo II Interacción Social.

27 El Plan de Desarrollo – Bogotá para vivir todos de un mismo lado 2001 -2003.

28 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ INTEGRACIÓN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. 2009 a. Op. Cit. p, 21.



investigación- acción –participativa para reconocer la voz de los sujetos en el contexto específico.

Comunicación: Se presenta como estrategia para promover el trabajo articulado en lo institucional como en lo social. Las herramientas que muestran están desde el ámbito de los medios masivos de comunicación.

Acceso a las respuestas de los servidores públicos de bienestar: Comprende los programas integrales para atender a poblaciones prioritarias en relación con el ejercicio, prevención, atención y restitución de derechos.

Asistencia para el ajuste institucional: Está dirigido a las instituciones de tal forma que esta estrategia asegure la respuesta del estado frente a las problemáticas que se aborden.

Sistematización como elemento central de la GSI: también está dirigido al desarrollo de la capacidad institucional. Se trata de la consolidación de sistemas de información para la Gestión Social Integral, el cual permite hacer seguimiento a los problemas en los diferentes territorios hacia el reconocimiento de las inequidades en sus causas y consecuencias.

Después de este período, y contrario a lo sucedido en el ámbito nacional, Bogotá elige el primer gobierno de centro-izquierda democrática para la ciudad, a través de la representación del alcalde Luis Eduardo Garzón, representante del Polo Democrático Independiente –PDI, posteriormente PDA.

El Plan de Desarrollo, económico, social y de obras públicas Bogotá Sin Indiferencia: un compromiso social contra la pobreza y la exclusión 2004-2008, planteaba como puntos esenciales de su política, la lucha contra la exclusión social y política, la pobreza y la inequidad. Por esa razón hacía una llamado a la solidaridad como una de las más fuertes y constructivas respuestas humanas a la inequidad y por la reconciliación29. Este plan se caracteriza además por un fuerte contenido en la descentralización y la participación social y comunitaria, además de tener un fuerte acento en el enfoque de derechos lo que marcó el desarrollo de la política social sobre todo desde el enfoque diferencial.

La actual Administración Distrital, establece como premisa de gobierno, a través del Plan de Desarrollo 2008-2012 Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor30, el mejoramiento de la calidad de vida de las ciudadanas y los ciudadanos, buscando la garantía y el restablecimiento de los derechos humanos y ambientales y teniendo la participación como construcción de ciudadanía. Dentro del objetivo se destaca la construcción de un territorio de oportunidades.

En este plan se establecen 29 principios de política pública y de acción, en los cuales la coherencia, la integralidad, la equidad y la solidaridad, son principios fundamentales para la construcción de una Ciudad de Derechos incluyente y con justicia social. Para el logro de este fin, se destaca como estrategia para la implementación de la política social del distrito a la Gestión Social Integral, en la

29 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ. Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas Bogotá D.C. 2004-2008 Bogotá Sin Indiferencia, un compromiso social contra la

pobreza y la exclusión, Acuerdo 119 del 3 de junio de 2004. p. 14

30 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PLANEACIÓN DISTRITAL Plan de Desarrollo 2008 – 2012: Bogotá Positiva. Acuerdo 308 de 2008 del Concejo de Bogotá.



cual se promueve el desarrollo de las capacidades de las poblaciones, teniendo en cuenta las particularidades de los territorios, buscando sinergia entre los sectores y con uso eficiente de los recursos.

A manera de conclusiones

Frente a los cambios que se generan en este periodo y que pueden verse por las acciones de estos gobiernos se encuentran los enormes desafíos que se presentan sobre la soberanía de los Estados en los temas de políticas públicas y de migración de recursos humanos. Para Flores, este período:

Presenta oportunidades y herramientas nuevas como el enfoque de derechos humanos en la participación social, que permite avanzar en la forma en que comprendemos el aprendizaje social y permite desarrollar el concepto de la participación. (…) la meta está en promover la participación como un ejercicio de la ciudadanía que tiene como eje las relaciones de poder que se dan entre el Estado y sus ciudadanos y hacia el interior de la ciudadanía misma. La visión (...) de participación social va más allá de satisfacer las necesidades sociales inmediatas. La meta ahora es implementar procesos que permitan redistribuir el poder y facilitar la gobernabilidad democrática. Para lograr esto, es importante considerar la emancipación y la autonomía ciudadana31.

Podemos decir que frente al enfoque desarrollado por los gobiernos para actuar y tomar medidas contra la pobreza, se identifican dos posturas: las que hacen una discriminación positiva para atender con urgencia situaciones de emergencia al tiempo que se orientan a reconocer y atender derechos universales; y las que conciben la atención focalizada como el mecanismo idóneo para generar “igualdad de oportunidades” como meta del desarrollo social.

En este sentido, la realidad del Distrito Capital se ve permeada por las fluctuaciones y realidades cambiantes del orden internacional y nacional, que influyen en el ejercicio de gobierno de Bogotá y del desarrollo de sus políticas públicas.

La política social en el marco de un Estado Social de Derecho, señala cambios frente al bienestar y la protección social y por tanto en los objetivos de programas y proyectos, centrando sus esfuerzos en las siguientes temáticas: atención a la niñez, a la población adulta mayor, a las mujeres y en general a la población que por sus condiciones económicas y sociales se consideran vulnerables; con el propósito de mejorar su calidad de vida, lo cual incluye la satisfacción de las necesidades básicas y el proceso de formación ciudadana para proteger lo público32.

31 FLORES, Walter. “APS y Participación Social: Análisis del contexto histórico en América Latina, de los desafíos actuales y las oportunidades existentes” Centro de Estudios para la

Equidad y Gobernanza en los sistemas de Salud. 2009

32 Montagut C.; Montes A. Informe de Investigación: Historia de la Secretaria Distrital de Integración social. Mayo 2007.



3. LOS ANTECEDENTES DEL CAMBIO: CONCEPTOS Y DINÁMICAS 1990 – 2003

Este período es abordado como marco de referencia para el desarrollo de la GSI en la construcción de acciones de Política Social, en el DABS (hoy Secretaría Distrital de Integración Social), teniendo como punto de referencia el rol que la entidad tiene en el Distrito desde su creación y que se consolida en el interés del gobierno Distrital por promover acciones que posibiliten la autonomía local y la democracia participativa en la construcción de la Política social.

A continuación se abordan algunos de los conceptos, que durante el período fueron relevantes para el desarrollo de la Política social, especialmente en el Distrito y en la SDIS, y que pueden ser un punto de referencia en el desarrollo de la gestión social integral tanto a nivel conceptual como operativo. Se consultan diferentes fuentes de información desde la revisión de planes de desarrollo, documentos escritos por las administraciones distritales durante el período, documentos institucionales (SDIS) y algunos documentos elaborados por la academia tanto del orden nacional como distrital.

3.1 POLÍTICA SOCIAL EN LOS NOVENTAS

Como se señaló en el contexto de este período, la promulgación de la constitución de 1991, la crisis económica como efecto de la década pérdida (años 80’s) y la agudización del conflicto armado son situaciones que marcan la historia de las reformas tanto económicas como sociales en el país y en el Distrito. Por lo tanto, la apuesta política del momento a nivel nacional se centraba en dar respuesta a problemas sociales, promover la autonomía de los gobiernos departamentales y municipales en pro de un mejor manejo de recursos en cuanto a la prestación de bienes y servicios, pero sin dejar de ser competitivos en un mercado que tendía a la globalización

Como lo expresa Ramírez, “la nueva política social fue coherente con una propuesta de modernización del Estado colombiano, en el cual criterios como la descentralización, la introducción de estímulos a la competencia, las facilidades al individuo para la libre escogencia y la reorientación de los subsidios hacia los más pobres (focalización) fueron fundamentales para mejorar la eficiencia y la calidad del gasto social” 33.

En ese sentido se generaron políticas que reformaban el sistema de seguridad social (ley 100 de 1993), el sistema educativo (ley 115 de 1994)34 que con la formulación del Plan Decenal permitió que la ciudadanía pudiera participar en la planeación, gestión y control de la educación, la creación de subsidios para adquisición de vivienda y la regulación de servicios públicos, como el acceso al agua potable.

Tales políticas cumplían con los principios de descentralización y focalización, conceptos que se abordaran más adelante, que se traducían en la conformación de programas de protección social, en

33 RAMÍREZ, Patricia. Cambios en la lógica, la intencionalidad y el proceso de hacer la política social el caso de Colombia. Fundación Corona-Área de Gestión Local y Comunitaria.

Bogotá, Agosto de 2002. p. 9

34 Ley 115 de 1994, que hace referencia al derecho de las personas a acceder a la educación y al Estado la responsabilidad de garantizar la calidad y la prestación de la misma.



donde el Estado establece las líneas generales a seguir tanto en el establecimiento de la necesidad o problemática a resolver como en la identificación de la población beneficiaria; pero son las organizaciones no gubernamentales, ONG’s las que los ejecutan, en el marco de un proceso contractual con los entes territoriales.

Como parte de tales programas del gobierno nacional para atender a la población más pobre, se cuenta con la creación de la Red de Apoyo Social (RAS), en la cual se planteaban tres líneas de acción: Empleo en Acción: programa de empleo temporal para la población de estratos 1 y 2; Familias en Acción: programa para apoyar a los más pobres en mantener las condiciones de salud, educación y nutrición de los hijos menores de 18 años, a través de subsidios; y Jóvenes en Acción: programa de capacitación para el trabajo dirigido a jóvenes entre 18 y 25 años, con apoyo económico a través de pasantías35.

El Distrito como ente territorial, asume los lineamientos dados por la nación en términos de formulación de políticas sociales, las cuales son entendidas como el conjunto de objetivos y acciones, que se orientan a crear oportunidades y fortalecer los ingresos y recursos de la población que se encuentra en condiciones de exclusión, las cuales no les han permitido desarrollar sus capacidades36. La segunda administración de Mockus, asume como reto la formulación de lineamientos de políticas sociales dirigidas a la Familia, niñez, juventud, mujeres, y personas mayores con la participación de la comunidad, la academia y las instituciones distritales, a través del proyecto Políticas y modelos de intervención social del programa Cartas de navegación para la política social del Plan de Desarrollo 2001- 2004 Bogotá para vivir: todos del mismo lado, a cargo del DABS.

El DABS, para responder a las nuevas orientaciones y retos de la formulación en política social, realiza un proceso de ajuste de su misión institucional, así: “Participar en la formulación de las políticas sociales del Distrito Capital y ejecutar acciones de promoción, prevención, protección y restablecimiento, desde la perspectiva de derechos, para la inclusión social de las poblaciones que están en situación de vulnerabilidad, mediante la corresponsabilidad y la cogestión entre la familia, la sociedad y el Estado”37. Lo cual implicó que la entidad asumiera un rol de responsabilidad en la formulación de políticas y en la garantía de derechos de la población.

La construcción de tales lineamientos contó con la participación de la academia en cuanto a la elaboración de estados del arte sobre las poblaciones ya señaladas, la participación de la comunidad a través de foros, talleres, grupos focales en otras estrategias se orientó a identificar las necesidades y percepciones de la sociedad frente a su entorno, y la participación de entidades del Distrito en espacios como el Consejo de Política Social, tanto local como distrital, y las Unidades de Apoyo Técnico, buscaba generar escenarios de concertación frente a como formular acciones articuladas y coherentes con lo construido a través de las acciones anteriores. Tales acuerdos, debían ser nuevamente validados por la comunidad a través de encuentros locales.

35 RAMÍREZ, Patricia. Op. Cit. p. 13

36 QUIJANO, Pedro y FUENTES V. Lya. Políticas Sociales y democracia local. Experiencias Innovadoras DABS. Bogotá 2003. p. 228

37 Ibíd. p. 223



3.1.1 Pobreza

Teniendo en cuenta que uno de los objetivos de la política social se orienta a atender a población en condiciones de pobreza, se hace necesario establecer qué se entiende por pobreza y cuáles son los parámetros para su atención, inicialmente se consideran aspectos de orden internacional, para después aterrizarlos en el Distrito.

Durante la década de los noventas la pobreza, se asocia a déficit en la satisfacción de necesidades básicas, para alcanzar un estado de bienestar. Víctor Reyes38 refiere al respecto que, la pobreza es un término que no tiene, un estatus conceptual definido en la medida en que no existe una “teoría de la pobreza”, y por tanto éste es un concepto que se utiliza para caracterizar a un segmento de la población que se encuentra en una condición carencial o deficitaria respecto al acceso a bienes y servicios básicos de la sociedad, por lo tanto, es necesario tener en cuenta aspectos espaciales, temporales, históricos y culturales al describirla y abordarla.

Alvarado39, citando al Banco Mundial, señala que la pobreza está determinada por tres aspectos: 1. Falta de habilidad para obtener un nivel mínimo de consumo. En ese sentido, son pobres los que no poseen recursos para proveer sus necesidades de alimentación. 2. La deficiencia en el consumo o en el acceso a la satisfacción de ciertas «necesidades básicas», tales como educación, salud y agua potable. 3. La deficiencia en el «capital social», o falta de habilidad de los pobres para participar en la sociedad sin discriminación o sin que les sean negados los derechos humanos básicos.

De acuerdo a lo anterior, la pobreza se entiende como un fenómeno multidimensional y se define en términos de déficit de satisfacción de necesidades básicas, por tanto es una situación que impide al individuo o a la familia desarrollar sus capacidades y potencialidades, lo que con frecuencia genera situaciones de exclusión social y económica.

En el distrito, al considerar que es una de las principales problemáticas que afectan a la población, se han aplicado varios índices para medir la pobreza, como:

- El NBI, índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, el cual mide inasistencia escolar, condiciones de vivienda y dependencia económica.

- la Línea de Pobreza, hace referencia a la medición de aquella población cuyos ingresos no alcanzan a cubrir la canasta básica (LP).

- el IDH (Índice de Desarrollo Humano) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es una medida internacional que busca identificar el grado desarrollo humano, a través de la combinación de tres indicadores: esperanza de vida, nivel educativo, e ingreso per cápita.

- El Índice de Condiciones de Vida (ICV), diseñado por la llamada Misión Social, auspiciada por el Departamento de Planeación Nacional (DNP) y el Departamento Nacional de

38 REYES, Morris Víctor. “Pobre del pobre”. Pobreza y exclusión. Análisis conceptual y empírico. Universidad Nacional de Colombia, Revista Colombiana de Sociología No. 30 2008.

Bogotá Colombia, p. 18.

39 ALVARADO A. Alberto y VIVAS B. Alejandro. Pobreza: una propuesta de análisis sistémico. Colección Soluciones en Desarrollo publicada por el Instituto de Políticas de

Desarrollo. Investigación, Bogotá. p. 26



Estadística (DANE), El ICV40 combina en una sola medida las siguientes dimensiones de “condiciones de vida”: 1) acumulación de bienes materiales (referidos a vivienda y sus características), 2) dotación de servicios públicos (infraestructura), 3) acumulación de capital humano (medido por los niveles de educación de los miembros adultos de la familia y el acceso de los miembros en edad escolar del hogar a la educación) y 4) capital social básico (medido por la composición de la familia). La unidad de análisis y de observación del ICV es el hogar. Mide el estándar de vida de cada hogar en una escala que va de cero (mínimo) a cien (máximo). Está compuesto en total por doce indicadores, los cuales se ponderan cada uno de manera separada, o mejor, se establece un máximo puntaje para cada uno de ellos.

Tales instrumentos de medición han contribuido a que las acciones de gobierno se orienten a un tipo de población de acuerdo a sus condiciones de vulnerabilidad.

En este marco el DABS, centró sus esfuerzos para atender la población en condiciones de pobreza en 8 acciones:

1. Adelantar los estudios e investigaciones requeridas para la identificación y solución de las Necesidades Básicas Insatisfechas de la población marginada o en extrema pobreza.

2. Coordinar y controlar la captación, transferencia, distribución y uso de los recursos físicos o financieros que a cualquier título se pretendan obtener por parte de otras entidades u organismos públicos o privados nacionales o internacionales, para el desarrollo de programas y proyectos de bienestar social en el Distrito Capital.

3. Coordinar acciones con organismos públicos y privados para lograr la identificación y solución de los programas de bienestar social que incidan directamente en la salud, educación y recreación de la población abandonada en riesgo o en miseria del Distrito Capital.

4. Planear, organizar y desarrollar los programas de prevención y protección que deban atender los COL, a través de Unidades Operativas, para los niños, los ancianos, los discapacitados en total abandono, desprotección y en general a todas las personas que por razones de su extrema miseria, requieran el apoyo del Estado.

5. Promover la creación, organización y puesta en marcha de Unidades Operativas para la atención integral al menor, a la familia y a la comunidad.

6. Promover, coordinar y realizar campañas de divulgación relacionadas con la protección al menor, la familia y la comunidad.

7. Celebrar contratos o convenios con las comunidades, con personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, indispensables para el desarrollo de programas y proyectos, y en general para el adecuado funcionamiento de la Institución.

8. Preparar proyectos de acuerdo, reglamento y demás normas relacionadas con la atención de la población vulnerable, en estado de abandono, a riesgo o miseria.

40 REYES, Víctor. Op. Cit. p. 24



3.1.2 Focalización

La focalización, hace referencia al proceso administrativo de distribución del gasto público dirigido a programas sociales que se orientan a los sectores de la población más pobre, busca identificar y seleccionar tanto geográfica como individualmente la población a la cual deben dirigirse los beneficios de acuerdo al bien o servicio que se ofrece. Para Brodershon, la focalización se define como: “modalidad de intervención pública que tiende a asegurar que un programa/proyecto provea en exclusividad a una determinada población objetivo, de los satisfactores básicos requeridos” 41. Se espera entonces, que los gobernantes a través de las políticas sociales y con el apoyo de la focalización hagan un uso más adecuado de los recursos, en la medida en que se orientan a priorizar las necesidades de la población más vulnerable de la sociedad.

A nivel nacional, con la ley 60 de 1993 y la ley 715 de 2001, se establece que cada municipio puede otorgar subsidios a la demanda según los lineamientos de focalización definidos por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, especialmente los recursos dirigidos a educación, salud, vivienda y agua potable y a través del Sistema de Identificación de los Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisben), el cual es un método estandarizado, que consiste en aplicar una encuesta de clasificación socioeconómica a las familias que viven en las zonas más pobres, arroja un puntaje que va entre 0 y 100, donde los más pobres son quienes tienen los más bajos puntajes42.

En Bogotá, como ya se expreso, sus acciones se han orientado a buscar la forma no sólo de medir la pobreza sino de identificar quienes son los que se encuentran en mayor condición de vulnerabilidad para orientar sus acciones tanto de las políticas sociales como de los programas y proyectos. Como ocurre en el DABS, quien para identificar la población que puede acceder a los servicios, aplica las puntuaciones del Sistema de Selección de Beneficiarios de Programas Sociales, Sisben; por lo tanto las personas beneficiarias debían pertenecer a los niveles 1 y 2, teniendo en cuenta el siguiente orden: 1. Población del área rural; 2. Población indígena y 3. Población urbana.

Adicionalmente, en cada uno de los grupos de población señalados, se debían priorizar los potenciales beneficiarios así:

1. Mujeres en estado de embarazo y niños menores de cinco años.

2. Población con limitaciones físicas, síquicas y sensoriales.

3. Población de la tercera edad

4. Mujeres cabeza de familia.

5. Demás población pobre y vulnerable

Desde la expedición de esta norma la clasificación de las personas en el Sistema Sisben, ha sido uno de los factores principales de clasificación de la población junto con el estrato de los servicios públicos, lo cual determina una nueva manera de atender la población y de medir la atención que

41 Citado por BONAL, Xavier y TARABINI Aina: Focalización educativa y lucha contra la pobreza: reflexiones a partir de algunas experiencias en América Latina. Este trabajo se

enmarca dentro del proyecto Globalización y desigualdades en América Latina: formación, contenidos e impactos de las políticas educativas y de lucha contra la pobreza en Argentina,

Brasil y Chile, financiado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología y el FEDER (proyectos I+D) con referencia SEC2002- 02480.

42 RAMÍREZ, Patricia. Op. Cit. p. 16



brinda el Estado.43

3.1.3 Descentralización

La descentralización implicó una nueva forma de redistribución de poderes del Estado, en los ámbitos político, económico y social. En lo político, ésta se reflejó en la elección popular de Gobernadores y Alcaldes; en lo económico, en la distribución del gasto público al trasladarle esta responsabilidad a dichos gobernante; y en lo social, en la prestación de servicios públicos como salud, educación, agua potable, saneamiento básico, recreación, cultura y deporte, también quedan bajo la responsabilidad de Gobernadores y Alcaldes.

Se esperaba que los departamentos y municipios al contar con mayor autonomía, pudieran hacer un uso eficiente y adecuado de los recursos, así como crearan mecanismos para promover la participación de la ciudadanía en los asuntos locales.

La descentralización hace referencia a una política pública (o privada) de alcance relativamente generalizado a través de la cual se trasladan de forma progresiva funciones, capacidad de decisión, responsabilidades y recursos, de las instancias centrales a otros niveles y territorios donde se realiza la acción institucional, como son las instancias locales. Su objetivo general, tanto en entidades públicas como privadas, es el de mejorar la efectividad en el cumplimiento de su misión y de los objetivos de la organización44.

La puesta en marcha de la descentralización pública en Bogotá, se materializa a través del decreto 1421 de 199345, en la administración de Jaime Castro, que estableció la división territorial, siguiendo como criterios: la cobertura de los servicios básicos, comunitarios e institucionales y, las características sociales de sus habitantes; estableciendo responsabilidades a las administraciones locales y barriales frente a la toma de decisiones de su dinámica local.

Se crean entonces 20 localidades, y el gobierno de éstas, está supeditado a la dirección del Alcalde Mayor, al Alcalde Local y a las Juntas Administradoras Locales, esta división tenía como objeto que las comunidades residentes en las localidades tuvieran un mayor acceso a la institucionalidad, promoviendo la participación y la acción en conjunto para el acceso efectivo a los servicios sociales.

El proceso de descentralización, por otra parte, está representado en la capacidad de decisión que tienen las localidades en cabeza de las Juntas Administradoras Locales y los Alcaldes locales para ejecutar el 10 % del presupuesto de la capital. Esta ejecución se realiza a través de las Unidades de Ejecución Local-UEL, adscritas a las instituciones centralizadas. Algunas de las entidades en su estructura organizacional tienen referente permanente en las localidades, tales como Sec. Salud

43 MONTAGUT, Claudia y MONTES, Alejandra. Op. Cit. p. 121

44 Departamento Nacional de Planeación, Dirección de Desarrollo Territorial. 2002. Evaluación de la descentralización municipal en Colombia. Balance de una década. Tomo I. Marco

conceptual y resultados de progreso municipal. p. 15. Citado por Montañez, Gustavo.

45 El Artículo 322 de la Constitución sobre el Régimen Especial establece para Santa fe de Bogotá como Distrito Capital que: “el concejo, a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio

distrital en localidades de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas. A las autoridades

distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestión de los asuntos

propios de su territorio”.



(Hospitales Locales), Sec. Educación (CADEL), el Instituto Distrital de Cultura y Turismo- IDCT y el Departamento Administrativo de Bienestar Social-DABS, a través de las Gerencias COL, lo que posibilita un mayor conocimiento de las dinámicas y realidades locales y permite una participación activa de la entidad en el escenario local46.

Aunque el objetivo de las UEL es facilitar la gestión administrativa de las localidades, este propósito no se logra, en la medida en que dependen del nivel central, y el establecimiento de prioridades en el gasto no depende de las características del territorio sino de las políticas determinadas en el nivel central, lo que genera tensión entre los intereses a seguir y falta de claridad en las competencias de unos y otros.

Para la SDIS, el proceso de descentralización también tuvo incidencia en su accionar a nivel local. En 1989, el DABS, crea las regionales, las cuales se definían como unidades administrativas responsables de la ejecución de los programas, de las políticas de desarrollo social y asistencial del Departamento, se establecen seis regionales47:

Regional 1: Usaquén, Chapinero, Santa Fe, Candelaria con 23 casas vecinales, 7 jardines infantiles, 2 centros de desarrollo comunitario grandes, un centro de desarrollo comunitario pequeño

Regional 2: Engativá, Suba, Barrios Unidos y Teusaquillo con 14 casas vecinales, 14 jardines infantiles, 7 asistencia y protección, 2 centros de desarrollo comunitarios pequeños.

Regional 3: Mártires, Puente Aranda, Antonio Nariño, Rafael Uribe con 11 casas vecinales, 16 jardines infantiles, 4 asistencia y protección, 5 centros de desarrollo comunitario

Regional 4 Bosa, Kennedy y Fontibón con 28 casas vecinales, 9 jardines infantiles, 3 centros de desarrollo comunitario pequeños

Regional 5: San Cristóbal con 17 casas vecinales, 4 jardines infantiles, 1 centro de desarrollo comunitario grande, un centro de desarrollo comunitario pequeño, 3 centros de asistencia y protección

Regional 6: Usme, Ciudad Bolívar, Tunjuelito, Sumapaz con 40 casas vecinales, 7 jardines infantiles, 2 centros de desarrollo comunitario pequeños

En 1994, mediante el Decreto 214 se definieron dieciséis (16) Centros de Operación Local COL, los cuales se agrupaban en: Categoría A: Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Suba, Usme, Kennedy, Usaquén y en Categoría B: Candelaria y Santa fe, Tunjuelito, Bosa, Fontibón, Engativá, Barrios Unidos y Teusaquillo, Mártires, Antonio Nariño y Puente Aranda, Rafael Uribe, Sumapaz, Chapinero, de acuerdo con el grado de focalización de pobreza y con las posibilidades de cobertura de servicios sociales para cada localidad. Tenían como misión, la coordinación operativa del DABS en cada Localidad, impulsando, orientando y haciendo el seguimiento del desarrollo de los programas,

46 MONTAÑEZ GUSTAVO, et al. Territorios y desarrollo local en la gestión social integral. Dirección Territorial, Secretaria Distrital de integración social. Articulo sin publicar, Bogotá

enero de 2007. p. 26




proyectos y servicios las mismas48.

Durante las administraciones de Mockus y Peñaloza, los COL, adquirieron más funciones entorno a la gestión de los programas sociales de la localidad tanto en términos de operación de los servicios como en relación a la identificación de las necesidades de cada localidad a través de la elaboración de estudios e investigaciones que permitieran orientar con precisión la implementación de proyectos pertinentes para cada localidad y el cumplimiento de los objetivos de aquellos proyectos puestos en marcha a nivel intersectorial como también los pertenecientes a la entidad 49.

3.1.4 Participación

El concepto de participación se ha abordado desde diferentes ámbitos, jurídicos, académicos entre otros; para efectos de este documento se va a abordar a partir de la Constitución de 1991, en la medida en que ésta marca una pauta en la relación del Estado y la sociedad en la construcción de política social, al pasar de una democracia representativa a una participativa, la primera hace referencia al acto electoral en el que a través del voto las mayoría políticas, eligen los gobernantes de un nivel territorial (municipios - alcalde, departamentos - gobernador y la nación - presidente) o de un nivel del gobierno (Senado y Cámara, Congreso de la Republica y Concejales y Ediles a nivel Municipal). Este proceso participativo se presenta periódicamente y de acuerdo al período de mandato establecido en la constitución para cada uno de los niveles señalados, en ese sentido la sociedad participa en momentos determinados y con una acción específica.

La democracia participativa por el contrario, propone que la sociedad debe asumir un rol más activo en la toma de decisiones del gobierno, en la medida que plantea un proceso en el que se identifican los asuntos de interés colectivo que deben priorizarse, así como plantea el escenario de control sobre las posibles soluciones y la utilización de los recursos públicos. La participación entonces, puede darse en temas generales, planes de desarrollo, o específicos como acciones sobre la educación, medio ambiente vías entre otros, abordando dimensiones económicas, administrativas y políticas; y puede ser promovida por diferentes actores como el Estado, las ONG’s y la sociedad.

En el distrito se crearon diferentes mecanismos para dar cumplimiento a este mandato nacional, a través de acciones del estado que promueven la participación de la comunidad como: talleres de planeación participativa, comités consultivos, foros gremiales, audiencias públicas, cabildos y encuentros ciudadanos, sustentados en leyes, decretos y acuerdos50 que pretenden orientar la participación ciudadana.

Asociado a este concepto surgen otros como el de participación comunitaria51, la cual se define como un proceso de organización y movilización frente a temas de interés de la comunidad, sea en la formulación de un proyecto, en el control de la destinación de los recursos públicos (veedurías


49. Ibíd. p. 106

50 Decreto ley 1421, busca fortalecer procesos de veeduría ciudadana; Acuerdo 12 de 1994 crea Consejos Territoriales, para la discusión de planes de desarrollo y plan de ordenamiento

territorial. Decretos Distritales: 425 1995, consulta ciudadana para formulación de planes de desarrollo local; 739 de 1998, creación encuentros ciudadanos, entre otros.

51 RESTREPO Darío. La participación Comunitaria. Módulo dos, Diplomado en Gestión Comunitaria y Gerencia Social. Bogotá, 2000. p. 20 -22



ciudadanas), o en la administración de recursos a través de la contratación con el Estado. Se espera que la comunidad a través del saber que construye en la interacción social, cuente con las estrategias para identificar cuáles son las necesidades, situaciones o problemáticas a atender, en ese sentido el estado tiende a generar procesos de formación que contribuyan a fortalecer las capacidades de la comunidad y sus formas de organización. Por ejemplo, en el gobierno de Enrique Peñaloza, se realiza el Diplomado en Gestión Comunitaria y Gerencia Social, dirigido tanto a funcionarios públicos como a la sociedad en general, el cual además de fortalecer las comunidades, contribuía a la formación de ciudadanía.

Otros conceptos sobre participación surgen en la segunda administración de Mockus, a través del proyecto Nuevas voces ciudadanas52, cuyo objetivo es “promover la participación de las poblaciones en situación de vulnerabilidad en la ciudad y afianzar la construcción de ciudadanía desde una visión más incluyente en un proyecto de ciudad. Frente a la noción de ciudadanía, el proyecto recoge la visión de ciudad del Plan de Desarrollo 2001 -2004, la cual busca convertir a Bogotá en una ciudad escuela que enfatice en la convivencia, la seguridad y el respeto por las normas como fundamentos de una sociedad para celebrar y cumplir acuerdos”.

En el marco de dicho proyecto se diseñaron tanto propuestas conceptuales como metodológicas para recoger el sentir de la comunidad entorno a temáticas relacionadas con la infancia, la vejez y la familia, con el propósito de diseñar lineamientos para la construcción de políticas sociales. Definen entonces la participación como53: “un proceso individual, grupal, colectivo y comunicativo de construcción de lo público, encaminado a la posibilidad y capacidad de intervenir en la toma de decisiones sobre lo común desde la comprensión, el encuentro y la diversidad para compartir soñar, crear, y desear mundos posibles”. Definición que tiene en cuenta diferentes dimensiones del comportamiento humano, en la medida en que lo reconoce como individuo que interactúa con el contexto familiar y comunitario, que se proyecta así mismo (ámbito privado) pero también a su entorno (ámbito público).

De acuerdo a lo anterior plantean que la participación se pude dar en distintas condiciones, como:

Participación social, referida al proceso de agrupamiento de los individuos en distintas organizaciones de la sociedad civil para la defensa y representación de sus respectivos intereses. Mediante este tipo de participación se configura progresivamente un tejido social de organizaciones que pueden ser instrumento clave en el desarrollo de otras formas de participación, especialmente en la esfera pública. La participación comunitaria, que alude a las acciones ejecutadas colectivamente por los ciudadanos en la búsqueda de soluciones a las necesidades de la vida cotidiana. Estas acciones comunitarias pueden contar o no con la presencia del Estado. La participación ciudadana, que se define como la intervención de los ciudadanos en la esfera pública en función de intereses sociales de carácter particular54.

A partir de dicha conceptualización, se esperaba que a través de encuentros en cada localidad se pudiera dar información sobre el derecho a la participación, que facilitará el desarrollo de iniciativas por parte de los individuos o colectivos que contribuyeran a resolver las necesidades, situaciones o

52 ESTRADA, María, GÓMEZ Nelson, Ortega Gloria. Las nuevas voces que se escuchan en Bogotá: Bullicio de colores. Experiencias innovadoras DABS. Bogotá, 2003. p.253

53 Ibíd. p. 255

54 ESTRADA, María, GÓMEZ Nelson, Ortega Gloria. Op. Cit. p. 256



problemáticas de su entorno, con la constitución de escenarios de concertación en la gestión de los recursos públicos. Sin olvidar la creación de colectivos que contribuyeran a hacer veeduría de dichos acuerdos y destinación de recursos.

En el desarrollo de la anterior metodología surgen diferentes estrategias para lograr el objetivo planteado en el marco de lo que ya se definió como democracia participativa, una de ellas hace referencia a la lectura del entorno, definida como:”reconocimiento del espacio físico, geográfico y social donde se indaga por las relaciones del individuo en sus múltiples relaciones sociales y su medio en la búsqueda de nuevos sentidos en la convivencia” 55. Lo cual lleva a tener en cuenta tanto las actividades cotidianas del individuo como de la comunidad y su forma de percibir e interactuar con la ciudad y el Estado.

Esta nueva configuración del Estado, y la orientación de la Política social, llevó a que en el Distrito y en la SDIS, se desarrollarán estrategias que facilitarán la participación comunitaria a través del Desarrollo local, concepto que se abordará a continuación.

3.1.5 Desarrollo Local

El desarrollo local, adopta diversos enfoques teóricos y se expresa en distintas corrientes de intervención social, pero en general, hace referencia a las relaciones de poder en la sociedad, estableciendo la necesidad de generar, aumentar o enriquecer la influencia de la comunidad en los procesos políticos democráticos, configurando dispositivos participativos de gobierno local, gestión territorial, políticas sociales y desarrollos económicos endógenos.56

Ramírez citando a Vásquez lo describe así: “estrategias de desarrollo local enfatizan el rol jugado por las iniciativas locales en el proceso de desarrollo, pero igualmente sugiere —para una política eficiente—, una sinergia entre las iniciativas locales y las acciones del resto de las administraciones que promueven cambios estructurales” 57. Lo que refleja que para promover el desarrollo local además de involucrar a la comunidad en el desarrollo de iniciativas, también debe existir voluntad política para establecer políticas de largo aliento que contribuyan a su sostenibilidad en el tiempo.

El Banco Mundial, plantea como definición de desarrollo local la siguiente: “gente de las localidades trabajando juntos para alcanzar crecimiento económico que a su vez genera beneficios económicos y mejora la calidad de vida para toda la comunidad”58. En la que aunque se involucra a la comunidad en el proceso, se ve el desarrollo más desde una perspectiva económica que social; esta postura contribuyó a que se desarrollarán estrategias de Desarrollo Económico Local-DEL, cuyo objetivo era

55 Ibíd. p. 260

56 NAJERA, Eusebio. Desarrollo local y educación Hacia las pedagogías de la nueva ciudadanía. Este artículo se basa en los contenidos producidos en el Proyecto FONDECYT N°

1960299 “Participación Social, Conocimiento y Educación: rescate de un proceso de legitimación de necesidades educativas”, desarrollado por Sonia Lavín H. y Eusebio Nájera M.

Investigadores del Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación (PIIE), Universidad Academia de Humanismo Cristiano. http//www.scribd.com.doc/13477/desarrollo-

local-y-educación.

57 RAMÍREZ, Helena. Estrategias de desarrollo económico local —DEL— y participación comunitaria: El caso de desmarginalización en Bogotá. Economía y Desarrollo Volumen 4

No. 1 marzo de 2005. p. 116

58 Ibíd. p. 116



mejorar las condiciones económicas, sociales y medioambientales de la población. En Bogotá se implemento a través del programa de Desmarginalización en Bogotá, del cual se hablará más adelante.

Para Ramírez, las estrategias DEL, se dividen en cuatro ejes: i) Infraestructura blanda y dura, ii) inversión interna y externa, iii) el papel de las instituciones; y iv) mano de obra calificada y no calificada59.

En general se espera que al implementar estrategias de desarrollo local y desarrollo económico local, se logre el mejoramiento de las condiciones de la comunidad beneficiada, sin embargo para cumplir tal objetivo es necesario tener en cuenta los siguientes aspectos:

Las estrategias se deben diseñar de acuerdo a las necesidades y disponibilidad de recursos de las localidades.

Se deben realizar procesos de entrenamiento a la población para asumir los cambios y contribuir a la construcción de los resultados esperados.

Se debe realizar un buen proceso de participación comunitaria, reconociendo las capacidades de cada uno de los actores que participan.

A continuación se describen algunas experiencias de desarrollo local, en el distrito durante el período señalado:

La creación de las Casas Vecinales, como respuesta a necesidades de la comunidad, las cuales a través del Decreto 116 de marzo de 1988, que regula la Creación y Funcionamiento de Casas Vecinales y Jardines Comunitarios en el Distrito, las reconoce como una modalidad de desarrollo social, para la atención de niños y niñas en educación inicial, las cuales requerían por parte de la Administración Distrital además de recursos económicos, apoyo técnico, a través del DABS, quien debía actuar como asesor de las comunidades, acompañando los esfuerzos de organización y participación comunitaria y social, y el desarrollo de la capacitación pedagógica.

Las Casas Vecinales debían ser administradas por el Grupo de Interés vinculado al proceso organizativo. La Organización Comunitaria que respaldaba la Casa Vecinal, y las personas de su administración y funcionamiento, debían crear mecanismos internos de Control y llevar al día registros de matrículas, asistencia, facturas, planillas de suministros, alimentos, etc. Los requisitos para la creación de una Casa Vecinal quedaron establecidos así60:

Debe realizarse un proceso de organización comunitaria en el cual participe un número mínimo de 30 personas del sector, con carácter eminentemente cívico.

Que puedan garantizar la atención pre-escolar a un número no inferior de 60 niños.

Que la comunidad garantice un sitio inicial para el desarrollo del trabajo.

Que el barrio pertenezca a los estratos 1-2-3.

59 RAMÍREZ, Helena Op. Cit. p. 117

60 MONTAGUT, Claudia y MONTES, Alejandra. Op. Cit. 125



Que exista aceptación comunitaria y de las demás organizaciones cívicas del sector sobre la viabilidad e implementación del Programa.

Este tipo de iniciativas contribuyó no sólo a que la comunidad se involucrará en satisfacer la necesidad de cuidado de los niños de 0 a 5 años, sino que además favoreció el proceso de garantizar los derechos de los niños y niñas beneficiarios y la creación de un proyecto sostenible, en la medida en que hoy sigue en operación.

El Programa de Desmarginalización, que inicia en la administración de Peñaloza, fue creado con el objeto de cambiar las condiciones de vida de la población que se encontraba en situación de marginalidad, a través de la legalización de asentamientos, garantizando no solamente servicios de agua potable, manejo sanitario y ambiental, sino que también estaba dirigido a la adecuación de vías. Participaban el sector privado y la comunidad en todo el proceso de planeación, diseño, implementación y operación de la dotación de servicios públicos. La coordinación fue liderada por la Alcaldía Mayor de Bogotá y cada institución definió su propio presupuesto de ejecución, sin embargo las actividades fueron concertadas por todos los actores. Como conclusión del programa, Ramírez refiere: “la participación comunitaria fue un elemento esencial para la transformación sociopolítica y el desarrollo económico local” 61.

El eje principal era el componente social, en la medida en que se orientaba a construir redes sociales a través de la interacción entre la comunidad, el sector público y privado, con el propósito de alcanzar tal construcción se plantearon tres objetivos: i) mejorar la calidad de vida, ii) generar un sentido de propiedad entre los habitantes y iii) generar en la comunidad confianza en las instituciones locales.

Cada uno de los actores tenía a cargo un papel que se articulaba con las acciones del otro, así: la Alcaldía mayor, diseña las políticas y los criterios para el desarrollo del proyecto; las Alcaldías locales, se encargan de identificar las necesidades de infraestructura de cada barrio a través de la información de la comunidad, lo informes institucionales y el recorrido de campo; la Comunidad, además de ofrecer información sobre las condiciones de la zona, participa en el diseño del proceso de intervención, en la medida de sus posibilidades hace aportes; Sector privado y ONG’s, apoya las intervenciones con dinero, bienes o servicios que se adelantan en la zona. Para lograr la participación de éstos últimos, es necesario que tanto la comunidad como la alcaldía local realicen procesos de gestión.

Las zonas intervenidas correspondían a los estratos 1 y 2, en las que se realizaron obras relacionadas con mejoramiento de vías (andenes, pavimentos), acueducto y alcantarillado; así como mejoramiento de zonas verdes y de parques, y algunos hogares de bienestar social. En correspondencia con los objetivos de la política social, tanto en la focalización de la población beneficiaria como en la participación comunitaria y articulación interinstitucional.

La segunda administración de Mockus, continúo con este programa a través del Programa de Mejoramiento integral de barrios, PMIB, en articulación con el Plan de Ordenamiento Territorial, POT, en el desarrollo de la política de hábitat y seguridad humana en la ciudad. Su

61 RAMÍREZ, Helena Op. Cit. p. 127 - 131



objetivo se orientaba a: “desarrollar acciones de responsabilidad compartida entre el sector público, social y comunitario que buscan tanto el mejoramiento de la infraestructura física y el equipamiento urbano de los barrios que se encuentran en proceso de consolidación como que las familias mejoren su lugar de habitación”62. A través del cumplimiento de éste, se esperaba generar un proceso de inclusión territorial y social, en la medida en que al mejorar las condiciones del entorno se espera mejorar condiciones de convivencia y calidad de vida.

Este programa se desarrolló a través de tres ejes63:

Componente físico: hace referencia al mejoramiento de la estructura física de espacios públicos y de vivienda, en relación a servicios públicos, suelo urbano, equipamiento urbano, espacio público y transporte. Además en relación al mejoramiento de viviendas también se hacia el proceso de legalización y titulación.

Componente de desarrollo social: se orientaba a desarrollar capacidades en las organizaciones comunitarias, en términos de gestión, fortaleciendo: el capital humano y financiero, la capacidad de negociación, el desarrollo de propuestas sostenibles. A través de procesos de formación en: Planeación Participativa, Organización Social, Seguridad y Convivencia, Proyectos Productivos, Cumplimiento de la Norma y Prevención.

Componente de fortalecimiento Local: El cual contribuía al fortalecimiento de la toma de decisiones de la comunidad; la coordinación interinstitucional y sectorial para la asignación de recursos y diseño de programas de intervención.

El programa además contaba con dos principios que orientaron tanto el proceso de diseño de las obras como el proceso de ejecución, estos son64:

Participación ciudadana: Actividad que se desarrollaba a través de los Núcleos de Participación, conformados por integrantes de la comunidad, y profesionales que daban el apoyo técnico y promovían la participación. Como instrumento se utilizaban los planes zonales, para identificar y priorizar las obras que se requerían.

Coordinación interinstitucional: incluía un proceso de articulación de acciones tanto a nivel distrital como local y zonal acorde a las problemáticas identificadas y priorizadas en los Núcleos de Participación Ciudadana. La coordinación se realizaba a través de comités distritales técnicos y sociales, en los que se articulaban tanto las entidades de la administración pública, como el sector privados y las organizaciones comunitarias en cuanto a planeación, monitoreo y evaluación de la sobras y de los recursos económicos, los cuales también provenían de inversión internacional (gobierno Alemán y Banco Mundial).

La administración distrital al evaluar esta estrategia, concluye que “es una experiencia de coordinación que además de generar fortalecimiento de la institucionalidad pública, logro mayor

62 Alcaldía Mayor de Bogotá. Plan de Desarrollo 2001 – 2004 “Bogotá para vivir: todos del mismo lado”. Febrero de 2000

63 Alcaldía Mayor de Bogotá. Dirección del Mejoramiento Integral de Barrios. Consultado 26 de mayo de 2006 Disponible en

http://www.google.es/#hl=es&q=Direccion+de+mejoramiento+integral&aq=&aqi=&aql=&oq=Direccion+de+mejoramiento+integral&gs_rfai=&fp=d76321401fe8dc82. p. 2 - 3

64 Ibíd. p. 4 - 6



credibilidad de los ciudadanos hacia lo público y mayor participación y corresponsabilidad social, mejores condiciones para el desarrollo zonal y un mayor impacto en el mejoramiento de la calidad de vida”65

Como experiencia de gestión y de participación comunitaria el PMIB, se convierte en referente histórico en el Distrito, si se quiere ampliar la información existen otras experiencias a nivel nacional como Medellín y en otros países como Perú y Argentina. Se denominan obras con saldo pedagógico, porque son obras de mejoramiento en el espacio público que contribuyen a la construcción de redes sociales y a la construcción de responsabilidades compartidas entre todos los actores de la ciudad, en donde se resaltan aspectos como: participación comunitaria, Planeación de la ciudad y presupuestos administrados por la comunidad66.

3.1.6 Territorio

En cada uno de los temas antes abordados se hace referencia a la importancia de reconocer las condiciones y el contexto del territorio en el que se desenvuelve la población, para orientar las acciones de la política social, en ese sentido es conveniente revisar cuáles son las definiciones que se tenían frente a territorio, y que tal vez puedan contribuir a reconocer cuales son los escenarios de acción tanto de la administración pública como de la política social.

Con el proceso de descentralización del Distrito (1993) y la creación de las localidades, además de definir límites geográficos, se genera un sentido de pertenencia y reconocimiento social de los ciudadanos hacia el espacio en el que viven en la medida en que se inician procesos de caracterización zonal, en el que cada persona para acceder a cualquier bien o servicio (salud, educación, entre otros) debe señalar además de sus datos de identificación, datos de ubicación geográfica como la dirección, barrio y localidad en la que residen67. Además contribuye a crear una noción del territorio en el que debe accionar la Administración Pública, en términos de la distribución de recursos y de la prestación de bienes y servicios, es decir Localidad y Unidad de Planeamiento Zonal-UPZ68, para la población que se encuentra en estratos 1 y 2.

Por otro lado, desde la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial, POT, se busca orientar la ocupación y utilización del territorio y se dispone cómo mejorar la ubicación en el espacio geográfico de los asentamientos (población y vivienda), la infraestructura física (las vías, servicios públicos, las construcciones) y las actividades socioeconómicas, la noción de territorio está definida por los procesos de estratificación. Sin embargo, por el alto nivel de migración que presenta Bogotá, este ordenamiento debe involucrar las zonas que se han denominado como marginales, y que por tanto no se encuentran definidas en el marco político administrativo de la ciudad, es decir son zonas

65 Alcaldía Mayor. Op. Cit. P. 5

66 Seminario internacional sobre el programa de mejoramiento integral de Barrios. Obras con saldo pedagógico “Metodología de planeación y gestión participativa a escala zonal”

México. 2003. Consultado el 26 de mayo de 2010 Disponible en: http://www.hic-al.org/documentos/colombia_saldo_pedagogico.pdf

67 PEDRAZA, Betty. Investigación. Diez años de participación en Santafé de Bogotá 1990 – 1999. Proyecto: Construcción de líneas promisorias. estrategias y metodologías, para el

fortalecimiento de la participación en Colombia. Pág. 1 - 2

68 Son unidades territoriales conformadas por un conjunto de barrios tanto en suelo urbano como de expansión que mantienen unidad morfológica o funcional. Son un instrumento de

planeamiento a escala zonal o vecinal. Art. 447 POT.



ilegales, pero que no dejan de ser territorios legítimos para quienes viven en ellas.

Esta situación genera tensión entre la noción de territorio planteada por el proceso de descentralización y por el POT.

En el marco de la construcción de lineamientos de política social, como ya se menciono, había una etapa de conceptualización, en ella participaron tanto funcionarios del DABS, como referentes académicos, los cuales señalaron como fundamental, para la formulación de la política social, la necesidad de armonizar tres dimensiones: poblacional, sectorial y territorial, lo que contribuiría a formular una política más coherente con la dinámica de la vida cotidiana, en la medida en esta se desarrolla de manera integral y no por partes. En ese marco Gustavo Montañez, define la dimensión territorial, así:

Los seres humanos habitamos y transformamos la naturaleza que nos rodea, es decir, establecemos relaciones con el espacio geográfico, tanto con sus dones naturales como con los objetos artificiales, fruto de la creación humana, la pertenencia a un espacio geográfico nos remite al concepto de territorio, entendido este como un concepto relacional que insinúa un conjunto de vínculos de dominio, de poder, de pertenencia o de apropiación entre una porción o la totalidad del espacio geográfico y un determinado sujeto individual o colectivo. Si bien la noción de territorio nos remite en primera instancia a una relación de dominio sobre el espacio geográfico, esta no se reduce solamente a la propiedad que se tenga sobre determinado espacio, “sino también a aquellos lazos subjetivos se identidad y afecto existentes entre el sujeto y su territorio.69

De acuerdo a lo anterior, el territorio puede constituirse o en un escenario en el que se pueden desarrollar capacidades y por tanto es necesario reconocer sus potencialidades, pero también puede constituirse en un escenario de exclusión y vulneración.


Durante este período la administración distrital, hace un esfuerzo por dar cumplimiento a las directrices de la Constitución de 1991, en cuanto a su rol de Estado garante de Derechos, que promueve la participación ciudadana y permite la autonomía local. Sin embargo, éstos solamente se evidencian en algunos de los programas que desarrolla, en la medida en que los esfuerzos se hacen de manera desarticulada y de acuerdo a las funciones de cada entidad. Igualmente, la toma de decisiones sigue centralizada, lo que debilita la organización local.

Aunque se reconoce la importancia de garantizar los derechos de la población, estos se enmarcan más en el acceso a servicios que den cuenta de su reconocimiento y garantía, por lo tanto aún se mantienen las políticas dirigidas a los más pobres o vulnerables.

En cuanto a la participación, es evidente el esfuerzo que se realiza por incluir las inquietudes y necesidades de la población, especialmente se puede ver en los programas de Mejoramiento Integral de Barrios, y la construcción de lineamientos de política social; en la medida en que es un escenario propicio para generar toma de decisiones en el marco de la democracia participativa. Sin embargo,

69MONTAÑEZ, Gustavo. citado por: QUIJANO, Pedro y FUENTES V. Lya. Políticas Sociales y democracia local. Experiencias Innovadoras DABS. Bogotá 2003. p. 232.



estos son procesos que aún están estratificados en la medida en que se realizan principalmente con población de los estratos 1 y 2.

En relación con la Estrategia de Gestión Social Integral, aunque no se puede evidenciar en los procesos desarrollados a nivel distrital y local un mecanismo de gestión de la administración pública y de la participación comunitaria único durante este período, si se existen algunos elementos que pueden compararse y contraponerse a la estrategia actual. Por ejemplo, los conceptos de desarrollo local y desarrollo de capacidades y potencialidades; la noción de territorio; y la noción de participación. En cuanto a los otros dos componentes, presupuestos participativos y transectorialidad, aunque existen experiencias que pueden dar cuenta de la importancia de contar con ellos en la estrategia, no se puede comparar en la medida en que no hay un desarrollo conceptual frente a ninguno de los dos.

4. GESTIÓN SOCIAL INTEGRAL: CONCEPTOS Y DESARROLLO

4.1 CONTEXTO CONCEPTUAL 2004-2007

El siguiente recorrido se realizó a partir de la revisión de documentos provenientes de diversas dependencias de la SDIS producidos en el período 2004- 2008, correspondiente al Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia, un Compromiso contra la Pobreza y la Exclusión, del Alcalde Mayor Luis Eduardo Garzón.

Es importante señalar que, los documentos encontrados tienen una procedencia institucional, lo que supone que están pensados como orientadores de la acción del estado en la ciudad, así como las entrevistas realizadas que buscaban identificar elementos claves en la estrategia, no señalados en los documentos existentes: actores significativos de este período de construcción de la estrategia, compartieron, de manera generosa el recorrido realizado por ellos en torno a la estrategia GSI70.

Este documento se propone mostrar los desarrollos y las tensiones suscitadas durante este período, en la gestación de la estrategia en la ciudad, tanto en su formulación conceptual como en su puesta en escena en los territorios.

4.1 La intervención integral en el Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia, un Compromiso contra la Pobreza y la Exclusión

El Plan de Desarrollo Bogotá Sin Indiferencia, un Compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusión, 2004-2008, fijó como una de sus políticas generales la Intervención Social Integral, según la cual:

ARTÍCULO 4º. POLÍTICAS GENERALES DEL PLAN DE DESARROLLO

70El entonces Subdirector de Desarrollo Local, Gustavo Montañez; la asesora de la hoy Dirección Territorial, Elizabeth Cortés; las actuales asesoras de despacho de subsecretaría, Nancy

Molina y Luz Marina Rozo y el profesor de la Universidad Nacional, Carlos Medina.



Las orientaciones o directrices que regirán la gestión y la actuación pública son: 1. la acción pública se orientará a la intervención social articulada e integral que debía atender de forma simultánea las carencias de los grupos humanos y las necesidades de las comunidades con una perspectiva multidimensional de género, ciclo vital, situación socioeconómica y habitabilidad del territorio”71.

El Departamento Administrativo de Bienestar Social-DABS realizó durante el periodo estudiado, aportes conceptuales y metodológicos fundamentales para el desarrollo de la estrategia de Gestión Social Integral, comprendida, ya no como el esfuerzo permanente de las comunidades más pobres para mejorar sus condiciones de vida72, sino como una acción de gobierno intencionada y planificada. Por ello, se retoman a continuación los conceptos básicos de la estrategia esbozados desde esta entidad. Así como también la Secretaría Distrital de Salud a través de la Atención primaria en Salud, desarrolló la acción social integral en localidades como Bosa y Suba.

Para comenzar diremos que, la gestión social integral en el Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia y, en particular, tal como la asumió el DABS, aparece vinculada en primer lugar, a los conceptos de pobreza y exclusión social73.

71 Título II, Artículo 4 del Acuerdo 119 de 2004, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras públicas para Bogotá, 2004-2008, Bogotá sin Indiferencia un

Compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusión. p.34

72 De este esfuerzo se pueden encontrar múltiples y variados ejemplos en la historia de construcción de la ciudad.

73 SDIS. Rutas locales: Camino a la Gestión social integral: Experiencias y aportes territoriales. Bogotá, 2007



4.1.1 POBREZA, EXCLUSION SOCIAL Y VULNERABILIDAD

La administración de Luis Eduardo Garzón asumió como su principal reto la lucha contra la pobreza y la exclusión al enfocar todas sus acciones de gobierno hacia la transformación de las condiciones y factores que impiden el pleno desarrollo de las facultades humanas, un modelo de sociedad que, de acuerdo con su análisis, concentra estas posibilidades en un reducido número de personas y restringe el acceso de calidad a los servicios sociales y en consecuencia, obstaculiza el ejercicio de los derechos fundamentales de la población.

El Plan de Desarrollo señala este propósito desde su inicio en los Objetivos del Eje Social, estableciendo la necesidad de:

Crear condiciones sostenibles para el ejercicio efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales, con el propósito de mejorar la calidad de vida, reducir la pobreza y la inequidad, potenciar el desarrollo autónomo, solidario y corresponsable de todos y todas, con prioridad para las personas, grupos y comunidades en situación de pobreza y vulnerabilidad, propiciando su inclusión social mediante la igualdad de oportunidades y el desarrollo de sus capacidades, la generación de empleo e ingresos y la producción y apropiación colectiva de la riqueza74.

En este punto, se hace necesario establecer con claridad, las nociones básicas que constituyeron las ideas orientadoras de este Plan de desarrollo, ello adquiere importancia significativa en su implementación en la ciudad, puesto que estableció como su forma de ejecución, la Intervención social integral.

La lucha contra la pobreza, como propósito fundamental del Plan de desarrollo 2004-2008, estableció así mismo, el concepto alrededor del cual se definió la estrategia para su implementación, la Intervención Social Integral. Consuelo Corredor Martínez, directora del DABS, define la pobreza, como “una situación en la que confluyen en forma simultánea una serie de factores que cierran las oportunidades a las personas y por tanto, limitan sus capacidades. Así, la lucha contra la pobreza se orienta entonces hacia la facilitación y creación de oportunidades y la potenciación de las capacidades de las personas, familias y comunidades…”75

Asociadas al concepto de pobreza, el DABS, incorpora nociones relacionadas con la prestación de los servicios sociales y la definición de prioridades para el acceso a los mismos por parte de la población. Vulnerabilidad y exclusión social fueron dos conceptos con frecuencia usados en la entidad durante este período, que, además permitieron identificar y visibilizar grupos poblacionales excluidos por diversas razones en la ciudad.

Atendiendo a que, la vulneración de derechos se produce en diversos contextos y la posición social de cada uno de los afectados constituye un factor de gran importancia a tener en cuenta cuando se trata de establecer políticas públicas orientadas a la restitución de derechos y a la prestación de servicios sociales, el DABS, durante esta administración identificó la noción de vulnerabilidad como un dato fundamental para la definición de sus acciones de gobierno.

74 Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia. Un compromiso social contra la pobreza y la exclusión. Capítulo 1. Artículo 6. Objetivo del Eje Social.

75 CORREDOR MARTINEZ, Consuelo. Directora del Departamento Administrativo de Bienestar Social. Hacia una estrategia sostenible de lucha contra la pobreza y la exclusión. En

DABS. Plan estratégico 2004-2008. Bogotá, 2005



El Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia definió la vulnerabilidad, para efectos del acceso a los servicios sociales en la ciudad y la entendió como un criterio de priorización de la población en condición de vulneración de derechos: “Se dará atención prioritaria a grupos de población en situación de mayor pobreza y vulnerabilidad, y especial atención a la población con discapacidad”76.

La vulnerabilidad hace referencia, entonces, a condiciones particulares y eventuales de las poblaciones, que deben ser establecidas con claridad por parte de los administradores públicos para la prestación de servicios sociales. Corredor77 la define como “el estado de indefensión en que se encuentran las personas ante un cambio súbito en el entorno y que conduce de inmediato a una situación de crisis por la pérdida de sus activos o recursos”.

La exclusión social, que establece la necesidad de avanzar más allá del concepto de pobreza, referida ésta solo a bajos ingresos y que no tiene en cuenta los otros factores determinantes de la misma. Esta multiplicidad de factores que incorpora la noción de exclusión social, exige entonces como respuesta desde el estado, una estrategia integral que aborde la comprensión de la población de manera amplia y general en todos sus aspectos y que integre las respuestas institucionales.

4.1.2 DESCENTRALIZACION Y DESARROLLO LOCAL

El concepto de Intervención integral se asoció en este Plan de Desarrollo, al fortalecimiento y profundización de la descentralización en la ciudad, como un imperativo que otorga mayor poder a lo local y que contribuye a crear nuevas y mejores condiciones para la implementación de la GSI en los territorios. Al respecto es necesario señalar que el énfasis dado a la descentralización en todos los documentos producidos por las entidades distritales durante este período, no significó necesariamente su profundización, lo que obedeció a una multiplicidad de factores, la mayoría de carácter político, que ya han sido analizados por diversos analistas y por la misma administración distrital.

La Intervención Integral está vinculada en esta Administración, con la noción de Desarrollo Local, comprendido este, como las potencialidades y capacidades que posee el territorio para gestionar su propio desarrollo: “la construcción de sociedades locales más democráticas, justas, productivas y equitativas (…) impulsando un trabajo participativo y cooperativo, realizado de manera articulada (…) bajo una perspectiva sistémica y compleja, con vocación local, pero en el marco de una visión de inserción con la región, la nación y el mundo78”

La idea que orienta la Intervención integral en este contexto y lo que constituyó la apuesta de este gobierno, era la posibilidad de encuentro creativo de todos los actores presentes en los territorios, actuando con propósitos comunes, desde el quehacer de cada uno y, señalando como punto de partida la lectura de las realidades de los territorios en su diversidad y complejidad. Es importante señalar que, en el DABS, el trayecto de construcción del discurso de GSI estuvo marcado por

76 Plan de Desarrollo Bogotá, sin Indiferencia. Un compromiso Social contra la pobreza y la exclusión. Artículo 7. Políticas del Eje Social. Numeral 5. Equidad en el acceso de servicios

sociales.

77 CORREDOR. Ibid.

78 SDIS. Op. Cit



discontinuidades, diversos puntos de vista que, en algunos momentos, incluso fueron contradictorios.

En las “Rutas locales”, por ejemplo, se encontró una de las primeras definiciones de GSI, que incorporaba actores sociales institucionales, privados y comunitarios:

El sentido de la Gestión Social Integral es la promoción y el avance efectivo del desarrollo humano y social local…..La Gestión Social Integral asume que, el desarrollo humano y social emerge del esfuerzo colectivo de múltiples agentes guiados por ese mismo objetivo compartido. Se trata de impulsar un trabajo participativo y cooperativo, realizado de manera articulada entre las instituciones del estado y las organizaciones sociales y comunitarias. Es una gestión basada en la investigación-acción y busca aumentar la efectividad institucional, las capacidades locales y sus relaciones con el entorno regional, nacional y global. ”79.

4.1.2 El comienzo: La intervención integral en el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS)

En el marco del Plan de Desarrollo “Bogotá sin Indiferencia”, el Departamento Administrativo de Bienestar Social, a través de la Subdirección para el Desarrollo Local80, estableció los lineamientos conceptuales y metodológicos para la implementación de la Intervención Social Integral81, en las localidades de Bogotá.

En la primera parte de esta administración, el DABS dedicó su principal esfuerzo a la elaboración conceptual y metodológica de lo que el Plan de Desarrollo había denominado la Intervención Social Integral y a su respectiva divulgación en todas las instancias de la entidad. Este ejercicio se desarrolló de manera simultánea, con la transformación de DABS a SDIS, lo cual significó un período de intensa actividad, de transformaciones internas con sus respectivas tensiones, especialmente en las localidades, lugar donde operan los proyectos de la entidad y ámbito de realización de la intervención social integral.

En la elaboración del presente documento, fue fundamental la revisión de fuentes primarias y secundarias, a partir de la cual, se identificaron conceptos y aspectos claves que definieron la Intervención Social Integral durante este período y que, orientaron a toda la entidad hacia la realización de experiencias de diversa índole. Algunos de estos conceptos estaban esbozados, en el Plan de Desarrollo, eran fragmentos de un discurso que estaba aún en proceso de elaboración, otros fueron desarrollados desde el DABS, entidad que asumió el liderazgo de la estrategia en la ciudad por instrucción del Alcalde Mayor.82

79 SDIS. Ibid. p. 30

80 Hoy Dirección Territorial

81 En el transcurso de esta administración, la Intervención Social Integral dio paso al nuevo concepto de Gestión social integral

82 Debido a la diversidad de documentos revisados y a la multiplicidad de énfasis que cada uno de los autores y autoras colocó en la estrategia, se optó por tomar como punto de partida

para este aparte, el documento escrito por la asesora Clara Ramírez, que se constituyó en el diseño oficial de lo que constituyó la Intervención social integral en la entidad, en este período.

La asesora Clara Inés Ramírez fue encargada por la Directora del Departamento para construir las bases del diseño del modelo de intervención social integral con una dimensión teórica y

técnica, que se alimentaría del proceso de gestión integral que venía focalizando la Dirección Territorial y varias instituciones en el sector de Paraíso en Ciudad Bolívar en 2004 y 2005.

En: MONTAÑEZ, Gustavo; CORTÉS, Elizabeth; ARÉVALO, Mercedes; DÍAZ, Jarlín; BOJACÁ, Gladis; PADILLA, Harold. Territorios y desarrollo local en la Gestión Social

Integral. SDIS



La Integralidad

Fue el concepto que ató los nudos necesarios para orientar la acción estatal social en la ciudad durante este período. Clara Inés Ramírez, aproxima una definición de integralidad que, simultáneamente, dialoga con los otros conceptos y aspectos incorporados por los demás actores institucionales en este período y que serán descritos más adelante:

La integralidad, como forma estratégica de acción, cobra todo su sentido cuando se trabaja con una concepción multidimensional de la pobreza…. La visión integral se extiende a los actores, a los programas y a las organizaciones, y orienta la formulación de objetivos y ejes estratégicos que atraviesen todas las actuaciones, eviten su dispersión, permitan aprovechar el conjunto de recursos disponibles y sus posibles sinergias, para lograr mayores y mejores resultados de impacto, en una perspectiva de sostenibilidad83.

La administración distrital comprendió que, en el campo de la política social, la lectura fragmentada de la realidad reproducía de manera dramática la pobreza y la exclusión y que solo una visión integral de los seres humanos y de sus contextos podría provocar cambios profundos en la calidad de vida de las personas. “En el campo de las políticas sociales y de la lucha contra la pobreza y la exclusión, la integralidad puede ser entendida como una visión de conjunto de las múltiples dimensiones del problema y la capacidad de articular estratégicamente las actuaciones que lo enfrentan a diferentes escalas.”84.

Hasta ese momento, las acciones de gobierno, en particular por parte de aquellas entidades que prestan servicios sociales en la ciudad, habían realizado su gestión de manera fragmentada, implementando eventuales ejercicios de acción interinstitucional bajo la modalidad de coordinación para la atención de problemáticas específicas, focalizadas o coyunturales, provocadas por situaciones críticas de diversa índole, que afectaban una población específica o un sector de la ciudad y que requerían la intervención de más de una entidad con sus programas o proyectos, con el fin de resolver la situación concreta.

Gustavo Montañez* plantea al respecto que, así como la realidad en su complejidad, impulsa a la ciencia a sectorizar, el estado fragmenta esta unidad con propósitos prácticos de atender la población en su multiplicidad de problemas. En esta lógica el estado gana y pierde a la vez, por cuanto se posibilita la acción de gobierno, aunque soportada en una visión fragmentada del ser humano, donde las partes de éste se articulan como una suma de compartimentos estancos. Señala, a modo de ejemplo, que, el DABS desde su creación, ha ofrecido los servicios de manera fragmentada, rompiendo -en esta lógica de prestación de servicios asistenciales- a la familia como unidad social.

La experiencia, para ese momento ya había señalado la insuficiencia de las políticas sectoriales y destacado la necesidad de establecer en un primer momento, la coordinación y luego la integración. Se comprendió que no era, entonces, solamente suma, coordinación o yuxtaposición de

83 RAMIREZ, Clara Inés. Notas para una política social integral. SDIS, Agosto 2006

84 RAMÍREZ. Op.cit.

* ENTREVISTA con Gustavo Montañez. Subdirector Desarrollo Local. Bogotá. 28 de abril de 2010



intervenciones; sino que implicaba una perspectiva global que abarcara todos los aspectos de la realidad de las poblaciones y que recuperara la mirada integral del ser humano en su complejidad y enmarcada en un contexto específico. Así, la potencia del concepto de integralidad radica en que, agentes y sujetos actúen de manera conjunta, en el camino hacia el logro de propósitos comunes.

En consecuencia, la potencia de la GSI- explica el Dr. Montañez- radica en la posibilidad que brinda la estrategia, de atender la diversidad de requerimientos de las diversas poblaciones en la ciudad, con una unidad de acción localizada en la familia y referenciada en un contexto particular y específico: el territorio, que comprende tanto a los sujetos sociales que lo ocupan como a las relaciones que establecen y ámbito posibilitador de transformaciones.

Otras voces se refirieron al concepto de integralidad mostrando diversos matices conceptuales, en un período que se caracterizó por ajustes conceptuales permanentes, resultado de lo novedoso de la estrategia como acción de gobierno. Estas discusiones se alimentaron además, de la práctica construida desde lo local, de una parte y de los cambios que caracterizaron la vida institucional durante este período, de otra.

Estas otras voces hacen referencia a la integralidad como forma de operación de una sociedad en su conjunto, más allá de las instituciones o de la acción del estado, y se refiere a las personas que conforman grupos sociales y que se relacionan de formas diversas en el marco del ejercicio del poder.

Para el Profesor Carlos Medina Gallego85, lo Integral debe entenderse como la forma en que operan e interactúan las partes de un sistema, de manera que este se haga sustentable, es decir, que reproduzca armónica, equilibrada y naturalmente sus condiciones de existencia. La Integralidad supone entonces, la existencia de partes diversas de un sistema, en posibilidad de operar bajo un mismo propósito, el de la parte en relación con el todo, donde el todo identifica el propósito final de la parte. Según el profesor, la integralidad no es otra cosa que “El funcionamiento coordinado del sistema social en el proyecto de la construcción del bienestar general” 86.

Es necesario señalar que, estas dos posturas coexistieron en la entidad y se concretaron en acciones y prácticas de diversa índole, desde los distintos actores involucrados durante este período, aunque, como es de suponer, el lineamiento oficial para la operación de la GSI en la entidad, se estableció desde la dirección de la misma, en los inicios del año 2006.

Múltiples y ricas historias, puntos de vista, esfuerzos convivieron y dieron como resultado lo que hoy se denomina Gestión Social Integral en Bogotá. El discurso de la Gestión social integral, construido desde la entidad, logró un primer momento de consolidación durante el año 2007. Ello no significó, de ninguna manera, el final del dialogo creativo y la controversia entre actores internos y de estos con agentes externos, que, con su mirada puesta en lugares diferentes a la institucionalidad, contribuyeron al diseño de la estrategia que orientaría la gestión pública de lo social en la ciudad en adelante.

Al mismo tiempo que se desarrollaba el proceso de formación masiva en la ciudad a través del

85 Coordinador del Convenio SDIS- Universidad Nacional, para el propósito de la Gestión social integral en la ciudad

86 MEDINA GALLEGO, Carlos. Gestión social integral, nociones y conceptos. Presentación. Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho y Ciencias Políticas. 2007



Diplomado en Gestión Social Integral, que tuvo como sustento conceptual, lo elaborado por la Universidad Nacional en el marco del Convenio con la SDIS, la estrategia en lo local, ya contaba con una historia previa, hecha con protagonistas de diversos orígenes, que se han señalado en capítulos anteriores de este mismo documento87.

La Gestión Social Integral (GSI) en la Secretaría Distrital de Integración Social

En este contexto institucional de movimiento y cambios, que tuvo su momento más fuerte con la expedición del Acuerdo 257 de 200688 y el Decreto 607 de 200789, la noción de GSI, se fue construyendo hasta llegar a un punto de consolidación a mediados de 2007, en el que se pueden identificar, en el discurso oficial de la entidad, algunos núcleos o amarres conceptuales, que, asocian diversos aspectos y nociones propias de la GSI a la noción de Integralidad y que, puestos en el contexto de ese gobierno de la ciudad y de su plan de desarrollo, orientaron la acción institucional durante este período. La Intervención social integral (que dio paso rápidamente a Gestión social integral), se evidenció como la posibilidad de transformar radicalmente la gestión institucional.

La Gestión Social Integral como Política Pública y como Desarrollo Local: Un Dialogo dentro de la entidad.

En el discurso oficial de la entidad- que se debatía dentro de las tensiones propias de la transformación de Departamento Administrativo a Secretaría- dialogaron diversos saberes.

De una parte, la Dirección de la entidad estableció el diseño general, asociado a unos conceptos básicos de la GSI90, en donde la política pública tenía un lugar preponderante.

Sin embargo, el profesor Carlos Medina, al aproximar una definición de la gestión social integral, pone al centro la acción de las comunidades, que, a su juicio, son las protagonistas de la estrategia: “La GSI es una estrategia de gestión pública que busca acercar a las comunidades al ejercicio de la gobernabilidad en el campo de la ejecución de la política pública para la construcción del bienestar general*”.

Considera el profesor, que la estrategia de Gestión social integral no es un medio para construir Política Pública. “La GSI –dice- era un medio para hacer efectivo el ejercicio de los derechos fundamentales, el reto era cómo hacer participativas a las comunidades, contrario al punto de vista que señalaba a la GSI como la posibilidad de hacer eficientes a las instituciones”.

La GSI es una metodología y una herramienta, un vehículo, no una política, era el punto de vista de la Universidad Nacional “La institucionalidad cree que lo fundamental es la política pública y

87 Se hace referencia a iniciativas gubernamentales como el Proyecto Sur con Bogotá, Programa Mejoramiento Integral de Barrios, Programa Desmarginalización de Barrios, Salud a su

Hogar y diversas iniciativas comunitarias.

88 Por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, Distrito Capital

89 Por el cual se determina, el objeto, la estructura organizacional y funciones de la SDIS.

90 los conceptos pobreza, exclusión, calidad de vida, política social, Territorio se encontraron en los diversos documentos de la asesora Clara Ramírez

* ENTREVISTA a Carlos Medina Gallego. Coordinador Convenio UN. Bogotá. 28 de abril de 2010



creemos que no es así”.

De acuerdo con los planteamientos del profesor Medina, lo que hace realmente que la Política pública adquiera algún valor, es si ésta garantiza el ejercicio de los derechos fundamentales, desde allí es desde donde se le debe medir, si garantiza plenamente su ejercicio. En una crítica fuerte a la dinámica adquirida por las entidades distritales durante esta administración, señala que la fragilidad de las políticas radica en su poco arraigo en la ciudadanía: “La gran desgracia de las instituciones es que no se dedicaron a resolver los problemas de la gente sino a tratar de implementar política”*.

La Gestión Social Integral y el Desarrollo Local: Un Dialogo dentro de la entidad

De otra parte, la Subdirección de Desarrollo Local del DABS, aportó a la estrategia la mirada desde el territorio, estableciendo cuatro premisas91 que suponían unas realidades fundamentales para el desarrollo local y que debían ser contempladas para la implementación exitosa de la Gestión Social Integral92.

Capacidades y potencialidades en el territorio, Participación social y comunitaria, Promoción del desarrollo humano y Descentralización de la gestión pública, fueron identificadas por la Subdirección de Desarrollo Local del DABS como condiciones de posibilidad para el desarrollo local.

Un dialogo abierto entre la Dirección y la Subdirección de Desarrollo Local en el DABS

1. En primer lugar, la Dirección de la entidad asoció a la GSI conceptos como Pobreza, Exclusión y Calidad de vida, que dialogaron al interior de la entidad con la primera premisa para el desarrollo local de la Subdirección de Desarrollo Local del DABS: el reconocimiento de la existencia de capacidades y potencialidades en el territorio.

2. En segundo lugar, la Política social establece un dialogo constructivo con la tercera premisa del desarrollo local establecida por la Subdirección de Desarrollo Local: la promoción del desarrollo humano.

3. Finalmente, el concepto de Territorio dialoga con la segunda y cuarta premisa establecidas para el desarrollo local: la participación social y comunitaria y la descentralización de la gestión pública.

A continuación se desarrollan estos tres núcleos conceptuales, que, atados a las premisas para el desarrollo local orientaron la implementación de la GSI en el DABS durante este período, que, como se ha señalado antes, se consolida como discurso oficial y práctica local de la entidad a mediados de 2007.

Pobreza, Exclusión y Calidad de vida

Estos tres conceptos formaron un primer núcleo que orientaba la acción desde una nueva lectura de


91 Para efectos de este documento la “premisa” se entenderá como condición de posibilidad, que difiere de la definición de “concepto”.

92 MONTAÑEZ, Gustavo., et al. Op.cit.



la realidad de las poblaciones atendidas por la entidad en las localidades de Bogotá. En entrevista, el profesor Gustavo Montañez define estos conceptos, es importante señalar que, profesor junto con su equipo lideraron el diseño conceptual de la GSI en la Subdirección de Desarrollo Local del DABS.

Para el profesor Montañez, la pobreza es un concepto desarrollado desde la visión de los teóricos norteamericanos asociado a los ingresos. La pobreza puede ser combatida a través de las políticas y la asistencia social. El problema con esta mirada –dice el profesor- es que aborda los efectos, pero no las causas de la pobreza, es decir no se atienden los asuntos estructurales*.

La exclusión -dice- es una noción construida por los franceses y referida a las personas que están al margen de la riqueza social en términos económicos y culturales, se trata de un concepto más amplio que abarca todas las dimensiones del ser humano: género, etnia y otros.

Finalmente la calidad de vida, señala el profesor, es un concepto mucho más complejo e incorpora todos los factores que afectan la vida de las personas, no se focaliza en grupos específicos de la población sino que la abarca toda, no solamente a los excluidos. Se trata de una condición de existencia material y subjetiva de toda la población, de la vida, de los humanos y que incorpora otros seres vivos.

Subraya el profesor Montañez que todos estos conceptos son construcciones sociales, “inventos de los humanos" que después se convierten en indicadores para evaluar cómo está la situación, pero que, en su opinión no van a las causas del problema, solo lo describen, especialmente con el propósito de focalizar y, enfatiza hoy, que otros conceptos aportan más a mirar las causas: Equidad, diferencia, entre otras.

En este mismo sentido, Clara Ramírez desde la Dirección de la entidad, asoció la GSI a la construcción de un Sistema de Protecciones Sociales, cuyo diseño se encuentra hoy bajo la responsabilidad de la Secretaría Distrital de Integración Social*. Para la asesora, la idea de integralidad está estrechamente relacionada con los conceptos de pobreza y exclusión. En palabras suyas: “Si se precisan múltiples factores, económicos, sociales, políticos, ambientales que conducen a la pobreza y la exclusión, es coherente adoptar el principio de integralidad, que tiene corolarios en el campo de la acción”93 Las personas en condición de pobreza, la viven en forma integral, aunque muchas veces se manifieste preferencialmente en uno u otro aspecto.

Como se ve, la Dirección del DABS, reconoce la GSI como modo de gestión institucional en la lucha contra la pobreza y la exclusión, en concordancia con lo establecido en el Plan de Desarrollo y ya mencionado en un apartado anterior.

La GSI y el desarrollo local: reconocimiento de capacidades y potencialidades del territorio.

En una relación dinámica, probada en los territorios de la ciudad, los conceptos de pobreza y exclusión se asocian con la primera premisa para el desarrollo local, establecida por Subdirección de

* ENTREVISTA con Gustavo Montañez. Subdirector Desarrollo Local. 28 de abril de 2010


93 RAMÍREZ. Op. Cit.



Desarrollo Local del DABS, durante esta administración. Esta propone que la GSI debe partir, en primer lugar, del reconocimiento de la existencia de capacidades y potencialidades en el territorio.

Estas capacidades y potencialidades, según la Subdirección solo podrían ser desplegadas a través de una “acción integral, interinstitucional y participativa” en la gestión de las políticas sociales y que dispuestas de manera adecuada, apuntan al mejoramiento de la calidad de vida en los territorios94. Aparece aquí, de manera explícita el objeto de la GSI, tal como fue concebido en la entidad en este período, atado fuertemente a la gestión de las políticas públicas.

Así, la entidad debía disponerse para identificar y potenciar los talentos existentes en los territorios, generando las oportunidades requeridas para su despliegue, como factor determinante para salir de la pobreza y la exclusión. En palabras de Elizabeth Cortés, la Gestión Social Integral en ese momento, se define como una “estrategia para la calidad de vida95”

Política social y desarrollo humano

La GSI como modo de gestión institucional en la lucha contra la pobreza y la exclusión, estaba vinculada al desarrollo humano como premisa del desarrollo local, esta asociación orientaría la acción pública y la prestación de los servicios sociales en la ciudad, lo que requería una adecuación de la estructura administrativa de la entidad para tal efecto.

La gestión de la política social en la ciudad, puede adquirir una potencia inusitada si se articula de manera creativa con el desarrollo local. Solo es posible comprender la complejidad de la realidad y desplegar las capacidades humanas si se analizan en el contexto territorial histórico. En el año 2006, la Subdirección de Desarrollo Local del DABS, lo expresó así: “la gestión de la política social contribuye a impulsar el desarrollo local, referido a las condiciones para el pleno uso y la ampliación de las capacidades y potencialidades humanas individuales y colectivas, puestas en su contexto territorial, la dinámica progresiva de este, puede desencadenar efectos multiplicadores y cualificadores de la gestión de esa política”96.

Según Alberto Alvarado Acevedo, hay desarrollo humano cuando “la gente tiene posibilidades de decisión y elección, consigue una vida larga y saludable, adquiere conocimientos y se desarrolla en lo cognitivo, tiene una vida decente, goza de libertad económica, política y social, es creativo y productivo, tiene garantía de sus derechos humanos”97

Es importante señalar en este punto que, el enfoque derechos ya aparecía, aunque subsumido, en la concepción de Gestión social integral durante este período y como ordenador del Plan de desarrollo. El profesor Montañez lo describe así: “En esta aproximación, el ciudadano- ciudadana se constituye en sujeto de derechos en el marco de su búsqueda vital: el desarrollo de sus capacidades. El sujeto es entonces, como una casa con muchas puertas, en la que, cada una de esas puertas es un derecho, así,

94 MONTAÑEZ. Op.cit.

95 ENTREVISTA con Elizabeth Cortés, asesora de la Dirección Territorial, Bogotá, 26 de marzo de 2010

96 MONTAÑEZ, Gustavo., et al. Op.cit.

97 ALVARADO, Alberto. 2004. Pobreza. Una propuesta de análisis sistémico. Pontificia Universidad Javeriana y Fundación Honrad Adenauer. Citado por MONTAÑEZ, Gustavo., et

al. Ibid.



se puede ingresar a ese ser humano por cualquiera de sus derechos con el propósito de desarrollar todas sus capacidades”*.

Territorio y Descentralización

La noción de Territorio y la Descentralización como premisa para el desarrollo local, asociados, constituyeron para la Secretaría durante este período, nociones orientadoras fundamentales: permitieron una nueva comprensión de la ciudad por parte de la institucionalidad.

Al respecto, la revisión documental, muestra durante este período -al menos desde el punto de vista de la SDIS- una unidad conceptual conformada por las ideas fuertes de la GSI: el desarrollo local, la descentralización y el territorio, nociones que indicaron el norte de la estrategia hacia el fortalecimiento de lo local en la ciudad, en el campo de la lucha contra la pobreza y la exclusión; y como componentes fundamentales para la construcción de políticas sociales para la ciudad.

El territorio fue una noción bastante desarrollada durante este período, concebido éste, más allá de lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad y en las Unidades de Planeamiento Zonal98

Para comprender la importancia que adquirió el concepto de Territorio en la gestión de la entidad durante este período, es necesario recordar los antecedentes de la prestación de servicios sociales operada por el DABS desde su creación hace más de cuarenta años.

En la lectura de la realidad, propia de la entidad encargada de prestar los servicios sociales en Bogotá, ha predominado históricamente la mirada de grupos poblacionales organizados desde lo etario. Los ciclos vitales99 han sido el criterio de análisis de la SDIS, tanto para la prestación de los servicios como para la gestión de las políticas públicas. Esta lectura- y así lo entendió este gobierno- debía ser complementada con una mirada de lo territorial, lugar por excelencia, donde se operan las relaciones y los ejercicios de poder y de participación ciudadana. En este punto es necesario subrayar que, desde la misión propia de la entidad y para la prestación de servicios sociales en la ciudad, ha sido necesaria la focalización de las poblaciones.

En cuanto al territorio, Clara Ramírez señala tres consideraciones fundamentales: en primer lugar, el territorio no es un dato fijo y se modifica permanentemente, en segunda instancia, la población que vive en él, lo utiliza, se apropia de él y le da una personalidad específica y tercero, si bien la pobreza y la exclusión tienen rasgos comunes, pueden adoptar características específicas en el territorio100.

Así mismo, la Dirección Territorial de la SDIS, definió en un extenso documento de 2007101, el concepto de territorio como “…el locus de condiciones y relaciones básicas de la existencia humana….constituido como una matriz de relaciones dinámicas y complejas entre factores físicos, sociales, económicos, políticos y culturales…el territorio es fuente directa de sustento para muchas * ENTREVISTA con Gustavo Montañez. Subdirector Desarrollo Local. Bogotá. 28 de abril de 2010

98 Las unidades de planeamiento zonal son zonas geográficas de Bogotá, definidas desde los usos del suelo en el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad.

99 Primera infancia, Infancia, Adolescencia, Juventud y Adultez y Vejez

100 RAMÍREZ. Op. Cit.

101 MONTAÑEZ, Gustavo. et al. Op. Cit.



poblaciones del mundo. Desde las relaciones de poder es uno de los ámbitos de ordenación, regulación y control de la sociedad”

En este punto es necesario señalar que, el lugar que se le otorga a la noción de territorio en la estrategia durante este período, coincide en todos los autores revisados. Se considera éste como el ámbito de las relaciones entre los seres humanos que se encuentran y desencuentran en torno al ejercicio del poder; allí se desarrolla la dimensión política de las personas y de sus organizaciones.

El profesor Medina define el territorio en términos de la construcción de relaciones de poder y el ámbito por excelencia de la toma de decisiones políticas en materia del bienestar de la población. Señala que, esta, como todas las categorías adquiere un significado específico según el contexto en que se utiliza, poniendo al centro del debate la acción política que se desarrolla en el territorio, no como una noción instrumental, sino fundamental en la estrategia de la gestión social integral.

El poder es la base fundamental del ejercicio de la acción política, ésta última entendida como el conjunto de ideas y acciones a través de las cuáles -en el ejercicio del poder político- se construye el bien común, es decir, cuando se dice que hay un enfoque político es porque éste está dirigido a construir un escenario de poder que garantice el bien común. Y el territorio es fundamentalmente un escenario de disputa por el poder político que se define en términos de la manera como uno u otro sector construye las relaciones de bienestar, de poder o de subordinación o de lo que quiera*.

Definido así el territorio, aparece en estrecha relación, con la segunda premisa para el desarrollo local: la participación social y comunitaria y con la cuarta: la descentralización de la gestión pública, establecidas por Subdirección de Desarrollo Local-DABS. Se trata de ideas del campo de lo político, que se constituyeron en fundamento de la GSI durante este período.

En apartados anteriores se señalan los avances y retrocesos de la descentralización en la ciudad. Sin embargo, es necesario señalar las particularidades que adquirió el tema durante la administración de Luis Eduardo Garzón, y que fueron señaladas en la entidad, por el profesor Montañez y su equipo de trabajo de la Dirección.

En primer lugar, la Dirección del DABS consideró el desarrollo local, en el contexto urbano, en particular para Bogotá y en el marco de la gestión integral, como el impulso progresivo de la descentralización de la gestión pública, que abarcaría las dimensiones política, administrativa y fiscal*.

Así lo señaló el Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia, como uno de sus propósitos centrales y que, a propósito de la aplicación de un modelo de gestión integral para la administración pública, adquiere la mayor importancia, dado que el territorio es el ámbito excepcional para el desarrollo de las capacidades humanas. “…se trata de desarrollar procesos de descentralización y desconcentración que conduzcan gradual y progresivamente a la autonomía de las localidades para gestionar sus propios asuntos, partiendo de un diagnóstico que permita identificar las características y necesidades de cada una





de las localidades y las limitaciones de su capacidad técnica, administrativa, financiera y jurídica”102

Territorio y Participación

En cuanto a la idea de participación social y comunitaria, segunda premisa básica para el desarrollo local, la Subdirección de Desarrollo Local del DABS, la entendió como un componente transversal a toda la estrategia y señala que de ella dependerá el éxito o fracaso de su implementación en la ciudad. Se requiere, entonces una participación entendida como una “estrecha interacción dialogal entre los actores locales y las instituciones estatales para la toma de decisiones apropiadas” 103. Por lo anterior, se considera inherente a la gestión integral, es decir, un ejercicio permanente de fortalecimiento de los espacios de participación en cada una de las localidades.

Otra mirada del tema de participación puesto en la GSI, coloca en el centro de la acción a las comunidades empoderadas en la toma de decisiones de lo público. Esta idea de la participación fue expuesta en el Diplomado de gestión social integral, realizado por la Universidad Nacional en convenio con la Secretaría al final de la anterior administración: “la Gestión social integral era un proceso de empoderamiento de las comunidades hacia procesos de cogobernabilidad y cogestión en la elaboración de la política pública…. Se trataba de deslindar y acabar con la concepción paternalista de la política pública en la atención y en la reivindicación de sus derechos fundamentales. Buscaba empoderar comunidades en la reivindicación de sus derechos en una relación horizontal con la institución, en la cual, esta puede hacerse cogestora y cogobernar los procesos”*.

Según el profesor Medina, la Universidad Nacional y la Secretaría no lograron establecer un acuerdo en torno a los propósitos y a la definición del concepto de gestión social integral, pues, en tanto que la entidad se centraba en la implementación de la política pública, la Universidad centraba su definición en los derechos fundamentales y en la canasta de derechos.

Parecerían dos lógicas diferentes: de una parte, la administración distrital tenía su interés centrado en cómo hacer una mejor institucionalidad y de otra, la Universidad tenía su preocupación en cómo construir mejores comunidades, más participativas, mejor cohesionadas, más políticas en su sentido más amplio, la pregunta orientadora para la Universidad era ¿cómo construir escenarios de poder para el bienestar?

Medina Gallego, considera que la estrategia de Gestión social integral que se operó en la entidad no logró trascender la concepción instrumental de la participación que ha promovido históricamente el estado. Al respecto la Universidad Nacional concibió la gestión social integral como un medio para la movilización social en términos de la posibilidad de hacer más eficiente, más eficaz la Política Pública, reivindicando así, los derechos fundamentales de la ciudadanía. La define como un medio para agenciar la Política Pública y hacer más eficiente la gestión pública en términos de dar mayor amplitud y participación a las comunidades o mayor eficiencia y eficacia a la institucionalidad.

102 Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia. Exposición de motivos. p. 27 y 28





Finalmente y como síntesis de la propuesta diseñada desde la Subdirección de Desarrollo Local y en relación con el enfoque de la GSI, Montañez plantea en su presentación104al Comité Directivo que esta debe apuntar a:

Poner en marcha un tejido de posibilidades de inclusión en la sociedad local.

Promover la conjugación de relaciones entre actores sociales, instituciones, territorios, escenarios y prácticas sociales o culturales, susceptibles de ser potenciadas o transformadas, para hacer realidad no sólo la garantía sino el goce de los derechos y la promoción de la reproducción ampliada de la vida humana.

Ayudar a salir del círculo vicioso de la exclusión social y entrar al círculo virtuoso de la integración social

Así mismo, en marzo de 2006, el Subdirector de Desarrollo Local establece los lineamientos para la GSI, así como las bases para el diseño de indicadores de impacto de la GSI en lo local. El poliedro presentado por el Subdirector en este año, se constituyó en la gráfica que sintetizó la propuesta conceptual de la SDIS y que orientó la gestión local del Departamento y luego de la SDIS durante el período analizado.

104 MONTAÑEZ GÓMEZ, Gustavo. Avances sobre la gestión social integral en los territorios. Subdirector de Desarrollo Local. Comité Directivo SDIS. Marzo 30 de 2006

ENFOQUE DE LA GESTIÓN SOCIAL INTEGRAL

Visión multidimensional

Concepción Sistémico Complejo

Sentido

Formulación de Política Promover la Inclusión Prevenir exclusión Integración grupos y territorios

Gestión de la política Acciones integrales, participativas y sostenibles



Fuente: Avances sobre la gestión social integral en los territorios. Gustavo Montañez Gómez, Subdirector de Desarrollo Local. Presentación en Comité Directivo. Marzo 30 de 2006

Acciones de Implementación 2004-2007

Como se ha dicho en un apartado anterior, la implementación de la Gestión Social Integral durante este período, estuvo marcada por tensiones al interior de la entidad en torno a los énfasis, puntos de partida y nociones propias de la gestión social integral. Así mismo, la transformación de Departamento a Secretaría alimentó tanto el diseño como la implementación de la estrategia, lo que significó avances y retrocesos y se diría que cada día la entidad ajustaba sobre los errores, el enfoque propuesto.

Como resultado de lo anterior, se encuentran evidencias de formas distintas de operar la GSI en las diferentes localidades de la ciudad. En este apartado, se trata de identificar los elementos comunes, así como las instrucciones trazadas por la Dirección de la entidad para la implementación de la estrategia.

Gustavo Montañez se refiere a este período -al interior de la Secretaría- como una aproximación experimental orientada, desde el punto de vista metodológico, por los principios de la investigación- acción*.

Para empezar se debe señalar que, en el comienzo de la administración del Alcalde Luis Eduardo Garzón, en el año 2004, en el marco de la formulación de la Política de Infancia, se realizaron encuentros entre la Subsecretaria de Salud Pública, Nancy Molina; Alejandro Alvarez Gallego, Subsecretario de Educación y Olga Isaza, Gerente de Infancia del DABS. Estos encuentros, en los

* ENTREVISTA con Gustavo Montañez. Subdirector Desarrollo Local. 28 de abril de 2010



que participaron, así mismo, funcionarios de todos los niveles des estas entidades, se enfocaban a la construcción de posibles líneas de acción integral que orientaran la administración de la ciudad, durante este período, en particular en relación con el tema de atención a la infancia*.

Más adelante, en 2005, se realiza, por instrucción del Alcalde Mayor, Luis Eduardo Garzón, una experiencia de intervención integral en Ciudad Bolívar, en el Barrio El Paraíso, liderado por el DABS105 y motivado por las alertas tempranas generadas por la Defensoría del Pueblo y relacionada con la vulneración de derechos en contra de los jóvenes en esa localidad de Bogotá. Esta respuesta se generó, desde la administración distrital, como alternativa a la salida propuesta desde el gobierno nacional, que ponía su énfasis en la vía de la militarización de la zona. Esta experiencia se desarrolló durante tres años: 2005, 2006 y 2007*

En el año 2006, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital señala, como parte de la evaluación del Plan de Desarrollo, los avances de intervención integral en la ciudad aludiendo a la experiencia desarrollada bajo esta concepción, en la localidad de Ciudad Bolívar así: “Mediante las acciones del Programa Restablecimiento de derechos e inclusión social se fortalece el proceso de Gestión Social Integral en 10 barrios de la localidad de Ciudad Bolívar106, se han vinculado 53 organizaciones sociales y comunitarias: 13 Juntas de Acción Comunal; 24 organizaciones juveniles (culturales, recreativas, deportivas, ambientales, de promoción de la organización y la participación); 5 organizaciones de adulto mayor y 11 organizaciones de promoción social”107.

Esta primera experiencia en Ciudad Bolívar marca el inicio de un ejercicio intencionado de intervención integral desde la administración distrital y que lidera el DABS a partir de ese momento.

En los primeros meses de 2006, se evidencia el inicio de una “intervención integral” planificada y liderada en las localidades por parte del DABS e implementada por los Centros Operativos Locales bajo el liderazgo de sus Gerentes y la operación por parte de los proyectos 212, 215 y 216108, inscritos en la Gerencia para la Gestión Integral Local de la Subdirección de Desarrollo Local de la SDIS. Aunque el Dr. Montañez señala en su presentación al Consejo Directivo, que, “en los territorios en donde se concentrará la gestión integral ya se están desarrollando iniciativas desde el segundo semestre del 2005109”

A modo de evaluación

A fines del año 2007, el DABS señaló las principales tareas realizadas en cuanto a la Gestión Social

* ENTREVISTA con Nancy Molina. Asesora Subsecretaría. Bogotá, 29 de marzo de 2010

105 Una herramienta de gran valor construida para este proceso fue la Cartografía Social, metodología propuesta por el DABS, en su aplicación participaron diferentes entidades en los

diez barrios de alerta temprana de Ciudad Bolívar donde se construyeron los planes de acción de manera conjunta con la comunidad… el reto era continuar articulando y ejecutando lo

pactado en los planes, y responder a las muchas demandas de la comunidad residente. En: AVILA, Jeannette., et al. SDIS. s.f.

* ENTREVISTA con Elizabeth Cortés. Asesora Dirección Territorial. Bogotá. 26 de marzo de 2010

106 Barrios: Santa Viviana, Santo Domingo, Caracolí, Los Alpes, Perdomo Alto, Potosí, Sierra Morena, Vista Hermosa, Tres Esquinas (Santa Rosita) y Paraíso

107 MONTES ÁLVAREZ, Winston Alberto. Consultor. Evaluación y análisis del ejercicio de seguimiento que realiza el DAPD a través del SEGPLAN al Eje Social. Bogotá, D.C. 15 de

Noviembre de 2006. Contrato de consultoría No. 01-178 de 2005.

108 A los proyectos 212, 215 y 216: Comedores comunitarios, Tejido local y Fortalecimiento de la capacidad de gestión de las localidades se les asignó la responsabilidad de liderar la

gestión integral en local.




Integral, durante esta administración110:

- La primera tarea en 2006, consistió en “acordar criterios para priorizar la acción en algunas UPZ, por condiciones de vulnerabilidad y pobreza, tarea que fue abordada por las entidades distritales del Eje Social”111.

- En segundo lugar, se priorizaron en la ciudad como territorios: 34 UPZ y la localidad de Sumapaz. Las poblaciones: personas de 0 a 18 años de edad y sus familias. Los escenarios: Comedores comunitarios, colegios distritales, centros de desarrollo infantil, Hogares de bienestar familiar y microterritorios de Salud a su hogar. Los derechos: a la alimentación y nutrición, a la vida, a la educación, la salud, la seguridad y ambiente sano.

- En tercer lugar, se identificaron los elementos clave del modelo: i) información unificada y veraz, ii) formación para agentes públicos y comunitarios, iii) prestación de servicios articulados, v) atención al mayor número posible de personas, iv) convocatoria permanente a más actores.

Como se puede observar la GSI estaba prevista para ser implementada en territorios sociales de la ciudad identificados como de mayor pobreza y vulnerabilidad. Lo anterior significaba un dialogo construido de manera privilegiada con sectores de la ciudad, focalizados en función de la prestación de los servicios sociales que ofrecían las entidades del sector social de la administración.

Igualmente el documento señala los principales logros de la GSI en el período evaluado que ocupó los años 2005, 2006 y 2007:

-Consolidación del Sistema de Información para la GSI (SIGSI)

-Realización de Jornadas de Servicios Sociales Integrados

-Proceso de formación en GSI112

-Integración de las estrategias de OIR Ciudadanía 113 y Salud a su hogar

-Construcción de cuatro rutas de GSI para atender problemáticas específicas identificadas

-Estrategias de GSI para las 20 localidades de Bogotá.

Es importante señalar a modo de síntesis, que el documento señalado identifica dos logros significativos de esta administración en cuanto a la gestión social integral en la ciudad, impulsados por la SDIS: las rutas locales y las jornadas de servicios integrados. Lo que puede indicar el énfasis de la experiencia de GSI durante este período desde la lectura realizada por la entidad.

110 SDIS. Rutas locales: Camino a la Gestión social integral. Experiencias y aportes territoriales. 2007

111 Secretarías de Educación, Hábitat, Planeación, Cultura, Recreación, Integración Social.

112 En 2007 se realiza el Convenio con la Universidad Nacional de Colombia que tenía como propósito la realización de un Diplomado en Gestión social integral, dirigido a toda la

población de la ciudad y publica un libro que documenta las experiencias de GSI en lo local.

113 Proyecto OIR de la SDIS: Orientación, Identificación y Referenciación a la ciudadanía.



Las rutas locales

Durante el año 2006, se realiza la construcción metodológica, a través del diseño de la “Ruta para la GSI” que recogió las experiencias anteriores ya reseñadas y que apuntaba a la construcción de acuerdos interinstitucionales orientados a la planeación por sectores. Se definen además, los criterios para la conformación de los territorios en las localidades en los que se realizarían experiencias piloto de intervención integral tal como la había definido el Plan de desarrollo distrital. Podría decirse que se trata de la primera versión de GSI como acción intencionada de gobierno.

Configuración de territorios sociales para la GSI.

Los Centros Operativos Locales (COL) realizaron, durante este año, la identificación de iniciativas en cada uno de los territorios seleccionados para la GSI. Este ejercicio, indispensable para la implementación de la estrategia, debía realizarse desde el reconocimiento de las dinámicas propias de cada territorio. Para ello, la dirección de la entidad estableció los criterios a tener en cuenta al definir los territorios en donde se implementaría la estrategia. Algunos de ellos, fueron señalados por el Dr. Montañez en su presentación al Consejo directivo de la entidad de Marzo 30 de 2006:

1. Abordaje de problemáticas específicas (ej. Generación de Ingresos y Empleo.)

2. Gestión integral sobre territorios vulnerables físicamente, poca participación y escasos bienes de mérito de sus pobladores. (Incluye como actor central la familia y varios escenarios principalmente comedores).

3. Gestión integral sobre territorios rurales.

4. Gestión integral para atención de grupos poblacionales específicos, (desplazados, discapacitados, niños – as etc.)

5. Acciones Sociales Integradas a partir de una fuerte coordinación interinstitucional.

6. Atender temáticas de carácter interlocal114.

Las rutas locales para 2006, fueron aplicadas en cada uno de los 16 Centros Operativos Locales del Departamento y cada una debía contener como mínimo: Estrategias, componentes y acciones, tal y como se explica en la siguiente tabla:

Estrategias Componentes Acciones

1. Consolidar las rutas locales hacia la gestión integral

Investigación acción en el territorio que permita la creación de modalidades de atención y adecuar la oferta a las características del territorio y de la población

Análisis de contextos de cada UPZ y levantamiento participativo y articulado del diagnostico partiendo de las necesidades y potencialidades del territorio y la población y no sólo de la oferta de servicios.

114 MONTAÑEZ. Op. cit.



Comprensión de las familias en sus contextos e interrelaciones,

Caracterización de las condiciones y situaciones de vulnerabilidad del ejercicio de los derechos de las familias que habitan las Upzs priorizadas.

Identificación y caracterización de las redes sociales en el territorio

Definición de mecanismos operativos de la acción integral: protocolos de referenciación, rutas de seguimiento, guía de trabajo, ejercicios facilitadores.

Definir concertadamente un mínimo umbral básico de la integralidad a gestionar

Identificación de la puerta de entrada mas articuladora

2.Transformación institucional para la gestión integral

Coordinación y articulación entre las instancias que gestionan la política. *UAT Distrital, Comité operativo del eje Social *Gestión de la Integralidad en CLG - CLOPS – CLP Cambio en la cultura institucional.

Identificar las formas y grados de flexibilización de la intervención de las instituciones para adecuarlas a las necesidades de la gestión integral en las localidades. Desarrollo de niveles progresivos de coordinación operativa interinstitucional y de estas con el sector privadoDesarrollo de niveles progresivos de coordinación operativa intrainstitucional (por grupos de proyecto o grupos temáticos) Designación de responsables por institución y por la comunidad. Caracterización de la oferta institucional. Fortalecimiento de la institucionalidad Formación a equipos locales sobre gestión social integral Hacer acuerdos institucionales y comunidad para desarrollar planes de acción Incluir en las agendas locales la discusión y legitimación de la propuesta (CLOPS, CLG, CPL entre otros)

3.Participación ciudadana

Sinergias entre: instancias públicas, distritales, locales, comunitarias y otras

Empoderamiento del grupo familiar y las organizaciones barriales

Identificación y caracterización de las redes sociales ubicadas en cada upz

Planeación participativa con actores como condición y proceso de integralidad ( representantes, lideres, representantes institucionales, sector privado)

Revisión de metodologías con enfoque participativo y desarrollo de metodología particular.

4.Evaluación, documentación y sistematización de las Experiencias

Construcción de indicadores de la gestión integral y mecanismos de evaluación y seguimiento.

Consolidación de las mesas de trabajo para seguimiento a los planes de acción con la concreción de los productos.

Protocolos de Gestión local interinstitucional.

Construcción de indicadores de la gestión integral, mecanismos de evaluación, monitoreo y control social.



Definición mínima de variables y puesta en marcha de un flujo de información, difusión y comunicación

Diseño de indicadores de impacto Levantamiento de cartografías sociales.

Presentación en Consejo Directivo Marzo 30 de 2006

Las jornadas de servicios integrales

La iniciativa de las jornadas, surge a nivel distrital en las Secretarías de Educación, Salud e Integración Social. Se trataba de realizar jornadas de oferta de servicios sociales, los fines de semana, en lugares públicos localizados en las UPZ priorizadas para el ejercicio de Gestión integral en la ciudad.

Durante estas jornadas, las entidades públicas del sector social, orientaban a la ciudadanía en la oferta de sus servicios y las condiciones para el acceso a los mismos. Simultáneas o de continuidad, permitieron redoblar los esfuerzos de las entidades públicas dirigidos a la población de niños, niñas y adolescentes y sus familias, habitantes en los territorios correspondientes a 35 UPZ priorizadas y la localidad de Sumapaz, de manera que fuera posible que los servicios llegaran de forma articulada, potenciando su impacto en la calidad de vida de las personas. Se trataba de generar un proceso del que las personas participaran masivamente y realizadas de manera sistemática en el tiempo, apuntando con esto a dos objetivos: el impulso al reconocimiento por parte de la ciudadanía de sus propios derechos y el impacto en los servicios.

Las “jornadas de servicios integrales” en las localidades, constituyeron la actividad fundamental en la que se concentraron las Subdirecciones Locales, durante el año 2007, unto con las demás entidades, poniendo así, el énfasis de la GSI en la coordinación interinstitucional local.

Al respecto, se debe señalar que, aunque durante este año, el énfasis de la GSI estuvo en la realización de las jornadas, los otros años de la administración estuvieron dedicados a la realización de las rutas locales como habían sido previstas desde la Subdirección de Desarrollo Local de la SDIS.

A modo de conclusión de este período de la Gestión Social Integral, la Subsecretaria de la SDIS -en la fase final de esta administración- Jeannette Ávila, apunta que los elementos claves del éxito de este ejercicio tuvieron que ver con:

La decisión y voluntad política de desarrollar la estrategia del Alcalde mayor y sus secretarios de despacho; el liderazgo y capacidad de convocatoria y concertación de las entidades nucleares del eje social (integración social, salud y educación); la apropiación cada vez más amplia de los agentes institucionales distritales y locales del fundamento conceptual y metodológico de la estrategia; la posibilidad de evidenciar resultados exitosos a corto plazo; la posibilidad de trabajo articulado y unificado sin perder la especificidad de cada sector, haciendo de la estrategia un instrumento útil y beneficioso para el todo y las partes; la definición de un plan de acción flexible, permanente monitoreado y ajustado de conformidad con las necesidades e intereses de las partes; y el establecimiento de unos mecanismos de coordinación con una permanente circulación de la información e incorporación del sentido de las decisiones entre los



diferentes niveles territoriales, constituyen factores muy importantes que permiten que el sentido de la sinergia institucional, característica de la Gestión Social Integral, se trasmita también a los ciudadanos-as en el desarrollo de la misma”.

En el mismo documento, la Subsecretaria de la SDIS, Janeth Avila, señala la importancia de “transformar esta experiencia en política pública115.


La intervención social integral en el Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia aparece como política general; allí se definió ésta como acción pública orientada a la atención de las carencias y necesidades de la población.

La Gestión Social Integral se consolida como concepto en 2007 en la SDIS, en medio de un período de grandes cambios en la entidad y como resultado de recoger diversas experiencias de índole similar, y anteriores en la ciudad.

Se evidenciaron durante este período, fuertes tensiones en lo conceptual, que derivaron en diversas aplicaciones de la GSI en lo local. De una parte, aparece la concepción de la GSI desde la institución, como modo de gestión pública, que ponía su acento en el desarrollo local y como mecanismo de erradicación de la pobreza y la exclusión. Derivado de lo anterior, la GSI debía posibilitar la inclusión de franjas de la población excluidas históricamente; por lo cual, la focalización de los servicios sociales ofrecidos por la entidad, fue una herramienta fundamental durante este período.

De otra parte, se halló la mirada desde el Diplomado de Gestión Social Integral realizado con la Universidad Nacional, en la cual, se entendió la GSI como un medio para la movilización social, cuyo propósito sería hacer efectivo el ejercicio de los derechos fundamentales y a través del cual se fortalecería la gestión institucional y las políticas públicas.

Como se puede ver, la administración distrital tenía su interés centrado en cómo hacer una mejor institucionalidad y la Universidad, por su parte, establecía su motivación en cómo construir mejores comunidades, más participativas, mejor cohesionadas, más políticas.

La transformación de DABS a SDIS, realizada durante este período, coloca al centro de la gestión de la entidad, el asunto de las políticas públicas en la ciudad; en este contexto, la GSI debía contribuir a la eficacia de la política pública en cuanto a la garantía de derechos de la población. Esta noción fue duramente cuestionada por la Universidad Nacional en cuanto a que, a su juicio, las entidades en el distrito se habrían dedicado más a formular políticas públicas que a la garantía de los derechos de la población en la ciudad.

En cuanto a la implementación de la GSI en la ciudad.

Como acción intencionada del gobierno distrital durante este período, aparece la experiencia de

115 AVILA, Jeannette, et al. Gestión Social integral. SDIS, Bogotá, 2007



intervención integral en el barrio El Paraíso, en Ciudad Bolívar durante el año 2006. Ella fue el resultado de la alerta temprana establecida por la Defensoría del Pueblo, causada por la situación de violencia contra los jóvenes y como respuesta alternativa a la planteada por el gobierno nacional, que ponía el acento en la militarización de la zona.

En segundo lugar, las rutas locales, que se consolidaron durante el año 2006, surgieron como resultado de las experiencias locales previas y fueron desarrolladas durante tres años desde las Subdirecciones Locales, bajo el liderazgo de la Dirección Territorial de la SDIS y con la participación del sector salud. Para su desarrollo, se realizó la focalización de territorios en la ciudad, que presentaban diversos factores de vulnerabilidad.

En las rutas locales, la acción pública se realizaba a través de acciones integrales, enmarcadas en una fuerte coordinación interinstitucional, que abordaran directamente y de manera integral las carencias y necesidades de las poblaciones, en un ejercicio de reconocimiento de las experiencias que aportaban al fortalecimiento de capacidades y oportunidades de las poblaciones.

Para la implementación de las rutas locales se estableció el conjunto de derechos a restituir a través de la implementación de la estrategia de GSI: Derecho a la Alimentación y nutrición, Derecho a la Vida, Derecho a la Educación, Derecho la Salud, Derecho a la Seguridad y Derecho al Ambiente sano.

Las preguntas que quedan de este período

De este periodo quedan varios interrogantes, el primero de ellos, se relaciona con la pregunta por el nivel de apropiación y compromiso por parte de las entidades distritales de la estrategia de Gestión Social Integral. La respuesta a esta pregunta es clara en el caso de los sectores de Salud e Integración Social, que se comprometieron en su proceso de construcción durante este período. En el caso de los otros sectores de la administración de la ciudad, se podría hallar la respuesta a su frágil vinculación, en una forma de gestión pública fragmentada e instalada en todos sus niveles.

De otra parte, una fase posterior de este ejercicio mostrará el imaginario disponible en los servidores públicos y la comunidad, con respecto a la estrategia de GSI desde la SDIS, en su implementación.

Igualmente, en la segunda fase de esta investigación se responderá al interrogante de cómo se enfrentó o, posiblemente se complementó la GSI a nivel local, con los emprendimientos desde el sector salud, que, en ese mismo periodo emitían acciones desde la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud (EPCVS), Atención Primaria en Salud (APS) y Atención Primaria Integral de Salud(APIS). Con estos conceptos se inicia el análisis del último periodo estudiado en este documento.

Finalmente, como idea opuesta a la lógica de generación de políticas públicas dispersas y localizadas en segmentos de la población o problemas específicos, valdría la pena explorar la perspectiva planteada por la Subsecretaria de la entidad en este período, Janeth Avila, en cuanto a la pertinencia de la transformación de la Gestión Social Integral en política pública orientadora de las acciones sociales en la ciudad.



4.2 CONTEXTO CONCEPTUAL 2008- 2010

Desde el 2004 en Bogotá se han ido implementando de forma simultánea las estrategias EPCVS y APIS, en consecuencia, los equipos de trabajo de la Secretaría de Salud y los operadores en los hospitales presentan tensión conceptual y práctica para la ejecución de las mismas, y no se ha dado el carácter de complementaria a pesar de compartir valores y principios entre éstas estrategias. Esto se evidenció en la duplicidad de servicios e intervenciones dentro de los territorios116. A continuación se presentan cada uno de estos conceptos.

Atención Primaria en Salud - APS

Los orígenes de la Atención Primaria en Salud-APS como se conoce hoy día, se remontan a la conferencia de Alma Ata de 1978, en donde esta declaración hace acento en proclamar la salud como un derecho fundamental, además de especificar que la salud es un estado de completo bienestar físico, mental y social.117

El concepto de APS en el mundo se presenta de forma evolutiva desde una APS que presta una atención selectiva dentro de unos servicios limitados de acceso, hasta la APS renovada en donde se concibe a la salud como un derecho humano y se centra en las causas fundamentales de la misma y es parte integral del de la organización y operación de un sistema de salud, por tanto, determina el acceso e interrelaciones dentro de este sistema.118 En la siguiente figura se muestra la evolución del concepto, en donde los componentes fundamentales están alrededor de una atención inicial centrada en la integralidad de la atención según las necesidades de las personas.

Evolución del concepto de APS

116 Ibid., p. 98

* ENTREVISTA con Nancy Molina, asesora de Subsecretaría de SDIS, 29 de marzo de 2010

117 Conferencias Internacional sobre Atención Primaria en Salud. Declaración de Alma Ata. 6 a 12 septiembre de 1978.

118 SECRETARIA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOTÁ. Plan de Salud del Distrito Capital 2008 – 2012. Bogotá. 2008. p. 20-22. [Consultado: 05-05-2010]. Disponible en

<http://190.25.230.149:8080/dspace/bitstream/123456789/304/1/PLAN%20DE%20SALUD%20DEL%20DISTRITO%20CAPITAL%202008-2012.pdf>



Fuente: Construcción de la autora de acuerdo a lo expuesto en Plan de Salud del Distrito Capital 2008 – 2012

La APS se muestra como una estrategia articulada a la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salus –EPCVYS dentro del Plan de Salud del Distrito Capital 2008-2012. 119 Es acogida en el 2004 como una de las estrategias que orientan la política de salud del Distrito Capital y se plantea en ese entonces lograr que esta se convirtiese en la puerta de entrada al sistema de salud120.

La estrategia de APS se incorpora en el marco del programa Salud a su Hogar como una primera fase, en territorios vulnerables, establecidos así por características como: población estrato 1 y 2, y condiciones sociales y ambientales precarias. En esta fase se vinculan 1.200 familias a un equipo de salud familiar y comunitaria, el cual se encarga de identificar de manera conjunta con la población sus necesidades y problemas, planificar, ejecutar y evaluar las intervenciones y realizar seguimiento a los cambios en las condiciones de vida y salud de la población y del territorio121.

Esta primera fase tuvo en cuenta procesos de capacitación al talento humano, definición de microterritorios, procesos de caracterización y formulación de planes integrales de salud y la gestión inicial con los diferentes actores del sistema para el desarrollo de los atributos de la prestación de

119 Ibidem.

120 Vega, R, Et al. Informe 3: Aprendiendo de las experiencias de Atención Primaria de Salud en Bogotá y Santander. Agosto 2010. Documento de trabajo realizado en el marco del

Convenio 2896 de 2010 entre SDIS-PUJ

121 SECRETARIA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOTÁ. Atención Primaria en Salud para garantizar el derecho a la salud. p. 8. [Consultado: 05-05-2010]. Disponible en:

<http://www.saludcapital.gov.co/Documents/Atenci%C3%B3n%20Primaria%20en%20Salud%20%20(APS)%20para%20garantizar%20el%20derecho%20a%20la%20salud.pdf>



servicios de salud.122

En el 2006 se inicia la segunda fase de la estrategia de APS, a través de la creación del “Complejo de Atención Primaria en Salud”, el cual se define como el conjunto de procesos, recursos y requerimientos institucionalmente incorporados, usados para la articulación de todas las intervenciones sociales que se desarrollan con los individuos y colectividades para el mejoramiento de sus condiciones de salud.123.

Esta segunda fase se da en el marco del ámbito familiar y se centró en consolidar el programa Salud a su Casa – SASC, antes denominado Salud a su hogar-SASH.

Estas acciones de consolidación incluían la gestión de microterritorios antiguos y nuevos por medio de la caracterización, definición de planes de acción y el seguimiento y la incorporación de proyectos especiales124.

En este desarrollo en el distrito la estrategia se despliega desde la gestión articulando los actores relevantes de la APS renovada, teniendo como unidad de operacionalización en su segunda fase las ESE (Empresas Sociales del Estado) en lo local en los hospitales de nivel uno y dos125. La gran dificultad de esta estrategia es que su potencia y alcance esta delimitado por la Ley 100 de 1993 visualizado a través del sistema general de seguridad social en salud-SGSSS, lo cual hace que la APS se ciña únicamente a remisión de pacientes a este sistema, aunque su avance en el conocimiento de los microterritorios hace que las entidades dedicadas a la salud conozcan las dinámicas específicas y puedan desarrollar acciones relacionadas con esta dinámica.

Como resultados de la APS se destaca que la Secretaría Distrital de Salud –SDS a través de la Dirección de Salud Pública, grupo ámbito familiar está la definición de 360 territorios (acumulados a 2010) y la atención a 498.551 familias126.

El propósito prevalente de esta estrategia apunta a desarrollar una perspectiva integral de intervención social, enunciado que se comparte con estrategias como la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud-EPCVS y Gestión Social Integral-GSI.

Esta perspectiva integral supone esfuerzos que van más allá de una institución o sector, y así lo evidencia el concepto de integral que maneja la APS, en donde se define integral como acciones dirigidas a promover la salud (incluyendo acciones de otros sectores) y a prevenir, currar y rehabilitar la enfermedad127.

Al igual que EPCVYS y GSI, la APS depende de un gran andamiaje distrital y del SGSSS128 y de voluntad política para realizar la atención integral y garantizar el derecho a la salud como bien público de carácter universal de responsabilidad del estado, esto opuesto al SGSSS en donde es un

122 Op. Cit, Vega, R, Et al. Informe 3.

123 Op. Cit, SECRETARIA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOTÁ. Atención Primaria en Salud para garantizar el derecho a la salud.

124 Op. Cit, Vega, R, Et al. Informe 3

125 Op. Cit, SECRETARIA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOTÁ. Atención Primaria en Salud para garantizar el derecho a la salud.


127 Ibidem

128 Sistema General de Seguridad Social en Salud



derecho humano prestacional en donde las acciones de salud colectiva son las únicas responsabilidades del estado.

En este contexto, la APS en el distrito no llega a ser de tipo renovada129, tiene algunos de los componentes, pero la esencia que permita desarrollar los principios de accesibilidad, integralidad, continuidad, longitudinalidad y vínculo y participación social no se logra con el nivel de implementación actual.

Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud -EPCVYS130.

En el Distrito Capital la EPCVYS se introduce en el Plan de Salud del Distrito Capital 2008 – 2012, en donde la orientación de este plan se base en promover la calidad de vida y salud de la población, y hace explícito el uso de esta estrategia para lograrlo.131

En el anterior marco, en el plan de salud esta estrategia se encarga de actuar sobre los determinantes de salud para garantizar el acceso al servicio y esta en sintonía con la forma en que la SDS entiende el proceso de salud enfermedad, el cual se condiciona por determinaciones y relaciones sociales en contextos específicos132.

El desarrollo conceptual de la EPCVYS se acoge de la propuesta de la GTZ en este tema al Ministerio de de Salud y Desarrollo Social de Venezuela, así lo hace evidente el plan de salud del distrito capital 2008-2012 en sus citas dentro del marco político y conceptual.

En el documento de la GTZ, la EPCVYS es definida como el “esfuerzo colectivo que busca la preservación y desarrollo de la autonomía de individuos y colectividades para hacer efectivos los derechos sociales, entendiendo por autonomía la capacidad de decidir y materializar proyectos de vida de acuerdo con necesidades, lo cual dependerá del acceso y distribución equitativa de oportunidades a una buena calidad de vida”.133

Esta estrategia se presenta como un esfuerzo colectivo que persigue la preservación y desarrollo de la autonomía de los individuos y colectividades para hacer efectivos los derechos sociales, centrándose en dos conceptos: la promoción y la calidad de vida. Al igual que la APS fundamenta su objeto de acción (en este caso la calidad de vida) en una construcción social en donde se debe garantizar l os derechos de las personas.

129 De acuerdo a los documentos del estudio “Aprendiendo de las experiencias de Atención Primaria de Salud en Bogotá y Santander” la APS implementada es de tipo híbrido porque

recoge elementos de varios tipos de APS, aunque el objetivo inicial era implementar APS renovada.

130 La EPCVS se acogió por la Secretaría Distrital de Salud, y es presentada dentro de un baúl de herramientas desarrollado por esta institución, el Hospital de Suba y el Grupo

Guillermo Fergusson en la administración de Bogotá 2004-2007. En esta colección se presenta la estrategia alrededor de tres procesos centrales: lectura integral de necesidades, diseño de

respuestas integrales y gestión social necesaria para el desarrollo de la respuesta integral. Casallas, A. Et al. Colección La Ruta de la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud.

Guía 1: Lectura Integral de necesidades sociales a partir de la construcción de Temas generadores. ISBN 978-958-44-1179-2. En: Informe Grupo Guillermo Fergusson.

131 Op. Cit, SECRETARIA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOTÁ. Plan de Salud del Distrito Capital 2008 – 2012


133 D’ ELIA Y. Et al. Estrategia de promoción de la calidad de vida. La construcción de políticas públicas por la calidad de vida desde una perspectiva de derecho y equidad. Documento

de Trabajo, Caracas: Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Agencia de Cooperación Alemana GTZ; 2002. Pg. 2. [Consultado: 05-05-2010]. Disponible en:

<http://www.sisov.mpd.gob.ve/estudios/17/Estrategia%20de%20Promocion%20de%20la%20Calidad%20de%20VidaPES3.pdf>.



Ampliando la definición de EPCVYS, la promoción se presenta como elevar las condiciones de vida, es decir, la acción de moverse hacia la superación de los problemas. Por su parte, la calidad de vida es vista como un concepto integrador de las necesidades humanas, desarrolla un enfoque continuo de la vida y de sus determinantes sociales134 en todas sus etapas, procesos y contextos. La calidad de vida expone maneras de construcción de respuestas colectivas y articula las políticas económicas y sociales alrededor de objetivos y metas públicas dirigidas a impactar en la transformación de las condiciones de vida de la gente135.

La estrategia promocional de calidad de vida y salud –EPCVS busca el desarrollo de la autonomía, y esta es entendida como la capacidad de decidir y materializar proyectos de vida de acuerdo con necesidades136.

Desde una perspectiva política, esta estrategia busca la universalidad de los derechos sociales con equidad, igualdad de acceso y de oportunidades al pleno desarrollo y preservación de la autonomía como seres humanos y ciudadanos, de acuerdo a las necesidades, de forma individual o colectiva. La guía ética de ésta es responder a las necesidades sociales con universalidad y equidad, reduciendo las inequidades en las condiciones de calidad de vida137.

En el 2006, la SDS implementa la EPCVYS como modo de atención bajo el esquema de esferas de acción en lo individual alrededor del ejercicio de la autonomía, en lo colectivo haciendo énfasis en la equidad buscando el reconocimiento de las diferencias y evitar las desigualdades injustas, la institucional a través del ejercicio de la transectorialidad y la acción sobre territorios, la esfera ambiental en cuanto al desarrollo sostenible y la subjetividad en cuanto a la construcción de imaginarios sociales138.

El gran aporte de la EPCVYS en la implementación del plan de salud es la incorporación del proceso metodológico de planeación estratégica que expone la estrategia, en tanto que exige la apropiación de un pensamiento estratégico en etapas como el acercamiento a las comunidades del territorio o de los ámbitos de la vida cotidiana, la lectura compartida de realidades, la construcción de planes de respuesta integral y finalmente el seguimiento y el monitoreo. Estas etapas del proceso metodológico incorporan el ejercicio de la autonomía de la ciudadanía y en ese sentido hacer efectivo los derechos a través de los resultados de la implementación de la estrategia, teniendo como unidad de análisis y de acción los territorios alrededor de los elementos conceptuales centrales de la EPCVYS: ciclo vital, autonomía, transversalidades, necesidades sociales y núcleos problemáticos.

En este sentido, el concepto de territorio en la EPCVS incorpora la naturaleza territorial del mismo y se aleja de las definiciones que lo suscriben solamente al espacio. El territorio se organiza a partir del reconocimiento de los sujetos con características específicas y las relaciones que se establecen

134 Determinantes Sociales se desprende del campo de la salud y se originó en los planteamientos de la medicina social europea del siglo XIX, que postularon que “las condiciones

sociales y económicas tienen un efecto importante en la salud y en la enfermedad y, [que] esas relaciones deben estar sujetas a investigación científica”. Esto así expuesto, hace que la

posición que ocupa cada hombre o mujer en la estructura social, determina que tipo de vida, trabajo y educación recibe, entre muchas otras cosas. (ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ

INTEGRACIÓN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS, 2009;p. 3)

135 Op. Cit, D’ ELIA Y. Et al. p, 6

136 Ibid., p. 2. D’ ELIA Y. Et al. p, 6.

137 Ibid., p. 3-4.




entre esos sujetos y los procesos que organizan la vida social y se construye histórica y socialmente.

Gestión Social Integral

La Gestión Social Integral se define desde el plan de desarrollo 2008 - 2012 en el Artículo 6, numeral 3 como “la estrategia para la implementación de la política social en el distrito, que promueve el desarrollo de las capacidades de las poblaciones, atendiendo sus particularidades territoriales y asegura la sinergia entre los diferentes sectores, el manejo eficiente de los recursos y pone de presente el protagonismo de la población en los territorios”139.

En el citado marco, esta estrategia de Gestión Social Integral es incorporada para conseguir el objetivo estructurante de la ciudad de derechos140 y en este sentido se enuncia en la misión de la Secretaría Distrital de Integración Social (SDIS) como medio para liderar el diseño, la implementación, el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas.

A partir de lo anterior, en 2008 en la SDIS desde un convenio entre la unión temporal Grupo Guillermo Fergusson141 - Corporación Nuevo Arcoiris, Secretaría de Salud y la SDIS desarrolla un trabajo desde las localidades y en la publicación de la caja de herramientas “Gestión Social Integral: Estrategia para la implementar las políticas sociales que Bogotá necesita”. En esta caja de herramientas describe en el módulo conceptual que GSI es “una estrategia que permite gestionar políticas públicas para que los individuos y las poblaciones se realicen en lo social, desde y para la integralidad”142.

Esta GSI se plantea sobre cinco componentes básicos en su implementación:

El Territorio, como escenario social y político, es una construcción social que transciende el espacio físico e incluye lo humano, lo colectivo y lo cultural, será allí donde se realizan sueños, proyectos y acciones políticas.

El Trabajo Transectorial, como la capacidad de ordenar la interacción de las disciplinas de conocimiento (transdiciplinar), alrededor de una realidad problematizada (desde el enfoque de derechos con su triada indisociable -Universal, integral y equitativo) y recogiendo lo concreto de de la experiencia vital de las personas afectadas.

La Participación decisoria en las políticas públicas: Desde la GSI, participación desde espacios consultivos que parten de las instituciones y el aparato gubernamental hasta la acción protagónica y autónoma de la comunidad en las relaciones con el estado y la institucionalidad.

139 CONCEJO DE BOGOTÁ. Plan de Desarrollo Bogotá Positiva. Acuerdo 308. 2008. [Consultado 15-04-2010]. Disponible en:

<http://www.samuelalcalde.com/images/stories/audio/acuerdo.pdf>

140 Ibid., Artículos 4 al 7.

141 Corporación para la Salud Popular Grupo Guillermo Fergusson

142ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ INTEGRACIÓN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. Caja de Herramientas

Gestión Social Integral-Módulo Conceptual. 2009. p.16-22.



El Desarrollo de Capacidades: éstas deben conducir a unificar criterios de enfoques e intervención, tanto en los servidores públicos como en la comunidad y demás actores que participan en los territorios. Comprende componentes de formación y socialización de información, Investigación, comunicación, asistencia para el ajuste institucional y sistematización (sistematización entendida como la consolidación de sistemas de información para la GSI).

El Presupuesto necesario con participación social., entendidos como una herramienta que garantiza la participación de la comunidad por etapas en la conformación del presupuesto.

Este desarrollo conceptual tiene sus antecedentes claros en la estrategia promocional de calidad de vida y salud-EPCVYS incorporada en el plan de salud 2004-2012, y que de acuerdo a la misión, la estructura y capacidad de convocatoria de la Secretaría Distrital de Integración Social, pueden alcanzar mayor potencia desde la integralidad como Gestión Social Integral, el medio por el cual se pueden implementar las políticas públicas sociales para el mejoramiento de la calidad de vida*.

Desde la expedición de la Resolución 604 de 21 de mayo de 2010, el concepto de Gestión Social Integral se refiere en su artículo primero como “La Gestión Social Integral (GSI), es un modelo de gestión pública que promueve desde la lectura sistémica, crítica y comprensiva de las realidades del territorio y el estado de garantía de los derechos, la construcción de respuestas integrales sobre la base del desarrollo de capacidades, la transectorialidad, la participación social y comunitaria decisoria y el manejo eficiente de los recursos.”

La primera distinción en los dos conceptos presentados, el de la caja de herramientas (2009) y el de la Resolución 604 de 2010 es el paso de estrategia a modelo de gestión. Según el trabajo realizado por el grupo de modelos143 de la SDIS, un modelo es una propuesta metodológica de carácter multidisciplinario que da cuenta de la estructura conceptual y operativa que orienta las acciones para un fin determinado. En este sentido, la estrategia de GSI se presenta en este último desarrollo como una estructura de conceptos y operación para la gestión de las políticas públicas. Por otro lado, la connotación de estrategia que se le ha atribuido a la mayoría de los conceptos de GSI presentados hasta el momento, la ubica como un conjunto de herramientas articuladas para la gestión de políticas públicas.

La segunda diferencia esta en que explicita la ruta para la Gestión Social Integral, y como inicio de este modelo, le asigna atributos especiales a la lectura de realidades como el carácter sistémico y crítico, esto implica que debe cumplir con una narración que involucre todos los actores relevantes en función de explicar de forma completa e interrelacionada las realidades dentro de un territorio, y a su vez involucrar una mirada crítica144 en la cual se evalúe la evolución del sistema descrito de una posición inicial y final; Por otro lado, la lectura de necesidades se realiza desde el territorio, como escenario principal del análisis, centrando el análisis desde el estado de la garantía de los derechos. El

143 El grupo de modelos se creo con el objeto de definir los elementos conceptuales, metodológicos y operativos en el marco del enfoque de derechos, las políticas públicas sociales y la

estrategia de gestión social integral para la construcción de modelos que orienten la atención en los servicios sociales de la SDIS.


144 Una lectura crítica supone poder hacer una lectura objetiva de los datos o hechos que ofrece la realidad, pero también supone poder relacionar estos datos o hechos entre sí y entender

los vínculos que unen una cosa con otra.



concepto manejado desde 2009 y que se expresa en la caja de herramientas, es más sucinto y se ciñe a exponer la integralidad en cualquiera de los estadios en la que se encuentre.

En tercera instancia, el concepto presentado en 2010 especifica los componentes de GSI como la base de este modelo, a diferencia de 2009 en donde no se ejemplifica el papel de los componentes en la articulación de la estrategia.

Por lo anterior, la GSI en la Resolución 604 de 2010 explicita metodológicamente las acciones de planeación, por tanto puede configurarse como un modelo de gestión enfocado en la planeación estratégica de la implementación de las políticas. En este sentido, comparte con la EPCVYS el proceso metodológico de planeación estratégica en todas sus etapas, adicionando el ajuste de la oferta institucional145.

En la construcción conceptual oficial de GSI en la SDIS, expresada en la resolución, se presenta como objetivo de este modelo de gestión:

La Gestión Social Integral tiene por objetivo mejorar las condiciones de calidad de vida de la población en los territorios, a partir del diseño, implementación, gestión y seguimiento de las políticas públicas sociales que garanticen, promuevan y restablezcan los Derechos de los ciudadanos y ciudadanas, sobre la base del desarrollo de planes de acción transectorial por territorio, un sistema de protección integral de base territorial y una mayor efectividad de los recursos tanto Distritales como locales, privados y del tercer sector146.

Esto se complementa con el artículo tres en el cual establece como lineamientos conceptuales el enfoque de derechos, la matriz de núcleos de derechos y las políticas públicas sociales.

En el objetivo y lineamientos conceptúales se destaca cómo la GSI incorpora como propio el objeto de la misión de la SDIS; coincidiendo con el adelanto conceptual de GSI presentado en la versión 2009 en la caja de herramientas, el enfoque de derechos se presenta como el punto de partida para el análisis y reconocimiento de una deuda social que afecta la calidad de vida de las personas, con la intención de promover un debate político hacia la garantía de los derechos147. En este sentido, dentro del concepto de GSI como modelo de gestión se ratifica el enfoque dado en 2009, en cuanto a la garantía, promoción y restablecimiento de los derechos de los ciudadanos y ciudadanas como el objeto de las políticas públicas sociales.

De acuerdo al objetivo, la GSI al igual que la EPCVYS busca el mejoramiento de la calidad de vida a través de hacer efectivos los derechos como resultado de la implementación del proceso de planeación estratégica inmerso en la estrategia.

Los nombres de los componentes presentados por el desarrollo conceptual de la UT-Fergusson-Nuevo Arcoiris en el módulo conceptual de la caja de herramientas se muestran en evolución en la Resolución 604 de 2010 de SDIS, de la siguiente forma:

145 La Resolución 604 de 2010 explicita en su artículo 5 la ruta para el desarrollo de la estrategia así: 1. Sensibilización y construcción de acuerdos de sentido para el desarrollo de la

Gestión Social Integral. 2. Lectura de realidades por territorio. 3. Construcción de respuestas integrales. 4. Ajuste de la oferta institucional. 5. Monitoreo, seguimiento y evaluación.

146 SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL. 2010. Resolución 0604 de 21 de mayo de 2010: Por la cual se implementa la Gestión Social Integral en la Secretaría

Distrital de Integración Social. Artículo dos.

147 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ INTEGRACIÓN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. Op. Cit. P. 11.



Componentes GSI

Desarrollo Conceptual de GSI 2009148 Resolución 604/2010149

El Territorio, como escenario social y político.

Abordaje de la población en el territorio

El Trabajo Transectorial Trabajo Transectorial

La Participación decisoria en las políticas públicas.

Participación Decisoria en las políticas públicas.

El desarrollo de capacidades Desarrollo de Capacidades

El Presupuesto necesario con participación social

Presupuesto adecuado a las necesidades

Fuente: Construcción de la autora con relación a lo expuesto en la Caja de Herramientas, 2009 y Resolución 604/2010

La evolución de los componentes formalizados a través de la Resolución 604 de 2010 muestra un esfuerzo por delimitar el hacer en cada uno de los componentes, que son claramente componentes vistos desde la institucionalidad y que deben permear la implementación de las políticas dentro de sus planes de acción y modelos.

Estrategia Promocional de Equidad en Calidad de Vida como concreción de los derechos150.

Esta estrategia se retoma dentro de los elementos filosóficos, programáticos y de la gestión151 desde un enfoque radical de derechos en el cual se desarrolle la autonomía de los sujetos y los grupos152, y que va más allá de respuestas mitigatorias o contingentes. Esta estrategia incorpora la identificación de necesidades de calidad de vida hacia las necesidades asimiladas a derechos, buscando la garantía total y plena de éstos derechos.

Esta estrategia presenta las mismas esferas que la EPCVYS, pero hace mayor desarrollo en la autonomía, en donde esta esfera se entiende en tres planos: independencia funcional, la cual permite un desempeño en el marco de los estándares esperados para la vida productiva y relacional;

148 Ibid., p.16

149 SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL, Op. Cit. Artículo 4, p. 4.

150 Este concepto es una evolución de la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud.

151 MOLINA, Nancy; DE NEGRI, Armando. Elementos filosóficos, programáticos y de la gestión. En: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ-SECRETARÍA DISTRITAL DE

INTEGRACIÓN SOCIAL. El sector de integración social y la política social del distrito. Bogotá: 2009. p. 68

152 Este propósito se comparte con el perseguido en la EPCVS en los emprendimientos en salud de 2004 a 2007 en el Distrito Capital



autonomía social – económica en la cual se pueda contar con las condiciones de vida para el desarrollo pleno de sus potencialidades y finalmente la autonomía política, como emancipación política para tomar parte activa en las decisiones que afectan su vida cotidiana153.

Calidad de Vida

Dentro del Plan de Desarrollo154, la calidad de vida se ha abordado como un principio de política pública y de acción, en el cual el gobierno distrital propenderá por el mejoramiento de las condiciones de vida y por el bienestar de las bogotanas y bogotanos, buscando el equilibrio entre el incremento de la población, los recursos disponibles y la protección del medio ambiente, en el marco de la dinámica de los procesos de la urbanización y del progreso tecnológico.

En el desarrollo conceptual del Convenio Fergusson - Nuevo Arcoiris, Secretaría de Salud y la SDIS se ha interpretado la calidad de vida como el “grado de libertad con el cual se ha elegido el estilo y modo de vida personal, las prácticas sociales y espacios de participación política, la actividad laboral y cotidiana y la seguridad social a lo largo del ciclo vital. Es la satisfacción de las necesidades sociales, materiales y afectivas derivadas de los derechos. Comprende, además, los bienes y servicios a que tienen acceso los individuos y grupos sociales”.155

El concepto de Calidad de Vida se transforma en objetivo de carácter multidimensional en las políticas sociales, haciendo referencia a un concepto amplio e integral, de acuerdo a las apreciaciones de Amartya Sen156, y se planta como alternativa a lo que se entiende como “Sociedad de Abundancia”157.

En este sentido, fija a los ciudadanos en situación de análisis de su propia situación, buscando respuesta estructural a sus necesidades. De esta forma, la gestión cambia su horizonte y debe desplegarse a una integralidad en sus respuestas, debido a que no trata problemas puntuales, sino situaciones estructurales, incidiendo efectivamente en los determinantes sociales de la calidad de vida.

Los determinantes sociales como elementos de análisis de una situación, implica realizar una lectura compleja de la realidad en la que es posible reconocer que las causas profundas de un problema son de carácter estructural (político, económico, social, cultural).

Finalmente, este concepto es incorporado como línea orientadora general para la acción de gobierno en el plan de desarrollo 2008-2012, y se expone la calidad de vida como satisfacción de necesidades sociales, orientadas hacia el desarrollo de la autonomía. Esta denominación implica que se orienta al “abordaje de la calidad de vida como un continuo a lo largo de del ciclo vital y el ejercicio analítico orientado a comprender las determinaciones sociales de la misma en todas sus etapas, procesos y

153 Ibid, p. 59.

154 Artículo 2, numeral 12 del Plan de Desarrollo Bogotá Positiva. Acuerdo 308 de 2008 del Concejo de Bogotá.

155 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ INTEGRACIÓN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. Reflexiones Sobre

Calidad De Vida, Participación De Las Personas Y Las Familias Y Su Relación Con La GSI. Documento de trabajo, no publicado. 2009. p, 1.

156 Ibid., p. 2.

157 Sociedad de abundancia se entiende cuando el promedio de medios de bienestar que la gente posee (PIB), excede el costo per cápita de la canasta normativa de bienes y servicios

básicos, y por tanto, es una sociedad que tiene las bases materiales para superar la pobreza. (Desai, Sen,Boltvinik, 1998;Pg. 55)



contextos”158.

Este concepto hace explícito que las necesidades sociales como:

Todos aquellos ámbitos esenciales para alcanzar individual o colectivamente una plena condición de calidad de vida y salud, y que garantizadas como derechos sociales, deben ser el principal objeto de respuesta por parte de los entes que tienen a su cargo la función pública, respondiendo de manera universal, suficiente, equitativa y permanente a las causas y determinantes que provoquen su negación o defecto, participando la sociedad como actor protagónico en su desarrollo, con poder real par intervenir en las decisiones de manera corresponsable159.

En este desarrollo de la calidad de vida, se presenta una clara distinción con respecto a la focalización de las poblaciones que son sujeto de análisis e intervención, en este sentido, despliega el concepto de Fragilidad Social160 contrapuesto al de vulnerabilidad161. Esta fragilidad se propone para que a partir de esta identificación se diseñen políticas de respuesta integral diferenciada, para la reducción de esta fragilidad.

De esta forma, la calidad de vida es incluida como un concepto que responde de forma integral a través de políticas y atacando las causas estructurales de la deuda social, de este modo garantizando progresivamente los derechos desde la autonomía de las personas y comunidades.

Pobreza y Calidad de Vida

La pobreza es entendida como la violación masiva y total de los derechos162, por tanto, el mejoramiento de la calidad de vida se da en la medida que se garantizan los derechos. En este sentido, dentro de la GSI, el análisis implica la acción transectorial con decisiones que estén a favor de la dignidad, el bienestar, y la justicia respecto al tema de las condiciones de vida163.

Universalidad

Este concepto se explica desde los principios organizacionales de SDIS para el desarrollo del plan estratégico 2008-2012, el cual la define como el principio el cual “propende por la realización para todas las personas sin distinción, de los Derechos Humanos consagrados en los tratados y acuerdos internacionales suscritos por Colombia, en la constitución y las leyes nacionales”164.

Lo anterior desprende que la acción política de la SDIS en el plan de desarrollo, y por ende de la estrategia para la realización del mismo, es garantizar los derechos humanos para todos y todas, en 158 Op. Cit . ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ-SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL. (2009)

159 Ibidem

160 La fragilidad social se define como una condición de menor posibilidad de desarrollo o de mayor probabilidad de daño. Es una condición estructural de diferenciación social

injustificada que define distintas condiciones frente al desarrollo humano, la salud, la enfermedad y la muerte. Ibid, p, 71-77.

161 La vulnerabilidad es el pilar de la focalización y se utiliza para focalizar los grupos que se encuentran en peor condición, expresado de forma excepcional, desconociendo las

condiciones estructurales de diferenciación social. Ibidem.

162 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ INTEGRACIÓN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. 2009b. Op. Cit. p. 5.

163 Ibidem

164 RIOS, Mercedes del Carmen; VELÁSQUEZ, Olga. Plan estratégico 2008-2012. En: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ-SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN

SOCIAL. El sector de integración social y la política social del distrito. Bogotá: 2009. p. 112-113



este sentido, aborda el mejoramiento de la calidad de vida a través de la gestión de políticas que respondan de manera integral y eliminen las causas estructurales de la diferenciación social injustificada.

Integralidad

El concepto de integralidad dentro de la GSI se aborda como el opuesto a fragmentación de los problemas, es decir, la integralidad se trabaja como una capacidad de abordar los problemas y las respuestas desde varias categorías sin desconocer las particularidades y desde el enfoque de derechos165.

La integralidad se presenta en conceptos precedentes como el de APS, y muestra desde esta lógica una articulación de actores, acciones y recursos tanto en la interpretación de la realidad como en la construcción de respuestas.

Descentralización

Los procesos de desconcentración y descentralización son importantes en la efectividad de la gestión de la “política social” y a la construcción social de los territorios de las localidades en Bogotá. Esta descentralización promueve la presencia local desde la institucionalidad, que desde su hacer es quien opera las políticas públicas. En este sentido, la descentralización contribuye a que el estado aborde la gestión de la política social desde un enfoque territorial y poblacional166.

En la administración “Bogotá Positiva”, el plan de desarrollo ha mostrado la descentralización como el quinto de sus objetivos estructurantes, en el cual se pretende que la descentralización territorial se de acorde con las necesidades de los territorios. De esta forma, construir una ciudad con alcaldías locales autónomas administrativamente y articuladas con el nivel central, competencias claras, y consolidadas institucionalmente en el marco de un enfoque de desconcentración167.

Como parte del cumplimiento de uno de los propósitos del objetivo estructurante de descentralización, se ha emitido el Decreto 101 de 2010, en el cual definen las funciones de las Alcaldías Locales y delegan facultades de contratación a estas alcaldías, por tanto, se les faculta la contratación, ordenación del gasto y pagos de los Fondos de Desarrollo Local168.

Con respecto a la territorialización, los recursos del Fondo de Desarrollo Local tendrán un anexo técnico en el cual se especifique la inversión, de acuerdo a los lineamientos de la Secretaría de Planeación y de Gobierno169. En este sentido no se hace claro cómo es el proceso de participación de

165 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ INTEGRACIÓN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. “La Gestión Social

Integral, hacia una conceptualización”. Documento de trabajo, no publicado, 2009 c. P. 10.

166 Ibid., p, 3.

167 CONCEJO DE BOGOTÁ. Op. Cit

168 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ. Decreto 101: “Por el cual se fortalece institucionalmente a las alcaldías locales, se fortalece el esquema de gestión territorial de las entidades

distritales en las localidades, se desarrollan instrumentos para una mejor gestión administrativa y se determinan otras disposiciones”. Marzo 11. 2010. Artículos 2 al 8.

169 Ibid, Artículo 9, 14.




la comunidad en la priorización y asignación de estos recursos locales, por tanto, si bien se le han atribuido responsabilidades de contratación a las alcaldías locales, no es claro cómo se distribuirán con respecto al territorio estos recursos, ni desde las alcaldías locales ni desde las secretarías responsables de los lineamientos de inversión.

La participación en el Decreto 101 de 2010, esta desarrollada en el artículo 17, y se ciñe a la participación como control social, en sistemas de seguimiento y evaluación de la gestión local. Por tanto, si bien la descentralización busca fortalecer la acción de la estrategia de gestión social integral, y es además puesta a nivel de un macroproceso distrital necesario para lograr mayor desarrollo de GSI*, los desarrollos actuales en la normatividad denotan aún una participación desde el control social. En este marco, dista de la participación decisoria, que es el sentido del componente de la GSI; si bien es un adelanto en el tema de descentralización, aún se requiere mayor desarrollo de este macroproceso.

Participación

El Artículo 270 de la Constitución Política de Colombia faculta a la ciudadanía para que intervenga activamente en el control de la gestión pública al establecer: "La Ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados".

A pesar de que la Constitución Política de 1991 hace posible el derecho a la participación ciudadana mediante la creación de múltiples mecanismos de participación, Velásquez y González identifican en el 2003 aproximadamente 43 distintas instancias de participación, encuentran que aunque la Constitución facilitó los avances, la reglamentación subsiguiente limitó la participación a la consulta, la información o el control, pero no incentivó la participación en la toma de decisiones principalmente relacionadas con la incidencia en el presupuesto o la gestión del desarrollo170.

En el orden del Distrito Capital, éste expide el Decreto 448 de 2007, el cual crea y estructura el sistema distrital de participación ciudadana; El decreto establece al IDPAC171 (Instituto Distrital para la Participación y la Acción Comunal), dependencia de la Secretaría de Gobierno, y que se encarga de atender, gestionar y coordinar este sistema, que atraviesa toda la administración en lo distrital y en lo local.

El sistema distrital de participación ciudadana establece como componentes del sistema a las entidades de participación y las entidades públicas distritales, formas de organización y movilización ciudadana172 y los espacios de articulación173. Es importante resaltar que este Decreto estableció el

170 Velásquez, Fabio; González, Esperanza. ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia?, Fundación Corona, Fundación Social, Foro Nacional por Colombia, Banco

Mundial, CIDER - Universidad de Los Andes, Corporación Región, Viva la Ciudadanía, Transparencia por Colombia, Fundación Corona, Bogotá, 2003. p. 13

171 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ. Decreto 448 de 2007: “Por el cual se crea y estructura el sistema distrital de participación ciudadana. Septiembre 28. Artículo 15. 2007.

[consultado 31-05-10] Disponible en:< http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=26865>

172 En este Decreto se define Formas de organización y movilización ciudadana, como el conjunto de organizaciones sociales, comunitarias, gremiales, poblacionales, territoriales y

sectoriales, redes, asociaciones, alianzas - temporales y permanentes - existentes a nivel distrital, local sectorial y poblacional, que representan a la comunidad del Distrito Capital y sus

localidades en la deliberación, concertación, decisión, evaluación, seguimiento y control social a las política públicas y a las actuaciones de las autoridades de gobierno.



espacio cívico distrital de participación174, establecido como zona autónoma de convergencia de instancias, en el cual se proponen estrategias y metodologías para la deliberación, concertación, evaluación, seguimiento y control social a la política pública que en materia de participación se formulen y ejecuten en el Distrito Capital. El Espacio Cívico Distrital de Participación actuará en estrecha coordinación con los subsistemas locales de participación ciudadana y con los otros sistemas en los aspectos relacionados con su naturaleza, así como con los sistemas regionales y nacionales existentes.

La construcción de este decreto de participación llevó seis años de trabajo al Distrito Capital, y pese a esto, no logró resolver el problema de la democracia175, pero es un macroproceso clave distrital para la ejecución de la estrategia GSI, al igual que la descentralización y los presupuestos participativos*.

La Participación se enuncia como parte constitutiva del objetivo del plan de desarrollo Bogotá Positiva,176 en el cual se expone como un proceso permanente para la construcción de ciudad. De igual forma, es uno de los siete objetivos estructurantes de este plan, y sus propósitos y estrategias son expuestos en el capítulo cuatro. Como objetivo estructurante se plantea la participación de las diferentes poblaciones para la incidencia en la definición, ejecución y seguimiento de las políticas públicas, directamente o a través de sus representantes y organizaciones, haciéndose corresponsables del desarrollo integral de la ciudad177.

Dentro de los programas propuestos en el plan de desarrollo Bogotá Positiva para el logro de los propósitos de participación como objetivo estructurante, se expone “Organizaciones y Redes Sociales”, el cual tiene como propósito el “promover la articulación entre las instancias de participación y las organizaciones, y mejorar la capacidad técnica de las redes sociales locales y distritales, con el fin de contribuir al fortalecimiento del capital social y la construcción colectiva de la ciudad, generando inclusión de los grupos poblacionales, sectoriales y etarios"178. En este sentido, se crea en SDIS el Proyecto 504 “participación y redes sociales”.

El proyecto de participación y redes sociales estipula como objetivo el “Garantizar las condiciones para la democracia participativa en los contextos complejos del territorio desde la diversidad, la multiculturalidad; reconociendo y promoviendo los saberes individuales y colectivos, la asociatividad, la articulación en red, y a partir de ellas, participar en la implementación de la Gestión Social Integral incidiendo en la construcción de bien común y la garantía de los derechos”179

173 Para los espacios de articulación, el Decreto 448 de 2007 estableció: lugares en los cuales las entidades públicas y los actores sociales se encuentran para informarse, deliberar y

concertar políticas públicas o temas de interés para autoridades, ciudadanos y ciudadanas. Son partes articuladoras del sistema la Comisión Intersectorial de Participación, los Espacios

Cívicos de Encuentros, las mesas de concertación, las asambleas ciudadanas de participación, los subsistemas locales de participación ciudadana, foros, congresos y espacios virtuales, que

permiten concertar y definir las agendas, políticas y fines del sistema, y darlos a conocer a sus miembros y a la ciudadanía en general.

174 Ibid, Artículo 17.

175 Democracia entendida como generar una participación desde la dinámica comunitaria y social, dada como una expresión de su autonomía, según los desarrollos conceptuales de GSI

en el 2009 en SDIS.


176 CONCEJO DE BOGOTA. Op. Cit. Artículo 1.

177 Ibid, Artículo 16.

178 Ibid, Artículo 19, numeral 2.

179 SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL- DIRECCIÓN TERRITORIAL. PROYECTO 504 Participación Y Redes Sociales Para Escuchar Las Voces Rurales

Y Urbanas Para La Restitución Y Garantía De Los Derechos. 2008- 2012. 2008. p. 17



En la formulación del mencionado proyecto se pretende aportar a la implementación de la estrategia de GSI e incrementar las capacidades de los miembros de las redes sociales en busca de la autonomía de las organizaciones y de los individuos en función de mejorar la participación desde los territorios.

El fundamento del concepto de participación se ha dado en GSI como componente de esta estrategia, y su alcance se enmarca desde los espacios consultivos de las instituciones y el aparato gubernamental hasta la acción protagónica y autónoma de la comunidad en las relaciones con el estado y la institucionalidad, en la búsqueda de hacer efectivos los derechos fundamentales de los individuos180.

Este concepto de participación dentro de la caja de herramientas hace unas precisiones con respecto a que participación va mucho más allá de elegir y ser elegido, y da especial relevancia a la concreción de la socialización de la política, entendida como participar en la toma de decisiones desde el ejercicio de la autonomía de los individuos capaz de construir y transformar la sociedad.

Desde la GSI, como estrategia, la construcción de democracia significa a generar una participación desde la dinámica comunitaria y social, dada como una expresión de su autonomía, con característica consensual o delegatoria, que permita la negociación de los actores, la construcción de ciudadanía en la exigencia y ejercicio de los derechos de cada una de las personas, utilizando las potencialidades de las capacidades de la comunidad. Esto con una participación del estado desde la estrategia promocional de calidad de vida y salud con equidad, solidaridad y autonomía181.

Como se nota, la construcción de participación trata de fortalecer la dinámica comunitaria hacia la decisión, partiendo de la autonomía, sin embargo, se enmarca una tensión conceptual entre el uso principal que es la socialización de la política y el uso de las potencialidades de la comunidad, lo cual establecería no solo espacios institucionales para la participación sino iniciativas comunitarias que les permitiera abordar sus realidades dentro de los territorios con el desarrollo de autonomía en las dimensiones personal y de comunidad.

A pesar de lo descrito en el párrafo anterior, documentos soporte sobre el marco conceptual de GSI como estrategia, insisten en que a la GSI le interesa la participación que alcance niveles de decisión sobre políticas y proyectos182.

Trabajo Transectorial

Transectorialidad es definida como “la capacidad de ordenar la interacción de las disciplinas de conocimiento (transdisciplinar), alrededor de una realidad problematizada (desde el enfoque de derechos con su triada indisociable- universal, integral y equitativo), y recogiendo lo concreto de la experiencia vital de las personas afectadas”183.

Es importante hacer la distinción de intersectorialidad y transectorialidad, el primer concepto hace 180 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ INTEGRACIÓN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS, 2009a. Op. Cit. p. 19.

181 Ibid., p. 20.

182 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ INTEGRACIÓN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. “La participación y la

gestión social integral”. Documento de trabajo, no publicado. 2009 d, p.1.

183 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ INTEGRACIÓN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. 2009 a. Op. Cit. p. 18-19.



referencia a trabajar conjuntamente entre sectores; Por otro lado, la transectorialidad implica un entendimiento concertado y sistémico de los problemas y las situaciones, lo cual permite la construcción concertada de las respuestas. En este entendido, la transectorialidad se utiliza como una estrategia en si misma, que desde los territorios permite la observación de la realidad y la construcción de respuestas de una forma holística, con intención de asegurar la integralidad de las respuestas.

Territorio

El concepto de territorio se ha ido construyendo desde hace varios años en el Distrito Capital; Éstos adelantos hacen posible que la GSI pueda ejecutarse a través de su mirada de territorios**.

Ya en el 2008, y teniendo en cuenta los adelantos en el tema de territorio, en el proceso de conceptualización de GSI como estrategia, el territorio es definido como “una construcción social que trasciende el espacio físico e incluye lo humano, lo colectivo y lo cultural; será allí donde se realizan sueños, proyectos y acciones políticas”.184

El territorio, como una construcción social, implica una relación muy cercana con los conceptos de participación, teniendo en cuenta que el territorio es el que define los actores que participan dentro de la implementación de la política, a su vez establece qué sectores deben ser parte de las soluciones integrales y es desde el territorio que se identifican y potencian el desarrollo de las capacidades individuales y comunitarias. Sin embargo, el territorio se plantea como la unidad fundamental del análisis, a través de la construcción de la lectura de necesidades, y de esa forma, es la unidad esencial para la intervención, al ser el territorio el que defina la lógica de las respuestas integrales.

El desarrollo del concepto, implica que el “territorio” se enfoca en el contexto socio-espacial-ambiental inmediato, para tratar de explicar como el conjunto imbricado de fenómenos y factores que lo conforman, interactúan e inciden en la existencia individual y colectiva de sus habitantes185.

En la unión del concepto de territorio con el de Gestión Social Integral en el módulo conceptual de la caja de herramientas presenta una mirada de proceso para la GSI, que tiene por objeto generar un profundo conocimiento de la relación entre individuos y los espacios públicos. Esta contraposición de la mirada de GSI de estrategia a la de proceso dentro del territorio, hace que GSI se desdoble para lograr el conocimiento de las relaciones de los actores, esto es coincidente con la construcción de GSI dentro de la estrategia de APS, en donde, este proceso hace que se conozcan las interacciones de los actores clave dentro del territorio.

La GSI ha definido el territorio como lo definió en su momento la EPCVYS, y lo ubica como el entramado que define el estado de garantía de los derechos y sobre el cual se evalúa la deuda social y se construyen las respuestas integrales.

184 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ INTEGRACIÓN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. 2009 a. Op. Cit. p. 16.

** ENTREVISTA con Luz Marina Rozo, asesora de Subsecretaría de SDIS, 29 de abril de 2010

185 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ INTEGRACIÓN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. “La (R) Evolución Del

Concepto Territorio Y Su Relación Con La Gestión Social Integral”. Documento de trabajo, no publicado, 2009 e. p, 2



Para la SDIS se han definido 87 territorios sociales en su ejercicio de identificar territorios sociales dentro de las localidades, aquí se ve la limitación en la definición de los mismos, el entramado tiene por unidad de análisis la localidad no se parte del territorio independientemente de la localidad en la cual se ubique.

Desarrollo de Capacidades

Este componente esta encaminado a unificar conceptos tanto de los servidores públicos como el de la comunidad, y hace necesario los dispositivos de trabajo como son186:

Formación: Formación y socialización de la información en relación a las situaciones problemáticas.

Investigación: Realización de estudios para profundizar en la comprensión de las causas y manifestaciones concretas de los problemas y de la realización de respuestas integrales. Se pretende por esta vía el fortalecimiento de la autonomía y se propende por el uso de la investigación- acción –participativa para reconocer la voz de los sujetos en el contexto específico.

Comunicación: Se presenta como estrategia para promover el trabajo articulado en lo institucional como en lo social. Las herramientas que muestran están desde el ámbito de los medios masivos de comunicación.

Acceso a las respuestas de los servidores públicos de bienestar: Comprende los programas integrales para atender a poblaciones prioritarias en relación con el ejercicio, prevención, atención y restitución de derechos.

Asistencia para el ajuste institucional: Esta dirigido a las instituciones de tal forma que esta estrategia asegure la respuesta del estado frente a las problemáticas que se aborden.

Sistematización como elemento central de la GSI: también esta dirigido al desarrollo de la capacidad institucional. Se trata de la consolidación de sistemas de información para la Gestión Social Integral, el cual permite hacer seguimiento a los problemas en los diferentes territorios hacia el reconocimiento de las inequidades en sus causas y consecuencias.

El desarrollo de capacidades esta enfocado a los medios por los cuales circula el conocimiento, no es evidente el desarrollo de capacidades para la formación de redes, de la inclusión más extensiva del análisis de contexto y por tanto, hacer más explícita la forma en que se articula con los componentes de territorio187, participación y transectorialidad.

186 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ INTEGRACIÓN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. 2009 a. Op. Cit. p, 21.

187 La interacción con el territorio se hace desde la investigación- acción a través de la cartografía social, de acuerdo a lo que expone el módulo de comunicación de la caja de

herramientas.



Presupuestos Adecuados

La estrategia de GSI demanda que se consoliden los recursos para las acciones en los territorios, se busca fomentar el debate público de la captación y distribución de los recursos de la ciudad, en especial los asignados a la política social188. El ideal de este componente es poder llegar a los presupuestos participativos, sin embargo, este es uno de los macroprocesos clave que requiere de gran desarrollo*, toda vez que depende de un fuerte proceso de descentralización, de una participación decisoria y de un alto grado de autonomía de los ciudadanos y ciudadanas y de la comunidad.

La construcción de presupuestos adecuados ostenta desafíos técnicos y políticos a las entidades, teniendo en cuenta las asimetrías de poder como el recaudo y distribución de los recursos y las deficiencias en la información189.

Dentro del distrito, se ha iniciado en presupuestos adecuados en unos temas específicos como son, entre otros: Parques y vías, Seguridad Económica, Seguridad en términos de violencia, Infraestructura y Educación en el tema de calidad, énfasis en acceso a continuidad técnica y universitaria*.

A pesar de lo anterior, la asignación presupuestal dentro de la Administración Distrital esta limitada a las metas del plan de desarrollo, que no necesariamente están en concordancia con el resultado de los procesos de la GSI.

188 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ INTEGRACIÓN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. 2009 a.Op. Cit, p, 22.


189 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ INTEGRACIÓN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. “Informe Final Línea

Base”. Documento de trabajo, no publicado, 2009 f. P.36




4.2.1 Acciones De Implementación 2008 - 2010

La GSI ha establecido para su operación el siguiente proceso:

Proceso de posicionamiento de la estrategia GSI 2008-2009

Fuente: Construcción de la autora desde el documento de sensibilización y aprestamiento local en el marco del proceso metodológico de la estrategia de gestión social en las 20 localidades190.

La implementación de la GSI se adoptó desde un proceso de asistencia técnica y asesoría permanente, el cual permite la transformación de los conceptos y las dinámicas sociales. La metodología se desarrolla así:

Plantear el marco: El enfoque de los derechos, la visibilización de poblaciones invisibles y la articulación entre sectores para conformar equipos de trabajo desde una mirada más compleja hacia el mejoramiento de la calidad de vida

Construcción de la línea base:

o Aprestamiento interno del equipo de gestores y promotores del convenio: jornadas de capacitación en torno a los ejes conceptuales de tal forma que les permitiera tener las herramientas necesarias para aportar en cada uno de los procesos locales.

o Diseño de línea de Base para establecer el estado del proceso local, entorno a experiencias de GSI, específicamente en cada uno de los componentes. (entrevistas,

190 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ INTEGRACIÓN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. “Sensibilización y

aprestamiento local en el marco del proceso metodológico de la estrategia de gestión social en las 20 localidades”. Documento de trabajo, no publicado, 2009 g. p. 3 a 6.



grupos focales, recorridos o talleres de recolección de información que permitiera reconocer el estado en cada localidad).

o Cada uno de los y las gestores del convenio acopio de gran cantidad de información (planes de desarrollo, diagnósticos locales, fichas de caracterización, mapas, etc.)

Aprestamiento conceptual: crear consenso alrededor de los conceptos de calidad de vida, territorios, etapas del ciclo vital, perspectiva de derechos, perspectiva diferencial de género, etnia y discapacidad y transectorialidad.

Aprestamiento operativo: Orientación del que hacer institucional con la estructura de un taller permanente que definía cuatro procesos para el posicionamiento de la estrategia de gestión social integral:

o Primer momento: Sensibilización y consenso para el desarrollo de la GSI

o Momento dos: Lectura de las necesidades sociales

o Momento tres: Diseño integral de respuestas

o Momento cuatro: Gestión Social Necesaria191.

Otros emprendimientos en implementación, desde la participación, y en el sector de integración social, la Corporación Nuevo Arco Iris estableció un convenio de cooperación con el Instituto Distrital para la Participación y la Acción Comunal -IDPAC- con el fin de implementar el proyecto "Fortalecimiento a la Gestión Social Integral desde el enfoque de la participación y las redes sociales, como expresión del desarrollo local y distrital, en coherencia con el Plan de Desarrollo Distrital Bogota Positiva"192.

Hasta el momento, las iniciativas de implementación han estado ligadas en SDIS al desarrollo del convenio SDIS- SDS- UT Guillermo Fergusson, Corporación Nuevo Arco Iris, y en esta dirección a la formalización de la GSI desde la institucionalidad, siendo instrumento de ello la Resolución SDIS 604 de 2010, en la cual establece las competencias en las áreas de la entidad con respecto a GSI y los tiempos estimados para tareas necesarias en la consolidación de la implementación.

La estrategia empieza a dar cuenta de sus resultados a través de formatos, y en un primer análisis cuantitativo de las respuestas integrales y de las agendas territoriales disponibles de las realizadas en 2010 se encuentran los siguientes datos193:

Hay 137 estrategias en todas las localidades registradas

Los derechos que tienen adjuntas estrategias son:

o Seguridad: 35 de 137 estrategias

191 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ INTEGRACIÓN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. Caja de Herramientas

Gestión Social Integral-Módulo Metodológico. 2009 h.

192 El convenio se desarrolla en las 20 localidades del Distrito Capital y en ocho microterritorios previamente definidos, donde el resultado será la construcción de Agendas de Desarrollo

Territorial, replicables en el resto de las localidades, posicionando la Gestión Social Integral a nivel distrital, local y micro territorial. [Consultado 15-04-2010] Disponible en:

<http://www.nuevoarcoiris.org.co/sac/?q=node/374>

193 Esta revisión la realiza al autora con relación al trabajo de definición de los indicadores de impacto de la estrategia GSI en el marco del Convenio 2896 de 2010 entre la SDIS-PUJ.



o Trabajo: 32 de 137 estrategias

o Ambiente sano: 18 de 137 estrategias

o Cultura: 9 de 137 estrategias

o Salud: 9 de 137 estrategias

o Educación: 7 de 137 estrategias

o Seguridad económica: 6 de 137 estrategias

o Recreación y deporte: 4 de 137 estrategias

o Alimentación y nutrición: 4 de 137 estrategias

o Movilidad, Participación, Vivienda: cada derecho con 2 estrategias de 137

o Espacio público e información: cada uno de ellos con 1 estrategia de 137

En la anterior fotografía de las respuestas integrales y agendas territoriales abordadas194 es importante señalar que el formato en el cual se registra el ejercicio no da cuenta de la transectorialidad, toda vez que se enumeran acciones aisladas por cada uno de los tres sectores y no señala la articulación de los actores. Lo anterior sugiere trabajar en indicadores que den cuenta de la eficiencia de los procesos y del alcances de los componentes de la GSI, en síntesis de describir la realidad en la implementación de la estrategia.


La GSI en el periodo 2008-2010 es la estrategia para la consecución del objetivo estructurante de la Ciudad de Derechos en el Plan de Desarrollo Bogotá Positiva. Con esta apuesta política, la SDIS emprendió un trabajo de formación para crear acuerdos sobre los conceptos fundamentales, de la mano de la Unión Temporal Guillermo Fergusson-Corporación Nuevo Arcoiris, iniciativa que realizó trabajos previos en el sector salud sobre la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud dentro de la localidad de Suba en el periodo de 2004-2007.

Si bien es cierto se reconocen algunos desarrollos de la GSI en el sector salud, es en el sector de Integración Social donde se realza ésta desde el enfoque de derechos, reforzando la integralidad de las respuestas dadas a través de la política social con el propósito central de mejorar la calidad de vida.

La GSI, la EPCVYS y la APS conviven en la Administración Distrital desde 2004 en diferentes formas y principalmente como estrategias destinadas a cambiar de forma estructural las problemáticas, superando la definición de pobreza y emancipando a la persona como parte decisoria de su vida, ejerciendo su autonomía, bien desde la salud195 o desde los problemas sociales.

Sin embargo, a pesar de la intencionalidad de las estrategias, la evidencia documental sobre la

194 Este ejercicio es a manera de prueba y no es parte de un proceso de investigación, por tanto sus resultados no pueden generalizarse en torno a la implementación de la estrategia GSI.

195 Se recuerda que la definición de salud del Plan de Salud Distrital define esta como una construcción social.



implementación y las normas existentes en la Administración Distrital y en la nación hacen que éstas estrategias se limiten en su actuar por el bajo desarrollo en macroprocesos distritales como la participación y la descentralización. Lo anterior muestra la tensión entre la intencionalidad de los discursos expuestos en las estrategias y la forma en que se administran los recursos distritales, pues existe un rompimiento en la implementación de las políticas a través de las estrategias expuestas y la manera real de implementar las políticas que es a través del cumplimiento de unas metas expuestas en un plan de desarrollo.

Después de más de dos años de conceptualización e implementación, se nota en GSI una evolución conceptual de estrategia a modelo de gestión, con varios retos a superar como:

El tránsito de la intersectorialidad a la transectorialidad, es decir, pasar de la coordinación de acciones entre sectores que actualmente se cristaliza en las respuestas integrales en la GSI e ir hacia un entendimiento concertado y sistémico de los problemas y las situaciones; implica abordar desde las lecturas de realidades el presupuesto y no como tradicionalmente la organización presupuestal lo obliga que es tener un plan de desarrollo, unas metas dentro de este y la asignación de presupuesto con respecto a estas metas. En este sentido el desarrollo de las respuestas integrales y de las agendas se limita por la variable presupuesto en cada uno de los sectores.

Abordar los territorios por localidades a consolidar el territorio como tejido social y desde éste interpretar las realidades. Actualmente la delimitación de los territorios esta condicionada por la localidad en donde se encuentren y van muy ligados a las UPZ ya definidas, muchos de los territorios son unión de UPZ´s y en las localidades de Barrios Unidos, Bosa y Mártires los territorios sociales son totalmente coincidentes con las UPZ´s.

Conformar individuos autónomos que hagan uso de su derecho a participar y con el desarrollo de capacidades suficientes para interactuar de forma efectiva en la construcción de ciudad. En las respuestas integrales abordadas la definición de los núcleos problemáticos son problemáticas muy puntuales y no se nota un análisis de los problemas estructurales196. En este punto la documentación disponible de la estrategia no nota mayores desarrollos conceptuales.

Construcción de respuestas integrales soportadas en presupuestos adecuados en busca de la consecución de un proceso de presupuestos participativos. En donde se requiere una gran reforma que permita dar mayor alcance a las respuestas integrales.

Si bien se ha notado un desarrollo conceptual fuerte, los interrogantes que se abren están en relación con la implementación, acerca de cómo se ha incorporado el discurso institucional de GSI en la gestión de política y en especial, en la concepción y práctica de interpretación del territorio como unidad fundamental de análisis dentro de las localidades.

Finalmente, durante este período se evidencia un esfuerzo de articulación institucional, que refuerza 196 Este es parte del mismo análisis del ejercicio descrito en el último numeral de este capítulo, por tanto tiene las mismas limitantes para generalizarlo en toda la GSI, y tiene la validez

solo para las respuestas integrales analizadas.



un trabajo interinstitucional mas no transectorialidad, y que sin embargo se presenta de forma coherente sin negar sus orígenes desde el sector de salud y aprovechando iniciativas previas desarrolladas por la SDIS en aspectos como la desconcentración, el abordaje del territorio y la gestión social.



5. CONCLUSIONES

La Estrategia de Gestión Social Integral ha sido utilizada desde el 2004 para la implementación de las políticas sociales, las cuales se han orientado al mejoramiento del bienestar de la población o al mejoramiento de la calidad de vida.

En este sentido, el concepto de pobreza ha sido uno de los parámetros de referencia para la construcción de política social. En el periodo anterior a 2003, se destaca la pobreza como una situación marginal, percibida como insatisfacción de las necesidades básicas, como incapacidad de capital social o como inhabilidad de los pobres para tener un mínimo de consumo, por tanto la pobreza se denota en la periferia de la sociedad. El anterior enfoque hace que la política social se centre en el asistencialismo a esta población pobre y marginal, desconociendo posibles fallas estructurales de la sociedad.

En el período 2004 al 2006, la pobreza se define como una situación estructural en la cual se cierran oportunidades a la población que se encuentra en esta condición, lo que conlleva a que desde la política social se dé especial atención, a través de la asistencia social, a aquella población considerada vulnerable

Como consecuencia de lo anterior, la GSI mostró dos desarrollos en el período comprendido entre 2004 y 2007; uno enmarcado desde la participación comunitaria, en el cual la estrategia es utilizada como medio para acercar las comunidades al ejercicio de la gobernabilidad en la ejecución de las políticas sociales. Se destaca aquí el manejo de la participación como eje central de esta estrategia, y de una visión sistémica que sustenta las propiedades emergentes de la comunidad.

El otro desarrollo es presentado como la posibilidad de hacer más eficiente la administración pública como mecanismo para erradicar la pobreza y la exclusión, en el marco de la descentralización del Distrito y la desconcentración de los servicios sociales de la SDIS; incorporando los conceptos de territorialidad y desarrollo local.

Desde la puesta en marcha del plan de desarrollo Bogotá Positiva, la pobreza es presentada como la violación masiva y total de los derechos y se busca el mejoramiento de la calidad de vida. La pobreza es presentada como una condición estructural de la sociedad y se debe abordar de forma sistémica; esta visión permite pasar de un enfoque de focalización de la población sujeto de las políticas sociales, paradigma predominante en el planteamiento de política social en el Distrito hasta 2007, a un enfoque de universalidad, vigente en la política social del gobierno nacional.

Se destaca que la GSI antes de 2003 aún cuando no se presenta como estrategia, existen desarrollos en algunos conceptos equiparables a los de la GSI, en especial el de Abordaje de la población en el territorio y la Participación Decisoria en las políticas públicas, de acuerdo al mandato constitucional en relación con el desarrollo de la autonomía local y la democracia participativa. Como se evidencia en los procesos de descentralización en la Administración Distrital y en el DABS.

Dicha descentralización en el Distrito inicia con la división por localidades y la administración, bastante limitada de cada una de ellas por autoridades locales, hacia una delegación de facultades de



contratación y ordenación del gasto de los Fondos de Desarrollo Local por parte de las Alcaldías Locales, este último logro a partir del Decreto 101 de 2010. En este particular, el Distrito trabaja en la articulación de las autoridades locales con las autoridades centrales y en unir en procesos de participación coherente de las personas y las comunidades., En este punto es necesario hacer la salvedad de que sólo se llega a la participación como control social.

En los discursos precedentes de la Gestión Social Integral en la SDIS se destacan dos vertientes principales:

Las iniciativas institucionales enfocadas desde el territorio y el desarrollo local por un lado y por el otro desde la participación comunitaria.

Los emprendimientos del sector salud, como discurso base para los desarrollos institucionales de GSI desde el 2008, en donde se destaca un desarrollo conceptual fuerte fundado en la garantía de los derechos de las ciudadanas y ciudadanos y en una concepción sistémica de la estrategia y sus componentes. La formalidad de estos desarrollos y sus avances se ha acogido a través de la Resolución 604 de 2010: “por la cual se implementa la Gestión Social Integral en la Secretaria Distrital de Integración social.

A pesar de lo anterior, la pregunta sobre cuál es el discurso predominante en la implementación, tanto en las localidades como en el nivel central, esta pendiente por resolver y sobre todo, cómo este discurso es incorporado en los procesos de gestión de política social, cuando la SDIS busca hacer rectoría del tema en el Distrito Capital.



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