APROVECHAMIENTO DE LAS ADQUISICIONES DEL SECTOR PUBLICO POR PARTE DE...

SG/CEPS.056.1998-1 20 de enero de 1999

2.17

APROVECHAMIENTO DE LAS ADQUISICIONES DEL SECTOR PUBLICO POR PARTE DE LA INDUSTRIA SUBREGIONAL

PREPARADO POR

CEBCA CONSULTOR

ECUADOR. 1999

LAS OPINIONES CONTENIDAS EN ESTE DOCUMENTO SON DE RESPONSABILIDAD DEL(OS) AUTOR(ES) Y NO REFLEJAN POSICIONES INSTITUCIONALES DE LA SECRETARÍA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA..

COMISION ECUATORIANA DE BIENES DE CAPITAL

-C E B C A-

“APROVECHAMIENTO DE LAS ADQUISICIONES DEL SECTOR PUBLICO POR PARTE DE LA INDUSTRIA

SUBREGIONAL”.

Quito, enero de 1999

PRESENTACIÓN

A inicios de los años ochenta, la Junta del Acuerdo de Cartagena lideró un proyecto para poner en práctica una política subregional de compras estatales. Las ideas que para entonces se discutían, fructificaron y dieron paso a la vigencia de instrumentos técnicos y legales en cada país, que facilitaron el conocimiento y análisis de la inversión pública e hicieron posible la participación de la industria nacional en la ejecución de proyectos. Transcurrido el tiempo, el tema vuelve a la mesa de discusión. Esta vez los países están convocados a repensarlo, no sólo por sus repercusiones en el área andina, sino porque su perspectiva es hemisférica. Esta quizá sea la motivación principal que condujo a CEBCA a suscribir el compromiso materia de este trabajo, y en cuyo cumplimiento procedemos a su formal entrega. CEBCA aspira a que los antecedentes, experiencias y planteamientos que se formulan, contribuyan al diseño y aplicación de una política subregional en materia de compras estatales y a sustentar la posición de la Comunidad Andina en el escenario continental.

Quito, enero de 1999

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RESUMEN EJECUTIVO

1. PODER DE COMPRA DEL SECTOR PUBLICO Históricamente, el Estado ha asumido un rol protagónico en el desenvolvimiento de las economías latinoamericanas y un peso muy significativo en la producción de bienes y servicios. Antes de que se inicie el proceso de privatizaciones, aplicado en la mayoría de países de la región, controlaba las áreas estratégicas (energía, telecomunicaciones, minería) y otras actividades vitales de la economía. En el caso de Ecuador, el proceso de privatizaciones se inicia con la expedición de la Ley de Modernización del Estado, la Ley de Régimen del Sector Eléctrico y Ley Especial de Telecomunicaciones. En el período 1985 -1997, la inversión pública representó en promedio el 36,8% de la inversión total y a pesar de su contracción y a las posibilidades ciertas de que intervenga menos en la prestación de bienes y servicios, atendiendo a su naturaleza, el Estado está obligado a ejecutar inversiones en sectores que son de su responsabilidad esencial. Por otra parte, muchos sectores seguirán generando necesidades de inversión, particularmente en los campos de la salud, educación, seguridad social, equipamiento rural y urbano, y aún en aquellas actividades que estando incluidas en los proyectos de privatización, su proceso tardará más tiempo, todo lo cual provocará una demanda considerable de bienes y servicios.

2. POLITICA DE COMPRAS ESTATALES La mayor parte de países establecieron a su tiempo una política que permita el aprovechamiento óptimo del poder de compra del sector público; así, en América hay referencias de legislaciones que datan desde los años 30. En Ecuador, los primeros antecedentes de esta política constan en la Ley Orgánica de Aduanas y en la Ley Arancelaria. Con el mismo espíritu se expidieron otras disposiciones como las leyes de fomento industrial y otras leyes generales o sectoriales (contratación pública, hidrocarburos, telecomunicaciones, minas, turismo). Uno de los hitos importantes en la aplicación de esta política es la creación, en 1976, de CEBCA, entidad facultada para “obtener la máxima participación posible de la ingeniería e industria ecuatorianas en los proyectos de inversión y en las adquisiciones de importancia que realice el país”. Con la legislación que se dicta más adelante, (Decretos Ejecutivos 976 de 1982 y 1564 de 1983 y otras disposiciones) se instituye el mecanismo de la desagregación tecnológica..

3. COMPROMISOS INTERNACIONALES En las estrategias de desarrollo de las diferentes naciones, las compras estatales constituyen un espacio económico y tecnológico de reserva para su desarrollo. Es así que los procesos de licitación pública normalmente excluyen la posibilidad de participación de oferentes extranjeros. Ello explica por ejemplo, por qué el mercado de las compras estatales, al interior de la OMC esté considerado bajo un

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régimen de excepción y que la adhesión a los compromisos contraídos en esta materia sea de tipo voluntario. Los siguientes aspectos se consideran como elementos de sustentación para la posición de la Subregión Andina en negociaciones con terceros: ámbito institucional ejecutor de proyectos de inversión que, en cada país, corresponda al sector público; los umbrales o montos de contratación, dentro de los cuales cada país podrá otorgar el tratamiento nacional a las ofertas de bienes y servicios provenientes de los otros países miembros; su tratamiento financiero; políticas y procedimientos para garantizar transparencia y publicidad adecuada a los procedimientos de contratación; armonización de legislaciones nacionales; y, diseño y operación de sistemas de información sobre oferta y demanda subregional de bienes y servicios.

4. RESULTADOS ALCANZADOS Entre 1985 - 1997, CEBCA estudió 2.362 proyectos por una inversión de US$

4.408.6 millones de dólares, monto en el que se estimó una participación nacional del orden del 36.6%.

Los sectores de mayor importancia son: petróleo, agua potable y alcantarillado, telecomunicaciones, energía, riego y regulación de aguas y equipamiento urbano, pues representan el 77.1% de la inversión y el 87.2% de la facturación nacional estimada. El “componente nacional”, suma 769.6 millones de dólares, con un promedio anual de 59.2 millones y representó el 2.2% del valor agregado de la actividad manufacturera y el 38.6% del valor agregado de la industria metalmecánica y de bienes de capital. La aplicación de esta política ayudó a multiplicar la actividad económica, pues de 365 empresas fabricantes de bienes de capital registradas por CEBCA, el 87.9 % fueron creadas entre 1971 y 1996. Entre 1981 y 1996 iniciaron sus actividades 182, es decir, el 49.9%. Asimismo entre 1985-1993 se habría dado ocupación directa a alrededor de 3.000 personas en promedio por año, y en forma indirecta, a más de 12.000. Los efectos más importante están sin duda en el aprovechamiento de las capacidades nacionales, transferencia de tecnología, posibilidad de aplicación de alternativas tecnológicas, óptima utilización de recursos institucionales, mayor complementación y articulación de las plantas industriales.

5. OBSTACULOS QUE LIMITAN SU APROVECHAMIENTO Pese al desarrollo alcanzado por Ecuador en este campo, es frecuente la

inobservancia de las leyes sobre compras estatales, a más de que carecen de un mecanismo de seguimiento. Por otra parte y no obstante la evolución en las formas de contratación, persiste el crédito externo atado a la provisión de bienes y servicios y la alta dependencia respecto a las firmas extranjeras, por esta razón es muy frecuente que los estudios de ingeniería no consideren las posibilidades de participación nacional.

Suele pensarse que el proceso de liberalización comercial debe prescindir del

mercado interno como espacio de sustentación de la industria nacional. Al respecto, es necesario recordar que en todos los acuerdos comerciales suscritos las

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compras estatales son tratadas como un segmento no incluido y no vinculante respecto a los compromisos contraídos.

6. PERSPECTIVAS No obstante la reducción del tamaño del Estado, la inversión pública seguirá

constituyendo un segmento muy importante del mercado interno. Consecuentemente, la Comunidad Andina debería adoptar una estrategia que coadyuve a consolidar esta política al interior de la subregión y a sostener una posición común frente a los procesos de integración regionales, continentales y mundiales.

CONTENIDO

1. ANTECEDENTES Y OBJETIVOS DEL ESTUDIO...............................................................................1

2. PODER DE COMPRA DEL SECTOR PÚBLICO .................................................................................2

2.1. ÁMBITO INSTITUCIONAL .............................................................................................................2 2.2. CAPACIDAD DE INVERSION........................................................................................................7

3. POLITICA DE COMPRAS ESTATALES............................................................................................12

3.1. ANTECEDENTES INTERNACIONALES .....................................................................................12 3.2. EN ECUADOR..............................................................................................................................15

4. MARCO LEGAL..................................................................................................................................20

4.1. LEYES DE FOMENTO A LA PRODUCCIÓN ...............................................................................20 4.2. LEY ARANCELARIA....................................................................................................................20 4.3. DECISIÓN NO. 84 DE LA JUNTA DEL ACUERDO DE CARTAGENA ........................................21 4.4. LEY QUE CREA LA COMISIÓN ECUATORIANA DE BIENES DE CAPITAL, CEBCA. .........21 4.5. DECRETO EJECUTIVO 1564, DE 25 DE FEBRERO DE 1983 ..................................................21 4.6. LEY 30, EXPEDIDA EL 23 DE JUNIO DE 1989...........................................................................21 4.7. LEY DE PETROECUADOR Y REGLAMENTO DE CONTRATACIÓN.......................................22 4.8. LEY DE CONTRATACIÓN PÚBLICA Y SU REGLAMENTO GENERAL .....................................22 4.9. LEY DE CONSULTORÍA..............................................................................................................24 4.10. LEY DE MINERIA .......................................................................................................................24 4.11. LEY DE TURISMO .....................................................................................................................24

5. COMPRAS ESTATALES Y COMPROMISOS INTERNACIONALES ...............................................25

6. RESULTADOS ALCANZADOS .........................................................................................................27

6.1. PARTICIPACION DE LA INDUSTRIA NACIONAL EN LA EJECUCION DE PROYECTOS ........27 6.2. COMPONENTE NACIONAL ........................................................................................................37 6.3. INCIDENCIA EN LOS AGREGADOS MACROECONÓMICOS ...................................................38 6.4. IMPACTO EN EL CRECIMIENTO INDUSTRIAL .........................................................................41 6.5. GENERACION DE EMPLEO........................................................................................................43 6.6. EFECTOS TECNOLOGICOS ......................................................................................................46

7. OBSTACULOS PARA EL APROVECHAMIENTO DEL PODER DE COMPRA DEL SECTOR PUBLICO.................................................................................................................................................48

8. PERSPECTIVAS.................................................................................................................................49

9. BIBLIOGRAFIA...................................................................................................................................50

10. ANEXOS............................................................................................................................................51

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1. ANTECEDENTES Y OBJETIVOS DEL ESTUDIO Uno de los campos estratégicos de acción para la Comunidad Andina es sin duda el de las compras estatales, de allí que al más alto nivel político, el de los Presidentes de los países miembros, se ha dado prioridad a la definición de estrategias para su mejor aprovechamiento y los pasos iniciales para una política común. En este marco, la Secretaría General de la Comunidad Andina resolvió realizar el estudio “APROVECHAMIENTO DE LAS ADQUISICIONES DEL SECTOR PUBLICO POR PARTE DE LA INDUSTRIA SUBREGIONAL” que, para el caso de Ecuador, fue realizado por CEBCA en atención al contrato suscrito y a los Términos de Referencia, cuyos objetivos son:

• Actualizar el conocimiento del potencial del mercado de las compras del sector

público. • Conocer la experiencia de las entidades dedicadas a propender el desarrollo de las

actividades productivas vinculadas a adquisiciones públicas, en cuanto a su organización, vinculación con las empresas públicas, estrategias utilizadas, sectores industriales, tecnología, financiación y resultados obtenidos.

• Conocer el punto de vista de dichas entidades sobre la directriz presidencial en

materia de compras del sector público y aportes para su aplicación.

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2. PODER DE COMPRA DEL SECTOR PÚBLICO

2.1. ÁMBITO INSTITUCIONAL

El sector público ecuatoriano está constituido por las siguientes funciones, organismos y entidades: • Función Legislativa • Función Judicial • Función Ejecutiva • Función Electoral • Organismos de Control • Entidades Financieras Públicas • Consejos Provinciales • Concejos Municipales • Entidades Autónomas • Empresas Públicas Las distintas entidades y organismos, de acuerdo con sus atribuciones y funciones, ejecutan presupuestos que, al tiempo que permiten concretar la acción del Estado en sus diferentes ámbitos, generan una gran demanda de bienes y servicios. Para los fines de este estudio, interesa conocer aquellas entidades que por su naturaleza, tienen bajo su responsabilidad la ejecución de proyectos de inversión y grandes adquisiciones. Generalmente se trata de instituciones creadas para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado. Dicho ámbito está constituido por los sectores institucionales y organismos que se detallan en el cuadro No. 1.

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CUADRO No. 1

AMBITO DE ENTIDADES EJECUTORAS DE PROYECTOS DE INVERSION DEL SECTOR PUBLICO

SECTOR INSTITUCIONAL ORGANISMO

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA • INSTITUTO NACIONAL GALAPAGOS

FONDO DE INVERSION SOCIAL DE EMERGENCIA VICEPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

• SECRETARIA NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGIA

• INSTITUTO ECUATORIANO DE ESTADISTICAS Y CENSOS

MINISTERIO DE GOBIERNO Y POLICIA

• MINISTERIO • DIRECCION NACIONAL DE REHABILITACION

SOCIAL • CONSEJO NACIONAL DE TRANSITO Y

TRANSPORTE TERRESTRE MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

• MINISTERIO • TRANSPORTES NAVIEROS ECUATORIANOS • TRANSPORTES AEREOS MILITARES • FLOTA PETROLERA ECUATORIANA • CENTRO DE LEVANTAMIENTO INTEGRADO DE

RECURSOS NATURALES POR SENSORES REMOTOS

• ESCUELA POLITECNICA DEL EJERCITO • DIRECCION GENERAL DE AVIACION CIVIL • DIRECCION DE INDUSTRIAS DEL EJERCITO

MINISTERIO DE EDUCACION Y CULTURA

• MINISTERIO • DIRECCION NACIONAL DE CONSTRUCCIONES

ESCOLARES MINISTERIO DE SALUD PUBLICA • MINISTERIO MINISTERIO DE BIENESTAR SOCIAL

• MINISTERIO • CUERPO DE BOMBEROS

MINISTERIO DE TRABAJO Y RECURSOS HUMANOS

• MINISTERIO • SERVICIO ECUATORIANO DE CAPACITACION

PROFESIONAL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERIA

• MINISTERIO • INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO AGRARIO • INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACION DE LA

REGION AMAZONICA • CENTRO DE RECONVERSION ECONOMICA DEL

AZUAY, CAÑAR Y MORONA SANTIAGO MINISTERIO DE ENERGIA Y MINAS • MINISTERIO

• INSTITUTO NACIONAL DE METEOROLOGIA E HIDROLOGIA

- 4 - Cuadro No. 1, Pág. 2


MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR, INDUSTRIALIZACION Y PESCA

• MINISTERIO • INSTITUTO ECUATORIANO DE NORMALIZACION • INSTITUTO NACIONAL DE PESCA

MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y COMUNICACIONES

• MINISTERIO • EMPRESA NACIONAL DE CORREOS

MINISTERIO DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA

• MINISTERIO

MINISTERIO DE TURISMO • MINISTERIO • CORPORACION ECUATORIANA DE TURISMO

MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE • MINISTERIO TRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL CONSEJOS PROVINCIALES • 21 CONCEJOS MUNICIPALES • 209 EMPRESAS MUNICIPALES • EMPRESA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO

DE QUITO • EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO DE QUITO • EMPRESA METROPOLITANA DE RASTRO DE QUITO • EMPRESA DE TRANSPORTE TERRESTRE Y

TERMINALES DE QUITO • EMPRESA DE OBRAS PUBLICAS DEL DISTRITO

METROPOLITANO DE QUITO • EMPRESA CANTONAL DE AGUA POTABLE Y

ALCANTARILLADO DE GUAYAQUIL • EMPRESA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO

DE IBARRA • EMPRESA DE RASTRO DE IBARRA • EMPRESA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO

DE AMBATO • EMPRESA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO

DE AZOGUES • EMPRESA DE ALCANTARILLADO Y AGUA POTABLE

“SAN MATEO”, ESMERALDAS • EMPRESA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO

DE MANTA • EMPRESA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO

DE PORTOVIEJO • EMPRESA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO

DE SANTO DOMINGO • EMPRESA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO

DE RIOBAMBA • EMPRESA DE TELEFONOS, AGUA POTABLE Y

ALCANTARILLADO DE CUENCA



EMPRESAS MUNICIPALES (continuación)

• EMPRESA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE MILAGRO

• EMPRESA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE DURAN

• EMPRESA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE MACHALA

• EMPRESA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE CHONE

• EMPRESA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE LOJA

ENTIDADES AUTONOMAS PUBLICAS

• INSTITUTO ECUATORIANO DE SEGURIDAD SOCIAL-IESS

• INSTITUTO DE SEGURIDAD SOCIAL DE FUERZAS ARMADAS

• INSTITUTO DE SEGURIDAD SOCIAL DE LA POLICIA NACIONAL

• COMISION DE TRANSITO DEL GUAYAS • UNIVERSIDADES Y ESCUELAS POLITECNICAS (20) • CASA DE LA CULTURA ECUATORIANA • JUNTA DE RECURSOS HIDRAULICOS JIPIJAPA,

PAJAN Y PUERTO LOPEZ • SOCIEDAD DE LUCHA CONTRA EL CANCER (3

NUCLEOS) • COMISION DE ESTUDIOS PARA EL DESARROLLO

DE LA CUENCA DEL GUAYAS-CEDEGE • SUCOMISION ECUATORIANA - PREDESUR • AUTORIDAD PORTUARIA DE MANTA • AUTORIDAD PORTUARIA DE ESMERALDAS • AUTORIDAD PORTUARIA DE GUAYAQUIL • AUTORIDAD PORTUARIA DE PUERTO BOLIVAR EMPRESAS PUBLICAS • EMPRESA ESTATAL PETROLEOS DEL ECUADOR • PETROPRODUCCION • PETROCOMERCIAL • EMPRESA ELECTRICA REGIONAL DEL NORTE • EMPRESA ELECTRICA QUITO • EMPRESA ELECTRICA PROVINCIAL COTOPAXI • EMPRESA ELECTRICA AMBATO • EMPRESA ELECTRICA RIOBAMBA • EMPRESA ELECTRICA BOLIVAR • EMPRESA ELECTRICA REGIONAL DEL SUR • EMPRESA ELECTRICA ESMERALDAS • EMPRESA ELECTRICA REGIONAL MANABI • EMPRESA ELECTRICA EL ORO • EMPRESA ELECTRICA REGIONAL GUAYAS LOS

RIOS • EMPRESA ELECTRICA CENTRO- SUR



EMPRESAS PUBLICAS • EMPRESA ELECTRICA AZOGUES (continuación) • EMPRESA ELECTRICA LOS RIOS • EMPRESA ELECTRICA PENINSULA DE SANTA

ELENA • EMPRESA ELECTRICA MILAGRO • EMPRESA ELECTRICA SANTO DOMINGO DE LOS

COLORADOS

FUENTE: CATASTRO DE LAS ENTIDADES Y ORGANISMOS DEL SECTOR PUBLICO ECUATORIANO,

ACTUALIZADO AL 31 DE DICIEMBRE DE 1997, ACUERDO No. 0001, CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO, SUPLEMENTO DEL REGISTRO OFICIAL No. 322, DEL 21 DE MAYO DE 1998

ELABORACION: CEBCA

Según sus características jurídicas, las entidades ejecutoras de proyectos de inversión dependen presupuestariamente de: • Gobierno Central: ámbito en el que se encasillan los ministerios y sus entidades

adscritas. • Régimen Seccional: que comprende a los consejos provinciales, municipios y

empresas municipales (de agua potable, alcantarillado, rastro, transporte, etc.). • Régimen Autónomo, que se administra con legislación específica, y que

comprende entidades ejecutoras como los institutos de seguridad social. • Empresas del Estado: que tienen su propia normatividad. No obstante esta división administrativa del Estado, la legislación ecuatoriana, y por lo tanto la relacionada con las compras estatales, rige en todo el territorio nacional y para todas las instituciones, lo cual facilita la adopción de cualquier política. Esto es preciso subrayar, pues en estados federados como Estados Unidos de Norteamérica, México y Brasil y en otros sistemas político- administrativos, ciertas leyes, en algunos casos también las de contratación pública, circunscriben su jurisdicción a cada estado o departamento, lo cual dificulta la adopción de decisiones a nivel nacional. Esta particularidad es necesario tener en cuenta por sus repercusiones en las negociaciones sobre integración económica y comercial.

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2.2. CAPACIDAD DE INVERSION

Históricamente, pero en especial a partir de los años sesenta, en que el Estado asume un rol protagónico en el desenvolvimiento de las economías latinoamericanas, el sector público adquiere un peso muy significativo en la producción de bienes y servicios; consecuentemente, variables como el gasto y la inversión públicos pasan a tener gran incidencia en la formación del producto interno bruto.

Debe recordarse que hasta antes del proceso de privatizaciones aplicado en la mayoría de países de la región, el sector público controlaba las áreas estratégicas (energía eléctrica, hidrocarburos, telecomunicaciones, minería) y otras actividades vitales de la economía (transporte aéreo, marítimo y ferroviario, riego y regulación de aguas, agua potable y alcantarillado, etc.), y para cuyo objeto constituyó organizaciones empresariales encargadas de planificar y ejecutar grandes proyectos de inversión. Las estadísticas registran que para 1980, las cinco empresas más grandes de la región medidas por sus ventas, eran de capital estatal, y que, de las 20 empresas más importantes, 14 estaban controladas por el Estado. Al interior de la ALADI la participación promedio de la inversión pública en la inversión total, llegó a tener un promedio cercano al 40%. (1) En el caso de Ecuador, si bien con anterioridad, en el sector petrolero, se había transferido ciertas actividades de exploración y extracción al capital extranjero, y se había entregado en concesión ciertas obras públicas, dicho proceso se inicia con la expedición del marco legal, como la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos, en diciembre de 1983, la Ley de Régimen del Sector Eléctrico y Ley Especial de Telecomunicaciones, en 1996. En realidad, hasta el momento pocas empresas públicas -cemento, azúcar, aviación- han sido transferidas al sector privado, e instituciones del sector financiero vendieron las acciones que mantenían en varias empresas. Las expectativas aceleradas de privatización están concentradas ahora en el sector eléctrico y de telecomunicaciones, y se preparan disposiciones para otros campos, tales como: aeropuertos, agua potable, vialidad.

Históricamente, como se verifica en el cuadro No. 2, en el período 1985-1997, la inversión pública representó en promedio el 36,8% de la inversión total. Los primeros años, siguiendo la tendencia de períodos anteriores, tuvo una participación muy alta -superiores al 40%- pero a partir de 1990, experimenta un sensible descenso, el cual como quedó referido, antes que por venta de activos estatales se debería, entre otras causas, a la finalización de la bonanza petrolera, a la menor capacidad para contratar crédito externo y, en general, al deterioro fiscal, que restó drásticamente las posibilidades de nuevas inversiones.

1 CONACYT: Análisis de la Situación Actual de las Compras Estatales y de la Desagregación Tecnológica,

páginas 1 y 2, 1984

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CUADRO No. 2

PARTICIPACION DE LA INVERSION PUBLICA EN EL PRODUCTO INTERNO BRUTO Y EN LA INVERSION TOTAL

PRODUCTO INVERSION TOTAL INVERSION PUBLICA

AÑOS BRUTO VALOR % VALOR % DEL PIB % DE INVERSION

TOTAL 1985 12,017.5 1,930.0 16.1 793.7 6.6 41.11986 11,193.9 2,104.1 18.8 1,033.2 9.2 49.11987 9,738.4 2,206.5 22.7 936.8 9.6 42.51988 9,227.0 1,964.3 21.3 814.2 8.8 41.41989 9,538.1 1,974.8 20.7 851.8 8.9 43.11990 10,579.1 1,950.3 18.4 710.2 6.7 36.41991 11,380.8 2,236.2 19.6 736.8 6.5 32.91992 12,295.9 2,396.7 19.5 901.5 7.3 37.61993 13,798.4 2,743.0 19.9 1,065.0 7.7 38.81994 16,636.1 3,124.9 18.8 1,025.1 6.2 32.81995 17,916.3 3,324.6 18.6 1,100.9 6.1 33.11996 16,868.5 2,999.4 17.8 879.5 5.2 29.31997 19,760.0 3,763.3 19.0 861.5 4.4 22.9

PROMEDIO

13,150.0 2,516.8 19.1 900.8 6.9 35.8

FUENTE: CUENTAS NACIONALES DEL ECUADOR No. 13, 15. 16 y 18 ELABORACION: CEBCA

La misma tendencia se observa al examinar su incidencia en el Producto Interno Bruto -PIB-, pues si bien al inicio de la serie oscila entre el 9% y10%, desciende rápidamente para colocarse entre el 4% y el 6%. Ahora bien, al ser creciente la inversión total, es evidente en cambio la mayor participación de la inversión privada, pero no porque cubrió los espacios dejados por la inversión pública, sino por el dinamismo de los sectores productivos tradicionalmente manejados por la iniciativa particular. Recuérdese que desde hace varios años, Ecuador no ha ejecutado grandes proyectos en campos tales como petróleo, energía eléctrica, vialidad y otros sectores bajo control del sector público. A pesar de la contracción de la inversión pública arriba descrita, y a las posibilidades ciertas de que, con la intensificación de la venta de las empresas estatales y la tendencia actual a que el sector público intervenga menos en la prestación de bienes y servicios atendiendo a su naturaleza, está y se mantendrá obligado a ejecutar inversiones en sectores que son de responsabilidad básica del Estado frente a las demandas de la sociedad. Tales inversiones, aún con las limitaciones descritas, representan grandes magnitudes que al entrar en los circuitos productivos y financieros, tienen gran impacto económico y social, pues la iniciativa privada, en economías pequeñas

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como la ecuatoriana, por más dinámica y pujante que sea, no tiene igual capacidad para emprender en programas de la envergadura que en cambio puede realizar el sector público. Por otra parte, muchos sectores o subsectores, que no tienen rédito inmediato, o que son intrínsecas del Estado, seguirán generando necesidades de inversión, particularmente en los campos de la salud, educación, seguridad social, equipamiento rural y urbano, y aún en aquellas actividades que estando incluidas en los proyectos de privatización, su proceso tardará más tiempo. Si es que por obvias razones, las actividades a ser eliminadas corresponden a las empresas del sector público, quiere decir que la inversión que conceptualmente compete a la “administración pública”, sería aquella que no obstante el esfuerzo de reducción del tamaño del Estado, se mantendría en el tiempo. Siendo así, conviene revisar las cifras que trae el cuadro No. 3, en el cual precisamente se observa la separación entre las inversiones del sector empresarial del Estado y la administración pública. Esta última representó, en el período de análisis, el 57.4%. Por último, se subraya que en la estructura de la demanda de la inversión pública prevalecen los requerimientos en maquinaria, equipo y material de transporte, así como en construcción y obras. Juntos estos rubros, como se constata en el cuadro No. 4, cubren el 98.8%.

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CUADRO No. 3

ESTRUCTURA DE LA INVERSION PUBLICA SEGÚN SECTORES INSTITUCIONALES MILLONES DE DOLARES CORRIENTES

TOTAL ADMINISTRACION

PUBLICA EMPRESAS DEL SECTOR

PUBLICO AÑOS VALOR % VALOR %

1985 793.7 585.9 73.8 207.8 26.21986 1,033.2 666.1 64.5 367.2 35.51987 936.8 626.8 66.9 310.0 33.11988 814.2 503.4 61.8 310.8 38.21989 851.8 437.9 51.4 414.0 48.61990 710.2 422.3 59.5 287.9 40.51991 736.8 435.3 59.1 301.5 40.91992 901.5 476.0 52.8 425.5 47.21993 1,065.0 500.6 47.0 564.4 53.01994 1,025.1 556.3 54.3 468.8 45.71995 1,100.9 585.2 53.2 515.7 46.81996 879.5 467.5 53.2 412.0 46.81997 861.5 471.2 54.7 390.3 45.3

PROMEDIO 900.8 518.0 57.5 382.8 42.5

FUENTE: CUENTAS NACIONALES DEL ECUADOR No. 13, 15. 16 y 18 ELABORACION: CEBCA

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CUADRO No. 4

ESTRUCTURA DE LA DEMANDA DE LA INVERSION PUBLICA

MILLONES DE DOLARES CORRIENTES

TOTAL PRODUCCION ANIMAL

MADERA MIN. BASIC. M. Y N. MET.(1)

MAQ. EQ.Y MAT. DE T.(2)

CONST. Y OBRAS PUBLICAS

AÑOS VALOR %

VALOR % VALOR % VALOR %

VALOR %

1985 793.7 0.1 0.0 7.7 1.0 7.4 0.9 133.3 16.8 645.3 81.31986 1,033.

2 0.0 0.0 8.7 0.8 7.7 0.7 324.3 31.4 692.6 67.0

1987 936.8 0.1 0.0 6.1 0.7 5.3 0.6 137.8 14.7 787.6 84.11988 814.2 0.0 0.0 3.2 0.4 3.1 0.4 229.7 28.2 578.2 71.01989 851.8 0.0 0.0 3.6 0.4 3.3 0.4 207.1 24.3 637.8 74.91990 710.2 0.0 0.0 6.4 0.9 4.6 0.7 159.5 22.5 539.6 76.01991 736.8 0.0 0.0 5.4 0.7 3.8 0.5 166.4 22.6 561.1 76.21992 901.5 0.0 0.0 4.9 0.5 3.4 0.4 293.0 32.5 600.2 66.61993 1,065.

0 0.0 0.0 5.2 0.5 3.2 0.3 317.9 29.8 738.8 69.4

1994 1,025.1

0.0 0.0 7.0 0.7 3.9 0.4 325.4 31.7 688.8 67.2

1995 1,100.9

0.0 0.0 9.2 0.8 5.2 0.5 361.7 32.9 724.8 65.8

1996 879.5 0.0 0.0 6.0 0.7 4.6 0.5 229.8 26.1 639.1 72.71997 861.5 0.0 0.0 5.9 0.7 4.5 0.5 225.1 26.1 626.1 72.7

PROMEDIO

900.8 0.0 0.0 6.1 0.7 4.6 0.5 239.3 26.1 650.8 72.7

(1) PRODUCTOS MINERALES BASICOS, METALICOS Y NO METALICOS

(2) MAQUINARIA, EQUIPO Y MATERIAL DE TRANSPORTE

FUENTE: BANCO CENTRAL DEL ECUADOR: CUENTAS NACIONALES Nos. 13, 15, 16 y 18

BOLETIN ESTADISTICO No. 1579

ELABORACION: CEBCA

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3. POLITICA DE COMPRAS ESTATALES

3.1. ANTECEDENTES INTERNACIONALES

Como quedó indicado en el acápite anterior, para la ejecución de sus proyectos y la prestación de sus servicios, el Estado genera una gran demanda de bienes muebles e inmuebles, consultoría, ingeniería y otros servicios, provocando múltiples efectos dinámicos en la economía. Sabiendo de la incidencia de dicho poder de compra, la mayor parte de países del mundo establecieron a su tiempo una política que permita su aprovechamiento para ocupar la capacidad instalada, generar empleo y procurar el desarrollo tecnológico. En América, como se constata en el cuadro No. 5, hay referencias de legislaciones que datan desde los años 30 -Estados Unidos de América, Brasil, Paraguay -, pero es en las décadas de los años 60, 70 y aún de los 80, en que se intensifica el establecimiento de mecanismos legales, institucionales y técnicos que hicieron posible la concreción de esa política

Para los países en vías de desarrollo, establecer una política como la indicada, significaba revolucionar los esquemas de contratación a fin de romper con los sistemas de ejecución que perpetuaban la dependencia tecnológica respecto de firmas extranjeras y no establecían ningún mecanismo para aprovechar la capacidad nacional y provocar procesos de transferencia tecnológica.

Como se podrá constatar, dicha normatividad, con ciertas variantes, establece el principio de comprar en el país bienes y servicios o de restringir las importaciones. Con el transcurso del tiempo y la evolución de la política industrial, tales disposiciones se flexibilizaron, pero en todo caso, el Estado, especialmente en los países desarrollados, mantiene el criterio de orientar su demanda hacia la industria nacional.

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CUADRO No. 5

ANTECEDENTES LEGISLATIVOS LATINOAMERICANOS

EN MATERIA DE COMPRAS ESTATALES

PAIS NORMA CONTENIDO

Argentina Decreto 5340/63 Adquisición obligatoria de materiales nacionales o compre argentino

Decreto - ley 18875/70 Compre Nacional Bolivia Decreto Supremo 9884 /1971 Prioridad en las adquisiciones

estatales para la industria nacional

Brasil Decreto 84268/79 Prohibición de importar

productos similares a los nacionales

Decreto-ley 37 /1966 Define al “similar nacional”

Decretos 64345/69 y 73685/74 Contratación de servicios de consultoría e ingeniería

Colombia Decreto 2248/72 Estatuto de Compras Oficiales

Decxeto 150/76 Capítulo IX

Decreto 222/83 Normas sobre contratos de la

Nación y sus entidades descentralizadas.

México Reglamento / 1977 Para permisos de importación

o exportación de mercaderías sujetas a restricciones.

Paraguay Ley 1220 /1931 Ley 550/1976 Fomento de las Inversiones

para el desarrollo económico Decreto 28482/72 Resolución 110/78 del

Ministerio de Industrias y Comercio.

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Cuadro No. 5, Página 2

PAIS NORMA CONTENIDO

Perú Decreto Ley 21825/1977 Estímulos a la industria de la

Construcción

Decreto Supremo 347-68-HC Beneficios para empresas de construcción

Decreto Supremo 017-81-ITI/IND

Ley 23407/82 Ley General de Industrias

Ley 23380/82, Ley de Financiamieno Eléctrico

Uruguay Decreto 104/68 Contabilidad y administración

Financiera

Ley 13032 Fija el margen de preferencia de los productos nacionales

Resolución Suprema del 6-02-74

Reglamento de la sección consultoras de obras y servicios públicos.

Venezuela Decreto 1234/81 Compre Venezolano

Instructivo Presidencial No.

6/1983 Para aplicación de Decreto 1234

FUENTE: CONACYT: Análisis de la Situación Actual de las Compras Estatales y de la Desagregación

tecnológica, 1984 ELABORACION: CEBCA

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3.2. EN ECUADOR

CREACION DE LA COMISION ECUATORIANA DE BIENES DE CAPITAL - CEBCA

En el caso de Ecuador, la Ley Orgánica de Aduanas, expedida en 1933, preveía que no habría lugar a exoneraciones arancelarias cuando exista producción nacional. Con el mismo espíritu se expidieron más tarde las leyes de fomento industrial, sin embargo, la real institucionalización de la política de aprovechamiento de las compras estatales ocurre con la creación de la Comisión Ecuatoriana de Bienes de Capital-CEBCA, en 1976. La ley de creación de CEBCA dá a esta entidad la potestad para “obtener la máxima participación posible de la ingeniería e industria ecuatorianas en los proyectos de inversión y en las adquisiciones de importancia que realice el país”. Para ello incluso le otorga facultad para “proponer las medidas legales, económicas, financieras y otras que permitan a las empresas nacionales de ingeniería y productores de bienes de capital y similares, competir con las ofertas extranjeras…; propiciar que en los proyectos contratados con empresas extranjeras y que se ejecutan en el país, se incorporen los adelantos tecnológicos más adecuados a través de la participación de la ingeniería e industria nacionales, mediante la asociación con empresas extranjeras y/o su asistencia técnica”. En realidad, en materia de compras estatales, la historia del país está dividida en dos etapas: antes de CEBCA y después de CEBCA. Antes de CEBCA, las adquisiciones públicas, si bien estaban normadas por la Ley de Licitaciones y Concursos de Ofertas, desde el punto de vista de su aprovechamiento por la industria nacional y en muchos otros aspectos, eran caóticas. En efecto, pese a disposiciones expresas en contrario, prevalecían las formas de contratación “llave en mano” que significaron el fracaso técnico, social y económico de muchas obras; la elaboración de especificaciones con dedicatoria para determinados orígenes, marcas y proveedores; el financiamiento atado a la provisión de bienes y servicios; y, otras prácticas que atentaban contra la participación nacional y la libre competencia y fomentaban la corrupción. Después de CEBCA, se institucionaliza la política y se marcan hitos en materia de reformas y reglamentación a las leyes de contratación pública, fomento industrial y otras actividades productivas; se establecen mecanismos de entendimiento entre oferentes y demandantes y, en general, se dan pasos concretos en pos del desarrollo de la ingeniería e industria nacionales.

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ESTABLECIMIENTO DE LA DESAGREGACIÓN TECNOLOGICA DE PROYECTOS DE INVERSION

Con la legislación complementaria que se dicta más adelante, se instituye el mecanismo de la desagregación tecnológica de proyectos de inversión, es decir la herramienta que posibilita que el enunciado de la política y de la ley sea aplicable.

En efecto, la desagregación tecnológica, establecida como norma obligatoria para las entidades ejecutoras de proyectos de inversión, dio paso al conocimiento detallado de las fases que cumplen los proyectos desde su concepción hasta su materialización y a la cuantificación y evaluación de los requerimientos humanos, intelectuales, económicos, técnicos y físicos requeridos para su ejecución. Asimismo, la desagregación tecnológica crea las condiciones para una adecuada utilización de los recursos competitivos locales, la transferencia tecnológica, y -un factor muy importante-, para que los responsables de los proyectos obtengan un mejor poder de negociación frente a los proveedores de financiamiento, y bienes y servicios. Como se podrá advertir, por su concepción y alcance, más que una metodología y una técnica de análisis de inversiones, la desagregación tecnológica entrañó la adopción de una nueva actitud cultural y un estilo diferente de hacer las cosas en el sector público, pues poco a poco, y venciendo obstáculos de todo tipo, se convirtió en una política de desarrollo tecnológico, adaptada y desarrollada por la capacidad nacional. En sus aspectos prácticos, la desagregación tecnológica permite: • El conocimiento detallado, coordinación y articulación de la oferta y la demanda

de bienes y servicios. • Identificar y calificar la complejidad tecnológica de los requerimientos para la

ejecución de los proyectos de inversión y su confrontación con la capacidad de la ingeniería e industria nacionales.

• En función de la complejidad tecnológica de los proyectos y de las posibilidades

de participación de las empresas locales, determina los grados de participación nacional.

• Armonizar los aspectos legales y formales de la ejecución de un proyecto y las

estrategias de financiamiento con el objetivo de maximizar la participación nacional.

Entre los beneficios más notables de su aplicación pueden destacarse: • Generación de empleo • Ocupación de la capacidad industrial instalada

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• Generación de valor agregado, especialmente por la ocupación de recursos humanos y tecnológicos locales.

• Incorporar componente nacional industrial y de ingeniería, es decir, conocimiento

tecnológico como resultado del diseño de soluciones propias. • Evolución en los sistemas de contratación, desde la típica contratación llave en

mano a sistemas de gestión con mayor conocimiento y control sobre los proyectos.

ESTRATEGIAS INSTITUCIONALES Para cumplir adecuadamente con su misión, esto es, la potestad estatal de obtener la máxima participación posible de la ingeniería e industria ecuatorianas en los proyectos de inversión y en las adquisiciones de importancia que realice el país, y para fundamentar los estudios de desagregación tecnológica, ha sido necesario: • Identificar y calificar la oferta nacional de bienes y servicios, especialmente en los

sectores: industria metálica básica, metalmecánica, bienes de capital, montaje industrial, construcción, consultoría e ingeniería.

CEBCA mantiene un sistema de información que es periódicamente actualizado, mediante investigación directa a las empresas sobre su capacidad de producción (equipamiento, recursos humanos), capacidad utilizada, producción, ventas, relaciones técnicas, económicas y comerciales con empresas extranjeras, etc. Sobre la base de esta información, publica catálogos sobre fabricantes de bienes de capital, consultoría y subcontratación. Su banco de datos, a más de servir para consultas internas que demanda la desagregación tecnológica, atiende requerimientos de instituciones contratistas, empresas industriales, consultores, estudiantes e investigadores de la realidad nacional.

• Identifica la demanda de bienes y servicios mediante detección de requerimientos específicos en proyectos en ejecución e importaciones. Esto se realiza cada vez que la institución analiza un proyecto o un pedido de compra en el exterior sobre bienes respecto de los cuales se ha identificado oferta nacional competitiva; los potenciales oferentes reciben por parte de CEBCA información detallada del requerimiento.

• Impulsa la subcontratación industrial, es decir, la posibilidad de que las empresas

se integren horizontalmente para ofrecer un producto o un servicio. • Promueve la oferta exportable

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• Impulsa la implantación de políticas que eleven la competitividad de la oferta nacional. En este campo, sus mejores esfuerzos han estado dedicados al diseño de políticas en los campos:

◊ Financiero: las ideas centrales en este aspecto han sido: dotar de

financiamiento a la comercialización nacional a fin de contrarrestar los efectos nocivos del crédito internacional de proveedores; crédito para exportaciones (financiamiento al comprador extranjero); y, recursos para innovación y desarrollo tecnológico.

◊ Arancelario y tributario: Los principios que se han manejado en este campo

han sido: la producción nacional debe tener igual trato tributario que la competencia importada.

◊ Tecnológica: Si bien la política de optimar la demanda que generan las

compras estatales configura un mercado para la capacidad nacional, no es menos cierto que dicho mercado podrá ser aprovechado de mejor manera - y también las posibilidades que ofrecen los mercados internacionales - si la industria nacional eleva sus estándares de calidad y productividad, mejora y desarrolla el diseño de los productos, y satisface de mejor manera los requerimientos de los usuarios.

• Promueve eventos de coordinación entre la oferta y la demanda (ferias, ruedas de

negocios y otros eventos nacionales e internacionales). • Representa al país en foros internacionales relacionados con compras estatales.

Sin duda que el trabajo eminentemente técnico realizado por CEBCA, en alta medida, ha sido posible en virtud de su naturaleza jurídica. El hecho que sea una entidad de derecho privado, con finalidad social y pública y que genere sus propios recursos -no depende de recursos fiscales- le ha dado a la entidad la necesaria independencia respecto a las decisiones y vaivenes políticos. En la máxima instancia institucional -el Consejo- participan representantes del sector público y privado, composición que abre mejores posibilidades para la discusión de los problemas que tiene que resolver y le brinda mayor respaldo político en el desempeño de sus actividades. Por otra parte, es de destacar que a lo largo de su vida, CEBCA ha tenido mucho cuidado en mantener un tamaño institucional, estructura y organización tales que faciliten una respuesta ágil y oportuna a los requerimientos de las entidades ejecutoras, empresas y demás usuarios de sus servicios. Adicionalmente, ha puesto mucho énfasis en: • La capacitación permanente de su personal.

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• Asimilar y desarrollar metodologías modernas de análisis de inversiones. • Coordinar sus actividades con los más altos organismos de política y de control

tales como: Presidencia de la República, Banco Central, Ministerio de Finanzas, Procuraduría General del Estado, Contraloría General del Estado.

• Labor continua de difusión de sus actividades.

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4. MARCO LEGAL

4.1. LEYES DE FOMENTO A LA PRODUCCIÓN Si bien varias de las disposiciones de la Ley de Fomento Industrial, expedida en 1957, de Fomento a la Pequeña Industria y Artesanía, expedida en 1965, y de Fomento a la Industria Automotriz, expedida en 1979, han sido derogadas, especialmente aquellas relacionadas con los incentivos tributarios, arancelarios y financieros que recibían las empresas para la instalación, ampliación y operación de sus plantas industriales, otras, de plena validez y actualidad, se mantienen en vigencia. Entre éstas se destacan aquellas -artículo 18 de la Ley de Fomento Industrial y 50 de la Ley de Fomento de la Pequeña Industria y Artesanía- relacionadas con la obligación que tiene el Gobierno Nacional, las instituciones de derecho público, privado con finalidad social o pública, y todas las demás que gocen de algún beneficio estatal, provincial o municipal, o que participen de fondos públicos, de abastecerse con productos de la industria, de la pequeña industria y artesanía nacionales. Tales disposiciones están reglamentadas con el Decreto Ejecutivo No. 976 del 22 de junio de 1986 y sus reformas, en el sentido de que la obligatoriedad de adquirir productos nacionales se hará efectiva cuando éstos cumplan con condiciones adecuadas de calidad, precios y plazos. Además, establece una compensación en la comparación de ofertas a favor de la producción nacional, del 15% sobre el valor CIF de los productos importados, en vista de que las importaciones de los organismos indicados en el párrafo anterior gozan de exoneración total de derechos arancelarios en sus importaciones. Como se apreciará, dicho margen es similar al aplicado por los organismos multilaterales de crédito. Por otra parte, en dicho decreto se instituye la realización de la desagregación tecnológica en los proyectos de inversión, en forma previa a la convocatoria a los procesos de contratación.

4.2. LEY ARANCELARIA

Fue expedida en 1974. Mediante las disposiciones de esta ley se puede aplicar mecanismos como la calificación previa, los cupos de importación y los derechos antidumping. A fin de evitar la subfacturación, el Ministro de Finanzas está autorizado para fijar precios mínimos de aforo en la liquidación de impuestos.

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4.3. DECISIÓN No. 84 DE LA JUNTA DEL ACUERDO DE CARTAGENA

La JUNAC aprobó en 1974 la Decisión No. 84, mediante la cual promovía en los países de la subregión andina la formulación y aplicación de políticas para desarrollar la capacidad tecnológica. Una de las herramientas de dicha política, era la desagregación tecnológica de proyectos. Para tal efecto, la JUNAC auspició la elaboración de metodologías de aplicación para diferentes sectores, trabajos que luego de amplias discusiones y ensayos entre los países miembros, culminó con la elaboración del Método de Desagregación Tecnológica -MDT- que sirvió de base para los avances logrados posteriormente, de manera especial en Ecuador.

4.4. LEY QUE CREA LA COMISIÓN ECUATORIANA DE BIENES DE CAPITAL, CEBCA.

Fue expedida el 21 de octubre de 1976. Las funciones y atribuciones de CEBCA son las de obtener la máxima participación posible de la ingeniería e industria ecuatorianas en los proyectos de inversión y en las adquisiciones de importancia que realice el país; actuar como asesor técnico de los organismos vinculados con la realización de proyectos de inversión; procurar el desarrollo tecnológico nacional e impulsar la exportación de tecnología.

4.5. DECRETO EJECUTIVO 1564, DE 25 DE FEBRERO DE 1983

Dispone que la Subsecretaría de Crédito Externo, cada vez que un organismo del sector público tramite la contratación de un préstamo en el exterior, y su producto, total o parcial, vaya a destinarse a la adquisición en el extranjero de bienes de capital, servicios de consultoría técnica o montaje industrial, conocerá los criterios que al respecto tenga la Comisión Ecuatoriana de Bienes de Capital, para cuyo efecto se tendrán en cuenta las disposiciones del Decreto Ejecutivo 976, de 22 de junio de 1982, mencionado.

4.6. LEY 30, EXPEDIDA EL 23 DE JUNIO DE 1989

Este cuerpo legal dispone que las importaciones de maquinarias, equipos, accesorios, materiales y otros bienes que sean necesarios para realizar obras o servicios públicos, gozarán de exoneración total de impuestos generales y especiales, de derechos arancelarios, y de tasas, siempre que no se produzcan en el país, en iguales o similares características.

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4.7. LEY DE PETROECUADOR Y REGLAMENTO DE CONTRATACIÓN Estas normas fueron expedidas en septiembre de 1989. En su artículo 10 la ley dispone que, si bien los sistemas de contratación de PETROECUADOR y sus empresas filiales no están sujetos a las normas legales de la contratación pública, deberán incorporar las posibilidades de participación nacional, determinadas en los correspondientes estudios de desagregación tecnológica, con el objeto de lograr independencia tecnológica, crear nuevas fuentes generadoras de empleo e ingreso, y evitar la innecesaria salida de divisas. En el reglamento se establece la obligatoriedad de realizar el estudio de desagregación tecnológica de los proyectos que ejecuten esas empresas, con el asesoramiento de CEBCA y los mecanismos para preferir a la producción nacional.

4.8. LEY DE CONTRATACIÓN PÚBLICA Y SU REGLAMENTO GENERAL

Esta ley norma los procedimientos a seguir para los procesos de contratación del gobierno central, municipios, consejos provinciales, entidades autónomas y demás organismos que conforman el sector público ecuatoriano. Por las disposiciones que contempla y el ámbito institucional que comprende, es uno de los instrumentos legales más importantes relacionados con el aprovechamiento del poder de compra del sector público. Los aspectos más importantes son: • Disposiciones Comunes y Especiales de los Procedimientos de Licitación

y Concursos Públicos de Ofertas y de Precios.

El artículo 16 dispone que “cuando la ejecución de una obra requiera la incorporación directa de bienes importados, o tratándose de adquisición de bienes, se establecerá el mínimo de bienes de origen nacional que deben constar en la propuesta, de acuerdo con el dictamen de aplicación de la desagregación tecnológica, emitido por la Comisión Ecuatoriana de Bienes de Capital".

• Reglamento General: Disposiciones Comunes y Especiales de los

Procedimientos de Licitación y Concursos Públicos.

En la Sección Primera contiene las "Normas sobre el Contenido y Trámite de los Documentos Precontractuales", las que disponen que en los casos de ejecución de una obra que requiera la incorporación directa de bienes importados, o tratándose de la adquisición de bienes de capital, antes de que se convoque a una licitación o concurso, se deberá contar con el estudio de desagregación tecnológica, que identifique las posibilidades de participación nacional en la ejecución del proyecto, determine el componente de bienes de origen nacional que debe constar en la propuesta, y precise el sistema de contratación más adecuado para armonizar la más amplia participación local, con la eficaz ejecución del proyecto. Las conclusiones de este estudio deben reflejarse en los documentos precontractuales.

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Para que pueda publicarse la convocatoria, se deberá contar previamente con el dictamen de la Comisión Ecuatoriana de Bienes de Capital, respecto de la circunstancia de que los documentos precontractuales no contienen condiciones excluyentes o limitantes para la participación nacional, en calidad, condiciones y plazos compatibles con el proyecto.

• Capítulo Tercero: Contratos Financiados con Préstamos Internacionales.

En las licitaciones, concursos públicos, concursos privados y contratación directa que se financie con fondos provenientes de crédito de gobierno a gobierno, podrán participar tanto empresas nacionales como las de la nacionalidad del gobierno que concede el préstamo. En los contratos de ejecución de obras de gobierno a gobierno, y los que se realicen con crédito directo o del proveedor, se establecerá obligatoriamente la necesidad de asociación con empresas nacionales, por lo menos en igual porcentaje a la contraparte nacional. Además excluye a los contratistas extranjeros del acceso al crédito interno para la ejecución de los contratos.

• Reglamento General: Normas para Contrataciones Exoneradas de

Procedimientos Precontractuales Comunes.

Cuando en la ejecución de una obra se incorporen definitivamente en el proyecto equipos, materiales, partes o piezas elaborados fuera del Ecuador, o se utilice tecnología, maquinaria o servicios extranjeros, antes de iniciar el proceso de selección, la máxima autoridad de la entidad u organismo deberá contar con el estudio de desagregación tecnológica efectuado conjuntamente con la Comisión Ecuatoriana de Bienes de Capital. Igual requerimiento se observará para la adquisición de bienes de capital.

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• Principios y Criterios para la Valoración de Ofertas.

Se deberá considerar, necesariamente, el porcentaje de bienes y servicios de origen nacional ofrecidos dentro de las especificaciones técnicas y de calidad que se requieren y en ningún caso los documentos precontractuales contendrán condiciones que limiten las posibilidades de participación de oferentes nacionales.

4.9. LEY DE CONSULTORÍA

Se aplica a las contrataciones que realizan las entidades y organismos del sector público. Establece la obligatoriedad de realizar la desagregación tecnológica de los proyectos de preinversión.

4.10. LEY DE MINERIA

Incorpora el espíritu de las leyes de fomento a la industria, en el sentido que no hay lugar para exoneraciones de impuestos y aranceles a la importación de bienes, cuando existe producción nacional competitiva.

4.11. LEY DE TURISMO

Recoge el mismo criterio, con la diferencia que la acción es posterior a la importación, en el sentido que no corresponde la devolución de los valores pagados por impuestos y aranceles cuando se han importado bienes respecto de los cuales existe producción nacional competitiva.

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5. COMPRAS ESTATALES Y COMPROMISOS INTERNACIONALES

En el escenario internacional, especialmente en los países industrializados, es fácil advertir que, consecuentemente con las estrategias de desarrollo asumidas por los diferentes naciones, las compras estatales constituyen un espacio económico y tecnológico de reserva para su desarrollo. Normalmente, los procesos de licitación pública en esos países excluyen la posibilidad de participación de oferentes extranjeros. Ello explica que este mercado, el de las compras estatales, al interior de la OMC esté considerado bajo un régimen de excepción y que la adhesión de los países a los compromisos contraídos en esta materia sea de tipo voluntario. En el ALCA, este es un tema que, como los demás, se encuentra en discusión. Los países miembros de la Comunidad Andina participan en bloque, es decir, con una política común. Al interior de la Comunidad Andina, y en concordancia con la Directriz incluida en el Acta de Guayaquil suscrita por los Presidentes en abril de 1998, en el sentido de “que se establezca antes de fin de año, procedimientos transparentes en materia de compras del sector público y se otorgue, bajo condiciones equitativas, de competencia, trato nacional a bienes, servicios y proveedores de los Países Miembros, en principio, se cree necesario tratar los siguientes aspectos que, podrían servir también como elementos de sustentación para la posición de la Subregión Andina en el foro continental: • El ámbito institucional ejecutor de proyectos de inversión que, en cada país,

corresponde al sector público. • Los umbrales o montos de contratación, dentro de los cuales cada país podrá otorgar

el tratamiento nacional a las ofertas de bienes y servicios provenientes de los otros países miembros.

• El tratamiento financiero que se dará en cada país a las ofertas provenientes de los

otros miembros. • Políticas y procedimientos para garantizar transparencia y publicidad adecuada a los

procedimientos de contratación. • Armonización de legislaciones nacionales. • Diseño y operación de sistemas de información sobre oferta y demanda subregional

de bienes y servicios para la contratación pública.

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• Armonización de política industrial y tecnológica para desarrollar la oferta subregional de bienes y servicios para satisfacer la demanda originada en las adquisiciones públicas”.

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6. RESULTADOS ALCANZADOS

6.1. PARTICIPACION DE LA INDUSTRIA NACIONAL EN LA EJECUCION DE PROYECTOS

EN LA INVERSION TOTAL

Para evaluar los efectos de la aplicación de los instrumentos derivados de la política de

compras estatales, se ha tomado el período 1985 - 1997. En este lapso, como se verifica en la información que contiene el Cuadro No. 6 y el Gráfico No. 1, CEBCA estudió 2.362 proyectos, que totalizaron una inversión de US$ 4.408.6 millones de dólares, cifra sobre la cual se determinó posibilidades de participación nacional del orden del 36.6%, es decir, de 1.570.6 millones de dólares.

Es muy ilustrativo señalar que no obstante las dificultades que se han encontrado para

la aplicación de la legislación nacional sobre contratación pública, ha sido creciente el número de instituciones que solicitaron el dictamen de desagregación tecnológica; así, de 17 registradas en 1985, pasaron a 88 en 1997.

CUADRO No. 6

DESAGREGACIÓN TECNOLOGICA

DE PROYECTOS DE INVERSION Millones de Dólares

AÑO ENTIDADES PROYECTOS INVERSION PARTICIPACION NACIONAL

VALOR PORCENTAJE 1985 17 180 214.3 123.6 57.71986 39 201 355.8 153.9 43.31987 40 191 522.0 212.2 40.61988 33 155 138.6 33.8 24.41989 34 139 190.1 59.2 31.21990 39 189 208.2 69.8 33.51991 47 238 319.2 93.6 29.31992 46 172 324.2 126.9 39.11993 59 122 209.3 62.9 30.01994 73 221 898.6 323.1 36.01995 76 171 260.9 82.4 31. 61996 72 160 450.4 136.3 30.31997 88 223 317.0 92.9 29.3

TOTAL 2.362 4.408.6 1.570. 6 36. 6 FUENTE: CEBCA ELABORACION: CEBCA

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POR SECTORES DE ACTIVIDAD ECONOMICA

La inversión indicada corresponde a dieciséis sectores de actividad económica, cuyo detalle consta en los anexos desde el No. 1 al No. 15. De ellos, los de mayor trascendencia por el monto de inversiones son los diez que se describen en los Cuadros Nos. 7 y 8 y Gráfico No. 2, pero especialmente los sectores petróleo, agua potable, telecomunicaciones, energía y riego y regulación de aguas.

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CUADRO No. 7 DESAGREGACION TECNOLOGICA DE PROYECTOS DE INVERSION

POR SECTORES DE ACTIVIDAD ECONOMICA MILLONES DE DOLARES

AÑO AGUA EDUCA-

TELE-

ENER-GIA

RIEGO Y

PETROLEO

SALUD Y TRANSP.

EQUIPA- EQUIPA- VARIOS TOTAL

POTABLE

CION COMUNIC.

REG. DE

SEG. VIAL MIENTO MIENTO S.

AGUAS SOCIAL URBANO PUBLICO

1985 23.9 0.0 12.2 103.5 19.5 31.4 13.3 6.0 4.4 0.0 0.2 214.3 1986 21.3 5.1 31.2 44.2 156.7 59.3 13.5 5.7 13.4 0.1 4.3 354.8 1987 222.8 1.2 14.0 5.4 3.0 71.8 36.0 0.3 13.0 2.3 152.1 522.0 1988 19.3 10.5 54.0 8.1 6.6 0.4 9.2 1.7 13.6 4.0 11.1 138.6 1989 18.5 19.0 84.4 3.8 3.9 4.0 3.6 34.6 6.3 3.1 9.0 190.1 1990 82.0 30.2 35.3 3.8 3.2 4.9 16.2 0.9 17.1 10.7 3.8 208.2 1991 14.9 1.5 133.2 25.6 15.0 31.2 31.2 23.2 26.9 10.2 6.2 319.2 1992 62.2 0.3 30.2 137.3 13.2 64.7 5.0 0.4 1.1 4.3 5.5 324.2 1993 0.6 3.7 9.6 113.7 64.8 0.0 6.2 3.2 1.2 3.3 2.8 209.3 1994 45.0 14.9 79.6 10.5 0.4 667.3 6.3 8.3 52.1 7.5 6.5 898.6 1995 3.0 0.8 47.3 2.5 0.1 172.8 15.6 8.1 6.7 2.0 2.0 260.9 1996 193.2 3.5 137.1 4.6 87.4 0.1 2.6 10.4 1.4 8.7 1.5 450.4 1997 6.0 24.0 9.0 18.0 1.0 42.0 2.0 9.0 84.0 20.0 102.0 317.0

TOTAL 712.9 114.6 677.1 481.0 374.8 1149.9 160.8 111.6 241.4 76.3 308.2 4408.6

FUENTE: ANEXOS del No.1 al No. 15

ELABORACION: CEBCA

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CUADRO No. 8

DESAGREGACION TECNOLOGICA DE PROYECTOS DE INVERSION

POR SECTORES DE ACTIVIDAD ECONOMICA ESTRUCTURA

AÑO AGUA EDUCACIO

N

TELECOM.

ENERGIA

RIEGO Y

PETROLEO

SALUD Y

TRANSP.

EQUIP. EQUIP. VARIOS TOTAL

POTABLE

REG. DE

SEG. SOCIAL

VIAL URBANO

SECTOR

AGUAS PUBLICO

1985 11.1 0.0 5.7 48.3 9.1 14.7 6.2 2.8 2.1 0.0 0.1 100.01986 6.0 1.4 8.8 12.5 44.2 16.7 3.8 1.6 3.8 0.0 1.2 100.01987 42.7 0.2 2.7 1.0 0.6 13.7 6.9 0.1 2.5 0.4 29.1 100.01988 14.0 7.6 39.0 5.8 4.7 0.3 6.7 1.2 9.9 2.9 8.0 100.01989 9.7 10.0 44.4 2.0 2.1 2.1 1.9 18.2 3.3 1.6 4.8 100.01990 39.4 14.5 16.9 1.8 1.5 2.3 7.8 0.4 8.2 5.2 1.8 100.01991 4.7 0.5 41.7 8.0 4.7 9.8 9.8 7.3 8.4 3.2 1.9 100.01992 19.2 0.1 9.3 42.3 4.1 20.0 1.5 0.1 0.3 1.3 1.7 100.01993 0.3 1.8 4.6 54.3 31.0 0.0 3.0 1.5 0.6 1.6 1.4 100.01994 5.0 1.7 8.9 1.2 0.0 74.3 0.7 0.9 5.8 0.8 0.7 100.01995 1.2 0.3 18.1 1.0 0.0 66.2 6.0 3.1 2.6 0.8 0.8 100.01996 42.9 0.8 30.4 1.0 19.4 0.0 0.6 2.3 0.3 1.9 0.3 100.01997 1.9 7.6 2.8 5.7 0.3 13.2 0.6 2.8 26.5 6.3 32.2 100.0

TOTAL 16.2 2.6 15.4 10.9 8.5 26.1 3.6 2.5 5.5 1.7 7.0 100.0

FUENTE: CUADRO No. 7 ELABORACION: CEBCA

- 31 -


0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

1986

1988

1990

1992

1994

1996

AÑOS

MIL

LON

ES D

E D

OLA

RES

INVERSION TOTAL

PARTICIPACION NACIONAL

FUENTE: CEBCA, Informe de Labores 1985-1997ELABORACION: CEBCA

GRAFICO No. 1

- 32 -

AG

UA

PO

TAB

LE

ED

UC

AC

ION

TELE

CO

MU

NIC

AC

ION

ES

.

EN

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GIA

RIE

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. DE

AG

UA

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. SO

CIA

L

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RTE

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L

EQ

UIP

AM

IEN

TO U

RB

AN

O

EQ

UIP

. SE

CTO

R P

UB

LIC

O

VA

RIO

SS1

0

200

400

600

800

1000

1200

GRAFICO No. 2DESAGREGACION TECNOLOGICA DE PROYECTOS DE INVERSION

POR SECTORES DE ACTIVIDAD ECONOMICAPERIODO 1985 - 1997Millones de Dólares

FUENTE: Cuadro No. 7ELABORACION: CEBCA

- 33 -

Por el impacto económico y social directo, se destaca la importancia de los sectores: petróleo, agua potable y alcantarillado, telecomunicaciones, energía, riego y regulación de aguas. Juntos representan el 77.1% de la inversión.

Por sus efectos derivados, es decir, por las oportunidades que cada uno de ellos generan para la participación de la ingeniería e industria nacionales -ver Cuadros Nos. 9 y 10 y Gráfico No. 3- los de mayor trascendencia, en su orden, son:

• Petróleo • Agua potable y alcantarillado • Riego y regulación de aguas • Energía • Telecomunicación • Equipamiento urbano.

Los seis sectores equivalen al 87.2% de la facturación nacional estimada.

- 34 -

CUADRO No. 9 DESAGREGACION TECNOLOGICA DE PROYECTOS DE INVERSION

PARTICIPACION NACIONAL POR SECTORES DE ACTIVIDAD ECONOMICA MILLONES DE DOLARES

AÑO AGUA EDUCACION

TELECOM.

ENERGIA

RIEGO Y PETROLEO

SALUD Y TRANSPORTE

EQUIPAMIENTO

EQUIPAMIENTO

VARIOS TOTAL

POTABLE

REG. DE SEG. SOCIAL

VIAL URBANO SECTOR

AGUAS PUBLICO

1985 15.4 0.0 8.6 65.7 15.6 14.1 1.5 0.6 1.9 0.0 0.0 123.6 1986 6.7 0.4 1.6 14.4 89.8 25.2 4.6 0.0 8.5 0.1 2.7 153.9 1987 108.2 0.2 2.7 4.0 2.1 19.2 2.3 0.3 4.2 1.3 67.6 212.2 1988 11.7 2.5 1.1 4.2 2.0 0.2 2.4 1.1 2.6 2.3 3.6 33.8 1989 34.0 3.0 8.1 2.7 3.9 0.6 0.8 2.7 0.9 1.1 1.4 59.2 1990 32.7 2.5 2.8 2.2 3.1 0.9 12.1 0.1 4.1 8.9 0.4 69.8 1991 11.2 1.3 29.5 10.2 13.7 11.2 2.1 1.2 6.7 3.2 3.2 93.6 1992 39.5 0.0 1.4 35.1 6.8 39.6 1.8 0.1 0.1 0.4 2.2 126.9 1993 0.1 1.2 5.3 16.9 35.8 0.0 0.7 0.1 0.1 1.7 1.1 62.9 1994 26.8 1.7 25.8 6.1 0.0 251.6 2.2 0.6 6.7 0.9 0.8 323.1 1995 2.4 0.6 13.7 1.9 0.0 51.9 5.9 2.9 1.6 0.7 0.8 82.4 1996 95.0 1.4 6.3 2.4 27.3 0.0 0.8 0.7 0.1 1.2 1.1 136.3 1997 4.0 2.0 2.5 1.0 0.4 23.0 0.4 0.2 29.0 11.0 19.4 92.9

TOTAL 387.9 16.7 109.6 166.9 200.4 437.4 37.6 10.6 66.5 32.6 104.3 1,570.6

FUENTE: CEBCA, Informe de Labores, Período 1985-1997

ELABORACION: CEBCA

- 35 -

CUADRO No. 10

DESAGREGACION TECNOLOGICA DE PROYECTOS DE INVERSION PARTICIPACION NACIONAL POR SECTORES DE ACTIVIDAD ECONOMICA

ESTRUCTURA

AÑO AGUA

POTABLE

EDUCACION

TELECOM.

ENERGIA

RIEGO YREG. DE

PETROLEO

SALUD Y SEG.

SOCIAL

TRANSP.VIAL

EQUIP. URBANO

EQUIP. SECTOR

VARIOS TOTAL

AGUAS PUBLICO

1985 12.5 0.0 7.0 53.2 12.6 11.4 1.2 0.5 1.6 0.0 0.0 100.0 1986 4.4 0.2 1.1 9.4 58.3 16.3 3.0 0.0 5.5 0.0 1.7 100.0 1987 51.0 0.1 1.3 1.9 1.0 9.1 1.1 0.1 2.0 0.6 31.9 100.0 1988 34.7 7.5 3.4 12.4 5.8 0.5 7.2 3.1 7.7 6.8 10.8 100.0 1989 57.5 5.0 13.7 4.5 6.5 1.1 1.3 4.5 1.6 1.9 2.3 100.0 1990 46.9 3.6 4.0 3.2 4.4 1.3 17.3 0.1 5.8 12.7 0.6 100.0 1991 12.0 1.4 31.5 10.9 14.6 11.9 2.3 1.3 7.2 3.4 3.5 100.0 1992 31.1 0.0 1.1 27.7 5.4 31.2 1.4 0.0 0.1 0.3 1.7 100.0 1993 0.1 1.8 8.5 26.8 56.9 0.0 1.1 0.1 0.2 2.7 1.8 100.0 1994 8.3 0.5 8.0 1.9 0.0 77.9 0.7 0.2 2.1 0.3 0.2 100.0 1995 3.0 0.7 16.6 2.3 0.0 63.0 7.2 3.6 1.9 0.8 0.9 100.0 1996 69.7 1.0 4.6 1.7 20.1 0.0 0.6 0.5 0.1 0.9 0.8 100.0 1997 4.3 2.2 2.7 1.1 0.4 24.8 0.4 0.2 31.2 11.8 20.9 100.0

TOTAL 24.7 1.1 7.0 10.6 12.8 27.9 2.4 0.7 4.2 2.1 6.6 100.0

FUENTE: CUADRO No. 9 ELABORACION: CEBCA

- 36 -

AG

UA

PO

TAB

LE

ED

UC

AC

ION

TELE

CO

MU

NIC

.

EN

ER

GIA

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GO

Y R

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IAL

EQ

UIP

. UR

BA

NO

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UIP

.S. P

UB

LIC

O

VA

RIO

S

S1

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

GRAFICO No. 3PARTICIPACION DE LA INDUSTRIA NACIONAL EN LOS PROYECTOS DE INVERSION POR SECTORES

PERIODO 1985 - 1997MILLONES DE SUCRES

FUENTE: Cuadro No. 9ELABORACION: CEBCA

SECTORES

- 37 -

6.2. COMPONENTE NACIONAL

El concepto “participación nacional” es similar al de facturación, es decir incluye todos los elementos de los costos de producción, entre ellos el correspondiente a materias primas e insumos importados. Para tener una idea más precisa de la contribución del aparato productivo interno a la formación de los activos nacionales, es menester depurar dichas cifras, disminuyendo de la facturación el valor de las materias primas, partes y componentes de origen extranjero que necesariamente debe importarse para elaborar los diferentes bienes y servicios. De este modo, se llega al concepto de “componente nacional”, es decir al valor neto que se agrega a los bienes finales por el hecho de fabricarse en el país.

Entre otros, los elementos constitutivos del componente nacional son: • Materias primas, partes, piezas, componentes, insumos y demás gastos de

fabricación de origen nacional • Mano de obra directa e indirecta • Depreciaciones y amortizaciones • Intereses • Impuestos indirectos • Utilidades Como se podrá advertir, el componente nacional es, bajo todo punto de vista, un elemento estratégico de la política de desarrollo industrial, pues representa la capacidad tecnológica local, de la ingeniería y de la industria, para añadir valor a un bien. El componente puede ser mayor o menor, en función del grado de integración nacional de los procesos productivos. Así por ejemplo, en el caso de la industria ecuatoriana, en aquellos bienes derivados de la madera y de productos minerales no metálicos, en máquinas y equipos elaborados a partir de piezas fundidas en el país, oscila entre el 81% y el 87%. En cambio, en la fabricación de vehículos automóviles, en la que la capacidad nacional se limita a procesos de ensamblaje -que incorpora pocos componentes locales- no supera el 24%; en contraste, en el montaje industrial, cuyos elementos principales son la ingeniería y la mano de obra, llega hasta el 96%. El promedio de componente nacional en la industria ecuatoriana de bienes de capital es del 49%. En el caso de la participación local en la ejecución de proyectos del sector público, en el período materia del presente análisis, como se observa en el Cuadro No. 11, suma 769.6 millones de dólares, con un promedio anual de 59.2 millones.

- 38 -

CUADRO No. 11

DESAGREGACION TECNOLOGICA DE

PROYECTOS DE INVERSION COMPONENTE LOCAL

MILLONES DE DOLARES

AÑO PARTICIPACION COMPONENTE NACIONAL LOCAL

1985 123.6 60.61986 153.9 75.41987 212.2 104.01988 33.8 16.61989 59.2 29.01990 69.8 34.21991 93.6 45.91992 126.9 62.21993 62.9 30.81994 323.1 158.31995 82.4 40.41996 136.3 66.81997 92.9 45.5

TOTAL 1,570.6 769.6

FUENTE: Cuadro No. 9 CEBCA: Estudio Sectorial de Bienes de Capital, 1983 ELABORACION: CEBCA

Elevar dicho coeficiente debe ser una aspiración del país que, obviamente, podría darse en el mediano plazo, en la medida que se ejecute una política de acelerado desarrollo tecnológico y se incremente la capacidad de ingeniería y de fabricación.

6.3. INCIDENCIA EN LOS AGREGADOS MACROECONÓMICOS

En última instancia, la participación de la oferta nacional de bienes y servicios en la ejecución de proyectos de inversión del sector público, se refleja en la generación de valor agregado de la actividad manufacturera y, por la alta concentración de la demanda de productos metálicos, maquinaria y equipo, en el valor agregado del sector metalmecánico y de bienes de capital Por supuesto que el momento en que tiene lugar el proceso de contratación, etapa en la que se realiza la desagregación tecnológica y se determina el grado de participación nacional, difiere respecto de aquel en que ocurre el efecto de la inversión pública sobre la economía y se refleja en la contabilidad nacional.

- 39 -

De todos modos, es muy ilustrativo relacionar el componente nacional en la ejecución de las obras públicas con las variables referidas, por cuanto ello permite medir el efecto global de la política de compras estatales sobre el aparato productivo: De acuerdo con las cifras del Cuadro No. 12, dicho componente representó, en el período 1985-1997, 2.2 % del valor agregado de la actividad manufacturera y el 38.6% del valor agregado de la industria metalmecánica y de bienes de capital.

- 40 -

CUADRO No. 12

RELACION ENTRE EL COMPONENTE NACIONAL EN LA INVERSION PUBLICA Y EL VALOR

AGREGADO DE LA MANUFACTURA Y DE LA INDUSTRIA METALMECANICA Y DE BIENES DE CAPITAL

MILLONES DE DOLARES INDUSTRIA METALMECANICA Y COMPONENTE NACIONAL EN LA INVERSION BIENES DE CAPITAL PUBLICA

AÑOS MANUFACTURA

VALOR PARTICIP. TASA DE VALOR PARTICIP. PARTICIP. TASA DE

EN CRECIMIENTO

EN EN IND. MET. CRECIMIENTO

MANUFACT. MANUFACT. Y B. DE CAPITAL

1985 2,276.5 205.6 9.0 60.8 2.7 29.6 1986 2,218.8 190.3 8.6 -7.4 75.4 3.4 39.6 24.0 1987 1,900.8 128.8 6.8 -32.3 104.0 5.5 80.7 37.9 1988 1,970.3 136.2 6.9 5.8 16.6 0.8 12.2 -84.0 1989 2,008.6 108.2 5.4 -20.6 29.0 1.4 26.8 74.7 1990 2,047.6 91.8 4.5 -15.2 34.2 1.7 37.3 17.9 1991 2,364.1 110.3 4.7 20.1 45.9 1.9 41.6 34.2 1992 2,710.8 115.9 4.3 5.1 62.2 2.3 53.7 35.5 1993 3,000.2 146.8 4.9 26.6 30.8 1.0 21.0 -50.5 1994 3,617.2 185.5 5.1 26.4 158.3 4.4 85.3 414.0 1995 3,778.0 190.7 5.0 2.8 40.4 1.1 21.2 -74.5

1996(E) 3,491.8 202.4 5.8 6.1 66.8 1.9 33.0 65.3 1997(E) 4,090.3 237.1 5.8 17.1 45.5 1.1 19.2 -31.9

PROMEDIO 2,728.8 157.7 5.9 2.7 59.2 2.2 38.6 35.6

FUENTE: - BANCO CENTRAL DEL ECUADOR, CUENTAS NACIONALES No. 18 - CEBCA ELABORACION: CEBCA

- 41 -

6.4. IMPACTO EN EL CRECIMIENTO INDUSTRIAL

Otro indicador sugerente del impacto favorable de la demanda, directa e indirecta, generada por la inversión pública, es el referido al establecimiento de nuevas unidades productivas. En este caso, se ha analizado la evolución experimentada por la industria metalmecánica y de bienes de capital, cuya demanda depende en alta medida, de la dinámica de la inversión pública. En efecto, en el caso de Ecuador, la información que trae el Gráfico No. 4 da cuenta de que, de un total de 365 empresas fabricantes de bienes de capital registradas por CEBCA, el 87.9 % fueron creadas en el período comprendido entre 1971 y 1996. Más específicamente, entre 1981 y 1996 iniciaron sus actividades 182, es decir, el 49.9%. Para comprender mejor estos indicadores, conviene referir los siguientes elementos históricos: • A partir de 1972, Ecuador inicia la bonanza petrolera y los ingresos fiscales

aumentan en grandes proporciones. El Estado, que controla todas las fases de esta industria, emprende en grandes proyectos en los sectores de hidrocarburos, energía, comunicaciones, desarrollo urbano. En general la economía ecuatoriana experimenta tasas de crecimiento nunca antes registradas en su historia.

• En 1980 se inician las labores de CEBCA, y desde 1982, se institucionaliza la

práctica de la desagregación tecnológica, con lo que la demanda del sector público empieza a orientarse hacia la oferta nacional, provocando una cadena multiplicadora de efectos entre empresas y sectores.

• La década de los noventa corresponde al período de crisis por el agotamiento

de la “era petrolera” y el descenso relativo de la inversión pública, pues el crédito externo, después del petróleo, pasó a sustentar la capacidad inversora del Estado. Ello también explicaría en buena medida por qué entre 1981 y 1996, inician sus operaciones solamente 24 empresas.

- 42 -

2 29

3 1

1 3 9

1 5 8

2 4

0

20

40

60

80

100

120

140

160

Núm

ero

de E

mpr

esas

A 1940 1941/1950 1951/1960 1961/1970 1971/1980 1981/1990 1991/1996

Períodos

GRAFICO No. 4DESARRO LLO CRO NO LO GICO DEL SECTO R

(EMPRESAS CREADAS EN CADA PERIODO)TOTAL EMPRESAS: 365

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6.5. GENERACION DE EMPLEO

En el sector de bienes de capital -que constituye el referente industrial de Ecuador para el presente estudio- la facturación por empleado es de alrededor de 40 mil dólares. Por otra parte se sabe que, en función del grado de integración intersectorial de la industria metalmecánica y de las demandas derivadas de la construcción, cada plaza de trabajo directa genera alrededor de cuatro indirectas. Con estos antecedentes, en el Cuadro No. 13, se estima el número de empleados que generaría la participación de las empresas nacionales en la ejecución de proyectos de inversión del sector público. En el período 1985-1993, se habría dado ocupación directa, en promedio, alrededor de 3.000 personas, y en forma indirecta, a más de 12.000. Adicionalmente se debe comentar que, no obstante la depresión experimentada por el aparato productivo en los últimos años, la industria metalmecánica y de bienes de capital, como se evidencia en el gráfico No. 5, mantuvo un ritmo ascendente en el personal incorporado en su nómina, pues de aproximadamente 10.000 plazas ocupadas en 1983, llega a más de 12.000 en 1996.

- 44 -

CUADRO No. 13

GENERACION DE EMPLEO DIRECTO E INDIRECTO COMO EFECTO DE LA PARTICIPACION NACIONAL

EN PROYECTOS DE INVERSION PUBLICA No. DE PLAZAS DE TRABAJO

AÑO PARTICIPACION

EMPLEO EMPLEO TOTAL

NACIONAL DIRECTO INDIRECTO

1985 123.6 3,090 12,360 15,450 1986 153.9 3,848 15,391 19,239 1987 212.2 5,304 21,216 26,520 1988 33.8 845 3,381 4,227 1989 59.2 1,481 5,924 7,404 1990 69.8 1,744 6,978 8,722 1991 93.6 2,340 9,358 11,698 1992 126.9 3,173 12,693 15,866 1993 62.9 1,572 6,289 7,861 1994 323.1 8,078 32,313 40,391 1995 82.4 2,059 8,236 10,295 1996 136.3 3,407 13,630 17,037 1997 92.9 2,323 9,290 11,613

TOTAL 1,570.6 39,265 157,058 196,323

PROMEDIO 120.8 3,020 12,081 15,102

FUENTE: - Informe de Labores CEBCA: 1985-1997 - Estudio Sectorial de Bienes de Capital

ELABORACION: CEBCA

- 45 -

GRAFICO No. 5

CONSUMO APARENTE DE BIENES DE CAPITAL

0

500,000

1,000,000

1,500,000

2,000,000

2,500,000

3,000,000

3,500,000

4,000,000

1,989 1,990 1,991 1,992 1,993 1,994AÑO

- Mill

ones

de

Sucr

es C

orri

ente

s -

PRODUCCION

IMPORTACIONES

EXPORTACIONES

CONSUMO APARENTE

- 46 -

6.6. EFECTOS TECNOLOGICOS

Los efectos más importante derivados de la política aplicada por Ecuador para aprovechar las compras estatales están sin duda en la evolución tecnológica alcanzada por las empresas nacionales y las entidades ejecutoras, que se expresa principalmente en: • OPTIMO APROVECHAMIENTO DE CAPACIDADES NACIONALES

La desagregación tecnológica de los proyectos ha permitido que las empresas de consultoría, fabricantes de bienes de capital, constructoras, transportistas y, en general, proveedores de bienes y servicios, puedan participar en su ejecución ya como contratistas principales o subcontratistas de empresas nacionales o extranjeras, sobre la base de la capacidad instalada, formación profesional y experiencia. Para ello, los estudios de desagregación tecnológica, en función de la complejidad de los proyectos, establecen grados de participación de las empresas nacionales.

• TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA

La participación de las empresas nacionales junto a contratistas extranjeros ha permitido que las empresas locales obtengan mayores conocimientos y experiencia en actividades como: diseño, fabricación, construcción, montaje, fiscalización, abastecimientos y demás procesos relacionados con la gestión de un proyecto. Su personal ha tenido la oportunidad de perfeccionar y aprender nuevos procesos, técnicas y destrezas para la realización de sus funciones y operaciones En base a la experiencia acumulada, más tarde incluso, las empresas extranjeras se han asociado con las nacionales para participar en nuevas licitaciones y concursos.

• MAYORES NIVELES DE RESPONSABILIDAD Y GESTIÓN EN LA EJECUCIÓN

DE PROYECTOS

En función del grado de participación, los técnicos nacionales han ido abandonando actividades subordinadas para asumir, cada vez, funciones de dirección y de mayor responsabilidad en la gerencia de los proyectos. Esto al mismo tiempo ha permitido que las entidades ejecutoras brinden mayor apertura y confianza a las empresas locales.

- 47 -

• POSIBILIDAD DE APLICACIÓN DE ALTERNATIVAS TECNOLÓGICAS

Cuando en la ejecución de un proyecto, en vez de la contratación en paquete se opta por la desagregación tecnológica y la consecuente intervención de la ingeniería local, se asegura en el diseño y construcción de las obras soluciones adecuadas a las necesidades y realidades específicas del proyecto y, con toda seguridad, opciones que consideren las mejores posibilidades de administración, operación, reposición y mantenimiento, todo lo cual redunda en reducción de tiempos y costos. Ello ha contribuido al desarrollo de la ingeniería en las empresas y, en algunos casos, a la consolidación de firmas consultoras que ahora cuentan con un importante respaldo de conocimientos tecnológicos.

• OPTIMA UTILIZACIÓN DE RECURSOS INSTITUCIONALES

Al aplicar la desagregación tecnológica, las entidades ejecutoras tienen la posibilidad de conocer en detalle las características del proyecto y están en mejor posición para negociar su financiamiento y ejecución, y controlar los recursos del proyecto, al abrir la posibilidad de negociar por fases, etapas o rubros y no en “paquete”. Además, la selección de los bienes y servicios requeridos se efectúa en base a criterios de competitividad, optimando los recursos siempre escasos.

• COMPLEMENTACIÓN DE PLANTAS INDUSTRIALES

Si un proyecto es ejecutado por empresas nacionales se multiplican las posibilidades de incrementar su integración horizontal, elevar la utilización de la capacidad instalada y utilizar materias primas, componentes, mano de obra y demás recursos nacionales, elevando con ello el valor agregado nacional. Ello explica también el desarrollo que ha tenido en el país la subcontratación industrial, mecanismo que es aplicado actualmente por diversos sectores y empresas.

• DESARROLLO TECNOLOGICO NACIONAL

Los beneficios nacionales se reflejan, en suma, en el salto tecnológico que han experimentado las empresas nacionales en su capacidad de producción, calidad y productividad, pues competir en el mercado local, en igualdad de condiciones con grandes empresas extranjeras, representa un esfuerzo similar al que deben realizar para incursionar en los mercados externos. Testimonio de ello es que actualmente varias empresas están compitiendo en el exterior colocando bienes fabricados en serie o a pedido, es decir, para proyectos similares o de mayor complejidad que aquellos en los que intervinieron en el país, en el suministro de equipos para sectores como la industria petrolera, camaronera y eléctrica.

- 48 -

7. OBSTACULOS PARA EL APROVECHAMIENTO DEL PODER DE COMPRA DEL SECTOR PUBLICO

Así como el país ha evolucionado en los formas de gestión de los proyectos, para hacer posible la participación de la oferta nacional competitiva, debe admitirse que, no obstante los esfuerzos realizados, subsisten viejos problemas o han aparecido nuevas dificultades para la aplicación de esta política. Algunos son los siguientes:

• A pretexto del carácter urgente de ciertas obras y la falta de una programación

adecuada de las mismas, se pretende incumplir con las disposiciones legales que establecen la obligatoriedad de realizar la desagregación tecnológica

• No obstante la evolución tecnológica de las firmas nacionales, las entidades

ejecutoras muestran una alta dependencia de las compañías extranjeras, pensando que “lo que viene de afuera siempre es mejor que lo hecho en el país”.

• A pesar de los avances que el país registra en materia de negociación, el crédito

externo todavía se contrata, en alta medida, atado a la provisión de bienes y servicios. • Las normas relacionadas con la aplicación de la desagregación tecnológica, carecen

de un mecanismo de seguimiento que garanticen el cumplimiento de sus recomendaciones.

• Si bien la legislación nacional sobre la materia es amplia, en cambio, la elevada

rotación de funcionarios y la débil conciencia nacional acerca de los beneficios, dificultan la profundización de la política de compras estatales. Es evidente que en ciertos casos, las empresas y entidades, por su sola convicción, no asumen la ejecución de la política.

• El país carece de una política de desarrollo científico-tecnológico que sustente los

avances que pueden lograrse mediante la aplicación de la desagregación tecnológica. • Es muy frecuente que los estudios de ingeniería básica y de detalle no consideran las

posibilidades de participación nacional. • Suele pensarse que el proceso de liberalización comercial debe prescindir del

mercado interno como espacio de sustentación de la industria nacional, especialmente cuando las economías son de reducido tamaño y el aparato productivo de insuficiente desarrollo. Al respecto, es necesario recordar -una vez más- que en todos los acuerdos comerciales suscritos hasta el momento, las compras estatales han sido tratadas como un segmento no incluido y no vinculante respecto a los compromisos de apertura comercial.

• Ante la falta de planificación, programación y ejecución oportuna de los procesos

precontractuales, también es muy común que a pretexto de modernización, agilidad y eficiencia del Estado, se quiera evadir el cumplimiento de los requisitos legales y formales de la desagregación tecnológica.

- 49 -

• Hace falta fomentar en la conciencia empresarial la necesidad de una más acelerada modernización industrial que facilite la innovación y el desarrollo tecnológico.

• Es necesario compatibilizar la política de desarrollo industrial, capacitación y

financiamiento con los requerimientos de la política de compras estatales.

8. PERSPECTIVAS

• Como se mencionó en acápites anteriores, aún después del proceso de reducción del tamaño del Estado, la inversión pública seguirá constituyendo un segmento muy importante del mercado interno y determinante para el sostenimiento y desarrollo de varias actividades industriales y de servicios.

• La vigencia de la política de aprovechamiento de las compras estatales dependerá

del grado de conciencia nacional respecto a la necesidad de mantener en la legislación nacional, las normas que hacen posible su aplicación.

• Ecuador es el único país de la Comunidad Andina que dispone de un esquema

institucional consolidado y con gran experiencia en el desarrollo de la normatividad, técnicas, metodologías, sistema de información y demás mecanismos que instrumentan la política. Sus conocimientos deberían ser asimilados a nivel subregional.

• Consciente de las ventajas de esta política, la Comunidad Andina debería adoptar

una estrategia que coadyuve a consolidar esta política al interior de los países miembros y a sostener una posición común frente a la OMC, ALCA, MERCOSUR y demás acuerdos multilaterales.

- 50 -

9. BIBLIOGRAFIA 1. CEBCA, Informes de Labores, Períodos 1985-1997 2. CEBCA: Estudio Sectorial de Bienes de Capital, 1983 3. CEBCA: Instrumentos Legales de la Contratación Pública, relacionados con la

Aplicación de la Desagregación Tecnológica 4. Banco Central del Ecuador 5. Registro Oficial, Organo del Gobierno del Ecuador, varias publicaciones 6. CONACYT: Análisis de la Situación Actual de las Compras Estatales y de la

Desagregación Tecnológica, 1984 7. Banco Central del Ecuador, Cuentas Nacionales No. 13 8. Banco Central del Ecuador, Cuentas Nacionales No. 15 9. Banco Central del Ecuador, Cuentas Nacionales No. 16 10. Banco Central del Ecuador, Cuentas Nacionales No. 18 11. Banco Central del Ecuador, Boletín Estadístico No. 1579 12. Terán Antonio: Compras Estatales en el Ecuador, Marzo, 1986

- 51 -

10. ANEXOS

- 52 -

ANEXO No. 1


SECTOR: AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADOMILLONES DE DOLARES

AÑO INVERSION PARTICIPACION NACIONAL

VALOR PORCENTAJE

1985 23.9 15.4 64.71986 21.3 6.7 31.61987 222.8 108.2 48.61988 19.3 11.7 60.61989 18.5 34.0 184.11990 82.0 32.7 39.91991 14.9 11.2 74.81992 62.2 39.5 63.51993 0.6 0.1 8.11994 45.0 26.8 59.61995 3.0 2.4 80.81996 193.2 95.0 49.21997 6.0 4.0 66.7

TOTAL 712.9 387.9 54.4

FUENTE: INFORMES DE LABORES DE CEBCAELABORACION: CEBCA

- 53 -

ANEXO No. 2


SECTOR: EDUCACIONMILLONES DE DOLARES


VALOR PORCENTAJE

1985 0.0 0.01986 5.1 0.4 7.11987 1.2 0.2 14.71988 10.5 2.5 24.21989 19.0 3.0 15.61990 30.2 2.5 8.21991 1.5 1.3 85.91992 0.3 0.0 9.11993 3.7 1.2 30.71994 14.9 1.7 11.51995 0.8 0.6 74.21996 3.5 1.4 39.01997 24.0 2.0 8.3

TOTAL 114.6 16.7 14.5


- 54 -

ANEXO No. 3

DESAGREGACION TECNOLOGICADE PROYECTOS DE INVERSION

SECTOR: AGRICULTURA Y DESARROLLO RURALMILLONES DE DOLARES


VALOR PORCENTAJE

1985 0.0 0.01986 1.3 0.0 0.51987 34.0 16.91988 0.0 0.01989 8.1 0.7 8.71990 0.0 0.01991 3.2 0.8 25.71992 1.4 0.5 36.91993 0.3 0.0 5.01994 6.1 0.6 9.71995 0.1 0.0 10.21996 1.1 1.1 100.01997 0.0 0.0

TOTAL 55.4 20.6 37.2


- 55 -

ANEXO No. 4

DESAGREGACION TECNOLOGICADE PROYECTOS DE INVERSION PUBLICA

SECTOR: TELECOMUNICACIONESMILLONES DE DOLARES


VALOR PORCENTAJE

1985 12.2 8.6 70.61986 31.2 1.6 5.21987 14.0 2.7 19.51988 54.0 1.1 2.11989 84.4 8.1 9.61990 35.3 2.8 7.91991 133.2 29.5 22.21992 30.2 1.4 4.61993 9.6 5.3 55.41994 79.6 25.8 32.41995 47.3 13.7 29.01996 137.1 6.3 4.61997 9.0 2.5 27.8

TOTAL 677.1 109.6 16.2


- 56 -

ANEXO No. 5


SECTOR: ENERGIAMILLONES DE DOLARES


VALOR PORCENTAJE

1985 103.5 65.7 63.51986 44.2 14.4 32.61987 5.4 4.0 74.41988 8.1 4.2 51.91989 3.8 2.7 71.61990 3.8 2.2 59.41991 25.6 10.2 39.91992 137.3 35.1 25.61993 113.7 16.9 14.91994 10.5 6.1 58.21995 2.5 1.9 75.71996 4.6 2.4 50.91997 18.0 1.0 5.6

TOTAL 481.0 166.9 34.7


- 57 -

ANEXO No. 6


SECTOR: RIEGO Y REGULACION DE AGUASMILLONES DE DOLARES


VALOR PORCENTAJE

1985 19.5 15.6 80.01986 156.7 89.8 57.31987 3.0 2.1 67.41988 6.6 2.0 30.01989 3.9 3.9 98.61990 3.2 3.1 96.11991 15.0 13.7 91.11992 13.2 6.8 51.61993 64.8 35.8 55.21994 0.4 0.0 4.71995 0.1 0.0 0.01996 87.4 27.3 31.31997 1.0 0.4 40.0

TOTAL 374.8 200.4 53.5


- 58 -

ANEXO No. 7


SECTOR: HIDROCARBUROSMILLONES DE DOLARES


VALOR PORCENTAJE

1985 31.4 14.1 44.81986 59.3 25.21987 71.8 19.2 26.81988 0.4 0.2 46.91989 4.0 0.6 16.01990 4.9 0.9 19.21991 31.2 11.2 35.81992 64.7 39.6 61.11993 0.0 0.01994 667.3 251.6 37.71995 172.8 51.9 30.01996 0.1 0.0 0.01997 42.0 23.0 54.8

TOTAL 1149.9 437.4 38.0


- 59 -

ANEXO No. 8


SECTOR: SALUD Y SEGURIDAD SOCIALMILLONES DE DOLARES


VALOR PORCENTAJE

1985 13.3 1.5 11.11986 13.5 4.6 34.01987 36.0 2.3 6.51988 9.2 2.4 26.41989 3.6 0.8 22.11990 16.2 12.1 74.71991 31.2 2.1 6.81992 5.0 1.8 35.11993 6.2 0.7 10.91994 6.3 2.2 34.11995 15.6 5.9 37.91996 2.6 0.8 30.61997 2.0 0.4 20.0

TOTAL 160.8 37.6 23.4


- 60 -

ANEXO No. 9


SECTOR: TRANSPORTE VIALMILLONES DE DOLARES


VALOR PORCENTAJE

1985 6.0 0.6 10.91986 5.7 0.0 0.01987 0.3 0.3 100.01988 1.7 1.1 64.51989 34.6 2.7 7.71990 0.9 0.1 6.71991 23.2 1.2 5.41992 0.4 0.1 15.41993 3.2 0.1 2.41994 8.3 0.6 7.11995 8.1 2.9 36.41996 10.4 0.7 6.91997 9.0 0.2 2.2

TOTAL 111.6 10.6 9.5


- 61 -

ANEXO No. 10

DESAGREGACION TECNOLOGICA DE PROYECTOS DE INVERSIONSECTOR: TRANSPORTE AEREO

MILLONES DE DOLARES


VALOR PORCENTAJE

1985 0.0 0.01986 1.0 0.0 3.01987 1.3 0.2 12.11988 0.7 0.0 0.01989 0.6 0.5 89.21990 0.1 0.1 100.01991 0.0 0.01992 1.2 0.0 0.01993 0.0 0.01994 0.0 0.01995 0.0 0.01996 0.4 0.0 7.31997 1.0 0.4 40.0

TOTAL 6.4 1.2 19.4


- 62 -

ANEXO No. 11


SECTOR: TRANSPORTE MARITIMOMILLONES DE DOLARES


VALOR PORCENTAJE

1985 0.0 0.01986 2.6 2.5 95.41987 1.9 0.9 47.91988 0.7 0.5 74.71989 0.4 0.1 37.71990 3.7 0.2 6.11991 0.1 0.1 60.01992 2.6 1.7 65.81993 2.5 1.1 44.51994 0.5 0.2 40.01995 2.0 0.8 38.31996 0.0 0.01997 68.0 9.0 13.2

TOTAL 84.9 17.1 20.2


- 63 -

ANEXO No. 12


SECTOR: VIVIENDAMILLONES DE DOLARES


VALOR PORCENTAJE

1985 0.0 0.01986 0.3 0.1 25.01987 0.0 0.01988 0.2 0.2 100.01989 0.0 0.01990 0.0 0.01991 1.5 1.4 96.71992 0.0 0.01993 0.0 0.01994 0.0 0.01995 0.0 0.01996 0.0 0.01997 0.0 0.0

TOTAL 2.0 1.7 87.6


- 64 -

ANEXO No. 13


SECTOR: EQUIPAMIENTO URBANOMILLONES DE DOLARES


VALOR PORCENTAJE

1985 4.4 1.9 44.11986 13.4 8.5 63.21987 13.0 4.2 32.31988 13.6 2.6 19.21989 6.3 0.9 15.11990 17.1 4.1 23.71991 26.9 6.7 24.91992 1.1 0.1 7.71993 1.2 0.1 8.01994 52.1 6.7 12.91995 6.7 1.6 23.31996 1.4 0.1 7.21997 84.0 29.0 34.5

TOTAL 241.4 66.5 27.6


- 65 -

ANEXO No. 14


SECTOR: EQUIPAMIENTO SECTOR PUBLICOMILLONES DE DOLARES


VALOR PORCENTAJE

1985 0.0 0.01986 0.1 0.1 45.91987 2.3 1.3 56.21988 4.0 2.3 57.51989 3.1 1.1 37.21990 10.7 8.9 82.81991 10.2 3.2 31.41992 4.3 0.4 9.31993 3.3 1.7 50.61994 7.5 0.9 11.31995 2.0 0.7 33.01996 8.7 1.2 13.41997 20.0 11.0 55.0

TOTAL 76.3 32.6 42.8


- 66 -

ANEXO No. 15


SECTOR: VARIOSMILLONES DE DOLARES


VALOR PORCENTAJE

1985 0.2 0.0 20.01986 0.1 0.1 45.91987 114.9 49.7 43.21988 9.5 2.9 30.51989 0.0 0.01990 0.1 0.1 100.0

1991(1) 1.4 0.9 64.61992 0.3 0.0 0.01993 0.1 0.0 0.01994 0.0 0.01995 0.0 0.01996 0.0 0.01997 33.0 10.0 30.3

TOTAL 159.6 63.7 39.9

(1) INCLUYE PROPOSITO MULTIPLEFUENTE: INFORMES DE LABORES DE CEBCAELABORACION: CEBCA

- 67 -

ESTUDIO: “APROVECHAMIENTO DE LAS ADQUISICIONES DEL SECTOR PUBLICO POR PARTE DE LA INDUSTRIA SUBREGIONAL”

ACLARACIONES

A. CASO PRACTICO DE APLICACIÓN DE LA DESAGREGACION TECNOLOGICA

PROYECTO: AMPLIACION DE LA REFINERIA DE ESMERALDAS

1. ORGANISMO EJECUTOR: PETROECUADOR 2. PROYECTO: AMPLIACION DE LA REFINERIA DE ESMERALDAS

Los objetivos del proyecto son: refinar crudos pesados que se extraen de la región amazónica; satisfacer la demanda de productos refinados hasta el año 2000, diversificar los tipos de gasolina y producir diesel libre de azufre.

3. TAMAÑO DEL PROYECTO: Ampliar capacidad de refinación de 90.000 a

110.000 BPD 4. PRESUPUESTO REFERENCIAL:

AMPLIACION REFINERIA ESMERALDAS PRESUPUESTO REFERENCIAL

VALOR EN US$ MILLONES

DESCRIPCION VALOR % Ingeniería 21.6 10.8 Obras Civiles 5.4 2.7 Manufacturas 119.0 59.5 Montaje 38.2 19.1 Transporte 8.4 4.2 Acabados 7.4 3.7 T O T A L: 200.0 100.0

5. DOCUMENTOS REQUERIDOS PARA EL ESTUDIO DE DESAGREGACION

TECNOLOGICA

De conformidad con la legislación pertinente, se requirió de PETROECUADOR la siguiente documentación: • Estudios de factibilidad, ingeniería y diseño • Presupuesto • Especificaciones técnicas • Convocatoria • Instrucciones a los oferentes • Proforma de contrato • Principios y criterios para evaluación de las ofertas • Contratos de financiamiento

- 68 -

6. REALIZACION DEL ESTUDIO

Para efectuar el estudio se conformó un grupo de trabajo con especialistas de las dos instituciones. Como en todo estudio de desagregación tecnológica, se analizaron los siguientes aspectos: 6.1 DEMANDA DE BIENES Y SERVICIOS

Se cuantificó y estudió las características técnicas de los bienes y servicios demandados por el proyecto, especialmente en los siguientes rubros: • Equipos y materiales • Montaje • Ingeniería • Obra civil • Transporte interno

6.2 ANALISIS DE LA COMPLEJIDAD TECNOLOGICA

Es un instrumento que permite: • Caracterizar el contenido tecnológico de un bien o servicio, • Analizar el grado de dificultad para su elaboración, • En qué medida y condiciones los bienes y servicios demandados pueden

fabricarse total o parcialmente por una base industrial determinada, • Confrontar los requerimientos con la oferta nacional Para ello se considera, entre otros, los siguientes factores: • De producción • De infraestructura industrial y subcontratación • Relativos a los componentes. Los niveles de complejidad están comprendidos en una escala de 6 niveles, según la cual: • Aquellas actividades ubicadas bajo el nivel 1 corresponden a actividades

artesanales. • Las comprendidas entre los niveles 1 y 6, son aquellas con un nivel de

complejidad correspondiente a grados de desarrollo industrial medio. • Las que tienen un nivel mayor a 6 son tecnologías sofisticadas disponibles

solamente en las potencias industriales. Mientras la información acerca de la complejidad de los requerimientos se determina a partir de los estudios de ingeniería y de las especificaciones técnicas que constan en los documentos precontractuales, el potencial de las empresas se obtiene mediante investigación directa a las mismas, referencias

- 69 -

de archivo, antecedentes constantes en otros proyectos y estudio de procesos alternativos. Los resultados del análisis, en el caso del proyecto en referencia, se resumen a continuación:

COMPLEJIDAD TECNOLOGICA DEL PROYECTO

REQUERIMIENTOS RANGO NIVEL C.T. Ingeniería 1 - 5 Obras Civiles 1 - 2 Fabricación de Equipos 1 - 5 Montaje e Instalación 1 - 5 Transporte 1 - 3 Acabados 1 - 4 RANGO NCT PROYECTO 1 - 5

6.3 POSIBILIDADES DE PARTICIPACION NACIONAL

Solamente después de confrontar los requerimientos del proyecto con la capacidad de producción nacional, se puede determinar las posibilidades de participación de la capacidad nacional en los diferentes componentes del proyecto. Ello permite definir la “Lista Mínima” y la “Lista Positiva”. • Lista mínima es la que queda conformada por aquellos bienes y servicios

que las empresas nacionales están en condiciones de competir con similares de origen extranjero en condiciones adecuadas de calidad, costo y tiempo de entrega.

• La Lista Positiva está conformada por los bienes y servicios que

conforman la lista mínima, más aquellos que se pueden ofrecer por disponer de infraestructura industrial o porque es posible complementar capacidades mediante acuerdos con empresas extranjeras, ya sea por arreglos bajo modalidades de subcontratación o como proveedores de partes, piezas y equipos.

Dichas listas se resumen en el siguiente Cuadro:

PARTICIPACION NACIONAL POR ETAPAS VALOR EN US$ MILLONES

ETAPAS LISTA MINIMA VALOR %

LISTA POSITIVA VALOR %

Ingeniería 3.25 1.6 5.64 2.8Obras Civiles 5.40 2.7 5.40 2.7Equipos y Materiales

30.45 15.2 40.61 20.3

- 70 -

Montaje e Instalación

21.41 10.7 27.48 13.7

Transporte 0.84 0.4 0.84 0.4Acabados 7.4 3.7 7.40 3.7TOTAL: 68.75 34.4 87.37 43.7

6.4 DISCUSION DE CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Y EMISION DE

DICTAMEN

El contenido del estudio, pero especialmente sus conclusiones y recomendaciones, se discutieron con personeros de PETROECUADOR y se emitió el correspondiente dictamen que es un requisito para avanzar en el proceso de contratación.

7. NEGOCIACION DE LA PARTICIPACION NACIONAL

Considerando las altas posibilidades de participación nacional, se consideró estratégico discutir con la entidad ejecutora las políticas de contratación del proyecto, habiéndose acordado establecer un mecanismo de evaluación de las ofertas que incentive a los oferentes a considerar la máxima participación nacional. Para ello se utilizó los siguientes criterios: • Incidencia de la participación nacional en la evaluación de las ofertas: 20%. • La estructura de la participación nacional como parámetro de evaluación fue la

siguiente:

CONCEPTO % PARCIAL % TOTAL

a) Subcontratación con empresas nacionales 15 - Fabricación tanques de almacenamiento 3 - Fabricación otros equipos 3 - Montaje 3 - Obra civil 2 - Transporte 1 b) Mano de obra local 3 c) Materiales nacionales 2 TOTAL: 20

• En el proceso de evaluación, y a fin de aplicar los porcentajes indicados, se

identificó por separado, para cada actividad, la oferta que mayor participación nacional incluía. A esta oferta se le asignó el total de puntaje contemplado para las actividades en evaluación. A las ofertas restantes se les asignó proporcional en función de la participación nacional ofertado para esa actividad.

B. OBLIGACION DE LA DESAGREGACION TECNOLOGICA

De acuerdo con las normas vigentes, la realización de la desagregación tecnológica es vinculante u obligatoria para todas las instituciones que se rigen por la Ley de Contratación Pública, Ley de PETROECUADOR, Ley de Minería, Ley de Turismo y otras que regulan actividades sectoriales.

- 71 -

C. INCIDENCIA DE LA DESAGREGACION TECNOLOGICA EN LA

TRANSFERENCIA DE TECNOLOGIA Y EN LOS TIEMPOS DE REALIZACION DE LOS PROYECTOS.

En ningún caso la desagregación tecnológica ha desalentado los procesos de transferencia de tecnología, antes por el contrario, su aplicación ha permitido diversas formas de participación de empresas nacionales y extranjeras, tales como subcontratación y asociación, mecanismos que han hecho posible la asimilación de conocimientos técnicos, nuevas formas de gestión de proyectos, etc., lo que ha incidido favorablemente en el desarrollo de muchas empresas, que ahora incluso están exportando.

A más de que, para realizar el estudio de desagregación tecnológica, la ley prevé un término de diez días laborables, lapso que no tiene ninguna incidencia en los cronogramas de los proyectos, ha sido política institucional: • Recordar permanentemente a las entidades acerca de la obligatoriedad de realizar

la desagregación tecnológica • Asesorar a las entidades para preparar y remitir la documentación indispensable

• Entregar los informes antes del término.

D) MANEJO DE LAS NORMAS TECNICAS EN EL PROCESO DE

DESAGREGACION TECNOLOGICA Y PARTICIPACION DE LA INDUSTRIA NACIONAL

Una ventaja esencial de los estudios de desagregación tecnológica es que las entidades se obligan a cumplir con normas nacionales e internacionales y a definir con precisión características técnicas y especificaciones, ello al mismo tiempo que asegura mejores condiciones de calidad de los bienes y servicios requeridos para ejecutar el proyecto, garantiza la participación nacional y torna más transparente el proceso de contratación.

AN

EXO

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1A

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O N

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LON

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N N

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AL

VALO

R P

OR

CEN

TAJE

VALO

R P

OR

CEN

TAJE

1985

23,9

15,4

64,7

1985

0,0

0,0

1986

21,3

6,7

31,6

1986

5,1

0,4

7,1

1987

222,

810

8,2

48,6

1987

1,2

0,2

14,7

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1997

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1985

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1987

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1988

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1985

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1988

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1997

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78

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1985

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APROVECHAMIENTO DE LAS ADQUISICIONES DEL SECTOR PUBLICO POR PARTE DE...

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