Aproximación conceptual a los Sistemas de Transporte...

ContenidoResumen ejecutivo 5

Diagnóstico del transporte urbano en Colombia 9

Lineamientos y avances de la políticade transporte urbano 14

Lineamientos 14Avances 16

Elementos normativos y arreglo institucionalde los SITM 19

Elementos normativos 19Arreglo institucional 21

Nivel nacional 26Nivel territorial 26Requerimientos institucionalesdel Banco Mundial 28Descripción de los entes gestores 30

Características de la infraestructura de los SITM 31

Generalidades 31Desarrollo de los SITM basados en busesde alta capacidad 35Desarrollo de los SITM en Colombia 37

Financiación de la infraestructura de los SITM 41

Política y estructura tarifaria de los SITM.El caso Transmilenio 51

Política regulatoria 51Diagnóstico tarifario 51Problemática institucional 51Lineamientos tarifarios en los SITM 52

Descripción de la metodología tarifariaen Transmilenio 52

Variables incluidas en la formulación tarifaria 52Formulación tarifaria 54

Simulación de la Tarifa Técnica con incorporacióndel costo de la inversión en infraestructura 56Estimación de la rentabilidad de los operadorestroncales 57

Componente de recaudo y de pagos en los SITM:el caso transmilenio 59

El recaudo: descripción, condicionesde funcionamiento y problemática 59La administración de pagos 59

Instrumentos de pago 60El recaudo 60Manejo de portafolio 61Distribución de pagos 62

REPÚBLICA DE COLOMBIAContraloría General de la República

Contralor General de la RepúblicaAntonio Hernández Gamarra

VicecontralorLuis Bernardo Flórez Enciso

Asesor del DespachoLuis B. Carvajal Celemín

Contralor DelegadoAntonio José Marulanda Rojas

Director de Estudios SectorialesJuan Sánchez Rodríguez

Director Vigilancia FiscalFernando López García

Asesora de GestiónGladys Rojas Rojas

Profesionales Direcciónde Estudios Sectoriales

Yasmín Lucía Durán BobadillaJairo Ernesto Mojica MurciaJosé Robinson Gómez Trejos

Sergio Luis Duarte LoboClaudia Stella Ruíz Ruíz

Contraloría General de la RepúblicaCalle 17 No 9-82

Bogotá, D.C., ColombiaOctubre 2004

www.contraloriagen.gov.co

Oficina de Comunicaciones y PublicacionesCarlos Alberto Maestre Maya

Director Oficina

Coordinación editorialLiliana Gaona García

Edición y revisión de textosJaime Viana Saldarriaga

Adriana Camacho Castaño

Diseño de PortadaNéstor A. Patiño Forero

Grupo de Diseño-CGR

Diseño y Diagramación:Andrea Artunduaga Acosta

Grupo de Diseño-CGR

Impresión: Imprenta Nacional

4

Operación de los SITM. El caso Transmilenio 65

Concepción 65Materialización 66

Proceso precontractual 66Estructura contractual de la operación 68Concesionarios empresas operadoras 69Funcionalidad del servicio alimentador 70Velocidad del sistema 70Metas operacionales 70

Control 72Instrumentos de control 72Indicadores de control 72Sanciones 72Encuestas al usuario 72

Acciones complementarias a la operación 75

Bibliografía 79

5

5

Contraloría Delegada para el sector Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional

Resumen ejecutivo

E l objeto de este estudio es determinar las posibili-dades y limitaciones del nuevo esquema de trans-porte urbano escogido por el país, desde el puntode vista del uso de los recursos públicos y, particu-larmente, de los aportes del gobierno nacional. Esevidente que la necesidad de mejorar la calidad, laconfiabilidad y la seguridad de la movilidad de lapoblación urbana por razones de bienestar, econó-micas y ambientales, llevó al Estado a formular unapolítica de transporte masivo para las grandes ciu-dades, que implica una importante inversión de re-cursos públicos.

En el documento se identifican dos partes impor-tantes: la primera, que comprende los cinco capítu-los iniciales, describe de manera completa el marconormativo e institucional de los sistemas integradosde transporte masivo, las características tecnológicasde la infraestructura elegida para implementar estosproyectos en Colombia y analiza el comportamientofuturo de los recursos financieros requeridos para lasinversiones; la segunda parte comprende, a partirdel caso Transmilenio, un análisis del esquematarifario, del proceso de recaudo y pagos a los agen-tes privados y la materialización de la operación.

A continuación se presenta el contenido de cada unode los capítulos y las conclusiones de los mismos.

En el primer capítulo, Diagnóstico del TransporteUrbano en Colombia, se describen sus principalesproblemas, los cuales están asociados a: i) la presta-ción del servicio, que se materializa en la sobreofer-ta vehicular, la existencia de un parque automotorobsoleto, la asignación inadecuada de rutas y defi-ciencias en las condiciones de operación y ii) lainfraestructura, por deficiencias en la calidad, se-ñalización inadecuada, insostenibilidad de la finan-ciación y distribución modal desigual de la inver-sión. Todo ello se manifiesta en incrementos en lostiempos de viaje, condiciones de seguridad y decomodidad inapropiadas, baja confiabilidad en elsistema de transporte colectivo, fijación ineficientede tarifas, impactos negativos en el medio ambien-te, aumento en los niveles de accidentalidad, ma-yor consumo energético, afectación del desarrollourbano y disminución en las condiciones que favo-recen la movilidad.

Se describe cómo el gobierno nacional, en concu-rrencia con los entes territoriales, y buscando supe-rar las condiciones no deseables en las que se desa-rrolla el transporte urbano, propuso la construcciónde Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM)para aquellas ciudades con población superior a600.000 habitantes, que requieren dicha alternativade solución.

En el segundo capítulo se describen los elementosnormativos e institucionales, bajo los cuales se vienedesarrollando el transporte urbano; de igual mane-ra, se analiza la evolución del marco institucional enlos niveles nacional y subnacional, identificando laslimitaciones del arreglo vigente.

Se evidencia la ausencia de una política nacionale integral de transporte urbano, debido a la dis-persión normativa y a la definición, de maneraaislada, de los marcos legales tanto para el trans-porte colectivo como para el transporte masivo,con prelación a la oferta de infraestructura, lo quedeja de lado la reorganización del transporte. Re-vela también la inexistencia de un ente regulato-rio autónomo que garantice la prestación del ser-vicio en condiciones adecuadas de calidad, segu-ridad y bienestar. Asimismo, se muestra la existen-cia de vacíos institucionales que les brindan privi-legios a los agentes privados y la falta de claridaden las competencias asignadas a las entidades na-cionales y territoriales.

En el tercer capítulo se realiza un análisis comparati-vo de los principales tipos de tecnologías de trans-porte masivo de pasajeros como son: el metro, eltren ligero (LRT) y los basados en buses de gran ca-pacidad (BRT), a partir de sus características de ope-ración, costos de inversión, nivel de servicio y tiem-pos de implementación.

De esta comparación se establece que los sistemastipo metro presentan ventajas para la solución de losproblemas asociados al transporte en corredores dealta demanda. Sin embargo, los costos de inversióny el prolongado periodo de construcción hacen estaopción poco aplicable en las ciudades colombianas,bajo las restricciones fiscales que enfrentan la na-ción y los entes territoriales.

6

6

Los sistemas integrados de transporte masivo urbano en Colombia � Aproximación conceptual

Contraloría General de la República

Los sistemas BRT se han venido implantando comosolución para el transporte masivo en varias ciuda-des de Latinoamérica, por sus ventajas en la reduc-ción del tiempo de implementación, bajos costos deinversión y flexibilidad. Ello no desconoce las des-ventajas que tienen frente a otros sistemas, tales comola baja velocidad de operación, el menor nivel deservicio, su limitada capacidad de transporte de pa-sajeros, la menor vida útil de las vías y del parqueautomotor, las mayores ocupaciones de espacio enlas vías y, dependiendo de la tecnología escogidapara su parque automotor, la utilización de recursosenergéticos escasos y contaminantes.

En este capítulo, además, se identifica que la im-plantación del SITM en Bogotá influyó para queotras ciudades adoptaran sistemas de transporte ba-sados en buses de alta capacidad en vías de uso ex-clusivo. A partir de esta experiencia se impulsó laelaboración de estudios de preinversión en otras ciu-dades, se determinó la forma cómo la Nación parti-ciparía en el financiamiento de la infraestructura deestos proyectos, de acuerdo con los términos estable-cidos en la Ley 310 de 1996, y se fijó una estrategiageneral para las ciudades que, en el futuro, requie-ran de una solución similar.

En el cuarto capítulo se tratan la financiación de lainfraestructura y la puesta en operación de los SITM.Se observa que, de acuerdo con los convenios firma-dos por la Nación, las inversiones requeridas ascien-den a $6,8 billones (pesos de 2004) de los cuales éstafinancia $4,3 billones, equivalentes al 64% del totalde la inversión requerida, mientras los entes territo-riales financian los $2,5 billones restantes que equi-valen al 36% de las inversiones. La Nación tiene ase-gurada la financiación de $1,5 billones provenien-tes de recursos de endeudamiento con el BID, elBIRF y la CAF; los recursos restantes deben prove-nir del Presupuesto General de la Nación; y los quedeben aportar los entes territoriales provendrán prin-cipalmente de un porcentaje de la sobretasa al pre-cio de la gasolina.

De acuerdo con el desarrollo que ha tenido la imple-mentación del SITM en Bogotá, se prevé una mayornecesidad de recursos a los contemplados en el con-venio de financiación existente. Esto se presentadebido a que en los costos del diseño inicial se fijóun precio por kilómetro de US$5,2 millones, mien-tras que los costos de contratación presentados en laFase II son de US$13,37 millones, sin incluir los definanciación, de tal manera que los recursos adicio-nales requeridos para cubrir 306 km. faltantes po-drían ser del orden de US$3.278 millones.

El mayor costo proyectado para el caso de Bogotá sepresenta porque en el diseño del proyecto no se con-templa como infraestructura del SITM las obras dedesarrollo urbanístico, las adecuaciones a las redesde servicios públicos, mayores intervenciones en laestructura de los pavimentos y el mantenimiento dela infraestructura construida.

Debido a que esta política sectorial se formalizó demanera posterior a la estructuración y la firma de losconvenios de financiación con Bogotá y Cali, se ob-serva una financiación de componentes de infraes-tructura mayor en estas ciudades con respecto a losconvenios firmados para las ciudades de Cartagenay Pereira-Dosquebradas. Sin embargo, a juicio de laContraloría General de la República (CGR), los ma-yores recursos requeridos por los SITM no deberíanser financiados por la Nación, cuando se destine aobras complementarias de desarrollo urbanístico,adecuación de redes de servicios públicos, manteni-miento de la infraestructura y/o costos financierosdel ente territorial.

Existen riesgos en la financiación de los aportes acargo de las entidades territoriales, lo cual se eviden-ció mediante una simulación encaminada a exami-nar la viabilidad de las fuentes de financiación loca-les. En esta simulación se estableció que los recursosde la sobretasa al precio de la gasolina comprometi-dos para financiar los SITM, alcanzarían en Pereira,mientras que para Cali podrían ser suficientes o existirun faltante de 23%; en Cartagena habría un faltantede recursos que varía entre el 41% y el 55% de losrecursos requeridos; en Dosquebradas éste variaríaentre el 11% y el 31% ; y para el caso de Bogotá, elfaltante estaría entre el 7% y el 28%. Además, el estu-dio muestra que las ciudades de Cartagena y Cali notienen capacidad de endeudamiento que permitacubrir la totalidad de los recursos faltantes.

En los capítulos siguientes se analiza el sistema Trans-milenio como caso de estudio en temas particularescomo el esquema tarifario, recaudo, pagos y opera-ción del mismo.

El quinto capítulo contiene consideraciones en ma-teria institucional y técnica sobre la tarifa y destacaque la metodología aplicada en Transmilenio parasu establecimiento utiliza la teoría del costo margi-nal, e involucra en la formulación el concepto decosto económico, lo cual es razonable.

Se realizan dos ejercicios de simulación: el primero,con el objeto de responder a la pregunta sobre laposibilidad de financiar con la tarifa los costos de lainfraestructura, asunto de constante debate público.


7

7

Se concluye que la tarifa así determinada, se hubieraubicado en un rango inicial entre $1.100 y $1.900(equivalente a una tarifa entre $1.600 y $2.600 a mayode 2004) que habría provocado una caída de la de-manda de no menos del 36% y la puesta en riesgodel inicio de la operación, de lo cual se deduce queno es conveniente esta estructuración de la tarifa.La segunda simulación calcula la rentabilidad delos operadores privados de la Fase I, otro tema decontinua discusión en los medios de comunicación.Con la información disponible se estimó que se si-túa alrededor del 13% real frente a una tasa de refe-rencia de 15%, con lo cual se concluye que, no obs-tante estar por debajo de la tasa de referencia, eloperador privado está obteniendo una rentabilidadque le permite la sostenibilidad del negocio sin lle-gar a pérdidas financieras. Sin embargo, se encon-tró que existen otros ingresos provenientes de ex-plotaciones colaterales del sistema (publicidad in-terior en los buses articulados) recibidos por losagentes privados en el caso de Bogotá, que podríanelevar dicha rentabilidad.

En el sexto capítulo se describen los compromisosdel operador de recaudo y de la fiducia, observandoque el esquema así concebido busca priorizar en elsistema de pagos el concepto de liquidez sobre el derentabilidad. Igualmente, describe el mecanismo delencargo fiduciario, en el cual se establece un "FondoPrincipal" que remunera a los agentes participantes,un "Fondo de Contingencias" para atender posiblesdiferencias entre la tarifa técnica y la tarifa al usua-rio, además de atender gastos de fomento del usodel sistema, y un "Fondo de Multas y Bonificacio-nes", que soporta un sistema de incentivos, recogededucciones y cubre exigibilidades de los concesio-

narios. Aparentemente, es un esquema razonable,pero serán las auditorías las que definan finalmentesu bondad. Los recursos generados por el SistemaTransmilenio entre enero de 2001 y mayo de 2004 ysu administración fiduciaria muestran que existe unaalta correspondencia entre los pagos a los diferentesagentes y lo establecido en la tarifa técnica.

Finalmente, en el séptimo capítulo se describe la for-ma como se materializa el proceso de operación enTransmilenio y se analizan los incentivos encamina-dos a estimular la participación de pequeños propie-tarios, y se concluye que éstos han sido insuficientes,puesto que la representación de ellos en la operacióndel sistema es mínima. La propiedad accionaria estáaltamente concentrada: el 21% de las personas jurídi-cas que son socios posee el 88% del total de la propie-dad en la operación troncal. Cabe aclarar que estatendencia a la concentración no es nueva, pues tam-bién se presenta en el transporte colectivo tradicio-nal. Esto indica que se deben de desarrollar esquemasque fomenten una mayor participación orientada a lademocratización de la propiedad.

En síntesis, los SITM aportan a la solución de losproblemas de transporte urbano, pero se requiere laadopción de medidas complementarias como son: i)la reducción de la sobreoferta vehicular; ii) el esta-blecimiento de un marco institucional donde pre-domine el interés público por encima de los intere-ses de los agentes privados prestadores del serviciode transporte público urbano; y iii) la implementa-ción de medidas de bajo costo y alto impacto sobrela movilidad de pasajeros y el uso del espacio comoplanes de parqueo, uso de vehículo compartido, se-ñalización vial, entre otros.

9

9


L a forma dispersa de las aglomeraciones y la separa-ción espacial de las actividades dentro de las ciuda-des, favorecidas por la segregación espacial de fun-ciones, hacen del transporte un elemento esencialde la vida urbana. El transporte asegura el flujo depersonas y mercancías necesario para el desenvolvi-miento de las funciones de las ciudades, y condicio-na los comportamientos relacionados con los viajesa los lugares donde se desarrollan las actividades delos ciudadanos. Además, el transporte contribuye aconfigurar la forma de la ciudad y se constituye enun uso importante del suelo por la superficie queocupa o que se reserva para él.

El funcionamiento de las ciudades se mide y se perci-be actualmente por la eficiencia y la calidad de lossistemas y redes de transporte en estrecha relacióncon el modelo de distribución espacial de las funcio-nes y del contexto socioeconómico en que se enmarcan.

Dentro de la ciudad coexisten diferentes modalida-des de transporte, cuyos número y complejidad de-penden del tamaño de la aglomeración y de las de-cisiones administrativas que se hayan tomado a tra-vés de la historia. Cada sistema se halla integradopor una red vial, una serie de paradas o estaciones,unos puntos de destino y unos determinados vehí-culos que pueden llegar a ocupar un espacio propio(tren de cercanías, tren ligero, metro, tranvía, busesarticulados) o que lo comparten con otros usos (auto-móviles, taxis, autobús, colectivos) dependiendo desus planos de valor de tráfico1.

El transporte urbano desempeña un rol fundamen-tal en el funcionamiento y el desarrollo de la ciudadporque puede condicionar o permitir su expansión,mejorar o dificultar el cumplimiento de las distintasfunciones urbanas, tiene apreciables efectos sobre lacalidad de vida de la población por el impacto queproduce sobre el tiempo libre y la calidad ambien-

Diagnóstico del transporteurbano en Colombia

tal, afecta la formación y la estructura tanto de losprecios como de los usos del suelo. El grado de dete-rioro manifestado en sus condiciones de prestaciónno sólo genera preocupaciones por los impactos eco-nómicos y sociales, sino también por los efectos quepuede tener sobre el desarrollo urbano.

El desarrollo de una ciudad se ve influido por tressistemas de transporte: el interurbano, el regional yel urbano. Mientras que el primero afecta la capaci-dad de una ciudad para interrelacionarse con lasdemás y con el exterior, el regional comunica lasciudades con su área de influencia, y el urbano ga-rantiza la circulación al interior de la ciudad. Estedocumento se refiere a este último.

Las ciudades son el producto de las relaciones deinterdependencia entre los elementos de la estruc-tura física y las dimensiones socioeconómicas en elespacio urbano, contando con la intermediacióninstitucional de diferentes niveles de gobierno y laacción del sector privado y la comunidad. Por lotanto, la gobernabilidad urbana no se alcanza satis-factoriamente desde la perspectiva particular de losmencionados elementos, los cuales soninterdependientes, esto conlleva a sustentar el di-seño de estrategias y programas en el análisis desus interrelaciones.

Esta interpretación de la forma como se estructurala ciudad permite comprender que la carencia deespacio público, cuantitativa y cualitativamente, esmayor en la medida en que las ciudades crecen y sedensifican. Los niveles y estándares de provisiónde equipamientos presentan iniquidades territoria-les en el nivel regional y al interior de la ciudadrespecto a los grupos poblacionales de bajos ingre-sos. La construcción de equipamientos que no con-sidera las infraestructuras ni la ordenación comple-mentaria del suelo, en muchos casos le resta impac-to a la inversión pública por la localizacióninapropiada de actividades.

En las ciudades colombianas el proceso de construc-ción de las redes de infraestructura, de servicios pú-blicos, de dotaciones y de espacios públicos, se hacaracterizado por ir a la saga de los procesos de ocu-pación del suelo urbano. Se puede afirmar que los

1 Se considera como planos de valor del tráfico las distintas caracterís-ticas de cada modo de transporte como la capacidad para el transporte depasajeros o de cargas grandes o pequeñas, la velocidad, la capacidadpara formación de la red, la comodidad del modo, la facilidad de carguey descargue, el grado de calculabilidad de la capacidad del tráfico, elgrado de seguridad y los costos de transporte.

10

10



procesos de urbanización2 no han sido ejecutados demanera completa, conformando ciudades que presen-tan entre otros3, graves problemas de movilidad y acce-so derivados de las ineficiencias de los sistemas de trans-porte, del manejo y la administración inapropiadosdel tránsito y las deficiencias presentadas en la confor-mación y utilización de la malla vial de las ciudades.

El diagnóstico del transporte urbano en Colombia,presenta diversos problemas y manifestaciones debi-do a causas estructurales que cada vez son más evi-dentes, tal como se resume en la gráfica 1.

Este diagnóstico expresa cómo en la modalidad detransporte urbano colectivo en Colombia, se han ve-nido acumulando serias deficiencias en materia develocidades y tiempos de desplazamiento, impactosambientales y dificultades para la organización de lacirculación. A su vez, el transporte en automóvil con-sume gran cantidad de espacio vial, disminuye lacapacidad de carga de las vías y genera necesidadescrecientes de inversión en infraestructura frente a losrecursos previstos. A ello se agrega que no existe unaclara definición de las responsabilidades de las au-toridades de tránsito4 y transporte5 y se dificulta lacoordinación entre ellas.

Las ciudades colombianas cuentan con sistemas detransporte en los cuales alrededor del 70% de losviajes se realizan utilizando el servicio de transporte

público urbano6, lo cual se explica por el bajo nivelde ingreso de una gran parte de la población. Sinembargo, a pesar de las limitaciones de ingreso, ladificultad de acceso a la propiedad y las restriccio-nes sobre el uso del vehículo particular (desmontedel subsidio a los combustibles, pico y placa, entreotras), éste ha venido cobrando una mayor impor-tancia en las ciudades colombianas, aumentando losniveles de congestión7. El aumento en el grado demotorización (cuadro 1) se puede atribuir a la dismi-nución de los precios relativos de los vehículos, ex-plicado por la apertura de la economía a comienzosde la década de los 90, por el establecimiento de

2 Entendido como aquel que garantiza un suelo previamente dotado contodas las infraestructuras para soportar los diferentes usos urbanos.

3 Se pueden enumerar principalmente: i) el déficit en la distribución deagua potable, en la construcción de alcantarillado sanitario y redespluviales, ii) el atraso en la construcción de sistemas para el tratamientode aguas servidas y disposición de residuos sólidos urbanos, y iii)desequilibrios en la dotación de equipamiento comunitarios, en la dota-ción de áreas libre y recreativas y deterioro creciente del espacio público.

4 Es la movilización de personas, animales o vehículos por una víapública o privada abierta al público.

5 Es el traslado de personas, animales o cosas de un punto a otro a travésde un medio físico

6 En Bogotá, el 72% de los viajes motorizados; en Cali, el 65%, y enIbagué, el 90%.

7 En Bogotá cerca de las 2/3 partes del espacio vial total de la ciudad esocupado por transporte individual motorizado, mientras que los usua-rios del transporte colectivo apenas ocupan un 27% de ese espacio.

Diagnóstico del transporte urbano en Colombia

Gráfica 1

Asociada al Servicio1. Sobreoferta vehicular2. Rutas y operación

inadecuadas3. Equipos obsoletos

Asociada a la Infraestructura1. Deficiente calidad2. Inadecuada señalización3. Insostenible financiación4. Desigual distribución modal

MANIFESTACIONES CAUSASESTRUCTURALES

Impactos sobre el servicio1. Mayores tiempos de viaje2. Inseguridad3. Incomodidaad4. Tarifas ineficientes

Externalidades1. Accidentalidad2. Mayores impactos ambientales3. Mayor consumo energético4. Afectación a la movilidad5. Desarrollo urbano desigual

1. Arreglo institucionaldeficiente entreautoridades y agentes

2. Regulacióninadecuada delservicio y lasactividadesasociadas

PROBLEMÁTICA


11

11

servicios financieros para el acceso a vehículos y lareducción del precio de los vehículos usados.

Como se puede observar en la cuadro 1, el país pre-sentó un incremento del 98,9% en su parque auto-motor, mientras la población sólo creció en un27,1% en el periodo 1990-2002, por lo cual el gra-do de motorización aumentó. Esta tendencia au-menta la congestión de las ciudades, debido a quela provisión de infraestructura requerida por losnuevos vehículos está limitada por los espacios físi-cos disponibles, los costos de inversión superioresa la capacidad fiscal de los municipios y el tiempode construcción de la infraestructura vial es mayoral requerido por el ingreso de nuevos vehículos alparque automotor8.

La congestión vial en las ciudades colombianas au-menta la magnitud de las variables no deseables enla prestación de los servicios del transporte públicourbano, que se pueden asociar a los equipos, a lainfraestructura demandada por estos y a la defini-ción y operación de los servicios.

En materia de equipos, las características no desea-bles se presentan por la incorporación de un mayornúmero de vehículos a los efectivamente requeridosen condiciones de operación eficiente; esta sobreofer-ta vehicular se estima en un 44% para las 23 princi-pales ciudades del país9 y se evidencia en una dismi-nución en el porcentaje de ocupación vehicular, unaumento en el número de puestos ofrecidos en eltransporte público urbano frente al número de pasa-jeros movilizados, un incremento en la cantidad devehículos de transporte público urbano frente al nú-

Grado de motorización en Colombia

Año Población Vehículos Grado de motorización(habitantes) (unidades) (1) (vehículos por cada 1.000 hab.)

1990 34.485.973 1.548.958 44,92

1991 35.464.912 1.612.259 45,46

1992 36.443.852 1.685.699 46,25

1993 37.422.791 1.867.333 49,90

1994 38.145.051 2.043.684 53,58

1995 38.881.250 2.206.319 56,75

1996 39.631.658 2.331.238 58,82

1997 40.396.549 2.479.504 61,38

1998 41.176.202 2.603.345 63,22

1999 41.970.903 2.662.818 63,44

2000 42.780.941 2.723.178 63,65

2001 43.070.704 2.788.309 64,74

2002 43.834.115 3.081.423 70,30

Cuadro 1

(1) En el periodo 1990-2002 los vehículos destinados al transporte de carga terrestre �públicos más privados� pasaronde 110.958 a 168.077, lo que demuestra que el aumento en el grado de motorización del país está compuesto en mayorproporción por vehículos de transporte particularFuente: DANE, Ministerio de Transporte.

8 En Bogotá el parque automotor en el año 2000 se estimó en aproximada-mente 639.000 vehículos particulares, 54.000 taxis y 21.500 vehículos deservicio colectivo: buses, busetas y microbuses. El parque automotor pre-senta una tasa de crecimiento cercana al 10% anual, en tanto que laconstrucción de nuevas vías en los últimos años ha sido muy irregular. Entérminos cuantitativos, la oferta de espacio vial entre 1985 y 1998 creció aun promedio muy inferior al 1% anual. Se calcula que, adicionalmente, elparque automotor flotante en un día normal puede llegar a ser de un 35%.

9 Cálculos con base en la Encuesta de Transporte Urbano Automotriz dePasajeros, I trimestre de 2004, tomando como ocupación media eficiente500 pasajeros/bus-día basado en el estudio "Ciudades en Movimiento",Banco Mundial, 2002.

12

12



mero de habitantes, mayores kilómetros de ruta de trans-porte público urbano y un menor número de pasajerostransportados al día por vehículo de transporte público.

A pesar de la sobreoferta presentada, el tamaño delparque automotor destinado a la prestación del ser-vicio público de transporte urbano ha aumentado ysu composición ha variado presentándose unaminiaturización10 de los equipos utilizados. Efectiva-mente, la proporción de vehículos de menor capaci-dad ha aumentado frente a los de mayor capacidad11,lo que contribuye a una mayor congestión vehicularen las rutas destinadas al transporte público. En elaño 1999, la estimación de vehículos de transportepúblico urbano era de 47.171, para el año 2004 esde 48.57012, lo que muestra un crecimiento en el pe-riodo de 2,96% del parque automotor, y actualmentesu composición está representada en 39% de buses,30% de busetas y 31% de colectivos.

La edad estimada de los vehículos destinados al trans-porte público urbano es superior a la de otras ciudadeslatinoamericanas consideradas modelo en materia detransporte urbano13; el parque automotor obsoleto pre-senta mayor asignación de riesgos operacionales y me-nores exigencias relacionadas con los niveles de servi-cio. De acuerdo con la Ley 688 de 2001, para el año2003 se debía haber surtido el proceso de reposición14

de los vehículos modelos 1970 a 1974, lo que equivaleal 33% del parque automotor; sin embargo, esta medi-da no soluciona los problemas de sobreoferta dado queel número de vehículos no disminuye y, aunque mejo-ran las condiciones de operación en la prestación delservicio, hace más costosa la reducción del parque au-tomotor. Además, las medidas de repotenciación15 devehículos que normativamente han cumplido su vidaútil, agregan una nueva dificultad institucional para ladisminución del parque automotor.

La malla vial y la señalización de la infraestructurautilizada por el transporte público urbano sonineficientes o inapropiadas, lo que induce reduccio-nes en materia de seguridad vial y en la capacidaddel modo de transporte. Las principales característi-cas de esta problemática en las ciudades colombia-nas se describen en la cuadro 2.

La construcción de nueva infraestructura implicacostos de inversión mayores a la capacidad de pagode las entidades territoriales, aunado a que el mante-nimiento de la infraestructura existente tiene restric-ciones fiscales y los recursos requeridos para reali-zarlo son cada vez mayores por la sobreoferta y elmayor desgaste de las vías16, por lo cual una estrate-gia de construcción de infraestructura no es sosteni-ble financieramente a largo plazo.

La inversión en infraestructura por pasajero es entrecuatro y ocho veces mayor en el caso del transporteparticular frente a los sistemas de transporte públi-co, lo que evidencia una distribución de recursosdesigual entre modalidades frente a su capacidad demovilización17, a esto se agrega que entre un 5% y un25% de los viajes realizados en las ciudades colom-bianas se hacen a pie y que la distribución modalfavorece el transporte público.

La definición del servicio de transporte público y laoperación del mismo se caracteriza por presentarconcentración de rutas, una estructura empresarialinadecuada y tarifas ineficientes. Los destinos de losviajes tienden a concentrarse en áreas de alta densi-dad poblacional, en zonas que presentan mayoreslimitaciones de espacio, lo que genera una concen-tración de vehículos de mediana y baja capacidadpor el fenómeno de miniaturización del parque au-tomotor sobre estos corredores, en lugar de utilizarvehículos de mayor capacidad con el fin de hacer unmejor uso de los equipos, de la infraestructura y delos servicios asignados a cada ruta de transporte.

La prestación del servicio está a cargo del sector pri-vado18, pero no existen empresas de transporte urba-

10 El comportamiento decreciente en los niveles de ocupación vehicularcontribuye a explicar la tendencia hacia un aumento de vehículos detransporte público de menor tamaño, al tener éstos últimos menorescostos de operación por pasajero transportado y generar una mayorutilización de la capacidad ofrecida.

11 Los buses presentan una capacidad de 40 pasajeros; las busetas, entre22 y 30 pasajeros, y los colectivos, un máximo 16 pasajeros.

12 DANE, Encuesta trimestral de transporte urbano automotriz de pasa-jeros, I trimestre de 2004.

13 En ciudades modelo latinoamericanas la edad promedio de los vehícu-los de transporte público urbano está entre siete y nueve años. Se calculaque la edad promedio en Bogotá es de 18 años; en Cali, de 12 años, y enBucaramanga, de 13 años.

14 La reposición consiste en sustituir un vehículo de transporte público queha alcanzado el término de su vida útil por otro nuevo o de menor edad, conmejores características técnicas y bajo parámetros de calidad y servicioacordes con las necesidades del mercado y vida útil determinada por la ley.

15 La repotenciación se refiere a que con el cambio o reparación de todaso algunas de las partes del vehículo, pueda continuar en el serviciopúblico y prolongar la vida.

16 En el año 2000 Bogotá tenía 12.400 km. de carriles de vía principal yentre el 2001 y el 2002, la ciudad debía construir 5.000 km/carril de víasnuevas para poner la malla vial al día; lo que equivale a construir en tansólo dos años cerca de la mitad de las vías que se tienen hoy día parapoder soportar todos los vehículos que circularán. Para este mismoperíodo de tiempo la ciudad requería de USD 488 millones para mante-nimiento correctivo y USD 75 millones para mantenimiento rutinario.

17 Ver CONPES 3167 de 2002.

18 Dentro del marco legal, el transporte público urbano está definidocomo un servicio público planificado, regulado y controlado por el Esta-do. Su prestación permanece principalmente en manos de operadoresprivados dentro de una economía de mercado en la cual la infraestructuranecesaria para su operación la suministra el Estado.


13

13

no que actúen como propietarias ni como responsa-bles de la operación de los equipos. Son intermedia-rias entre las autoridades públicas que asignan losderechos de operación y los propietarios de los equi-pos, quienes toman individualmente la gran mayo-ría de las decisiones empresariales como entrar o salirdel negocio, escoger y comprar el vehículo, seleccio-nar y contratar al conductor, disponer el día y hora-rios en que opera el vehículo. De esta manera, losriesgos asociados a la prestación del servicio públicode transporte en las ciudades son trasladados a lospropietarios de equipos y la estructura "empresarial"existente no ofrece beneficios reales para la presta-ción del servicio al usuario final.

Esta intermediación genera altos costos de operacióny mantenimiento, y esto disminuye la rentabilidadde los propietarios de los equipos, que busca ser com-pensada mediante la reducción de costos laboralesy de aportes destinados a los fondos de reposiciónde equipos, mantenimientos con menor frecuencia ypresión en el incremento de las tarifas. Estas últimasno representan una estructura de costos eficiente yse ven favorecidas por la inadecuada estructura em-presarial descrita anteriormente.

Las condiciones en las cuales se presta el servicio ge-neran una serie de impactos que derivan en factoresexternos que se evidencian en un incremento de laparticipación del parque público automotor en laaccidentalidad, en la contaminación ambiental por eluso de tecnologías ineficientes en el consumo energé-tico, la obsolescencia del parque automotor, la afecta-ción de la movilidad por la inadecuada programa-ción de rutas y horarios y el desestímulo al desarrollode funciones urbanas.

Las causas estructurales de la problemática presenta-da y sus manifestaciones tienen un origen claramen-te identificable, asociado a dos fenómenos: i) un arre-glo institucional deficiente entre autoridades públi-cas y agentes; y ii) una regulación inadecuada delservicio público de transporte urbano y de las activi-dades asociadas a este.

Causas de reducción de la capacidad de la infrestructura

Aspecto técnico Características físicas y operativasdeficientes en la infraestructura

Geometría Cambios abruptos en la sección de las víasTratamiento deficiente de intersecciones

Señalización Falta de demarcación de los carriles de circulaciónMala localización de señales de tránsito

Semáforos Programación semafórica inadecuada por falta de planificacióno por limitaciones técnicas de los equipos

Visibilidad Falta de iluminación.Presencia de obstáculos en intersecciones

Capa de rodadura Mal estado del pavimento

Tratamiento del tráfico Falta de segregación física del transporte público para volúmenesaltos de pasajeros (uso preferencial o exclusivo de vía)Falta de regulación de la circulación de vehículos pesados o lentosSentidos viales conflictivos

Otros Ubicación inadecuada de paraderosJerarquización vial inadecuadaInterrupción del tráfico vehicular por descargue y carguede mercancías y valores, por falta de infraestructura de apoyoo regulación de horarios

Cuadro 2

Fuente: CONPES 3167 de 2002.

19 Variación de la relaciones contractuales las cuales presentan tres modalida-des: (i) salario fijo que es totalmente independiente del número de pasajerostransportados, (ii) mezcla de salario fijo y variable, en cuyo esquema el fijo esmenor y la compensación está determinada por el número de pasajeros trans-portados y (iii) un salario que depende únicamente de los pasajeros transpor-tados, siendo éste el más utilizado. Esta última modalidad, denominada"guerra del centavo" ha sido considerada por los analistas como uno de losfactores mas determinantes del caótico e inseguro servicio colectivo.

14

14



En la primera causa estructural existen al menos cua-tro razones para su ocurrencia:

I. Una deficiente concepción o definición de ladistribución de funciones entre los distintos ni-veles de gobierno (nacional, regional y local) loque dificulta enormemente, y en ocasiones im-posibilita, una acción estatal coherente.

II. Dispersión de la autoridad (en materia de tránsi-to y transporte) en varias entidades. Normalmenteson diferentes aquellas que planifican la ciudady su sistema vial, de los que construyen y finan-cian las vías, mantienen las vías, se encargan delmanejo del tránsito (señales, demarcación, semá-foros, administración del tránsito) y regulan ycontrolan el transporte público. En la mayoríade los casos, la coordinación entre esas entida-des públicas es precaria o inexistente, con la con-secuente incoherencia de las diferentes acciones.

III. Incapacidad técnica de la propia autoridad detránsito y de transporte por estar sujeta a una fuertesensibilidad política y a procedimientos presu-puestales y de contratación inflexibles e inade-cuados para las labores que deben acometer. Almismo tiempo, el poder político de la industriadel transporte es considerable, por lo cual lasinstituciones reguladoras pueden ser fácilmenteinfluidas por los regulados en busca de asegurarque no se modifiquen las reglas de juego en laactividad. Sus responsabilidades, numerosas ydispersas, requieren de una entidad flexible y ágil,con recursos económicos suficientes, con un nú-mero adecuado de profesionales experimentadosy conocedores, con agilidad para contratar y conherramientas y poder reales para tomar decisio-nes y asumir sus obligaciones.

IV. En las ciudades de mayor tamaño, se presentanfenómenos de conurbación que sobrepasan lajurisdicción local y envuelven a varios o muchosmunicipios, sin que alguno de ellos tenga ni lacapacidad ni la competencia para ordenar ycoordinar las acciones del Estado. Excepcional-mente, existen gobiernos metropolitanos conjurisdicción amplia y suficiente para enfrentarel problema; ain así, los procesos de metropoli-zación y de integración regional son muy débi-les en el país.

La segunda causa estructural que genera comporta-mientos aparentemente erráticos en el transportepúblico urbano, es la forma inapropiada y mal con-cebida como el Estado ha regulado la actividad: lascondiciones para entrar al mercado, el otorgamiento

de rutas y la fijación de tarifas y subsidios, que expli-can el desorden que se observa en la movilidad. Laregulación, es decir, la definición de las reglas de jue-go20 por parte de la autoridad reguladora, ha estimu-lado el surgimiento de múltiples ineficiencias. Enesencia, esa forma de regulación resulta en la expe-dición casuística de permisos o equivalentes para queuna asociación de transportadores, una sociedad decomponentes, una cooperativa, una empresaafiliadora o transportadores individuales, presten elservicio en una ruta específica. Usualmente, las nue-vas rutas son propuestas o promovidas por los mis-mos operadores interesados y no se sigue un procesode competencia económica en su adjudicación. Engeneral, la tarifa por el servicio es determinada por laautoridad �resultado de una negociación política�dentro de una práctica de tarifa única para todas lasrutas de un determinado tipo de servicio en la ciu-dad, la cual no es resultado de un ejercicio técnico.

Los permisos son de duración indefinida y sincontraprestación en condiciones de operación delservicio. El sistema general de rutas de la ciudad sueleser el resultado de la evolución de estas prácticas através del tiempo, con una concentración de recorri-dos a lo largo de los corredores principales y servicioprecario o inexistente en las zonas periféricas, en don-de suele aparecer el transporte informal o ilegal.

Por todo lo anterior, la política de transporte urba-no está orientada hacia la creación de instrumentosque incentiven a los municipios para la implemen-tación de sistemas de transporte que atiendan lasnecesidades de movilidad de la población bajo cri-terios de eficiencia operativa, económica y ambien-tal, mediante soluciones operativas de bajo costo ymayor impacto.

Lineamientos y avancesde la política de transporte urbano

Lineamientos

A partir del documento "Ciudades y Ciudadanía"21,expedido en 1995, se planteó la necesidad de for-mular una política integral de transporte como ele-mento fundamental del desarrollo urbano, que teníacomo objeto: i) la incorporación integral del trans-porte en los planes de ordenamiento territorial, ii)

20 Conjunto de incentivos, restricciones y sanciones para el desarrollo deuna actividad.

21 Documento CONPES 2880 de 1995.


15

15

la articulación de políticas y regulación sectorial parapromover la modernización de los sistemas de trans-porte público urbano de pasajeros y iii) la incorpo-ración del fortalecimiento de la capacidad de plani-ficación y gestión del transporte como requerimien-tos de la gestión urbana

Con base en las definiciones contenidas en la Ley310 de 1996 y el Decreto 310922 de 1997, se determi-nó en el documento CONPES 3167 de 2002 una polí-tica de transporte urbano por parte del GobiernoNacional encaminada a: i) fortalecer institucional-mente a las ciudades en planificación, gestión, regu-lación y control del tráfico y transporte; ii) incentivara las ciudades en la implantación de sistemas de trans-porte que atiendan las necesidades de movilidad dela población bajo criterios de eficiencia operativa,económica y ambiental; iii) romper la inercia quemotiva la preferencia de las administraciones localespor la expansión de la capacidad de la infraestructu-ra frente a la adopción de soluciones operativas demenor costo y alto impacto; iv) incentivar el uso efi-ciente del automóvil en zonas urbanas y, a la vez,ofrecer alternativas a los usuarios para utilizar el trans-porte público urbano en condiciones de velocidad ycomodidad adecuadas; v) apoyar iniciativas de lasciudades en proyectos de transporte público basa-dos en la utilización de vías exclusivas de buses, siem-pre y cuando el tamaño de la población y los nivelesde demanda así lo ameriten y se considerenintegralmente los aspectos de diseño y operación conlos de infraestructura; vi) desarrollar un marco regu-latorio enfocado a optimizar la participación priva-da y sostenibilidad de los sistemas, usando estímu-los económicos adecuados; y vii) adecuar los servi-cios a las necesidades de los usuarios, valorando lapercepción que ellos tienen de los sistemas de trans-porte.

Con esta política, el Gobierno buscó resolver los pro-blemas relacionados con el exceso de oferta, la dis-tribución de responsabilidades entre los agentes pú-blicos y privados y la falta de conocimiento de lossistemas de transporte. Para ello, la Nación ha apo-yado la contratación de los estudios técnicos de pro-yectos piloto para formular un Plan Integral de Trans-porte para diferentes ciudades, entre las que se en-cuentran: Ibagué, Cali, Bucaramanga, Pereira,Barranquilla, Santa Marta, Soacha y el municipio deFunza, entre otros.

Estos estudios específicos buscan abordar aspectoscomo la formulación de proyectos de transportemasivo basados en buses, mejoramiento de la admi-nistración del tráfico, fomento a modos de transpor-

te público y no motorizados, definición de estructu-ras organizacionales óptimas para los organismos detránsito y transporte, entre otros.

A partir de los proyectos piloto, el tamaño de la po-blación y los requerimientos de infraestructura espe-cializada, como los carriles exclusivos para buses dealta capacidad, y análisis adicionales sobre otras ur-bes, se plantea una clasificación de las ciudades co-lombianas en tres grupos. El primero corresponde aaquellas de menos de 300.000 habitantes que, engeneral, por sus características de densidad y movi-lidad experimentan problemas relacionados con eltransporte público urbano de baja intensidad. Noobstante, se considera que la experiencia documen-tada de ciudades de mayor tamaño y los lineamientosestablecidos en este CONPES proporcionan elementosde gran utilidad para programar coordinadamentesu crecimiento con el de los sistemas de transporte,así como para mejorar estos últimos.

El segundo grupo lo conforman nueve ciudades23 conpoblaciones entre 300.000 y 600.000 habitantes. Es-tas tienen características poblacionales similares ymanifiestan problemas en los sistemas de transporteque, por su magnitud, no requieren de importantesdesarrollos de infraestructura para resolverlos.

El tercer grupo se refiere a ciudades con poblacionessuperiores a 600.000 habitantes, que requieren undesarrollo en la infraestructura para resolver sus pro-blemas de transporte, cuya complejidad varía consi-derablemente según las condiciones de demanda.La priorización del transporte público, con exclusi-vidad en el uso de la vía, es adecuado para atenderniveles de demanda concentrada superiores a 7.000pasajeros/hora-sentido en los corredores principa-les, permitiendo velocidades comerciales promedioentre 20 y 30 km/h. Factores como la localización deactividades y las características de la malla vial gene-ran particularidades en cada ciudad y hacen que seanecesario que cada solución se estudie individual-mente.

Bajo estas consideraciones se encuentra que las ciu-dades de Bogotá, Cali, Cartagena y Pereira-Dosque-bradas24 cuentan con recursos de inversión pública

22 El decreto 3109 de 1997 estableció que el transporte masivo de pasa-jeros es la combinación organizada de infraestructura y equipos, en unsistema que cubre un alto volumen de pasajeros y da respuesta a unporcentaje significativo de las necesidades de movilización urbana.

23 Estas ciudades son: Ibagué, Santa Marta, Pasto, Manizales, Neiva,Armenia, Villavicencio, Valledupar y Montería.

24 En adelante AMCO (Área Metropolitana de Centro Occidente).

16

16



nacional para financiar la construcción de infraestruc-tura de sus Sistemas Integrados de Transporte Masivo(SITM) y las vigencias futuras están aprobadas tantopor la Nación como por las respectivas ciudades.

Otras cuatro ciudades �Barranquilla (Área Metropo-litana), Bucaramanga (Área Metropolitana), Medellín(Área Metropolitana) y Soacha� se encuentran en laetapa de planeación de los SITM. Dicho proceso deplaneación, apoyado por la Nación para el diseñode los SITM, contempla los estudios que cubren to-dos los aspectos relevantes de un proyecto de estaíndole. Parten de un análisis de prefactibilidad (con-cepción del proyecto), que define la posibilidad de

En el cuadro 3 se muestra la distribución de aportes para la construcción de infraestructura entre la Nacióny las ciudades de Bogotá, Cali, Pereira-Dosquebradas y Cartagena con base en los límites establecidos en laLey 310 de 1996.

implementación, en que el tamaño de la ciudad y elmercado de transporte urbano colectivo son los fac-tores fundamentales. Posteriormente se debe llevar acabo el diseño conceptual del SITM, basado en ellevantamiento de información detallada sobre la mo-vilidad de la ciudad, a partir del cual se establecenlas necesidades tecnológicas y operativas de la mis-ma para definir el sistema.

Avances

En la gráfica 2 se observa a grandes rasgos el estadoactual por etapas de los SITM contemplados en lapolítica de transporte urbano.

Distribución de aportes para SITM(cifras en millones de pesos de 2004)

Ciudad Municipio(s) Nación Valor total

Bogotá D.C. $2.001.499,7 $3.459.265,0 $5.460.764,7Cali $291.881,6 $676.379,6 $968.261,2AMCO $35.083,1 $63.562,2 $98.645,3Cartagena $96.227,3 $144.145,0 $240.372,3Totales $2.424.692,7 $4.343.351,8 $6.768.043,5

Cuadro 3

Fuente: Convenios de Financiación. Cálculos CGR.

Estado actual del SITM-Tipo BRT

Gráfica 2

Area deInfluencia

VigenciasFuturas

ConveniosFinanciac.

Conpes

PrefactibilidadDiseño

Conceptual Sociedad Titular

Diseños Definitivos

Estructuración Legal y Financiera

ProccesoLicitatorio

Construcción Operación

Vigencias FuturasentidadesTerritorialesETAPAS

Medellín BogotáFase II

PereiraCali

C/genaSoachaB/mangaB/quilla BogotáFase I


17

17

El sistema TransMilenio implementado en Bogotá D. C.es el primer SITM de pasajeros apoyado por la Naciónbajo este enfoque. Tras un periodo de dos años de ne-gociación entre el Gobierno Nacional y el Distrito yante las limitaciones fiscales para financiar la construc-ción de la primera línea del metro y el bajo alcance deésta en términos del cubrimiento de demanda, se optópor una alternativa que requiere menor inversión y ge-nera mayor impacto, basada en el uso de buses articula-dos y vías segregadas para su operación.

Actualmente, el sistema cuenta con 58 km. de víastroncales con 16 rutas troncales, 76 estaciones, 584buses artículados, 349 km. de alimentación, 47 rutasalimentadoras y 304 buses alimentadores. La inver-sión pública realizada en la primera fase del proyec-to fue de $867 millardos25; la inversión privada, porsu parte, se estima en $574 millardos26. El periodode construcción del sistema fue proyectado inicial-mente hasta el año 2016, actualmente se encuentraen proceso de revisión y se plantea ampliar este pe-riodo hasta el año 2030, lo que requiere la revisión yel ajuste del perfil de pagos del proyecto, al igualque la redefinición de los alcances de cada una delas etapas de construcción. Aun así, no se debe afec-tar la correspondencia entre la movilidad del siste-ma y la construcción de infraestructura. A marzo de2004 los desembolsos realizados por la Nación alproyecto se estiman en US$ 150 millones27.

En la actualidad se ejecuta la segunda etapa para lasTroncales Américas, NQS y Avenida Suba, con unalongitud de 63,2 km.; inicialmente esta fase tenía uncosto de US$ 565,6 millones y se habilitarían 131,4km. de red troncal.

El SITM que se implementará en la ciudad de Calise denomina Transporte Masivo Integrado de Occi-dente (MIO) y la empresa gestora que se constituyópara administrar el sistema es Metrocali S. A.28. Lasolución es bus tipo (bus articulado), la infraestruc-tura que se habilitará es de 243 km distribuidos en49 km. de corredores troncales, 78 km. de corredo-res pretroncales y 116 km. de corredores comple-mentarios, con lo cual se pretende dar cobertura al72% de la demanda de transporte público de la ciu-dad; su periodo de construcción estaba planeadoentre los años 2002 y 2012.

Actualmente el 90% del SITM cuenta con estudiosy diseños definitivos y el 13 de abril de 2004 seadjudicó la primera licitación �MC CCT 001 2003�al Consorcio Vial del Valle para la construcción delprimer tramo del SITM y se encuentra en procesola licitación MC CCT 01 2004 para la construccióndel segundo tramo.

El SITM del Área metropolitana de Centro Occi-dente (AMCO) se conoce con el nombre de Megabús.El proyecto tendrá una extensión de 26,6 km., 38estaciones y dos terminales de integración: una en elsector suroccidental de Pereira (Cuba) y otra en elmunicipio de Dosquebradas. Se utilizarán 56 busesarticulados con una capacidad para 160 pasajeros yaproximadamente 650 busetas que serán las alimen-tadoras del sistema, el periodo de ejecución del pro-yecto va del año 2004 al año 2010, el proyecto seencuentra en proceso de construcción de la infraes-tructura en el primer tramo, y mediante licitación seadjudicó la operación de parte del mismo aPromasivo S. A.

El SITM del Distrito de Cartagena se basa en el con-cepto de un sistema tronco-alimentado. En los ba-rrios de la periferia o cuenca de alimentación se tie-nen las rutas alimentadoras con buses de mediana ybaja capacidad (similares o iguales a los buses con-vencionales actuales) que transportan a los usuarioshasta las terminales de transferencia donde pasancon integración física, operacional y tarifaria, a lasrutas troncales para ser llevados a sus destinos enbuses de alta capacidad del tipo articulado, por co-rredores troncales con carriles exclusivos. El sistemaconsidera, además, la posible integración con el trans-porte acuático. La infraestructura del proyecto secompone de 66 km. de rutas troncales, 108 km. derutas auxiliares, 120 km. de rutas alimentadoras, 256km. de rutas suburbanas, 401 km. de ruta comple-mentaria y 80 km. de rutas acuáticas. Actualmente seestán terminando los diseños definitivos para darapertura a los procesos de licitación.

Existen otros proyectos que presentan un menor de-sarrollo para implementar una estrategia de cons-trucción de infraestructura para SITM29. Sin embar-go, como se puede observar, ante los incentivos crea-dos con la participación financiera de la Nación, losmunicipios han optado por proponer proyectos deconstrucción vial y han dejado de lado los esfuerzos

25 Estimación CGR a partir de cifras de la Secretaría de HaciendaDistrital, Instituto de Desarrollo Urbano y Transmilenio. Valorada aprecios de 2004.

26 Estimación CGR a partir de información entregada por Transmilenio.No se incluye la inversión en alimentadores. Valorada a precios de 2004.

27 Estimación CGR a partir de cifras del Ministerio de Hacienda yCrédito Público. Valorada a precios de 2004.

28 Creada en 1999, sus socios son la Alcaldía Municipal de Santiago deCali, EMCALI S.A. ESP, EMSIRVA ESP, el Fondo Financiero Especializadoy la Empresa de Renovación Urbana EICE.

29 Entre ellos se encuentran Barranquilla, Soacha, Bucaramanga yMedellín.

18

18



de inversión, financiación y de gestión pública quese requieren para implantar sistemas de administra-ción de tráfico que mejoren las condiciones operativasy de calidad de servicio de los sistemas de transportepúblico y privado.

El enfoque de la política aleja a las entidades territo-riales de la búsqueda de soluciones operativas a losproblemas de tráfico y favorece las soluciones de in-fraestructura, haciendo que los recursos destinados alos servicios de ingeniería se centren en la construc-ción de obras viales y no en el diseño y la operaciónde sistemas de administración de tráfico, por lo cualse dificulta que las ciudades identifiquen los proble-mas operativos y formulen proyectos que demandensoluciones de este tipo, lo que agrega complejidad ala solución de la problemática de la provisión de unbien público local.


19

19

Elementos normativos y arregloinstitucional de los SITM

Elementos normativos

La Constitución Política Nacional establece que: "(...)los servicios públicos son inherentes a la finalidadsocial del Estado. Es deber del Estado asegurar suprestación eficiente a todos los habitantes del terri-torio nacional. Los servicios públicos estarán some-tidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán serprestados por el Estado, directa o indirectamente,por comunidades organizadas, o por particulares. Entodo caso, el Estado mantendrá la regulación, el con-trol y la vigilancia de dichos servicios..."30.

El transporte se enmarca dentro de esos preceptosconstitucionales por ser un servicio público que cum-ple una función estructural para el desarrollo de lasociedad, razón por la cual es de vital importanciagarantizar la efectiva prestación en los términos ade-cuados, en condiciones de libertad de acceso, calidady seguridad para los usuarios31, es decir, el Estado noes el responsable directo de la prestación del serviciode transporte; su papel principal es el de regular yfijar las políticas que permitan la óptima relación en-tre los actores principales del mercado del transportecomo son los transportadores y los usuarios.

Sin embargo, la reglamentación en materia de trans-porte y, en este caso, en la modalidad de transporteurbano y masivo, aunque es amplia en términos decantidad de leyes y decretos que hacen referencia aeste tema, no define las condiciones adecuadas parael desarrollo de una política integral de transporteurbano que desencadene la efectiva prestación delservicio, ni le fija claramente los marcos de actua-ción de los niveles nacional y subnacional.

A partir de las iniciativas surgidas en 1986 para desa-rrollar los metros de Medellín y Bogotá, se generaronconflictos sobre quién debía asumir la financiaciónde los proyectos (el gobierno nacional o el local) dan-do origen a la Ley 86 de 1989, la cual define los obje-tivos de los SITM y autoriza a los municipios paratomar medidas que les proporcionen los recursos ne-cesarios para su financiamiento32. Esta Ley es la pri-mera que concreta la participación de la Nación enproyectos de esta índole, previo cumplimiento de re-quisitos por parte de los municipios promotores; seaplicó de manera particular para el metro de Medellín.Adicionalmente, abrió la posibilidad para otras ciu-

dades, previa contratación u otorgamiento de garan-tías a los créditos contratados por las entidades quedesarrollen sistemas de transporte masivo de pasaje-ros, cuando estas hayan pignorado a su favor rentasque cubran el 80% del servicio de la deuda del pro-yecto; si estas no son suficientes, es posible aumentarhasta un 20% las bases gravables de impuestos locales,ajustar las tarifas que son de su competencia o incre-mentar la sobretasa al precio de la gasolina automotoren los topes establecidos por la ley, destinándolas ex-clusivamente a la financiación de estos sistemas.

Asimismo, esta ley estableció que los sistemas de trans-porte masivo se deben orientar a prestar un servicioeficiente que permita el crecimiento ordenado de lasciudades y el uso racional del suelo bajo los princi-pios de desestímulo al automóvil particular, eficien-cia en la utilización de la infraestructura existente ypromoción de la masificación del transporte públi-co a través del empleo de equipos eficientes, en elconsumo de combustibles y de espacio público.

Ante la posibilidad de que otras ciudades decidie-ran realizar proyectos de construcción de SITM, sesancionó la Ley 310 de 1996, que definió el área deinfluencia del proyecto como la comprendida porlas áreas urbanas, suburbanas y los municipios a loscuales el sistema sirve de interconexión directa oindirecta. Además, concreta el aporte de la Nacióno de sus entidades descentralizadas, mediante lacofinanciación33 o participación con aportes de ca-pital en dinero o en especie, con un mínimo de 40%y un máximo del 70% del servicio de la deuda delproyecto, previo cumplimiento de determinados re-quisitos34. La constitución de una sociedad titular del

30 Constitución Política Nacional. Título Xll, capítulo 5, artículo 365

31 Ley 105 de 1993

32 Gulh, Ernesto y otros. "Transporte masivo en Bogotá". FONADE.Santafé de Bogotá. 1992.

33 Aunque la ley define este proceso como cofinanciación, lo que se da esuna transferencia de aportes de capital por fuera del sistema nacional decofinanciación y no opera como un mecanismo de compensación entre lasentidades territoriales.

34 Dichos requisitos son la constitución de la sociedad titular del siste-ma, estudios de factibilidad y rentabilidad, cumplimiento del Plan deOrdenamiento Territorial, registro del proyecto en el Banco de Proyectosde Inversión Nacional, inclusión del proyecto en el Plan Nacional deDesarrollo y constituir una autoridad única de transporte para la admi-nistración del sistema propuesto.

20

20



sistema y la definición de una autoridad para la ad-ministración del transporte masivo conducen a lageneración de conflicto de competencias en su im-plementación debido a que la ley no asigna funcio-nes específicas a cada una de ellas.

La Ley 336 de 1996, conocida también como el Esta-tuto Nacional de Transporte, presenta generalida-des de los diferentes modos de transporte dentro delas cuales contiene un capítulo sobre el transportemasivo, el cual no incluye los lineamientos para elsistema de transporte urbano. Se considera el desa-rrollo de los proyectos de SITM como solución paralas grandes ciudades sin definir las competencias delámbito nacional. En el capítulo VI de esta ley se esta-blece que cuando la Nación y sus entidades descen-tralizadas cofinancien o participen con capital en lasolución de sistemas de transporte masivo, el Minis-terio de Transporte (MT) y el Departamento Nacio-nal de Planeación (DNP) deberán evaluar y concep-tuar sobre los estudios correspondientes para el de-sarrollo del sistema, así como su cronograma, presu-puesto y plan de ejecución, estudios definitivos, mi-nuta de la sociedad que se constituya como titulardel sistema, registro en el Banco de Proyectos, entreotros. El MT constituirá35 la autoridad de transportepara la administración del SITM de acuerdo con loscriterios de coordinación institucional y la articula-ción de los diferentes modos de transporte.

A través de la Ley 99 de 1993, el Ministerio del Me-dio Ambiente, que en materia de prestación del ser-vicio público de transporte se encarga de regular ydefinir las normas ambientales mínimas a las quedeben sujetarse los centros urbanos y las actividadesque puedan generar directa o indirectamente dañosambientales, expidió y actualizó el estatuto dezonificación de uso adecuado del territorio para supropio ordenamiento y las regulaciones nacionalessobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectosambientales36.

Las Leyes 128 de 1994 y 388 de 1997 también tieneninjerencia frente al tema. La primera, la Ley Orgáni-ca de las Áreas Metropolitanas, define y establece losrequisitos para su constitución, lo cual permite laprogramación y la coordinación del desarrollo dedos o más municipios integrados alrededor de unmunicipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sípor estrechas relaciones de órdenes físico, económi-co y social, propiciando una prestación racional desus servicios públicos gracias a la administración co-ordinada de ellos37. La segunda, la Ley de Ordena-miento Territorial, define las competencias y loslineamientos para la adopción de los planes de or-

denamiento territorial en los niveles nacional, de-partamental y municipal. También prevé la destina-ción de recursos provenientes de la participación enla plusvalía a favor de los municipios y distritos, parala financiación de infraestructura vial y de sistemasde transporte masivo de interés general.

Estas leyes generan el marco de desarrollo territo-rial, por lo cual tienen gran importancia para la po-lítica, pero no se encuentran coordinadas con la re-glamentación de los SITM. Pese a que la existenciade estas leyes supone un avance para el desarrollodel territorio colombiano, se encuentra que el paísno ha avanzado frente a la materia, pues no existeun ordenamiento jurídico de mayor jerarquía quecontemple todos los niveles territoriales. Adicional-mente, esta normatividad no tiene en cuenta la inci-dencia del transporte sobre la organización funcio-nal de la ciudad y el uso del suelo.

En el año 2002 se expidió el Código Nacional deTránsito38 que rige en todo el territorio nacional yregula la circulación de los peatones, usuarios, pasa-jeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentesde tránsito y vehículos, por las vías públicas o priva-das que están abiertas al público, o en las vías priva-das por las que circulen vehículos, así como la actua-ción y procedimientos de las autoridades de tránsi-to. Si se considera que el Código de Tránsito ante-rior data de 1970, la expedición de esta ley resultótardía frente a la problemática del tránsito, la cual serefleja en los altos niveles de accidentalidad, los de-ficientes registros de información relacionada y losconflictos propios de la movilización de los vehícu-los y las personas; por otra parte, el MT como enteencargado de la reglamentación de la ley, aún no haabordado todos los temas allí contemplados.

Existe un sinnúmero de decretos y resoluciones quedefinen y complementan los lineamientos trazadosen las leyes generales antes citadas. Entre ellos sedestaca el Decreto 3109 de 1997, que reglamenta lahabilitación, la prestación del servicio público detransporte masivo de pasajeros y la utilización derecursos de la Nación; define el transporte masivo

35 Sin embargo, la constitución de este tipo de autoridades es competen-cia territorial y el MT se limita a reconocerlas.

36 A partir del Decreto 216 de 2003, esta función se consolidó en elMinisterio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

37 Permite adoptar planes de desarrollo metropolitanos, dictar normassobre usos del suelo urbano y rural, adoptar el plan vial y los planesmaestros de servicios que permitan la consolidación, por ejemplo, deSITM para el área constituida.

38 Ley 769 de 2002


21

21

de pasajeros como el servicio que se presta a travésde una combinación organizada de infraestructura yequipos en un sistema que moviliza un alto volumende pasajeros y da respuesta a un porcentaje signifi-cativo de necesidades de viaje. En relación con eldesarrollo de estos proyectos con recursos de la Na-ción, antes de iniciar los estudios de preinversión,se solicita al MT la definición del área de influenciapreliminar para la incorporación del SITM, de acuer-do con las condiciones de cada municipio.

Para la habilitación o autorización de la prestacióndel servicio público de transporte masivo se definecomo autoridad competente a la Autoridad Únicade Transporte (AUT)39 de cada ente territorial o ad-ministrativo, que ejercerá las funciones de planifica-ción, organización, control y vigilancia, en coordi-nación con el MT. Los requisitos establecidos paraotorgar la habilitación son clasificados de acuerdocon características de organización, técnicas, de se-guridad, financieras y de origen de los recursos.

En cuanto a la prestación del servicio, estipula la ex-pedición de un permiso o la celebración de un con-trato de concesión u operación, garantizando la libreconcurrencia e iniciativa privada sobre creación denuevas empresas, una vez se verifique que existe unademanda insatisfecha de movilización de pasajeros.

También se encuentran otras normas asociadas conaspectos técnicos como el Decreto 2659 de 1998, quereglamenta los programas de reposición de trans-porte colectivo; el Decreto 2660 de 1998, que esta-blece los criterios para la fijación de tarifas del servi-cio de transporte municipal, distrital y/o metropoli-tano de pasajeros y/o mixto; la Resolución 4350 de1998, que establece la metodología del estudio decostos para la fijación de tarifas; sin embargo, fijacomo competencia de las autoridades locales su de-finición, de acuerdo con las particularidades de cadaente territorial; el Decreto 170 de 2001, que regla-menta el servicio público de transporte terrestre au-tomotor colectivo metropolitano, distrital y munici-pal de pasajeros. En general son normas que no tie-nen injerencia ni aplicación en el desarrollo del trans-porte masivo, pues lo desconocen como una modali-dad del transporte urbano.

En síntesis, los lineamientos generales de estanormatividad se inclinan por el desarrollo del trans-porte masivo en las ciudades, se concentran en elfinanciamiento y el aporte de recursos nacionales,descuidando aspectos técnicos, urbanísticos y am-bientales. La falta de coherencia y ausencia de ele-mentos técnicos en esta regulación evidencia la ne-cesidad de revaluar y crear un nuevo marco norma-

tivo que articule los diferentes aspectos del desarro-llo urbano y la organización del territorio, tenien-do en cuenta la magnitud de estos proyectos. Ade-más, la reglamentación parte de cada proyecto detransporte sin determinar lineamientos generales yel MT se limita a avalar las especificaciones pro-puestas para cada uno de ellos.

Arreglo institucional

El rol del Estado en el caso de este subsector es el deregular la calidad de la prestación del servicio, ge-nerar un adecuado arreglo institucional y fijar lapolítica para lograr una óptima relación entre losactores principales. Sin embargo, se denota que elEstado no ha cumplido su papel, considerando quesus orientaciones y directrices no se encaminan alcumplimiento de estos fines principales.

Nivel nacional

Como se observó en el diagnóstico, una de las cau-sas estructurales de la problemática que aqueja eltransporte urbano, es la baja capacidad institucio-nal en los niveles nacional y local. De acuerdo conel CONPES40, la política de transporte urbano se ca-racteriza por la elevada fragmentación de funcio-nes en diferentes entidades, la falta de coherenciaentre la atribución de responsabilidades, la capaci-dad financiera de los establecimientos públicos y laescasa vinculación del inversionista privado en ac-tividades como provisión de infraestructura y de ser-vicios de transporte como medio para el logro deobjetivos comunes. De igual forma, la función deregulación para el sector se ha visto relegada a activi-dades operativas y se encuentra condicionada porlos agentes privados prestadores del servicio. Frentea esta problemática, el CONPES mencionado propusodiscriminar acciones de responsabilidad de la Na-ción y de los entes territoriales.

Es atribución del nivel nacional el apoyo para la ela-boración de estudios técnicos de preinversión, lacofinanciación del 70% del costo de los estudios enciudades de más de 300.000 usuarios y el apoyo parala financiación de la infraestructura en los términosestablecidos por la ley para las ciudades cuyoo nú-mero de habitantes sea mayor de 600.000.

39 Mediante la Sentencia C-066/99 fue declarada inexequible la denomi-nación "única" al considerar que el artículo 300, numeral 2 de la CartaPolítica, entre otras funciones asigna a las asambleas departamentales lade expedir disposiciones relacionadas con el transporte.

40 CONPES 3167 de 2002

22

22



Definió las competencias para las entidades del or-den nacional de acuerdo con estas responsabilida-des: el Ministerio de Hacienda y Crédito Público(MHCP), junto con el DNP, se encargarían de lostrámites relacionados con los aportes de la Nación;el MT y el DNP tendrían a su cargo el diseño y lapuesta en funcionamiento de los mecanismos paracofinanciar los estudios de preinversión; el MT y laComisión de Regulación de Transporte (CRTR),desarrollarían la regulación sectorial referida a lapromoción de la participación privada y la capta-ción de eficiencias, la reducción de la injerenciadirecta del Estado en actividades de responsabili-dad directa del inversionista privado, la transferen-cia de las funciones en cabeza de la Nación a losentes territoriales para la administración del trans-porte público urbano de pasajeros, y el estableci-miento de parámetros de eficiencia empresarial ycalidad en la prestación del servicio para el segui-miento de los proyectos. De igual forma, sería res-ponsabilidad del MT y del DNP, determinar unametodología estándar y parámetros para la evalua-ción económica de los proyectos y evaluar alterna-tivas de cargos a los usuarios orientados a desesti-mular el uso del automóvil y la obtención de recur-sos para los sistemas de transporte público.

Sin embargo, estas recomendaciones dadas por elCONPES no se ajustaban al arreglo institucional vi-gente para el subsector, al considerar que el Ministe-rio de Desarrollo Económico (MDE)41 en coordina-ción con el MT, se encargaban del diseño, la formu-lación, el seguimiento y la evaluación de la políticanacional de transporte urbano como parte integralde la política urbana dentro del marco del ordena-miento territorial. En esa medida, el MT debía for-mular la política y, a su vez, cumplir funciones deasesoramiento a las entidades territoriales para la im-plementación de dichos sistemas y de vigilancia delcumplimiento de las normas para este sector42.

Ninguno de los ministerios citados, a través de lasdependencias correspondientes43, cumplió cabalmen-te las funciones asignadas; por esta razón, el liderazgode los proyectos de transporte masivo fue asumidopor el DNP, relegando los ministerios a instanciasde consulta mas no como estructuradores de políti-ca. El MT cumple funciones relacionadas con espe-cificaciones técnicas referentes a los equipos, medi-das de control, especies venales, entre otros, y conlas pautas y directrices para la conformación de lasautoridades de tránsito y transporte territorial. Porsu parte, el MDE inicialmente contaba con la Direc-ción de Transporte Urbano, encargada de la formu-lación de política. Sin embargo, con la transforma-

ción institucional del año 2000, el tema se relegó auna Dirección de Desarrollo Territorial y Urbano, lacual aunque tenía amplias funciones frente al tema,limitó su actividad al compromiso de realizar unaguía metodológica para la gestión y la financiaciónde proyectos de transporte en las ciudades colom-bianas.

El DNP44 cumplió la función de preparar para apro-bación del CONPES los planes y programas de inver-sión relacionados con el subsector, y, además, parti-cipó con recursos del crédito BID 927 (para el fo-mento de la participación privada en infraestructu-ra) en la elaboración de los estudios técnicos para lasciudades que cumplían los requisitos establecidos paralos SITM, con los cuales se definieron los proyectosque tendrían participación de la Nación. Por su par-te, el MHCP realiza las gestiones de los recursos fi-nancieros de la Nación como aportes para los pro-yectos.

Para cada proyecto se estableció el seguimiento ymonitoreo a cargo de un comité técnico45 que revisa-ría la destinación de los aportes de la Nación para lainfraestructura del SITM, verificaría el cumplimien-to de las condiciones para la participación de laNación, así como de las principales característicasdel sistema. El comité conceptuaría acerca de la pro-cedencia de los desembolsos pactados y verificaría elcumplimiento de las obligaciones a cargo del muni-cipio. Su incumplimiento era causal para la suspen-sión de los desembolsos de la Nación; por ello sedefinió como una labor fundamental el estableci-miento de metodologías e indicadores necesariospara desarrollar su trabajo y las causales y procedi-mientos para suspender los aportes nacionales al sis-tema, así como la adopción del mecanismo legal yadministrativo para el manejo autónomo e indepen-diente de los recursos aportados por las entidadesparticipantes; la Nación evaluará su participación enla junta directiva del titular del sistema.

No se establecen reuniones periódicas del Comitésino que dependen del desarrollo del proyecto, nose han definido las metodologías de evaluación y su

41 Decreto 219 de 2000


43 En el MT la Dirección General de Transporte Férreo y Masivo y deTransporte y Tránsito Automotor y en el MDE la Dirección de DesarrolloTerritorial y Urbano.

44 Subdirección de Transporte y Grupo de Participación Privada

45 El comité está compuesto por un delegado del Ministerio de Transpor-te, uno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro del Departa-mento Nacional de Planeación.


23

23

función se limita al visto bueno sobre reportes parala realización de los giros de la Nación. De otra par-te, se evidencia que existe conocimiento del proyec-to por parte de los agentes, sobre su estado y desa-rrollo, pero no están definidos los procesos de veri-ficación y control de forma tal que se garantice labuena ejecución del mismo.

La CRTR fue creada por el Decreto 101 del 200046

como una dependencia especial del Ministerio, sinpersonería jurídica, con autonomía administrativa yfinanciera. Desde su creación, la Comisión centró sugestión en acciones que se quedaron cortas dadas lacomplejidad y la caracterización de los diferentesmodos, como resolver consultas, solicitudes y peti-ciones sobre los temas a cargo, participación en pro-yectos prioritarios del MT, participación en aspectosde divulgación y fortalecimiento institucional de laComisión mediante la elaboración del proyecto deley para la creación de recursos propios.

Ante esta situación, el DNP contrató una consultoríapara asesorar a la Comisión en planeación estratégi-ca y en la estructuración de los elementos propios deun marco regulatorio moderno adaptado a las reali-dades de la operación y el servicio de todos los mo-dos de transporte. Los resultados arrojados por laconsultoría se centraron en que el modelo de agen-cia reguladora era poco viable, al considerar que te-nía a su cargo funciones de regulador económico47 ytécnico48 para todos los modos (salvo el aéreo), sepresentaba duplicidad de funciones regulatorias en-tre diferentes entidades, con entes territoriales y conla Superintendencia de Transporte y existía un vacíoregulatorio al no cumplir las funciones asignadas.

A partir del Decreto 2053 de 2003, la CRTR perdióla calidad de comisión de regulación para convertir-

se en una oficina de regulación económica del MT,lo que reduce su capacidad para afrontar la regula-ción heterogénea en los modos de transporte, y lo-grar un objeto regulatorio económico claro y unadefinición del marco regulatorio básico.

Otra de las entidades del orden nacional que no tie-ne funciones asignadas de acuerdo con los linea-mientos de política del CONPES, pero que cumple unarol de vital importancia para el sector, es laSuperintendencia de Puertos y Transporte (SPT); enteoría actúa como ente de inspección, vigilancia ycontrol del servicio público de transporte en materiade tránsito, transporte e infraestructura, pero sus fun-ciones son parcialmente cumplidas porque no tieneuna estructura administrativa adecuada y carece decapacidad sancionatoria para atender sus competen-cias en todo el territorio nacional.

Por la debilidad de las instituciones a cargo, la regu-lación y el control del sector se caracteriza por laausencia de mecanismos que permitan la supervisiónde las entidades ejecutoras u operadoras en cadamodo de transporte, y por no disponer de las eva-luaciones que permitan establecer la eficiencia y ca-lidad en el transporte.

Esta institucionalidad evidencia un manejo de pro-yectos aislados que no corresponde a la formulaciónde lineamientos de política en el nivel nacional, sinoa esfuerzos de cada territorio que busca el apoyo derecursos financieros de la Nación para su desarrollo.Por ello, aunque la iniciativa es conjunta (Nación-enteterritorial), las decisiones sobre la ejecución de losSITM es competencia local y, dada la política de des-centralización, es complejo tomar alguna determina-ción sobre los proyectos. La función del nivel nacio-nal es de asesoría y acompañamiento, pero con elcompromiso de importantes recursos, sin considerarque la inversión en este tipo de proyectos constituyeuna de las más estratégicas para el sector transporte.

Ante esta situación, a partir del Programa de Renova-ción de la Administración Pública (PRAP) del actualgobierno, el sector transporte sufrió una transforma-ción institucional que determinó el nuevo arreglo paralos diferentes modos de transporte. Para el caso deltransporte urbano, las competencias fueron redistribui-das entre el MT, el DNP, el MHCP, el Ministerio deAmbiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) yel Ministerio de Educación Nacional (MEN). Estainstitucionalidad se ilustra en la gráfica 3.

En este nuevo esquema se dispone que el transporteurbano está en cabeza del MT como encargado de laformulación de los lineamientos de política para todo

46 Pese a que su creación data de febrero de 2000, la CRTR sólo se instalóformalmente el 19 de septiembre del 2001.

47 La regulación económica estaba orientada a promover la competenciaentre las empresas o los operadores que prestan el servicio público detransporte bajo los principios de calidad, oportunidad, cubrimiento,libertad de acceso y seguridad de los usuarios; regular el monopoliocuando la competencia no sea de hecho posible; regular la prestación delservicio de transporte público; establecer fórmulas y criterios para ladirecta, controlada o libre fijación de las tarifas para el servicio detransporte y la operación en las terminales de transporte; definir parámetrosmínimos para la fijación de peajes dentro de proyectos de concesión en losniveles nacional y regional, entre otros.

48 La regulación técnica hacía referencia a la fijación de los criterios eindicadores técnicos de calidad y seguridad a las que se deben ceñir lasempresas de servicio público de transporte en todos los modos para laprestación del servicio; desarrollar mecanismos y alternativas que fo-menten la renovación y la reposición del parque automotor del país;expedir las normas necesarias para armonizar el desarrollo de la infra-estructura de transporte; mantener niveles de servicio adecuados; coordi-nar el desarrollo de los servicios de transporte con los programas deinversión en infraestructura del sector, entre otros.

24

24



el sector. Sin embargo, no aparece específicamenteel tema, simplemente se menciona como funciónde la Subdirección de Transporte la elaboración delos estudios y las propuestas en relación con el sis-tema de transporte urbano que incluya los desarro-llos de transporte masivo; por otro lado, se colocaen cabeza de la Dirección de Infraestructura, la co-ordinación con las entidades y comunidades res-pectivas y la estructuración, definición e implemen-tación de los proyectos de transporte masivo49. Esdecir, su gestión está orientada al desarrollo de lossistemas de transporte masivo, desconociendo lapolítica para el transporte urbano en general. Estasituación se ratifica en los planteamientos sectoria-les del Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Esta-do Comunitario, y en el Plan Estratégico de Trans-porte50, donde simplemente se detallan los proyec-tos a realizar para el cuatrienio. Adicionalmente,pese a que el MT es la cabeza del sector, no se de-nota claridad en las acciones sobre la política y con-tinúa en su rol de apoyo.

El DNP, de acuerdo con la renovación, aparece connuevas asignaciones para la cooperación en la for-mulación y seguimiento de políticas relacionadas contransporte urbano en cuanto a sistemas de transpor-te masivo y tráfico, y el análisis, el seguimiento y laevaluación de los proyectos especiales de transportemasivo que cuenten con la participación financiera

de la Nación51. En cuanto a la primera función, seevidencia que las políticas generales se han definidoen los CONPES 3167 de 200252 y 3260 de 200353, y apartir de estos se están materializando las especifica-ciones y características de cada proyecto. Por estarazón, su papel es de vital importancia si se conside-ra que los estudios de los sistemas que se están ade-lantando fueron coordinados y evaluados por esteDepartamento Administrativo.

En relación con el seguimiento de los proyectos, elDNP examina el desempeño y la gestión de los en-tes territoriales como ejecutores de los proyectos. Encaso de incumplimiento en los compromisos esta-blecidos, se restringen los recursos nacionales, lo queafectaría la ejecución del sistema en su totalidad. Estasituación presenta serias incidencias en la gestiónurbana, considerando que estos proyectos se consti-tuyen en uno de los determinantes de la eficienciaeconómica de las ciudades y de la integración social

49 Decreto 2053 de 2003

50 Resolución 7543 de 2003 del Ministerio de Transporte


52 Política para mejorar el Servicio Público de Transporte Urbano dePasajeros

53 Política Nacional de Transporte Urbano y Masivo

Esquema institucional nacional

Gráfica 3

Fuente: Elaboración propia a partir de los decretos.

Ministerio deAmbiente, Vivienda

y DesarrolloTerritorial

Ministerio deEducación

Ministerio deTransporte

DepartamentoNacional dePlaneación

Ministerio deHacienda y Crédito

Público

Oficina deRegulaciónEconómica

Superintendenciade Puertos yTransporte


25

25

de sus habitantes54 y al no desarrollarse como estabacontemplado inicialmente, no serían capaces de pro-veer las herramientas para el cumplimiento de esosdeterminantes. Por lo anterior, se cuestiona la inje-rencia de la Nación en el desarrollo de estos proyec-tos locales, al considerar que las decisiones finalmenteson tomadas por los entes territoriales y desvirtúanen ocasiones los objetivos inicialmente planteados.

El MHCP participa en la evaluación de los proyec-tos en términos financieros y económicos, examinala capacidad financiera de la Nación y de los entesterritoriales para que se garanticen las fuentes de fi-nanciación del componente de infraestructura de losproyectos. En esa medida, realiza la programaciónde los aportes de forma tal que se garanticen los re-cursos comprometidos.

La transformación de la CRTR en oficina de regula-ción económica hace que la función de regulación sevea nuevamente limitada teniendo en cuenta la ubica-ción en el ente formulador de política, por lo cual secausan traumatismos y choque de intereses, que sesganlas directrices de regulación que deberían existir parael desarrollo del sector. La función de regulación, aldepender funcional y estructuralmente del MT, re-duce su campo de acción a las decisiones del Ejecu-tivo. Tal es el caso del sistema de tarifas promulgadopara el transporte urbano, donde es claro que éste seha dado en función de presiones de diferente índo-le, antes de obedecer a un interés general.

La SPT no ha sufrido cambios en sus asignacioneslegales considerando que, dentro del PRAP, la fun-ción de vigilancia y control no ha tenido modifica-ciones en ningún sector. Esta situación crea granincertidumbre teniendo en cuenta que la entidad conlas herramientas actuales, no puede desempeñarsesatisfactoriamente en el sector.

Parte de las funciones del MDE fueron trasladadasal nuevo MAVDT55, al asignarle competencias de for-mulación de política nacional en lo relacionado conla sostenibilidad ambiental del transporte urbano,es decir, su acción se limita a la evaluación y la apro-bación ambiental, y deja en el MDE la función delineamientos generales para el transporte urbanoque le había sido asignado y sobre la cual éste nohabía presentado avance alguno. De igual forma, elMAVDT, a través de la Dirección de Desarrollo Te-rritorial, se encarga del ordenamiento y la planifi-cación del territorio como soporte físico para el de-sarrollo económico.

Por esta razón, la función del Ministerio es de mayoramplitud, ya que cobija la dirección y el seguimien-

to de los planes de ordenamiento territorial que con-tienen el sistema de transporte para los entessubnacionales. Por ello, su orientación y asistenciatécnica en la etapa de planeación es de vital impor-tancia; sin embargo, no se está realizando así.

En abril de 2004 se hizo el lanzamiento del progra-ma "Mover Ciudad", liderado por el MAVDT y el DNP,el cual tiene como objetivo articular la política na-cional de transporte urbano y masivo con los pro-gramas y políticas de desarrollo territorial definidosen el Plan Nacional de Desarrollo, a través de unplan interinstitucional que permita apoyar a las ciu-dades con viabilidad técnica y financiera para la im-plementación de SITM, articularlos con los proce-sos de planeación y ordenamiento territorial y gene-rar las condiciones para la participación del sectorprivado en el desarrollo de proyectos asociados. Enla actualidad, el programa se encuentra suspendido,debido a que se deben implementar nuevos requeri-mientos institucionales exigidos a la Nación por elBanco Mundial (BM) para otorgar el crédito autori-zado en el CONPES 3273 de 2004.

Aparecen entidades nacionales como el MEN, conuna gran importancia dentro de la política, tenien-do en cuenta que a través de la Subdirección de Pro-yectos Intersectoriales, se deben incluir prácticas edu-cativas en temas sociales como transporte, vitales parael logro del bienestar social. El MEN emitió la Di-rectiva 13 del 14 de agosto de 200356, mediante lacual recomienda a las secretarías de educación en elmarco de sus competencias: i) actuar coordinadamen-te con los organismos de tránsito locales en la crea-ción de un comité que se encargue del diseño y eldesarrollo de ayudas pedagógicas, así como de iden-tificar las prácticas que se adelanten en algunos plan-teles educativos y que sirvan de ejemplo para las de-más instituciones educativas; ii) incluir la temáticade educación en tránsito y seguridad vial dentro delas áreas de ciencias sociales o ética y valores; iii)utilizar alternativas pedagógicas como las patrullasescolares; y iv) buscar el acompañamiento del Fondode Prevención Vial como entidad privada que tiene

54 Al considerar la incidencia sobre la movilidad eficiente, la accesibili-dad amplia a todos los habitantes de la ciudad, el impulso del crecimien-to, el aseguramiento de la cohesión política y social y permitir que losmercados de productos y de factores funcionen mejor.


56 En cumplimiento del artículo 56 del Código Nacional de Tránsito, seestablece como obligación en la educación Preescolar, Básica Primaria,Básica Secundaria y Medía Vocacional, impartir los cursos de tránsito yseguridad vial previamente diseñados por el Gobierno Nacional, a travésdel MEN y del MT.

26

26



como misión la realización conjunta de campañasde seguridad vial. Estas medidas se consideran res-ponsabilidades locales y dependen de las secretaríasde educación.

Nivel territorial

En el marco de las funciones transferidas a los entesterritoriales, dentro del proceso de descentralizaciónque se viene presentando en el país desde comien-zos de la década de los 80, se encuentran algunasrelacionadas con el manejo del transporte urbano,en busca de mayor eficiencia. Sin embargo, la distri-bución de funciones entre los distintos niveles de laadministración otorga mayor poder normativo y decontrol a la autoridad nacional, en detrimento delas autoridades locales. El proceso de descentraliza-ción ha producido la transferencia de funciones yde poder a las autoridades locales, el cual no ha sidoun buen ejercicio si se considera que los entes terri-toriales, en su mayoría, no cuentan con la capacidadtécnica suficiente para asumir los asuntos relaciona-dos y el MT tampoco ha generado las herramientasnecesarias para el fortalecimiento institucional local.

Además, se encuentra dispersión de funciones enmateria de tránsito y transporte, distribuidas no sóloen las instituciones de tránsito y transporte, sino endiferentes entidades locales; se encuentran compe-

tencias frente al tema en las entidades de obras pú-blicas, de desarrollo urbano, de renovación urbana,de planeación, de educación, de medio ambiente,entre otras, tal como se aprecia en la gráfica 4.

Es importante considerar la potencialidad de losSITM en el mejoramiento de la accesibilidad, el de-sarrollo de proyectos de renovación urbana y de nuevaurbanización en zonas estratégicas servidas, el im-pulso a la consolidación de subcentros que acerquenlos bienes y servicios a los ciudadanos y la genera-ción de mejor calidad de vida a los habitantes, porlo cual es necesario que las entidades locales asu-man, de acuerdo con su competencia, las accionesrequeridas para el desarrollo de la política de trans-porte urbano.

Sin embargo, los proyectos que involucran varios entesterritoriales se pueden ver afectados por las institu-ciones de cada municipio, teniendo en cuenta quecada uno posee autoridades locales cuyas accionespresentan injerencia frente a la política de transpor-te urbano57, por lo cual se haría necesario la confor-mación de planes de transporte regional que bus-

57 Encargados de dictar las normas operativas y de control, establecerdentro de su jurisdicción el manejo de vías, señalización, semaforiza-ción, paraderos, normas de tránsito y de restricciones a la circulación,entre otras.

Esquema institucional territorial

Gráfica 4

Fuente: Elaboración propia a partir de las funciones asignadas.

AutoridadEducativa

AutoridadAmbiental

Autoridad deHacienda

Autoridad dePlaneación

Autoridad deObras

PúblicasEnte Gestor

Autoridad deTránsito

y Transporte

AutoridadMayor


27

27

quen resolver los problemas de movilidad de la co-munidad. No sólo es necesario armonizar y coordi-nar las funciones de las entidades de la ciudad o delos distritos, sino de las entidades que conforman lasáreas metropolitanas o de los municipios que, aunqueno tengan conformadas estas áreas, por procesos deconurbación vean afectada la movilidad. Además, lasfunciones de planeación y la ejecución de obras enlos entes territoriales deben ser armonizadas a partirde planes de ordenamiento regional que determinenlos criterios para la buena ejecución de los proyectos.

El citado CONPES solicitó a las autoridades locales detransporte adelantar proyectos encaminados a corre-gir las deficiencias de tipo institucional y regulatorio,así como procurar el mejoramiento de la gestión parala implantación de medidas de bajo costo y alto im-pacto. Se enfatizó en el fortalecimiento institucionalde las ciudades en la planificación, la gestión, la re-gulación y el control del tráfico y transporte.

Por otra parte, es deber del MT reconocer las autori-dades de tránsito y transporte en los entes territoria-les como las entidades encargadas de planear, orga-nizar y controlar lo relacionado con el tránsito y eltransporte en su respectiva jurisdicción. Mediantelas disposiciones de la Ley 310 de 1996 y el Decreto3109 de 1997, se hace expresa la obligación de cons-tituir una autoridad específica para la modalidad detransporte masivo.

Por lo anterior, se han reconocido como autoridadespara la administración del sistema de transportemasivo de pasajeros a las Secretarías de Tránsito yTransporte de Bogotá y Cali y el AMCO para losmunicipios de Pereira, Dosquebradas y la Virginia.Para el caso de Cartagena, la autoridad de transportemasivo está en proceso de conformación.

Sin embargo, se han presentado controversias sobreel cumplimiento de las responsabilidades asignadas aestas autoridades, teniendo en cuenta que para la ad-ministración de los SITM que tengan aportes de lanación es obligatoria la constitución de una sociedadpor acciones titular del sistema de transporte masi-vo58. Estas sociedades, denominadas "entes gestores",tienen a su cargo la gestión, la organización y el con-trol de los sistemas y, en esa medida, cumplen funcio-nes que les habían sido asignadas a las autoridades.

En la ciudad de Bogotá, con la creación de Transmi-lenio S. A. como ente gestor, se presentan controver-sias en las competencias asignadas a esta entidad y ala Secretaria de Tránsito y Transporte. Este conflictoinstitucional ha motivado dos acciones de nulidadante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca:

la primera se presentó en el año 2002 y se cuestiona-ba que el Concejo de Bogotá le otorgara la gestión,la organización y la planeación a la empresa Trans-milenio S. A., así como la facultad para habilitar laoperación del servicio de transporte masivo, funcio-nes que fueron asignadas por el MT a la autoridadlocal de transporte, en cabeza de la Secretaría deTránsito y Transporte del Distrito Capital.

En este caso, el Tribunal consideró que administrarsignifica gobernar, dirigir, conducir; y como sistemase entiende el plan, método o conjunto ordenadode normas y procedimientos acerca de determinadamateria. Dentro de este contexto y en razón de laResolución 0266 de 1999, la Secretaría mencionadaadministra o dirige el sistema de transporte masivode pasajeros en Bogotá, competencia que se encuen-tra dentro del concepto de prestación del serviciopúblico esencial de transporte, que corresponde alDistrito Capital por mandato legal y constitucional yTransmilenio gestiona, organiza y planea el serviciode transporte masivo en el distrito capital, lo que nodespoja a la Secretaría de Tránsito y Transporte desu atribución para administrar el sistema en los tér-minos ya conocidos, tarea a la cual le contribuye laempresa al realizar las actividades antes detalladas.Bajo las anteriores consideraciones el Tribunal nególas pretensiones de la demanda59.

La segunda pretensión ante el Tribunal se interpusoen enero de 2004, recalcando las falencias detecta-das en la primera acción de nulidad, relacionadascon la pérdida de competencias de la STT. Hasta lafecha, el Tribunal no ha formulado ningún pronun-ciamiento al respecto.

Dicha situación muestra que realmente existen dife-rentes entes frente al transporte colectivo y al trans-porte masivo, si bien las autoridades de tránsito ytransporte tienen conocimiento de las gestiones detodo el transporte urbano, su acción y toma de deci-sión recaen sobre la modalidad colectivo, descono-ciendo el comportamiento total.

La prestación del servicio de transporte urbano se veafectada por la circulación de transporte intermuni-cipal en las ciudades, el cual se encuentra regulado,autorizado y reglamentado por el MT, organizadopor los entes territoriales60 y operado por las empre-

58 Ley 310 de 1996, artículo 2, numeral 1

59 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,Subsección A, Expediente 11001232400319990750

60 Esta organización hace referencia al establecimiento de terminales ycorredores de circulación.

28

28



sas autorizadas y habilitadas que cubren rutas quetienen como origen, destino o tránsito el respectivomunicipio o localidad61.

Así las cosas, se aprecia que, pese a las continuasmodificaciones en el manejo institucional del trans-porte urbano, subsiste un caos que surge de una de-ficiente asignación y cumplimiento de responsabili-dades en los niveles nacional y subnacional.

Requerimientos institucionalesdel Banco Mundial

Además de las reformas aprobadas recientemente,esta institucionalidad sufrirá nuevos acondiciona-mientos que harían mas compleja la organizacióninstitucional debido a la autorización del CONPES 3273de 2004 para la contratación de un empréstito conla Banca Multilateral, el cual financiará los aportesde la Nación pactados en los SITM con las ciudadesde Bogotá, Pereira, Cartagena, Soacha yBucaramanga. Esta contratación genera nuevos re-querimientos por parte del Banco Mundial (BM) que,en materia institucional, se orientan a la creación dela Unidad Coordinadora del Programa (UCP), ini-cialmente concebida en el MHCP62 pero que se ubi-ca en el MT como cabeza del Programa Nacional deTransporte Urbano (PNTU). Esta unidad se encar-gará de la ejecución financiera de los proyectos al

considerar que debe mantener los archivos y la con-tabilidad de los mismos y de preparar los informesfinancieros de acuerdo con normas del Banco Mun-dial, de tal manera que reflejen las operaciones, re-cursos y desembolsos relacionados con cada proyec-to. Para el desarrollo del Programa se ha dispuestoque el MHCP, el MT y el DNP conformen un Comi-té Técnico y de Seguimiento del PNTU con cadaproyecto y el DNP ejerza la Secretaría Técnica delComité a través de la Dirección de Infraestructura yEnergía (DIE) (gráfica 5).

Pese a que los recursos que ofrece el crédito no cu-bren el total de aportes de la Nación para los pro-yectos SITM, se estipulan nuevos roles para las enti-dades nacionales que se traducen en mayores res-ponsabilidades locales (políticas de reasentamientoy de mitigación de impacto ambiental) que no sonfinanciadas con los recursos aportados por el BancoMundial, pero que deben ser cubiertos por los recur-sos de contrapartida de los entes territoriales.

61 Adicionalmente intervienen en este servicio los terminales de trans-porte terrestre automotor de pasajeros por carretera que son el conjunto deinstalaciones que funcionan como una unidad de servicios permanentes,junto a los equipos, órganos de administración, servicios a los usuarios, alas empresas de transporte y a su parque automotor, donde se concentranlas empresas autorizadas o habilitadas que cubren rutas que tienen comoorigen, destino o tránsito el respectivo municipio o localidad.

62 CONPES 3273 de 2004

Esquema institucional requerido por el Banco Mundial

Gráfica 5

Fuente: Manual de operaciones, versión preliminar. Crédito BIRF, mayo de 2004.

DepartamentoNacional dePlaneación

Secretaría Técnicadel Proyecto - DIE

Ministerio deHacienda y Crédito

Público

Comité Técnico yde Seguimiento

del PNTU

Ministerio deTransporte

UnidadCoordinadora delPrograma - UCP

CONPES

BANCO MUNDIAL

Manejo Local


29

29

El CONPES continúa a cargo de la formulación de lapolítica general para el transporte urbano, los linea-mientos específicos para cada proyecto y la autoriza-ción del endeudamiento de la Nación, mientras queel BM fijará los condicionamientos de crédito, deacuerdo con el documento de evaluación de proyec-tos para los SITM. Por su parte, el DNP se encargaráde la supervisión y el seguimiento de los proyectosen condiciones técnicas, legales y financieras, de laexpedición de los lineamientos nacionales de ges-tión de predios63, de la determinación, en asocio conel MT, de la metodología y de los parámetros pararealizar la evaluación económica de los SITM y parala evaluación de alternativas de cargos a los usua-rios64. El MHCP continúa con las funciones relacio-nadas con los recursos para financiar los proyectosincorporando los recursos del crédito.

Al MT se le asigna mayor responsabilidad frente alPNTU como entidad encargada de la coordinacióny la articulación de la política y del establecimientoy la ejecución de las responsabilidades y los meca-nismos para la regulación del sector, continúa con laaprobación de las autoridades correspondientes y delos entes gestores dando gran importancia a la fun-ción de coordinación con los entes territoriales y seresponsabiliza de la ejecución de acciones regulato-rias sobre el programa. Debe crear la UCP, comodependencia que se encargue de la gerencia de laejecución de los recursos y el avance de los proyec-tos, es decir, de aspectos administrativos como la ela-boración de los estados contables y de los informesfinancieros, de la verificación de la disposición delos recursos de contrapartida (recursos locales), deejercer los controles necesarios para que los fondosexternos o de contrapartida aplicados a los proyec-tos sean utilizados de acuerdo con los fines para loscuales fueron proporcionados y formulados y de as-pectos técnicos, entre los que se encuentran: estable-cer los cumplimientos y procesos para los requeri-mientos de reasentamientos y salvaguardas ambien-tales, realizar la programación, el seguimiento y laevaluación de cada proyecto65, desarrollar el progra-ma de asistencia técnica, revisar la aplicación de lanormatividad del BM para realizar la contrataciónen los proyectos, entre otros.

Se activa el Comité Técnico de Seguimiento delPNTU, que estaba contemplado para los proyectosen los respectivos documentos CONPES, pero no haejercido la función que le corresponde. A este órga-no le compete la coordinación y la verificación derequisitos necesarios para la participación de la Na-ción, apoyar la elaboración de estudios técnicos depreinversión que determinen las soluciones territo-

riales de los sistemas de transporte, la verificacióndel cumplimiento de los entes territoriales de lasmedidas complementarias para el desarrollo de losSITM y el seguimiento y la evaluación de cada pro-yecto (técnico y financiero)66.

Por último, la secretaría técnica del proyecto cumplelas funciones de apoyo administrativo y de coordi-nación de las instancias administrativas de todos losproyectos, para apoyar las funciones del Comité Téc-nico del Programa.

En cuanto al desarrollo local del proyecto, se le asig-nan responsabilidades específicas al ente territorialy a los entes gestores. Los primeros se encargan delas acciones de su competencia relacionadas con laimplementación de las medidas de gestión de tráfi-co recomendadas, el establecimiento de planes parala reorganización del servicio remanente de trans-porte público colectivo, adelantar los proyectos en-caminados a corregir las deficiencias de tipo institu-cional y regulatorio, las acciones tendientes a redu-cir la accidentalidad vial, la constitución del entegestor, velar por el cumplimiento de las políticas dereasentamientos, medio ambiente, protección delpatrimonio cultural y de habitantes naturales, esta-blecidas por el Banco Mundial y el cumplimientode las condiciones para el acceso a la cofinanciaciónpor parte de la Nación.

Los entes gestores se encargan de la construcción, laoperación, la administración y el mantenimiento delSITM, velar por su eficiente y correcto desarrollo,establecimiento de mecanismos de ajuste y controleconómico para mantener la viabilidad y lasostenibilidad del sistema, la promoción y la divul-gación del SITM a la ciudadanía, el diseño y la im-plementación de programas de evaluación de la ca-lidad del servicio, atención y protección al usuario yde mejoramiento continuo del sistema, las laboresadministrativas y operativas del sistema y garantizarel cumplimiento del marco de la política de reasen-tamiento. También aparece la junta directiva de losentes gestores como instancia encargada de fijar los

63 Estos lineamientos deben evitar la especulación en los valores de lospredios y facilitar la gestión inmobiliaria.

64 Entendidas como medidas impositivas orientadas a desestimular eluso del automóvil y obtener recursos para los sistemas de transportepúblico coordinadamente, dentro de las que se encuentran peajes urba-nos, pagos por movilización dependiendo las horas del día o las zonas decirculación, entre otras.

65 Para lograr eficiencia empresarial y calidad en la prestación delservicio.

66 También es de su competencia dar el visto bueno para los giros derecursos de la nación a los proyectos.

30

30



lineamientos para el cumplimiento del objeto social;y definir la política tarifaria al usuario del SITM ylas acciones referidas a las actividades propias de lajunta directiva.

Los requerimientos institucionales de estos créditosse orientan al cumplimiento de los condicionamien-tos establecidos por los organismos multilaterales,desconociendo que estos recursos apoyan la parti-cipación de la Nación en algunos proyectos deSITM sin configurar un verdadero programa na-cional de transporte urbano debido a su destina-ción exclusiva a transporte masivo y sin tener encuenta la interdependencia con las modalidades co-lectiva, individual y particular.

Descripción de los entes gestores

Los SITM tienen cuatro componentes: infraestructu-ra, sistema de operación, sistema de recaudo y unaempresa de gestión, control y planeación del siste-ma conformada como empresa pública. Esta últimanace de la Ley 310 de 1996 que estipula como requi-sito para la cofinanciación de la Nación en el pro-yecto, la constitución de una sociedad por accionescomo titular del sistema. Adicionalmente, uno delos aspectos que pretende el CONPES 3167 de 2002 esel fortalecimiento institucional local, concentrandolas actividades de gestión, planeación, administra-ción y control en una entidad técnicamente sólida,

capaz de cubrir sus propios costos a partir de la tari-fa o fuentes de explotación conexas. Por lo anterior,la constitución del ente gestor es obligación de lasciudades que ejecuten el SITM.

La función de este ente es planear el ciclo de opera-ción para proveer la capacidad necesaria de atenciónde la demanda, controlar y fiscalizar el cumplimientode la programación operacional, hacer los controlesde costos y cálculos de tarifas y mantener el equilibriofinanciero del sistema y las condiciones de equidadentre los prestadores del servicio de transporte. Por estarazón, es de vital importancia que estas entidades cuen-ten con las herramientas técnicas, de personal y admi-nistrativas suficientes para cumplir su rol misional.

Actualmente se han conformado las sociedades titu-lares de los SITM de las ciudades de Bogotá(TransMilenio S.A.67), Cali (Metrocali S.A.68), Carta-gena (Transcaribe S.A69) y del Área Metropolitanade Centro Occidente (Megabus S.A.70).

67 Esta conformada por Fondatt, Instituto de Desarrollo Urbano, elDistrito Capital, Metrovivienda y el Instituto de Cultura y Turismo.

68 Los socios son: Municipio de Cali, Emcali, Emsirva, Fondo Financie-ro Especializado y Empresa de Renovación Urbana.

69 Esta conformada por el Distrito de Cartagena, Distriseguridad,Corvivienda, Edurbe e Instituto de Patrimonio y Cultural.

70 Los asociados son los municipios de Pereira y Dosquebradas, elInstituto Municipal de Tránsito y Transporte de Pereira, el Aeropuerto deMatecaña y el Área Metropolitana de Centro Occidente.

Esquema territorial Banco Mundial

Gráfica 6

Fuente: Manual de operaciones, versión preliminar. Crédito BIRF, mayo de 2004.

FiduciaEjecución de Proyecto

Sector Privado

Ente GestorEnte Territorial

UnidadCoordinadora delPrograma - UCP


31

31

Características de la infraestructurade los SITM

Generalidades

La infraestructura de un sistema de transporte estácompuesta por los derechos de vía en que opera, susparaderos y/o estaciones, facilidades de acceso pea-tonal, los estacionamientos, talleres de mantenimien-to, control y suministro de energía. Asimismo, sediferencian entre sí por el derecho de vía, los siste-mas de guía, el material rodante y la capacidad demovilización.

El derecho de vía es el carril que se destina para lacirculación de los vehículos que conforman el sis-tema de transporte; éstos pueden ser de tres tiposy a lo largo de una vía se pueden presentar variascombinaciones.

El derecho de vía sin segregación es aquel en el cualla vía es compartida por varios medios de transpor-te, pudiendo existir prelación en algunos trayectos;se caracteriza por su baja velocidad de operación,poca seguridad y conflictos entre los diferentes mo-dos que lo comparten.

Los derechos de vía parcialmente segregados sonaquellos que presentan una barrera física longitudinalque los separa del tránsito mixto de la ciudad; sinembargo, conservan cruces a nivel con otros vehícu-los y peatones, mejoran la velocidad de operación,pero mantienen los conflictos en las intersecciones ysu seguridad se ve afectada por éstas.

Los derechos de vía segregados presentan una separa-ción física tanto longitudinal como vertical, lo queevita cualquier interferencia con el tránsito mixto dela ciudad y los peatones; este tipo de segregación pue-de ser subterránea, elevada o a nivel, presenta las ma-yores velocidades de operación, mejor seguridad yconfiabilidad para el transporte urbano de pasajeros.

La selección del derecho de vía para un sistema detransporte masivo es un aspecto que incide directa-mente en el costo del proyecto, la velocidad de ope-ración, la confiabilidad del servicio71, la capacidadde movilización de pasajeros del eje vial y el tiempode implementación, entre otros aspectos.

Los derechos de vía más costosos y de mayor tiempode construcción son los subterráneos, por la alta

tecnología requerida, la incertidumbre que se derivade la geología local, la relocalización de redes, lasobras de protección para las estructuras existentes, entreotros múltiples aspectos que son muy difíciles de pre-ver. Estas características contrastan con beneficioscomo las mayores velocidades de operación, mayorconfiabilidad del servicio, mayor vida útil de la infra-estructura y menor utilización del espacio público.

Los sistemas elevados requieren la construcción devías elevadas, tienen un impacto visual agresivo en lasciudades, por lo que es necesario hacer el diseñopaisajístico de los corredores para mitigar los efectosnocivos, resultan menos costosos que los subterráneosy la tecnología de construcción es menos especializa-da, también tienen un largo periodo de construcción.

En el cuadro 4 se presenta una comparación del cos-to por kilómetro para diferentes tipos de alineamien-to para un sistema de transporte masivo tipo metro.

Los derechos de vía parcialmente segregados sonmenos eficientes con respecto a la confiabilidad delservicio, por la intersección con el tránsito mixto,por las deficiencias en las redes semafóricas y la in-vasión de los peatones, lo cual afecta considerable-mente la velocidad comercial72 y la capacidad demovilización de pasajeros del eje. Su montaje resul-ta más económico por cuanto no requieren de gran-des transformaciones de la infraestructura existentepara su implantación y la segregación se realiza me-diante la construcción de un bordillo que separa lavía exclusiva del tránsito mixto de la ciudad. Estosderechos de vías son usados típicamente por los tran-vías o trenes ligeros (Light Rail Train-LRT) y por lossistemas de buses de gran capacidad (BRT).

El costo de construcción de un carril parcialmentesegregado varía significativamente al depender delas especificaciones de las vías y las estaciones, entreotros, lo cual hace difícil la comparación. De acuer-do con estimativos del Banco Mundial, un carril sim-ple por vía, con algunas modificaciones en las inter-

71 Confiabilidad del servicio se define como el porcentaje de llegadas atiempo dentro de un rango aceptable.

72 Velocidad comercial del sistema es la velocidad promedio del recorri-do, incluidos los tiempos de espera en las estaciones.

32

32



secciones, acceso de pasajeros a nivel y paraderossencillos puede estar del orden de US$1 millón porkm. Para sistemas que utilizan las vías existentes, elcosto puede ser menor; para vías segregadas de es-pecificaciones altas el costo promedio por km. po-dría ser de US$1,5 millones. El costo total del siste-ma, incluido los buses, puede estar en promedio enUS$5 millones por km.73.

El costo de implementación del sistema de trolebusesen la ciudad de Quito (Ecuador) incluido el materialrodante (buses de propulsión eléctrica), estaciones,señalizaciones, terminales y sistema de recaudo, fuedel orden de US$5 millones por km.74.

La primera fase del SITM de la ciudad de Bogotátuvo un costo promedio por km. de US$6,82 millo-nes valorado a 200375, el cual incluye la adecuacióndel carril parcialmente segregado para el tránsito debuses articulados, estaciones, terminales, adecuacio-nes de carriles de tránsito mixto, construcción depatios y facilidades de acceso para peatones.

El costo total estimado de un sistema tipo LRT, cons-truido a nivel puede ser de US$15 a US$30 millo-nes por km76, el cual incluye la infraestructura y elmaterial rodante.

La vida útil de la infraestructura y los vehículos, es-tán relacionadas directamente con los costos de ca-pital. En este sentido se tiene que la vida útil estima-da para los buses es de siete a diez años y de la víasen pavimento rígido es del orden de veinte años; encontraste, el material rodante de los sistemas férreostiene una vida útil hasta de treinta años y de cienpara los túneles.

Otra de las características de los sistemas de trans-porte masivo es el sistema de guía y de operación.Para el caso de los sistemas guiados, la guía vienedada por el riel como en los metros y los tranvías; enlos sistemas no guiados, como los basados en buses

articulados y trolebuses, la guía esta dada por el ti-món del vehículo, lo cual genera un mayor riesgopor el error humano que se puede generar en la con-ducción del vehículo; la pericia y la fatiga del con-ductor afectan el nivel del servicio y la eficiencia. Enlos guiados, la operación de los vehículos puede sermanual o automática y en esta última no se requierela presencia de un conductor para la operación delmaterial rodante.

Los sistemas guiados son inflexibles, por la escasa ca-pacidad de ajustar las rutas a los cambios en los hábitosde la demanda, situación que es más favorable en lossistemas no guiados, en los que el cambio en el trazadode la ruta se puede hacer de una forma más rápida.

De acuerdo con el material rodante, los sistemas detransporte masivo pueden utilizar el sistema de riel yrueda metálica. Tienen una desventaja de carácterambiental por la contaminación auditiva que se ge-nera, especialmente en los sistemas a nivel o eleva-dos. Los hay también de combinación riel y ruedade caucho, menos utilizados, pero que superan lacontaminación auditiva; estos sistemas presentancaracterística favorables por su bajo consumo ener-gético, que se refleja en los costos de operación. Lossistemas motrices basados en neumático, como es elcaso de los trolebús y los buses articulados, tienen ladesventaja del consumo energético por la mayor fric-ción que existe entre la rueda y el pavimento, el cuales aproximadamente diez veces superior con respec-to al sistema de rueda metálica y riel.

Impacto del alineamiento en el costo de un sistema de transporte masivo, tipo metro

Alineamiento vertical Costo total por Km Relación respecto al(millones de US$ precios de 2000) más económico

(No. de veces)

A Nivel 15 - 30 1

Elevado 30 - 75 2 - 2,5

Subterráneo 60 - 180 4 - 6

Cuadro 4

Fuente: World Bank Urban Transport Strategy Review - Mass Rapid Transit in Developing Countries, 2000.

73 World Bank Urban Transport Strategy Review - Mass Rapid Transit inDeveloping Countries. 2000

74 International American Development Bank (1997), "Sistema de Trole-bús de la Ciudad de Quito", Cesar Arias.

75 Plan Marco Sistema Transmilenio, Transmilenio S. A. - Instituto deDesarrollo Urbano, Bogotá, noviembre de 2003.

76 Costo promedio basado en la evidencia disponible y la experiencia delBanco Mundial.


33

33

La capacidad de movilización de pasajeros dependede los vehículos utilizados y la distancia entre inter-secciones del corredor troncal; así, por ejemplo, ensistemas tipo BRT, con vías de un solo carril conintersecciones cada 400 metros y paraderos poco es-paciados pueden transportar alrededor de 10.000pasajeros/hora-sentido con velocidad comercial delorden de 15 a 17 km/h. En ciudades como Curitiba(Brasil), con corredores radiales e intersecciones dealgo más de 450 m, paraderos poco espaciados ybuses de 270 pasajeros, transporta cerca de 15.000pasajeros/hora-sentido, con una velocidad comercialdel orden de 20 km/h; en Bogotá, con buses de 160pasajeros, en vías de dos carriles por sentido, se hallegado a movilizar de 30.000 a 35.000 pasajeros/hora-sentido77, en la hora pico de la mañana, perocon difíciles condiciones de operación (congestiónen paraderos)78.

De acuerdo con la investigación realizada por TRRL/INRETS79, que revisó el desempeño actual de variossistemas, desde el rango de tranvías hasta los que sepodrían clasificar como metros (LRT en vías total-mente segregadas), encontró que la mayor capacidadpara un sistema LRT a nivel apareció en el sistemaAlejandría-Medina, el cual opera con vehículos de275 pasajeros, con frecuencias cada 80 segundos, quetransporta 12.000 pasajeros/hora-sentido, pero conuna velocidad comercial de 6 km/h. En Budapest yPraga, donde los vehículos transitan a nivel y son másgrandes y más rápidos, pero menos frecuentes, la ca-pacidad fue de alrededor de 9.000 a 10.000 pasaje-ros/hora-sentido. Sin embargo, el sistema de tren li-gero de Kuala Lumpur, el cual es totalmente elevado,registra una capacidad máxima de 30.000 pasajeros/hora-sentido y velocidad comercial de 50 km/h80. Seconcluye en la práctica que un sistema tipo LRT concapacidad de 10.000 a 12.000 pasajeros/hora-senti-do, y velocidad comercial de 20 km/h, es el límite quepuede ser alcanzado por estos sistemas81.

Los sistemas tipo metro generalmente operan conespaciamientos de dos minutos en la hora de máxi-ma demanda y transportan cerca de 60.000 pasaje-ros/hora-sentido. Su capacidad depende de los reque-rimientos del sistema desde el punto de vista del pro-nóstico del tránsito y la configuración del sistema. Elmetro de Hong Kong ha transportado más de 80.000pasajeros/hora-sentido, en el periodo de máxima de-manda; sin embargo, existen sistemas que se han di-señado para rangos de capacidad menores del ordende 30.000 a 40.000 pasajeros/hora-sentido82. La revi-sión de la velocidad comercial de algunos de los siste-mas metros que están operando, muestran velocida-des promedio superiores a los 45 km/h83.

En el cuadro 5 se muestra la comparación de dife-rentes sistemas de transporte masivo en operación ysus principales características. En este se observa queexisten diferencias sustanciales en la velocidad pro-medio de operación que favorecen a los sistemas tipometro, que son explicables por el grado de segrega-ción que presentan y el mayor espaciamiento entreestaciones. Sin embargo, esta última característica esdesfavorable para los usuarios por la mayor distanciarecorrida para acceder a éste. Con respecto al costode capital, los metros registran valores por kilóme-tro superiores a US$40 millones, mientras que lossistemas tipo BRT presentan costos inferiores aUS$10 millones. En términos de capacidad de mo-vilización de pasajeros, los metros se han configura-do para capacidades superiores a 32.000 pasajeros/hora-sentido, los BRT tiene capacidades promediode hasta 35.000 pasajeros/hora-sentido.

El tiempo de construcción es otro de los factores aconsiderar en un sistema de transporte masivo. Lasimplicidad de la infraestructura física de un sistemaBRT significa que se puedan construir en periodosrelativamente cortos, a menudo en tiempos menoresa 18 meses. Los férreos subterráneos y elevados porsu complejidad a menudo tardan más de tres años84.

La Fase I de Transmilenio comprendió la construc-ción de 42,4 km de corredores troncales, fue ejecu-tada entre los años 1999 - 200185. El estudio del PlanMaestro del Transporte Urbano de Santa Fe de Bo-gotá (JICA 1996), estableció para la línea 1 del siste-ma metro de 29,3 km de longitud un plazo de cons-

77 El documento CONPES 3167 establece como capacidad teórica encorredores de transporte público por sentido de circulación y un medio detransporte urbano compuesto por buses articulados de 160 pasajeros,una capacidad máxima de 44.800 pasajeros/hora-sentido y velocidadcomercial de 25 km/h.

78 World Bank, Urban Transport Strategy Review - Mass Rapid Transitin Developing Countries, 2000

79 Transport and Road Research Laboratory/ Institut National Recherchesur les Transports et leur Sécurité, 1994. Gardner G, Rutter J (TRRL),Kuhn F (INRETS) 1994. "The Performance and Potential of Light RailTransit in Developing Countries", TRL Project Report 69, 1994.

80 World Bank, Cities on the move, Urban Transport Strategy Review,(Oct. 2001)

81 World Bank, Urban Transport Strategy Review - Mass Rapid Transitin Developing Countries, 2000

82 Ibídem

83 World Bank, Cities on the move, Urban Transport Strategy Review,(Oct. 2001), Caracas (línea 4) 50 km./h, Ciudad de México (línea B) 45km./h, Bangkok 45 km./h.

84 Mass Transit Options, Sustainable Transport, A Sourcebook for Policy- Makers in Developing Cities, GTZ, march 2003.

85 Plan Marco Sistema Transmilenio, Transmilenio S.A. - Instituto deDesarrollo Urbano, Bogotá, noviembre de 2003.

34 34

Los sistemas integrados de transporte m

asivo urbano en Colom

bia � Aproxim

ación conceptual

Contraloría G

eneral de la República

Desempeño y costo de algunos sistemas típicos de transporte masivo

Ejemplo Caracas Bangkok Ciudad Kuala Lumpur Túnez (smlt) Recife Quito Bogotá Porto Alegre(línea 4) (bts) de México (putra) Línea sur (busway) (Transmilenio (bus way)

fase I)

Categoría Metro Pesado Metro Pesado Metro Pesado Metro Liviano Metro Liviano Conversión Vía Segregada Vía Segregada Vía Segregadade ferrocarril para autobús para autobús para autobúsSuburbano

Sistema Eléctrico, Eléctrico, Eléctrico, Eléctrico, Eléctrico, Eléctrico, AC Eléctrico, Autobuses Autobusesde Guía riel de acero riel de acero neumático sin conductor riel de acero riel de acero dúo trolebus diesel diesel

de goma. articulado

Longitud (km.) 12,3 23,1 23,7 29 29,7 14,3 11,2 41 25

Derecho 100% túnel 100% elevado 20% elevado 100% elevado a nivel 95% a nivel A nivel, A nivel, A nivel sinde vía 55% a nivel 5% elevado prioridad principlamente prioridad de

25% túnel semafórica segregada señalizaciónparcial

Distanciaentre 1,5 1 1,1 1,3 0,9 1,2 0,4 0,7 0,4paradas

Costos decapital en 1.110 1.700 970 1.450 435 166 110,3 213 sólo 25millones de infraestructuraUS$ de 2000

Vehículoshora/ 20 (30) 20 (30) 13 (26) 30 ND 8 40 160 NDdirección

Velocidadpromedio de 50 45 45 50 13 - 20 39 20 25 20operación

Capacidadde pasajeros 32.400 50.000 39.300 30.000 12.000 36.000 15.000 35.000 20.000

Costo decapital/km de ruta 90,25 73,59 40,92 50,00 13,30 11,60 10,30 5,20 1,00en millonesde US$

Cuadro 5

Fuente: World Bank, Cities on the move, Urban Transport Strategy Review, octubre 2001.


35

35

trucción de ocho años para la línea 2, con una lon-gitud de 24,7 km., el periodo de construcción esta-blecido era de cinco años y la línea 3, con una longi-tud de 24,8 km., con un periodo de construcción detres años que iniciaba en 2013.

En la extensión del sistema metro de la ciudad deMadrid, el avance máximo promedio en la construc-ción de túneles usando tecnologías de punta fue de39 m/día86, es decir, 14 km./año, superando el valorinicialmente estimado de 3,4 km/año, sin embargo,este rendimiento depende de las condiciones loca-les de construcción.

El nivel del servicio es un aspecto importante en lossistemas de transporte masivo y está asociado a todaslas características que afectan al usuario, como la ve-locidad de operación, la cobertura adecuada de lared, la limpieza y la estética de las unidades móviles,los sistemas de información y guía al usuario, la pre-sencia de servicios expresos, la frecuencia y laconfiabilidad, entre otros. Los sistemas basados enrieles generalmente suministran viajes de alta cali-dad (desaceleraciones suaves), buena segregación yregularidad; los sistemas tipo BRT tienen menordesempeño en estos aspectos, sin embargo, puedenproveer niveles de servicio comparables a los sumi-nistrados por los sistemas LRT, con los mismos nive-les de segregación de la vía87.

El impacto ambiental de los sistemas de transportemasivo principalmente está relacionado con la emi-sión de gases producidos por la combustión y por lacontaminación auditiva. En el primer caso, los vehí-culos propulsados con combustibles fósiles tienenefectos negativos en el medio ambiente por la emi-sión de gases que se agravan cuando los corredoresse operan con buses diesel de baja capacidad, lo queconlleva el deterioro a niveles inaceptables de loscorredores y es uno de los principales factores queaconsejarían la implementación de un sistema basa-do en riel donde el sistema de propulsión eléctricoofrece ventajas significativas. Sin embargo, con busesde tecnología limpia (Euro II o superior) y de grancapacidad, este aspecto puede mejorar. Los sistemaselevados producen un impacto visual agresivo quedeteriora el corredor y las vibraciones de los siste-mas férreos son otros de los aspectos que impactannegativamente el medio ambiente y producen mayorcontaminación auditiva que los sistemas tipo BRT.

Lo anteriormente expuesto nos permite establecer quepara las condiciones económicas de nuestro país unfactor de gran relevancia en la selección del sistemaa implementar es el monto de la inversión, sin des-

conocer la importancia de aspectos como la efectivi-dad de la solución en términos de capacidad, im-pacto ambiental, velocidad de operación, flexibili-dad y periodo de construcción. Los BRT son siste-mas que se adaptan a los aspectos antes enunciadospara la mayoría de las ciudades colombianas, sinembargo, no se deben descuidar las medidas de ges-tión del tránsito y de ordenamiento del espacio ur-bano que garanticen la efectividad de la solución enel tiempo.

Desarrollo de los SITM basadosen buses de alta capacidad

Después de analizar las características de los dife-rentes sistemas de transporte masivo se observa quelos basados en buses de alta capacidad, que transitanen corredores con derechos de vía parcialmente se-gregados, son una alternativa viable para demandashasta de 25.000 pasajeros/hora-sentido, o ligeramentesuperiores88, por los bajos costos de inversión y surápida implementación, razón por la cual en los úl-timos años han tenido gran acogida.

El sistema de transporte masivo de la ciudad de Bo-gotá, denominado Transmilenio, está basado en busesde gran capacidad89, plataforma alta, puertas de ac-ceso izquierdo, con mecanismos electrónicos que sólopermiten su apertura en las estaciones y que empleancombustibles tipo Euro II y Euro III; transitan encarriles centrales segregados longitudinalmente yposeen un sistema de localización satelital que trans-mite la información al centro de control donde seprograma y ajusta la operación de los servicios.

La red de troncales está integrada físicamente conservicios alimentadores que aumentan la coberturadel sistema90.

La infraestructura del sistema que se financia con losaportes de la Nación está compuesta por91:

86 Implementation of Rapid Transit, World Bank, Urban Transport StrategyReview, December 2000.

87 Ibídem

88 Trasmilenio registra capacidades del orden de 34.000 pasajeros/hora-sentido, en la hora de máxima demanda en corredores de 2 carriles porsentido.

89 La capacidad total de cada bus es 160 pasajeros, 48 sentados y 112de pie.

90 El diseño del sistema ha estimado que al culminar el proyecto, lacobertura del sistema será del 80% del total de los viajes de transportepúblico de la ciudad y cubrirá un 85% del área urbana.

91 El documento CONPES 3093 de 2000, define la infraestructura que seráfinanciada con aportes de la Nación.

36

36



1. Los corredores centrales de las principales víasde la ciudad, de uso exclusivo, los cuales seadecuaron para las cargas que le transmiten losbuses y se separan físicamente del tránsito de ve-hículos particulares, camiones, etc.

2. Las estaciones para servicios troncales, cuyas pla-taformas son a nivel del bus para facilitar y alige-rar el acceso y descenso de pasajeros, son de trestipos: sencillas, con estructuras cerradas ubica-das en el separador central de las troncales conun ancho promedio de 5 m y separación prome-dio de 500 m, que sirven para el acceso y el des-censo de pasajeros e intercambio entre serviciostroncales, sus dimensiones dependen de la de-manda y pueden tener uno o más puntos de pa-radas; estaciones intermedias, son aquellas quepermiten la integración física de los serviciostroncales con los alimentadores, se ubican en loscorredores centrales de las troncales próximas aintersecciones de importancia, se comunican conlas estaciones alimentadoras a través de puenteso túneles en trayectos pagos del sistema; estacio-nes de cabecera, se ubican en los extremos de loscorredores y permiten, además de la integracióncon los servicios alimentadores, los transbordoscon los servicios intermunicipales.

3. La infraestructura de acceso peatonal, es toda laserie de facilidades que garantizan el acceso có-modo y seguro de los pasajeros y contempla los

cruces a desnivel, cruces a nivel con señalizacióny semaforización adecuadas y los andenes a lolargo de las vías troncales.

4. Patios de operación, mantenimiento y estaciona-miento de los buses del sistema.

El proyecto se planeó inicialmente para ser desarro-llado en cuatro fases, durante un periodo de 16 años,las cuales se muestran en el cuadro 6.

Los estudios y diseños para la fase I y parte de la faseII, que fueron realizados por Steer Davies Gleave,determinaron que las vías de los servicios troncalestendrían un ancho de carril de 3,50 m y se adecuaríanpara soportar las cargas transmitidas por los buses,mediante la colocación de una sobre carpeta en con-creto hidráulico de alta resistencia (MR 50), para larehabilitación de la estructura de pavimento existen-te, previo el tratamiento de los baches existentes yuna capa de concreto asfáltico de nivelación. El cos-to inicialmente estimado de la infraestructura reque-rida por el sistema y que es la base para la definiciónde los aportes de la Nación al proyecto se establecie-ron en alrededor de US$5 millones por km92. Sinembargo, durante la construcción de la obra se reali-zaron cambios en el diseño que modificaron las es-pecificaciones de los materiales de nivelación e in-

Fases del proyecto

Fases Troncal Longitud Fases Troncal Longitud

I Avenida Caracas 21,0 III Boyacá 35(1998-2001) Calle 80 10,0 (2006-2011) Avenida 1o. de Mayo 14,5

Autopista Norte 10,0 Calle 13 14,4Total Fase 41 Caracas (1) 21

II Américas 16,7 Total Fase 84,9(2001-2006) Avenida Suba 11 IV Avenida Villavicencio 10,3

Corredor Férreo del sur 12 (2011-2016) Avenida 68 16Avenida de los Cerros 7,9 Calle 63 8,7Carrera 10 13 Avenida Ciudad de Cali 30,9Carrera 7 11 Calle 200 6,8Calle 6 4,9 A.L.O. 48Calle 170 9,7 Autopista Norte (1) 10Calle 26 9,7 Total fase 130,7N.Q.S. 35,5 Total proyecto 388,0Total fase 131,4

Cuadro 6

(1) Se estudiará y evaluará la adecuación de la infraestructura para incrementar la capacidad del sistema.Fuente: Transmilenio.

92 Documento CONPES 3093 de 2000


37

37

cluyeron obras no financiables con recursos de la Na-ción que ocasionaron problemas de estabilidad de lavía que están afectando la operación del sistema y au-mentaron el costo por kilometro a US$6,82 millones93.

Las estaciones y los puentes de acceso peatonal sonen estructura metálica, los pisos en láminas de alu-minio, los cuales presentan problemas de estabili-dad por carencia de soporte, situación que ha gene-rado su rotura y pone en peligro la integridad físicade los usuarios; así mismo, el tránsito sobre las lámi-nas produce niveles altos de ruido que afectan lacomodidad de los pasajeros.

Las situaciones presentadas en la primera fase deTransmilenio evidencian fallas en la selección demateriales y tecnologías constructivas aplicadas, si-tuación que merece la mayor atención consideran-do que los SITM movilizan como su propio nom-bre lo indica, grandes volúmenes de pasajeros quesometen la infraestructura a altos esfuerzosrepetitivos y que de colapsar afectan a miles depersonas con impactos directos en las actividadesproductivas de la ciudad, que bien merecen estu-dios profundos de calidad de materiales antes desu aplicación.

"En la primera fase, la Secretaría de Tránsito y Trans-porte contrató con la firma Steer Davies Gleave eldiseño operacional del sistema, incluyendo única-mente valores correspondientes a diseños de infra-estructura vial (no se incluyeron diseños de detallede redes de servicios públicos, el estudio del impac-to ambiental, ni el plan de manejo de tráfico)"94. Antela experiencia obtenida en esta fase, la administra-ción distrital replanteó el alcance de las fases delproyecto y las dividió en ocho, con el propósito deajustarlas a sus capacidades económicas, cambió elsistema de contratación de la infraestructura, entre-gó estudios y diseños definitivos que incluyen obrasde urbanismo, adecuación de redes de servicio pú-blico y, en algunos casos, intervención profunda delas vías, entre otros, los cuales pueden ser ajustadospor el contratista bajo ciertos límites establecidos enel anexo técnico, y trasladó mayores riesgos al con-tratista. Además, se incluyen estudios de impacto am-biental y de manejo del tráfico. Los costos promediopara las troncales de la fase dos ascienden a US$13,47millones95 de 2003.

Esta situación muestra cierta incoherencia en laplaneación y la gestión del proyecto, por no existirdesde el principio, criterios homogéneos en el di-seño y construcción, necesarios para establecer elcosto de un proyecto de tal envergadura, situación

que debe servir de experiencia para las ciudadesque están implementando sistemas de este tipo yque no pueden poner en riesgo los escasos recursosdisponibles.

Desarrollo de los SITM en Colombia

Cali, después de comparar las alternativas de LRTy BRT, estableció que la mejor alternativa desde elpunto de vista técnico y financiero es la de imple-mentar un sistema basado en buses de gran capa-cidad que circulan sobre corredores de uso exclu-sivo96.

La infraestructura del SITM está compuesta por 49km de corredores troncales que son aquellos con unademanda diaria superior a 60.000 pasajeros día, ubi-cados sobre los carriles centrales y segregadoslongitudinalmente, de uso exclusivo para la opera-ción de buses de alta y mediana capacidad97, 78 kmde corredores pretroncales que son aquellos con unademanda diaria entre 20.000 y 60.000 pasajeros díay 116 km de corredores complementarios, aquellosque confluyen a un corredor estratégico y poseen unademanda inferior a 60.000 pasajeros-día, dondeoperarán servicios con vehículos de baja capacidad.Los corredores troncales que no requieran ser opera-dos por buses de gran capacidad se operarán conbuses tipo padrón que circularán por los carriles cen-trales de forma preferencial, pueden o no estar sepa-rados físicamente del tránsito mixto de la ciudad.

Se estima que, una vez desarrollado el proyecto, éstetendrá una cobertura de 72% de los viajes de trans-porte público en la ciudad. Para ello, el sistema seha concebido para la operación de 220 buses arti-culados con capacidad para 160 pasajeros y 92 busestipo padrón que circularán sobre los corredorestroncales, los corredores pretroncales operarán concerca de 1.000 vehículos convencionales. El siste-ma operará con una tarifa única integrada, que per-mitirá los transbordos entre servicios. El resto de lademanda de viajes se cubrirá con el sistema colecti-vo existente, el cual operará en forma coordinadacon el SITM.

93 Plan Marco Sistema Transmilenio, Transmilenio S. A.-Instituto deDesarrollo Urbano, Bogotá, noviembre de 2003.

94 Ibídem

95 Ibídem

96 Documento CONPES 3166 de 2002

97 La operación se realizará con buses de plataforma alta y acceso por ellado izquierdo, capacidad para 160 pasajeros y buses tipo padrón, demediana capacidad, aproximadamente cien pasajeros.

38

38



La infraestructura del sistema que se financiará conaportes de la Nación, establecida en el documentoCONPES 3166 de 2002, es la siguiente:

� Corredores troncales.

� Corredores pretroncales y complementarios.

� Estaciones y terminales para servicios troncales.

� Infraestructura de acceso peatonal.

El costo de inversión estimado para la infraestructu-ra del sistema asciende a US$308 millones de dóla-res de 2002, y será financiada con recursos de laNación y del municipio. El costo promedio kilóme-tro-calzada98 asciende a US$3,5 millones de dólaresde 2002, con especificaciones técnicas de construc-ción similares a las utilizadas en Transmilenio, e in-cluye la construcción de puentes vehiculares paramejorar el desempeño del sistema.

Se prevé que el desarrollo del SITM de la ciudad deCali será en cinco etapas, cada una con un periodo deconstrucción de seis meses; el proyecto puede entraren operación una vez concluida la segunda etapa, aten-diendo una demanda cercana al 15% y el plazo pre-visto para su culminación es de dos años y medio.

Posterior a la definición de los proyectos anteriores,el Gobierno Nacional estructuró la política para me-jorar el servicio de transporte público urbano de pa-sajeros (documento CONPES 3167 de 2002), en el cualse definen los alcances básicos de los estudios depreinversión, los indicadores de operación de losSITM, los estimativos de costos de preinversión einversión y define las acciones a cargo de la Nacióny de los municipios, entre otros aspectos. Bajo estosnuevos lineamientos se enmarcan los SITM del ÁreaMetropolitana Centro Occidente y el SITM de la ciu-dad de Cartagena.

De acuerdo con el documento CONPES 3220 de 2003, lainfraestructura del SITM del Área Metropolitana CentroOccidente, está compuesta por un corredor troncal de16,7 km. de longitud (25,9 km. de carriles izquierdos),ubicado sobre los carriles centrales cuando la vía es dedos sentidos, o en el carril izquierdo cuando la vía es enun solo sentido, segregados longitudinalmente de usoexclusivo, excepto en la carrera 6, donde el carril escompartido con los residentes de la vía, operados conbuses de alta capacidad99, rutas alimentadoras vincula-das a las terminales de integración, localizados en losextremos del corredor troncal.

El diseño contempla la integración física, operacio-nal y tarifaria entre rutas alimentadoras y troncales,

con la posibilidad de integrar tarifariamente las ru-tas complementarias; la magnitud de la operaciónno requerirá centro de control.

La infraestructura del sistema que se financiará conaportes de la Nación es la siguiente:

� Vías para servicios troncales.



El costo de la inversión pública es de $63.431 millo-nes (pesos de 2002), lo que resulta en un costo pro-medio por kilómetro de troncal de $3.810 millones(pesos de 2002), el cual incluye el costo de la ade-cuación vial, compra de predios, estaciones y termi-nales; la Nación no reconocerá valores superiores alpresupuesto global del proyecto, por lo cual las dife-rencias deberán ser asumidas por el ente local .

De acuerdo con el documento CONPES 3259 de 2003,la infraestructura del SITM del distrito de Cartagenaestá compuesta por un corredor troncal100 de 11,2km. de longitud (25,9 km. de carriles izquierdos),ubicado sobre los carriles centrales, segregadoslongitudinalmente, de uso exclusivo, operados conbuses de alta y mediana capacidad101, rutas alimenta-doras vinculadas a las terminales de integración, lo-calizados en los extremos del corredor troncal.

La infraestructura del sistema que se financiará conaportes de la Nación es la siguiente:

� Vías para servicios troncales.



El costo de la inversión pública es de $177 millardos(pesos de 2003), lo que resulta en un costo promediopor kilómetro de troncal de $14.887 millones (pesosde 2003), que incluye el costo de la adecuación vial,compra de predios, estaciones y terminales; la Na-ción no reconocerá valores superiores al presupues-to global del proyecto.

98 Este costo incluye la construcción de los carriles de tránsito mixto.

99 Buses articulados con capacidad para 160 pasajeros. En las rutasalimentadoras y complementarias operarán busetas con capacidades en-tre 35 y 45 pasajeros.

100 Corredor troncal es aquel que tiene una demanda diaria de más de60.000 pasajeros.

101 Buses articulados con capacidad para 160 pasajeros y buses tipopadrón con capacidad para cien pasajeros.


39

39

Al analizar los diferentes sistemas se establece quelos proyectos anteriores a la expedición del docu-mento CONPES 3167 de 2002 no clarifican aspectosimportantes como las adecuaciones de redes de ser-vicios públicos en los corredores centrales. De esteanálisis se destaca que los costos de la infraestructurapor kilómetro de corredor del SITM del distrito deCartagena y del AMCO tienen diferencias de cercade un 400%, teniendo dimensiones similares, lo cualno resulta explicable.

41

41


E l cumplimiento de las tareas esenciales que se le hanencomendado al Estado, implica despliegue de accio-nes y desarrollo de actividades diversas, una de las cua-les corresponde a la Provisión de Bienes y ServiciosPúblicos que, de acuerdo con el artículo 365 de la Cons-titución Política Nacional, se considera inherente a lafinalidad social del Estado, siendo su deber el asegura-miento o la garantía de su prestación oportuna y efi-ciente a todos los habitantes del territorio nacional.

Estas actividades inherentes a la función social delEstado están sometidas al régimen jurídico que esta-blezca la ley y pueden ser suministrados �bienes yservicios� por el Estado, directa o indirectamente,por la comunidad organizada o por los particulares.

Toda la política de provisión de bienes y serviciosestá ligada a procesos políticos, dentro de un marcolegal y jurídico que le es propio al poder público delEstado, el cual se cumple a través de las decisionesgubernamentales que priorizan los intereses econó-micos y sociales, entre los cuales actúa o debe actuarel Estado102. Este criterio debe coincidir con las ac-tuaciones a través de las cuales el Estado conceptúa yclasifica las necesidades públicas que le correspondeatender y satisfacer, calculando los recursos huma-nos, financieros y económicos que requiere para al-canzar sus fines esenciales, a través de la satisfacciónde tales necesidades, tanto las públicas sin exclusiónalguna, como aquellas que contienen principios deexclusión �se exige contribución directa o tarifa� aquienes deseen satisfacerlas y se prestan en los tér-minos en que lo haría un empresario particular103.

Bajo esta perspectiva de provisión de un bien público,en este caso local, concurre la Nación para la financia-ción de Sistemas Integrados de Transporte Masivo,previo cumplimiento de los requisitos establecidos enla Ley 310 de 1996 por parte de los entes locales, comoya se mencionó en el presente documento. Las fuentesde financiación de dicho esquema de concurrencia son:i) en el caso de la Nación, recursos ordinarios del Pre-supuesto General de la Nación y recursos de endeuda-miento; ii) en el caso de los entes locales, la sobretasa alprecio de la gasolina en la participación definida porcada ente local, recursos ordinarios de los presupues-tos de cada entidad territorial comprometida en el pro-yecto, y recursos de endeudamiento.

Se identifican las fuentes de financiamiento a largoplazo a cargo de la Nación como las provenientes nor-malmente de aportes efectuados para proyectos espe-cíficos, sea con recursos propios o con recursos aco-plados a financiamientos externos, principalmente losoriginados en préstamos con la Banca Multilateral.

Para el caso de las fuentes de financiación de lasentidades territoriales, la Ley 310 de 1996 estable-ció, en la forma de concurrencia entre Nación y en-tidades territoriales, que la Nación solamente podráotorgar su garantía a los créditos externos que se con-traten para los proyectos de los sistemas de serviciopúblico urbano de transporte masivo de pasajeros,cuando se hayan pignorado a su favor rentas en cuan-tías suficientes que cubran el pago de la participaciónde las entidades territoriales; cuando las rentas pro-pias de las entidades territoriales y la sobretasa al pre-cio de la gasolina no sean suficientes para cubrir lapignoración de los recursos previstos, éstas quedanfacultadas para aumentar hasta un 20% las tarifas deoperación y las tarifas de los gravámenes de su com-petencia, crear nuevos gravámenes sobre derechos detránsito en ciertas áreas restringidas o congestiona-das, cobro de peajes y cobros especiales para lotes deparqueo104 y celebrar contratos de concesión paraconstrucción, mantenimiento, operación y adminis-tración total o parcial de sistemas de transporte masi-vo, bajo el control de la entidad concedente y demásdisposiciones establecidas por la Ley 80 de 1993105.

Financiación de la infraestructurade los SITM

102 Criterio de fundamentación política bajo el cual se tienen en cuentapara la prestación de los servicios públicos a cargo del Estado la compe-tencia radicada en diversos entes estatales, para su prestación segúnregulación legal.

103 Criterio de fundamentación económica

104 Este tipo de gravamen recibe el nombre de alternativas de cargos alos usuarios.

105 Adicionalmente, el artículo 4 de la Ley 310 de 1996 estableció en elParágrafo 1: los incrementos y eventos a que se refieren los numerales delpresente artículo se destinarán exclusivamente a la financiación de Siste-mas de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros y secobrarán a partir del 1o. de enero del año siguiente a aquel en que seperfeccione el contrato para su desarrollo; y en el Parágrafo 2: en elevento que resulte necesario acudir a la financiación parcial mediante elsistema de la contribución por valorización, los estudios, el recaudo y laadministración en general lo realizará la entidad especializada en el temadel respectivo municipio o del municipio núcleo o metrópoli, medianteconvenio interadministrativo con la empresa o entidad que adelante elsistema masivo de transporte.

42

42



Como fuente principal de financiamiento de los en-tes locales, mediante la Ley 86 de 1989 se creó lasobretasa en el precio de la gasolina, la cual se desti-nó a inversiones en vías urbanas y a la implantaciónde proyectos de transporte masivo de pasajeros. Pos-teriormente, la Ley 128 de 1994 destinó la sobretasaen el precio de la gasolina como patrimonio de lasÁreas Metropolitanas y su destinación continuó sien-do la misma: implantación de proyectos de trans-porte masivo de pasajeros.

Con la expedición de la Ley 488 de 1998 se devolvióa los municipios los recursos de la sobretasa a la gaso-lina y se estableció la competencia para su adopciónen los concejos municipales o distritales, los cualesfijarían la tarifa aplicable en su jurisdicción, que nopodría ser inferior al 14% ni superior al 15%. Para elcaso de Bogotá la tarifa aplicable continuó siendo hastadel 20%.

Finalmente, la Ley 788 de 2002 modificó las tarifasde la sobretasa y a partir del 1o de enero de 2003 sonlas siguientes: tarifa municipal y distrital, un 18,5%;tarifa departamental, un 6,5% y la tarifa para el dis-trito capital un 25%.

Los componentes en los cuales la Nación partici-pa son sólo aquellos de infraestructura física, talcomo se estableció mediante el artículo 14 de laLey 86 de 1989 que reza "...las tarifas que se co-bren por la prestación del servicio de transportemasivo deberán ser suficientes para cubrir los cos-tos de operación, administración, mantenimientoy reposición de los equipos. En ningún caso elGobierno Nacional podrá realizar transferenciaspara cubrir estos costos".

Posteriormente, mediante el artículo 16 del Decreto3109 de 1997 se fijó que "...los recursos que apropie

la Nación en dinero y en especie para cofinanciarun sistema de servicio público de transporte masivode pasajeros estarán dirigidos a obras civiles, super-estructura, equipos y otros costos siempre y cuandose destinen únicamente para atender el costo de loscomponentes del Sistema Integrado de TransporteMasivo. En todo caso, los aportes de la Nación no sepodrán utilizar para el mantenimiento, operación yadministración del sistema público de transportemasivo de pasajeros".

De esta manera, la tarifa se convierte en el únicomedio de retorno de las inversiones realizadas en elparque automotor y en los equipos necesarios para laoperación. Esta hipótesis fue adoptada en este estu-dio, una vez que las posibilidades de aporte localpara obras son limitadas, no hay fuentes disponiblesde financiamiento de largo plazo y las tasas de inte-rés para financiamiento de la flota son de corto pla-zo y quedan en manos de los operadores privados.

En el cuadro 7 se presentan los recursos comprome-tidos por la Nación de acuerdo con los convenios definanciación firmados; de la misma manera, se in-cluyen los recursos que se han desembolsado a Bo-gotá y Cali que son los únicos que a mayo de 2004habían recibido desembolsos; la diferencia entre elvalor de los aportes a cargo de la Nación y los des-embolsos que ha realizado, arroja el saldo a su cargo.

Se observa entonces que las inversiones requeridasascienden a $6,8 billones de pesos de 2004, equiva-lentes aproximadamente al 2,8% del PIB de 2004 yal 8,8% del presupuesto consolidado del sector pú-blico en este mismo año; de dichos recursos la Na-ción financia $4,3 billones, equivalentes al 64% deltotal de la inversión requerida, mientras los entesterritoriales financian los $2,5 billones restantes, queequivalen al 36% de las inversiones.

Compromisos de la Nación en convenios de financiación para SITM(millones de pesos de 2004)

Ciudad Aportes Aportes Valor Desembolsos Saldoente local Nación convenio Nación Nación

Bogotá D.C $2.001.499,8 $3.459.265,0 $5.461.832,7 $400.892,4 $3.058.372,6

Cali $291.881,6 $676.379,6 $968.261,2 $16.041,9 $660.337,7

AMCO $33.557,4 $62.640,4 $96.197,8 $0,0 $62.640,4

Cartagena $96.180,0 $143.850,0 $240.030,0 $0,0 $143.850,0

Totales $2.423.118,8 $4.342.135,0 $6.766.321,8 $416.934,3 $3.925.200,7

Cuadro 7

Fuente: Convenios de Financiación, MHCP. Cálculos CGR.


43

43

Cabe anotar que los proyectos de Bogotá y Cali fue-ron pactados con aportes de la Nación en dólares,que se actualizan, para el caso de Bogotá por la tasade cambio existente en el momento de realizar cadauno de los desembolsos mientras que para el caso deCali, el monto del desembolso se actualiza inicial-mente con la inflación de Estados Unidos y poste-riormente se hace la conversión por la tasa de cam-bio existente al momento del desembolso. Los des-embolsos de los convenios del AMCO y Cartagenase fijaron en pesos colombianos y se actualizan conla inflación del país.

En el cuadro 8 se incluyen las fuentes de financia-ción de los aportes que la Nación realizará entre 2004y 2016 a los diferentes proyectos: $1,5 billones pro-vienen de recursos de endeudamiento con el BID, elBIRF y la CAF; los recursos restantes deben prove-nir del Presupuesto General de la Nación. Por suparte, los recursos que deben aportar los entes terri-toriales provendrán principalmente de un porcenta-je de la sobretasa al precio de la gasolina.

En la gráfica 7 se observa la distribución de los com-promisos de la Nación sobre los cuales se deben ha-

Financiación de la Nación

Fuentes Nación Millones de pesos Millones de US$de 2004 de 2004

BIRF $582.596 US$218BID $534.002 US$200CAF $400.502 US$150Recursos ordinarios $2.408.101 US$902Total aportes $3.925.201 US$1.470

Cuadro 8

Fuente: MHCP, World Bank Report No. 28926-CO.

Distribución de aportes de la Nación 2004-2016(*)(En millones de pesos de 2004)

Gráfica 7

(*) La columna Vigencias Anteriores son desembolsos pactados contractualmente, pero queno se han hecho efectivos

$500.000

$

$100.000

$200.000

$300.000

$400.000

Vig. Ant. 2014 201620152013201220112010200920082007200620052004

44

44



cer efectivos los desembolsos correspondientes, se ob-serva una mayor carga de aportes entre los años 2004y 2007, lo cual se explica por ser el periodo en el cualconvergen etapas de construcción de los cuatro pro-yectos que cuentan con convenio hasta la fecha.

Con el fin de examinar la viabilidad de las fuentesde financiación locales se realizó una simulación delcomportamiento de la sobretasa al precio de la gaso-lina. Para ello se construyeron tres escenarios; en elprimero, la sobretasa a la gasolina crece de acuerdocon el IPC proyectado en el Marco Fiscal de Media-no Plazo fijado por el Ministerio de Hacienda; en elsegundo, el consumo anual de gasolina crece en un1,2% y el precio de referencia WTI106 de medianoplazo sobre el cual se fija el precio de la gasolina, esde US$33,5 de acuerdo con el EIA107; para el tercerescenario el consumo anual de gasolina crece en 1,2%y el precio de referencia WTI, sobre el cual se fija elprecio de la gasolina, es US$26, de acuerdo con lasproyecciones de un estudio realizado por CERA108 ycontratado por la UPME.

Sobre la senda de crecimiento del consumo legal degasolina global para el país, se estableció la siguien-te participación, con base en el comportamiento his-tórico de cada ente local: para Bogotá, el 23,63%;Cali, el 6,32%; Cartagena, 1,99%; Dosquebradas,0,36%, y Pereira, 1,10%. Posteriormente se procedió acalcular, con base en el precio de sobretasa estimadopromedio para cada año y los consumos legales degasolina estimados en cada ente territorial, el valorestimado del ingreso por dicho concepto, y luego secalculó el monto de los aportes al SITM con base enel porcentaje comprometido de dichos recursos.

Para el primer escenario se supone que la elasticidadprecio es compensada con la elasticidad ingreso; parael segundo y el tercero, se construye el valor de lasobretasa y se supone que, una vez finalizado el des-monte de subsidios al precio de la gasolina, la ten-dencia presentada desde 1999 hasta hoy, en la cualel consumo ha venido disminuyendo y desaparecede acuerdo con la elasticidad hallada se fija una sen-da de crecimiento del 1,2031%.

Los escenarios planteados son optimistas, puesto queexisten factores económicos que están llevando a sus-tituir el consumo de gasolina por diesel109, pues me-diante un modelo que estima la función de deman-da de gasolina en Colombia utilizando el método devariables instrumentales, se observó que la funciónde demanda de gasolina en Colombia depende delos precios relativos de la gasolina con respecto aldiesel, el ingreso per capita, el precio relativo delparque automotor de los vehículos privados con res-

pecto a los vehículos públicos y el cambio tecnológi-co representado en mayor eficiencia energética110.Otra hipótesis que no se contempló en este trabajoes la disminución de gasolina legal, compensada,en alguna proporción, por el aumento del contra-bando de gasolina y el robo de la misma.

Los riesgos existentes en la financiación de los apor-tes locales se evidenciaron en los altos índices decrecimiento que debe presentar la renta destinadapara financiar los SITM en cada ente local, como sedescribe a continuación.

Para que Bogotá dé cumplimiento a los aportes pac-tados en el convenio de financiación, se requiereque los recursos por sobretasa al precio de la gaso-lina crezcan 113,02% en un periodo de trece años;para Cali, que crezcan 31,59% en un periodo decuatro años; para Cartagena se requiere un creci-miento de 284,09% de los recursos por sobretasa alprecio de la gasolina en un periodo de tres años;Dosquebradas requiere que crezcan 73,08% en unperiodo de seis años, y Pereira requiere que los re-cursos por sobretasa al precio de la gasolina crez-can 22,57% en un periodo de seis años.

Bogotá comprometió en el proyecto SITM el aportedel 50% de los recursos obtenidos por la sobretasa alprecio de la gasolina. Para el periodo 2004-2016los recursos comprometidos por el Distrito, a pesosde 2004, son $1,69 billones; como resultado de lasimulación se obtuvo que en el escenario 1, habríaun faltante estimado en pesos de 2004, de $248millardos, equivalentes a 14,63% de los recursos acargo; en el escenario 2, el faltante estimado, enpesos de 2004, sería de $119 millardos, equivalen-tes a 7,04% de los recursos a cargo del ente local; yen el escenario 3 se presenta un faltante estimado,en pesos de 2004, de $480 millardos, que equivalenal 28,33% de los recursos comprometidos. El flujode cada escenario y los aportes requeridos se puedenapreciar en pesos corrientes en la gráfica 8.

106 West Texas Intermediate

107 Energy Information Administration. http://www.eia.doe.gov

108 Cambridge Energy Research Institute. http://www.cera.com

109 Además de haberse iniciado la sustitución por gas.

110 DG=PG/Db1*PIBb

3*PAb4*IPCb

5DTb6, donde PG/D es el precio de la gaso-

lina con respecto al Diesel, PPA es el precio relativo del parque automotorde los vehículos privados con respecto al público, PIB es el ingreso percapita, PA vehículos públicos per capita año, IPC es el Índice de Precios alConsumidor, DT es la variable que representa el cambio tecnológico. Estees un modelo simplificado del presentado en el trabajo y b es la elasticidadde cada una de las variables. "Estimación de la función de demanda degasolina automotor para Colombia" como tesis de grado a la UniversidadJaveriana por Ángela María Parrado Castañeda, en marzo de 2003.


45

45El desarrollo del convenio de este SITM es el másavanzado pues, como ya se ha enunciado en otraspartes de este documento, tiene en operación la FaseI y parcialmente la Fase II. De dicho desarrollo seobtiene en términos del convenio los resultados con-signados en el cuadro 9.

Preocupa a la Contraloría General de la República(CGR) que, de acuerdo con el desarrollo que ha teni-do la implementación del SITM en Bogotá, se prevéuna mayor necesidad de recursos a los contempla-dos en el convenio de financiación existente. Esto sepresenta debido a que en los costos del diseño ini-

cial se fijó un precio por kilómetro de sistema deUS$5,2111 millones, mientras que los costos de con-tratación presentados en la Fase II son de US$13,37112

millones, sin incluir los costos de financiación, detal manera que los recursos adicionales requeridospara cubrir 306 km. faltantes podrían ser del ordende US$3.278 millones.

111 Ver costos de diseño del SITM Transmilenio, Documento CONPES3093 de 2000.

112 Con base en los valores consignados en el Plan Marco de Transmile-nio de Noviembre de 2003.

Desarrollo del Convenio SITM Bogotá-Nación

Concepto Millones de pesosde 2004

Total ingresos $5.461.832,7Giros de la Nación al convenio $400.892,4Total comprometido Fase I - Fase II $3.108.893,8Saldo no comprometido $2.352.939,0Proyección de gastos 2004 - 2011 $172.237,6Diferencia entre fuentes y compromisos totales $2.180.701,3

Cuadro 9

Fuente: Plan Macro de Transmilenio, noviembre de 2003.

Escenarios de aportes por sobretasa a la gasolina para Bogotá(millones de pesos)

Gráfica 8

Fuente: Convenio de Financiación, Cálculos CGR.

$250.000

$50.000

$100.000

$150.000

$200.000

$

2004 2015 20162014201320122011201020092008200720062005

Escenario 2Aportes SITM Escenario 3Escenario 1

46

46



El mayor costo previsto para el caso de Bogotá sepresenta porque en el diseño del proyecto no se con-templó como infraestructura del SITM las obras dedesarrollo urbanístico, las adecuaciones de las redesde servicios públicos, mayores intervenciones en laestructura de los pavimentos y el mantenimiento dela infraestructura construida.

Cali comprometió en el proyecto SITM el aporte del70% de los recursos obtenidos por la sobretasa alprecio de la gasolina. Para el periodo 2004-2014 losrecursos comprometidos, en pesos de 2004, son $292millardos. Como resultado de la simulación se obtu-vo que en el escenario 1 habría un faltante, estimadoen pesos de 2004, de $30 millardos, equivalentes a10,40% de los recursos; a cargo de Cali; en el escena-rio 2, no existiría ningún faltante estimado de recur-sos; y en el escenario 3, se presenta un faltante esti-mado, en pesos de 2004, de $66 millardos, que equi-valen al 22,55% de los recursos comprometidos porCali en el convenio de financiación. El flujo de cadaescenario y los aportes requeridos se pueden apre-ciar en pesos corrientes en la gráfica 9.

Cartagena comprometió en el proyecto SITM el apor-te del 37,83% de los recursos obtenidos por lasobretasa al precio de la gasolina. Para el periodo2004-2013 los recursos comprometidos, en pesos de2004, son $96 millardos. Como resultado de la si-

mulación se obtuvo que en el escenario 1, habríaun faltante estimado, en pesos de 2004, de $48millardos, equivalentes a 49,69% de los recursos acargo; en el escenario 2, el faltante estimado, a pe-sos de 2004, sería de $39 millardos, equivalentes al40,89% de los recursos; y en el escenario 3, se pre-senta un faltante estimado, en pesos de 2004, de$52 millardos, que equivalen al 54,49% de los re-cursos comprometidos. El flujo de cada escenario ylos aportes requeridos se pueden apreciar en pesoscorrientes en la gráfica 10.

Dosquebradas comprometió en el proyecto SITM elaporte del 42% de los recursos obtenidos por lasobretasa al precio de la gasolina. Para el periodo2004-2010 los recursos comprometidos, en pesos de2004, son $9,2 millardos113. Como resultado de lasimulación, se obtuvo que en el escenario 1, habríaun faltante estimado, en pesos de 2004, de $2millardos, equivalentes a 22,42% de los recursos; enel escenario 2, el faltante estimado, en pesos de 2004,sería de un millardo equivalentes al 11,02% de losrecursos que le corresponden; y en el escenario 3, sepresenta un faltante estimado, en pesos de 2004, de$2,9 millardos, que equivalen al 31,33% de los re-

113 No se incluyen los recursos utilizados para márgenes de coberturade deuda.

Escenarios de aportes por sobretasa a la gasolina para Cali(millones de pesos)

Gráfica 9


$70.000

$

$10.000

$20.000

$30.000

$40.000

$50.000

$60.000

2004 2014201320122011201020092008200720062005

Aportes SITM Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3


47

47

cursos comprometidos. El flujo de cada escenario ylos aportes requeridos se pueden apreciar en pesoscorrientes en la gráfica 11.

Pereira comprometió en el proyecto SITM el aportedel 58% de los recursos obtenidos por la sobretasa alprecio de la gasolina. Para el periodo 2004-2010 losrecursos comprometidos, en pesos de 2004, son $26millardos114. Como resultado de la simulación se ob-tuvo que en ninguno de los escenarios habría faltantesestimados de recursos a cargo de Pereira. El flujo decada escenario y los aportes requeridos se puedenapreciar en pesos corrientes en la gráfica 12.

En síntesis, en el cuadro 10 se aprecian los faltantesde recursos locales para cada una de las ciudadesobjeto del análisis y la representación del porcentajefaltante con respecto al aporte local total.

En caso de no completar los recursos requeridos porlos proyectos de SITM las ciudades de Cali y Carta-gena presentan un panorama actual en materia deendeudamiento que no les permitiría acceder a re-cursos vía endeudamiento, porque ambos entes te-rritoriales se encuentran en programas de ajuste yreestructuración de pasivos mediante los mecanis-mos implementados en la Ley 617 de 2000. Para el

caso de Cali, de acuerdo con información suminis-trada por el MHCP, su sostenibilidad115 era de 143%,es decir, que por cada $100 que le ingresaban y po-día disponer, debía $143. De acuerdo con las cifrasregistradas por la CGR, el saldo de la deuda en mar-zo del año 2004 había disminuido en tan sólo un1,4%; por su parte, Cartagena registró, de acuerdocon el MHCP, un índice de sostenibilidad del110,7%; llama la atención que dentro del presupues-to del ente territorial para la vigencia de 2004 apa-rezcan ingresos vía endeudamiento con el BID por$94 millardos116.

En la otra orilla se encuentran Bogotá y Dosquebra-das; el primero posee un índice de sostenibilidad

114 No se incluyen los recursos utilizados para márgenes de cobertura dedeuda.

115 Entendida como la relación existente entre el saldo de la deuda y losingresos corrientes de libre disponibilidad.

116 Al respecto la Ley 358 de 1997 señala que ninguna entidad territorialpodrá, sin autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,contratar nuevas operaciones de crédito público cuando su relación inte-reses-ahorro operacional supere el 60% o su relación saldo de la deuda/ingresos corrientes supere el 80%. Para estos efectos, las obligacionescontingentes provenientes de las operaciones de crédito público se compu-tarán por un porcentaje de su valor, de conformidad con los procedimien-tos establecidos en las leyes y en los reglamentos vigentes.

Escenarios de aportes por sobretasa a la gasolina para Cartagena(millones de pesos)

Gráfica 10


$2.000

$14.000

$12.000

$10.000

$8.000

$6.000

$4.000

$

$16.000


2004 201320122011201020092008200720062005

48

48



Escenarios de aportes por sobretasa a la gasolina para Dosquebradas(millones de pesos)

Gráfica 11


2004 201020092008200720062005

$

$2.000

$800

$1.000

$1.200

$1.400

$1.600

$1.800

$600

$200

$400

2004 201020092008200720062005

$

$2.000

$800

$1.000

$1.200

$1.600

$1.800

$600

$200

$400


Escenarios de aportes por sobretasa a la gasolina para Pereira(millones de pesos)

Gráfica 12


2004 201020092008200720062005

$

$7.000

$2.000

$3.000

$4.000

$5.000

$6.000

$1.000


$1.000$1.000


49

49

del 64,5% y el volumen de ingresos corrientes de libre disponibilidad le permite un margen de maniobrafrente al endeudamiento hasta de $450 millardos antes de solicitar autorizaciones al Gobierno Nacional; elsegundo presenta un índice de sostenibilidad del 26,14%, es decir, en los términos de la Ley 358 de 1997presenta capacidad de endeudamiento autónomo y su margen de maniobra frente a la adquisición de recursosde deuda está alrededor de $9,6 millardos, es decir que se puede endeudar por el monto del proyecto.

Faltante de recursos locales(en millones de pesos de 2004)

Ciudades Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3

Bogotá $248.000 (15%) $119.000 (7%) $480.000 (28%)Cali $30.000 (10%) --- $66.000 (23%)Cartagena $48.000 (50%) $39.000 (41%) $52.000 (55%)Dosquebradas $2.000 (22%) $1.000 (11%) $3.000 (31%)Pereira ---- ---- ----

Cuadro 10

Fuente: MHCP, UPME, CERA, EIA. Cálculos CGR.

51

51


Política y estructura tarifariade los SITM. El caso Transmilenio

L a determinación del componente tarifario dentrode los SITM define la forma como se financiará laoperación del sistema y ésta es la herramienta pri-mordial para ejercer la regulación sobre la presta-ción de un servicio público en condicionesmonopólicas, como son los SITM.

El presente capítulo analiza los lineamientos de polí-tica pública que han orientado el establecimiento dela tarifa en Transmilenio, primer SITM en Colombiay por el momento el único en funcionamiento, asícomo los componentes integrantes de la tarifa, su com-portamiento, las implicaciones que tiene sobre lasostenibilidad financiera del sistema y la funciónregulatoria que está cumpliendo como herramientade direccionamiento en la prestación del servicio.

Política regulatoria

Diagnóstico tarifario

Desde el punto de vista de la teoría económica, bajocondiciones de monopolio como es el caso de losSITM, se determina que una tarifa es eficiente en lamedida en que los prestadores del servicio lo ofrez-can con un precio equiparable a sus costos margina-les117, nivel que debe ser definido por el regulador.

A través de los diferentes CONPES que han estructura-do el esquema actual de los SITM en Colombia, sehan formalizado los principales lineamientos para elestablecimiento de la tarifa del servicio, que luego sedefinen con mayor detalle durante la contratación delos agentes encargados de la operación del sistema.

El CONPES 3167 de 2002, en la descripción de la pro-blemática del sistema de transporte urbano de pa-sajeros, identificó un impacto negativo sobre el usua-rio por el uso de una tarifa ineficiente que no corres-ponde al costo marginal y, a la vez, sufre una presiónconstante al alza por una estructura empresarial queno asume riesgos y una prestación del servicio conaltos costos de operación y mantenimiento, que redu-ce los márgenes de rentabilidad de los operadores118.

Asimismo, el CONPES 3220 de 2003 en el diagnósticodel sistema de transporte público para el Área Me-tropolitana de Centro Occidente (AMCO) enunciaque la actual tarifa es elevada en relación con el nivel

de servicios que recibe el pasajero, y propicia el con-sumo innecesario de recursos escasos como son elcombustible, los lubricantes y los recursos destina-dos al mantenimiento de la malla vial que continua-mente se deteriora. Estima que los usuarios en dichazona tendrán una reducción del gasto que destinana transporte del 18% debido a la integración tarifaria,que se sugiere con el establecimiento de un SITM.El CONPES 3166 de 2002 estima que en Cali la reduc-ción en este gasto será de $30 por día.

Se observa que para mejorar la eficiencia económicaen la prestación del servicio, la tarifa debe ser esta-blecida vía el análisis de costo marginal de los ope-radores. Adicionalmente, se emplea la integracióntarifaria, en un esquema de transbordos, como estra-tegia que permite reducir el gasto para el usuario.

Problemática institucional

De acuerdo con la Ley 336 de 1996, la responsabili-dad de la regulación (fijación tarifaria) recae en elMT que, a través de la Resolución 4350 de 1998,define que las autoridades municipales serán las en-cargadas de realizar los estudios de costos necesariospara la fijación tarifaria. Debido a que la Comisiónde Regulación de Transporte, creada en 2000 me-diante el Decreto 101 fue disuelta en 2003, se tieneque es el ente local (municipio) el encargado de lafijación tarifaria actualmente. Para el caso de Trans-milenio, se observa un híbrido en esta materia, ya quees el ente gestor quien ha definido (a través de estu-dios técnicos contratados) la metodología para el es-tablecimiento de la tarifa, la cual queda incluida den-tro de los contratos de operación, y es la AlcaldíaDistrital, a través de la Secretaría de Tránsito y Trans-porte, quien aprueba los incrementos definitivos.

De esta manera, la responsabilidad regulatoria se haido delegando en instituciones que tienen ámbitoscada vez más reducidos de injerencia; del MT pasa

117 Se define como costo marginal aquel asociado a la prestación delservicio dado un incremento unitario en la demanda.

118 Esta situación se evidencia sobretodo en vehículos viejos para loscuales, de acuerdo al CONPES, la tarifa se incrementa en términos reales,mientras que para los otros vehículos se mantiene o decrece.

52

52



al ente local y luego al ente gestor, sin que hasta elmomento exista una entidad autónoma de regula-ción. Este hecho, que puede afectar de maneraimportante la ejecución y el normal desarrollo delos SITM, debido a que los contratos de operaciónpueden ser ineficientes como herramientareguladora y debido también a posibles conflictosde competencia entre municipios en la medida enque los SITM integren más de un ente local; ejem-plo de lo anterior es el caso del proyecto Bogotá -Soacha, en el cual cabe la posibilidad de conflic-tos en el establecimiento tarifario y la definiciónde los incrementos.

Lineamientos tarifarios en los SITM

El CONPES 3167 de 2002 define que para las ciudadesde más de 600 mil habitantes habrá integracióntarifaria y se buscará que vía tarifa se cubra el mante-nimiento de la infraestructura, el funcionamiento dela entidad gestora y se apoye la reducción de la so-breoferta. Lineamientos que quedan más explícitosen el CONPES 3260 de 2003, el cual determina que latarifa deberá asegurar la sostenibilidad de los SITMa largo plazo, distribuir eficientemente los riesgos yrespetar las estipulaciones contractuales existentes.Así mismo deberá119:

� Permitir la recuperación de los costos del opera-dor y asegurar la sostenibilidad del proyecto sinque ello eleve el nivel actual de gasto de trans-porte público de los usuarios

� Ser competitiva frente a otros modos de trans-porte sin incluir subsidios externos, lo cual sedefine como el principio de eficiencia

� Ser sencilla en su metodología de estimación,aplicación y actualización, lo cual se define comoel principio de simplicidad.

No obstante que la tarifa en Transmilenio cumplecon los lineamientos antes definidos, esta políticafue emitida con posterioridad a la puesta en opera-ción del mismo, lo cual implica que al inicio existióun vacío institucional.

A continuación se analiza la metodología empleadaen Transmilenio para la fijación tarifaria enmarcadaen dichos lineamientos.

Descripciónde la metodología tarifaria

Variables incluidasen la formulación tarifaria

En Transmilenio la tarifa se establece con base en loscostos unitarios de los agentes operadores del siste-ma que fueron estipulados en el momento de la su-basta licitatoria. Adicionalmente, a la fórmula tarifariase le incorporan los componentes de remuneracióna la fiducia y al ente gestor.

Para entender el funcionamiento de la tarifa es nece-sario tener claro dos conceptos:

1. El Índice de Pasajeros por Kilómetro (IPK) y

2. El Porcentaje de Alimentación (%A).

El IPK muestra la relación existente entre el núme-ro de pasajeros que son atendidos dentro del siste-ma en un periodo determinado (medido por elnúmero de pasajes vendidos PV) y el número dekilómetros que fueron necesarios para satisfacer di-cha demanda (Km recorridos), relación que se mues-tra en la fórmula (1):

Inicialmente se estableció un IPK igual a 5,1; dichavariable cumple dos funciones, la primera, como in-dicador de calidad, y la segunda, como indicadorde sostenibilidad del sistema. En el primer caso, siel IPK aumenta, se tiene que hay más pasajeros porkilómetros recorridos, lo que genera congestión deusuarios y, por ende, desmejora la calidad del servi-cio; por el contrario, en el segundo caso, un IPK pordebajo de 4,75 indica que hay una demanda insufi-ciente (pocos pasajeros por kilómetro) para sostenerel sistema, las pérdidas a que hubiere lugar debenser asumidas por los operadores troncales.

A medida que transcurre el tiempo se observa unarelación lineal entre las variables: número de pasaje-ros y kilómetros recorridos, como se muestra en lagráfica 13, por lo cual, a medida que aumenta lademanda (pasajeros), debe aumentar proporcional-mente la oferta del servicio (kilómetros recorridos),hasta el punto en el cual la infraestructura se sature.

Se observa que el sistema tiende a mantenerse en unnivel de IPK constante, en una mediana alrededorde 5,31 durante la operación del sistema; aunque seobservan elevados IPK al comienzo de la operacióndebido a un número de pasajeros por encima del

119 Documento CONPES 3260 de diciembre 15 de 2003. Política Nacionalde Transporte Urbano y Masivo, pág. 37.

IPK= PVKm Recorridos

(1)


53

53

Relación entre el número de pasajeros en Transmilenioy los kilometros recorridos en un mes

Gráfica 13

Fuente: Transmilenio. Cálculos CGR.

100 5 20 2515

0

1

2

3

5

4

Kiló

met

ros

reco

rrid

os(m

illon

es)

Pasajes vendidos (millones)

Comportamiento del IPK en Transmilenio

Gráfica 14


4.75

5.30

5.85

6.40

7.50

6.95

Ene-

01

Abr/0

4

Ene/

04

Oct

/03

Jul/0

3

Abr/0

3

Ene/

03

Oct

/02

Jul/0

2

Abr/0

2

Ene/

02

Oct

/01

Jul/0

1

Abr/0

1

54

54



nivel adecuado de kilómetros recorridos, por lo cualel sistema tardó aproximadamente seis meses enestabilizarse (ver gráfica 14).

Por otra parte, el porcentaje de alimentación se defi-ne como la relación entre el número de pasajerosalimentados (PA) y el total de pasajes vendidos (PV),que permite observar el comportamiento del segmentode alimentación dentro del sistema.

La gráfica 15 muestra el comportamiento de dichoindicador y evidencia que, a medida que el sistemase estabiliza, éste tiende hacia el 50%; la estimacióninicial fue de 37%, valor que fue incorporado dentrode la tarifa. El porcentaje de alimentación ha tenidoun crecimiento importante, lo que provoca que elcosto asociado al segmento de alimentación sea elque mayor incremento ha tenido dentro de la tarifa.

Formulación tarifaria

Se establece una tarifa inicial que se define como laTarifa Técnica (TT) del sistema, la cual es la base dela remuneración a los agentes. Ésta presenta unametodología de actualización que permite construirla senda de evolución de la misma, dados los cam-bios en los insumos básicos. Por otro lado, se definela Tarifa al Usuario (TU) que se basa en la tarifa téc-nica y se actualiza cuando ésta última supere a la

primera en $50, la actualización implica un incre-mento de la TU de $100120. Esta metodología de ac-tualización produce una senda escalonada para laTU, tal como se muestra en la gráfica 16.

La tarifa técnica inicial se establece con la fórmula(1):

Donde

1. Los cuatro primeros componentes del numeradorcorresponden al Costo Troncal, definido como elcosto por kilómetro del operador i (Ci). El costo estáponderado por una estimación de la relación entrela oferta de kilómetros recorridos (km) por la flotatroncal de cada operador, sobre la demanda totaldel sistema que corresponde a la estimación del nú-mero de pasajes vendidos (PV).

Retomando la definición del IPK, la ponderaciónestaría dada por el inverso del IPK multiplicado porel porcentaje de la flota de cada operador. Por talrazón, la suma de los cuatro ponderadores que esigual a 0,1962 equivale a un IPK inicial de 5,1.

T=0,0498AUTO+0,0417CCLL80+0,0376TUNAL+0,0671CARTILLERIA+0,371CA+CR

1- CF - CG(1)

120 Durante los primeros seis meses de funcionamiento del sistema latarifa al usuario se actualizó en incrementos de $50.

Comportamiento del porcentaje de alimentación

Gráfica 15

Fuente: Transmilenio.

20%

30%

40%

60%

50%Ju

n-01

Ma

r-04

Dic

-03

Sep

-03

Jun-

03

Ma

r-03

Dic

-02

Sep

-02

Jun-

02

Ma

r-02

Dic

-01

Sep

-01


55

55

2. CA es el costo de alimentación, calculado comoel promedio ponderado del costo licitado por pasa-jero, su ponderación dentro de la fórmula equivaleal porcentaje de alimentación (%A) analizado, el cualse estableció inicialmente en 37,1%.

3. CR es el costo del recaudo, equivalente al preciolicitado unitario por pasajero vendido.

4. CG es el costo de remuneración del gestor delsistema; para la Fase I se estableció en 3%, el cualactualmente se encuentra en 4%.

5. CF es el costo de administración fiduciario que seestableció en 0,0387%.

Con esta definición inicial de la tarifa, se observaque en Transmilenio se parte de los costos medios(unitarios) de la operación, lo cual permite que losoperadores recuperen sus costos, donde losponderadores muestran la influencia de la demandaa través del IPK y del porcentaje de alimentaciónincorporados en la fórmula.

Posteriormente, se define la forma con la cual la TTse actualiza (ver fórmula 3) cuya metodología es medirlos cambios en cada uno de los insumos, con dos fac-tores de ajuste: las modificaciones del IPK y del %A.

DTT= %Troncal x DCT (3)( DIPK )+(%A x (DCA + D%A)) + (%R x DCR) - 1

El primer componente mide la variación en el cos-to troncal (DCT ) de acuerdo con el cambio en losinsumos (combustible, neumáticos, lubricantes, sa-larios, repuestos y costos fijos), variación ajustadapor los cambios en el IPK. Si el IPK sube, indicaque hubo más pasajeros por kilómetros recorridos,lo cual se puede interpretar como una desmejoraen la calidad del servicio para el usuario y por talrazón ejerce una presión negativa en la variaciónde la tarifa. El componente troncal es aquel quetiene más peso sobre la tarifa, sin embargo, ha dis-minuido en 6% desde el inicio de la operación, alsituar en el 73% de los costos totales de operación(ver gráfica 17).

El segundo componente mide las variaciones en elcosto de alimentación (DCA) junto con las variacio-nes en el número de pasajeros alimentados (%A). Hatenido un incremento del 82% aumentando su parti-cipación dentro de la formulación tarifaria, al pasardel 9% al 17% entre el inicio de la operación y mayode 2004 (ver gráfica 17).

El tercer componente mide las variaciones en el cos-to del recaudo (DCR ), las cuales explican la varia-ción de la tarifa en un monto alrededor del 10%durante toda la operación. Su comportamiento sepuede observar en la gráfica 17.

Evolución de la tarifa técnica y tarifa del usuario en Transmilenio

Gráfica 16

Fuente: Transmilenio, junio 2004.

793

1250

1137

1120

107010631042

1012

953944925905893896

894

11291083

10471036

999

957942

897871875866

836827

817781

750

850

950

1050

1150

Sep

-03

Jun-

03

Ma

r-03

Dic

-02

Sep

-02

Ma

r-04

Dic

-03

Tarifa Técnica Tarifa Usuario

Dic

-00

Jun-

02

Ma

r-02

Dic

-01

Sep

-01

Jun-

01

Ma

r-01

Pe

sos

56

56



Simulación de la Tarifa Técnicacon incorporación del costode la inversión en infraestructura

En el nivel internacional se observa que los costos dela infraestructura, al implementar sistemas de trans-porte masivo, han sido asumidos en su mayoría porel Estado debido a los altos niveles de inversión re-queridos. En la Unión Europea se trabaja por la uni-ficación en los criterios de tarificación y, en particu-lar, en la forma como los costos de la infraestructurason recuperados, buscando profundizar la aplicacióndel concepto "el usuario paga", teniendo presenteque "cada vez es más difícil confiar en la financia-ción exclusivamente pública de las infraestructurasde transporte"121.

Dentro del sistema Transmilenio, la tarifa financiael componente de operación, que incluye a los ope-radores troncales, alimentadores, recaudo, fiducia yente gestor, mientras que la infraestructura es finan-ciada en su totalidad por el Estado, en una propor-ción de 44% por parte del Distrito Capital y 66% dela nación inicialmente, tal como se analiza en el ca-pítulo "Financiación de la infraestructura de losSITM" de este estudio. A continuación, se realizauna simulación del nivel de la tarifa si la infraestruc-tura en su totalidad fuera financiada a través de aque-lla, con el fin de verificar la viabilidad de una pro-

puesta de esta naturaleza que se hace frecuentementepor parte de los críticos del sistema.

Utilizando la formulación inicial de la tarifa técni-ca, se incorpora un elemento que representa el costomensual equivalente por kilómetro de la infraestruc-tura y se recalcula el valor de la tarifa. El costo de lainversión en la Fase I de Transmilenio estimada porkilómetro de construcción122 es igual a $20.457 mi-llones a pesos de 2003123.

Se toman como periodos de amortización de la in-versión dos escenarios: el primero igual a 10 años,equivalente a la duración de la primera concesiónde la operación y el segundo, igual a 20 años, quecorresponde a la vida útil de la infraestructura y su-pone que la inversión se carga de manera equivalen-te a los concesionarios en el periodo.

Asimismo, se tiene en cuenta un costo promedioponderado del capital (WACC) en tres escenarios:12%, 13% y 15%, los dos primeros se calculan en

121 Libro Blanco, Comisión Europea, página 1.

122 Esta inversión incluye la construcción de la vía, las estaciones, lospuentes peatonales y los talleres.

123 Plan Marco Sistema Transmilenio. Transmilenio - Instituto de Desa-rrollo Urbano. 2003. Pág. 19. Este costo involucra la vía, las estaciones,los puentes y los patios y no tiene en cuenta el valor del mantenimiento dedicha infraestructura.

Participación de los costos de operación sobre la Tarifa Técnica

Gráfica 17


Ma

r-01

Ma

r-04

No

v-03

Jul-0

3

Ma

r-03

No

v-02

Jul-0

2

Ma

r-02

No

v-01

Jul-0

1

25%

0%

5%

10%

15%

20%

C. Alimentación C. Recaudo

90%

65%

70%

75%

80%

85%

C. TroncalM

ar-

01

Ma

r-04

No

v-03

Jul-0

3

Ma

r-03

No

v-02

Jul-0

2

Ma

r-02

No

v-01

Jul-0

1


57

57

escenarios diferentes de proporción entre deuda yequity124 y para el último se toma como referencia latasa de oportunidad pactada en los contratos de losoperadores troncales.

Bajo estas condiciones se calcula la tarifa técnica conlos resultados que se muestran en el cuadro 11.

La tarifa técnica inicial sin el costo de la infraestruc-tura se estableció en $781; comparando ésta con latarifa técnica que incorpora el costo de la infraes-tructura, se observa un incremento que varía entre44% y 136%, si se compara con el valor más bajo dela simulación ($1.132) o con el valor más alto ($1.861)respectivamente.

Esta modificación de la tarifa afecta directamente lademanda por el servicio, la cual, de acuerdo con elestudio de Steer Davies & Gleave, "es bastante sensi-ble a los cambios de tarifa debido a las característicassocioeconómicas de los usuarios del transporte pú-blico de Bogotá"125. En dicho estudio se estimó que,con un aumento de $150 sobre la tarifa inicial (esta-blecida en el estudio en $750), la demanda decaeríaen 17%, equivalente a una pérdida de 112.000 pasa-jeros por día. Con estos valores se calcula la elastici-dad precio de la demanda, la cual sería igual a -0,85%, es decir, con un incremento de 1% en la tari-

fa se observaría una caída de la demanda de 0,85%126.Tomando como base las tarifas técnicas mostradasen el cuadro 11, se tendría una pérdida de la de-manda de mínimo el 36%, valor que hubiera puestoen riesgo el inicio de la operación del sistema.

Con base en dicha estimación, se puede concluir quela incorporación del valor de la infraestructura den-tro de la tarifa hubiera provocado que ésta fuera de-masiado alta y el sistema no habría entrado enoperación por ausencia de demanda, o la demandasería inferior a la requerida.

Estimación de la rentabilidadde los operadores troncales

La rentabilidad privada es una variable desconocidapara el Estado debido a que los costos efectivos de cadaoperador se consideran un riesgo propio de él, sinembargo, surge permanentemente el cuestionamientosobre cuál es el nivel de utilidades derivado del nego-cio para analizar si el privado está obteniendo una ren-ta exagerada por la explotación del mismo, está per-diendo o simplemente se encuentra en un nivel ade-cuado en relación con la rentabilidad del sector.

Por tal razón, se hace el ejercicio de estimar la renta-bilidad de los cuatro operadores troncales que inter-vienen en la Fase I de Transmilenio. Se construye unflujo de caja entre el 2001 y el 2010, periodo deduración de la concesión; hasta mayo de 2004 seintroducen valores efectivamente causados para losingresos y una estimación de los costos a partir de laevolución de la fórmula tarifaria. La inversión tantoen la flota (buses) como en talleres (dotación de losmismos) se estima a partir del valor unitario del buspara el primer caso y de un costo por cada cien busespara el segundo.

A partir de 2004 y hasta 2010, se hace una proyec-ción de las variables incluidas en el modelo, resal-tando que para el flujo de ingresos se toman dosescenarios: el primero, construido a partir de una

Tarifa técnica incorporando el costo de la infraestructura(Pesos de 2001)

Variables base WACCde los escenarios 12% 13% 15%

Amortización 10 años 1.742 1.781 1.86120 años 1.132 1.155 1.201

Cuadro 11

124 Para el cálculo del WACC (Average Weighted Cost of Capital) seaplica la siguiente fórmula:

donde Cj es el costo financiero de la j-ésima fuente de financiamiento y Wjel factor de ponderación de dicha fuente. Para el presente estudio hay dosfuentes de financiamiento: recursos propios (divididos en recursos delPresupuesto General de la Nación y recursos que aporta el DistritoCapital) y la segunda son recursos de la banca multilateral a través delBanco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la CorporaciónAndina de Fomento (CAF)

125 Steer Davies & Gleave. Diseño Operacional del Sistema Transmile-nio, Volúmen 4 Sensibilidad de la Demanda de Transmilenio. 1999

126 La elasticidad precio de la demanda, así calculada, permite hacercomparaciones para el análisis solamente al inicio de la operación delsistema. Se prevé que actualmente la elasticidad precio de la demanda esdiferente.

WACC=SWjCj

k

j=1

58

58



modelación del comportamiento de la demanda; yel segundo, siguiendo la estimación de las metasoperacionales de la Fase I calculadas por el CONPES

3093 de 2000. Para los costos, la actualización serealiza con base en una proyección del índice deprecios al productor.

La tasa interna de retorno (TIR), calculada para cadauno de los operadores en los flujos así construidosse muestra en el cuadro 12.

Estimación de la TIR real de los operadores troncales

Operador Modelo Metas operacionalesdemanada CGR Conpes

Express del Futuro 13% 13%SITM 13% 12%Metrobus 13% 12%SI99 11% 11%

Cuadro 12

De acuerdo con los contratos de concesión, la ren-tabilidad de referencia es del 15% real. Si ésta secompara con los resultados anteriores, se puede afir-mar que a pesar de estar por debajo de esta tasa dereferencia, los operadores no están perdiendo enel negocio y tienen una rentabilidad que les permi-te su sostenibilidad dentro del periodo de conce-sión a partir de las remuneraciones pactadas, lascuales, hay que resaltar, parten del esquema tarifariovigente en los contratos.


59

59

E n términos generales, el diseño contractual del sis-tema contempla la especialización de funciones enlos agentes, con el fin de brindar condiciones detransparencia, eliminación de potenciales fuentes decontroversia, un control más efectivo de los procesosdel sistema y la sostenibilidad de la operación delsistema en el tiempo, aludido como "autonomía frentea cualquier fuente de subsidio externo"127. Este últi-mo principio se sustenta en la definición de la tarifatécnica de operación, el cumplimiento de las pro-yecciones de demanda, algunas disposiciones com-plementarias en los contratos con los diferentes agen-tes �básicamente lo relacionado con contingencias�y la efectividad en la aplicación del esquema de pa-gos confiado a la fiduciaria Lloyds Trust.

El recaudo: descripción, condicionesde funcionamiento y problemática

La elección de un operador independiente para elrecaudo facilita el equilibrio de poder entre agen-tes, y permite recoger información no ambigua so-bre los ingresos del sistema, además de garantizarla seguridad de los recursos previamente a su de-pósito en la fiduciaria. El recaudador (AngelcomS. A., facultado para operar por diez años en laFase I y la Fase II), tiene el compromiso de adqui-rir e instalar los equipos de recaudo en la medidaque se expanda la red de troncales, vender los ins-trumentos de pago del sistema (tarjetas de uno (1)ó varios viajes), y consignar el producto de la ven-ta. Las responsabilidades adquiridas, además dela eficiencia en costos demostrada para obtener lalicitación, rondan en torno a las siguientes condi-ciones ideales:

� Nivel de pérdida de tarjetas igual a cero,

� Faltantes de tarjetas para la venta en los puntosde parada igual a cero,

� Diferencia entre el recaudo de venta y el dineroconsignado igual a cero,

� Tiempo máximo de espera en la ventanilla deventa: dos minutos, con excepción de las "horaspico", cuando se admitirá que hasta un 10% delos usuarios sea sometido a un tiempo de esperamáximo de cuatro minutos.

La elección de un mecanismo electrónico de pago res-ponde precisamente a la necesidad de agilizar el acce-so a las estaciones y posibilitar una confrontación entreregistros de ingreso al sistema y recursos recaudados, sibien estas cifras calculadas diariamente tienen un desfasedeterminado por los usuarios que emplean de mododiferido en el tiempo las tarjetas de más de un viaje. Laalternativa tecnológica empleada es la de tarjetas debanda magnética con contacto.

En Transmilenio inicialmente existía el mecanismode verificación a la entrada y la salida del sistemacon el objeto de obtener información sobre el origeny el destino de la demanda. La principal modifica-ción que se hizo del componente de recaudo consis-tió en eliminar la validación de tiquetes a la salidade las estaciones, con el fin de evitar congestión paralos usuarios. Sin embargo, ante casos de deterioro delas tarjetas se presenta dificultad del mecanismo elec-trónico para reconocerlas, lo que genera inconve-nientes de congestión para los usuarios en hora pico.

La administración de pagos

Para evitar la concurrencia de intereses entre el de-positario de los fondos y el acreedor de los mismos,se dispuso que el receptor y distribuidor de losrecaudos fuese una fiduciaria.

Mediante este mecanismo se independiza la liqui-dez del sistema frente a la situación financiera delDistrito Capital, lo que garantiza la oportunidad enlos desembolsos. Además de ello, la modalidad defiducia mercantil protege los fondos ante acreenciasen que incurran los operadores. Y como complemen-to, al reunir cuantiosos recursos con una frecuenciatan alta, la fiduciaria tiene la posibilidad de confor-mar un portafolio de inversión y generar a través deél recursos adicionales tanto para casos extremos decontingencia como para la ampliación y el mejora-miento a futuro del sistema.

Componente de recaudo y de pagosen los SITM: el caso transmilenio

127 Contrato de concesión para la operación del recaudo. Cláusula 65.2.

60

60



La adjudicación de esta actividad a la fiduciaria LloydsTrust, en razón de la calificación de riesgo de susinversiones y al manejo adecuado de otros fideicomi-sos, incluidos los de recursos públicos, dio lugar aque se pactara con la entidad una remuneración equi-valente a 0,0387% de los ingresos totales del sistema.

En los apartados siguientes se examina la evolución delos flujos monetarios referidos a las remuneraciones, lacanasta de costos y el manejo de portafolio, tal comoLloyds Trust los ha reportado a Transmilenio S. A.

Instrumentos de pago

A través de esta variable se puede visualizar la di-námica de la demanda, la cual condiciona unaparte de la sostenibilidad del SITM globalmenteconsiderado.

Se ha evidenciado un incremento importante en elnúmero de tiquetes vendidos, lo cual se refleja enmayores ingresos para el sistema.

Al confrontar para cada mes reportado el valor uni-tario del tiquete con el valor nominal de la tarifa alusuario, dado el concepto de la Contraloría de Bo-gotá, según el cual se detectaron sobrantes de recur-sos no consignados (pérdidas no técnicas)128, se ad-vierte que la diferencia entre las series se amplía cuan-do cambia la tarifa al usuario y luego retorna la uni-formidad. Un examen micro por parte de la auditoría

de esta situación particular podría ofrecer explica-ciones sobre los determinantes de tal disparidad,adicionales a la mecánica natural del sistema, en lacual los usuarios durante los saltos de precio puedenhaber acumulado previamente un número conside-rable de tarjetas.

El recaudo

La recepción en primera instancia de los recursospor parte de la fiduciaria (créditos), junto con suafectación hacia los distintos empleos de los mismos(débitos), aparecen en el cuadro 14. Lloyds Trustrecibe a lo largo de cada día consignaciones por in-greso de recursos y soporta los traslados de fondosmediante las respectivas notas débito.

Se encuentra que solamente en los primeros años deoperación se presentaron desfases en la oportuni-dad del traslado de los recursos, y nunca se trató dediferencias relativamente grandes. No obstante, fren-te a el cuadro 13 sí hay diferencias en las cifras, lascuales suponen transacciones especiales al comen-zar la etapa de operación (como el traslado inicialde recursos por parte del Distrito para el Fondo deContingencias).

Consignaciones y empleo de fondos

Año Débitos Créditos

2001 29.199 30.3542002 234.330 233.3122003 247.591 247.5912004 (mayo) 110.545 110.545Total 621.664 621.802

Cuadro 14

Fuente: Transmilenio S.A. Cálculos CGR.

Instrumentos de pago en unidades vendidas y valor

Año Unidades Recaudovendidas (millones de $ de 2004)

2001 119.854.142 122.0332002 208.024.819 222.9012003 228.183.319 279.8592004 (mayo) 105.239.517 114.884

Cuadro 13


128 Contraloría de Bogotá, D.C., Transmilenio y la Participación Priva-da en el Sistema, octubre de 2003, pág. 37.


61

61

Manejo de portafolio

La administración de los excedentes de liquidez,como fue mencionado en la licitación para el mane-jo fiduciario, ha de priorizar el objetivo de seguri-dad sobre el objetivo de rentabilidad. La combina-ción de riesgo mínimo y alta liquidez teóricamenteno habría de representar dilemas. No obstante, unaprimera aproximación a la gestión de inversiones sepuede hacer mediante el cómputo de la valorizaciónde mercado de los títulos adquiridos frente a su cos-to de adquisición129. Mediante este método y sobreel supuesto de que la adquisición siempre está sobrela línea óptima del mercado de capital, de suerteque más rentabilidad se asocia necesariamente amayor riesgo, se puede saber si los montos inverti-dos conservan su nivel de seguridad130.

Una segunda exploración es la de la composiciónmisma de los excedentes, tanto del fondo principalcomo del fondo de contingencias. Este aspecto pun-tual se resume al mencionar que ambos portafoliosestán conformados únicamente por CDT y Títulosde Tesorería, descartando otras opciones disponi-bles de renta fija. La información presentada porLloyds Trust a Transmilenio S. A. corresponde a lacomposición de los títulos al final de cada mes.

El cuadro 15 presenta la evolución reciente del por-tafolio del Fondo Principal131. Caben básicamentedos observaciones; de una parte, el monto total delos recursos ha presentado pocas modificaciones so-bre un horizonte de más de un año, señal de que ha

habido suficiente prudencia financiera y se han pri-vilegiado las tenencias de liquidez. Además, el cre-cimiento está estructuralmente limitado, ya que deeste fondo proviene la remuneración regular a losparticipantes del sistema; y de otra parte, el episo-dio crítico del mercado de valores en el segundosemestre de 2003 (crisis de los TES) fue suficiente-mente compensada en los meses posteriores. Se en-cuentra que las fluctuaciones de rentabilidad porvalorización de mercado no son excesivas, de modoque agregado este comentario al anterior, no se per-cibe evidencia de riesgo creciente de las inversionesy, por el contrario, se refuerza la noción de seguri-dad financiera.

En lo que concierne al Fondo de Contingencias, lasobservaciones son ligeramente diferentes. De unaparte, el incremento del valor del portafolio, muchomayor en volumen que el del Fondo Principal, haestado bastante más matizado por sustituciones con-tinuas de títulos. No obstante, esto no ha redundadoen un mejoramiento sustancial de la rentabilidad.De hecho, la volatilidad es menor, por lo cual hayde nuevo evidencia de que la fiduciaria ha actuadosensatamente como un agente adverso al riesgo.

Evolución del portafolio del Fondo PrincipalCifras en millones

Mes Valor nominal Valor real Valor presente Valorizaciónadquisiciones de compra de mercado (%)

06/03 1.000 1.087 1.056 (-2,79%)07/03 1.000 1.087 1.067 (-1,80%)08/03 1.000 1.087 1.081 (-0,50%)09/03 2.000 2.090 2.108 0,83%10/03 1.500 1.587 1.614 1,72%11/03 1.500 1.587 1.614 1,72%12/03 1.500 1.587 1.623 2,27%01/04 1.000 1.087 1.129 3,91%02/04 1.000 1.087 1.141 5,04%03/04 1.800 1.087 1.888 0,10%04/04 1.800 1.087 1.900 0,70%05/04 1.800 1.087 1.914 1,45%

Cuadro 15

Fuente: Transmilenio S.A. con base en información remitida por Lloyds Trust. Cálculos CGR.

129 Para el efecto se adelantó una consolidación de valorizaciones pon-deradas por el valor de compra de cada título.

130 Quedan excluidos del cómputo las operaciones de repos activos y lasemisiones de tipo "saldo de tesorería", las cuales poseen valor nominal,pero no valor de compra.

131 Los valores de compra de los títulos siempre son nominales.

62

62



Evolución del portafolio del Fondo ContingenciasCifras en millones

Mes Valor nominal Valor real Valor presente Valorizaciónadquisiciones de compra de mercado (%)

06/03 23.333 24.436 24.485 0,20%07/03 23.102 24.404 24.540 0,56%08/03 22.975 24.277 24.556 1,15%09/03 26.201 27.503 28.113 2,22%10/03 27.606 28.900 28.863 (0,19%)11/03 27.606 28.900 28.863 (0,19%)12/03 28.078 29.372 29.493 0,41%01/04 23.210 24.305 24.428 0,50%02/04 28.971 30.077 30.017 (0,20%)03/04 28.655 29.761 29.894 0,45%04/04 28.304 29.418 29.691 0,93%05/04 27.353 28.458 28.777 1,12%

Cuadro 16

Fuente: Transmilenio S.A. con base en información remitida por Lloyds Trust. Cálculos CGR.

Distribución de pagos

Los pagos o traslaciones de fondos efectuados por lafiduciaria responden a dos tipos de operaciones: re-muneraciones a los agentes participantes y movimien-tos de los fondos de contingencias y de multas ybonificaciones. De su agregación resulta el consoli-dado de pagos del sistema como un todo.

Cabe, en primer lugar, referirse al componente deremuneraciones. El valor de éstas (cuadro 15) vienereportando valores crecientes, pero cada vez más ten-dientes a la estabilidad. En cuanto a la composiciónde la remuneración por agentes (gráfica 18), el canjemás importante a lo largo del tiempo se ha presenta-do entre los operadores troncales y los operadoresde alimentación, cuya participación ha crecido has-ta más del doble de su valor en 2001. No obstante, la

Remuneración a los agentes participantesCifras en millones

Agente 2001 2002 2003 2004(mayo)

Gestor 3.490,2 7.330,8 10.190,0 4.710,3Operadores de alimentación 7.803,8 28.493,1 38.664,7 16.729,4Operadores troncales 90.201,7 149.013,5 168.707,6 75.111,5Operador recaudo 11.293,8 17.115,2 18.794,9 9.114,9Fiduciaria 43,5 78,2 91,1 40,8Total 112.833,0 202.030,7 236.448,3 105.707,0

Cuadro 17


tendencia también apunta hacia la estabilidad en ladistribución.

El segmento más importante de los recursos, desti-nado a los operadores troncales, estuvo distribuidoentre cuatro firmas hasta 2004, cuando ingresaron alsistema las firmas Transmasivo S.A., Conexión Mó-vil S.A. y SI02 S.A., cuyos ingresos hasta mayo de2004 ascienden a $7.125 millones, apenas una déci-ma parte de los operadores antiguos, cuyas partici-paciones se representan en la gráfica 19.

La figura muestra que el operador más estable en sucuota fue Expres del Futuro, mientras que SI99 ganóparticipación a costa de Metrobús y SITM. No obs-tante, también en este frente se refrenda la perspec-tiva futura de estabilidad en la repartición de recur-sos generados.


63

63

Distribución de remuneraciones

Gráfica 18

Fuente de los datos: Transmilenio S.A. Cálculos CGR.

0%

40%

60%

100%

80%

20%

2001 200420032002 (Mayo)

OPERADORES DEALIMENTACIÓN

GESTOR

FIDUCIARIA OPERADOR RECAUDOFIDUCIARIA

OPERADORES TRONCALES

Participantes de los primeros operadores troncales

Gráfica 19

Fuente de los datos: Transmilenio S.A. Cálculos CGR.

2001 200420032002 (Mayo)

0%

60%

80%

100%

40%

Si99EXPRES DEL FUTURO

METROBÚS

90%

70%

50%

30%

20%

10%

SITM

64

64



Es de mencionar que los recursos provenientes deexplotaciones colaterales del sistema (por ejemplopor implementación de publicidad en los buses ar-ticulados), se deberían agregar a los recursos delSistema manejados por la Fiduciaria, pues al serrecursos que ingresan directamente al operador,distorsionan su remuneración.

Por último, las tendencias a la estabilización de ci-fras, a la par con una ampliación de troncales y ma-yores compromisos a futuro, están señalando la ne-cesidad de una revisión de la estructura de costos yla alimentación de los fondos, con el fin de que sereduzca la presión sobre la tarifa al usuario, en arasde conservar el carácter social del SITM.

Consolidado de pagos de la fiduciaria cifras(millones de pesos)

2001 $100.6782002 $190.1932003 $235.7332004 (hasta mayo) $108.825

Cuadro 18


65

65

Operación de los SITM.El caso Transmilenio

L a prestación del transporte público urbano en elpaís se realiza por operadores privados dentro deuna economía de mercado, con la provisión de lainfraestructura por el Estado; sin embargo, a pesarde ser el transporte de pasajeros un servicio de granrepresentatividad por cuanto moviliza un alto por-centaje de los viajes motorizados que se realizan, enmuchos casos cercano al 80%, se presenta un deterio-ro progresivo de la calidad del servicio en las diferen-tes ciudades, lo cual ha mostrado una tendencia aprofundizarse en las últimas décadas. El aumento dela demanda de transporte y del tránsito vial ha traídoa las grandes ciudades incrementos en la congestión,demoras, accidentes y problemas ambientales, quedesmejoran la calidad de vida en las áreas urbanas, yrepresentan impacto negativo sobre los usuarios yexternalidades generadas por el creciente ingreso devehículos al parque automotor urbano.

La operación del servicio de transporte de pasajerosen las áreas urbanas viene caracterizándose por me-nor confiabilidad, escasa comodidad, falta de segu-ridad y tarifas ineficientes, con mayores tiempos deviaje para los usuarios, lo que en su conjunto confor-ma un panorama negativo que no contribuye a lafuncionalidad de las ciudades.

Concepción

El Sistema Transmilenio se propuso como alternati-va de solución a los problemas del transporte urba-no en la ciudad de Bogotá, haciendo utilización efi-ciente de los recursos públicos, para el suministrode un servicio de buena calidad con vinculación dela participación privada, distribución clara y eficientede riesgos y fortalecimiento institucional.

Se propone una estructura del sistema fundamenta-da en el fortalecimiento institucional, que concentralas actividades de gestión, planificación, adminis-tración y control en una entidad con solidez técnicadenominada ente gestor, que cubra sus costos a par-tir de la tarifa del servicio o fuentes de explotaciónconexas. Así mismo, se determina en la estructuradel sistema, una distribución clara de funciones en-tre los agentes que lo componen.

La vinculación privada tiene el propósito de que através de procesos licitatorios de selección, se pue-dan obtener los derechos de operación tanto en ser-vicios troncales como alimentadores, sin subsidios,por periodos de tiempo definidos y con estructurade multas y bonificaciones de acuerdo al cumplimien-to del contrato. Todos estos elementos contrastan poroposición con las condiciones de operación deltransporte colectivo.

Se establece para Transmilenio un esquema de ope-ración con distribución clara y eficiente de riesgos,lo que hace a las empresas operadoras responsablesde la operación, y mejora así la estructura empresa-rial de la industria transportadora y las condicioneslaborales de los conductores, por la eliminación dela llamada "guerra del centavo".

Con el cobro del pasaje externo a los vehículos delsistema, se libera al conductor de la responsabilidaddel recaudo para permitir su concentración total enla función que cumple, y se independiza el tema delrecaudo de la operación vehicular. También se esta-blecen paradas fijas y obligatorias, lo mismo queparqueo en zonas cerradas especiales, tanto para laflota troncal como para la del servicio alimentador.

Se concibió la prestación del servicio de transportemasivo en Transmilenio con velocidades medias su-periores a 25 kilómetros por hora132, alta confiabilidaden la frecuencia del servicio por rutas, integraciónfísica, operacional y tarifaria del servicio, mejor cu-brimiento y explotación de equipos, y buenas condi-ciones de seguridad, fundamentadas también en laobligación contractual de los operadores para reali-zar el mantenimiento requerido y la conservación delos equipos en buen estado, garantizando la reposi-ción cuando cumplan su vida útil.

En general, la operación en los Sistemas Integradosde Transporte Masivo de Pasajeros (SITM) propues-tos se ha concebido y diseñado bajo el esquema tron-co-alimentado, en el cual se garantiza la integración

132 Inicialmente se estableció velocidad comercial igual o superior a 20kilómetros por hora, la cual se actualizó en el CONPES 3167 de 2002 deacuerdo a la experiencia del sistema.

66

66



física, operacional y tarifaria entre las rutas alimenta-doras, troncales y pretroncales, así como la integra-ción operacional con rutas complementarias dondeellas existen, lo que facilita la accesibilidad y constitu-ye una diferencia importante y novedosa frente al sis-tema actual de transporte público colectivo urbano depasajeros en las diferentes ciudades colombianas.

Materialización

El Sistema Transmilenio está compuesto por su in-fraestructura, un sistema de operación de buses, elsistema de operación de los equipos de recaudo y elsistema de gestión apoyado en un centro de controldonde se procesa la información suministrada porlos buses y las estaciones del sistema permitiendoajustes inmediatos en la operación de los buses.

En esta estructura, el Distrito es responsable de la cons-trucción y el mantenimiento de la infraestructura ydel suministro y la operación de los equipos del cen-tro de control; el sector privado suministra y opera,mediante contratos de concesión, los buses y los equi-pos de recaudo. Los ingresos por la actividad trans-portadora deberán cubrir todos los gastos de opera-ción, mantenimiento, reposición de equipos y las uti-lidades de los actores privados en el sistema, tal comose determinó en la formulación de política133.

Para la explotación económica del servicio públicode transporte urbano masivo de pasajeros bajo el es-quema de concesión, el ente gestor Transmilenio S. A.ha realizado los procesos licitatorios y la contrata-ción de los operadores tanto para los serviciostroncales como para los alimentadores, evaluandolas propuestas sobre los aspectos de aptitud legal,capacidad económica, experiencia, oferta económi-ca, oferta a la ciudad, composición societaria, des-empeño ambiental y origen de flota.

Se ha efectuado la selección de operadores correspon-dientes a la fase I que comprende los corredores Calle80, Avenida Caracas y Autopista Norte, y a la fase IIconformada por los corredores Calle 13, Avenida delas Américas, NQS y Av. Suba, aunque los dos últimoscorredores aún se encuentran en etapa de construc-ción y por tanto no han iniciado la operación.

Proceso precontractual

La evolución en los procesos de selección de opera-dores entre fase I y fase II ha representado algunosbeneficios para la ciudad, relativos al mayor índice

de vehículos ofertados que han de ser desintegradospor cada bus articulado, dentro de un rango míni-mo de seis y máximo de nueve, frente a un índicefijo establecido en la primera de 2,7 buses por cadavehículo articulado. Este resultado contribuye a lareducción de la sobreoferta vehicular y es un aportedel sistema al mejoramiento del transporte urbano, elcual está sujeto al cumplimiento efectivo de los proce-dimientos por parte de los operadores y la correspon-diente actuación en el control y la vigilancia por lasinstituciones competentes. Algunas agremiaciones depequeños propietarios, como Apetrans, han denun-ciado el incumplimiento del proceso de desintegra-ción vehicular por parte de los operadores troncales,lo cual debe ser investigado por las autoridades com-petentes.

También se avanzó dentro de los procesos de selec-ción desde el concepto de rutas específicas afectadaspor la operación troncal considerado en la fase I, alde experiencia específica que contempla no sólo elnúmero de rutas, sino también el número de kilóme-tros en el transporte colectivo con cualquier afecta-ción troncal, lo que garantiza la asignación de laoperación al proponente que sirve más intensamen-te el sector geográfico respectivo. Este criterio apli-cado favorece la participación de los transportado-res que son desplazados por el sistema y valora suexperiencia pero, al mismo tiempo, significa que elesquema de selección mantiene la concentración dela operación si ella ya se daba, perpetuando este pro-blema característico del transporte colectivo urbano.

En el primer proceso de selección de operadores sepropició la presencia de empresas de transporte pú-blico colectivo de Bogotá a través de la calificaciónde experiencia, medición que fue modificada en laselección de operadores de la fase II, por el "númerode propietarios transportadores con máximo dosvehículos propios operando en la ciudad que hacenparte del proponente", con el propósito de dar par-ticipación a quienes han sido los tradicionales in-versionistas en el negocio del transporte y asumenlos riesgos de operación en el transporte colectivode pasajeros. Esto motivó la captación de los peque-ños propietarios por las grandes empresas transpor-tadoras que, con su incorporación a la propuesta,garantizaron la mayor calificación del aspecto eva-luado en la licitación; sin embargo, este criterio deevaluación poco contribuyó a la democratización dela participación, la cual al parecer fue principalmentedocumental, siendo favorecidas nuevamente, con laasignación de la operación troncal, las empresas trans-portadoras tradicionales, que participan como sociosmayoritarios en nuevas sociedades constituidas, como133 CONPES 3093 de 2000, pág. 2


67

67

se puede observar en el aparte de composiciónsocietaria que se presenta posteriormente.

El sistema introduce el cambio tecnológico previstoen la formulación de la política para mejorar el ser-vicio de transporte público de pasajeros, con la exi-gencia de los estándares Euro II y Euro III para losequipos automotores aplicables a las fases I y II, res-pectivamente, dentro del proceso de selección deoperadores. Estos estándares de tecnología represen-tan mejor desempeño ambiental y garantizan el cum-plimiento de la normatividad nacional vigente queestablece límites a la emisión vehicular de gases yacústica. Sobre este particular es de anotar que, aun-que la adopción de estos estándares constituye unavance en la solución de la problemática deexternalidades por contaminación que caracteriza eltransporte urbano en Bogotá y en el país, actualmentese tienen en el mercado automotor desarrollos detecnología superior que ofrecen mayores ventajas conniveles significativamente reducidos de emisión departículas contaminantes, como se muestra en el cua-dro 19, lo cual es mucho más importante si se tieneen cuenta que los procesos de contratación se reali-zan para un periodo de concesión de diez años u850.000 kilómetros recorridos por cada uno de losequipos vinculados a la operación troncal, tiempoen el que los avances de la tecnología presentaránmayores desarrollos que indiquen que los equiposdel sistema tienen escaso aporte en el mediano pla-zo a la reducción de la contaminación ambiental.

Transmilenio presenta otros beneficios asociados a laactualización del servicio de alimentación que fue dise-ñado en la fase I de operación bajo el concepto decuencas. En la etapa precontractual de la fase II delsistema, se replanteó la operación de rutas alimentado-ras en cinco aspectos básicos relativos al tipo de contra-to y plazo, la estructura del servicio de alimentación, laflota, la generación de servicios y el pago al operador.

En cuanto al tipo de contrato para el servicio ali-mentador se avanzó de un contrato de operación acuatro años al esquema de concesión por un pe-riodo de diez años, igual que en el servicio troncal,incorporando la exigencia de proveer flota propiay nueva únicamente, ya no arrendada o usada comose permitió en la primera fase, con lo cual se me-joran las condiciones de seguridad y comodidaden el servicio. La estructura de puntos de integra-ción se actualizó al concepto de zonas de alimen-tación que comprende áreas geográficas más am-plias, con mayor cubrimiento poblacional de lademanda, como se observa en el mapa siguiente,lo que apoya la sostenibilidad del sistema y am-plía el cubrimiento de los beneficios del sistema algrupo de nuevos usuarios; el pago por pasajeroque se aplicó en la primera fase, se modificó alpago sobre la combinación entre el costo por pa-sajero y el costo por kilómetro ofertado por el pro-ponente, con el propósito de lograr mejor aten-ción del servicio de acuerdo con la demanda esta-blecida en los diferentes sectores.

Estas nuevas condiciones en la operación alimenta-dora han establecido ventajas en la vinculación deequipos nuevos que representan mejoramiento en lascondiciones de prestación del servicio y aportan a lareducción de los índices de contaminación en la ciu-dad. Igualmente, generan mayor cubrimiento geo-gráfico para la captación de la demanda que es fac-tor principal de la sostenibilidad del sistema, porun periodo equivalente a 2,5 veces el propuesto enla primera fase, lo cual es más favorable al operadorpero reduce la capacidad de ajuste en el servicio porparte del ente gestor, al prolongar la duración con-tractual.

Sin embargo, como ya se mostró en el capítulo delesquema tarifario, el aumento en el número de pasa-jeros transportado por el servicio alimentador ha

Emisión de partículas contaminantes(gm/kW/h)

Norma europea NOX CO HC Partículas

Euro II 7,00 4,00 1,10 0,15Euro III 5,00 2,00 0,70 0,10Euro IV 3,50 1,50 0,45 0,05Euro V 2,00 1,50 0,45 0,05Electro articulado Inferior a Euro III Inferior a Euro V Inferior a Euro V Inferior a Euro VBus "Diesel" convencional Euro II Euro II Euro II Euro II

Cuadro 19

Fuente: ELETRA Tecnología de Tracción Eléctrica.

68

68



presionado el incremento de la tarifa, por lo cualéste debe ser un aspecto de permanente vigilanciapor el ente gestor para realizar los ajustes correspon-dientes de manera oportuna y que garantice el mejorcubrimiento de la demanda con niveles tarifariosadecuados.

Otro elemento que constituye importante diferenciaentre los procesos de selección de operadores parala primera y la segunda fase y que se puede conside-rar un beneficio para el sistema, pero no para la par-ticipación democrática de los transportadores, es lainclusión de la experiencia específica, con lo cual sereduce la entrada a los proponentes que no están enel sistema y se favorece la concentración del servicioen los que ya lo estaban sirviendo. La evaluación dela concentración en el sistema se presenta en aparteposterior de este capítulo.

La calificación de la flota nacional ofertada por losproponentes que se aplicó en el segundo proceso deselección de operadores estimula la reactivación dela industria nacional automotriz y favorece la gene-ración de empleo en el sector productivo automotor.

Estructura contractual de la operación

El contrato de concesión para la operación, a travésdel cual se regula la vinculación de los agentes pri-vados al Sistema Transmilenio, adopta un esquemaen el cual los riesgos de la operación son asignadosal operador y los riesgos de la tarifa del sistema sonasumidos por el ente gestor Transmilenio S. A., que,a través de la conformación del "Fondo de Contin-gencias", puede cubrir las contingencias específicasrelacionadas con la estructura tarifaria al usuario quepongan en riesgo la estabilidad y la viabilidad delsistema, y puede también implementar estrategias quefomenten el uso del sistema. Entre las contingenciasrelacionadas con la estructura tarifaria se contemplangrandes variaciones macroeconómicas que derivenen la alteración significativa en los insumos de ope-ración, devaluaciones masivas o importantes en latasa de cambio, catástrofes que afecten los costos deoperación y estacionalidades atípicas del sistema.

La estructura contractual también establece un esque-ma de multas y bonificaciones a los concesionariospor su desempeño, de acuerdo con los indicadores

Actualización del esquema del servicio alimentador de Transmilenio

Figura 1

Fuente: Transmilenio S.A.

Zonas de Alimentación

1 (11)2 (6)3 (4)4 (10)5 (12)6 (4)7 (14)8 (13)

Fases Transmilenio

123

Estaciones Sistema Transmilenio

Cabeceras/Intermedias

Cuenca F1

0 (92)2000 (26)4000 (60)8000 (33)9000 (56)Other (579)

Troncales Sistema TransmilenioTM Fase 1TM Fase 2

1

234

34

2

1


69

69

mínimos establecidos de regularidad, puntualidad ygrado de satisfacción de los usuarios, comparativa-mente con el desempeño del conjunto de concesio-narios. Se establece un límite del 5% relativo al valortotal de ingresos que reciba el concesionario en elperiodo semanal de pagos determinado, como mon-to máximo de multas que se puedan causar, lo queconstituye un desestímulo al mejoramiento por per-mitir incumplimientos que no sean sancionados.

Se entienden como riesgos propios del negocio deloperador todos aquellos que no sean atribuidos ex-presamente a Transmilenio S. A., así como los de-más que no sean explícitamente excluidos de la ór-bita de responsabilidad del concesionario según elcontrato. Significa esto que el concesionario asumela totalidad de los riesgos derivados del cumplimien-to de sus obligaciones contractuales, y asume los cos-tos, gastos y medios que se requieran para ello.

El concesionario asume los riesgos propios de la ac-tividad económica de transporte masivo de pasaje-ros, tales como riesgos financieros, de demanda, deflujo de caja, de éxito del negocio y retorno de suinversión, de variación del precio en los insumos deoperación, de factores internos o externos al sistemaque afecten su implantación o puesta en marcha ylos demás riesgos derivados de los cambios en la re-gulación, en particular en materia tributaria, o losgenerados por la situación general del país.

Contractualmente, el concesionario se comprometea asumir los riesgos que se le presenten y a mitigar-los para estructurar un negocio viable sobre escena-rios realistas que consideren las limitaciones y con-diciones aplicables a la actividad contratada. Sola-mente está exonerado en los casos de fuerza mayor ocaso fortuito contemplados en el Código Civil, ocuando incumpla como consecuencia de hechos deun tercero, demostrando relación directa causal deconexidad. En particular, se considera que existefuerza mayor en los incumplimientos originados enla ejecución de los contratos de obra o suministrocontratados por el Distrito Capital, por el IDU o porcualquier otra autoridad administrativa, para el de-sarrollo de la infraestructura del Sistema.

Los riesgos atribuidos a Transmilenio S. A. son lavariación de las tarifas por orden de la autoridaddistrital competente en detrimento de los ingresosdel sistema, la imposibilidad de absorción de flotapor parte del sistema por demoras o retrasos en laimplantación y el daño emergente y lucro cesanteque surjan por atraso grave en las obras de adecua-ción de la infraestructura urbana para su operación.El primero de estos riesgos, que se puede denomi-

nar "hecho del príncipe", se encuentra garantizadopor el compromiso del Alcalde Mayor para que seatrasladado al Distrito; los demás riesgos atribuibles aTransmilenio S. A., serán cubiertos mediante la sus-cripción de pólizas de aseguramiento de valores yde cumplimiento, respectivamente.

Se infiere que, en las condiciones actuales de funcio-namiento del sistema, los riesgos atribuibles a Trans-milenio S. A., relativos a la imposibilidad de absor-ción de la flota y el daño emergente y el lucro cesan-te generados por situaciones imprevistas que afectanla disposición oportuna y adecuada de la infraes-tructura para la implantación y la operación del sis-tema, tienen alta posibilidad de ocurrencia, con lasconsiguientes consecuencias para el sistema y parael Distrito en su condición de garante.

Los mecanismos de solución de conflictos adopta-dos en la estructura contractual de la concesión de laoperación en el Sistema Transmilenio son el arreglodirecto, la conciliación, el tribunal de arbitramentoy el amigable componedor.

Concesionarios empresas operadoras

Las empresas operadoras para los servicios troncalesy alimentadores son empresas privadas especializa-das, seleccionadas a través de procesos licitatoriosabiertos, y son responsables de adquirir los vehícu-los y contratar la mano de obra necesaria para laslabores de conducción, mantenimiento y adminis-tración, incluidos los patios de mantenimiento y es-tacionamiento provistos por el Estado.

Contractualmente se establece que la planeación de laoperación troncal se realiza conjuntamente por Trans-milenio y los concesionarios troncales teniendo en cuen-ta la demanda total del sistema y el nivel de servicioque el ente gestor determine, en función de la flotaexistente y del rango de ocupación de los vehículos.Los objetivos de la planeación participativa son el in-cremento en los niveles de servicio al usuario, el au-mento de la demanda, el mantenimiento de la tarifa alusuario en niveles costeables y el aumento de la veloci-dad promedio del sistema con maximización de la efi-ciencia del uso de la flota al servicio del sistema.

El concesionario se obliga contractualmente a aumen-tar o disminuir la flota al servicio del sistema, en lamedida en que lo determinen las necesidades del ser-vicio por razones asociadas a la carga promedio o porel crecimiento de su infraestructura. Así mismo, elconcesionario asume la responsabilidad de cumplirestándares mínimos de mantenimiento recomenda-dos por el fabricante o el proveedor de los vehículos.

70

70



Las empresas operadoras de servicios troncales per-ciben su pago en función de los kilómetros recorri-dos y la tarifa ofertada, de acuerdo con la programa-ción realizada por Transmilenio S. A. El incumpli-miento en las condiciones de operación, limpieza yconfiabilidad genera multas.

A las empresas operadoras de servicios alimentadoresse les retribuye en función de los pasajeros trans-portados, y/o kilómetros recorridos; de igual ma-nera, perciben multas por incumplimiento de lascondiciones contractuales como horarios, frecuen-cias, parada en paraderos, aseo, mantenimiento,entre otros.

Funcionalidad del servicio alimentador

El diseño operacional determinó la longitud pro-medio de tres kilómetros al servicio alimentador, eigual frecuencia que la del servicio troncal con unbus entre dos y seis minutos, lo cual no se verificahoy en la operación, por cuanto las rutas tienenmayores extensiones debido al cambio del criterioen el cubrimiento geográfico del servicio de alimen-tación que amplía las áreas, como se muestra en elcuadro 20; por tanto, la frecuencia prevista se veafectada y la ventaja de caracterizarse como líneasde alta demanda y corto recorrido no se obtiene,con el consiguiente efecto de disminución en el nivelde servicio.

Las ventajas del servicio alimentador referidas a latipología del vehículo, disposición de horarios y fre-cuencias fijos, transbordo de pasajeros solamente enestación de cabecera, boleto único para el usuarioque libera al conductor del recaudo del valor delpasaje y conocimiento de la demanda en las diferen-tes zonas por parte del operador, se ven disminuidaspor los cambios introducidos en el esquema contra-

tación del servicio de alimentación de la Fase II queamplía las áreas geográficas de cubrimiento, afectan-do los beneficios esperados del sistema al prolongarla longitud de los recorridos.

Velocidad del sistema

Se verificó cumplimiento en el rango previsto para lavelocidad del sistema en el diseño operacional; sinembargo, no se observa con claridad el logro del obje-tivo referido al aumento de la velocidad promediodel sistema. Esta situación es más notoria en lo que vacorrido del año 2004, que se presume tiene origen enla entrada en operación de las troncales Américas yCalle 13 y en las deficiencias de la infraestructura quehan obligado la realización de actividades correctivasy de mantenimiento en extensos tramos del recorridode los buses articulados, con el consecuente perjuiciono solamente sobre las velocidades, como se registraen la gráfica 20, sino principalmente en los benefi-cios esperados del sistema relativos a la reducción entiempo de viaje de los usuarios.

Metas operacionales

El cumplimiento de las metas operacionales plan-teadas inicialmente en materia de captación de lademanda de transporte público de la ciudad, aspec-to que determina la sostenibilidad del sistema, pre-senta déficit representativo al evaluarlo sobre los re-gistros del sistema en los dos últimos años que aúnalcanzan 900.000 pasajeros al día, por cuanto se pro-yectó un total de 1.973.861 y 2.303.694 pasajerospor día respectivamente para 2003 y 2004134, comose observa en la gráfica 21; sin embargo, se debe te-

Longitud de ruta promedio para el servicio alimentador

Zona No. de rutas Longitud promedio Operadorpor ruta (km/vuelta)

Portal Calle 80 10 6,1 SIDAUTO S.A.Portal Norte 7 9,9 U.T. al NortePortal Usme 8 7,9 CODATERMIL

Intermedios Molinos 3 4,9 CODATERMIL

Intermedios Cll. 80 5 10,9 SIDAUTO S.A.Intermedios Cll.40 sur 3 5,3 Uribe UribePortal Tunal 7 8,9 AlcónIntermedios Banderas 4 5,8 ETMA

Cuadro 20

Fuente: Transmilenio S.A., elaboración CGR.

134 CONPES 3093 de 2000


71

71

Velocidad promedio de la flota troncal

Gráfica 20

Fuente: Datos Transmilenio S.A. Elaboración CGR.

25,00

26,00

28,00

27,00

MesEne-03 Abr-03 Jul-03 Abr-04Ene-04Oct-03

Km

/ho

ra

Pasajeros que ingresan al sistema(promedio mes día hábil)

Gráfica 21

Fuente: Datos Transmilenio S.A. Elaboración CGR.

500.000

800.000

900.000

850.000

Ene

Ing

reso

s

550.000

600.000

650.000

700.00

750.000

NovOctSepAgoJulJunMayAbrMarFeb Dic

2003 2004

72

72



ner en cuenta que aún no ha entrado en operaciónla totalidad de la Fase II porque algunos de los co-rredores que comprende se encuentran en etapa deconstrucción.

Control

Instrumentos de control

El documento CONPES 3093 estableció el Centro deControl como la base del monitoreo continuo de laoperación de los servicios y del número de pasajerosque entran y salen de las estaciones en el SistemaTransmilenio. En este centro se consolidan las co-municaciones de los vehículos y de las estaciones, sereporta el cumplimiento de las órdenes de serviciopor los operadores privados y se ordenan ajustes a laoperación, constituyendo la base del esquema de fis-calización y pago de servicios.

El control de la operación vehicular se basa en unsistema de localización puntual absoluta (GlobalPosition System-GPS), y de inspección en la vía; desdeel primero se realiza el cálculo continuo de la posi-ción por odómetro y por el reconocimiento de para-das por apertura de puertas en las estaciones, y conlos inspectores se lleva a cabo el manejo de contin-gencias, la atención de situaciones a usuarios y elcontrol de vehículos para garantizar la calidad, laseguridad y la eficiencia.

Indicadores de control

El diseño de la operación del sistema estructuró unesquema de control basado en el seguimiento para laevaluación de los resultados esperados, que compren-de el control de la demanda, el control de la regula-ridad, el control de la puntualidad, el control de lavelocidad comercial, el control de los costosoperacionales, el control de accidentes y el controlde la polución ambiental.

Se generan informes periódicos por autobús troncal,por recorrido, por servicio, por ruta, eventos totales,por conductor y por operador con los cuales se rea-lizan ajustes y evaluación del cumplimiento de lascondiciones contractuales de servicio del operador.La regularidad presenta valores superiores al 99,7%para todos los operadores en todos los meses com-prendidos en el periodo 2003-2004.

La puntualidad registrada para las empresas opera-doras troncales no alcanza el nivel de 90% en ningu-no de los meses del periodo 2003-2004; se presentael indicador más bajo en marzo del presente añocon un valor de 78,44%, lo que indica que este es un

aspecto susceptible de mejorar sobre el cual se de-ben ejercer acciones para incrementar el nivel deconfiabilidad del sistema.

Sanciones

El esquema de control prevé la aplicación de multaspor incumplimiento a los diferentes operadores delsistema, las cuales se han de aplicar al mejoramientodel sistema. Para el servicio troncal, la causa más fre-cuente de multa es la denominada "Vueltas perdidas"que representa la alteración del recorrido de un ser-vicio sin autorización de Transmilenio S. A., mien-tras que, en el caso de operadores alimentadores, lacausa más frecuente de multa es la de incumplir loshorarios y/o frecuencias establecidas para cada servi-cio por el ente gestor. Las acciones adelantadas porel Operador Troncal y Alimentador para la correc-ción de la situación que genera la multa se concretanen la realización de Planes de Mejoramiento y Man-tenimiento, sobre los cuales Transmilenio S. A. efec-túa seguimiento y verificación.

Encuestas al usuario

A partir de la información registrada en las encues-tas aplicadas a los usuarios para establecer el gradode satisfacción con el sistema, la veeduría a la ope-ración del Sistema Transmilenio135 ha establecidoque el tema más sensible para el 51% de los usua-rios es el tiempo en espera del bus alimentador an-tes de que inicie su recorrido. Igualmente, la opi-nión ciudadana considera que en el trimestre com-prendido entre abril y mayo de 2003, la calidaddel sistema mejoró debido, en gran parte, a la sus-pensión del registro de la tarjeta a la salida de lasestaciones; sin embargo, en todos los meses el as-pecto de la ventilación en los buses siempre fuecalificado por los usuarios entre regular y malo,anotando "...al parecer este factor indica que losbuses se están llenando completamente y que posi-blemente se produzca sobrecupo". De igual mane-ra, el factor de suavidad en las frenadas fue el quemayores calificaciones de regular y malo obtuvo.Estos aspectos representan calidad en el servicioprestado por el sistema y son susceptibles de mejo-ramiento, lo cual se debe atender prioritariamentepara evitar la afectación en los niveles de demandapor tales causas.

135 Cámara de Comercio de Bogotá. Veeduría a la Operación del Siste-ma Transmilenio, Informe 1. Programa de Veedurías Seguimiento alProyecto Transmilenio, agosto 2003. pág.12.


73

73

Participación del sector privado

La operación del transporte colectivo urbano mues-tra alta concentración de rutas en los corredores quedan acceso a las áreas de alta concentración de viajesde las ciudades, en las cuales se desarrolla el mayornúmero de actividades que exigen la movilizaciónde las personas como son trabajo, servicios, estudios,etc. Se ha evaluado que en las principales ciudadesdel país, entre el 70% y el 90% de las rutas pasan porlos corredores que dan acceso al centro, por ejemploen Pereira, el 91%; en Ibagué, el 81%136. Esto mues-tra que el diseño de las rutas obedece a un manejoindividual y, de ninguna manera, a un criterio inte-gral de sistema, buscando cada una unir orígenes ydestinos de forma aislada con cubrimiento de laszonas de más alta demanda; en consecuencia, se con-forma un conjunto amplio y redundante de rutas queno ofrecen adecuados niveles de cubrimiento yconfiabilidad en la periferia urbana.

A los problemas identificados en el servicio públicode transporte urbano de pasajeros relativos a la defi-nición de servicios y operación, se suma una con-centración tanto en el número de vehículos como enel número de rutas asignadas a las diferentes empre-sas, tal como se observa en la determinación de lacapacidad transportadora global del Distrito Capi-tal137, emitida por la Secretaría de Tránsito y Trans-

porte en diciembre de 2003, en la cual ya se consi-dera la entrada en operación de la segunda fase delSITM en el corredor de la Avenida de las Américas-Calle 13 y Avenida Suba-Norte Quito Sur (NQS).

Se establece a partir de la capacidad transportadoramínima allí contenida, que la afiliación vehicular seconcentra en el segmento de las empresas con másde 500 vehículos, las cuales poseen el 44% del total ysólo el 4% de ellas concentra el 18% de la afiliaciónvehicular, como se observa en la gráfica 22.

En cuanto a la concentración de la asignación derutas se encuentra que el 12% de las empresas sirveel 30% de las rutas y sólo una de ellas tiene asignadoel 7% de las rutas, mientras que el 46% de las empre-sas atiende el 17% de las rutas, como se muestra acontinuación.

Conocida esta situación, se trata entonces de verificarsi el nuevo SITM ha inducido cambios en esta materia.Obviamente no en cuanto a la asignación de rutas, puesestas siguen siendo asignadas dentro de un modelomonopolístico, sino en cuanto a la propiedad.

136 DNP. El Transporte urbano en las ciudades colombianas. 2001.

137 Resolución 1388 de 2003, Secretaría de Transito y Transporte deBogotá, D.C.

Concentración de la afiliación vehicularen el transporte colectivo de Bogotá

Gráfica 22

Fuente: STT Bogotá, Elaboración CGR.

0-500 500-1.000 > 1.000

18%

8 5

3

26% 56%

74

74



Cabe anotar, sin embargo, que ésta se determina demanera indirecta a través de la afiliación en el trans-porte colectivo urbano tradicional; y a través de lapropiedad de los aportes, en el caso de los operado-res de Transmilenio.

La participación privada en la operación del trans-porte masivo en Bogotá Fase I y Fase II representa lavinculación de quince concesionarios, entre los cua-les siete sirven el servicio troncal y ocho, las rutasalimentadoras. Los equipos automotores ingresadosal sistema son actualmente 584 buses articulados y

304 alimentadores, de acuerdo con la distribuciónque se observa a continuación por cada una de lasempresas.

Esta cifra de buses vinculados al sistema troncal di-fiere con la prevista en el diseño, en la cual se esta-bleció un total de 690 buses articulados para los tra-mos que hoy se encuentran en operación. De igualmanera, se encuentra una diferencia en cuanto alnúmero de 28 rutas diseñado frente al total de 16rutas que hoy están en operación. Esto representa enambos aspectos una oferta menor a la que fue evalua-

Operadores troncales y buses articulados

Operador Buses vinculados

Expres del Futuro 125SITM 104SI99 168Metrobús 93Transmasivo 40SI02 27Connexion Móvil 27Total 584

Cuadro 21


Concentración en la asignación de rutasdel transporte colectivo en Bogotá

Gráfica 23

Fuente: STT Bogotá, Elaboración CGR.

311

3

4

10

1827%

23%

13%

7%17%

13%

1 a 5 5 a 10

10 a 15 15 a 20

20 a 25 35 a 40


75

75

da en el diseño y puede significar una reducciónfrente al nivel de servicio que se ofrece, sobre todo sise tiene en cuenta que el volumen de pasajeros trans-portado supera el considerado en el diseño para loscorredores que operan actualmente. Sin embargo, seránecesario esperar la implantación completa de la faseII, que comprende las Avenidas Suba y Norte QuitoSur (NQS), para establecer la real diferencia entre laoperación efectiva y el diseño operacional.

La participación de la flota en el servicio alimenta-dor se distribuye entre los concesionarios contrata-dos, como se observa en el cuadro 22.

En este elemento de la operación también se deter-minan diferencias frente al diseño, puesto que seprevió la alimentación de 560.000 pasajeros diaria-mente mediante la vinculación de 1.156 vehículos,conformados por 524 buses, 450 busetas y 182 colec-tivos; en la actualidad, se encuentran vinculados 304buses sin ninguna participación de busetas y colecti-vos, lo que representa un cambio en la implantaciónen relación con el diseño operacional y con el crite-rio de participación de los transportadores del servi-cio público del transporte colectivo.

Composición societariade los operadores

Con la implantación del SITM en Bogotá fundamen-tada en el esquema de concesión de la operación alsector privado, se han obtenido beneficios que con-tribuyen a la reducción de algunos problemas en elservicio como la sobreoferta vehicular, por aplica-ción de índices de desintegración vehicular exigi-dos a los operadores; sin embargo, el desarrollo delos procesos de selección en la ciudad sustentado en

una nueva estructura empresarial de propietarios,aunque ha pretendido lograr la participación no so-lamente de las empresas transportadoras, sino tam-bién de los pequeños propietarios, no ha logradohacer significativa su representatividad, observándoseen los dos procesos de selección de operadores efec-tuados para la operación de la primera y segundafase del sistema, una distribución de la propiedadaccionaria que confirma la concentración en un nú-mero minoritario de socios para los operadorestroncales vinculados138. Como se establece en el cua-dro 23, la concentración muestra que el 21% de lossocios posee el 88% de la propiedad accionaria en elgrupo total de operadores, lo cual se deduce de laparticipación e inversión relativas.

Aunque se observa alguna mayor distribución en lastres empresas operadoras seleccionadas para la FaseII, todavía es significativa la concentración, por locual es deseable que las próximas licitaciones para laoperación del servicio garanticen una participaciónmás democrática con una mejor distribución real dela propiedad accionaria.

Acciones complementarias

Transmilenio ha aportado mayor movilidad a losusuarios, obtenida por el incremento de la veloci-dad comercial y por los mayores niveles deconfiabilidad en el servicio que ofrece, sin embargo,para el conjunto de la ciudad el mejoramiento de lamovilidad requiere con prioridad la aplicación demedidas complementarias tendientes a lograr la re-

Operadores alimentadoresy buses articulados

Operador Buses vinculados

SIDAUTO Portal 57CODATERMIL 65Intermedia Molinos 12SIDAUTO Intermedia 49Uribe-Uribe 9ALNORTE 33ALCON 45ETMA 34Total 304

Cuadro 22


138 Con lo cual se sigue la tendencia del transporte tradicional

76

76



Composición societaria de los operadores troncales

Empresa No. socios Participación (%)

Fase I Metrobús 3 99,985 0,02

SI 99 11 97,7815 2,22

Express del Futuro 20 89,4628 7,56

P. Naturales 2,98SITM 2 77,00

2 23,00Fase II SI 02 1 59,42

9 19,6212 3,66

P. Naturales 17,30Transmasivo 31 79,19

168 20,81Conexión Móvil 1 72,00

16 28,00

Cuadro 23

Fuente: Transmilenio S.A. Elaboración CGR.

organización efectiva del transporte colectivo a tra-vés del mejoramiento de la estructura empresarial yde servicio, lo que comprende la reestructuración derutas y la reducción de la sobreoferta, conjuntamen-te con un mejor sistema de control por parte de laautoridad competente representada por la Secretaríade Tránsito y Transporte.

La reorganización del transporte público colectivoes complemento indispensable al sistema Transmi-lenio, sin embargo, tres años después de iniciar laoperación, los beneficios de la reducción de la so-breoferta son mínimos y se deben principalmente alcumplimiento en el requisito de chatarrización im-puesto a los operadores vinculados al sistema, perono se observan avances significativos en el tema dereestructuración de rutas, la cual fue desarrollada ensu estructura técnica y jurídica por la Secretaría deTránsito y Transporte previamente a la entrada enoperación de la Fase II, en diciembre del año 2003.El proceso de reestructuración de rutas fue aplicadopor la nueva administración de la ciudad solamentehasta el mes de julio pasado.

Adicionalmente, el marco legal del proyecto de re-organización del transporte público colectivo en elDistrito Capital ha sido desarticulado en su compo-nente de control a la reposición de vehículos, por elpronunciamiento de la Sección Primera del Consejode Estado en abril del presente año, mediante el cual

se establece la suspensión provisional del Decreto116 de 2003, lo que implica la necesidad de fortale-cer el procedimiento establecido para la chatarriza-ción de vehículos a través de los fondos a cargo delas empresas de transporte público, ante la imposi-bilidad de hacerlo a través del esquema fiduciariosuspendido.

El proceso de chatarrización a cargo del Grupo Si-derúrgico (DIACO S. A.), como entidad única autori-zada para la desintegración de vehículos del trans-porte público en Bogotá, muestra un total de 5.199unidades entre buses y busetas, durante el periodocomprendido entre diciembre del año 2000 y juniode 2004139. Este total pareciera representativo comoproporción del parque automotor de transporte co-lectivo en la ciudad, pero realmente no lo es si setiene en cuenta que la Secretaría de Tránsito y Trans-porte estableció la capacidad transportadora globalde la ciudad al final de 2003, en un total mínimo de18.426 y máximo de 19.380 vehículos, lo cual signi-fica que el efecto definitivo de la chatarrización so-bre la reducción de la sobreoferta vehicular en elperiodo señalado es mínimo.

La falta de aplicación adecuada y oportuna de losprocesos de reducción de la sobreoferta y la reestruc-

139 Revista Semana, Edición 1160, 2004


77

77

turación de rutas, afectan la movilidad de la ciudadal haber generado mayores niveles de congestión enlas vías aledañas al servicio troncal y en las vías porlas que se presta el servicio alimentador de Transmi-lenio, a las cuales se han desplazado vehículos parti-culares y del servicio colectivo, ocasionando deterio-ro progresivo en la calidad del servicio y en el esta-do de la malla vial.

La ciudad de Bogotá debe aplicar las diferentes me-didas de gestión de tráfico y transporte, para el me-joramiento del transporte. Entre estas medidas cabedestacar la programación semafórica centralizada queya se dispone en Bogotá, y que puede mejorarsignificativamente la movilidad en la ciudad si selogra hacer ajustable a la demanda, al priorizar elservicio de transporte masivo a través de la debidacoordinación entre el ente gestor y la Secretaría, lacual a la fecha no se ha fortalecido y ofrece potencia-lidades importantes si se tiene en cuenta que una delas limitaciones que presenta el sistema de buses ac-tualmente es el de las intersecciones con las demásvías no exclusivas, que generan demoras en el reco-rrido de los buses articulados.

Igualmente, el estímulo al uso del transporte no mo-torizado es una medida que permite el mejoramientoen la movilidad, si se considera que en la ciudad sedispone una infraestructura que ha de ser debidamen-te dotada de la señalización correspondiente, que per-mita la articulación al sistema de transporte masivo ysu funcionalidad con el tránsito peatonal y vehiculardel transporte colectivo. Las ciclorrutas construidasno han sido diseñadas de manera integral con el sis-tema de transporte, y presentan deficientes señaliza-ción y mantenimiento, lo que hace que no ofrezcanlas condiciones de seguridad y comodidad deseablespara el transporte de los usuarios.

También la definición de estructuras tarifarias deparqueo que penalicen el acceso a zonas congestiona-das es una medida de gestión de tráfico y transporteque la ciudad puede explorar y para la cual la Secreta-ría de Tránsito evaluó el esquema de zonas integralesde estacionamiento a través de un completo estudiotécnico desarrollado en la vigencia de 2003, el cualno ha sido aplicado por la actual administración ydebe ser integrado al Plan Integral de Movilidad quedebe ser propuesto y adoptado en la ciudad.

La aplicación de una estrategia de cambio de los ve-hículos actuales por un número menor de vehículosde mayor capacidad, es otra medida que debe serevaluada en Bogotá, si se tiene en cuenta que en elparque automotor de servicio público 39% son busetas,31% son buses y 30% colectivos o microbuses.

Algunas otras medidas como la flexibilización dehorarios de trabajo y de servicio, el fomento al usode métodos logísticos para optimizar recorridos detransporte escolar, de recolección y distribución demercancías, requieren la participación y la concerta-ción con otros sectores económicos que en la ciudadson amplios. Las autoridades distritales deben ac-tuar coordinadamente para evaluar la pertinencia yel efecto real que puedan tener tales medidas, paraproponer en plazos prudenciales su aplicación, si seencuentran pertinentes.

La estrategia de restricción al uso del automóvil encuya aplicación Bogotá fue pionera en el país, hatraído efectos positivos en la reducción de la conges-tión en las horas pico; sin embargo, su ampliaciónpuede llegar a ser contraproducente si con ella segenera aumento del número de vehículos por usua-rio, con lo cual disminuirían las condiciones de se-guridad en el tránsito y se incrementarían los nive-les de contaminación ambiental.

Todas las medidas mencionadas y las demás consi-deradas en la política para mejorar el servicio detransporte público urbano de pasajeros, han de serevaluadas con el propósito de mejorar la movilidaden la ciudad, apoyando con su aplicación lasostenibilidad de Transmilenio. Se releva su impor-tancia si se tiene en cuenta que frente a una deman-da de 79.000 pasajeros en el transporte masivo en lahora pico de la mañana, evaluada por la Secretaríade Tránsito al finalizar el año 2003, se presenta unademanda de 605.000 pasajeros en el transporte co-lectivo a la misma hora140. En 2004, con la entradaen operación de la segunda fase, los registros deTransmilenio presentan un incremento de la deman-da del servicio en la hora pico de la mañana, quealcanza un total máximo aproximado 110.000 pasa-jeros141, lo que indica aún la prevalencia del trans-porte colectivo en la movilización de pasajeros. Es-tas cifras son contundentes a la hora de evaluar laprioridad de las acciones en la reorganización deltransporte colectivo que representan la mayor parti-cipación de los viajes que conforman la demanda detransporte de pasajeros en la ciudad.

Todo lo anterior debe ser considerado por la Secre-taría de Tránsito y Transporte que debe formular elPlan Maestro de Movilidad, en coordinación con elDepartamento Administrativo de Planeación Distrital

140 Resolución 1388 de 2003. Secretaría de Tránsito y Transporte deBogotá D.C.(STT).

141 Transmilenio S. A. 2004.

78

78



y las demás entidades del Sistema General de Movi-lidad, en cumplimiento de las nuevas disposicionesadoptadas mediante el Decreto 619 de 2003, por elcual se modifica el Plan de Ordenamiento Territo-rial de la ciudad de Bogotá. Dicho plan está orienta-do a atender las necesidades de accesibilidad y mo-vilidad en la ciudad y de conexión con la red regio-nal de ciudades, el resto del país y el exterior.


79

79

CEPAL, División de Recursos Naturales e Infraestructura, Unidad de Transporte. Evaluación del impactosocioeconómico del transporte urbano en la ciudad de Bogotá. El caso del sistema de transporte masivo,Transmilenio. Santiago de Chile, octubre de 2002.

Contraloría de Bogotá. El Sistema de Transporte Masivo Urbano de Pasajeros (Transmilenio) y la Participa-ción Privada en el Sistema. Octubre de 2003.

Contrato de Concesión Pro forma 10, Para la explotación económica de las actividades de recaudo delsistema Transmilenio

Contrato de Concesión para el recaudo en el Sistema Transmilenio

Diseño Operacional del Sistema Transmilenio. Steer Davies & Gleave. 1999.

Documentos CONPES 3093 de 2000; 3166 y 3167 de 2002; 3220, 3259, 3260 de 2003; y 3273 de 2004

Fare Policies, Structure and Technologies. National Research Council-Federal Transit Administration. 1996

Implementation of Rapid Transit, World Bank, Urban Transport Strategy Review, December 2000.

International American Development Bank (1997), "Sistema de Trolebús de la Ciudad de Quito", César Arias.

Mass Transit Options, Sustainable Transport, A Sourcebook for Policy-Makers in Developing Cities, GTZ. 2003.

Oficio 4066 de junio 22 de 2004 Transmilenio S.A..

Plan Marco Sistema Transmilenio. Transmilenio-Instituto de Desarrollo Urbano. 2003.

Tarifas Justas por el Uso de Infraestructuras: Estrategia gradual para un marco común de tarificación deinfraestructuras de transporte en la UE. Libro Blanco. Comisión Europea, Dirección General de Transportes.

TRRL/INRETS, 1994. Gardner G, Rutter J (TRRL), Kuhn F (INRETS) 1994. "The Performance and Potential ofLight Rail Transit in Developing Countries", TRL Project Report 69, 1994

World Bank, Urban Transport Strategy Review. Cities on the move. 2001.

World Bank, Urban Transport Strategy Review. Mass Rapid Transit in Developing Countries, 2000

Bibliografía

Aproximación conceptual a los Sistemas de Transporte...

Documents

Transcript of Aproximación conceptual a los Sistemas de Transporte...