ARGENTINA: CENTRO Y PERIFERIAS EN LA REFORMA EDUCATIVA. MACROPROYECTOS Y MICROPOLÍTICA.

(1993-1999)

SILVIA NOVICK DE SENEN GONZALEZ

UNIVERSIDAD NACIONAL DE GENERAL SAN MARTIN

PREPARADO PARA PRESENTACION EN LA REUNION DE LASA 2001 Latin American Studies Association, Washington D.C., Septiembre 6-8, 2001

Buenos Aires República Argentina

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INDICE Introducción 1. Reformas Educativas: Nuevos Actores y Redefinición de Funciones 2. La Política de las Reformas 1992/1999 3. El Nuevo Perfil del Nivel Central 4. Los Macroproyectos Educativos: Centralización del Diseño y Desconcentración en la Ejecución 4.1 Características de los Macroproyectos 4.2 Los Macroproyectos: a favor y en contra 5. Respuestas de los Actores: de la Autonomía a la Resistencia 6. Recursos y Acciones 7. A modo de cierre

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INTRODUCCIÓN Desde la organización del Estado nacional en 1853, la educación en Argentina ha sido una responsabilidad conjunta del gobierno central y de las provincias, y un campo propicio para los conflictos ideológicos y la puja por los recursos. El régimen federal está constituido por el nivel nacional, 23 jurisdicciones provinciales y el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires. A partir de la sanción de una Ley Federal de Educación en 1993, las funciones de cada nivel de gobierno – centro y periferias- se redefinieron. La gestión y el financiamiento de las escuelas permanecieron en la órbita provincial, en tanto el gobierno nacional se hizo cargo de financiamientos adicionales, aplicados al diseño y gestión de Programas para la puesta en marcha de dicha Ley. La construcción de un Ministerio sin Escuelas le dio contenido a sus acciones, y le proporcionó un marco político-técnico apto para construir legitimidad e incrementar el rédito político del gobierno. Se inició así un ciclo de reformas liderado por la sanción e implementación de la Ley de Educación, cuyas consecuencias estamos tratando de analizar. Conviene introducir algunos datos básicos que darán una idea de las características del país y del sistema educativo.

Argentina tiene una población (estimada) de 37 millones de habitantes, en su mayoría urbana (89.56%). El Producto Bruto Interno es de 282.769 millones de dólares, correspondiendo un Producto per Cápita de 9329 dólares1.

En el Sistema educativo las tasas de escolarización alcanzan en el nivel Primario: Neta, 95,7%; Bruta, 108,5%; en el nivel Secundario: Neta, 59,3%; Bruta, 62,4% y en el Superior no universitaria:Neta,14,4%. Según datos de 1999 la matrícula se distribuye entre un 76% para el sector público y un 24 % en el privado, distribuidos del siguiente modo: Inicial 1.180.733; Primaria/EGB 1°, 2° y 3° 6.595.355; Media/Polimodal 1.294.666; Superior no universitaria 391.010. El total de alumnos del sistema para ese año asciende a 9.461.764, casi el 25% de la población argentina total.

La cantidad de docentes se eleva a 655.750 asignados de la siguiente manera: Sector Público 70,94%; Sector Privado 22.50%.2 Una agencia del gobierno nacional recauda los principales impuestos en todo el territorio (Impuesto al Valor Agregado, a las Ganancias y Seguridad Social), que luego redistribuye en el nivel nacional y provincial. El régimen legal de coparticipación vigente desde 1988 otorga el 44% al primero y el 56% al conjunto de las jurisdicciones. Sin embargo, estos parámetros han sido frecuentemente alterados y constituyen un permanente campo de conflicto y negociación entre nación y provincias, que se refleja en la puja por recursos para la educación. En este artículo3 se propone que durante la década del 90, existió una redefinición de las funciones educativas asumidas por el Estado argentino, las provincias y la Ciudad de 1 Ministerio de Economía (Caracterización y Evolución del Gasto Público, 1999) e Indec (Relevamiento Anual, 2000). 2 Ministerio de Educación (Relevamiento Anual, 1999) y Censo Nacional de Docentes, (1994), 3 Elaborado sobre la base de “Apuntes sobre la descentralización educativa en Argentina: tendencias de las macropolíticas y de las microacciones”, ponencia presentada al IV Congreso Latinoamericano de Administración de la Educación, Buenos Aires, Argentina – 20 al 22 de julio de 1999

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Buenos Aires. El estado nacional intentó ampliar su legitimidad y obtener réditos

políticos a través de una reforma educativa, encarnada en la sanción y cumplimiento de la Ley Federal de Educación (LFE, 1993). Se buscó transformar el sistema escolar, mediante estrategias e instrumentos elaborados desde un centro ‘modernizante’. Al ser aplicadas y ejecutadas, estas políticas fueron mediatizadas por actores diversos de las periferias cuyas capacidades técnicas y políticas heterogéneas provocaron tensiones y diferentes respuestas en la implementación de la LFE. 1. REFORMAS EDUCATIVAS: NUEVOS ACTORES Y REDEFINICIÓN DE FUNCIONES El profesor Noel McGinn afirma que “la reforma educativa es endémica en la mayor parte de Latinoamérica”4. Este autor afirma que “en los últimos 50 años, todos los países de la región han iniciado, por lo menos, una reforma y varios han lanzado dos o más. Estas reformas siguen a reformas de la década anterior, las que a su vez siguieron a las iniciadas en períodos anteriores.” ¿A qué obedece este incesante afán de reformas? ¿Responde a la insatisfacción de la gente? ¿Es una prueba de que todos los ensayos han fallado y la educación está cada vez peor? ¿Supone una revitalización de la utopía revolucionaria? En este diagnóstico el autor considera que la insatisfacción creciente frente a la educación -que abarca desde Canadá a Chile- es la que genera críticas y reclamos que promueven nuevos cambios. Una razón es que “hay un cambio fundamental en la composición y perspectivas de los actores sociales y agentes, que participan del debate público sobre educación”. Siguiendo esta línea de razonamiento, proponemos centrar el análisis en los actores estatales, los decisores políticos (‘policy-makers’) que ocupan un papel determinante en los procesos de instrumentación de la reforma educativa. Aceptando o resistiendo, con autonomía o con acatamiento, agentes estatales de la nación y de las jurisdicciones fijaron una impronta de relaciones que despliega formas sutiles o francas de negociación, intercambio, cooptación, complementariedad y conflicto. Si bien la reforma educativa promovida por la Ley Federal de Educación 24.195 constituye un complejo ‘proceso socio-político’, con características singulares, nuestra visión para analizar las tensiones entre actores políticos y agentes sociales, se remonta a los años previos a esta norma.

4 McGinn, Noel Las reformas como instrumentos. El fracaso del éxito. Presentación en el IV Congreso Latinoamericano de Administración de la Educación, Universidad Nacional de Gral. San Martín, Buenos Aires, julio de 1999

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2. LA POLÍTICA DE LAS REFORMAS 1992/1999 El gobierno del Presidente Carlos Menem, que asumió el cargo en 1989 y finalizó su mandato en diciembre de 1999, emprendió una reestructuración del Estado nacional, a través del achicamiento y reorganización del aparato estatal, la privatización de empresas públicas en sectores de alta rentabilidad y condiciones cuasimonopólicas y la transferencia a los gobiernos provinciales de servicios no rentables y de alto contenido social (cárceles, escuelas, hospitales)5. En ese marco se inscribió una reforma educativa que se encuentra en fase de implementación. Pueden definirse dos etapas desde su inicio: En la primera etapa, el motor de la reforma educativa fue la transferencia o devolución o provincialización de las escuelas nacionales de nivel secundario, técnico y de los institutos de formación docente, localizados en las provincias, y gestionados desde hacía un siglo, por el gobierno nacional. De este modo se puso fin a un ciclo histórico de centralización de funciones escolares, ya que la dictadura militar (1976-1983) había transferido a las jurisdicciones la totalidad de las escuelas primarias en 1978, cerca de 6.000 establecimientos. No obstante, recuperada la democracia en 1983 dichas unidades permanecieron en poder de los gobiernos provinciales y, a diferencia de lo ocurrido en las décadas del 60 y 70, ninguna jurisdicción intentó devolver a la Nación los servicios recibidos. La transferencia de las escuelas secundarias técnicas y de formación docente, constituyó una pesada herencia para las jurisdicciones. Pese a la magnitud administrativa y financiera de esa decisión, la devolución se realizó en sólo dos años (1992-1994) y sin mayores conflictos. “Además, y salvo protestas aisladas por incumplimiento de los compromisos financieros que asumió la Nación según lo establecido en la Ley 24.049, las provincias no plantearon a posteriori ningún reclamo, ni trascendieron amenazas o gestos de devolución”6, mostrando una aceptación explícita del mandato del gobierno nacional. En relación al financiamiento de este traspaso, puede afirmarse que la transferencia de escuelas se hizo con recursos de las propias jurisdicciones, mediante la pre-coparticipación de los recursos destinados al conjunto de las provincias (distribución secundaria), en el marco de la ley 23.548, teniendo un alto costo para éstas, como se desprende de la ley 24.049, artículos 14 a 19 y del decreto 964/92 . El costo de esta transferencia se calculó en 1000 millones de pesos anuales, según información proveniente del Ministerio de Cultura y Educación. El marco político y financiero de la transferencia fue una aguda crisis fiscal que desembocó en un ciclo de hiperinflación7 (1988-1990), seguida de fuertes reformas (achicamiento) del aparato gubernamental de la nación, y ajustes estructurales en la economía 8. En este

5 Senén González y Arango La descentralización educativa ¿Política educativa o política fiscal? en Oszlak, O (comp.) Estado y sociedad: las nuevas reglas del juego, Vol.1, CBC-CEA, Buenos Aires,1997 6 Ídem anterior 7 Sigal, Kessler La hiperinflación en Argentina: comportamientos y representaciones sociales. En Cantón, Jorrat (comp.) La investigación social hoy. Buenos Aires, UBA, 1997 8 Senén González y Arango La descentralización educativa ¿Política educativa o política fiscal? en Oszlak, O (comp.) Estado y sociedad: las nuevas reglas del juego, Vol.1, CBC-CEA, Buenos Aires,1997

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escenario, “el federalismo ayudó a legitimar el proceso descentralizador”9 y permitió

las negociaciones entre gobernadores y funcionarios del gobierno nacional, que finalizaron con el marco jurídico aprobado para instalar el proceso de transferencia. En la segunda etapa, el motor de la reforma educativa se encarnó en la sanción e implementación de la Ley Federal de Educación 24.195, que se propuso re-construir un sistema federal educativo con énfasis en la calidad y la equidad, a través de: - la ampliación de la educación obligatoria de siete a diez años; - el incremento (duplicación) de los recursos financieros para el sector; - una nueva estructura académica basada en tres ciclos de educación obligatoria y un nivel

multimodal; y - la definición de nuevas funciones para el nivel central nacional. Por ello se puede afirmar que, a partir de 1993, la instrumentación de la LFE fue un cometido impulsado por el Ministerio nacional, que le dio contenido a sus acciones, y le proporcionó un marco político-técnico apto para construir legitimidad e incrementar el rédito político del gobierno . Esa direccionalidad le posibilitó cerrar un ciclo, el de la transferencia, sin mirar hacia atrás, coronando un proceso en el cual la nación actuó “sin que hubiera mediado una etapa de transición y adaptación, y sin el auxilio de apoyo técnico efectivo para resolver los problemas de coyuntura”10. La orientación de la gestión del nuevo Ministerio sin Escuelas no intentó reparar las diferencias y focalizar acciones en los establecimientos que habían sido de su responsabilidad sino que abrió un ciclo de reformas liderado por los mandatos establecidos en la Ley de Educación. 3. EL NUEVO PERFIL DEL NIVEL CENTRAL A partir de 1994, el estado nacional abrió una etapa estratégica de construcción de instrumentos y propuestas para ejecutar la Ley Federal de Educación. Cabe señalar que, al carecer la administración central de escuelas propias para gestionar, había sólo dos caminos posibles para operar las políticas: 1) actuar a través de la mediatización de los gobiernos provinciales. Esto implicaba atender y paliar las diferencias de capacidades de gestión y planificación entre las jurisdicciones y utilizar al Consejo Federal de Cultura y Educación para construir consenso y legitimidad, y 2) actuar directamente con las escuelas de órbita provincial. En este caso, podría ampliarse el rédito político de las acciones, aún a costa de conflictos con las autonomías provinciales por supuestas intromisiones en la jurisdicción.

Ambas estrategias fueron utilizadas, y la gestión estuvo sostenida por dos pilares: 1) El ministerio nacional, a través de “una administración en razonable proceso de

profesionalización”, encontró en la invención y desarrollo de instrumentos de gestión de la Ley Federal de Educación un nuevo modo de hacer política educativa, tal como

9 Faletti, T Federalismo y descentralización educativa. Consecuencias (no queridas) de la descentralización del gasto en un país federal. (versión mimeo) Año 2001 10 Idem anterior

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afirma Braslavsky11. Ello se plasmó en el diseño de nuevos programas y

macroproyectos, que posibilitaron distintas formas de regulación e intervención en las realidades educativas provinciales, con el objetivo de mejorarlas y transformarlas. En una lista incompleta se pueden mencionar el Plan Social Educativo y sus subproyectos; el Programa Nueva Escuela; el Programa Nacional de Becas Estudiantiles; al menos siete Programas y Circuitos de Capacitación y Actualización de maestros, profesores, supervisores, directivos y formadores de docentes; el Programa de Estudios de Costos del Sistema Educativo; el Programa de Formación y Capacitación para el Sector Educación12. Esta lista (incompleta) contiene un amplio menú de ofertas, capaz de atravesar tanto instancias asistencialistas y compensatorias como ‘reformas de innovación’ encaradas desde la política educativa nacional.

2) En el período 1993-1998 se registró a la vez un incremento en los recursos del

Ministerio nacional junto con una importante variación en la asignación de dichos recursos. Ya que “de solventar los gastos recurrentes del sistema, ahora pasó a financiar acciones específicas que no se vinculan con la prestación corriente (al menos en un sentido tradicional) del sistema educativo”, como muestra un reciente trabajo de Morduchowicz13. Dichas actividades incluyen una gran variedad de tareas, tales como:

♦ la asistencia técnica en terreno, ♦ contrataciones de expertos y consultores, ♦ realización de encuentros, seminarios, congresos y otros eventos de intercambio, ♦ otorgamiento de becas y subsidios, ♦ transferencias directas a escuelas, ♦ trabajos de investigación educativa ♦ operativos de medición de resultados de aprendizaje La mayor parte de ellas resultaban ‘nuevas’ para una estructura burocrática tradicional como la que arrastraba el viejo Ministerio de Cultura y Educación. No es desdeñable agregar que los flujos financieros que obtuvo la nación mediante el crédito externo se volcaron también a estas nuevas funciones. La construcción de este nuevo perfil técnico-político del Ministerio coincidió con el momento más severo de la crisis fiscal en las provincias (1995-96). Esta simultaneidad de situaciones altamente contradictorias contribuyeron a encauzar y disciplinar a las jurisdicciones para obtener los recursos ofrecidos desde los programas y macroproyectos del nivel ministerial nacional14, acumulando tensiones y dando lugar a comportamientos y respuestas heterogéneas. Un documento reciente elaborado por el Ministerio nacional afirma que, “en el marco de un sistema federal como el argentino, en el que la gestión de las escuelas es responsabilidad de los estados provinciales, el Estado nacional desarrolló un conjunto de dispositivos para la

11 Braslavsky, Cecilia: Estudios de casos sobre la reforma de la gestión en América Latina: el caso de Argentina, en La gestión: en busca del sujeto, UNESCO, Santiago de Chile, 1999 12 Ministerio de Cultura y Educación Enseñar el futuro. Diez años de transformación educativa en la Argentina. 1989-1999, Buenos Aires, 1999. 13 Morduchowicz, Alejandro: Una mirada desde los costos del sistema educativo argentino. Senado de la Nación. Julio de 1999. 14 Senén González, Silvia Ajuste y reforma educativa: dos lógicas en pugna, III Congreso Latinoamericano de Administración de la Educación, UNICAMP, Campinas, julio de 1997

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regulación del sistema”15, donde pone como ejemplos de dichos mecanismos

regulatorios la elaboración de contenidos básicos comunes para todos los niveles y para todo el país, el desarrollo de planes y programas compensatorios, el establecimiento de una evaluación de calidad anual, la organización de una red de información estadística y la política de capacitación. Desde la perspectiva política de las reformas, “hay que subrayar que el que plantea la necesidad de reforma en el nivel provincial fue casi exclusivamente el Estado Nacional”16. Esto fue consecuencia de la crisis fiscal que se “hacía sentir sobre el tesoro del Estado Federal, pero también por las características económicas, políticas y culturales de la relación Nación – Provincias, es decir por las condiciones estructurales y tendenciales de funcionamiento del paradojal ‘federalismo centralista’ argentino”. En el momento de la instrumentación de la LFE, se omitió considerar la situación de “las Provincias, actor heterogéneo, que históricamente tenía un papel subordinado en el reparto de funciones, pero que en este proceso se le demandaban otros roles”17. Quizás se pensó que existiría una vinculación mecánica entre los cambios operados en la administración nacional y los ámbitos provinciales. A lo mejor se supuso que una podría arrastrar a la otra, del centro a la periferia. Cabe preguntarse por las razones de este vacío u omisión en la concepción política de la reforma: el gobierno nacional, ¿no quiso reconocer que la heterogeneidad de capacidades entre las provincias debía dar lugar a políticas específicas y adecuadas a este encuadre? ¿no debía por ello trabajar, al menos, con una categorización representativa de las diferencias por grupos de provincias? Este planteo seguramente implicaba mayores costos para la reforma, a partir de que algunas jurisdicciones iban a requerir un seguimiento más cercano, asistencia técnica y mayor apoyo financiero. Además, una decisión de este tipo pondría a la política educativa en un espacio de discusión no deseado con gobernadores, legisladores y ministros provinciales que tendría finalmente un alto costo político para la nación18. Ni digamos si se hubiera considerado la alternativa de incluir entre estos actores a los sindicatos docentes. El objetivo de la legitimidad parecía entonces reñido con la búsqueda del consenso. El ministerio nacional optó entonces por una receta única de diseño e implementación, aunque bajo el criterio del ‘gradualismo’ en la ejecución. De ese modo, redujo los costos financieros de la reforma y disciplinó a las autoridades provinciales, que se encolumnaron detrás de los fondos disponibles para la reforma en curso. Así, también el gobierno nacional evitó respuestas díscolas o desvíos a su proyecto original de Ministerio sin Escuelas.

15 Serra, Juan C. La política de capacitación docente en la Argentina: la Red Federal de Formación Docente Continua (1994-1999). Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, julio 2001. Versión borrador. 16 Esteso y Capraro, “Algunos elementos para el análisis de las relaciones entre el Estado Federal y las Provincias”, en Cuadernos IIPAS Nº 1, Fundación Friedrich Ebert, Buenos Aires ,1989. 17 Idem anterior 18 Al respecto cabe pensar en el costo que tuvo para le ex ministra Decibe (1995-1998) la participación de algunos gobernadores de su propio partido, como el de Santa Fe, en la discusión del Fondo de Financiamiento para los salarios docentes.

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Es posible visualizar cómo las políticas y estrategias definidas centralizadamente son

luego mediatizadas por las estructuras de decisión y gestión provinciales. El impacto de esta mediación parece no haber sido considerado por los actores de la política nacional, así como las consecuencias que este defasaje tendría sobre los ritmos y calidades de la implementación de la LFE. La nueva construcción organizacional y operativa que ensayaba el organismo nacional tuvo diversas expresiones: ♦ diseño de nuevos programas, ♦ ejecución desconcentrada de proyectos, ♦ incorporación de profesionales de alta calificación, ♦ capacitación de técnicos en el país y el exterior, ♦ captación y reclutamiento de recursos humanos de las provincias altamente calificados

y entrenados, entre otros. Una investigación reciente afirma que “muchas de estas funciones son nuevas atribuciones creadas en el marco de la regulación de un Ministerio ‘sin escuelas’, resultante de la descentralización de los servicios educativos que tuvo lugar en nuestro país entre 1978 y 1992.” A la vez que señala como “principales competencias nacionales el establecimiento y seguimiento de políticas, la asistencia técnica, la compensación de desigualdades y el reconocimiento y equivalencia de títulos.”19

Mientras tanto, el ajuste en las provincias se enmarcó en reducciones y restricciones que afectaron tanto el nivel central de gestión como el de las escuelas. En el primer caso, se trató de: ♦ redimensionamiento (achicamiento) de las plantas profesionales, ♦ supresión de áreas técnicas de planeamiento y programación, ♦ tercerización de servicios de alta calificación técnica (equipos de capacitación y diseño

de materiales de instrucción, diseño y elaboración de Proyectos Educativos Institucionales, capacitación y equipamiento para el acceso a las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación),

♦ eliminación de instancias intermedias de supervisión, entre otras20 ♦ reducción y ajustes salariales y de haberes jubilatorios. En el caso de las escuelas, muchas decisiones afectaron la dotación de recursos humanos y equipos, la eliminación y/o fusión de secciones, la reforma de cuerpos normativos que redujeron los regímenes de licencias y permisos.

19 Gluz, Nora: Análisis de los proyectos destinados a desarrollar nuevos lineamientos de política: equidad, consenso federal y modernización de la función pública 1993-1999. Unidad de Investigaciones Educativas. Ministerio de Educación de la Nación. Julio 2001. Versión Borrador 20 Ver Senén González, Silvia: Ajuste y reforma educativa. Dos lógicas en pugna, en Fleming y Senén González (comp.) Reformas educativas en Argentina y Canadá. Trama social, gestión y agentes de cambio. Biblioteca Norte Sur. Buenos Aires, año 2000.

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En ese sentido, las transformaciones diseñadas e impulsadas por el gobierno nacional,

para construir una capacidad político-técnica propia, no generaron automáticamente cambios de contrapartida en el ámbito provincial, que pudieran acompañar y sostener la reforma educativa. Se trató de una mediatización, en la cual la heterogeneidad de las situaciones y capacidades provinciales no fue considerada en la estrategia de ejecución. Las lógicas que impulsaron al centro y a las variadas periferias fueron contrapuestas, provocando tensiones y respuestas diversas que neutralizaron los instrumentos puestos en práctica desde el nivel central de gobierno. 4. LOS MACROPROYECTOS EDUCATIVOS: CENTRALIZACIÓN DEL DISEÑO Y DESCONCENTRACIÓN EN LA EJECUCIÓN

Para bailar un tango, Se necesitan dos

DICHO POPULAR

En los regímenes federales existen dos extremos, dos partes, dos niveles de gobierno, que son necesarios para la ejecución de la política, y que asumen funciones y roles diferenciados21. La asimetría o la armonía entre las partes configura sistemas de relaciones que adquieren diferentes matices de adhesión o rechazo. Como mencionamos anteriormente, el ministerio nacional descubrió un “nuevo modo de hacer política educativa”, que se plasmó en el diseño de nuevos programas y macroproyectos. Las posibilidades efectivas de producir cambios en las jurisdicciones estarían mediatizadas por las decisiones, los recursos y la voluntad de los actores políticos, y por su capacidad de intervención sobre las realidades educativas provinciales. 4.1 Características de los macroproyectos Varios autores han señalado que con posterioridad a la transferencia o descentralización de servicios educativos, se habría producido una nueva “recentralización” de funciones en el aparato educativo nacional 22. Visto en otra perspectiva, una autora señala que “la ejecución desconcentrada de programas inventados y gestionados por el estado nacional parece predominar como forma de llevar adelante políticas compensatorias, financiadas por el estado nacional”23. Una observación de estos instrumentos nos lleva a afirmar que el “nuevo modo de hacer política educativa” combina dos modalidades administrativas: la centralización en la iniciativa y el diseño y la desconcentración en la ejecución.

21 Senén González, S La descentralización educativa y el orden político: países unitarios y federales. Boletín del Proyecto Principal, OREALC-UNESCO, Nº 33. Abril 1994. 22 Narodowsky, Mariano ¿Hacen falta ‘políticas educativas de Estado’? s/d; Tiramonti, G. Los nuevos modelos de gestión educativa y su incidencia sobre la calidad de la educación, FLACSO, 1996. 23 Braslavsky, Cecilia Estudios de casos sobre la reforma de la gestión: el caso de Argentina, en La gestión: en busca del sujeto, OREALC-UNESCO, Santiago de Chile, 1999.

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Señalaremos algunos rasgos que se destacan en el ‘menú’ de propuestas surgidas del

Ministerio nacional, a partir de la sanción de la Ley Federal de Educación (1993). Existe una marcada centralización de la iniciativa y del diseño original de los proyectos, que son ‘inventados’24 o ‘adaptados’ (de modelos de otros países y/o de recomendaciones de organismos internacionales) desde el nivel central del estado. No hay en esta etapa participación provincial. Los instrumentos diseñados obedecen, en su mayoría, a los diferentes mandatos incluidos en la ley, pero algunos remiten a acciones que el Ministerio realizaba en la etapa previa a la sanción. Se avanzó en el rediseño de la curricula (nuevos Contenidos Básicos Comunes sustituyeron a viejos contenidos), en la capacitación y actualización docente (Circuitos de Capacitación orientados a diferentes grupos y jerarquías), reordenamiento y reorganización institucional (imposición del Proyecto Educativo Institucional), permanencia de alumnos en el sistema, evaluación de resultados de aprendizaje, re-construcción de un sistema nacional de información educativa (de larga trayectoria). Estos programas y proyectos respondieron a la ampliación de tareas que el Ministerio realizaba en forma limitada, y a la necesidad de dar forma a instrumentos para orquestar la LFE, bajo la fórmula de la “receta única”. Es por eso que los temas abarcados responden prioritariamente a los dictados de la Ley. En el caso del Plan Social Educativo, un documento señala que responde a “una lógica de diseño y ejecución de programas con alcance nacional pero de gestión local.”25, que establece una clara diferenciación de funciones a distintos niveles jurisdiccionales, en base al esquema siguiente: la nación define objetivos y criterios de acción, formula planes y proyectos y evalúa resultados; la provincia aporta información básica y criterios para la selección de las escuelas y controla la implementación de los proyectos en las escuelas y los establecimientos reciben los recursos y gestionan los proyectos e informan a las fuentes ministeriales nacional y provincial. En el diseño también se consideró la centralización de las fuentes de financiamiento. Los nuevos programas y macroproyectos se sostuvieron con recursos de fuentes diversas pero de un mismo origen: generadas por la nación, algunas de origen presupuestario y otros del financiamiento internacional. En el caso de las políticas de capacitación, “los recursos destinados al pago de los contratos a las instituciones oferentes y al personal técnico de las provincias formaron parte de la inversión que la Nación realizó en cada jurisdicción en cumplimiento del Pacto Federal Educativo”26. Un autor señala que “en el centro de la disputa se encuentra el rol desempeñado (y a desempeñar) por el Estado Nacional y los Provinciales en el marco del nuevo mapa educativo generado por la transferencia y la Ley Federal de Educación. Sobre todo, a partir de la constatación de que el actor que dispone en mayor medida de los recursos -financieros y humanos- para llevar adelante este tipo de

24 Idem anterior. 25 Gluz, N Análisis de los proyectos destinados a desarrollar nuevos lineamientos de política: equidad, consenso federal y modernización de la función pública 1993-1999. Unidad de Investigaciones Educativas. Ministerio de Educación de la Nación. Julio 2001. Versión Borrador 26 Serra, J.C: La política de capacitación docente en la Argentina: la Red Federal de Formación Docente Continua (1994-1999). Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, julio 2001. Versión borrador.

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procesos es el gobierno central, ahora sin escuelas y sin la presión de tener que financiar

los (bajos) gastos corrientes derivados del sostenimiento de la nómina salarial docente”27. La modalidad operativa que se introdujo para homogeneizar los proyectos obedeció a una lógica de planificación centralista que se ejecutó a través de la “estandarización” de la operatoria. Para ello se definieron normas, prototipos y parámetros que habilitaran para una ejecución y control uniforme. No se reparó en la heterogeneidad del universo provincial y en las diferencias de capacidades para planificar y gestionar. La falta de participación de los actores de las jurisdicciones –técnicos, docentes- fue notable en el establecimiento del diseño y la formulación de los proyectos. Se reforzó así la tarea rectora del nivel central en la selección de los temas y contenidos de los proyectos y en la selección de expertos para cada área. La “receta única” es la expresión cabal de este nuevo modelo de planificación. Como ya se ha mencionado, la política y programas ejecutados a través de las escuelas, abrieron canales de relación directa entre la administración nacional y las escuelas, que se habían clausurado luego de las sucesivas transferencias de 1978 y 1992/3. En efecto, el ‘Ministerio sin escuelas’ cerró el trato directo con los establecimientos primarios, en 1978, y con los secundarios, en el período 1992/94. Sin embargo, esta modalidad se retoma en la gestión que se analiza, y parece ser la novedad principal dentro de la estrategia de implementación de la reforma educativa, ya que apunta a redefinir las relaciones intergubernamentales. Desde la perspectiva de la gestión, la decisión de operar directamente con los establecimientos generó diferentes reacciones según las jurisdicciones, ya que muchas la consideraron una intromisión indebida de la nación en su territorio. En tanto otras, se vieron estimuladas a crear cuerpos o mecanismos de seguimiento y control. En relación al tema, “es interesante remarcar que se instala sobre las escuelas, en el marco de un sistema federal, un potencial cruce de acciones desde la Nación y desde la Jurisdicción a la cual pertenecen. Esto último cuestiona doblemente los grados de autonomía que las organizaciones escolares pudieran alcanzar en el cumplimiento de los objetivos organizacionales” 28. Tanto el Plan Social Educativo como otros Programas, ensayaron fórmulas de transferencia directa de recursos e insumos (financieros, libros, equipamiento) a las escuelas. Esta modalidad de ejecución desconcentrada es un rasgo que caracterizó la reforma educativa impulsada por la Ley 24.195. Desde el análisis de la construcción de la subjetividad, un interesante trabajo29 identifica al Plan Social Educativo como una “abrupta ruptura” en la noción de la educación pública legada desde el siglo XIX, ya que “se polarizan los destinatarios de la educación en sujetos de necesidad y sujetos competentes”. A diferencia de la lógica descentralizadora que preside la transferencia de servicios a las provincias, este “poderoso instrumento” construye “relaciones particulares con las escuelas de su órbita, produciendo nuevas identidades”, constituyendo un novedoso mecanismo de regulación. 27 Morduchowicz, A.: Una mirada desde los costos del sistema educativo argentino. Informe para el H. Senado de la Nación. Julio 1999 28 Isuani Fernado.: Regulación y autonomía en las organizaciones. El caso del Plan Social Educativo en el GCBA. Tesis. Maestría en Administración Pública, UBA. Marzo 1998. 29 Duschatzky, Silvia. Redondo, Patricia.: El PSE y la crisis de la educación pública, en Duschatzky (comp.) Tutelados y asistidos. Programas sociales, políticas públicas y subjetividad. Paidós, Bs.As. 2000

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El centralismo se acompañó de una desconcentración en la ejecución. La modalidad

de implementación estaba centrada en la operatoria con los ministerios y Consejos provinciales, desde el momento en que el Ministerio nacional ya no gestionaba en forma directa a las escuelas. Era evidente que la ejecución de programas y macroproyectos estaría librada a las decisiones y capacidades (técnicas, financieras, etc.) de cada jurisdicción. Debe recordarse que éstas atravesaban una etapa de ajuste y achicamiento, alejada de las condiciones que los programas y macroproyectos requerían (fondos de contrapartida, técnicos calificados, trayectorias de programas e iniciativas propias, por ejemplo). Por ello, aunque el organismo central había elaborado estrictos requerimientos técnicos para adjudicar los fondos, “en algunos casos se realizó la transferencia de los fondos sin el cumplimiento de estos requisitos”30 a fin de flexibilizar y aprovechar el uso de los recursos. Según este autor, estas excepciones indican que “la cuestión de los mecanismos para la transferencia de fondos entre la Nación y las provincias requiere de mayor información y análisis”. Esta modalidad de ejecución desconcentrada era suscripta y aceptada por las provincias a través de las Resoluciones del CFCE, pero su no cumplimiento no implicaba ningún tipo de sanción. Este rasgo sustantivo de la cuestión refuerza la des-responsabilización de las partes, centro y periferia, en todo el proceso. Ni las provincias ni el Congreso alentaban sanciones a la Nación por el no cumplimiento del artículo 61 de la LFE31. Así, la Nación también carecía de mecanismos para castigar a las jurisdicciones que incumplían plazos y obligaciones acordadas en el seno del Consejo Federal. Sin embargo, en muchos casos el centro inducía la obligatoriedad de la ejecución de los macroproyectos, aunque sin especificarlo expresamente en los documentos, ya que muchas de las propuestas estaban atadas a la obtención de mecanismos de financiación provinciales (fondos de contrapartida), de acreditación institucional (ejemplo: las instituciones terciarias no universitarias) y/o de certificación de títulos y antecedentes. Los mecanismos de evaluación de resultados de los proyectos, cuando existieron, no parecen haber sido efectivos para realimentar las estrategias del centro. Aún en casos en que se movilizaron numerosos agentes en terreno, no se garantizó una difusión y utilización de resultados que pudiera obrar para fortalecer las capacidades en el territorio, o para rediseñar acciones. En tal sentido, no se conocen públicamente evaluaciones sistemáticas y rigurosas de los macroproyectos realizadas por el Ministerio nacional. Puede decirse que la calificación de “exitosos” o “fracasados” atribuida a los proyectos adscribe más bien a opciones personales e ideológicos que a trabajos con base objetiva. Es curioso que un Ministerio con énfasis modernizante, que tuvo como eje central de la gestión la evaluación de logros de aprendizaje, no haya previsto adecuadamente esta función. Ya se ha mencionado la falta de convocatoria a la participación de los cuadros técnicos provinciales, y de los propios docentes. En cuanto al rol jugado por los niveles políticos de las jurisdicciones, incluyó la visión desde el centralismo propio de las administraciones provinciales. En algunas, los macroproyectos se consideraron una injerencia del poder 30 Serra J.J. La política de capacitación docente en la Argentina: la Red Federal de Formación Docente Continua (1994-1999). Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, julio 2001. Versión borrador. 31 Art. 61. “La inversión pública consolidada total en educación....será duplicada gradualmente y como mínimo a razón del 20 por ciento anual a partir del presupuesto 1993...”

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central, que creó dificultades para el control interno. En otras fue necesario crear

cuerpos de control, para impedir lo que se percibía como una ‘invasión’ desde el centro. Tampoco los niveles centrales de las administraciones provinciales son homogéneos, cabría indagar más acerca de su heterogeneidad. La vocación de las instancias provinciales para implementar macroproyectos alimenta a veces su propia resistencia a conceder poderes a instancias locales e intermedias: municipios, supervisores, delegados regionales. Por ello, la relación centro-periferia, con rasgos centralistas y ausencia de participación, volvió a reproducirse al interior de las jurisdicciones. La gran ausencia fue la de la escuela, que no apareció en el proceso de la reforma. Las escuelas, jaqueadas por los vaivenes de los cambios en la estructura de la organización por ciclos y años y la puesta en marcha de nuevos contenidos, constituyeron una arena de improvisación, incertidumbre, falta de regulación y ausencia de normativas claras. Cada jurisdicción dispuso modalidades propias para ejecutar los cambios, o decidió resistir y sostener lo existente. La ausencia de la escuela remite también a una pérdida de identidad. La nueva estructura organizativa que surge de la LFE exigió un fuerte énfasis en los aspectos organizativos, en desmedro de otras cuestiones sustantivas que pasaron a un segundo plano. Esta reestructuración ¿otorga más poder? ¿quién lo tiene?32 En términos de recursos, de influencia social, de expectativas, parece haber aumentado la masa de poder para distribuir en el sistema. Ese es el impacto de la política, que aún no se metaboliza integralmente en los procesos intersubjetivos. Allí resuenan todavía las voces del pasado, los sujetos incorporan lentamente las indicaciones, pautas y resoluciones que encarnan la Transformación Educativa. En el aula, los cambios apenas se incorporan. Hay una lenta digestión, los sujetos se aferran a las prácticas conocidas y perciben claramente los tropiezos de este “nuevo modo” de hacer política. El impacto ha resentido o ha debilitado la identidad y esto repercute agudamente en el sistema educativo.33 4.2 Los macroproyectos: a favor y en contra La ejecución territorial de las políticas derivadas de la LFE constituyó un complejo ejercicio de gestión que puso de relieve la redefinición de funciones ya mencionada. Se ha confeccionado un listado tentativo de posibles ‘ventajas’ y ‘desventajas’ de los macroproyectos, elaborado a partir de la escasa investigación sobre el tema y de la sistematización de experiencias personales. Posibles Ventajas - Evita abusos y clientelismo de autoridades locales 34. - Facilita inversiones en áreas donde históricamente se manifiesta una fuerte desinversión 35 - “Garantiza insumos imprescindibles para procesos educativos de calidad....y un uso eficiente de recursos muy importante” 36.

32 Senén González, Silvia Estudio de la transformación educativa en la provincia de Buenos Aires (mimeo) UNESCO-DGCE, 1998. 33 Idem anterior 34 Braslavsky, Cecilia Estudios de casos sobre la reforma de la gestión: el caso de Argentina, en La gestión: en busca del sujeto, OREALC-UNESCO, Santiago de Chile, 1999. 35 Isuani, Fernando Regulación y autonomía en las organizaciones (El caso del Plan Social Educativo en el GCBA), tesis de Maestría. Fac. de Ciencias Económicas. UBA, marzo de 1998.

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- Genera competencia frente a recursos escasos.

- Otorga legitimidad a la gestión nacional. Posibles Desventajas - Incertidumbre de normas y cambio de reglas del juego en la gestión de los

macroproyectos. - Improvisación en la implementación. - Discontinuidad de financiamiento frente a crisis (recortes) de finanzas del gobierno nacional (situación que se hizo crítica a mediados de mayo de 1999). - Insuficiente evaluación y supervisión por parte de la administración central. - El financiamiento de los macroproyectos puede convertirse en una fuente de cooptación

y favoritismo político en la periferia.37 - Incertidumbre por la continuidad de los proyectos ante la potencial finalización de los

recursos frente a cambios de política. 5. RESPUESTAS DE LOS ACTORES: DE LA AUTONOMÍA A LA RESISTENCIA Trataremos de avanzar en un tema en el que se abren promisorios caminos para la indagación de las políticas públicas, su evaluación y la comprensión de las estrategias adoptadas. En el corazón de este análisis, que es muy preliminar debido a la carencia de estudios específicos38, están en juego las relaciones de poder entre los actores políticos dentro de las estructuras estatales, los estilos de gestión y decisión, los vínculos multilaterales y bilaterales, y la compleja y sutil trama que teje el federalismo en la arena política. Para ello centramos el análisis en los comportamientos que se producen entre los actores provinciales, los sujetos que “reciben” e implementan los macroproyectos, en este proceso que denominamos de centralización en la iniciativa y el diseño y de desconcentración en la ejecución y gestión. A título de ejercicio provisorio, se indicarán algunos ejemplos en cada categoría, señalando algunas jurisdicciones, aunque somos conscientes que quedan muchas afuera de este ensayo. Estamos en un momento de búsqueda de criterios clasificatorios y conceptos que debería profundizarse, para lo cual es necesario avanzar con nuevos estudios e investigaciones, a fin de complejizar este análisis.

36 Braslavsky, Cecilia Estudios de casos sobre la reforma de la gestión: el caso de Argentina, en La gestión: en busca del sujeto, OREALC-UNESCO, Santiago de Chile, 1999. 37 Un informe sobre la reforma en las administraciones provincias indica que a partir de 1996 el gobierno nacional “busca avanzar por medio de la negociación y seducción de actores sociales, con el único límite de no permitir desajustes fiscales, objetivo - por otra parte - no totalmente cumplido.” Estesso, R y otros “La reforma en las administraciones públicas provinciales. Los determinantes en las décadas del 90 y el lugar de las TICs” CFI (mimeo) Julio 2001. 38 Material consultado de las Revistas “Zona Educativa”, “Nueva”, diarios editados en ciudades de provincias y entrevistas mantenidas con docentes, directivos y supervisores de las provincias de Buenos Aires, Salta y Santa Fe.

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+ GRADO DE ACEPTACIÓN O RESISTENCIA DE LOS NIVELES CENTRALES DE LAS JURISDICCIONES Estableceré cuatro categorías para explicar distintas reacciones de las administraciones de las jurisdicciones frente a los macroproyectos, que denomino: + Autonomía con iniciativa + Aceptación y adaptación activa + Aceptación pasiva + Resistencia Si bien estas categorías se fijaron en función de los “casos” estudiados, hay una interesante coincidencia con un estudio reciente que analiza las reformas de las administraciones provinciales, y menciona tres situaciones39: “1. Adhesión más o menos incondicional a los lineamientos nacionales, en algunos casos como condición para mantener estabilizados los flujos mínimos de funcionamiento de las Administraciones Públicas Provinciales, en otros como gesto formal pero sin implementar acciones. Se pudieron observar políticas defensivas o de crítica puntual. 2. Búsqueda de un modelo alternativo al ajuste inducido desde la Nación, sin mayores definiciones y acciones, salvo el caso Córdoba. 3. Buenos Aires y Capital Federal, con adhesión a las políticas nacionales sólo en los aspectos tributarios y en alguna medida de desregulación.” Pese a la existencia de este trabajo, en el campo del estudio de la gestión de reformas educativas no existe aún una masa de investigación que permita establecer la relación entre las políticas de los macroproyectos y las diferentes respuestas de los actores provinciales40, ya que frente a la heterogeneidad de situaciones, deberían ser estudiadas en cada caso. Sin embargo, trataré de caracterizar a grandes rasgos las modalidades de respuesta que surgieron en la aplicación de los instrumentos de la reforma educativa. + Autonomía con iniciativa Se trata de administraciones con fuerte autonomía política y técnica. Ello coincide con un alto desarrollo de la economía y con una capacidad contributiva propia. Existe una alta concentración de la decisión sobre la política educativa de la jurisdicción, que se sostiene sobre la viabilidad de recursos, tanto técnicos como financieros . En estos casos, la estrategia de implementación de la LFE, se hizo a través de políticas de “shock”, ya que en poco tiempo se desencadenó la reforma. La escala es masiva; con cobertura universal. No hay gradualismo ni ‘experiencias piloto’. Se parte de una visión macropolítica, sustentada por los decisores políticos del más alto nivel.

39 Estesso R. Idem anterior. 40 El caso más analizado ha sido el de la provincia de Córdoba. Ver Cocorda, Esteban "La descentralización educativa en Argentina. El caso de la provincia de Córdoba entre 1989 y 1992" CIDE-PREAL, Julio 1999 Miranda, E Lamfri N "Tensiones y conflictos en procesos recientes de transformación de la educación en Argentina. Contextos, políticas y actores." CIDE-PREAL, Julio 1999

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Frente a los macroproyectos hay varias posturas, pero todas coinciden en atribuirles un

muy bajo perfil. Esto va desde un mínimo compromiso e involucramiento hasta el rechazo o minimización por considerar a los megaproyectos como una injerencia del nivel nacional., y una competencia (desleal) frente a los programas generados por la jurisdicción. El financiamiento de la reforma se hace con recursos propios, o con recursos externos solicitados y gestionados por la jurisdicción. Las propuestas son generadas por equipos político-técnicos de la jurisdicción. Esta estrategia provoca que tanto los beneficios como los costos políticos –si los hubiera- son exclusivos de la provincia. La estrategia al interior de la jurisdicción suele generar lealtades y resistencias corporativas, contándose con ‘ganadores’ y ‘perdedores’. Se desarrolla una inercia burocrática, que obstaculiza la implementación de la política y busca formas de negociación. En algunos casos, este estilo de gestión de la política puede asociarse con confrontación política con el gobierno nacional. También pueden estar en juego aspiraciones políticas mayores, como el liderazgo de la nación. En este caso, puede asociarse con propuestas de un modelo futuro de política nacional, como casos testigos del "buen hacer" político, del "darle en la tecla", hechos/logros que serían considerados por los dirigentes en sus plataformas de lanzamiento en el orden nacional. En Argentina, las provincias de Buenos Aires y Córdoba, en el período 1995-1999, podrían encuadrarse en este conjunto. + Aceptación y adaptación activa Se trata de administraciones que adoptan una estrategia gradual en la aplicación de políticas educativas. Hay concentración de las decisiones, con una fuerte atención a las demandas de la comunidad local. La comunicación se hace a través de canales directos con la comunidad. Se adopta una escala adaptativa de las decisiones, que no es ni macro ni micro. El estilo de la gestión es tratar de adaptar los macroproyectos a su propio marco y estilo político. Hay un fuerte componente de negociación. Existe una dependencia fuerte del gobierno central para lograr recursos técnicos y financieros. Aprendizaje institucional de las instancias de la administración provincial. Tendencia a la modernización tecnológica, aunque incipiente. Historicidad en la aplicación de reformas (apelan a experiencias históricas, combinan lo nuevo con lo viejo, etc.). Beneficios y costos políticos compartidos entre nación y provincias. En el período 1995-1999 las provincias de La Pampa, Mendoza, San Luis, Entre Ríos y Santa Cruz podrían suscribir muchos de estos rasgos. + Aceptación pasiva Administraciones que adoptan una estrategia ‘minimalista’ en la aplicación de políticas educativas. En relación a la ejecución de la LFE, muestran escasos avances y un ritmo débil de ejecución. En el caso de los macroproyectos, se aceptan en forma acrítica, sin capacidad para redireccionar objetivos y recursos.

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Se trata de un sometimiento a diseños originados en el centro, ya que en realidad se

constituye en una estrategia para la obtención de recursos con destinos específicos para las escuelas. Hay situaciones de cooptación y clientelismo, propias de sistemas políticos tradicionales. Organización administrativa pre-burocrática e inercial, con ausencia de decisión, demoras y escasa capacidad propositiva. La obsolescencia tecnológica y la falta de personal técnico capacitado produce una “parálisis técnica” y acompaña formas pre-burocráticas de gestión. En el período 1995-1999 existe información que permitiría ubicar a la provincia de Tucumán41, en esta categoría. Lamentablemente, carecemos de datos para otras jurisdicciones. + Resistencia La resistencia implica el punto más alto de la confrontación política. Este sería el caso de una jurisdicción que expresamente se excluye de los macroproyectos (o los absorbe muy lentamente) y cuestiona la política de la reforma educativa. En el período 1995-1999 el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y la provincia de Neuquén podrían suscribir muchos de estos rasgos. La primera se mantiene sin ejecutar las modificaciones organizativas establecidas en la LFE, y la utilización de los recursos provenientes de fuentes internacionales ha sido mínima y muy lenta. Neuquén es la única jurisdicción que ha suspendido la aplicación de la norma federal, mediante el decreto 1712/ 2000. La decisión se funda en la necesidad de “conservar la tranquilidad y la paz social en la provincia”, frente a protestas y manifestaciones de rechazo llevadas a cabo por estudiantes y docentes. Se establece esta suspensión hasta el año 2003.42 El siguiente esquema preliminar permite visualizar las respuestas de los actores políticos sobre dos ejes, y sugiere un campo interesante de investigación comparada.

ACEPTACIÓN ACTIVA

SAN LUIS MENDOZA LA PAMPA ENTRE RIOS

RESISTENCIA AUTONOMIA

CDAD BS. AS. CORDOBA

NEUQUÉN PROV. BUENOS AIRES

TUCUMÁN

41 Senén González, Silvia. Caracterización de las administraciones provinciales en el nivel medio de educación. El caso de Tucumán. PRODYMES. Agosto 1997. 42 La Nación, 22 de agosto de 2000, página 9.

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ACEPTACIÓN PASIVA

El esquema permite agrupar tentativamente conjuntos de provincias, según criterios de decisión y acción de los actores y decisores políticos. Un campo interesante de investigación para desarrollar es la combinación de criterios educativos con indicadores socio-económicos y de gestión. Debería prestarse atención a variables asociadas a factores estructurales del desarrollo provincial, tales como el PBI, el índice de deuda pública, las condiciones de servicio técnico de las administraciones provinciales. Esto significaría considerar, no sólo las restricciones emergentes de la delicada situación fiscal, sino especialmente la identificación de capacidades que las sucesivas crisis han ido menguando para su reconstrucción. El contar con este tipo de estudios abriría nuevas vías para ejecutar políticas más equitativas e integrales. Un concepto a introducir sería el de la “brecha de desigualdades”, en la que convergen variables educativas, socioeconómicos y de capacidad de gestión. En la dirección de fortalecer genuinamente la capacidad técnica y de negociación de las administraciones provinciales, se enuncian algunas iniciativas posibles: acciones a través de los posgrados en gestión y planeamiento, mediante tecnología de redes, fomentando la cooperación técnica interprovincial y regional (intercambio de capacidades, proyectos compartidos). Estos conocimientos premitirían considerar la heterogeneidad y armar programas “a medida” de las necesidades técnicas y profesionales. 6. RECURSOS Y ACCIONES La información disponible señala que, en el período estudiado, el nivel central obtuvo un importante financiamiento para la instrumentación de la LFE, que se volcó en los macroproyectos. El Pacto Federal Educativo fue una de las fuentes de financiamiento para fines específicos, así como los recursos provenientes de fuentes internacionales. A diferencia de la etapa pre-transferencia, cuando el organismo nacional solventaba gastos corrientes de sus establecimientos, a partir de 1992 comenzó a financiar acciones vinculadas con la macro planificación, que consisten en gran medida en la prestación de servicios no tradicionales para el nivel central, que se mencionan en el punto 2.2 y en transferir fondos a las jurisdicciones para la ejecución de los macroproyectos.

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RECURSOS NACIONALES PARA LA APLICACIÓN DE LA LEY

Años 1993 a 1997. En pesos. 1993 1994 1995 1996 1997 TOTAL

Becas y Subsidios 1.000.000 6.000.000 4.582.605 35.648.268 88.365.718 135.596.591

Infraestructura 95.000.000 117.850.797 127.551.629 200.310.584 270.587.875 811.300.885

Equipamiento 7.000.000 18.000.000 82.143.058 96.101.348 147.833.893 350.078.299

Capacitación 15.000.000 60.000.000 26.355.000 33.446.755 47.234.143 182.035.898

Total 118.000.000 201.850.797 240.632.292 365.506.955 554.021.629 1.479011873 En % del gasto total del McyE

7.0

10.2

11.5

16.5

21.7

En % del gasto del MCyE sin Universidades

27.0

35.1

39.6

53.4

59.3

Fuente: Alejandro Morduchowicz. Una mirada desde los costos del sistema educativo argentino. Honorable Senado de la Nación, Julio 1999, en base a iinformación del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación. El porcentaje de los recursos, medido sobre el gasto total, se triplicó en cinco años, pasando del 7% al 21.7 %. Si se excluyen los recursos destinados a las universidades, el crecimiento es constante, con un fuerte salto entre 1993 y 1994, y luego entre 1996-1997. La suma total indica que hubo una fuerte inversión en edificios y equipos, que entre 1993 y 1997 superó los 1400 millones de pesos, destinados al cumplimiento de las obligaciones emanadas de la Ley Federal de Educación. Pero también se transfirieron cientos de millones para acciones ‘no tangibles’ de capacitación (un total de 27.431 cursos), becas y subsidios a proyectos educativos. En ellos se invirtieron casi 500 millones de pesos en el mismo lapso, una cifra que sin duda debería haber provocado gran impacto en el conjunto del sistema educativo. El incremento de las becas y subsidios coincide con el agravamiento de la crisis social en las provincias. El Programa de Becas aparece como una respuesta compensatoria, de alto rédito político, que junto con otros planes asistenciales, coadyuva a las familias en la supervivencia. Según Morduchowicz, “este proceso de reasignación, creación e incremento de partidas para la aplicación de la Ley Federal de Educación se corresponde con un viejo adagio de las finanzas públicas que señala que sin gasto no hay política; en este caso, educativa”. La sujeción de la política a la implementación de la LFE implicaba acompañar a las jurisdicciones, mediante “la generación de estas nuevas asignaciones de recursos”. Esta fue la visión del centro, que coadyuvaba de este modo a incrementar su legitimidad y su rédito político. Las autoridades de las periferias, sin mucho espacio para inventar modelos alternativos, se volcaron hacia esta estrategia mediante comportamientos diversos, que hemos tratado de caracterizar. Sin embargo, otros factores parecen haber contribuido a generar tensiones y respuestas fragmentadas. Ya se mencionaron: la dispersión de las acciones en el territorio, la falta de evaluaciones de impacto y de proceso en el desarrollo de los macroproyectos, la

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heterogeneidad de capacidades técnicas y políticas. En la perspectiva de los actores

políticos de las jurisdicciones pesan intereses y capacidades tanto personales como institucionales que limitan o amplían sus habilidades para alcanzar sus objetivos e incidir sobre la definición de éstos. El enfoque que se presenta, abre perspectivas para la investigación comparada de políticas educativas y para comprender la gestión de las mismas. En el punto actual, es posible plantear algunas preguntas que guíen las indagaciones futuras. En el marco del ajuste fiscal, ¿habría podido el gobierno nacional reparar las diferencias inter-jurisdiccionales? ¿Qué factores explican las distintas respuestas de los actores políticos? ¿Que otras políticas y acciones hubieran permitido avanzar en la dirección de promover una mayor integración y desarrollo educativo? ¿Qué instrumentos se utilizaron y cuáles están pendientes? 5. A MODO DE CIERRE ¿Qué ha cambiado y qué permanece en el tiempo y en el territorio? ¿Dónde están las políticas, programas e iniciativas que las provincias desarrollaron antes de la sanción de la Ley Federal de Educación43 ? Como resultado del financiamiento de los macroproyectos, las brechas educativas entre provincias y regiones, ¿se acortaron o, por el contrario, se profundizaron? ¿Es la reforma educativa una política o un instrumento apropiado para avanzar en la dirección adecuada? Braslavsky44 afirma que el ministerio nacional, a través de “una administración en razonable proceso de profesionalización”, encontró en los macroproyectos un nuevo modo de hacer política educativa. Los flujos financieros que obtuvo la nación mediante el crédito externo y la simultaneidad con el momento más severo de la crisis fiscal en las provincias (1994-96), contribuyeron a encauzar y disciplinar a las jurisdicciones para obtener los recursos. La obtención de legitimidad y la búsqueda de réditos políticos inmediatos también formaron parte de las motivaciones de la reforma educativa. No obstante, faltó la dimensión del consenso social, presente en algunos discursos, pero no en la realidad de la ejecución. Un ejemplo fue el tardío reconocimiento que la gestión menemista hizo de los sindicatos docentes, luego de la Carpa Blanca (1998-1999), en relación al tema salarial. El doble efecto de una centralización en el diseño de las políticas con una desconcentración en la ejecución pasa por la mediatización e intervención de las autoridades y funcionarios provinciales. Las consideraciones expuestas ponen en evidencia la asimetría de los actores que juegan roles dentro de la política y la gestión educativa. Ello se visualiza claramente a través del posicionamiento de los decisores de políticas en cuanto a sus reacciones, entre la autonomía y la resistencia, entre la pasividad y la iniciativa. 43 Senén González, Silvia Políticas estatales y programas de descentralización y regionalización educativa: un estudio de casos en tres provincias argentinas. Seminario Interagencial acerca de la descentralización y desconcentración de los sectores y los servicios sociales. UNESCO-ILPES-OPS, Brasilia, 1989 44 Braslavsky, Cecilia Estudios de casos sobre la reforma de la gestión en América Latina: el caso de Argentina, en La gestión: en busca del sujeto, UNESCO, Santiago de Chile, 1999

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