Apuntes y propuestas para una reforma parlamentaria en el...

A N A L I S I S Y P R O P U E S T A S

STIFTUNGEBERTFRIEDRICH

R UEPRESENTACIÓN EN RUGUAY

G CERARDO AETANO

Apuntes y propuestaspara unareforma parlamentariaen el Uruguay

Democracia, Género y Equidad:aportes para el debate sobre los CONSTANZA MOREIRA

mecanismos de acción afirmativa NIKI JOHNSON

El SobreendeudamientoSoberano en Debate JORGE JAURI

Ciencia, tecnología e innovaciónpara el desarrollo PROGRAMA CIENTIS

Fragmentación Socioeconómica yDesigualdades: Desafíos para las DANILO VEIGA

Políticas Públicas ANA LAURA RIVOIR

Cancún y las Promesas Incumplidas.Los Países Pobres se Rebelan ALMA ESPINO

en la OMC SOLEDAD SALVADOR

Mercociudades y la IX Cumbre deMontevideo: La Emergencia de unNuevo Actor de la Integración Regional DANIEL CHASQUETTI

La Izquierda Uruguaya GERARDO CAETANO

y la Hipótesis del Gobierno. JUAN PABLO LUNA

Algunos Desafíos JAIME YAFFÉ

Político–Institucionales RAFAEL PIÑEIRO

Uruguay en la Región y en el Mundo: PROGRAMA DE INSERCIÓN INTERNACIONAL

Conceptos, Estrategias y Desafíos E INTEGRACIÓN REGIONAL

Notas a Propósito de los CRISTINA ZURBRIGGEN

Desafíos del NATALIO DOGLIO

Movimiento Sindical Uruguayo LUIS SENATORE

Políticas Públicas de Comunicación:El ausente imprescindible GUSTAVO GÓMEZ

Desafíos y Dilemas de la Izquierdaen la Antesala del Gobierno GABRIEL PAPA

La Asociación InterregionalMERCOSUR–UNION EUROPEA:desafíos del proceso de negociación CECILIA ALEMANY

Pobreza y desigualdad en Uruguay.Claves para el diseño de un programade superación de la pobreza extrema GUSTAVO DE ARMAS

Hacia una Nueva Leyde Negociación Colectiva

¿Nuevas? Estrategias de Relacionamientoentre Empresarios y Gobierno LILIANA PERTUY

Los Retos de una NuevaInstitucionalidad para el MERCOSUR GERARDO CAETANO

¿Qué MERCOSUR necesita Uruguay? GERARDO CAETANO

¿Qué Uruguay necesita el MERCOSUR? MARCEL VAILLANT

Desafíos institucionales del MERCOSUR ALVARO PADRÓN

Mercociudades: HUGO GANDOGLIA

una apuesta al Mercosur RUBÉN GENEYRO

Apuntes y propuestas para unareforma parlamentaria en el Uruguay GERARDO CAETANO

A N A L I S I S Y P R O P U E S T A SO T R O S T I T U L O S

Los trabajos que publicamos son de exclusivaresponsabilidad de sus autores y no represen-tan necesariamente el pensamiento de la Fun-dación Friedrich Ebert. Se admite la reproduc-ción total o parcial, a condición de mencionarla fuente y se haga llegar un ejemplar.

A N Á L I S I S Y P R O P U E S T A S

Apuntes y propuestaspara una reforma parlamentariaen el Uruguay1

GERARDO CAETANO

diciembre 2004

1 El texto que sigue se nutre de varios estudios e investigaciones realizadas por el autor, en solitario o encolaboración con otros investigadores como Rubén Perina, Romeo Pérez, Oscar Sarlo, Daniel Buquet, DanielChasquetti y Rafael Piñeiro. A lo largo del texto, oportunamente se hará referencia a esos distintos trabajos.

FRIEDRICH EBERT STIFTUNG

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Gerardo CaetanoHistoriador y politólogo. Director del Instituto de Ciencia Política, Facultadde Ciencias Sociales, Universidad de la República (ICP–FCS–UDELAR).Coordinador general de la Escuela de Gobernabilidad y Acción Pública delCentro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH). Presidente delCentro UNESCO de Montevideo. Docente de cursos de grado y deposgrado en el país y en el extranjero. Autor de numerosas publicacionesen áreas de su especialidad.

INTRODUCCIÓN _____ 5I. EL ESCENARIO GLOBAL DE LA POLÍTICA

LATINOAMERICANA CONTEMPORÁNEA _____ 7La reacción antipolítica y cómo

afecta el funcionamiento institucional ______ 10

Opinión pública, ciudadanos e instituciones.Confiabilidad y transferencia de poder: algunos perfiles

a partir de los datos del Latinobarómetro ______ 11

Confianza, Poder en la Opinión Pública ______ 12

II. LOS PARLAMENTOS COMO NUEVOSSUSTENTOS DE UNA GOBERNABILIDAD AMENAZADA _____ 19

La reforma parlamentaria en la agendade las democracias latinoamericanas ______ 23

Las exigencias emergentes yel nuevo rol de los parlamentos ______ 25

III. ASIMETRÍA INSTITUCIONAL YBALANCE DE PODERES _____ 27

El Parlamento y el Gobierno por legislación ______ 28

El Parlamento y el «costo» de la democracia ______ 29

Indice

32 ______ IV. NUEVOS ENFOQUES EN TÉCNICA LEGISLATIVA

34______ El «giro de época» y la «metamorfosis de la representación»

38______ El Parlamento como instrumentode fiscalización. Su aporte para una mayortransparencia para las democracias

39______ La renovada tramitación legislativa de los presupuestoscomo forma específica de «accountability»

41 ______ V. LA AGENDA MÁS AMPLIA DE UNA «SEGUNDA

GENERACIÓN DE REFORMAS PARLAMENTARIAS»

51 ______ Bibliografía

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La reforma y modernización del Parlamento,como vía idónea para su fortalecimiento comoPoder Público dentro de la ingenieríainstitucional, constituye sin duda uno de las prio-ridades del nuevo gobierno de izquierda electoel 31 de octubre pasado. Como parte de susaspiraciones programáticas históricas, insertodentro del eje del «Uruguay democrático»2 quepresentó como propuesta específica en la re-ciente campaña, el Frente Amplio–EncuentroProgresista–Nueva Mayoría tiene en este hori-zonte de reformas vinculadas con el funciona-miento del Parlamento una demanda que ade-más se nutre de las acumulaciones y tambiénde las cuentas pendientes que han dejado es-

tos últimos 20 años de democracia en el funcio-namiento de este Poder fundamental del Esta-do democrático. Sobre todo durante las últimasdos legislaturas3 y contando con el respaldoespecífico de organismos internacionales comoel Banco Interamericano de Desarrollo (BID), laUnión Interparlamentaria Mundial (UIP), laUnión Europea (UE), la Unidad para la Promo-ción de la Democracia de la Organización delos Estados Americanos (UPD–OEA), el Progra-ma de Naciones Unidas (PNUD), entre otras or-ganizaciones, se emprendieron iniciativasreformistas y modernizadoras en distintos pla-nos (informatización, capacitación del funcio-nariado, debate a propósito de nuevas estrate-

Introducción

2 Cfr. «La transición responsable. El gobierno del cambio. Dr. Tabaré Vázquez.» Montevideo, FESUR, 2004, pp. 39 a 46.3 Cfr. por ejemplo los cuatro tomos del Proyecto de Modernización Legislativo del Uruguay, realizados y publicados bajo el

Programa FAS/BID/PNUD en 1997. Existe una visión resumida titulada «Propuesta de Reestructura. Sinopsis».

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gias de comunicación con la sociedad civil, re-planteo de las formas de asesoramiento, cam-bios organizacionales y de funcionamiento, etc.),con balances diversos y asimétricos según loscasos. También colaboraron activamente enestos procesos técnicos y académicos urugua-yos, preferentemente procedentes del Institutode Ciencia Política de la Facultad de CienciasSociales de la Universidad de la República (ICP–FCS–UDELAR) y del Centro Latinoamericanode Economía Humana (CLAEH).

Si como corresponde, se observan estos pro-cesos en clave histórica (retomando la expe-riencia y los aprendizajes dejados por las an-teriores legislaturas) y en clave latinoamerica-na (en la que el tema ha ocupado un lugar muydestacado en la agenda de las democraciasdel continente), la coyuntura de la próxima le-gislatura parece perfilarse como muy propiciapara la consolidación de muchas experienciasexitosas y para la superación de algunos blo-queos y dificultades persistentes. Abonan estahipótesis distintos factores: existe una corrien-te de cooperación y de acción internacionalesen esa perspectiva; no se comienza de cerosino que las experiencias anteriores han deja-do legados que en cualquier hipótesiscoadyuvan a la continuidad de los esfuerzos;parecen existir condiciones muy auspiciosaspara afirmar a la reforma parlamentaria comouna «política de Estado», respaldada por unaauténtica «coalición transformadora», con par-ticipación interpartidaria, dentro del nuevo elen-co parlamentario; el partido gobernante, queademás tiene mayorías propias en ambas cá-maras, se ha mostrado decidido en afirmar uncamino vigoroso en esa dirección.

En este marco, el presente texto busca apor-tar distintos insumos que oficien como

dinamizadores de esta nueva etapa de la mo-dernización del Parlamento uruguayo. En pri-mer término, se realizará una revisión del con-texto más global de la política latinoamericanacomo marco indispensable para pensar lasreformas institucionales en cada uno de lospaíses del continente. En ese marco, se anali-zará el impacto de los procesos de «reacciónantipolítica» en la credibilidad pública de lasinstituciones, al tiempo que se pasará revista,desde los datos que indican las últimas medi-ciones del Latinobarómetro, del distanciamien-to creciente entre ciudadanías e instituciones,con especial énfasis en lo ocurrido a este res-pecto en relación a los Parlamentos. En la se-gunda parte se analizarán temas como losnuevos roles de los Parlamentos como sus-tentos de gobernabilidad, su lugar destacadoen la agenda más actual de las democraciaslatinoamericanas y el registro de sus interven-ciones y capacidades más recientes. En la ter-cera parte del trabajo se realizará en formaespecífica una descripción afinada del lugarinstitucional del Parlamento dentro del Estadoy del sistema político uruguayo buscando des-prender de allí condicionamientos y posibilida-des para la implementación concreta de expe-riencias reformistas. En la cuarta parte del tra-bajo se aludirá en forma específica al examende algunas de las transformaciones más fuer-tes que han afectado en los últimos tiempos elcumplimiento efectivo de las funciones clási-cas del parlamentario: legislar, representar yfiscalizar. Finalmente, en la quinta parte deltexto se reseñarán algunas de las principalespropuestas reformistas que en la actualidad seestán desplegando en los Parlamentos delmundo y del continente, realizando considera-ciones específicas en cada caso a la situacióndel Poder Legislativo uruguayo.

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Los países de América Latina han experimen-tado en las últimas dos décadas un proceso deexpansión de la democracia. La región, al igualque otras áreas del mundo, asiste a lo que al-gunos analistas políticos y académicos han de-nominado la «tercera ola» democrática. Tras laprimera ola expansiva de la democracia, des-atada por las revoluciones norteamericana yfrancesa, y la segunda ola de las primeras dé-cadas del siglo veinte, asistiríamos en las últi-mas décadas a un visible avance a escala mun-dial de las instituciones democráticas. La recu-peración de la democracia y su posterior con-solidación en varios países de América del Surdurante los años ochenta (Argentina, Brasil,Chile, Paraguay y Uruguay), los procesos depacificación en América Central y el derrumbedel llamado «socialismo real» en los países deEuropa del Este hace poco más de diez años,abrieron un nuevo cauce en la expansión uni-versal de las ideas y prácticas democráticas.

Si se compara el escenario latinoamericano delas décadas del cuarenta o cincuenta del siglopasado –cuando sólo dos o tres países podíanser calificados como democráticos– con el pre-sente, resulta imposible no advertir el avancede las instituciones, los valores y los hábitosde la democracia. En este sentido, algunosacontecimientos históricos específicos y pro-cesos políticos globales han brindado un últi-mo impulso al avance democrático en el conti-nente. Advirtamos, por ejemplo, la significaciónhistórica de la transición política en México, conuna regularización muy consistente de sus pro-cedimientos electorales y el final pacífico, acor-dado y aceptado, de un partido de carácterhegemónico.

Asimismo, es posible apreciar en la región unaclara, consistente y auspiciosa tendencia a laconsolidación, por una parte, de los instrumen-tos vigentes en materia de integración políti-

I. El escenario globalde la política

latinoamericanacontemporánea

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ca, y, por otra, a la construcción de nuevos me-canismos destinados a salvaguardar la estabi-lidad de las instituciones jurídicas y políticas,dentro de los cuales sobresale la Carta Demo-crática Interamericana, aprobada el once deseptiembre de dos mil uno, o la llamada «cláu-sula democrática», establecida en el Tratadode Ushuaia en 1996 para el MERCOSUR.

Desde una perspectiva de este tipo, el balan-ce que podemos realizar sobre la evoluciónpolítica de la región en los últimos años resul-ta en principio positivo: en primer lugar, por elretorno a la democracia luego del padecimien-to de extendidos regímenes dictatoriales en paí-ses de larga tradición democrática como Chiley Uruguay; en segundo término, por la conso-lidación de la vida democrática en sistemas po-líticos de indiscutible gravitación continentalcomo Argentina y Brasil, desde la superaciónde inestabilidades y crisis profundas y con elsigno siempre alentador de rotaciones notraumáticas en el gobierno en el caso del se-gundo; en tercer lugar, por la incorporación alcírculo democrático de otras sociedades quea lo largo del siglo veinte vivieron siempre ocasi siempre bajo regímenes autoritarios; final-mente, por la revitalización en unos casos ocreación en otros de espacios de integraciónpolítica regional o subregional, con una bús-queda acrecida para superar sus rasgos de«déficit democrático».

Desde luego, cuando afirmamos que la demo-cracia ha ganado terreno en la región en losúltimos decenios, nos referimos al avance dela democracia representativa, es decir, del sis-tema político en el que los ciudadanos eligenlibremente a sus representantes (Poder Eje-cutivo y parlamentarios) en elecciones com-petitivas. Resulta prácticamente imposible con-cebir la democracia en las sociedades contem-poráneas (con millones de electores) sin lapresencia de los partidos políticos, es decir,sin organizaciones estables –constituidas entorno a ideales políticos, programas de gobier-no y legítimos intereses sociales– que buscanalcanzar el poder a través de procesos electo-rales. De hecho, las democracias más esta-bles y desarrolladas del mundo, las que han

logrado en mayor medida proteger los dere-chos humanos (civiles, políticos y sociales, porejemplo, el acceso a la educación, la salud y elbienestar), suelen ser las que cuentan conpartidos políticos sólidos, respaldados por laciudadanía.

Si bien resulta prácticamente imposible con-cebir la democracia en la actualidad sin parti-dos políticos y otras organizaciones interme-dias (sindicatos, cámaras empresariales, or-ganizaciones no gubernamentales, etc.), tam-bién es cierto que la vida democrática se veenriquecida cuando emergen nuevos canalesfluidos y operativos de participación ciudada-na, canalizados ya sea a través de los diver-sos institutos de democracia directa clásicos(plebiscitos, referendum), hasta distintas ins-tancias –formales o informales– de participa-ción local o comunitaria.

Sin desconocer o minimizar los auspiciososavances de la democracia representativa y deformas nuevas de participación política en elcontinente, también se advierten algunas se-ñales inquietantes en el panorama regional. Lasprofundas crisis políticas e institucionales quealgunos países de la región han padecido enlos últimos años (quizás los casos más visi-bles sean los de Argentina a fines del 2001,Venezuela en abril de 2003 o Haití durante el2004) dan cuenta de la necesidad de vigilaren forma permanente el estado de salud denuestras democracias, así como de construiry acordar instrumentos jurídicos de ordensupranacional que permitan prevenir estas rup-turas, garantizar el respeto de los derechoshumanos y proteger, al mismo tiempo, la so-beranía de los Estados y el derecho a la auto-determinación de los pueblos. Por otro lado,como registraremos más adelante, los sondeoso encuestas de opinión pública, dan cuenta deuna situación preocupante: en muchos paísesuna porción significativa de la ciudadanía nocree en las instituciones democráticas, mani-fiesta no preferir la democracia frente a cual-quier otra forma de gobierno, no se siente re-presentada por los partidos políticos y evalúacríticamente el desempeño de los gobiernos einstituciones públicas (el Poder Ejecutivo, el

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Parlamento, el sistema judicial y los gobiernoslocales). Por ejemplo, en Argentina, el 46% delas personas mayores de 18 años decía estarsatisfecha con el funcionamiento de la demo-cracia en el año 2000; en el 2002, tras la crisisinstitucional de fines de 2001, sólo el 8% delos encuestados manifestó sentirse satisfechocon la democracia.4

Cabe destacar también que el avance de lademocracia en el continente no ha permitidogarantizar el respeto por los derechos huma-nos, en particular de las mujeres, los sectoresmás pobres y las minorías (los pueblos indí-genas, la población negra, entre otras). Segu-ramente, una de las principales asignaturaspendientes de la democracia del continente esla persistencia de altos niveles de pobreza, des-igualdad económica y carencias en términosde desarrollo humano (desnutrición, falta deacceso a la salud y baja calidad e inequidadeducativa), que han generado la circunstancialamentable de que América latina constituyael continente más desigual del planeta. El de-recho de los pueblos a la democracia tambiénrequiere avances y consolidaciones efectivasen estos campos, de cara a la exigencia demillones de latinoamericanos que no puedenesperar, como lo indican de manera a nuestrojuicia tan rotunda como indiscutible, las seriesestadísticas y los datos que sobre este parti-cular se incluyen en el texto.

A esta enumeración de deudas (como diría elfilósofo político y jurista italiano NorbertoBobbio, «promesas incumplidas») que las de-mocracias de la región aún no han saldado consus pueblos, habría que adosar algunos défi-cit de carácter político o institucional, a los que,por otra parte, no escapan tampoco las socie-dades más desarrolladas: nos referimos porejemplo a la persistencia de fenómenos decorrupción política y a la frecuente falta detransparencia en los aparatos estatales.

Como es bien sabido, la región en su conjuntoy la mayoría de sus países por separado exhi-

ben las peores puntuaciones, en perspectivacomparada con otras áreas del mundo, en losíndices que se aplican para medir la corrupción.Si se toma el índice elaborado por TransparencyInternational, en el año dos mil uno en prome-dio los países de las Américas se ubicaban enel puesto 53 entre los 91 países estudiados, conun amplio rango de variación que iba de Cana-dá (séptimo país más transparente del mundo)a Bolivia (ubicada en el puesto 85, sólo seispuestos detrás del país menos transparente delplaneta). Este magro desempeño en materiade transparencia pública y gestión democráticaconspira, sin dudas, contra la credibilidad y le-gitimidad de las instituciones políticas, lo cual acorto o mediano plazo puede redundar en cri-sis institucionales. Por otra parte, la generaliza-ción de una cultura de corrupción afecta al fun-cionamiento de la economía, en tanto los agen-tes económicos requieren parámetros claros,reglas inequívocas y estables para operar (in-vertir, producir y comerciar) en el mercado, conniveles mínimos de previsibilidad. Finalmente,la corrupción política y, más en general, la faltade respeto por la legalidad vigente, ambientanla aparición de la violencia social, lo que termi-na alimentando un círculo vicioso de inestabili-dad y fragilidad democrática.

Si como se ha señalado, la expansión de lademocracia en el continente constituye un sig-no alentador de los tiempos que corren, el pa-norama político más actual no está pues librede señales preocupantes y, en algunos casos,de signos auténticamente alarmantes. Las di-versas crisis que han atravesado varios paí-ses de la región en los últimos años, los esca-sos avances en materia social, los fenómenosde corrupción y la inseguridad física que afec-ta a importantes segmentos de la poblaciónen las grandes metrópolis y en las áreas rura-les, los cuadros de polarización política y so-cial, la dificultad en algunos casos crecientepor vislumbrar y concretar un futuro mejor paranuestros países en lo que hace a su insercióncompetitiva en los nuevos contextos interna-cionales, dibujan un escenario en el que la afir-

4 Fuente: www.latinobarometro.org

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mación de la democracia resulta una tarea deprimer orden, faena por otra parte inacabadae inacabable.

En el reciente Informe del PNUD titulado «LaDemocracia en América Latina», entre otrosdatos extraordinariamente preocupantes, re-sulta imposible omitir la mención de algunos:«en el año 2003, vivían en la pobreza 225 mi-llones de latinoamericanos, es decir el 43,9%,de los cuales 100 millones eran indigentes(19,4%)»; «El 10% más rico de la poblaciónpercibe 30 veces el ingreso del más pobre», loque convierte a América Latina en el continen-te más desigual del planeta. Por su parte, enel citado informe también se mencionaba estatendencia de opinión pública: «En 2002 el 57%de las ciudadanas y los ciudadanos de Améri-ca Latina prefería la democracia respecto acualquier otro régimen. Sin embargo, de losque dicen preferir la democracia a otros regí-menes, un 48,1% prefiere el desarrollo econó-mico a la democracia y un 44,9% apoyaría ungobierno autoritario si éste resolviera los pro-blemas económicos de su país (PNUD Encues-ta, elaboración propia con base en Latinoba-rómetro 2002)».5 Estos últimos registros ydatos dan una pauta acabada de la preocupa-ción que, junto con el otro diagnóstico positivoque se registraba al comienzo de este aparta-do, también anotan motivos de preocupaciónsobre la realidad política de las democraciascontemporáneas del continente.

La reacción antipolítica y cómo afectael funcionamiento institucional

Desde hace ya bastante tiempo, los sistemaspolíticos latinoamericanos vienen asimismoenfrentando los embates de una cada vez másprofunda «reacción antipolítica». Por cierto queno se trata de un fenómeno originario o priva-tivo de la región: procesos similares que sedesarrollan en diversas partes del mundo leotorgan al mismo una cierta proyección uni-

versal, en consonancia con la orientación cadavez más visible hacia la planetarización de lasagendas y de los problemas. Sin embargo,para los latinoamericanos este proceso actualadquiere una significación muy particular ydesafiante, al profundizarse precisamente lue-go de las grandes expectativas generadas trasla expansión democratizadora de décadasatrás.

En efecto, las últimas dos décadas han resul-tado muy pródigas en contrastes en todo elcontinente: al tiempo que caían las dictadurasmilitares y se producían en varios países ex-periencias importantes en la perspectiva de unareinstitucionalización democrática, se agrava-ba una profunda crisis económica y social enla región, con consecuencias muchas vecesdevastadoras para los partidos gobernantes yaún para el funcionamiento de los sistemaspartidarios y políticos en su conjunto. A ello sesumó un aceleramiento de vértigo en las trans-formaciones en la escena mundial, con efec-tos por lo general no directamente beneficio-sos para los intereses de los países del conti-nente. La refundación democrática en Améri-ca Latina se desplegaba así en un contextonutrido de dificultades y desafíos.

La explosión de expectativas que siempreacompaña a estas transiciones del autoritaris-mo a la democracia rápidamente desembocóen el desencanto y en el debilitamiento de laadhesión de los ciudadanos a los nuevos –yaún frágiles– marcos institucionales. El balan-ce sobre estos procesos –pese a admitir dife-rencias notorias según los casos– no resultaempero monocolor ni abona solamente los pro-nósticos agoreros. Sin embargo, en los últimosaños se han multiplicado las señales preocu-pantes sobre la «salud» de varios sistemaspolíticos latinoamericanos. Repasemos, a tí-tulo de inventario indicativo y nada exhausti-vo, algunas de esas señales más visibles: as-cienden a cargos de gobierno o a posicionesde expectabilidad política ante la opinión pú-

5 Cfr. «La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos». Buenos Aires, PNUD,2004.

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blica figuras sin experiencia política anterior, aso-ciadas con frecuencia a mensajes mesiánicoso providencialistas; los partidos pierden arraigoy se ven cada vez más desafiados en sus clási-cas funciones de representación e interme-diación social y política; se desgastan los arbi-trajes electorales al tiempo que los nuevos go-bernantes buscan «saltearse» los caminosinstitucionales y entablar relaciones más direc-tas y «fluidas» con los ciudadanos; estos últi-mos manifiestan de manera creciente apatía yvolatilidad en sus opiniones, aumentando eldescrédito respecto al papel de las institucio-nes más tradicionales; las nuevas exigencias ydemandas para la producción de políticas ge-nerales no encuentran respuestas adecuadasdesde los partidos y el Estado; entre otros mu-chos fenómenos similares.

La enumeración podría extenderse mucho máspero queremos detenernos en otro procesoque forma parte de ese inventario de señalespolíticas preocupantes y que tiene que ver di-rectamente con un asunto a nuestro juicio cen-tral que trataremos a continuación. Nos referi-mos a la crisis de confianza en las institucio-nes democráticas, con un especial impactosobre los organismos no ejecutivos sino deli-berantes y colegiados, con competencias bá-sicas de representación popular. En ese mar-co, cabe destacar especialmente la situacióndifícil vivida por los Parlamentos, circunstan-cia en la que convergen fenómenos como lacrisis de la representación, el sentimientoantipolítico y el abatimiento del sentido de lopúblico y de lo estatal en nuestras sociedades.

Aunque cabe advertir desde ya que la profun-didad de los fenómenos señalados no es igualen toda América Latina y que también podríanreseñarse procesos de signo más auspicioso(México o algunos países de América Central,por ejemplo), esta «reacción antipolítica» pa-rece alcanzar una creciente popularidad en laopinión pública y aún en los círculos de lasdirigencias políticas de varios países del conti-nente. Esto último surge con mucha nitidezobservando con cierta atención las estrategiasdesplegadas por algunas de las figuras «exito-sas» de la política latinoamericana más actual:

el «hacer política en contra de la política» co-mienza a ser un rasgo característico de esenuevo tipo de políticos, algunos de ellos contrayectorias precedentes que relativizan untanto la hondura de su novedad.

En nuestra perspectiva de análisis, lo que evi-dencian todos estos procesos –entre otras co-sas– es un contexto de cambio y modificaciónprofunda de la matriz tradicional del «hacerpolítica», en cuyo centro se destacan los pro-blemas de la redefinición del espacio público,las nuevas dimensiones generales de la «pro-ductividad política» y, en particular, la especia-lidad del rol de los partidos políticos y de lasinstituciones democráticas. El estudio profun-do de estos temas (y del amplio espectro decuestiones que cada uno de ellos involucra)amerita y aún exige abordajes de índole diver-sa: desde profundizaciones teóricas hasta in-vestigaciones de política comparada, pasan-do por indagatorias más generales (diseñadaspor tema o por región) o por análisis de casosque contribuyan a identificar referencias másconcretas para interpelar las problemáticas oalternativas globales a ser analizadas. En esaperspectiva, la renovada atención política yacadémica sobre los Parlamentos adquiere unasignificación particular.

Opinión pública, ciudadanos einstituciones.Confiabilidad y transferencia depoder: algunos perfiles a partir de losdatos del LatinobarómetroComo venimos señalando, otra variable a teneren cuenta es el de las mediciones de la opiniónpública en torno a la confianza otorgada a dis-tintas instituciones de la esfera política y de lasociedad civil. En el contexto contemporáneode nuestras sociedades de la desconfianza, delas ciudadanías del miedo, esta variable de laconfiabilidad otorgada por la ciudadanía a lasprincipales instituciones públicas y privadas sevuelve especialmente relevante.

En la evolución que presentan las últimas me-diciones del Latinobarómetro abundan las

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sorpresas sobre este particular. En primer tér-mino, no deja de sorprender que la instituciónque haya mantenido un índice más consistentede confiabilidad en la opinión pública de los lati-noamericanos durante los últimos años hayasido la Iglesia Católica. Aun con ciertas asime-trías, producto de procesos históricos (como eluruguayo) o de fenómenos de percepción pú-blica más reciente (como es el caso argentinoen parte), los guarismos ubican a la Iglesia Ca-tólica –aunque con cierto declive– como la ins-titución que genera más confianza dentro delos países del MERCOSUR (ver Cuadro 1).

Confianza, Poder en la Opinión Pública

Pero sin duda la mayor sorpresa pueda surgirde los relativamente altos índices de confian-

za que generan las Fuerzas Armadas comoinstitución, teniendo en cuenta la cercanía delrecuerdo de las recientes dictaduras de la se-guridad nacional en la región. Estos datos quevarían de país en país en relación a los proce-sos históricos nacionales, configuran sin em-bargo promedialmente un índice muy alto enla región que denota fenómenos que deberíaninterpelarnos de manera radical, habida cuen-ta de lo acontecido en los últimos años en re-lación a los militares y su actuación pública enla región (ver Cuadro 2).

Otro tanto podría decirse con respecto al índi-ce de confianza pública en relación a la poli-cía. Pese a las denuncias de corrupción y deconnivencia con los principales circuitosdelictivos, las policías mantienen niveles rela-tivamente altos de confianza pública, con un

CUADRO 2.

Confianza en las Fuerzas Armadas

1996 1997 1998 99–2000 2001 2002 2003

Argentina 32% 34% 24% 36% 33% 31% s/d

Brasil 63% 59% 52% 58% 53% 61% s/d

Paraguay 47% 45% 35% 35% 36% 27% s/d

Uruguay 38% 41% 36% 50% 42% 45% s/d

Promedio 45% 45% 37% 45% 41% 41% s/d

(% que manifiestan confiar mucho o algo en esta institución).Promedio de confianza en la región.

Fuente: Latinobarómetro.

CUADRO 1.

Confianza en la Iglesia

1996 1997 1998 99–2000 2001 2002 2003

Argentina 62% 59% 62% 61% 57% 55% 54%

Brasil 69% 68% 74% 72% 74% 74% 75%

Paraguay 84% 86% 87% 85% 83% 77% 75%

Uruguay 56% 58% 59% 61% 56% 56% 51%

Promedio 68% 68% 71% 70% 67% 66% 64%



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pico muy significativo en el caso uruguayo. Lasecuritización de la agenda pública y ciudada-na explican en buena medida este promedioalto, lo que de todos modos no parece denotarel impacto de denuncias y escándalos divulga-dos en forma reciente en los países de la re-gión. El imperativo de la agenda de la seguri-dad como uno de los tópicos centrales a nivelnacional parece explicar estos guarismos detodos modos muy elevados (ver Cuadro 3).

Una perspectiva muy diferente comienza a di-bujarse cuando se interpela a la opinión públi-ca en relación a los clásicos poderes de lainstitucionalidad democrática. Sorprende porejemplo la baja consistente en la evolución dela confiabilidad acerca del Poder Judicial, es-pecialmente visible en los casos de la Argenti-

na y del Paraguay. En términos promediales,pese las asimetrías en los cuatro países, latendencia al descenso de confiabilidad resultapor demás nítido como lo revela el cuadro si-guiente (ver Cuadro 4).

Un ejemplo sin duda más concluyente en estaperspectiva alude a la trayectoria reciente dela evolución de la opinión pública respecto alos Poderes Legislativos. Salvo en el caso deBrasil, las tendencias revelan una crisis muyfuerte de confianza en los Congresos, lo quese traduce en una disminución muy sensiblede confiabilidad promedial en la institución. Portodo lo señalado anteriormente en el presentetexto, esta tendencia se presenta tan consis-tente como preocupante, sobre todo si consi-deramos al Parlamento como la institución po-

CUADRO 3.

Confianza en la Policía

19961996199619961996 19971997199719971997 19981998199819981998 99–200099–200099–200099–200099–2000 20012001200120012001 20022002200220022002 20032003200320032003

Argentina 25% 16% 19% 29% 29% 26% 22%

Brasil 28% 32% 25% 30% 32% 37% 37%

Paraguay 40% 37% 43% 35% 25% 21% 26%

Uruguay 43% 48% 48% 52% 54% 58% 49%

Promedio 34% 33% 34% 36% 35% 36% 33%



CUADRO 4.

Confianza en el Poder Judicial

1996 1997 1998 99–2000 2001 2002 2003

Argentina 23% 21% 19% 27% 21% 9% 16%

Brasil 41% 44% 41% 36% 39% 33% 43%

Paraguay 44% 32% 35% 28% 19% 11% 16%

Uruguay 55% 56% 48% 52% 52% 44% 38%

Promedio 41% 38% 36% 36% 33% 24% 28%



14

lítica por excelencia, el «hogar institucional delos partidos y de los políticos» (ver Cuadro 5).

Una situación bastante paradójica se da en loque refiere a los índices de confiabilidad otor-gadas por la opinión pública de los países dela región en lo que concierne a la confianza enlos gobiernos y en la Presidencia de la Repú-blica –categorías y conceptos con frecuenciaconcebidos, con equívoco, como sinónimos–.En las mediciones del Latinobarómetro surgede inmediato el contraste en la evolucióncontrastante de la opinión pública en Argenti-na y Brasil –en los que la tendencia deconfiabilidad resulta francamente ascendentey positiva– y en Paraguay y Uruguay, con iti-nerarios francamente opuestos. Esto hace queen relación al promedio de la evolución regio-

nal las tendencias promediales que revelabanun franco descenso en el 2002, se hayan re-cuperado en el 2003 hasta obtener una pari-dad genérica en el promedio general (ver Cua-dros 6 y 7).

En lo que refiere a la confianza que concitanlos partidos políticos se producen en la regiónevoluciones diferentes. Mientras en Argentinase efectiviza un franco y continuo descenso apartir de 1997, en Brasil (con altibajos) la opi-nión se mantiene en índices bajos, mientrasque en Uruguay y sobre todo en Paraguay seafirman tendencias de franco desplome de laconfiabilidad pública. En términos promediales,estas trayectorias llevan a que el promedio deconfianza sobre los partidos verificado en 1996(un 26%) llegue en 2003 a su justa mitad (un

CUADRO 5.

Confianza en el Poder Legislativo

1996 1997 1998 99–2000 2001 2002 2003

Argentina 25% 33% 18% 27% 17% 9% 14%

Brasil 19% 27% 23% 19% 23% 25% 29%

Paraguay 42% 37% 36% 21% 17% 13% 13%

Uruguay 38% 46% 41% 45% 47% 40% 27%

Promedio 31% 36% 29% 28% 26% 22% 20%



CUADRO 6.

Confianza en el Gobierno

1996 2002 2003

Argentina 20% 7% 45%

Brasil 25% 24% 42%

Paraguay 40% 7% 14%

Uruguay 36% 33% 19%

Promedio 30% 18% 30%

(% que manifiestan confiar mucho o algo en esta institu-ción).Promedio de confianza en la región.


CUADRO 7.

Confianza en la Presidencia de la República

1997 1998 99–2000 2001 2003

Argentina 24% 22% 53% 26% 71%

Brasil 36% 39% 25% 32% 53%

Paraguay 26% 53% 26% 16% 11%

Uruguay 53% 48% 49% 46% 19%

Promedio 34% 40% 38% 30% 38%

(% que manifiestan confiar mucho o algo en esta institu-ción).Promedio de confianza en la región.


15

13%). Este franco descenso a la mitad se re-vela como una tendencia cargada de significa-ciones múltiples, dado el papel fundamentaljugado por los partidos políticos en la vida co-tidiana de la democracia (ver Cuadro 8).

El cuadro general que evidencia las distintas tra-yectorias en términos de confiabilidad públicade los actores e instituciones referidas, proyec-ta un cuadro general que tiene el mérito de per-filar las grandes tendencias. Estas, en su visiónmás sintética, revelan un panorama claro de «re-acción antipolítica», que termina sancionandomucho más a los Poderes Públicos más clási-cos que a otras instituciones del Estado vincu-ladas con temáticas coyunturales de extremasensibilidad social, como el de la seguridad pú-blica o el de la llamada «agenda posmate-rialista» (ver Cuadro 9).

Otro indicador importante para medir la per-cepción pública de todos estos fenómenos esel que refiere al otorgamiento de poder a acto-res e instituciones públicas y privadas por par-te de la opinión pública a lo largo de un perío-do lo suficientemente extenso como para re-gistrar tendencias o evoluciones más consis-tentes. Tomemos en primer término el caso portantos motivos paradigmático de Argentina. Allíla opinión pública comienza por otorgarle unaenorme primacía al poder de las grandes em-presas, completamente distanciadas del res-to. Las otras tendencias que revela la muestraresultan mucho menos importantes: los milita-res se estancan en la percepción pública desu poder, los sindicatos aumentan en formasostenida pero apenas alcanzan un 7% en sumedición más alta y más actual, los partidospolíticos alcanzan un segundo lugar en las

CUADRO 8.

Confianza en los Partidos Polìticos

1996 1997 1998 99–2000 2001 2002 2003

Argentina 17% 28% 17% 15% 12% 5% 8%

Brasil 17% 18% 20% 13% 20% 12% 16%

Paraguay 37% 27% 25% 15% 14% 7% 12%

Uruguay 32% 45% 35% 36% 38% 30% 18%

Promedio 26% 30% 24% 20% 21% 14% 13%



CUADRO 9.

Confianza en las Instituciones – Promedios

1996 1997 1998 99–2000 2001 2002 2003

Iglesia 68% 68% 71% 70% 67% 66% 64%

FFAA 45% 45% 37% 45% 41% 41% s/d

Policía 34% 33% 34% 36% 35% 36% 33%

P. Judicial 41% 38% 36% 36% 33% 24% 28%

P. Legislativo 31% 36% 29% 28% 26% 22% 20%

Gobierno 38% s/d s/d s/d s/d 31% 21%

Presidencia s/d 27% 25% 25% 23% s/d 26%

Partidos 26% 30% 24% 20% 21% 14% 13%

16

mediciones del 2003 con apenas un 10%, mien-tras que el gobierno alcanza el guarismo deun 9% y el Parlamento se derrumba al puestomás bajo del ranking de poder con apenas un1% (ver Cuadro 10).

En el caso de Brasil se producen algunas va-riantes aunque no totalmente significativas. Lapercepción de que la mayor suma de poderradica en las grandes empresas se mantieneaunque con índices más bajos (un 40% res-pecto al 54% verificado en el caso argentino),mientras que los militares se instalan en unsegundo lugar con un 13% y los medios decomunicación en un tercero con el 12%, apa-reciendo recién después los partidos con un11%, los bancos con un 8% y los sindicatoscon un 7%. Al final del ranking de percepción ytransferencia de poder aparecen el gobiernocon un 5% y el Parlamento con un paupérrimo1% (ver Cuadro 11).

El caso paraguayo presenta diferencias depercepción por parte de la opinión pública bas-tante importantes. En primer término, en laactualidad y como novedad relevante respec-to a años pasados, los partidos superan porprimera vez a las grandes empresas en la per-

cepción de poder, mientras que los militaresmantienen un expectante tercer lugar con un17%, bastante superior al poder otorgado algobierno (10%) y al Parlamento (apenas un4%) (ver Cuadro 12).

Finalmente, en el caso uruguayo las tenden-cias se intercambian. Se ratifica un primer lu-gar despegado para las grandes empresas(36%), mientras que en segundo lugar apare-cen pese a todo enhiestos los partidos (16%)y el gobierno (15%). A mitad de tabla apare-cen los bancos y los medios de comunicación(ambos con un 8 %) mientras que al final delranking se confirma el desprestigio del Parla-mento con un paupérrimo 1% (ver Cuadro 13).

Si el poder, entre otras cosas, es también trans-ferencia, en este tipo de mediciones sobreasignación de poder a las distintas institucio-nes se complementa de manera significativael indicador anterior de confiabilidad acerca delas instituciones. Con las cautelas del caso enel análisis y teniendo en cuenta el itinerario delas mediciones, sus límites y alcances, sin co-meter el error frecuente de confundir opiniónpública con ciudadanía, de todos modos elcuadro de reacción antipolítica parece ratifi-

CUADRO 10.

¿Quién tiene más poder? – Argentina

1996 1997 1998 99–2000 2001 2002 2003

Grandes Empresas 60% 64% 60% 67% 58% s/d 54%

Militares 3% 6% 5% 6% 5% s/d 4%

Sindicatos 1% 3% 3% 4% 7% s/d 7%

Empresas Medianas 0% 0% s/d s/d s/d s/d s/d

Poder Judicial s/d s/d 5% 4% 4% s/d s/d

Medios de Comunicación s/d s/d s/d s/d s/d s/d

Bancos 3% 5% 4% 4% 4% s/d 3%

Partidos 6% 5% 4% 4% 5% s/d 10%

Empresas Transnacionales 10% 7% 7% 5% 6% s/d

Gobierno 12% 6% 10% 5% 7% s/d 9%

Parlamento 0% 1% 1% 0% 0% s/d 1%

Ns/Nr 6% 4% 2% 2% 3% s/d 5%


17

carse en la consideración de estas variablesde las tendencias recientes de la opinión pú-blica. Y parece además hacerlo con un espe-cial énfasis en lo que refiere al desprestigio delos Parlamentos. Este marco general resulta

CUADRO 12.

¿Quién tiene más poder? – Paraguay

1996 1997 1998 99–2000 2001 2002 2003


Militares 25% 20% 26% 23% 17% s/d 17%

Sindicatos 2% 2% 1% 3% 2% s/d 5%



Medios de Comunicación s/d s/d s/d s/d s/d s/d 3%

Bancos 10% 4% 2% 2% 1% s/d 2%

Partidos 8% 7% 12% 15% 13% s/d 32%

Empresas Transnacionales 15% 3% 3% 3% 4% s/d s/d

Gobierno 27% 6% 20% 21% 23% s/d 10%

Parlamento 2% 1% 4% 8% 6% s/d 4%

Ns/Nr 7% 13% 2% 1% 2% s/d 3%

Fuente: Latinobarómetro

CUADRO 11.

¿Quién tiene más poder? – Brasil

1996 1997 1998 99–2000 2001 2002 2003


Militares 15% 20% 20% 17% 18% s/d 13%

Sindicatos 2% 4% 4% 5% 7% s/d 7%



Medios de Comunicación s/d s/d s/d s/d s/d s/d 12%

Bancos 6% 11% 11% 10% 8% s/d 8%

Partidos 4% 8% 7% 8% 7% s/d 11%

Empresas Transnacionales 2% 6% 5% 3% 4% s/d s/d

Gobierno 12% 4% 1% 1% 3% s/d 4%

Parlamento 4% 1% 0% 1% 1% s/d 1%

Ns/Nr 4% 4% 2% 5% 8% s/d 5%


un dato absolutamente insoslayable a la horade diseñar e implementar una reforma moder-nizadora del Parlamento. Y por supuesto que,como vimos, esto también vale para el Uru-guay.

18

CUADRO 13.

¿Quién tiene más poder? – Uruguay

19961996199619961996 19971997199719971997 19981998199819981998 99–200099–200099–200099–200099–2000 20012001200120012001 20022002200220022002 20032003200320032003

Grandes EmpresasGrandes EmpresasGrandes EmpresasGrandes EmpresasGrandes Empresas 24% 38% 22% 30% 19% s/d 36%

Mil i taresMil i taresMil i taresMil i taresMil i tares 5% 10% 10% 6% 4% s/d 5%

SindicatosSindicatosSindicatosSindicatosSindicatos 2% 4% 3% 2% 3% s/d 7%

Empresas MedianasEmpresas MedianasEmpresas MedianasEmpresas MedianasEmpresas Medianas 1% 1% s/d s/d s/d s/d s/d

Poder JudicialPoder JudicialPoder JudicialPoder JudicialPoder Judicial s/d s/d 4% 2% 3% s/d s/d

Medios de ComunicaciónMedios de ComunicaciónMedios de ComunicaciónMedios de ComunicaciónMedios de Comunicación s/d s/d s/d s/d s/d s/d 8%

BancosBancosBancosBancosBancos 7% 10% 7% 6% 7% s/d 8%

PartidosPartidosPartidosPartidosPartidos 7% 8% 9% 9% 7% s/d 16%

EmprEmprEmprEmprEmpresas Tesas Tesas Tesas Tesas Transnacionalesransnacionalesransnacionalesransnacionalesransnacionales 10% 9% 14% 15% 18% s/d s/d

GobiernoGobiernoGobiernoGobiernoGobierno 15% 14% 27% 23% 36% s/d 15%

ParlamentoParlamentoParlamentoParlamentoParlamento 2% 0% 1% 1% 2% s/d 1%

Ns/NrNs/NrNs/NrNs/NrNs/Nr 5% 7% 4% 5% 2% s/d 4%


19

De cara a los acontecimientos contemporá-neos en nuestro país y en América Latina, seimpone recordar una vez más uno de los prin-cipios clásicos de la teoría democrática: el Po-der Legislativo cumple un papel central en lademocracia representativa en tanto uno de lospilares insustituibles en el sistema de pesos ycontrapesos institucionales. Es la instituciónque por excelencia garantiza la separación,el equilibrio y un balance equilibrado en ladistribución del poder político, principiosfundamentales para el funcionamiento plenode toda democracia. Este sistema de pesos ycontrapesos constituye la garantía principalcontra la concentración o el abuso del poderpor parte de los Ejecutivos, práctica lamenta-

II. Los Parlamentoscomo nuevossustentos de

una gobernabilidadamenazada6

blemente habitual en nuestro continente. Ase-gura asimismo la libertad, el pluralismo y elrespeto a las minorías.

Como ya se ha señalado, el Poder Legislativocumple tres funciones imprescindibles para elfuncionamiento cabal de las instituciones de-mocráticas. Congrega a los representantesmás diversos y cercanos de la ciudadanía (fun-ción de representación); constituye el forocívico en el que se debaten, se negocian, seconstruyen consensos, se reelaboran acuer-dos y se redactan las leyes que regulan y guíanuna sociedad (función legislativa); al tiempoque es también la institución fiscalizadora porexcelencia, en procura de consolidar un es-

6 Este texto lo elaboramos en conjunto con Rubén Perina, de la UPD – OEA, a título de introducción de uno de los libros quecontenían las ponencias de cursos a jóvenes líderes democráticos de la región, en los que se enfatizaba el tema de la reformaparlamentaria como sustento incontrovertible de una democracia sólida.

20

quema de poliarquía y de equilibrio institucionalrespecto al Poder Ejecutivo (función de con-trol y fiscalización).

El cumplimiento a cabalidad de estas funcio-nes configura un requisito fundamental parala consolidación de la democracia representa-tiva. Es también un requerimiento necesariopara que la institución pueda contribuir efecti-vamente a la gobernabilidad democrática.Cabe precisar el alcance otorgado a este últi-mo concepto. Por tal se define la capacidadde un sistema político democrático, de sus lí-deres e instituciones, para el cumplimiento delas siguientes faenas cívicas: a) conducir unpaís en el marco de valores y prácticas demo-cráticas; b) construir consensos entre diferen-tes intereses estratégicos de la sociedad alre-dedor de una visión convocante y comprensi-va de país; y c) resolver y manejar eficazmen-te los problemas y desafíos, tanto internoscomo externos, en procura de una sociedadcada vez más libre, justa, segura y próspera.

Un Poder Legislativo que no cumpla a cabali-dad con su papel y con sus funciones funda-mentales, abdica de sus poderes y se con-vierte en una institución débil e irrelevante, loque contribuye a una excesiva concentracióndel poder en los Ejecutivos, en el marco deuna región que a menudo ha presentado cua-dros preocupantes de hiperpresidencialismo.Todo ello, como lo atestiguan algunos proce-sos políticos más o menos recientes en el con-tinente, puede converger en la erosión de loscimientos de la democracia representativa,derivando hacia esquemas similares a los queGuillermo O´Donnell ha caracterizado como«democracias delegativas» (con sus rasgoscaracterísticos de presidentes mesiánicos,afirmados tras convocatorias movimientistas,que invocan la representación totalizadora dela nación, a menudo alentados por lecturaserróneas de los resultados electorales de losbalotajes, enfrentados a las otras institucio-nes del sistema a las que se percibe como«incomodidades» para la concreción de unsupuesto mandato unívoco emanado de lasurnas «para gobernar sin restricciones»). Enel marco de esas derivas, un Poder Legislati-

vo con tales deficiencias difícilmente puedacontribuir eficazmente a manejar o resolverlos problemas o desafíos emergentes en si-tuaciones críticas, que con frecuencia termi-nan convergiendo hacia cuadros deingobernabilidad e inestabilidad institu-cional. Los ejemplos recientes a este respec-to lamentablemente abundan en muchos delos países del continente.

En efecto, tal vez no haya prisma interpretativomás radical para reflexionar en torno a la pro-blemática de las condiciones de la gober-nabilidad que partir del estudio de cómo aten-der y responder con eficacia a situaciones deingobernabilidad. Todo Poder Legislativo ine-vitablemente está llamado a jugar un papelcentral en el manejo y solución de este tipo desituaciones. En tanto desafíos o amenazasprincipales para las democracias del hemisfe-rio, con frecuencia este tipo de procesos semanifiesta con apremiante inmediatez en tér-minos de crisis o de inestabilidad políticas, in-cluyendo intentos de golpes de Estado, fre-cuentes conflictos interinstitucionales, cambiostraumáticos de los elencos gubernamentales,falta de respeto de las leyes, expansión de fe-nómenos de corrupción e impunidad, fraudeselectorales, episodios de violencia, insurreciónarmada, terrorismo y narcotráfico, corridasbancarias, episodios hiperinflacionarios, entreotras manifestaciones. Por cierto que estasamenazas pueden o no estar asociadas a va-riables más profundas y estructurales como eldesempleo, la inequidad y la injusticia, la po-breza, la recesión económica, la crisis fiscal,los condicionamientos del endeudamiento ex-terno, la pérdida de competitividad internacio-nal.

Dada la creciente globalización e interdepen-dencia en que se encuentran las sociedadesdel hemisferio, las mencionadas amenazasestán vinculadas al contexto regional y/o inter-nacional, conformando desafíos que puedenser calificados de «intermésticos» (mezcla deinternacional y doméstico). En ese marco lasamenazas y los desafíos a la gobernabilidadsuelen ser a menudo comunes, exigiendo cadavez más la colaboración entre los Estados y la

21

armonización legislativa, tanto a nivel regionalcomo hemisférico, para desarrollar respues-tas mínimamente compatibilizadas y coordina-das.

En la actualidad existe una creciente preocupa-ción por parte de las más altas autoridades delos gobiernos latinoamericanos acerca de la hi-pótesis de que las amenazas o desafíos men-cionados puedan llegar a desbordar la capaci-dad de gobernabilidad de las jóvenes demo-cracias. Existe además la percepción generali-zada (obsérvese por ejemplo las tendenciasregistradas en los últimos Informes anuales delLatinobarómetro) sobre que, en gran parte delos países del continente, la dirigencia políti-ca y las instituciones democráticas, inclu-yendo el Poder Legislativo, los partidos po-líticos, el Poder Judicial, la burocracia gu-bernamental y hasta los Presidentes, no es-tán respondiendo a la altura de las circunstan-cias, no manejan adecuadamente los desafíosactuales y no satisfacen las demandas y aspi-raciones de las grandes mayorías en pos desociedades más prósperas, más equitativas,más justas, libres y seguras. Dicha percepcióntiene además un correlato sumamente preocu-pante, lo que en última instancia constituye lamás peligrosa de todas las manifestaciones deingobernabilidad: el creciente descreimiento yla desconfianza ciudadana en las instituciones,con la consiguiente pérdida de legitimidad dela democracia representativa como sistema degobierno.

¿Cómo revertir esta situación? ¿Cómo forta-lecer la capacidad de los poderes legislativospara contribuir a la gobernabilidad democráti-ca? Para que los Congresos coadyuven demanera efectiva a manejar los desafíos de laingobernabilidad se requiere que sean institu-ciones modernas, sólidas y fortalecidas en lareforma y modernización permanente de sufuncionamiento, con alto nivel de represen-tatividad, credibilidad y legitimidad.

En ese sentido, lo que se requiere es una agen-da de modernización legislativa que apunte asubsanar deficiencias endógenas y exógenasde la institución. En relación a lo interno es

necesario enfrentar dificultades y limitacionesorganizacionales que por lo general obstaculi-zan un eficaz y eficiente desempeño de la la-bor parlamentaria, lo que ocasiona cuestiona-mientos de la ciudadanía por lentitud, falta derespuestas oportunas y legislación inadecua-da. En esta dimensión endógena, la agendadebe incluir también la actualización de com-ponentes importantes de la gestión parlamen-taria, incluyendo, entre otros, la actualizacióny modernización de la normativa, de los pro-cedimientos, la organización y la administra-ción parlamentarias. También hace falta un usomás consistente y actualizado de las nuevastecnologías de la informática y la comunica-ción, un mejoramiento de las formas del ase-soramiento técnico y político, el aggiornamientode la técnica legislativa, la capacitación per-manente de asesores y funcionarios, la mo-dernización y mantenimiento de archivos, cen-tros de documentación, bibliotecas e infraes-tructura, entre otros tópicos.

En cuanto a los problemas exógenos, lasdeficiencias de orden institucional y político sonde mayor profundidad y, por supuesto, presen-tan mayores dificultades para su superación.Aquí la tarea modernizante debe focalizarseen áreas sustantivas como por ejemplo: 1) lossistemas de elección parlamentaria; 2) la rela-ción con la nueva ciudadanía; 3) los vínculoscon los partidos políticos; 4) las políticas res-pecto a los medios de comunicación; 5) lasrelaciones con los otros poderes y en particu-lar con el Poder Ejecutivo; 6) las conexionesinterparlamentarias a nivel regional e interna-cional; 7) las funciones políticas de represen-tación y fiscalización; 8) el papel del PoderLegislativo en el tratamiento del presupuestonacional; 9) la ética y la transparencia legisla-tiva; entre otras.

Cabe señalar que en esta agenda dual demodernización y fortalecimiento del Poder Le-gislativo se puede avanzar a través de distin-tos instrumentos y estrategias: a) el desarrollode nuevas técnicas, manuales y metodologíasparlamentarias para elaborar las leyes, parala investigación parlamentaria, para el controlpolítico y para la fiscalización de otros pode-

22

res, para las relaciones con la prensa y la ciu-dadanía, para el uso eficaz de las nuevas tec-nologías, para la ética y la transparencia legis-lativa; b) el desarrollo e institucionalización desistemas de asesoría especializada; c) el es-tablecimiento de programas de capacitación yactualización sobre temas específicos paranuevos legisladores, funcionarios y asesoresparlamentarios; y d) el desarrollo y manteni-miento adecuado de centros de documenta-ción parlamentaria, sistemas de informacióneficaces y acceso pleno a redes de informa-ción internacional; entre otros.

De todos modos, pese a sus deficiencias, hahabido casos recientes en la región en los quelos Parlamentos se constituyeron en ámbitosde rehabilitación y de solución de coyunturasde extrema ingobernabilidad. Sobre este par-ticular, podrían citarse los ejemplos del rol ju-gado por el Parlamento paraguayo en el trági-co marzo de 1999 y el papel desempeñadopor el Parlamento uruguayo durante el crítico2002. En torno a este último caso, deberecordarse que en el peor momento de la cri-sis económico–financiera y con un Presidentetotalmente desbordado por la situación, el pri-mer senador y operador legislativo del gobier-no fue nombrado como Ministro de Economía,actuando desde entonces y durante más deun año como una suerte de primer ministro quelogró estabilizar la situación a través de la prác-tica de lo que podríamos denominar como un«parlamentarismo informal», con acuerdos ypactos permanentes con legisladores de todoslos partidos. Esta práctica parlamentaria delealtad institucional y de cooperación a distin-tos niveles y con distintos alcances por partede los legisladores de la oposición fue la queen definitiva logró frenar las consecuenciasmás terribles de la crisis desatada, estabilizarla situación y abonar el camino para la reacti-vación económica posterior. Lo ocurrido en esacoyuntura tan difícil constituye pues un ejem-plo de lo que puede lograr el Parlamento como

sustento de gobernabilidad en situacionesamenazantes.

Aunque en un registro algo diferente, el rol delos Parlamentos como factor de consolidaciónde la gobernabilidad se reitera cuando pone-mos el foco de análisis en los procesos de in-tegración del continente. Tomemos el ejemplodel MERCOSUR, por demás demostrativo de estacircunstancia. Este proceso de integración na-ció formalmente, luego de una larga «prehis-toria», con el Tratado de Asunción, firmado enmarzo de 1991 en Asunción. Como ya ha sidoseñalado por numerosos estudiosos del tema,nació con la característica de una institu-cionalidad de muy baja intensidad, con unaorientación netamente intergubernamental yhasta interpresidencial en la dinámica de susorganismos decisorios. Entre otras consecuen-cias, este formato institucional generaba lo queBouza y Soltz han llamado «actos legales in-completos», punto de partida del grave pro-blema de la internalización de las normasintegracionistas por parte de los Estados Par-te, circunstancia que se agravaría con el tiem-po y que generaría una fuerte inseguridad ju-rídica que terminó por afectar y en algunoscasos frenar los intercambios comerciales yhasta la captación de inversiones externas di-rectas. A ello debería sumarse el problemaagregado de un mecanismo muy insuficienteen lo que refiere a la solución de controver-sias, que durante mucho tiempo quedó sesga-do a la ardua negociación del «caso a caso».7

El profundo «déficit democrático» y el exage-rado «intergubernamentalismo e interpresiden-cialismo» de esta institucionalidad originariacomenzó a crear problemas en el campo máspráctico de la eficacia económico–comercial delbloque, lo que terminó por estallar cuando seinició la crisis más profunda del MERCOSUR, conla devaluación del Real en enero de 1999.Desde entonces cada Cumbre del bloque has-ta 2002 culminó con llamados a un «relanza-

7 Cfr. Roberto Bouzas y Hernán Soltz, «Instituciones y mecanismos de decisión en procesos de integración asimétricos:el caso MERCOSUR». Hamburg, Institut Für Iberoamerika–Kunde, 2002.

23

miento» del proceso integracionista, uno decuyos componentes fundamentales resultabala discusión de una nueva institucionalidad ydentro de ella, una consolidación de la dimen-sión parlamentaria del proceso de gobierno delMERCOSUR. A partir del año 2003, estos temashan profundizado su lugar en el marco de laconsolidación de una nueva agenda de carác-ter más propositivo del bloque: en la actuali-dad se discute la instalación próxima de unParlamento del MERCOSUR; se toman comopasos previos decisiones de importancia comola emanada del Acta Interinstitucional entre elCMC y la CPC de octubre del 2003, en la quese creó un régimen de consulta entre ambasinstituciones; entre otras iniciativas. En esanueva institucionalidad, no cabe duda quecomo factor de una mayor gobernabilidad delMERCOSUR habrá de asentarse en forma or-gánica una muy importante profundización dela dimensión parlamentaria en todo el procesointegracionista, más allá del formato que seelija para lograr dicho objetivo en el nuevo Pro-tocolo.

La reforma parlamentaria en la agendade las democracias latinoamericanas

La última década del siglo XX y los primerosaños del siglo XXI no han constituido por ciertoun período de serenidad para las institucionesparlamentarias en términos de comparaciónmundial. Numerosos estudios suponen (o ad-miten rápidamente, a veces tras sumaria justifi-cación) que los Parlamentos se encuentran entodas partes afectados por la fraccionalizaciónde los partidos o por los bloqueos recíprocossuscitados entre los actores del sistema políti-co, luego transferidos al juego institucional. Losanalistas advierten a menudo que los ciudada-nos se manifiestan disconformes con los legis-ladores y la llamada «crisis de la representa-ción política» aparece ya rutinariamente en losprogramas de cursos y seminarios de cienciassociales. De vez en cuando una encuesta deopinión pública corrobora que el desprestigiodel Parlamento tiende a aumentar y que su ima-gen empeora. También ha comenzado a for-mar parte de la «sabiduría convencional» la afir-

mación de que las legislaturas pierden influen-cia en forma continua en favor de los PoderesEjecutivos (presidente, gobernantes municipa-les, etc.), que los sustituirían (mediante cambiode las normas constitucionales o simplementeen la práctica) o los subordinarían a su capaci-dad de iniciativa y a sus posibilidades privilegia-das de abonar técnicamente sus planes y suspolíticas.

En los últimos tiempos los temas del fortaleci-miento y la modernización de los Parlamentoshan adquirido una creciente centralidad en laagenda política de América Latina. La trans-formación general de los sistemas políticos,soporte fundamental en los procesos de rees-tructuración económica y social desplegadosen la región, ha encontrado en esta problemá-tica un escollo y un desafío ineludibles.

En esta circunstancia han operado distintosfactores, cuya enumeración sintética contribu-ye a delimitar mejor el problema y los posiblescursos de acción:

se ha acrecentado el desprestigio de losParlamentos, lo que en algunos casos havuelto más precaria su legitimidad públicacomo centro indispensable para la estabili-dad y el equilibrio de las instituciones de-mocráticas;se han profundizado distintas asimetrías enel relacionamiento entre los poderes Eje-cutivo y Legislativo, con menoscabo per-sistente de la capacidad de iniciativa de esteúltimo;se han constatado deficiencias muy impor-tantes y generalizadas en los sistemas deasesoramiento técnico y de respaldo infor-mativo de los parlamentos, lo que contri-buye a la frecuente ineficacia de sus accio-nes;el cultivo del «decisionismo» y ciertos fe-nómenos de reacción antipolítica han pro-fundizado al nivel de la opinión pública undescrédito de las funciones mismas del le-gislador, las que por otra parte son fuerte-mente afectadas por transformaciones detoda índole que tienden a complejizarlascada vez más.

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Los enfoques más integrales en torno a lamodernización del Estado han rechazado el«atajo» de las fórmulas «delegacionistas», quetodo lo apuestan a la pretendida agilidad re-formista de los presidencialismos fuertes y quetienden a subestimar y secundarizar la acciónparlamentaria. En ese sentido ha crecido elconsenso en torno a que esas apuestas no sólohieren la convivencia democrática, sino quetambién terminan por profundizar la inestabili-dad política, que tradicionalmente ha sido unode los mayores bloqueos para el desarrollo enlos países del continente. En contrapartida, seha fortalecido a distintos niveles la convicciónsobre la necesidad imperiosa del mejoramien-to del funcionamiento de los Parlamentos, enprocura de superar sus actuales debilidades einsuficiencias en los planos institucional, técni-co y en lo que hace a su relacionamiento conla sociedad civil.

En las actuales circunstancias, en muchas par-tes del mundo (también en América Latina) losParlamentos presentan dificultades visibles paraadaptarse a los nuevos contextos. Su modusoperandi no resulta el más propicio para unainscripción ágil y cómoda en el «ágora electró-nica» contemporánea y eso suele redundar enun distanciamiento crítico respecto a la opiniónpública y en un relacionamiento difícil con lasautoridades de los otros Poderes del Estado.

En la misma dirección, la modernización de losParlamentos tiende a ser asumida cada vezmás como un tópico central de la reforma delEstado. Los objetivos de un efectivo equilibrioentre los poderes, de un mayor nivel de efica-cia en el manejo parlamentario y de una mejorperformance en la representación y comuni-cación con la sociedad son percibidos comoprioridades de la reforma política más gene-ral, lo que en más de un sentido viene a reno-var el debate sobre estos temas en los círcu-los políticos y académicos.

Parece entonces profundizarse una concien-cia cada vez más generalizada sobre la nece-sidad de impulsar reformas impostergables enla dirección de una modernización efectiva enla operativa de los parlamentos. Sin embargo,

no existe la misma claridad a la hora de dise-ñar y definir los métodos más adecuados parala consecución de dicho objetivo. La ausenciade diagnósticos precisos, la profundidad de lasdeficiencias constatadas y también, por lo me-nos en algunos casos, la ausencia de voluntadpolítica real, son factores que han obstaculi-zado y enlentecido los emprendimientos trans-formadores.

En América Latina los procesos de consolida-ción democrática exigen cada vez más un co-nocimiento y una indagación renovados res-pecto a varias temáticas parlamentarias pen-dientes: los giros de la representación en laépoca de la posmodernidad, la agilización(racionalización en muchos casos y a distintosniveles) del funcionamiento y del trámite par-lamentarios, la exigencia de nuevos respaldostécnicos e informáticos para la adopción dedecisiones en los órganos legislativos, la revi-sión crítica y polémica de los cometidos decontralor y coadministración asignados cons-titucionalmente en varios países (Uruguay en-tre ellos), la reorientación intensa en las pau-tas de relacionamiento estructural y funcionalentre los poderes del Estado, entre otros.

No cabe duda de que en el continente ha au-mentado la sensibilidad respecto a la impor-tancia de estos temas, en especial dentro deun horizonte de renovación democrática quebusca recombinar pluralismo y eficacia en sis-temas políticos a la altura de este «tiempo delos cambios». Resultan también indicadoresfehacientes de este nuevo contexto en la ma-teria la incorporación calificada del tema en laagenda y en los programas de acción de losorganismos internacionales, así como el des-pliegue de iniciativas concretas orientadas enla dirección de la reforma del Poder Legislati-vo provenientes de gobiernos, Parlamentos,universidades y organizaciones no guberna-mentales.

Sin embargo, aunque dispar, la situación delos Parlamentos del MERCOSUR se encuentraen un momento especialmente desafiante. Losacontecimientos de corrupción vividos en añospasados a nivel del Senado argentino y del

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Congreso brasileño, aunque diferentes en suscaracterísticas y alcances, convergen en unafuerte deslegitimación institucional que hierela credibilidad de ambos sistemas políticos. Enel caso paraguayo, luego de haber jugado unrol decisivo en la transición política luego delasesinato de entonces vicepresidente JoséMaría Argaña y la feroz represión de marzo de1999, el Parlamento también perdió capacidadde incidencia y credibilidad, en paralelo con unproceso de fragmentación creciente de losgrandes partidos paraguayos y con la situa-ción de inestabilidad vivida a nivel de las prin-cipales autoridades del Poder Ejecutivo en losúltimos años.

Las exigencias emergentes y el nuevorol de los parlamentos

El error capital que debe evitarse en los estu-dios acerca del renovado rol que los Legislati-vos deben –a nuestro juicio– recobrar enLatinoamérica consiste en diseñar las nuevasrelaciones sobre patrones previos al relega-miento cívico–teórico que sufrieron y en bue-na medida siguen sufriendo. Los Parlamentosreaparecen en el primer plano decisional perosensibles a nuevas exigencias; sus funcionesse redefinen y orientan con escasa analogíarespecto de anteriores etapas de auge. Ensuma, la renovada vigencia de los Parlamen-tos debe fundarse en su reforma, no en su merarestauración.

Las asambleas legislativas, en efecto, retomanla historia del cambio social inducido por el Es-tado en el punto en que la dejan (relativamentehablando) los ejecutivismos tecnocratizantes. Lamera reinserción de aquellas corrige la direc-ción del proceso pero se capitalizan entoncesmuchos de los logros de esos períodos que,como hemos señalado, no podrían ser caracte-rizados como fracasos monolíticos. Registre-mos algunos elementos en esta dirección:

a. Los Parlamentos no revocan sino que amenudo profundizan la matriz reformis-ta de conducción económica (casos deArgentina, en que los decretos de necesi-

dad y urgencia en la materia se conviertenen leyes no menos tajantes o de Brasil, apartir de la consagración legal de lasprivatizaciones impulsadas por las adminis-traciones que han encabezado Collor deMelo y Cardozo). Por su propia composi-ción y mecanismos de adopción de resolu-ciones, empero, esos Parlamentosreformulan aquella matriz, la despersona-lizan, la reordenan en claves menos orto-doxas, más proclives a la atención de lasdemandas ciudadanas y la convierten noen una serie de «actos del soberano» sinoen un programa de interacción Estado–Sociedad.

b. Como regla, por ejemplo, las decisionespresupuestarias y financieras de losParlamentos adquieren entonces un in-usitado cariz riguroso, austero, negocia-do. Se quiebran, en este sentido, muchospronósticos rutinarios de incompetencia eirresponsabilidad de los Legislativos. Losajustes, en la etapa actual, suelenprocesarse en términos parlamentarios ylegislativos, los presupuestos disminuyenlos déficit, se aprueban recursos para sol-ventar los endeudamientos externos e in-ternos, etc. Lo mismo ocurre con las aper-turas inteligentes y no irrestrictas de laseconomías y con los pactos de integración.Las asambleas parlamentarias no han tar-dado en aprobar los tratados básicos deésta o los textos que desmontan los pro-teccionismos de viejo cuño. En ocasiones,los debates que ellas ambientaron han con-tribuido a la toma de conciencia de la acti-tud de una sociedad en relación a tales tó-picos y a la afirmación persuasiva de políti-cas removedoras (con lo que se cubre undefecto corriente en las decisiones unilate-rales de los Ejecutivos).

c. Para cumplir funciones así redefinidas,los Parlamentos de la región se encuen-tran en una fase de mutación institu-cional que debe investigarse pormenori-zadamente. Es preciso averiguar, porejemplo, cuál ha pasado a ser la pauta dela articulación con los Ejecutivos, qué dis-tribución se hace de las potestades de ini-ciativa, sanción y contralor. También debe

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atenderse a las novedades de las prácticasparlamentarias en cuanto a asesoría y vin-culación con técnicos y expertos así comocon las agencias de cooperación. Los Par-lamentos, por otra parte, han iniciado recien-temente una inédita acción internacional di-rigida al apoyo recíproco y a formas de inte-gración: las acciones desplegadas por laUnión Interparlamentaria, el proyectadoParlamento del MERCOSUR alimentado des-de una reactivación de la Comisión Parla-mentaria Conjunta del MERCOSUR, el forta-lecimiento del Parlamento Latinoamericanoy la Conferencia Interparlamentaria de lasAméricas, en Québec, dan cuenta de plan-teamientos que merecen ponderarse entodo su potencial de modernización.

En este marco, resulta a nuestro juicio espe-cialmente oportuno ensayar una investigaciónfocalizada en el estudio del rol de los Parlamen-tos de la región en lo atinente al nuevo escena-

rio de las decisiones democráticas (del que dacuenta de modo singular el trámite de las leyesde presupuesto) y en sus modalidades deacompañamiento del proceso de integraciónregional. La apreciación de la participación delos Legislativos de los países mercosureños enel proceso de toma de decisiones sobre el temavital de la construcción y aprobación de los Pre-supuestos, así como su incidencia en la mar-cha de la Integración Regional (agilitando lainternalización de normas pero también confi-gurando foros de debate estratégico para lasfuturas etapas del proceso) permitirá acumulary comparar resultados de la labor de diferentesequipos nacionales (pertenecientes a institucio-nes prestigiosas, con antecedentes en la mate-ria indagada), sin que representen obstáculospara eso la diferente (a veces, contrastante)inserción y gravitación institucional de la fun-ción parlamentaria, las disimilitudes de la con-sistencia de los partidos, la legitimidad muy des-igual de los pronunciamientos parlamentarios.

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Uruguay no escapa a la tendencia universal queha ido concentrando facultades políticas y re-cursos institucionales en el Poder Ejecutivo. Másque simples órganos de ejecución, en Uruguaytenemos lo que Duverger ha denominado unverdadero «poder gubernamental». Con eltranscurso del tiempo, el Ejecutivo uruguayo seha ido configurando en el núcleo central de laproducción política, generando consecuenciasmuy específicas sobre el propio Parlamento ysobre el ejercicio de sus funciones.

Esta tendencia –que afecta a casi todos los sis-temas democráticos y a todos los regímenesde gobierno (sean presidenciales, semipresi-denciales o parlamentarios)– responde al en-cuentro de factores universales y factores loca-les. Por un lado, la tendencia histórica de desa-

III. Asimetríainstitucional y

balancede poderes8

rrollo de un Estado «hiperactivo», que supusola multiplicación de intervenciones y el estable-cimiento de controles sobre la economía y lasociedad, tiende a fortalecer al Ejecutivo endetrimento del Parlamento. El poder presiden-cial adquiere entonces una relevancia inusita-da y sus competencias se complejizan y con-centran. El empuje desarrollista de la décadadel sesenta empuja a la racionalización guber-nativa, mediante la creación de estructuras ten-dientes a planificar y controlar la gestión esta-tal. En este proceso, el Parlamento comienza aperder la carrera por influir decididamente en elrumbo de los acontecimientos y el Ejecutivo sevuelve el principal actor de la acción política. Sibien en la década del noventa el empuje «neo–liberal» ha tendido a reducir las actividades delEstado intervencionista, a cambio se han ido

8 Cfr. Caetano, Buquet, Chasquetti, Piñeyro, «El presupuesto del Poder Legislativo». (inédito, en curso de publicación)

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diseñando nuevos organismos concebidos paragestionar la regulación y la evaluación de algu-nos mercados.

Desde otra perspectiva, encontramos que lasreiteradas revisiones constitucionales urugua-yas han ido limitando las facultades del Par-lamento en materia fiscal, acotando o cance-lando su capacidad de iniciativa y su discre-cionalidad en el ordenamiento presupuestal.De igual modo sucedió con la imposición detributos, las asignaciones de gasto público yel establecimiento de compromisos de deu-da. La Constitución de 1967 extiende estapauta institucional, mediante un refuerzo con-siderable de las competencias del Ejecutivo,ya sea en la conducción gubernamental (crea-ción de la Oficina de Planeamiento y Presu-puesto y del Banco Central), como en elreforzamiento de su capacidad de agenda le-gislativa (posibilidad de enviar proyectos deley de «urgente consideración» y abreviaciónde los tiempos para el tratamiento de los pre-supuestos). La reforma constitucional de 1996volvió a retocar –aunque en términos mode-rados– algunas normas que regulan el levan-tamiento de los vetos y el trámite de urgenteconsideración de los proyectos de ley del Eje-cutivo.

La fase de transición que estamos viviendo enlas últimas décadas, profundiza las tendenciasindicadas. La reforma del Estado y la discipli-na fiscal, los principios en materia de presu-puesto y de equilibrio económico, la redefinicióndel balance entre lo público y lo privado, juntocon los avances de la lógica de mercado, fue-ron fenómenos que en los 90 exigieron otraslíneas de conducta en la política económica ylas políticas sociales, en el manejo de recur-sos y de gastos, así como en la producción debienes y servicios públicos. Con ello se modifi-caron las formas de la política, el ejercicio po-lítico de los partidos y los patrones de legiti-mación. Este camino, que reforzó las estruc-turas ejecutivas y agudizó la centralización delos procesos de decisión, generó una concen-tración de autoridad, que terminó benefician-do a los ministerios más estratégicos y al cen-tro presidencial.

La transición postliberal que hoy vivimos, des-de un balance más crítico sobre las reformasde los 90 y la legitimación de la demanda denuevas políticas que vengan a superar losmodelos agotados del llamado «Consenso deWashington», sin que ello implique el retornoa prácticas irresponsables y a orientacionesrestauradoras que nada tienen que ver con lasexigencias de los nuevos contextos, están exi-giendo un nuevo papel de los Parlamentos. Deeste conjunto de factores y de las modificacio-nes en la normativa constitucional surge, portanto, un nuevo cuadro de condiciones para eltrabajo parlamentario. Surgen exigencias re-novadas para la gestión del Poder Legislativo,particularmente en lo referente a los procesoslegislativos y a la organización del trabajo, losflujos de información y el asesoramiento, lacapacidad colectiva de las Cámaras y el des-empeño de los representantes partidarios y susbancadas.

El Parlamento y el Gobiernopor legislación

Las tendencias reseñadas han determinadocambios en la modalidad de gestión de las com-petencias parlamentarias. El Parlamento post–1985 no es el Parlamento de los años cuaren-ta y cincuenta, como tampoco lo es el PoderEjecutivo. Los cambios de contexto más recien-te, como hemos señalado, también se hacennotar en sus nuevas exigencias. Las respon-sabilidades y el potencial institucional han idovariando. Sin embargo, no debe dejar de re-conocerse que a pesar de los cambios regis-trados, el Parlamento sigue siendo un órganoinstitucional decisivo en lo referido a la pro-ducción legislativa y el desarrollo de otras fun-ciones como la representación de la ciudada-nía, la expresión de la diversidad de puntos devista, el control de la gestión ejecutiva, el asien-to de los partidos, la configuración de alianzasy compromisos, así como el desarrollo de losejercicios de oposición.

En Uruguay, entonces, la asimetría institucionalentre Ejecutivo y Legislativo es atenuada par-cialmente a consecuencia de factores institu-

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cionales y fundamentalmente por las caracte-rísticas de su sistema de partidos. Uruguaycuenta con un régimen presidencial con unaseparación de poderes efectiva, que mantienemejor que otros un relativo equilibrio entre lospoderes, y le sigue reservando al Parlamentoun sitial relevante como cuerpo de represen-tación, órgano de control político y copartícipeen los procesos de gobierno.

Una minuciosa normativa constitucional acotala autonomía de la presidencia poniendo lími-tes a los embates unilaterales que los titularesdel Ejecutivo suelen tener. Las Cámaras tie-nen intervención preceptiva en múltiples actosde naturaleza administrativa, venias de autori-zación y designaciones de funcionarios de je-rarquía (civiles y militares, diplomáticos y ma-gistrados judiciales). El dominio de reserva dela ley es muy amplio y a diferencia de lo queocurre en otros países, el Ejecutivo no tienefacultades para legislar ad referéndum en esoscampos, por la vía de decretos excepcionales(provisorios o de urgencia).

En lo que respecta a la función propiamentelegislativa, el Parlamento uruguayo ha vistodisminuida su capacidad de iniciativa, merceda la tendencia que hemos reseñado en el apar-tado anterior. No obstante, las Cámaras pre-servan todavía un margen de acción conside-rable, particularmente para obrar en forma«reactiva» ante los proyectos presentados porel Poder Ejecutivo y generar innovaciones querepercuten en los productos legislativos final-mente sancionados.

Este esquema presidencialista moderado hasido aplicado a partir de la dinámica que impo-ne el sistema de partidos. Así ha ocurrido du-rante el largo período de predominio de lospartidos tradicionales y así parece desarrollarsetambién a partir del inicio de la «era» multipar-tidista abierta en 1971 con la aparición delFrente Amplio.

Las dos grandes colectividades históricas –queconformaron uno de los sistemas bipartidistasmás antiguos del mundo– fueron los framersque elaboraron la compleja geometría de «fre-nos y contrapesos» del diseño constitucionaluruguayo. Esto dio paso a una práctica siste-mática en los cursos de gobierno –respaldadaen una cultura política bien arraigada– que re-vivió plenamente con la vuelta a la democra-cia en 1985.

A diferencia de lo que ocurre en países conmayor concentración de las decisiones enmanos del Ejecutivo o de aquellos en que losPresidentes gobiernan «por decreto», Uruguaysigue siendo un caso ejemplar de lo que Sartoridenomina «gobierno por legislación», con unapauta que se aplica de manera muy particulara las iniciativas de reforma.

Aun dentro de la asimetría destacada, nues-tras Cámaras continúan siendo una arena or-gánica de discusión y resolución de las gran-des cuestiones nacionales. Si bien las relacio-nes de partido se despliegan a veces por con-ductos paralelos –donde los dirigentes máxi-mos se ubican por lo general fuera del Parla-mento–, los recintos parlamentarios alberganuna buena parte de los intercambios políticosy de las decisiones estratégicas.

El Parlamentoy el «costo»de la democracia9

La financiación de la política y de sus organi-zaciones emblemáticas –como el Parlamentoy los partidos políticos– es un tema íntimamen-te vinculado con la calidad de la democracia.La experiencia histórica enseña que la cons-trucción de las sociedades democráticas se en-cuentra relacionada en forma estrecha con eldesarrollo de los partidos políticos y de las ins-tituciones representativas.

9 Cfr. Gerardo Caetano et alli, «Dinero y política. El Financiamiento de los partidos en la democracia», Montevideo,Ediciones de la Banda Oriental, Goethe Institut, UPD–OEA, ICP–UDELAR, 2002.

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La democracia, entendida como poliarquía,requiere no sólo de la libertad para votar y com-petir por los cargos de gobierno, sino tambiénde la expresión y publicación de las opinionesdisidentes, de la libertad de formar organiza-ciones e incorporarse a ellas y del acceso afuentes alternativas de información. En otraspalabras, la democracia moderna no sólo exi-ge pluralismo político fundado en la compe-tencia electoral, sino también instituciones quegaranticen y contemplen los derechos indivi-duales del ser humano.

Desde esta perspectiva, todo análisis sobre elfinanciamiento de la democracia deberá tomaren cuenta no sólo el problema del costo de lacompetencia electoral, sino también el de laerogación que representa mantener vigenteslos derechos políticos y las libertades civiles.De poco sirve contar con un sistema definanciamiento electoral eficiente, si al mismotiempo no se consigue el desarrollo de organi-zaciones políticas que expresen la diferenciasocial o el funcionamiento de fuentes alterna-tivas de información, que alienten el debate eincluyan todas las opiniones de una sociedad.De poco sirve contar con Ejecutivos bien dota-dos técnicamente para la elaboración de polí-ticas públicas, si no se cuenta con organismosque controlen y, en cierta forma, eviten los ex-cesos de la creciente discrecionalidad de losgestores públicos.

Parece claro entonces, que la toma de deci-siones colectivas en una sociedad insume cos-tos de funcionamiento inevitables. El gastoderivado de las tareas de gobierno y el de laorganización de las elecciones son claros ejem-plos de ese tipo de costos. Aunque no tan re-conocido o explícito como los anteriores, elcosto de la representación política –aquella quepermite a los ciudadanos expresar sus opinio-nes– es también parte importante del costo dela democracia. En general, no se discute queel gasto originado por las tareas de gobiernosea cubierto con fondos públicos. Parece lógi-co concebir que los sueldos y retribuciones delos gobernantes y administradores sean cubier-tos por el erario público. Sin embargo, no siem-pre existe consenso respecto a cuánto y cómo

se debe gastar. En Uruguay, durante los últi-mos años han surgido propuestas políticas ycampañas públicas que exigen la reducción delgasto de organismos emblemáticos de la de-mocracia, en particular referidas al Parlamen-to. Los salarios de los legisladores y las parti-das especiales que reciben para gastos desecretaría e información, suelen ser los blan-cos preferidos por estos «cruzados» del com-bate al gasto público excesivo.

Los estudios académicos sobre el financia-miento de la democracia se concentran en ge-neral sobre las finanzas de los partidos políti-cos y los costos de las campañas electorales.Esta literatura se ha puesto en boga en el con-tinente durante los últimos tiempos, particular-mente, a partir de la caída de algunos presi-dentes que financiaron sus campañas electo-rales con dinero de dudosa procedencia. Estosestudios son normalmente de carácter descrip-tivo y en pocas ocasiones avanzan en las con-secuencias que los distintos sistemas definanciamiento generan sobre los procesos po-líticos y las conductas de los gobernantes.

Otra perspectiva académica, ampliamente di-fundida, es la que estudia la forma en que elEstado gasta sus dineros. Aquí lo que interesaes el volumen del gasto, su evolución y los cri-terios de distribución entre las diferentes insti-tuciones de gobierno. Los presupuestos esta-tales suelen ser desagregados de acuerdo acriterios aceptados por la comunidad acadé-mica: a) gasto público financiero (Banco Cen-tral y entidades financieras del Estado) y b)gasto público no financiero (entidades de go-bierno a nivel nacional y local). A su vez, elgasto no financiero suele dividirse en: c) gastopúblico social (Ministerios de Educación, Sa-lud, Trabajo y Seguridad Social, y Vivienda), yd) gasto público no social (Presidencia, Minis-terio de Defensa, Interior, Relaciones Exterio-res, Poder Judicial, Poder Legislativo, etc.).Otros criterios de clasificación del gasto delEstado responden a la necesidad del análisismicro de ciertas instituciones, donde se consi-dera el peso relativo de elementos más desta-cados de su estructura: gasto en salarios, gastoen funcionamiento, gasto en inversiones, etc.

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Como podrá observarse, no existe en los estu-dios académicos ni de consultoría un marco con-ceptual que establezca distinciones sobre el gas-to que una sociedad realiza en las institucionesque caracterizan al sistema democrático.

En un estudio que realizáramos para el Parla-mento uruguayo junto con Daniel Buquet, Da-niel Chasquetti y Rafael Piñeyro, centrado enla consideración de la evolución del costopresupuestal del Poder Legislativo, su compa-ración con los fondos destinados a otros Po-deres del Estado y su comparación con loscostos de otros Parlamentos del mundo, he-mos acumulado evidencia que nos permiteubicar el gasto de nuestros Poder Legislativoen el contexto internacional. En definitiva, he-mos podido comprobar que el gasto que reali-za Uruguay en su Poder Legislativo es mode-rado en términos comparados cuando se con-

sideran los montos absolutos, aunque resultaelevado si se lo relaciona con las variablessocioeconómicas más relevantes. Sin embar-go, los altos guarismos comparativos que pre-senta Uruguay en este terreno (1,42% del Pre-supuesto Nacional, 0,38% del PIB y casi 14dólares por habitante por año), los mismosestán asociados a un problema de economíade escala como en tantos otros ámbitos (com-bustibles por ejemplo), con el agravante en estecaso de que se trata de una actividad impres-cindible en términos de democracia y sobera-nía. Los indicadores mencionados parecen di-fíciles de reducir dada la escala socioeconómicanacional y seguramente el único camino quepodría permitir una disminución del pesopresupuestal del Poder Legislativo en la eco-nomía nacional se vincula sobre todo al creci-miento de esta última más que a la reduccióndel primero.10

10 Cfr. Gerardo Caetano, Daniel Buquet, Daniel Chasquetti y Rafael Piñeyro, «El presupuesto del Poder Legislativo», Monte-video, 2004 (trabajo realizado para el Programa de Fortalecimiento del Poder Legislativo uruguayo de la Unión Europea,actualmente en prensa).

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Ya pasaron en verdad los tiempos en que laTécnica Legislativa era sinónimo de una codifi-cación de reglas para una mejor redacción delas leyes. Sin abandonar ese cometido, los nue-vos enfoques han ampliado sus alcances, in-corporando la necesidad de poner a disposi-ción del legislador y de los funcionarios parla-mentarios otro tipo de destrezas y conocimien-tos: teorías de la negociación, pautas y proce-dimientos para ajustar la legislación a las de-mandas concretas de la sociedad, formas re-novadas de acceso a la información, estrate-gias de comunicación y explicación de lo que laley efectivamente dispone, vías de seguimientoen la etapa posparlamentaria de la norma, en-tre otras. Este nuevo concepto más integral de

lo que entendemos por Técnica Legislativa re-quiere un soporte multidisciplinario, en la quelos aportes del Derecho deben enriquecerse concontribuciones provenientes de otras cienciassociales, en especial de la Ciencia Política. Yano se trata de la consideración restrictiva (aun-que siempre importante) del mejoramiento dela calidad formal de la ley, sino que ahora unénfasis similar se focaliza en la elaboración depautas para contribuir a un proceso consisten-te de construcción política de la norma.

Todo esto supone una transformación impor-tante en la consideración de la relación entrepolíticos y técnicos, entre los legisladores y susasesores, que poco a poco también está

IV. Nuevos enfoquesen técnica legislativa11

11 El texto que sigue fue realizado por el suscrito para una publicación colectiva realizada en colaboración con Beatriz Grossoy con Oscar Sarlo titulada «Aspectos generales de Técnica Legislativa en Argentina y Uruguay», texto que serápublicado próximamente en España en un Manual Internacional sobre el tema.

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impactando el trabajo parlamentario en la re-gión. En los nuevos contextos se redimen-sionan los desafíos de viejos problemas: cómoseparar los campos de la técnica de los de lapolítica, los asesores de los decisores, asegu-rando siempre la subordinación de los prime-ros a los segundos; cómo hacer que los parti-dos estimulen en sus filas la incorporación deintelectuales capaces, como soporte impres-cindible de una mejor calificación de las deci-siones; cómo evitar en este juego la tentación–tan presente en los últimos tiempos– de una«sobredeterminación» del rol de los economis-tas; cómo reformular las vías institucionales dela «accountability» en tiempos en que a medi-da que crece el conocimiento, se «adelgaza»la legitimidad y los alcances mismos de la po-lítica; etc.

Para evitar deslizamientos hacia la tecnocracia,para contrarrestar el debilitamiento de la políti-ca que proviene de una preeminencia más omenos visible de los criterios técnico–científi-cos sobre los principios de la legitimidad políti-ca, es necesario que los dirigentes políticos su-peren recelos e inserten su actividad institu-cional en relación a modalidades complejas ymúltiples de asesoramiento. En este sentido,cada vez se vuelve más consensuada la fórmu-la que combina diversas modalidades de ase-soramiento por ejemplo en el funcionamientode los Parlamentos: se trata de caminar en ladirección de un sistema que combine asesora-miento institucional con partidario, de nivel in-terno y también externo, de carácter permanen-te y también ocasional. Solo desde criterios flexi-bles de articulación de estos tipos diversos deasesoramiento se pueden atender ciertaspremisas cuyo reconocimiento y aplicación sonbásicos para una buena acción política: el ase-sor no toma decisiones ni tiene legitimidad de-mocrática para hacerlo, el político y en este casoel legislador electo sí; el asesor no enfrenta losrequerimientos de la opinión pública, el políticoestá siempre tensionado por los desafíos deofrecer persuasividad frente a ella; los aportesdel asesor institucional no son partidarios perotampoco neutrales, al tiempo que un asesor departido no debe incurrir en la tentación delseguidismo o la complacencia.

En la vida política cotidiana, en especial en loque hace a la actividad del Parlamento, cadavez con más frecuencia aparecen ciertos pro-blemas que terminan por debilitar la construc-ción política de las decisiones y de las leyes:se cae en perfiles de opacidad y oscuridad enlas normas aprobadas, lo que genera confu-sión en la ciudadanía y problemas severos deaplicabilidad en el ámbito judicial; se legisla enexceso, generando un agobio disciplinador quelejos de ordenar las relaciones sociales termi-na creando inseguridad jurídica por superpo-siciones y fronteras imprecisas entre las nor-mas; se cae en la aprobación de leyes con pre-tensiones demasiado generalistas, lo que de-bilita su efectividad y las distancia de socieda-des cada vez más fragmentadas y particula-ristas; no se ha avanzado lo suficiente en loscomplejos procesos de internalización de nor-mas provenientes de Tratados o Convencio-nes Internacionales o de acuerdos en el mar-co de procesos de integración regional, lo quegenera contenciosos y niveles elevados de in-seguridad jurídica.

Los nuevos rumbos de la Técnica Legislativabuscan precisamente aportar pautas, orienta-ciones y procedimientos precisos para conso-lidar en sus dimensiones jurídica y política enprimer lugar al trámite legislativo y en segun-do lugar a la ley finalmente aprobada. Existeen principio lo que podríamos calificar como«régimen jurídico–normativo de la Técnica Le-gislativa». Dentro del mismo aparecen: la po-testad legislativa (la competencia para produ-cir disposiciones jurídicas con valor y fuerzade ley); las directrices estatales (disposicionesde alcance regulatorio que pueden figurar enla Constitución, en leyes especiales, en regla-mentos internos de cada cámara, en manua-les especialmente elaborados en tal sentido);principios inspiradores (premisas más o me-nos clásicas de la legislación como mandatogeneral a ser cumplidos por los particulares);ámbitos de aplicación (nacionales, regionaleso municipales). No en todos los casos los cuer-pos de Derecho nacional definen o incorporande manera precisa este tipo de disposiciones.De todos modos, aun en los casos de vacíonormativo sobre el particular, resulta impres-

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cindible consensuar acuerdos de proyecciónregulatoria.

Por su parte, los procesos de elaboración dela ley reconocen las distintas etapas clásicasen su trayectoria: fase inicial de preparación ypresentación de proyectos y proposiciones deley (la que está condicionada por las prescrip-ciones constitucionales en materia de la titula-ridad de la iniciativa legislativa, que puede sersegún los casos exclusiva o compartida, ema-nada del Ejecutivo o Legislativo o provenientede la adhesión de una franja del cuerpo elec-toral en los casos de habilitación de la iniciati-va popular); fase parlamentaria de tramitacióny aprobación de la ley (referida a tópicos comolas distintos modalidades de trámite, las for-mas de la deliberación en comisiones y plena-rios, la consideración en determinadas circuns-tancias de la exigencia de procedimientos es-peciales, formas de sanción y promulgación,previsión de vetos totales o parciales por par-te del Ejecutivo y nueva deliberación, etc.); fi-nalmente, la fase posparlamentaria de segui-miento y control.

En lo que refiere a la forma y estructura de lasleyes, un encuadre clásico del tema permite elseñalamiento siguiente: parte no dispositiva (in-formaciones iniciales, parte expositiva, preám-bulo si correspondiera, disposiciones directivas);parte dispositiva de la ley (con sus distintosformatos de división, ordenamiento y titulacióndel articulado); parte final y anexos (que puederecoger disposiciones transitorias, sobre apli-cación y armonización, derogatorias, sobrecondicionamientos de la entrada en vigencia).Por último, el proceso de entrada en vigor de laley aprobada en el Parlamento refiere a temascomo los de las modalidades de la sanción,promulgación y publicación de la norma.

La nueva Técnica Legislativa, como ha sidodicho, busca enfatizar sus aportes en la ideade que todo acto legislativo (sea una ley o no)

debe estar precedido de procesos muy afina-dos de negociación y construcción políticas. Ellosupone que el Parlamento debe ser un terre-no institucional propicio para la deliberaciónrespetuosa y tolerante entre los distintos parti-dos, debe estimular procesos de negociaciónque susciten reelaboraciones de las iniciativaspresentadas, debe establecer puentes de vín-culo permanente entre los legisladores y losactores y grupos de interés de la sociedad ci-vil. La fragmentación de las sociedades con-temporáneas lleva incluso a que el Parlamen-to busque contactos no sólo con los actoresorganizados, sino también con esas ampliasfranjas de la población cuya mayor margina-lidad procede precisamente de su ausencia deorganización.

El «giro de época» y la «metamorfosisde la representación»12

Vivimos un verdadero «giro de época» y las for-mas de hacer política en nuestros países nohan dejado de ser afectadas de manera radi-cal. Por cierto que se trata de un fenómeno pro-pio de la globalización y sus múltiples transfor-maciones, que no ha dejado región ni latituddel planeta ajena a la profundidad de los cam-bios en curso. Pero precisamente el primer con-cepto que debería ponerse en discusión es elde globalización. Se trata de un concepto queya se ha incorporado, a menudo de modoacrítico y perezoso a mi juicio, a nuestros dis-cursos y retóricas cotidianas y que con frecuen-cia es utilizado de modo algo equívoco o res-trictivo. A ese respecto y a los efectos de califi-car la mirada, sería incorporar la visión de algu-nos autores latinoamericanos que han estudia-do especialmente este tema y que desde dis-tintas perspectivas nos proponen ejes de dis-cusión y problematización en torno a esta cate-goría tan a la moda hoy. Por ejemplo RenatoOrtiz, un estudioso brasileño sobre estos temas,plantea en muchos de sus trabajos la necesa-

12 Para un desarrollo más extenso y particularizado de esta temática, cfr. Gerardo Caetano, «Distancias críticas entreciudadanía e instituciones. Desafíos y transformaciones en las democracias de la América Latina Contemporánea.»Buenos Aires, CLACSO. (en prensa)

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ria distinción entre la mundialización de la cul-tura y la globalización de la economía, al tiem-po que refiere en su concepción de «moderni-dad–mundo» una advertencia importante: estemundo de la globalización en donde explota lareivindicación de lo diverso, muchas veces noes un mundo plural, con todo lo que esto impli-ca, sino que es un mundo diverso, con identi-dades fuertemente asimétricas. En tal senti-do, la exigencia de discernir y no confundir di-versidad con pluralismo supone una primerapista interesante, en especial para el tema cen-tral que nos ocupa.13

Martin Hopenhaym, por su parte, sociólogochileno que ha transitado de modo renovadorlas intersecciones entre cultura, política y de-sarrollo, registra en muchos de sus últimos tra-bajos una multiplicidad de miradas posiblessobre el concepto de globalización. En esa di-rección, reseña distintas perspectivas: una«mirada crítica» que tiende a postular que laglobalización destruye la integración social yregional; una «mirada apocalíptica», desde laque se observa la globalización como un «bigbang de imágenes», con un mundo que se con-trae y en el que «lo virtual explota»; una «mi-rada posmoderna», desde la que se recono-cería el surgimiento de un «mercado de imá-genes» y de un nuevo «modelo de softwarecultural» que modifica en forma radical la vidacotidiana; una «mirada tribalista», con un fuertecontexto de exclusión en el marco de identida-des frágiles, fugaces y móviles, un «nuevopanteísmo moderno sin dioses pero con milenergías»; una «mirada culturalista», desde laque se celebraría –muchas veces con inge-nuidad– un encuentro con el otro, con la inter-sección que se vuelve accesible de miríadasde culturas dispersas; y finalmente, otra mira-da que podría sintetizarse en la visión de un«atrincheramiento reactivo», simulacro impo-

sible pero que se vuelve atractivo para muchos.La tentación que suponen estas miradas tam-poco ayudan a calificar los cambios políticosen curso, en especial si cultivamos en exclusi-va una de ellas.14

Néstor García Canclini, sociólogo y antropólogode la cultura, cuyos textos de las últimas déca-das han removido tanto la reflexión sobre es-tos asuntos, en algunos de sus últimos traba-jos cuestiona la equivalencia entre globalizacióny homogeneización. Advierte sin embargo queciertas visiones ingenuas en torno al renova-do multiculturalismo devienen a menudo en co-honestar nuevas «máquinas estratificantes»,al punto que previene con igual fuerza sobrelos efectos de lo que llama una «homogenei-zación recesiva», que en América Latina pro-movería el intercambio cultural en el precisomomento en que los latinoamericanos produ-cimos menos bienes culturales. Desde una in-vitación a pensar de modo diferente el desafíoplanteado, García Canclini nos previene acer-ca de ciertos cursos peligrosos: «atrincherar-se en el fundamentalismo», limitarnos a «ex-portar el melodrama», aceptar la «hibridacióntranquilizadora» de «insertarse en la culturaecualizada y resistir un poco». Este mismo au-tor, en uno de sus textos más celebrados,«Consumidores y ciudadanos. Conflictosmulticulturales de la globalización», advierteademás sobre una relación fuerte entre «re-pliegue hogareño» y «el descenso de formaspúblicas de ciudadanía», dos fenómenos porcierto característicos de estos tiempos deglobalización.15

Podrían agregarse otros autores y perspecti-vas analíticas pero ello no haría otra cosa queconfirmar y profundizar la premisa inicial quesuponía la necesidad de una visión renovaday más crítica en torno a la globalización como

13 Cfr. Renato Ortiz, «Otro territorio. Ensayos sobre el mundo contemporáneo». Buenos Aires, Universidad Nacional deQuilmas, 1996.

14 Cfr.»Martín Hopenhaym, «Ni apocalípticos ni integrados. Aventuras de la modernidad en América Latina». Santiago deChile, Fondo de Cultura Económica, 1994.

15 Además del texto ya citado, ver del mismo autor su obra ya clásica. Culturas híbridas. Estrategias para entrar y salir dela modernidad». Buenos Aires, Sudamericana, 1992.

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fenómeno histórico y a sus múltiples impactosculturales. Reseñemos algunos de ellos comosimples titulares de fenómenos que afectanprofundamente el quehacer político, en espe-cial el ejercicio de la ciudadanía y las formasde la representación política en la actualidad:la revolución mundial de las comunicaciones yde las tecnologías de la información; la emer-gencia consiguiente de un nuevo paradigmatecnoeconómico, con consecuencias impactan-tes en el plano de la organización social (des-aparición de la clase obrera tradicional, creci-miento exponencial del sector servicios, dis-minución fuerte de la población que trabaja enagricultura, reformulación radical de los ma-pas de empresas y mercados; etc.); emergen-cia de un nuevo tipo de «sociedad red» (comoseñala, entre otros, Manuel Castells), con fór-mulas alternativas vínculos y diferenciación;modificaciones en el campo de lo que conce-bimos como acción social o iniciativas públi-cas, muy unidas con la emergencia de nuevasfronteras entre lo público y lo privado; fuertesmodificaciones en el plano de la llamada «nue-va subjetividad» y en el plano de la vida coti-diana, con procesos de la envergadura de unaresignificación profunda de la definición delgénero, una reestructuración radical de la fa-milia, una relación completamente con el lu-gar del trabajo en el nuevo capitalismo; el «re-torno de Dios» (o la «revancha de Dios», comodice más explícitamente el siempre polémicoSamuel Huntington), impregnando las áreasmás diversas de la vida personal u colectiva;entre otros muchos fenómenos que podríancitarse.

Todos estos fenómenos y procesos por ciertotienen un fuerte impacto en torno a las formasde concebirse y practicarse la vida política. Eneste marco, si hay un fenómeno resaltabledentro de un cuadro de cambios amplios es elque ha dado en llamarse por algunos autorescomo Manin y otros el de la «metamorfosis dela representación». Aquellos principios funda-cionales del concepto (elegibilidad de los go-bernantes por los gobernantes, mantenimien-to de márgenes de maniobra entre el repre-sentante en relación al representado, el espa-cio central de la deliberación como central en

la construcción de las decisiones colectivas,etc.) no es que desaparezcan pero debenresignificar muchos de sus contenidos y pro-cedimientos ante transformaciones emergen-tes y vertiginosas (como el de la erosión de lasesferas públicas tradicionales, la pluralizacióny complejización de las formas de acción ciu-dadana, el surgimiento de conceptos como losde «ciudadanía facultativa» o «secundaria»,entre tantos otros, las dificultades tan crecien-tes como visibles para representar el conflictoy los actores propios de las nuevas socieda-des («grupos intensos», los «no organizados»,las generaciones distanciadas por intervalospsicológicos inéditos, etc.). Esta «metamorfo-sis de la representación» altera sin duda mu-chos de los cimientos de la vida democrática yde sus instituciones, provoca el territorio abo-nado para los llamados «procesos de reacciónantipolítica» y el distanciamiento crítico de losciudadanos frente a instituciones claves parala representación como son los partidos políti-cos o el Parlamento.

En esta misma dirección, en el plano más teó-rico correspondería revisar nuestras catego-rías en torno al papel de la política democráti-ca y de sus instituciones en relación a los nue-vos desafíos de la construcción de nueva ciu-dadanía, la resignificación efectiva de vías idó-neas de representación política, la consolida-ción de integración social y el sustento del de-sarrollo. Todo este ambicioso programa teóri-co, por ejemplo, nos refiere a repensar el tópi-co de las identidades sociales y políticas lejosde cualquier esencialismo pero también ha-ciéndonos cargo de las profundas transforma-ciones ocurridas en los últimos años y que tam-poco estaban en la agenda de las visionesconstructivistas más modernas. El espacio dis-ponible no nos permite más que reseñar algu-nos titulares o temas relacionados con estamateria. Emergen nuevas formas de identifi-cación social y política mucho más efímeras,más intercambiables, más móviles y hechas ala medida («pret a porter»), hasta «lights». Va-rían también nuestras prácticas y nociones deespacio público, en relación además con mu-taciones muy radicales de nuestra vida coti-diana. Por ejemplo, vivimos una reformulación

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muy radical de nuestra relación con el tiempo,esa coexistencia difícil de «múltiples relojes» quees un hecho cultural fortísimo (con consecuen-cias políticas de gran relevancia que a menudopasan desapercibidas) y que afecta las fronte-ras de inclusión y exclusión en nuestras socie-dades, con sus múltiples ritmos. Y además vivi-mos sociedades en donde ha cambiado la va-loración social del tiempo: antes, quien estabadel lado de los incluidos tenía todo el tiempopara perder, buscaba el ocio; hoy, quien estádel lado de los incluidos, no tiene un minuto paraperder, y toda la tecnología que compra la orien-ta para sobreactivar su energía. Muy otro es encambio ese tiempo viscoso de los excluidos,para quienes un e–mail, un correo rápido, unteléfono celular son una metáfora perversa. Estanueva «cultura de lo instantáneo», como la hadefinido Michael Ignatieff, propone una tempo-ralidad muy distinta para la integración políticay el desarrollo sociales.

También, como adelantábamos, se haerosionado profundamente la noción de lo pú-blico en el marco de la emergencia y consoli-dación de «sociedades de la desconfianza».Como ha estudiado Norbert Lechner16, se handebilitado los contextos habituales de confian-za lo que promueve un incremento fuerte denuestros miedos. La escuela, la empresa, elbarrio, el partido político, la nación, y tantosotros espacios gregarios que aportaban con-fianza y sentido religante se han erosionado.Esa «fragilidad del nosotros» y su consiguien-te afectación del vínculo social, siguiendo tam-bién a Lechner, provocan un repliegue ciuda-dano a la vida privada y a la familia, con elhogar transformado en una fortaleza sitiada ysobrecargada. La crisis de la familia nuclear,tan visible por ejemplo en un país como el Uru-guay que tiene una de las tasas de divorcialidadmás altas del continente y que ha visto trans-formarse vertiginosamente el panorama de sus«arreglos familiares», no ha sido acompañadapor cambios correspondientes en el diseño delas políticas de ciudadanía y representación,

tampoco por cierto en el plano de las políticassociales o para la familia.

En el marco de estos nuevos contextos, obvia-mente ya no se puede pensar la ciudadanía yla representación política como soportes de laintegración social y el desarrollo desde los vie-jos conceptos que hasta hace poco tiempo nosayudaban a vivir, mucho más ante el reto desociedades en que la «desincorporación» defuertes franjas de la población. Sin retóricas nivisiones ingenuas, se debe asumir conradicalidad este desafío de renovación teóricaporque en caso contrario se corre el riesgo deimpulsar políticas supuestamente igualitariasque lo único que generen sean nuevos circui-tos de exclusión. Nunca como hoy, por ejem-plo, las políticas culturales deben pensarse entanto políticas sociales, al tiempo que tambiénnunca resultó tan necesario el atender debi-damente las bases culturales de cualquier de-sarrollo consistente y sostenido.

Las políticas culturales constituyen una varia-ble del desarrollo en cualquier sociedad. Y esmuy bueno que volvamos a hablar de desa-rrollo en América Latina porque hacía muchotiempo que no hablábamos de ello, parecía quenos había ganado como un miedo por la utili-zación de la palabra. Desde una lectura apre-surada y a menudo intencionada de los fraca-sos de los planteos desarrollistas de los se-senta, el discurso político y fundamentalmen-te el económico habían sido hegemonizadospor los enfoques cortoplacistas, desde la pri-macía de una perspectiva ultraliberal, que su-ponía que el desarrollo era una variable abso-lutamente inescrutable, que no debía pensar-se en el mediano y en el largo plazo. Es buenoque no solamente en economía sino tambiénen cultura y en política volvamos a hablar dedesarrollo, y es mejor aún que volvamos a dis-cutir en nuestras ágoras no sólo acerca de «loposible» (necesariamente móvil, aun en el pla-no de restricciones poderosas como las de hoy)sino también en torno a «lo deseable».

16 Norbert Lechner; «Nuestros miedos» en Estudios Sociales, Nº 15, 1998, pp. 149 a 162.

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Advirtamos también que construir política hoyen el marco de sociedades en donde el Esta-do ya no puede lo que antes podía, implicaevitar atajos perezosos, atajos simplistas. Aquíel tema, el gran tema, vuelve a ser qué Estadoy qué instituciones públicas queremos y nece-sitamos, cómo construir una política que no sea«estadocéntrica», qué modelo de relación en-tre instituciones como el Parlamento y la so-ciedad civil resulta el más fecundo para reno-var las vías de comunicación y representación,cómo se contribuye de la mejor manera a laconstrucción de espacios públicos no estata-les, cómo terminamos con esa estatalizaciónde lo público que tantas veces nos impidió pen-sar de manera más libre la política, sociedad yla cultura.

El Parlamento como instrumentode fiscalización. Su aportepara una mayor transparenciapara las democraciasEn las páginas anteriores se ha hecho hinca-pié en ciertos aspectos que pueden configurarun soporte (no el único pero sí uno indispen-sable) para profundizar la concreción de unmejor aporte de los Congresos para una ma-yor transparencia en la vida cívica y en la tra-mitación de los asuntos públicos en nuestrassociedades. Nuestra convicción apunta, comose ha señalado con insistencia, a la hipótesisgeneral que un fortalecimiento reformista delos Parlamentos contribuiría de manera muyefectiva en esa dirección.

Como se ha visto, la crisis contemporánea enlas instituciones democráticas afecta muy es-pecialmente a los organismos deliberativos ycolegiados, con competencias básicas de re-presentación popular. En el marco de la reno-vada vigencia de tendencias caudillistas ypresidencialistas, la crisis de credibilidad de

nuestros Parlamentos es uno de los símbolosfundamentales del distanciamiento y de la des-confianza crecientes de nuestras ciudadaníasfrente a la política y sus actores. El Parlamen-to es por definición el «hogar institucional» delos Partidos, el símbolo tal vez máximo delquehacer político. Aun admitiendo las profun-das modificaciones en las matrices del queha-cer político, la tensión tradicional entre efica-cia sistémica y grado de representatividad nopuede resolverse consintiendo el menoscabode los Parlamentos, secundarizando el cum-plimiento ajustado de sus funciones clásicasde representación, legislación y fiscalización.En el ejercicio efectivo de este último rol radi-ca una de las claves institucionales de la soli-dez de los sistemas de resguardo de la trans-parencia en el ejercicio de la función públicade nuestras sociedades.

Este fortalecimiento en la reforma de los Par-lamentos contribuirá además a reforzar la de-fensa de la política en la región como caminoválido para reconstruir «capital social», esa redde confiabilidad, asociatividad y valores cívi-cos que cimenta un desarrollo profundo yautosostenido.17 La transparencia y la luchaefectiva contra la corrupción no sólo son fuen-tes de legitimidad; configuran claves indispen-sables para el crecimiento económico y parala integración social. La experiencia de la his-toria reciente del continente es pródiga enfundamentación abundante en este sentido. Yen este desafío, la índole decisiva de la antici-pación y prevención como cualidades distinti-vas de una nueva legitimidad en el ejercicio dela función pública constituyen hoy más quenunca una exigencia primordial. Un Parlamen-to efectivamente reformado y a la altura de lostiempos que corren puede colaborar mucho enesa dirección. Entre otras cosas para recon-firmar en el seno de nuestras sociedades aque-lla vieja convicción cívica de que cuanto másdemocracia, menos corrupción.

17 Para un desarrollo más extenso del concepto de «capital social», ver los trabajos ya clásicos de Robert Putnam o de BernardoKliksberg, entre otros.

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La renovada tramitación legislativade los presupuestos como formaespecífica de «accountability»18

A los efectos de ubicar la acción fiscalizadorade los Parlamentos como uno de los instru-mentos institucionales centrales para el com-bate contra la corrupción y el logro de la ma-yor transparencia se vuelve necesario aunquesea de modo muy breve referir algunas orien-taciones reformistas indispensables para con-solidar y modernizar los desempeños de losLegislativos. Esta es la hipótesis central queguió toda la presente ponencia:

no exhaustivo, cabe mencionar los siguientestópicos:

i. Pertinencia de la conformación (o con-solidación, según corresponda) de ofi-cinas especializadas para el apoyo téc-nico al Parlamento en las materias es-pecíficas del Presupuesto. Entre losinsumos relevantes que estas oficinas pue-den ofrecer a los legisladores deberían fi-gurar: asesoramiento en el análisis y provi-sión de información para la aprobación yseguimiento de la ejecución del Presupues-to; interconexión a nivel de información yanálisis con las dependencias del Poder Eje-cutivo involucradas en el proceso presu-puestario; apoyo específico a las comisio-nes legislativas focalizadas directamente enlas materias presupuestaria y fiscal; servi-cios de información externa en torno a laejecución presupuestal y su corresponden-cia con lo aprobado a nivel legislativo; etc.19

ii. Necesidad de fortalecer y renovar lossistemas de asesoramiento a los legis-ladores en materia presupuestal y fis-cal. Ello supone el establecimiento de nue-vas modalidades de relacionamiento entreasesores y decisores; la recombinación demodalidades articuladoras entre asesora-miento institucional interno y externo, per-manente u ocasional, institucional o parti-dario; la superación y resolución de loshabituales desfasajes entre necesidades ydisponibilidad en el trabajo legislativo so-bre el Presupuesto, en el que a menudosuele demandarse más información queasesoramiento; etc.

iii. Consolidación de formas de capacita-ción permanente a los funcionarios par-lamentarios especializados en las ma-terias antedichas. Ello supone, entre otrascosas, capacitación y actualización en los

18 Cfr. Gerardo Caetano, Romeo Pérez, «Parlamento y Presupuesto … etc. ob. cit.19 A este respecto, podrían citarse como ejemplos diversos de este tipo de oficinas especializadas: el «Centro de Informática

e Processamento de Dados do Senado Federal – PRODASEN», inaugurado en Brasilia en 1972 como soporte de lamodernización de las actividades legislativas y administrativas del Senado Federal del Brasil; y el «Centro de Investigacióndel Congreso Nacional – CICON» de Bolivia, puesto en marcha en 1993 por el Congreso de aquel país con la asistenciatécnica de la Universidad del Estado de New York (SUNY/OIP). Cabe agregar que aunque con formatos diferentes, amboscentros cumplen también otras funciones de apoyo a la gestión parlamentaria.

el fortalecimiento del rol de los Par-lamentos en los sistemas políticosde la región constituye una res-puesta necesaria para una mayoreficacia del combate institucionalcontra los fenómenos de la corrup-ción. Sin embargo, los requerimien-tos contemporáneos para un cum-plimiento cabal de las funciones defiscalización de los Poderes Legis-lativos exigen un proceso de refor-ma integral de su funcionamiento adistintos niveles.

Tomemos en esta dirección y a título de ejem-plo, el espectro de algunas de las reformas quelos Congresos deberían encarar para unamejor tramitación legislativa de los Presupues-tos, aspecto sustantivo de su labor fiscalizadorae instancia estelar en lo que refiere a sus vín-culos con las demandas y objetivos de los ac-tores de la sociedad civil y a su contribuciónpara la trasparencia del manejo de la «cosapública». A ese respecto y a título indicativo y

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siguientes rubros: manejo fluido e indepen-diente de los nuevos sistemas de informá-tica, tanto a nivel parlamentario como deaquellos correspondientes a la rama eje-cutiva; trabajo de análisis fiscal y de fiscali-zación y contralor de los desempeños dela Hacienda Pública; aptitud de interpreta-ción y evaluación autónomas sobre el Pre-supuesto y su ejecución; conocimiento deexperiencias comparadas a nivel de los sis-temas financieros y administrativos de laregión y de sus interrelaciones dentro delos procesos de integración regional actual-mente en curso; etc.

iv. Revisión de los formatos institucionalesen procura de una optimización efecti-va de los desempeños de los PoderesEjecutivos y Legislativos sobre el temaPresupuesto. En esa dirección, antes quenada se imponen la clarificación y síntesisde las normas constitucionales, legales yreglamentarias que regulan el ciclo presu-puestarios, evitando su dispersión e incohe-rencia y facilitando la complementariedadde los distintos niveles de decisión (gobier-no nacional, Parlamento, gobiernos muni-cipales, instancias comunales, etc.). Asimis-mo, cabe indicar aquí también que no siem-pre la eficacia de la acción legislativa en lamateria depende de la acreditación consti-tucional directa de amplias potestades. Enel caso del Paraguay, como vimos, el Con-greso está habilitado constitucionalmenteno sólo para reducir gastos sino parareasignar, aumentar o trasladar montos sin

limitación alguna, salvo el principio legal del«equilibrio presupuestario». En la práctica,esta habilitación tan amplia ha derivado enalzas sistemáticas de los Presupuestosaprobados en el Parlamento, lo que final-mente termina dejando al Poder Ejecutivouna discrecionalidad efectiva en la libera-ción y ejecución concreta de los fondos dis-ponibles. Un claro ejemplo en esta direc-ción estaría dado por el caso paraguayo.

v. Articulación flexible pero efectiva entrelas fases de formulación, ejecución ycontrol presupuestario, a través del de-sarrollo de sistemas integrados de ad-ministración y programación financie-ras, que comuniquen más y mejor a losPoderes Ejecutivo y Legislativo. Esteobjetivo supone, entre otras cosas, la in-troducción de una administración por pro-gramas bien diseñados, abiertos a la revi-sión interactiva del Parlamento; el desarro-llo de sistemas para el seguimiento econó-mico y financiero, con incorporación demecanismos de evaluación de resultadosy de calidad de la gestión; la especificacióny precisión de formas y prácticas de fiscali-zación y control sobre la implementaciónconcreta del Presupuesto, en un sistemaplural en el que el Parlamento juegue unrol no excluyente sino complementario conotras instancias fiscalizadoras; el ordena-miento según grandes políticas de gasto,con marcos plurianauales de proyeccionesde ingresos y gastos, continuados tambiénpor el propio Parlamento.20

20 Para un mayor desarrollo de estos puntos, cfr. Gerardo Caetano, «El rol de fiscalización de los Poderes Legislativos y elproceso presupuestario», en Jorge Riquelme (editor), «Desafíos y oportunidades para la consolidación de institucio-nes, valores y prácticas democráticas en el MERCOSUR». Asunción, UPD–OEA, 2000, pp. 115 a 134; y Gerardo Caetanoy Romeo Pérez (coordinadores), «Parlamento y Presupuesto. La tramitación legislativa del Presupuesto de 1995».Montevideo, CLAEH–UPD–OEA, 1998.

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En lo que refiere más precisamente al temadel logro de la mayor eficacia en el cumplimien-to de las funciones institucionales de fiscaliza-ción de los Parlamentos, hay que partir de lapremisa que para ese objetivo se requiere unLegislativo reformado en su integralidad. Si seobserva la realidad más contemporánea eneste sentido, surge de inmediato, por ejemplo,la constatación de un fuerte desfasaje entrelas habilitaciones fiscalizadoras que los distin-tos ordenamientos jurídicos nacionales abrena los Congresos y la práctica real del funcio-namiento parlamentario en materia de controly vía de accountability. En este marco, resultaevidente que las distintas deficiencias presen-

tadas por los Parlamentos a distintos nivelesafectan sus capacidades de control y fiscaliza-ción, como también sus roles de legislación yrepresentación. Más allá del ejemplo ya referi-do del rol parlamentario en la tramitación delpresupuesto, en la utilización de otros instru-mentos de control y fiscalización con proyec-ciones de accountability institucional (nombra-miento de funcionarios, comisiones investiga-doras, pedidos de informes, interpelaciones,juicios políticos y censura, etc), los legislado-res requieren de la posibilidad de echar manoa capacidades y recursos pleamente eficaces,lo que en la región comporta la reforma inte-gral del funcionamiento parlamentario.

V. La agendamás amplia de una

«segunda generaciónde reformas

parlamentarias»21

21 Este concepto fue ideado por Rubén Perina y Ronny Rodríguez para dar cuenta de las diferencias y especificidades de laagenda más actual de reformas parlamentarias en la región (particularizadas por un énfasis mucho más institucional e integralque las primeras) respecto a las iniciativas más características de finales de los ochenta y comienzos de los noventa.

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Desde esa perspectiva y en una mirada máscomparada y general, podría identificarse unaagenda tentativa de algunos de los principalesasuntos incorporados dentro de los procesoscontemporáneos de modernización parlamen-taria, impulsados en acuerdo con los Congre-sos nacionales y contando con el respaldo mu-chas veces de organismos multilaterales, queimpactan de manera especialmente favorableen la consolidación y profundización de las he-rramientas fiscalizadoras del Poder legislativo.A continuación se ofrecerá una reseña suscintade algunos de esos tópicos reformistas.

1. El primer punto de las agendas reformistasmás actuales en lo que tiene que ver conlos procesos de reforma parlamentaria tie-ne que ver directamente con unareconceptualización de los roles del par-lamentario. Por cierto que ello no suponemodificación alguna respecto a la perma-nencia de sus clásicas tres funciones de le-gislación, representación y fiscalización. Delo que se trata es que ellas han cambiadosus formas, han modificado sus exigencias,se han ido transformando en sus requeri-mientos en relación al cambio de época.Ello vale muy especialmente para el casouruguayo, en el que siguen prevaleciendoparadigmas y ejemplos de cómo debe serun buen legislador que responden más ala nostalgia de grandes legisladores delpasado antes que a las exigencias de cómoactuar frente a las exigencias del presen-te. Demos algunos ejemplos muy notorios:uno de los fundamentos de por qué debencambiar los reglamentos para el funciona-miento de los plenarios es que las largas ypor cierto brillantes oratorias y discursos deotrora no son lo que mejor se correspondeal cumplimiento cabal de las funciones par-lamentarias de hoy. Por su parte, la viejanoción –esta siempre equívoca– de que ellegislador que ostentaba una mayor pro-ductividad legislativa era aquel que presen-taba un mayor número de proyectos o el

que lograba que fueran aprobados unamayoría de los mismos hoy resulta fuerte-mente cuestionada. En los nuevos Manua-les de Técnica Legislativa es muy comúnla inclusión del llamado Cuestionario Ale-mán, que reúne un conjunto de puntos ypreguntas muy atinadas cuya respuesta nosatisfactoria o persuasiva resulta una prue-ba seria respecto a la inconveniencia de lapresentación de dicho proyecto.22 Hoy sedenuncia de modo recurrente los perjuiciosde la llamada inflación legislativa y se cons-truyen metodologías sofisticadas y eminen-temente cualitativas para medir la produc-tividad legislativa de un Parlamento o deun parlamentario.Estas interpelaciones nuevas respecto alrol de legislador del parlamentario tambiénoperan sobre sus funciones como repre-sentante y como agente de fiscalización.Sobre las transformaciones de la relaciónentre el representante y el representado yase han vertido un cúmulo de consideracio-nes más arriba. A ellas habría que agregarun tópico fundamental: el vínculo de losparlamentarios con sus respectivos parti-dos políticos. No hay reforma parlamenta-ria posible sin un involucramiento fuerte ydecidido de los partidos en esa dirección.Es más, un parlamentario que por deter-minadas circunstancias no tenga o pierdael respaldo partidario, sólo excepcional-mente podrá cumplir en forma mínima-mente adecuada sus funciones. Tampocose trata de que el legislador haga segui-dismo con los líderes extraparlamen-tarios que, por lo general en el Uruguay,son los que dirigen las autoridades parti-darias. De lo que se trata es de establecerun relacionamiento razonable, de ida y vuel-ta, en la que el parlamentario no deba ab-dicar de sus roles institucionales para man-tener una relación de lealtad y pertenenciapartidaria.Otro tanto ocurre con el ejercicio de la fun-ción central del parlamentario como agen-

22 Cfr. Hugo Alfonso Muñoz, «Manual Centroamericano de Técnica Legislativa». Costa Rica, Comisión InterparlamentariaCentroamericana de Modernización Legislativa, 2000.

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te de «accountability» institucional. Sobreeste particular, cada vez se impone más lanecesidad de un sabio discernimiento en-tre las habilitaciones del ordenamiento ju-rídico–constitucional y la práctica real delfuncionamiento parlamentario en materiade control y fiscalización. Este configuratambién un punto especialmente sensibleen el Uruguay, en el que las reglas e ins-trumentos de asunción de responsabilida-des y de rendición de cuentas, tanto a ni-vel del Estado como de agentes públicosno estatales o incluso de actores privados,no funcionan como debieran. Ya se ha con-siderado en este texto la significación deun adecuado seguimiento del Presupues-to una vez que este resulta aprobado porel Parlamento. Pero son en verdad múlti-ples los instrumentos de control y fiscaliza-ción de que disponen los parlamentarios:nombramientos de funcionarios; comisio-nes investigadoras; pedidos de informes;interpelaciones; juicio político y censura;entre otros. En el ejercicio de esta impor-tante función vale aquello de que un usorazonable y selectivo siempre es más efi-caz que el abuso en la apelación indiscri-minada de este tipo de recursos. Asimis-mo, para obtener una buena fiscalizaciónsobre todo a nivel del Estado, resulta im-prescindible una auténtica rearticulación enel relacionamiento de los integrantes y au-toridades de los distintos poderes. Porejemplo, en nuestro país cada vez resultamás relevante mejorar los vínculos entrelos parlamentarios y los operadores y agen-tes del Poder Judicial, de modo de evitarproblemas y controversias frecuentes enrelación a la aplicabilidad de las leyes apro-badas. Otro tanto podría señalarse encuanto a los vínculos entre los parlamen-tarios y las fuerzas policiales, a los efectosde enfrentar problemas que requieren –sinmenoscabo alguno de la independencia depoderes– entendimientos y reconocimien-to de las argumentaciones de los otros.

2. Actualmente se discute mucho en torno alos sistemas de representación electo-ral que estimulan vínculos más fuertes y

directos entre representantes y represen-tados. Se trata de una vieja discusión queestá actualizándose y que incorpora el de-bate a propósito de, por ejemplo, la conve-niencia o no de los sistemas de circuns-cripción uninominal, mezclas con sistemasde listas o la pertinencia de las llamadas«listas sábanas», de acuerdo con lógicasmás partidistas. Este ha sido un tema dedebate. En épocas de crisis de la repre-sentación y de discusión del rol de los par-tidos, la institución de la representacióndentro de la institucionalidad democrática–la casa de los partidos, la casa de los po-líticos– debate sobre cuál es el mejor sis-tema electoral para establecer un vínculomás directo entre representantes y repre-sentados.En el Uruguay este fue uno de los temascentrales de la reforma constitucional de1996, centrada fundamentalmente en re-formas de fuerte contenido electoral. Másallá de las amplias modificaciones estable-cidas, en la oportunidad no se rompió conla vieja pauta de la representación propor-cional integral, que, aunque debatida enmás de una oportunidad (en particular des-de las tiendas del P. Colorado), ha perma-necido como uno de los factores que conjusticia Justino Jiménez de Aréchaga incor-poraba en lo que llamaba el «edicto perpe-tuo» de la Constitución. En los últimos tiem-pos ha habido planteos en el sentido dereducir el número de legisladores o de ir aun sistema bilateral, pero la fundamenta-ción de estas propuestas se ha fundadomás en argumentos de reducción del gas-to público (por ejemplo, el llamado «ajustepolítico» que impulsó el herrerismo en añosanteriores) que en fórmulas alternativas deingeniería institucional. Lo que sí parecehaber quedado claro es que las reformasde un sistema electoral (ese conjunto deoportunidades y restricciones que los ac-tores partidarios aprovechan o desaprove-chan en sus competencias cívicas) no ase-guran ni determinan resultados: ni la ley delemas evitó el surgimiento del Frente Am-plio (más bien facilitó su conformación en1971), ni el ballotaje impidió como muchos

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pensaron la victoria en primera vuelta dela izquierda el 31 de octubre de 2004.

3. El segundo tópico que se debate a propó-sito de estos procesos concretos de mo-dernización legislativa, es cómo establecerun mayor acercamiento, una mayorinteracción entre el Parlamento y la so-ciedad civil. Aquí hay una larga serie depropuestas: hay programas de información,de educación, de difusión; hay debates apropósito de cuál es la mejor política decomunicación y de imagen de los Parla-mentos. Hay una necesidad de que el Par-lamento cumpla de una manera distinta suviejo papel de foro específico de grandesdebates ciudadanos pero a la altura y des-de las exigencias de la nueva sociedadmediática.Advirtamos la centralidad de este punto. ElPoder Legislativo es el poder que funcionacon la ventana abierta, por decirlo de algu-na manera efectista. Nosotros no vemos alseñor Ministro cuando está en su Gabine-te, con la puerta cerrada, discutiendo consus asesores o pensando un decreto. Tam-poco observamos el debate de un Tribunalde Justicia cuando se está dirimiento unasentencia. Sin embargo, a menudo vemos,inclusive muchas veces en directo, los de-bates en el Plenario, por ejemplo, de unaley tan compleja, decisiva y «aburrida»como la de Presupuesto. A veces esas se-siones son registradas a las dos de la ma-ñana, cuando obviamente hay parlamen-tarios que no están, otros que tienen sue-ño, otros que escuchan y otros que no. Estollega a una audiencia pública, cada vez mássensible al impacto de la imagen, que ade-más cree que lo más importante en unParlmento es lo que pasa en el plenario yno observa el trabajo de las comisiones (elverdadero «corazón» de todo Legislativo),ni lo que sucede en los corrillos, en dondese llega a acuerdos que muchas veces sonlo más trascendente de la función parla-mentaria y que sólo aparecen mínimamentereflejados en los debates de los plenarios.Algunos Parlamentos, como el chileno, hantomado opciones interesantes. Primero, de-

cidieron informar sobre todo lo que el Par-lamento hace, brindando una visión inte-gral sobre cuál es el producto de la acciónlegislativa. Para eso se pensó en utlizartodos los mecanismos informáticos e inclu-sive audiovisuales, pero en términos de unapolítica de comunicación que no fuera so-lamente de ida sino que tenía que serinteractiva y generar la posibilidad de undiálogo entre el Parlamento y la sociedadcivil. Asimismo, varios Parlamentos en elcontinente tienen canales de televisión,periódicos, semanarios, páginas web, a tra-vés de las cuales, de la forma más dinámi-ca posible, procuran una interacción con laciudadanía.En ese sentido, también el Parlamento uru-guayo ha desarrollado iniciativas novedosas.En la Legislatura anterior se instrumentó elexitoso programa de las «cartas al Parla-mento», que brindaban la posibilidad de unaeducación cívica diferente para los niños.También se ha incorporado la idea del «te-léfono al Parlamento», entre otras. Sin em-bargo, este punto aparece como uno de losmás deficitarios en la acción del Parlamen-to uruguayo en comparación con lo que hanhecho otros Parlamentos de la región y delmundo. Ha faltado una política de comuni-cación institucional efectiva y sistemática,que estuviera por fuera de la polémica delos partidos, que aprovechara de maneraidónea las nuevas técnicas de comunicacióne información, y que hiciera todo esto deuna manera sistemática, coherente y pro-fesional. Además de lo que legítimamentehacen cada uno de los parlamentarios o ban-cadas a favor de su partido o de su sector,hace falta una estrategia comunicacional delParlamento como institución, en la que elLegislativo informe con eficacia sobre todolo que hace y al mismo tiempo establezcacon exigencia modelos de interpelación ydebate de ida y vuelta con la ciudadanía.A pesar de que algo se ha iniciado en estesentido a nivel de la puesta en marcha de«despachos virtuales», de combinacionesingeniosas entre el recurso del e–mail y pro-gramas radiales partidarios, todavía todoresulta muy artesanal y bastante despare-

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jo. Existe una superposición inaceptable anivel de las oficinas de relaciones públicaspertenecientes a cada cámara y a la Comi-sión Administrativa, al igual que lo que su-cede al nivel de las secciones encargadasde la operatividad informática. En este últi-mo caso, las dificultades a menudo nodevienen de falta de recursos sino de faltade respuesta y capacitación por parte delos legisladores y de la ausencia de la vo-luntad política para articular en forma ade-cuada esos servicios dispersos. Tambiénha existido temor en inaugurar o implemen-tar modalidades de comunicación con ac-tores sociales que ya están en marcha enpaíses vecinos, tales como las «audienciaspúblicas» o los «consejos consultivos conla sociedad civil», que funcionan sin me-noscabo alguno de la primacía de la auto-ridad de los legisladores electos por el pue-blo.Existe una vasta batería de iniciativas a de-sarrollar pero hay un tema extraordinaria-mente importante: cuando advertimos elpeso de la imagen pública, por lo generalnegativa, sobre el Parlamento, inmediata-mente lo que hay que evaluar es cómo ésteinforma a la ciudadanía sobre sus activida-des y al mismo tiempo cómo establece undiálogo con esa sociedad civil. Y este esun asunto netamente político, no tecnoló-gico. Como tantas veces se ha dicho, es lapolítica la que moldea el uso de la Interneten una institución pública y no al revés. Aquísin duda el Parlamento uruguayo tienemucho que hacer en el próximo período yun conocimiento afinado de lo que se estáhaciendo al respecto en el mundo y en laregión (no para la copia sino para un apren-dizaje más universal y maduro) ayudaría ymucho.23

4. El tercer tema de los procesos de moder-nización legislativa se orienta al cambio deagenda legislativa. Esto es, ¿de qué dis-cuten hoy los Parlamentos? ¿Cómo se

construye actualmente una agenda legis-lativa? Aquí también hay temas extraordi-nariamente importantes: ¿cómo se incor-poran las dimensiones de supranacio-nalidad? ¿Cómo se realiza la compatibili-zación o armonización de normas? En elmarco de un proceso de integración regio-nal, ¿cómo se incorporan acuerdos que dehecho provocan en los cronogramas par-lamentarios alteraciones importantes res-pecto a los marcos legales nacionales?¿Cómo se introduce la legislación compa-rada? ¿Cómo se incorpora la necesariainternacionalización del debate de los asun-tos más relevantes? ¿Cómo un Parlamen-to puede estar en la atención de los temasde coyuntura pero también ser un foro dedebates estratégicos, para establecer unaagenda de más larga duración, justamen-te en momentos en que el mediano y largoplazo vuelven al centro del debate político,en el que se vuelve a discutir el tema deldesarrollo?Tomemos un ejemplo concreto sobre estepunto de análisis: el tema de la bioéticacomo punto de la agenda legislativa. En laLegislatura pasada, el Parlamento urugua-yo tenía entre ocho o diez proyectos distin-tos que de algún modo rozaban el tema dela bioética. A mi juicio, obró con una gransabiduría, pues en lugar de apurar deci-siones que obviamente involucraban asun-tos morales muy importantes y polémicos,que requerían, no una lógica mayoritaristasino la forja de consensos fuertes, exigen-tes. Optó entonces por la incorporación demultiplicidad de voces y priorizó la tarea deconstituir un ámbito ampliado de debate enel que no solamente participaran los legis-ladores, sino que se incluyó la representa-ción pluralista legítima de otros actoresinvolucrados en el problema planteado.Precisamente, lo que se hizo fue estable-cer un escenario idóneo para una agendaexigente de mediano y largo plazo, incor-porando además la idea de que la bioética

23 Para profundizar en torno al tema del impacto de las tics en las formas del quehacer política, cfr. Gerardo Caetano – RubénPerina, «Informática, Internet y Política”. Montevideo, CLAEH, UPD–OEA, 2002.

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no era un asunto de los otros sino que tam-bién definía el listado de temas que debíaconsiderar y discutir un Parlamento comoel uruguayo.En esta perspectiva, la propia metodologíade construcción de la agenda parlamenta-ria adquiere una importancia capital. Desdeuna lógica que ambiente la participación ylos acuerdos con la oposición, rehuyendolas prácticas mayoritaristas e impositivas,como se hace en otros países de régimenincluso presidencialista, el Poder Ejecutivopuede acordar periódicamente con los je-fes de bancada la agenda parlamentaria, porsupuesto que con las flexibilidades necesa-rias para incorporar temas urgentes queplantea la imprevisión de la coyuntura. Laizquierda uruguaya en más de una oportu-nidad ha incluido entre sus formulacionesprogramáticas la necesidad de una «parla-mentarización» del sistema político. Ahoraque detenta la titularidad del Poder Ejecuti-vo y que además cuenta con mayorías par-lamentarias en ambas cámaras, no deberíacaer en la tentación ejecutivista y muchasveces excluyente en la que cayeron en másde una ocasión los gobiernos predeceso-res, los que sólo en contadas oportunida-des abrieron efectivamente la acción parla-mentaria en la búsqueda genuina de acuer-dos. Por cierto que esto no niega que tam-bién en ocasiones fue la izquierda la que seautoexcluyó de la posibilidad de acuerdosen el Parlamento acerca de temas funda-mentales. Una parlamentariazación del sis-tema político hoy no necesariamente debepasar por un cambio de régimen, desde laclásica confrontación entre parlamentaris-mo vs. presidencialismo. Por otras víasmenos dilemáticas y prácticas, se puedenimpulsar lógicas que rearticulen una rela-ción más fluida entre los poderes Ejecutivoy Legislativo, de institución a institución y nosólo de partido a partido. La conformaciónconjunta de una agenda común es una fór-mula pero por supuesto existen otras mu-chas. De lograr algo similar, la próxima Le-gislatura inauguraría fórmulas inéditas dereracionamiento entre los poderes, al tiem-po que cumpliría de la mejor manera uno

de los requerimientos de la asignatura pen-diente de la coparticipación de todos lospartidos en el manejo de la cosa pública.

5. El cuarto punto de la agenda en estos pro-yectos de modernización legislativa apuntaa todo el debate a propósito de los nuevossistemas de información y su mejor usopara la función parlamentaria. Hoy cuan-do hablamos de poder en la sociedad de lainformación, nos referimos prioritariamenteal conocimiento y no caben dudas de que siqueremos un equilibrio de poderes tenemosque superar toda asimetría posible en laproducción de información. No puede serque los Congresos no tengan canales pro-pios de producción y de crítica de informa-ción. No puede ser, por ejemplo, que desa-rrollen su labor de fiscalización al Poder Eje-cutivo solamente con los datos que éste lebrinda. El Parlamento tiene que tener capa-cidad de crítica de la información externa,al tiempo de disponer mecanismos idóneospara producir información independiente yhacerla circular por todas las redes de lasociedad civil.Congresos modernizados como el norte-americano, pero también de la región,como el brasileño, tienen excelentes me-canismos de producción de información, locual no significa generar un poder paraleloa la Administración, ni competir o desbor-dar principios de jurisdicción institucional.Por el contrario, implica restablecer un equi-librio lógico de poderes que hoy supone unaconfrontación importante a nivel de la in-formación. Tenemos el ejemplo de los mo-delos de asesoramiento del Congreso chi-leno, donde tanto la oposición como laConcertación Nacional en el Gobierno enlas últimas décadas han tenido institucio-nes respaldadas, inclusive por el Estado,en las que no sólo hay asesores sino cuer-pos de investigadores que tienen por fun-ción producir información y capacidad crí-tica de información externa.Si hablamos de información, no nos pode-mos referir solamente a aquélla estableci-da en marcos nacionales. Es obvio que te-nemos que hablar de redes que vinculen

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información en la región, en el mundo, enla aldea global. Para legislar en forma ade-cuada hoy resulta indispensable el conoci-miento de legislación comparada sobreasuntos comunes de otros Congresos delmundo.

6. El quinto punto de la agenda reformista delos Parlamentos en América Latina incor-pora un tema que tiene que ver con nue-vos sistemas de asesoramiento, tratan-do de romper esa sinonimia falsa del ase-sor que solamente brinda información. Estotiene que ver, muchas veces, con lo que elasesor brinda pero también con lo que ellegislador demanda. Muchas veces, el le-gislador cree que el mejor asesor es el quele brinda mejor información. Y aquí hay quediscernir muy claramente el rol del asesordel de la comunicación de información. Porsupuesto que el asesor puede ser un vehí-culo de información, pero los nuevos siste-mas de asesoramiento incorporan una re-lación entre decisor y asesor completa-mente distinta, en la cual el asesor cumpleun papel absolutamente relevante, no paradesafiar –en una clave tenocrática– la legi-timidad insustituible e impostergable dellegislador –que es quien decide; el asesornunca decide–, pero sí para nutrir de insu-mos que van más allá de la información,que incorporan dimensión crítica efectivapara que el decisor, es decir, el legislador,pueda optar con pleno conocimiento de lacausa sobre la que está debatiendo.El Parlamento uruguayo sufre un atraso im-portante en su sistema de asesoramiento.A pesar de algunos esfuerzos realizadosen ese sentido en las últimas dos legislatu-ras, con la firma de convenios con distintasuniversidades y con procesos sistemáticosde capacitación del funcionariado más téc-nico, incluso con la formación y jerarqui-zación de una oficina especializada de ase-soramiento (integrada por todos los funcio-narios con profesión o especialización enalguna área del conocimiento), se está to-davía muy lejos de un funcionamiento acep-table. Falta un sistema integrado de ase-soramiento que combine el asesoramiento

partidario con el independiente, el institu-cional (que pertenece a la plantilla de fun-cionarios parlamentarios) con el externo,el permanente con el episódico. Hace faltatambién un vínculo más sustantivo con lasUniversidades, que no sólo consolide lacooperación a nivel de la consultoría, sinoque además incorpore sistemas depasantías de estudiantes avanzados y do-centes, así como la concreción de cursosformales e informales, algunos de nivel deposgrado, para una especialización de ni-vel universitario. Se debe de incorporar enforma sistemática el asesoramiento de ex-celentes legisladores que por una razón uotra quedan fuera del Parlamento y decuyo concurso en términos de experienciay conocimiento práctico no se puede pres-cindir. Se debe continuar y profundizar elrelacionamiento con organizaciones inter-nacionales, a fin de conseguir la interlo-cución de especialistas y de parlamenta-rios de otras latitudes. Hay que rediscutirtambién iniciativas polémicas, que ya hansido planteadas sin obtener consenso perosobre las que hay que volver en la búsque-da de fórmulas adecuadas, que refieren alo que algunos han llamado «Oficinas decontrol de calidad legislativa». Finalmente,hay que insistir y profundizar en la capaci-tación especializada de los funcionarios querespaldan el trabajo de las Comisiones, enespecial algunas claves como la de Hacien-da y Presupuesto (sobre la que se han se-ñalado propuestas concretas en páginasanteriores), en la de Constitución, Legisla-ción y Códigos o en la Sección Nacional dela Comisión Parlamentaria Conjunta delMERCOSUR.

7. El sexto punto señala las nuevas relacio-nes entre legisladores e intelectuales yen parte ya ha sido abordado en ítems an-teriores Aquí hay un tema clave. MuchosParlamentos han incorporado acuerdoscon Universidades. Inclusive, muchos Con-gresos de América Latina han incorporadocuerpos de investigación que consideran alos estudios legislativos y a la materia le-gislativa como objeto de investigación, de

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capacitación permanente, de capacitacióna los funcionarios, pero también a los le-gisladores.No hay ningún oficio que hoy se aprendade una vez y para siempre y mucho menosun oficio tan relevante como el de legisla-dor. Actualmente, en distintos ámbitos sehabla de educación y capacitación perma-nente, y si hay un oficio que requiere unacapacitación permanente, innovadora,cambiante –no sólo cuando cambia la Le-gislatura sino dentro de una misma Legis-latura– es, precisamente, el del legislador.Advirtamos que actualmente el legisladorasume esta demanda de capacitación conotra perspectiva. Antes, en aquella vieja po-lítica de los notables, hablar de que un le-gislador necesitaba capacitación o de undiálogo exigente con la academia, podía serconsiderado un atrevimiento o un deméri-to. Hoy, los legisladores, inmersos en unmundo del conocimiento, en una revolucióncultural, parecen evidenciar otra actitudante la capacitación. Pero, además, co-mienza a avizorarse también otra actituden la academia, en particular en aquellosinvestigadores que se han adentrado en eltema del Parlamento y su funcionamientocomo objeto de estudio y de investigación.También ellos requieren de ese diálogoexigente con los hacedores de la política.Los analistas de la política necesitan esta-blecer un diálogo exigente, hospitalario, quereconozca la diversidad de interlocucionesentre el político, el decisor, el «policy maker»y el académico, aquél para el que la políticaes un objeto de estudio.

8. El séptimo tema de la agenda legislativade modernización es la superación de de-ficiencias organizacionales y técnicas.Esto, que parece lo más sencillo, ha confi-gurado uno de los aspectos más difícilesde cambiar. Si uno recorre, por ejemplo,en clave comparada, los modelos regla-mentarios y organizacionales de los Con-gresos latinoamericanos advertirá grandesasimetrías y encontrará, muchas veces,Congresos que siguen funcionando comohace cien años y que siguen estimulando

e incentivando una retórica que ya no seacompasa con los nuevos tiempos. Prosi-guen incorporando una retórica de viejosateneos que funcionaba y convocaba hacecien años, pero que en nuestra nueva cul-tura de lo instantáneo aleja al ciudadano.No se trata de informatizar completamenteel funcionamiento parlamentario, quitar re-glas sin sustituirlas adecuadamente o rom-per con la ritualidad cívica que tanto tieneque ver con la preservación de las reglasde pluralismo y tolerancia que siempre de-ben caracterizar a un Parlamento.Pero todos estos requerimientos legítimosno deben confundirse con congelar regla-mentos y procedimientos caducos ni seguiral pie de la letra reglamentaciones que tie-nen muchas décadas y que hoy no pue-den generar sintonías ni con los represen-tados ni entre los representantes. Hoy sepuede reconvertir la lógica del respeto, lalógica pluralista, absolutamente caracterís-tica de un recinto parlamentario con mo-delos organizacionales más ágiles, con re-glamentaciones que permitan un diálogo enel que el ciudadano pueda reconocerse einvolucrarse más plena y rápidamente.Sobre este particular y remitiéndonos alcaso uruguayo, no resulta muy osado ad-vertir que el Poder Legislativo es el que hacambiado menos en estas últimas décadas.Aquí hay multiplicidad de temas: racionali-zación de reglamentos y procedimientos,mejora en la gestión y en la administración,nuevas técnicas de redacción legislativa,códigos de argumentación, reglamentos deética parlamentaria, implementación denuevas fórmulas de negociación, jerarqui-zación del trabajo de las comisiones, repro-gramación del calendario parlamentario,cursos de introducción a la labor parlamen-taria para los legisladores debutantes, et-cétera.No hay mejor administración que aquellaque ofrece de manera ágil y sencilla todossus servicios a sus integrantes. Precisa-mente, uno de los problemas que se ob-serva en forma reiterada en el Parlamentouruguayo es que los legisladores desapro-vechan y a veces hasta desconocen los

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servicios múltiples que el Parlamento lesbrinda para el mejor cumplimiento de su fun-ción. Una auténtica calificación de la labordel Poder Legislativo debería apuntar eneste campo a una reestructura profunda eintegral, incorporando temas muchas vecesolvidados o postergados: racionalización delgasto con la concreción de un sistema úni-co de compras; reordenamiento del organi-grama interno, evitando superposicionesvisibles, dispersión de tareas, irracionalidaden la asignación de recursos, readecuacióndel sistema escalafonario de acuerdo a pau-tas más modernas y justas; consolidaciónde una carrera jerarquizada y con pautasde estímulos y sanciones muy claras paralos funcionarios; implantación del régimende concurso para la ocupación de ciertoscargos, sin por ello negar el carácter políti-co de ciertos funcionarios con responsabili-dades específicas; entre otros.Por supuesto que toda institución no es fácilde cambiar y que el primer punto insoslaya-ble de una reforma que contenga iniciativascomo las señaladas debe tener como pre-misa inicial la participación, el diálogo y laconsulta permanentes con los funcionarios.Toda exclusión en este sentido no hará másque conspirar contra los cambios a introdu-cir. El mentado sistema del by pass, con lacreación de una estructura paralela a la ins-titución como usina desde la que promoverel cambio y empujar por las transformacio-nes ya se ha revelado en múltiples ocasio-nes como una vía ineficaz y hasta contra-producente. Por ello, el cómo lograr elinvolucramiento sincero del funcionario enel proceso de reorganización administrativaadquiere una relevancia estratégica.

9. El último punto de estos procesos de mo-dernización legislativa –no por ello el me-nos importante– es la reformulación deltema del relacionamiento internacional,esa suerte de «política exterior» que hoylos Parlamentos diseñan y protagonizan, enocasiones con cierto talante vergonzante,por temas como el del gasto o la exposi-ción. Un Parlamento que se ufana de quesus miembros no viajan y de que eso su-

pone un ahorro, es un Parlamento que estáhaciendo –permítanme la referencia– laeconomía del almacenero en una aldea glo-bal. Por supuesto que hay que racionalizarlos gastos, sobre todo en sociedades quetienen recursos acotados como las nues-tras. Por supuesto quen en nuestros paí-ses se impone hoy la austeridad republica-na tal vez como nunca antes y que se debeterminar definitivamente con la mala prác-tica del llamado «turismo parlamentario».Pero, hoy más que nunca también, los le-gisladores, los políticos deben viajar e in-corporar dimensiones de la política que sonclaramente universales. Hoy más que nun-ca, los Parlamentos deben tener pautasclaras de relacionamiento internacional, tie-ne que haber participación orgánica y per-manente, no episódica, en organismos,redes y legislativos integracionistas o decarácter mundial.Se tiene que pensar en profundidad, porejemplo, la dimensión parlamentaria de losprocesos de integración regional. Se tieneque pensar en hasta qué punto el «déficitdemocrático» de muchos procesos deinternacionalización y de integración regio-nal tiene que ver con débitos importantesdel rol de los parlamentarios en esos Cuer-pos. Es imperioso desprovincianizar la mi-rada, profundizar lazos de diversa índole(de proximidad ideológica, de carácterinstitucional) con legisladores de otras par-tes del mundo y en primer lugar de la re-gión, en momentos en que nuestros paí-ses parecen afirmar su destino en la pers-pectiva de una integración más plena alMERCOSUR y en la participación en aque-llos ámbitos en los que se discuten temasmultilaterales y desde los cuales se puedefortalecer una alicaída comunidad interna-cional.

Cabe indicar, por último, que estas y otras pro-puestas reformistas –como aquellas tendien-tes a otorgar una mayor transparencia y efecti-vidad a la labor de lobby de las organizacionesde la sociedad civil en sus demandas al Con-

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greso– mejoran su performance y consistenciaen procesos de aplicación gradual, acumulativay permanente, lo mismo que en el cotejo fre-cuente con las experiencias internacionales yregionales de modernización y fortalecimiento

de la labor legislativa. También respecto a losParlamentos, el cómo se tramita el cambio o lareforma importa tanto como el qué del conteni-do de esas transformaciones.

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Apuntes y propuestas para una reforma parlamentaria en el...

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