ARGENTINA Políticas de medios del kirchnerismo · Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina...

Políticas de medios del kirchnerismo

Análisis de las políticas de comunicación2003-2015 y agenda pendiente

ARGENTINA

Aunque con diferencias en sus enfoques particulares, los tres gobiernos kirchne-ristas se caracterizaron por “transgredir” marcadamente las políticas de mediosimperantes hasta ese momento en el país. Comenzaron con un trabajo de salva-taje de empresas mediáticas post crisis, y luego centraron sus esfuerzos en –porejemplo– crear nuevas señales con un perfil cultural y educativo (son paradigmá-ticos los casos de Encuentro y Paka-Paka), fomentar el rol del Estado como emi-sor, y potenciar la capacidad de las productoras locales de contenidos.

De las políticas llevadas a cabo entre 2003 y 2015 pueden mencionarse, por caso,la gestación del programa Fútbol para Todos, y la adopción e instalación del sis-tema gratuito de Televisión Digital Terrestre (que incluyó el reparto de más deun millón de decodificadores y la construcción de ochenta torres de transmisión,con una cobertura del 82% del territorio).

Otro de los puntos clave del periodo fue, sin duda, la sanción de la Ley de Co-municación Audiovisual (26522), que estuvo precedida por un amplio debate so-cial e inspirada en programas previos elaborados por la sociedad civil. Estanormativa –de corte progresista, ya que vincula en su esencia la noción de libertadde expresión con los DDHH– no sólo estuvo destinada a promover el federa-lismo, la inclusión (incorporó actores sin fines de lucro, universidades y pueblosoriginarios) y la generación nacional de contenidos, sino que además estableciólímites claros para la concentración y el dominio de los mercados mediáticos.

En cuanto a las deudas pendientes del periodo y los desafíos a futuro, cabe se-ñalar –entre otros– la irregularidad en el manejo de la pauta publicitaria oficial(cuestionada en su momento por la CSJ), el excesivo oficialismo de los mediosestatales, el bajo éxito alcanzado por la Televisión Digital Terrestre, la ausenciade concursos para habilitar nuevos actores en el sistema de medios (lo que limitóla cabal aplicación de la Ley 26522), la falta de información fehaciente sobre loslicenciatarios y el destino final de la vasta red de fibra óptica construida por el Es-tado mediante el programa “Argentina conectada”.

A N Á L I S I SNº 13 - 2016

Martín Becerra y Guillermo Mastrini

SEPTIEMBRE 2016

Índice

Escenario post crisis 6

Situación de medios sin fines de lucro 15

Conclusiones 17

POLÍTICAS DE MEDIOS DEL KIRCHNERISMO. ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS DE COMUNICACIÓN 2003-2015 Y AGENDA PENDIENTE │

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en consecuencia, corresponde diagnosticar,comprender y evaluar las políticas desplegadasen el período relativas al sector de los medios.

Al cabo de estos doce años de presidencias deNéstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernán-dez de Kirchner (2007-2011 y 2011-2015), laArgentina exhibe cambios y novedades referi-dos al sistema de medios de comunicación; a laparticipación de distintos actores dentro de él; asu regulación legal; a las relaciones entre el go-bierno y las empresas mediáticas por un lado yentre el gobierno y el periodismo por el otro; ala convergencia entre medios y otras industriasinfocomunicacionales (Internet y telecomunica-ciones); y a la economía de los medios de co-municación. Se trata de un legado intenso, condiscusiones sociales extendidas sobre la funciónde los medios y de los periodistas, con nuevasleyes y desplazamientos económicos.

Ese legado puede conservarse o modificarse (ysi lo hace, futuras modificaciones podrán perse-guir objetivos coherentes con las políticas previaso podrán guiarse por fines diferentes), pero con-dicionará el futuro de las políticas de comunica-ción en el país y, en particular, la gestión degobierno que sucederá a Fernández de Kirchner.

El balance que se presenta en este trabajoadopta una perspectiva analítica que toma comoejes a la estructura del sistema de medios, a susprincipales actores políticos, económicos y so-ciales, a su regulación legal, y al proceso de cam-bio tecnológico en curso.

En las siguientes páginas se expondrá en primerlugar la situación del sistema de medios en elmomento de asunción de Néstor Kirchnercomo presidente, en mayo de 2003, luego sedescribirán las principales iniciativas de las tres

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En la Argentina los medios de comunicación tu-vieron un importante desarrollo durante el sigloXX si se compara con el resto de la región. Estedesarrollo estuvo ligado al protagonismo delsector privado y siguió un modelo comercial,competitivo y basado en la publicidad y en lasventas a un mercado interno de consumo cultu-ral per cápita mayor que el promedio latinoame-ricano (Ford y Rivera, 1985; Fox y Waisbord,2002). Tanto la industria editorial como la radioy la televisión han mostrado una fuerte tenden-cia a centralizar la producción de sus contenidosen la Ciudad de Buenos Aires. Por su parte, latelevisión abierta mostró durante largos añosuna dependencia de los contenidos norteameri-canos. Sin embargo, desde 1990 se asiste a unamayor capacidad para generar contenidos na-cionales (capacidad que registra antecedentes afines de la década de 1960), incluso en el áreade ficción el prime time ha sido copado por pro-ducciones nacionales. Los contenidos extranje-ros siguen predominando en la televisión porcable, con numerosos canales de películas y se-ries de EEUU (Mastrini, 2009).

Desde la recuperación del sistema constitucio-nal en diciembre de 1983, tras el colapso de laDictadura (1976-1983), cuatro procesos caracte-rizan al sistema de medios de comunicación:primero, el destierro de la censura directa; se-gundo, la concentración de la propiedad de lasempresas en pocos pero grandes grupos; ter-cero, la convergencia tecnológica (audiovisual,informática y telecomunicaciones); y por último,la centralización geográfica de la producción decontenidos (Becerra, 2010).

Este artículo se centra en el examen de los doceaños de gobiernos conducidos por el kirchne-rismo, entendiendo que a partir del 10 de di-ciembre de 2015 se cerrará ese ciclo político y


presidencias que conforman el ciclo kirchne-rista, en el marco de las relaciones entre Es-tado/gobierno y otros actores políticos,económicos y sociales para, por último, presen-tar un análisis sobre los efectos de la combina-ción entre políticas de comunicación y cambiosestructurales en el sistema de medios.

Escenario post crisis

Cuando Kirchner llegó a la presidencia en2003, el sistema de medios había sufrido unaimportante transformación y modernización,pero estaba en quiebra. El sector se había con-centrado en pocos grupos, nacionales y extran-jeros, algunos de ellos asociados a capitalesfinancieros; la concentración era de carácterconglomeral, es decir que los grupos desbor-daban en muchos casos su actividad inicial y sehabían expandido a otros medios (multime-dios) y también a otras áreas de la economía, loque en varios mercados se traducía en actoresdominantes; se había remozado tecnológica-mente el parque productivo; la organización delos procesos de creación y edición había mu-tado por la tercerización de la producción decontenidos lo que, a su vez, había estimuladouna dinámica base de productoras de diferentetamaño; se forjaron nuevos patrones estéticostanto en la ficción televisiva como en los géne-ros periodísticos; había resucitado la industriacinematográfica por la Ley del Cine de 1994(ver Marino, 2013); y se había incrementado lacentralización de la producción en Buenos Ai-res, algo que en su último gobierno Carlos Me-nem (1989-1995 y 1995-1999) legalizó a travésde la autorización para el funcionamiento deredes de radio y televisión.

La crisis de 2001 había causado una importanteretracción de los mercados pagos de industrias

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culturales (cayeron los abonos a la televisiónpor cable, la compra de diarios, revistas, librosy discos y las entradas de cine), redujo dramá-ticamente la inversión publicitaria y, en conse-cuencia, alteró todo el sistema. La televisiónexhibió en sus pantallas envíos de bajo costo,talk-shows y programación de formato periodís-tico que a su vez comulgaba con la necesidadsocial de reflexionar acerca de las causas y lasconsecuencias del colapso socioeconómico. Lainstitución mediática se interrogaba acerca dela crisis de legitimidad de las formas de institu-cionalidad política (partidos, Estado) y econó-micas (bancos), sin comprender todavía que laextensión de esa crisis alcanzaba, también, a lospropios medios de comunicación.

Las empresas de medios, que en varios casoshabían contraído deudas en dólares en la dé-cada anterior, registraban ingresos menguantesy en pesos. Ello motivó al gobierno deEduardo Duhalde (2002-2003) a impulsar unaley aprobada ya en la gestión de Kirchner: lade Preservación de Bienes Culturales que, alestablecer un tope del 30% de capital extran-jero en las industrias culturales argentinas, im-pedía que acreedores externos reclamaran losactivos de las empresas locales endeudadascomo parte de pago y tuvieran que negociarquitas y planes de financiación del pasivo. LaLey de Bienes Culturales fue un salvataje esta-tal a las empresas de medios que impregnó,como lógica de intervención, la primera etapadel ciclo kirchnerista. La renovación automá-tica de las licencias televisivas más importantesde los dos principales grupos de medios, Claríny Telefónica, en diciembre de 2004 (despuésde renovar la del Canal 9 que entonces gestio-naba Daniel Hadad), y, sobre todo, la firma delDecreto 527 en 2005 mediante el cual Kirch-ner suspendió el cómputo de diez años para

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las licencias audiovisuales, constituyen indica-dores explícitos (hay otros) de un Estado quesocorrió a los magullados capitales de la comu-nicación. Mientras tanto, las organizaciones sinfines de lucro continuaban proscriptas del ac-ceso a licencias audiovisuales, lo que contrave-nía el derecho a la comunicación y la tradiciónque vincula la libertad de expresión con los de-rechos humanos contenida en la DeclaraciónUniversal de DDHH, en la Convención Ame-ricana de DDHH y en el Pacto Internacionalde Derechos Civiles y Políticos. Ese mismoaño 2005, a instancias de la Corte Suprema deJusticia (que tramitaba una causa iniciada poruna radio comunitaria de la provincia de Cór-doba), el Congreso sancionó la ley 26.053 porel que modificó el artículo 45 de la entoncesvigente ley de radiodifusión 22285 de 1980 y sehabilitó el acceso a licencias de radio y televi-sión para personas y entidades sin fines de lu-cro. No obstante, este avance legal no setradujo en la apertura de concursos para mate-rializarlo y por lo tanto, no afectó la lógica con-centrada del sector. Tampoco hubo avances enmateria de televisión digital, ya que se con-formó una comisión integrada por ministrosdel Poder Ejecutivo Nacional y empresariosdel sector que, en los hechos, no registróacuerdos significativos.

La presidencia de Kirchner respaldó la estruc-tura de medios heredada, estimulando su es-tructura. Evitó en los hechos habilitar el accesoa los medios por parte de sectores sociales nolucrativos, concibió un esquema de ayuda esta-tal a cambio de apoyo editorial, incentivó la me-jora en la programación de Canal 7 y su políticade medios sintonizó con los actores más im-portantes del sector, así como en telecomunica-ciones se afirmó en alianza con los operadoresdominantes (Becerra, 2015).

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Además, el gobierno de Kirchner creó la señalcultural de tv Encuentro en la órbita del Mi-nisterio de Educación. Encuentro constituyeun hito en la historia de la tv estatal argentina,ya que elevó los estándares de calidad de lasproducciones a niveles desconocidos, cultivóuna programación nutrida por productoraspequeñas y medianas que tiene perfil educa-tivo y cultural, carece de anuncios publicitariosy localiza algunas de sus producciones en lo-caciones en el interior del país, presentandouna pantalla menos anclada en Buenos Aires yalrededores.

Durante la presidencia de Néstor Kirchner losmedios de comunicación y, en particular, el sec-tor audiovisual, se recompusieron económica-mente y experimentaron una primaveraexportadora de contenidos y formatos facili-tada por la competitividad del tipo de cambio.

Como otros presidentes latinoamericanos, cadauno a su modo, Kirchner ejercitó como presi-dente un estilo de comunicación política queprescindió de la labor mediadora de los perio-distas a la hora de comunicar novedades o sen-tar posición sobre temas de la agenda pública.Este estilo de comunicación directa estudiadopor Rincón (2010) fastidió a muchos periodis-tas y conductores, sobre todo a los más recono-cidos que estaban acostumbrados a un tratodeferente por parte de las máximas autoridadesestatales. Kirchner tampoco realizó conferen-cias de prensa y cedió muy pocas entrevistas.No obstante, corresponde diferenciar los cam-bios en el estilo de la comunicación políticapresidencial con las políticas de medios: en estecaso, la primera de las tres presidencias del ciclokirchnerista no promovió grandes cambios enel sector y convivió con los principales accio-nistas de los grandes grupos.


Asimismo, la presidencia de Kirchner cobijó enlas segundas líneas de la administración estatala algunos funcionarios que al mismo tiempo in-tegraban grupos de la sociedad civil, del sectorde medios comunitarios o del activismo univer-sitario en temas de políticas de medios quealentaron las articulaciones que venían gestán-dose entre esos grupos y algunos representan-tes de sindicatos de trabajadores de medios yde otras industrias culturales y que dieron ori-gen a la Coalición por una Radiodifusión De-mocrática que en 2004 firmó los “21 puntos”que cinco años más tarde se transformarían enla base conceptual de la Ley de Servicios de Co-municación Audiovisual.

En su último día hábil de mandato (el7/12/2007), Kirchner autorizó la fusión entreCablevisión y Multicanal (Grupo Clarín). Cable-visión (que brinda también conexión a Interneta través de la firma Fibertel) representa más de80 por ciento de los ingresos del conglomerado.Esta relación de mutuo beneficio entre el kirch-nerismo y Clarín se rompería al inicio del primergobierno de Cristina Fernández.

En efecto, tras la asunción de la primera presi-dencia de Cristina Fernández de Kirchner (endiciembre de 2007) se produjo la llamada “cri-sis del campo” en marzo de 2008 en que sedesató y desarrolló el conflicto entre el go-bierno y el principal multimedios, Clarín, quehabía recibido favores considerables del PoderEjecutivo en el mandato de Kirchner (2003-2007), a los que había a su vez retribuido conconsideración editorial.

Desde entonces tuvo lugar una producción demedidas de políticas de comunicación (enten-diéndolas como orientadas al sector de los me-dios pero también de las telecomunicaciones)

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inédita en la historia argentina por su intensidady por el protagonismo que, a partir de la inicia-tiva gubernamental, tuvo en el espacio público.La agenda política estuvo presidida por la con-troversia entre los dos gobiernos de Cristina Fer-nández y el grupo Clarín, el campo periodísticose polarizó dando lugar a la creación de figurascomo el “periodismo militante” (identificadocon el oficialismo) que denunciaba la más tradi-cional (pero no menos ideológica) noción del“periodismo independiente” y las empresas pe-riodísticas fueron alineándose en dos grandesconjuntos según adscribieran o condenaran laspolíticas del Poder Ejecutivo Nacional.

El caso Papel Prensa (Mochcofsky, 2011), elcuestionamiento a la firma Fibertel (Krako-wiak, 2011), la gestación del Programa FútbolPara Todos (Becerra, 2015), la adopción de lanorma japonesa-brasileña de televisión digitalterrestre en un plan que aspiraba inicialmente arestar abonados a la televisión por cable y luegola sanción de la Ley de Servicios de Comunica-ción Audiovisual nº26522 en octubre de 2009,son manifestaciones de la nueva política de me-dios ejecutada desde entonces. Este listado se-ría incompleto si no mencionara el incrementode la financiación de medios afines al gobiernocon recursos públicos a través de la publicidadoficial cuyo manejo discrecional fue condenadopor la Corte Suprema de Justicia, o si omitieramedidas que protegen el derecho a la libertadde expresión, como la despenalización de las fi-guras de calumnias e injurias en casos de interéspúblico (sobre la despenalización ver Bertoni ydel Campo, 2012).

Además, el clásico descuido de las emisoras degestión estatal (que alcanzó picos de mercanti-lización y corrupción en la década de 1990) co-menzó a revertirse a partir del gobierno de


Fernando de la Rúa, pero con la presidencia deKirchner y sobre todo durante los dos gobier-nos de Cristina Fernández de Kirchner se cre-aron nuevas señales (Encuentro en 2005 y apartir de 2009 Paka-Paka, IncaaTV. DeporTV,TecnópolisTV) y se potenció la función delEstado como emisor. La creación del Pro-grama Fútbol para Todos, desde 2009 (mesesantes de la sanción de la Ley de Servicios deComunicación Audiovisual), reforzó la evolu-ción de una pantalla que hasta entonces no dis-putaba el interés de las audiencias. El Estadoincide en el rating produciendo contenidos decalidad, si bien en el segmento de la informa-ción política acentuó su sesgo gubernamentale intemperante con las opiniones que no re-producen la posición del Poder Ejecutivo Na-cional. Es importante recordar que en lahistoria argentina los medios estatales siemprefueron oficialistas, tradición con la que cola-boraron gestiones (nacionales y provinciales)de distinto signo político, no obstante el nivelde alineamiento con el gobierno desplegadopor las emisoras estatales en el último lustrotiene pocos antecedentes en los gobiernos ci-viles del siglo pasado (uno de esos anteceden-tes es el de los dos primeros gobiernos de JuanPerón (ver Varela, 2005; Sivak, 2013).

En el segundo año del primer mandato deCristina Fernández el Congreso aprobó, porsegunda vez en la historia argentina, una leysobre radio y televisión (la primera había sidoen 1953; el resto de leyes y decretos integralessobre el sector fueron dispuestas por gobier-nos militares).

El cambio de política de medios a partir de2008 encuentra semejanzas con los procesosdesarrollados en otros países de la región,donde grupos de la sociedad civil activos en la

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producción de debates sobre el papel de losmedios tejen propuestas de reformas, aprove-chadas luego por el poder político cuando esteevalúa que esas propuestas resultan funcionalesante una coyuntura conflictiva con ciertos acto-res concentrados del sistema de medios. Sinexagerar su poder de agencia, la masa críticaconstruida por estos sectores de la sociedad ci-vil resultó condición necesaria para la evoluciónde la agenda de políticas de comunicación.

En el caso argentino, desde fines de la dictadura(1976-1983) fue gestándose en ámbitos social-mente acotados un debate sobre la regulaciónmediática que halló mejores condiciones de ex-presión a partir de la crisis de 2001, cuando ladiscusión sobre la función que desempeñan losmedios fue ampliándose. En este marco, algu-nos actores de la sociedad civil promovieronuna discusión sobre la regulación mediática quelogró articular demandas ciudadanas y de gru-pos organizados (sindicatos de trabajadores demedios, el movimiento de radios comunitarias,las organizaciones de derechos humanos y lasno gubernamentales –ONG–, cooperativas deservicios interesadas en el sector, investigadoresy docentes universitarios) con los reclamos demayor inclusión para actores sociales posterga-dos en los medios. En 2004 muchos de esos ac-tores se dieron forma organizativa a través de laya mencionada Coalición por una Radiodifu-sión Democrática, que acordó una plataformade veintiún puntos con los que postulaban uncambio de paradigma regulatorio en el sector.Entre otros, se destacaba el derecho al acceso alicencias de radio y televisión por parte de ac-tores no lucrativos en el marco de una concep-ción de la comunicación como derecho social,la promoción de la diversidad, la no guberna-mentalización de los contenidos ni de la gestiónde los medios del Estado, la necesidad de res-


contenidos y de la libertad de expresión mientrasque éstas dos autorizan mecanismos de controlde contenidos que serían altamente rechazadosen la Argentina. No obstante, el cambio en laspolíticas de comunicación es contemporáneocon la discusión instalada en varios países lati-noamericanos sobre la regulación de los mediosy, en menor medida, sobre industrias convergen-tes (telecomunicaciones, Internet). Las nuevasregulaciones en América Latina (en países congobiernos tan diferentes como el venezolano,uruguayo, argentino, boliviano, ecuatoriano omexicano) refieren, fundamentalmente a cam-bios en la estructura de propiedad y en la pro-ducción de contenidos (ver Waisbord, 2013;Kitzberger, 2014; Rincón, 2010).

Las referencias a la ley audiovisual suelen mez-clar tres aspectos: por un lado, la valoración dela ley en sí misma, es decir, la consideración delas virtudes y defectos del texto legal; en se-gundo lugar, el juicio sobre cómo el Estado haaplicado la norma en sus seis años de existenciay en qué medida fue o no respetuoso de la ley;por último, la ponderación sobre cómo se arti-culan otras políticas de comunicación desple-gadas por el gobierno, tanto para el sectoraudiovisual como para otros medios de comu-nicación, con la ley de 2009.

La ley admite tres tipos de prestadores de ser-vicios de comunicación audiovisual: estatales,privados con fines de lucro y privados sin finesde lucro. Dentro de los actores estatales, la leyreconoce la importancia de la radiodifusiónuniversitaria. También existe un resguardo es-pecial para otorgar licencias de radiodifusión alos pueblos originarios. Uno de los aspectosmás novedosos de la ley lo constituye la reservadel 33% de todo el espectro para el sector pri-vado no comercial.

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tringir los niveles de concentración de la pro-piedad y la no discriminación de la asignaciónde la publicidad oficial.

La Coalición por una Radiodifusión Democrá-tica representó en el período previo a 2008 unafuerza de perspectivas múltiples, plurales yabiertas a la discusión (Segura, 2014). Su plata-forma tuvo eco en algunos partidos políticos yen otras organizaciones no ligadas al campo dela infocomunicación. Pero la discusión, inédita,se incorporó a la agenda política recién a partirde 2008 cuando el gobierno de Cristina Fernán-dez de Kirchner colocó la cuestión de los me-dios en el centro de su discurso.

En octubre de ese año el Congreso Nacionalsancionó, pues, la ley Nº 26.522/09 que reem-plazó al decreto-ley 22.285 de 1980. La ley au-diovisual constituye un importante avanceporque vincula el concepto de libertad de ex-presión con los derechos humanos. La norma,precedida por un debate amplio en la sociedad,promueve el federalismo, tanto de la produc-ción de contenidos como de la toma de deci-siones. Establece límites a la concentración y aldominio de mercado. Y por primera vez en laArgentina tanto la autoridad de aplicacióncomo los medios de gestión estatal no estarántotalmente controlados por el gobierno deturno. Ello anuncia controles cruzados y pre-sencia de minorías políticas, lo que se inscribeen una tradición reglamentaria progresista.

Si bien la ley audiovisual argentina tiene rasgosen común con otros cambios regulatorios ocu-rridos en distintos países latinoamericanos a par-tir de 2004, corresponde subrayar que la leyaudiovisual argentina se distingue de las adopta-das por Venezuela en 2004 y por Ecuador en2013 ya que es respetuosa, en su letra, de los

En relación con el diseño institucional, la leyha creado la Autoridad Federal de Servicios deComunicación Audiovisual, encabezada por undirectorio de siete miembros. Dos son designa-dos por el Poder Ejecutivo, tres por el Con-greso de la Nación (asignándole dos a lasminorías políticas) y dos por el Consejo Federalde Comunicación Audiovisual, también creadopor la ley para albergar instancias de represen-tación social y federal. También se han creadolas figuras del Defensor de la Audiencia y unConsejo asesor del audiovisual y la infancia.

Otro capítulo destacable es el que procura im-pedir la excesiva concentración de los medios.En este sentido se limita a 10 la cantidad de li-cencias que puede disponer una misma em-presa o persona (antes se permitía hasta 24) yhasta un 35% del mercado potencial. Se limitatambién la propiedad cruzada de medios elec-trónicos en la misma zona de cobertura, perono la de medios impresos y electrónicos. Dehecho una de las mayores polémicas que des-pertó la ley fue la prohibición de ser propietariode distribuidoras de cable y canales de televi-sión abierta en la misma zona. A la vez, se per-mite a las distribuidoras de cable sólo incluiruna señal propia.

Finalmente en materia de contenidos se esta-blecen altas cuotas de producción nacional(60%), de producción propia (30%), e indepen-diente (10%). También se ha vinculado el sis-tema de radiodifusión con otras industriasculturales ya que parte de los gravámenes quedeben abonar los radiodifusores por el uso delespectro, es girado por la Autoridad Federal a laindustria del cine y a la de la música.

Sin embargo, la norma (por las condiciones enlas que fue tramitada) excluyó la posibilidad de

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contener el proceso de convergencia al impedirque servicios como el triple play puedan ser re-conocidos legalmente.

La aplicación de la ley es motivo de controver-sias y lecturas dispares en la Argentina. La ma-yoría coincide en que la norma audiovisual no seha aplicado y las diferencias refieren a las res-ponsabilidades sobre esa falta de aplicación.Mientras que el kirchnerismo acusa de tal in-cumplimiento al grupo Clarín y a los litigios ju-diciales promovidos por éste; el grupo Clarínafirma que cumple con las exigencias legales yque es el propio gobierno el que no ha realizadouna aplicación pareja de la regulación vigente.

Al respecto se pronunció la Corte Suprema deJusticia en octubre de 2013, cuando validó laplena constitucionalidad de la ley audiovisual1.Según la conducción del Poder Judicial ni el go-bierno ni los principales grupos fueron respe-tuosos de la misma.

Desde la perspectiva de los autores del presentetrabajo, la ausencia de concursos para habilitarnuevos actores en el sistema de medios, la faltade información fiable sobre quiénes son los li-cenciatarios, el sobreactuado oficialismo de losmedios estatales, la inyección de recursos parapromover políticas carentes de controles socia-les y políticos, se combinaron para desatenderla democratización prometida en la discusiónde los años 2008 y 2009 cuando se cumplieronmás de seis años desde aquel momento.

1 La ley audiovisual fue cuestionada en sede judicial porel grupo Clarín desde 2009 y la causa tuvo sentencia finalen octubre de 2013, cuando la Corte Suprema de Justiciase pronunció por la constitucionalidad de la norma.

en el mapa de medios argentino. En contrapar-tida, Clarín vio cuestionado el dominio que ejer-ció durante décadas.

Como se mencionó, la ley audiovisual fijó lími-tes a la concentración del mercado y topes a lacantidad de licencias. Los principales gruposcomo Clarín, Telefónica (Telefé) y Vila-Man-zano, entre otros, debieron presentar planes deadecuación a la norma. Una vez que la CorteSuprema en 2013 avaló la constitucionalidadplena de la ley, todos los grupos presentaron susplanes y el oficialismo, que conduce y tiene ma-yoría en la autoridad de aplicación (AFSCA), ad-mitió a todos ellos. Declarar admisibles losplanes implica que los grupos tienen un plazode aproximadamente un año para concretarlos.Al finalizar este proceso (que en los casos másimportantes todavía no ocurrió) es que los gru-pos están “adecuados a la ley”.

El Grupo Clarín presentó su plan de adecua-ción, pues, a fines de 2013. El plan de Clarínbuscaba sacar provecho del principio de quelos multimedios pueden desafectar unidadesde negocios siempre que éstas no crucen ac-cionistas y que operen de modo separado.Este aprovechamiento está presente en laspropuestas de otros grupos de medios, algu-nas ya aprobadas y en curso de adecuación. Sise concretaba ese plan, el grupo Clarín hu-biese cambiado radicalmente su composicióny su fisonomía, pues debía separar al menossu actividad periodística y de contenidos (Ca-nal 13, radios Mitre, FM100, señal TN) de suactividad como cableoperador y proveedor deacceso a Internet (Cablevisión y Fibertel)donde está asociado a David Martínez (Fin-tech, que tiene el 40% de esta unidad de nego-cios), además de vender señales (Metro,Volver) y licencias de tv cable. Sin ser un giro

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Lejos de concretar la paulatina entrega del 33%de frecuencias del espectro radioeléctrico parasu gestión por parte de actores sociales sin finesde lucro (una de las mayores innovaciones dela ley audiovisual), la mayoría de los medios au-torizados a funcionar tras la sanción de la leyson emisoras estatales (ver Chequeado, 2013).La ley exige que la política audiovisual se orga-nice tomando como referencia la elaboraciónde un plan técnico de frecuencias. Esta infor-mación, esencial para conocer cuántas frecuen-cias hay en cada localidad y cuántas estánocupadas y disponibles, no ha sido construidaaún por el Poder Ejecutivo. La ausencia de esteindicador elemental entorpece toda posibilidadde avance en la concreción del 33% para acto-res no lucrativos.

Desde la aprobación de la ley audiovisual haymovimientos en el mapa de medios, por lo quees inexacto afirmar que, ante la implosión de laexpectativa democratizadora propia del debatede 2009, entonces “nada cambia”. Los movi-mientos que se registran en el sistema de me-dios responden a una política que no tiene,necesariamente, a la norma audiovisual comoreferencia aunque la invoca con insistencia.

El Programa Fútbol para Todos, la iniciativa gu-bernamental sobre la televisión digital terrestre(TDA) y la inyección de recursos estatales paraestimular el crecimiento de grupos empresaria-les como Vila-Manzano o Indalo (Cristóbal Ló-pez) merecen consignarse como políticas activasque en algunos casos contravienen y en otroscorren en paralelo a lo dispuesto por el texto le-gal vigente. Así, hay grupos en ascenso (Vila-Manzano, Cristóbal López, Szpolski) y unEstado que emerge como emisor con potenciay una dinámica presencia como operador audio-visual, movimientos que representan novedades

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copernicano en la materia, hubiera sido la pri-mera vez en la historia latinoamericana que ungran multimedios se adecuara “voluntaria-mente” a una ley ratificada por los tres pode-res del Estado y redujera su tamaño.

Sin embargo, en un trámite exprés en el queprivó de conocimiento del expediente a algunosdirectores de la autoridad regulatoria, diez mesesdespués de declarar admisible el plan de Clarín,el gobierno declaró que el mismo no se encua-draba en la reglamentación de la ley. Se men-ciona la reglamentación dado que la metodologíapara que los grandes conglomerados mediáticosse adecuen a la norma legal no está prevista enla ley sino en su reglamentación posterior. Elmétodo consiste en que los grupos pueden ade-cuarse “voluntariamente” o, en su defecto, el Es-tado los adecuará “de oficio”. En este caso, no esel propio grupo el que propone qué licenciastransferir y a quién se las vende, sino que es elpropio Estado el que tasa el conjunto de activosdel multimedios, les pone precio y ejecuta laventa, eligiendo además a quién y en qué condi-ciones realiza esa operación. Desde el cuartel ge-neral de Constitución, la conducción del grupoClarín interpretó la “transferencia de oficio”como un intento de desguace.

Ahora bien: al declarar la “transferencia de ofi-cio” del grupo Clarín, el gobierno tomó una de-cisión que se judicializaría, es decir, que iniciabauna nueva etapa de la batalla judicial que prota-gonizaron el gobierno y el conglomerado con-ducido por Héctor Magnetto durante años, y queen los hechos colocaba el desenlace de la con-troversia en el siguiente mandato presidencial.

La decisión de “transferir de oficio” activos delgrupo Clarín fue interrumpido por una medidacautelar judicial en diciembre de 2014 (cautelar

que vence en febrero de 2016) que, a su vez, seregistra en simultáneo con la autorización a lastelefónicas para ingresar al lucrativo mercado detelevisión por cable a través de la Ley “Argen-tina Digital” y con la autorización de la adecua-ción de los canales operados por Telefe(Telefónica) y por otros grupos extranjeros dis-puesta en diciembre de 2014.

En este marco, el gobierno y los grupos empre-sariales más importantes del sector pugnaronpor relaciones de fuerza distintas a las que ex-presó el campo mediático desde fines de la dé-cada de 1980. Hasta ahora, la orientación de lanueva regulación puede resultar controvertida,pero su objeto de referencia (los medios tradi-cionales de radiodifusión) era homogéneo. En laactualidad, en el país (así como en el resto deAmérica Latina) están surgiendo inquietudes re-gulatorias referidas a la convergencia tecnológicaentre los medios de comunicación, las telecomu-nicaciones y las redes digitales. Precisamente esees el núcleo al que apunta la Ley “Argentina Di-gital” aprobada por el Congreso argentino a fi-nes de 2014, a propuesta del gobierno.

La regulación de la convergencia es un desafíoenorme porque presenta variables políticas, eco-nómicas, sociales y tecnológicas. La política demedios, que se ocupó de la regulación de unsector cardinal en la configuración de las socie-dades en el siglo XX –en particular, de la indus-trialización, masificación y mercantilización delos medios de comunicación y de las industriasculturales–, está siendo desafiada por la crisisdel objeto mismo al que está consagrada. Hoy elsector de los medios protagoniza un proceso in-édito de convergencia y ello marca algunos delos principales desafíos en la progresión de unaagenda de libertad de expresión y derecho a lacomunicación y la cultura.

La convergencia opera como un escenario en elque los distintos grupos pugnan por posicionarsey, la regulación, como un contorno sometido anegociaciones para que ese posicionamiento, aunen contextos de desinversión, no impida partici-par de un mercado en constante evolución.

Este es el contexto en que fue sancionada laLey de Telecomunicaciones “Argentina Digi-tal” a fines de 2014. La ley autoriza la conver-gencia y el triple play. En efecto, si bien es unanorma compleja, la ley “Argentina Digital” in-trodujo como cambio el permiso para que lasempresas telefónicas brinden servicios de co-municación audiovisual con la excepción de latelevisión satelital (DTH). Este tipo de presta-ciones estaba prohibido por el pliego de licita-ción de las empresas telefónicas de 1990 y porla ley de servicios de comunicación audiovisualsancionada en 2009. Junto con este nuevo en-cuadre que favorece la creación de un entornoconvergente, se aprobó la formación de unanueva autoridad regulatoria, se estableció laneutralidad de la red, y se establecieron condi-ciones de servicio y de competencia para loslicenciatarios del sector.

El objeto de regulación de la ley de telecomuni-caciones es la infraestructura de transporte decomunicaciones. Abarca las redes telefónicas, deconexiones de banda ancha y de televisión porcable. La nueva ley no regula contenidos, comosí lo hace de acuerdo a estándares internaciona-les la ley de servicios de comunicación audiovi-sual, pero garantiza la “neutralidad de la red”,es decir, la no discriminación de ningún tipo decontenidos.

Este marco regulatorio reemplaza la vetusta leyde telecomunicaciones, vigente desde 1972, yacompaña el proceso de licitación para el uso

del espectro 4G en telefonía móvil. La promesade incorporar la convergencia en la regulaciónes toda una novedad, ya que la vigente Ley deServicios de Comunicación Audiovisual fue rei-teradamente criticada por no contener los cam-bios digitales del sector audiovisual y sus crucescon Internet y las telecomunicaciones.

Con la ley “Argentina Digital” el marco regula-torio de las telecomunicaciones y TIC de la Ar-gentina ha quedado modificado sustancial-mente. Durante el tratamiento parlamentario elproyecto de ley recibió numerosas críticas delas organizaciones y empresas vinculadas conel sector. Si bien la bancada oficialista realizóalgunas modificaciones que mejoraron algunosaspectos de la redacción original, las mismasfueron insuficientes para generar un mayorconsenso entre las fuerzas políticas, a diferenciadel proceso de discusión y aprobación de la leyaudiovisual.

Asimismo es un interrogante abierto el futurode la vasta infraestructura de red de fibra ópticaconstruida por el Estado a través del programa“Argentina Conectada”. Esta infraestructurasumó un tercio de fibra óptica a las capacidadesexistentes, pero con la ventaja de que su tendidoes más federal y no se reduce a los grandes cen-tros urbanos. No obstante, a fines de 2015 estasredes estatales de fibra óptica no estaban casioperativas y se desconocía cuál sería su modelode gestión, es decir, si será el Estado quien ad-ministre la infraestructura, si operará como ma-yorista promoviendo la mediación de pequeñasy medianas empresas y cooperativas, o si priva-tizará su gestión.

En paralelo, otra de las iniciativas motorizadaspor el gobierno a partir de 2009 fue la implan-tación de la TDT, que por la Ley 26522 en Ar-

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gentina es gratuita (a diferencia de algunos seg-mentos de TDT en países de Europa, por ejem-plo, que son arancelados). El despliegue de estatecnología en el país (a través del programa lla-mado “Televisión Digital Abierta”) tuvo prota-gonismo estatal y, si bien no se ha informadooficialmente el monto invertido en su desarro-llo, involucró miles de millones de pesos en unaapuesta que es digna de análisis. Con la digitali-zación de la televisión abierta, donde hoy fun-ciona un canal pueden sintonizarse variasseñales (entre cuatro y seis) con mejor resolu-ción de pantalla. El desarrollo de la TDA ex-pone los claroscuros de la política audiovisualdel gobierno.

Aunque la digitalización es un proceso que serealiza también en la TV de pago a través deempresas como Cablevisión, DirecTV o Tele-centro, el gobierno asumió un liderazgo en ladigitalización de la televisión abierta sin paraleloen el continente. El Estado construye infraes-tructuras para la transmisión de señales. Segúnel Ministerio de Planificación Federal, a fines de2014 se habían construido más de ochenta to-rres de transmisión que cubren un 82% del te-rritorio nacional. Claro que cobertura noequivale a acceso, ni acceso a uso. El gobiernosolventó la entrega, en forma de comodato, demás de un millón de conversores para los secto-res de bajos recursos.

Como complemento a la inversión en infraes-tructura, el Estado financia la producción decontenidos, algo inédito en gran parte del país, yfomenta el equipamiento de pequeñas y media-nas productoras. Los contenidos de esas produc-ciones son abiertos, están disponibles enInternet y pueden ser emitidos por canales públi-cos, privados, cooperativos o universitarios. A suvez, se crearon señales estatales con produccio-

nes de calidad. Pero los esfuerzos para implantarla TDA no lucen en sus resultados si se toma enconsideración su uso y adopción por parte de lasociedad. La intención de crear una plataformade acceso gratuito con contenidos que no suelenprogramar los operadores comerciales es afec-tada por la subestimación de los usos de la TVque, lejos de ser un artefacto, es una relación so-cial. La penetración de la televisión de pago, mul-ticanal, es masiva en Argentina. Desde hacedécadas, más del 85% de los hogares la usan parasintonizar una oferta de señales que no tienecompetencia en la TDA. Así, el gobierno operacomo proveedor sin interrogarse por los usossociales del bien que provee. La gestión de laTDA, además, está descoordinada con el planArgentina Conectada (red de fibra óptica que en-laza todo el país) con el que superpone platafor-mas de distribución de contenidos.

La expansión de la TDA está obstaculizada por-que los contenidos más apreciados por la socie-dad no están disponibles en el interior, dondela TDA se sintoniza mejor, y, en el Área Metro-politana de Buenos Aires (AMBA), donde emi-ten estos canales hay problemas técnicos derecepción. A ello se suma la competencia deotras redes digitales (y de la digitalización de laTV de pago) que ganan un lugar cada vez másimportante en la dieta audiovisual de los argen-tinos. La confusión entre objetivos de políticaindustrial, intención propagandística y subesti-mación del valor cultural de la televisión secombinan para explicar la baja penetración dela TDA, a pesar de sus seis años de historia, desu inversión y de sus costos. Un estudio delequipo de investigación y de la Maestría en In-dustrias Culturales de la Universidad Nacionalde Quilmes realizó un relevamiento cuantitativoy cualitativo de la adopción de la televisión digi-tal en el conurbano bonaerense y confirmó que


menos del 7% de los hogares hacían uso de lanueva tecnología en 20122.

Situación de medios sin fines de lucro

Uno de los aspectos más novedosos y que lo-graron mayor consenso de la ley audiovisual esla centralidad que otorga a los medios sin afánde lucro dentro del sistema audiovisual argen-tino (ver Guimerà, 2013; Segura, 2011 y Bece-rra, 2015). En un abordaje pormenorizado desu texto puede darse cuenta del reconocimientoal sector sin fin de lucro como uno los tres ac-tores con derecho a operar servicios audiovisua-les, junto con los de gestión estatal y los degestión privada, en el artículo 2, y el hecho deque se lo destaque como “salvaguarda” de losderechos a la información y a la participaciónde la ciudadanía, así como la libertad de expre-sión. A su vez, el artículo 49 prevé la concesiónde frecuencias radioeléctricas sin concurso pre-vio a emisoras “de muy baja potencia” en zonasde “alta vulnerabilidad social y/o de escasa den-sidad demográfica” siempre que se destinen “asatisfacer demandas comunicacionales de carác-ter social”. Esta posibilidad es excepcional ysiempre que haya frecuencias disponibles.Como ítem más relevante, el artículo 89 reservael 33% “de las localizaciones radioeléctricas pla-nificadas, en todas las bandas de radiodifusiónsonora y de televisión terrestres, en todas lasáreas de cobertura para personas de existenciaideal sin fines de lucro. Las reservas de frecuen-cias establecidas en el presente artículo no pue-den ser dejadas sin efecto”.

La ley también establece una serie de garantíasy de excepciones para hacer posible un tercersector viable. Así, los pliegos de los concursosde concesiones de frecuencias deberán ser ela-

borados “teniendo en cuenta características di-ferenciadas” según se trate de adjudicacionespara medios con o sin afán de lucro (art. 33).Asimismo, excluye a las entidades sin ánimo delucro de la prohibición de explotar una frecuen-cia a los entes privados concesionarios de otroservicio público distinto del audiovisual. Final-mente, el artículo 97 fija que los “servicios decomunicación audiovisual comunitarios, defrontera y de los pueblos originarios” podránser receptores de ayudas económicas del Estadoequivalentes a un 10% de los gravámenes paga-dos por los concesionarios comerciales. Estosfondos fueron efectivamente puestos al serviciodel financiamiento de equipos, producciones ygestión de los medios sin fines de lucro a travésde los programas del Fondo de Fomento Con-cursable para Medios de Comunicación Audio-visual (FOMECA) que se concursan anual-mente desde 2013.

Por su parte, el sector “sin fines de lucro”cuenta con representantes en los organismoscreados por la normativa, como el Consejo Fe-deral, y es reconocido por primera vez en eltexto de la ley como uno de los actores centra-les para garantizar el ejercicio del derecho so-cial a la libertad de expresión. Además estetipo de medio es alcanzado por la normativade modo específico en cuanto a las exigenciasde programación propia y programación na-cional, como así también respecto de génerosy origen de la música a emitir. Como aspecto adestacar también aparece la cuestión de que nose regularon impedimentos para acceder al fi-

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El estudio completo está disponible:https://martinbecerra.wordpress.com/2014/09/03/accesos-usos-y-consumos-de-la-tv-digital/

nanciamiento de la publicidad comercial pri-vada y la publicidad oficial (que carece todavíade regulación específica). Y como será anali-zado más adelante, cuenta con mecanismos defomento de diversa índole, cuyas característicasresultan particulares.

Pues bien, hasta el mes de octubre de 2015 la au-toridad de aplicación de la ley audiovisual otorgólicencias y autorizaciones para 127 organizacio-nes sin fines de lucro, según un relevamiento re-alizado por el Programa de Investigación enIndustrias Culturales y la Maestría en IndustriasCulturales de la Universidad Nacional de Quil-mes (2015). De ellas, 71 son cableoperadoras, 46señales FM, 8 TVs de Baja Potencia (Pares TV -Buenos Aires, Surajo TV - Buenos Aires, ArbiaTV - Buenos Aires, Mate Amargo TV Popular -CABA, Urbana TV - CABA, Barricada TV -CABA, Proa Centro - Córdoba y OrganizaciónBarrial Tupac Amaru - Jujuy) y dos señales AM(Fundación Rafaela XXI - Santa Fé y FundaciónOctubre Trabajadores de edificios - Buenos Ai-res). Del análisis de las licencias otorgadas podríainferirse una política más orientada al sector dela TV por cable en desmedro de la radio FM yAM. Esto en parte puede explicarse porque elproceso de adjudicación de licencias de cable norequiere concurso, como es el caso de las radiosAM, FM y la Televisión abierta.

La diferencia entre “autorizaciones” y “licen-cias” es importante porque el estatus legal deéstas últimas requiere la realización previa deconcursos, es decir, la gestión de reserva de fre-cuencia radioeléctrica, la convocatoria abierta ainteresados en participar del concurso y su sus-tanciación, mientras que las autorizaciones sondispuestas de forma directa por la autoridad deaplicación de la ley.

En este sentido, de los 127 casos de autoriza-ciones y licencias asignadas al sector sin fines delucro hasta octubre de 2015, 107 fueron adjudi-cados de manera directa, 12 se adjudicaron porconcurso y 8 fueron organizaciones autorizadaspara gestionar medios de comunicación sin fi-nes de lucro.

Por otra parte, el estudio del Programa de Inves-tigación en Industrias Culturales y la Maestría enIndustrias Culturales de la Universidad Nacionalde Quilmes analizó las autorizaciones de mediosde comunicación otorgadas a pueblos origina-rios en el período 2011-2015. Es necesario acla-rar que la asignación de autorizaciones apersonas de existencia ideal de derecho públicoestatal, entre ellas Pueblos Originarios, deacuerdo a disponibilidad en el espectro, se ga-rantiza en el artículo 37 de la LSCA. Es decir, nose incluye en el treinta y tres por ciento (33%)de las localizaciones radioeléctricas planificadasque especifica el artículo 89 inciso f de la LSCA.En ese sentido, se observó que de 2011 a 2015se autorizaron 46 señales, de las cuales una deellas es una señal de TV abierta, una de TV Di-gital y todas las restantes son estaciones FM. Lacomunidad mapuche es la que fue alcanzada porla entrega de la señal de TV abierta y de la señalde TV Digital también (que en 2015 registró nu-merosos problemas para funcionar regular-mente), además de otras 10 radios FM, lo cualla posiciona como el pueblo originario con másautorizaciones de señales en vigencia. Asimismo,la provincia que más autorizaciones recibió fueJujuy (11), las cuales corresponden a diversospueblos originarios (Maymara, pueblo Ocloya,pueblo Kolla, Guaraní y pueblo Tilian). Cercanoal valor de Jujuy se presentó Salta con siete au-torizaciones a los pueblos Diaguita, Guaraní yKolla respectivamente.

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Conclusiones

En la Argentina los medios de comunicación yel ejercicio del periodismo exhiben un rango deopiniones amplio entre dos tendencias predo-minantes y hay contrastes marcados entre lasorientaciones de distintos medios. No se crimi-naliza la opinión ni existe la censura explícita, adiferencia de otros períodos previos a 1983. Sinembargo, la libertad de expresión en el sentidointegral (todo ciudadano tiene derecho a recibir,buscar y recibir información diversa por distin-tos medios) es un derecho cuya realización inte-gral es un proceso inacabado. Su conquista estarea pendiente en el proceso de profundizacióndemocrática de la sociedad.

Los tres gobiernos kirchneristas fueron trans-gresores en materia de políticas de medios, aun-que tuvieron sentidos distintos: la presidenciade Néstor Kirchner conservó la organizacióndel sistema de medios y no alteró las líneas di-rectrices de la estructura mediática, e inclusoadoptó regulaciones que potenciaron esas líneas.Su estilo de comunicación fue desintermediadory resultó fastidioso para algunos de los principa-les periodistas y columnistas políticos, dado queKirchner se dirigía directamente a la poblaciónen actos públicos, fundamentalmente. La pri-mera presidencia de Cristina Fernández deKirchner fue tempranamente caracterizada porla llamada “crisis del campo” que revolucionólas alianzas con actores sociales y económicosque había sostenido al kirchnerismo desde 2003e implicó la ruptura del vínculo construido conel grupo Clarín. El primer gobierno de CristinaFernández inauguró un ciclo de nuevas regula-ciones (ley audiovisual) y políticas (tv digital, en-tre otras mencionadas en el presente trabajo) enel marco de leyes que recuperaron y ampliaronla intervención estatal en la economía. Las nue-

vas políticas de comunicación se inspiraron enprogramas elaborados por sectores de la socie-dad civil que buscaban como objetivo la inclu-sión social y la disminución de los niveles deconcentración. El segundo gobierno de CristinaFernández debía aplicar esas nuevas políticas decomunicación y medios pero dicha aplicaciónno estuvo a la altura de los objetivos trazadosen el período anterior ni de las expectativas ali-mentadas en su debate social. Queda unaagenda de avances legales y conflictos políticos,económicos, judiciales y culturales a los que nose sustrae el ejercicio del periodismo.

Aun sin saber cuál será el resultado electoral delballotage presidencial de noviembre de 2015, elanálisis de las últimas tres décadas arroja algu-nas certezas sobre el futuro de las políticas decomunicación: la adecuación de los gruposmultimedios a la Ley de Servicios de Comuni-cación Audiovisual, demorada en casi todos loscasos por tácticas y disputas variopintas, cons-tituye un tema que se deberá afrontar junto conla dispar tolerancia con la concentración y ex-tranjerización del mercado dispuesta por la Ley“Argentina Digital” en relación a la más rigu-rosa Ley 26522. Al mismo tiempo, muchas li-cencias de radio y televisión vencen a partir de2016 y, mientras los emisores actuales clamaránpor la renovación, existen organizaciones sinfines de lucro, a las que la ley reserva el 33% delas frecuencias, que presionarán para ingresarcomo licenciatarias.

Otra cuestión candente se refiere al carácter yla organización de los medios estatales, donde elkirchnerismo fue a la vez renovador y conser-vador. Creó numerosas señales audiovisuales(Encuentro, Paka Paka, IncaaTV, DeporTV,Tecnópolis) que se suman a los tradicionales Ca-nal 7 y Radio Nacional; apostó a contenidos do-

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cumentales y de ficción de calidad; tercerizógran parte de la programación; fomentó capaci-dades de producción en el interior del país y re-cargó la línea editorial con un oficialismoincontinente.

El programa Fútbol para todos, su gratuidad de ac-ceso, su opacidad económica, sus criterios decontratación y cesión de derechos demandan re-visión, al igual que la política de implantación dela televisión digital. El reparto del espectro paratelefonía móvil 4G y el uso de frecuencias paratelevisión digital por licenciatarios privados, or-ganizaciones sin fines de lucro y universidadesnacionales estarán en ebullición en los próximosaños, ya que el apagón analógico está previstopara 2019 (diez años después de haberse adop-tado la norma japonesa-brasileña de TDT).

Precisamente, el programa TDA también re-querirá definiciones, tanto las que se refieren ala importante infraestructura construida por elMinisterio de Planificación –y que puede apro-vecharse para objetivos de conectividad y parafacilitar el acceso a la transmisión de señalesdigitales a organizaciones sin fines de lucro–,como para encuadrar esta experiencia en elmarco de la ley de servicios audiovisuales, re-alizar los concursos para entregar las licenciasque la ley establece y evaluar qué sucedió conel escaso impacto social del importante es-fuerzo presupuestario de entregar más de unmillón de decodificadores a la población demenores recursos.

Por otra parte, el manejo selectivo de la publici-dad oficial, condenado por la Corte Suprema deJusticia, es otro eje pendiente y sensible, dadoque las principales formaciones políticas del paíscomparten la lógica del Poder Ejecutivo. Lomismo ocurre con la ausencia de ley de acceso

a la información pública. Argentina es uno delos pocos países de América Latina sin regula-ción al respecto.

Si bien la concentración de medios, junto conla centralización de capitales y una parcial ex-tranjerización de la propiedad, no fueron afec-tados como procesos centrales de la estructurade los medios de la Argentina en los últimosocho años fueron insistentemente consideradoscomo ejes de debate y de regulación.

No es posible desligar la concentración del mer-cado audiovisual, que en los objetivos de la leyargentina figura como una de las modificacionesprioritarias a encarar, del funcionamiento eco-nómico de un sistema que requiere de la perió-dica asistencia del flujo de recursos públicospara poder operar. Estos recursos están lejos deser gestionados con reglas de juego explícitas yecuánimes.

A su vez, los problemas de la aplicación de laLey de Servicios de Comunicación Audiovisualno se limitan a las adecuaciones de los gruposconcentrados, ya que existen numerosos ejes dela norma que, subordinados a la disputa políticaentre el gobierno y el grupo Clarín, no formanparte de las prioridades de las políticas de me-dios. Entre estos aspectos, es necesario recordarque no se ha avanzado de forma significativa enla asignación de frecuencias a organizaciones sinfines de lucro ni se concretó el mandato de plu-ralismo político que la ley establece para los me-dios públicos.

Además, a más de seis años de aprobada lanorma audiovisual, aún no se sabe cuántas li-cencias hay disponibles ni cuáles de ellas estánocupadas por licenciatarios en cada una de laslocalidades del territorio argentino. Sin un plan


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técnico que releve esa información elemental nopueden abrirse concursos para otorgar nuevaslicencias ni, obviamente, reservar el 33% del es-pectro para organizaciones sin fines de lucro.Sin plan técnico no sólo se debilita el conoci-miento y la gestión de licencias audiovisuales,sino también la asignación de espectro para te-lecomunicaciones, sector que puja con insisten-cia por la falta de frecuencias para expandir lasredes móviles, alegando que el mal servicio quebrindan los operadores no puede mejorar sinnuevas frecuencias.

Así, los procesos de adecuación sintetizan as-pectos novedosos por un lado, pero también ex-presan las limitaciones de la ley y de la capacidadestatal (a través de los poderes Ejecutivo, Legis-lativo y Judicial) para afectar la estructura con-centrada de la propiedad del sistema de medios.Los procesos de adecuación a la norma audio-visual argentina revisten interés en el conjuntode la región latinoamericana, donde a través dedistintas estrategias se intenta modificar una si-tuación estructural e históricamente consolidadade pocos grupos de enorme envergadura. Elcaso argentino hasta el presente demuestra queademás de la importancia de la regulación nor-mativa, legal, es imprescindible considerar loscondicionamientos económicos y sociales queconfiguran la estructuración de los sistemas demedios de comunicación.

Por ello, lo que está en juego es la productividadde la regulación legal y de la decisión políticapara alterar esa estructura y, más aún, para quesistemas históricamente reactivos al ingreso deotros actores económicos y sociales abran suscompuertas.

Entre los ejes que se proponen a continuaciónpara impulsar una agenda progresista en políti-

cas de comunicación hay varios que estabanmencionados en los “21 puntos” de la Coaliciónpor una Radiodifusión Democrática en 2004.Otros fueron agregados como lectura de la ex-periencia de los últimos años:

Convergencia: las condiciones particulares deestructuración del sistema de medios audiovi-suales, a través de la conexión de más del 80%de los hogares argentinos a la televisión de pago,junto a la masificación de conexiones de bandaancha a Internet, facilitan la expansión de servi-cios integrados. Su regulación, las condicionesde prestación de servicios cruzados, la necesi-dad de que la cobertura de distintos serviciosatienda a sectores vulnerables que no serán al-canzados sin acción compensatoria estatal, ladefinición de las prerrogativas y obligaciones delos prestadores públicos de audiovisual en lasplataformas digitales son, entre otros centrales,espacios vacantes de producción de políticas.Asimismo, es preciso contemplar la especifici-dad económica y las distintas escalas de los ope-radores de las distintas redes convergentes: laeventual participación del sector telefónico (enparticular, las incumbentes) en redes audiovi-suales tendría que condicionarse a la previaapertura a la competencia de las redes telefóni-cas hasta que se alcancen umbrales mínimos y ala garantía del servicio universal y recién allí au-torizar a las corporaciones de telefonía a brindarotros servicios. En este mismo eje, resulta fun-damental introducir la discusión acerca de lascontraprestaciones sociales y culturales exigiblesa los actores corporativos que explotarán recur-sos públicos (como las ondas radioeléctricas)para que la renta de un sector naturalmenteorientado a la concentración produzca externa-lidades y garantice parte del sostenimiento de laproducción de contenidos que circulan por lasredes que estos actores gestionan. Estos ejes

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merecen ser analizados junto con la considera-ción sobre los impactos sociales y económicosque tiene la asignación de espectro a telefoníamóvil (por ejemplo para brindar servicios 4Gque las empresas del sector reclaman comoparte de la imprescindible mejora en la calidaddel pésimo servicio que brindan) o la televisióndigital terrestre, tecnología cuyo alcance e im-pacto deben ser discutidos. Este eje debe con-templar las potencialidades así como laslimitaciones de dos planes ambiciosos que el go-bierno nacional desarrolló en los últimos tresaños con diferentes niveles de ejecución e im-pacto: Argentina Conectada (enlaces de fibraóptica privilegiando las zonas descubiertas porel tendido de redes privadas) y Conectar Igual-dad (dotación de netbooks a los alumnos de en-señanza media en instituciones públicas).

Una agenda de regulación para la convergenciadebe también alcanzar a nuevos dispositivos yplataformas para garantizar que no exista discri-minación de contenidos ni servicios por razonespolíticas, que libere de responsabilidad editorialpor los contenidos a los intermediarios (prove-edores de conexiones, agregadores, catalogado-res y buscadores) pero que los obligue a respetarel principio de no discriminación para evitar queexistan obstáculos en la disposición de los mis-mos por parte de los usuarios, en lo que podríaser una traducción de las reglas de must offer au-diovisuales al campo de las redes digitales.

La ausencia de una ley de acceso a la informa-ción pública. El decreto 1172/2003 del ex pre-sidente Néstor Kirchner sólo alcanza al PoderEjecutivo Nacional y no se adapta a las reco-mendaciones de la Relatoría de Libertad de Ex-presión de la Organización de EstadosAmericanos (OEA), pero además en los últi-mos años cada vez son más las dependencias

gubernamentales que se resisten a cumplirlo.De hecho, ha habido sentencias de la Corte Su-prema de Justicia (causa iniciada por la Asocia-ción por los Derechos Civiles, ADC, por lanegativa del PAMI a brindar información rela-tiva a su presupuesto del 2009 de publicidadoficial), que subrayó la importancia del accesoa la información pública como requisito de laconvivencia democrática. Si bien este puntoalude al nivel nacional, en el plano provincial seregistran pocos avances, a excepción por ejem-plo de la Ciudad de Buenos Aires que tiene re-gulado el acceso a la información pública porLey 108 de 1998.

La necesaria regulación de la publicidad oficialno sólo no implica adscribir a la lógica de asig-nación de recursos en función del rating sinoque, de no emprenderse esta discusión a partirde variables que ponderen el impacto social decada medio, su inserción geográfica, su exten-sión a redes digitales, su situación legal y labo-ral. De no aplicarse otro criterio que el actualque consiste en premiar amigos y castigar disi-dentes, se le obsequiará a todo gobierno en elfuturo la posibilidad de prolongar en el tiempoel mismo procedimiento patrimonialista. La re-gulación de la publicidad oficial y la elimina-ción de otras formas de prebenda a cambio deapoyo económico configuraba el tercero de los“21 Puntos por una Radiodifusión Democrá-tica” (“Se garantizará la independencia de losmedios de comunicación. La ley deberá impe-dir cualquier forma de presión, ventajas o cas-tigos a los comunicadores o empresas oinstituciones prestadoras en función de susopiniones, línea informativa o editorial, en elmarco del respeto al estado de derecho demo-crático y los derechos humanos. También es-tará prohibida por ley la asignación arbitraria odiscriminatoria de publicidad oficial, créditos


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oficiales o prebendas”). También este punto estransversal, como problema, a distintas admi-nistraciones y no es privativo sólo del gobiernonacional, dado que gobiernos provinciales ymunicipales de distinto signo político-partida-rio exhiben altos grados de discrecionalidad enlos criterios para emplear recursos como pu-blicidad oficial, así como también discrimina-ción en su reparto en función de la cercaníarelativa con los medios, productoras y perio-distas beneficiarios de la misma.

La reserva del 33% del espectro radioeléctricopara organizaciones sin fines de lucro fue pos-tergada, al igual que la realización de nuevosconcursos, por la falta de elaboración de un plantécnico de frecuencias a nivel nacional. Es pre-ciso, una vez que se proceda a su elaboración,definir políticas de asignación de las frecuenciascuyo plazo de explotación va venciendo, de ma-nera de poder ir cubriendo algunas de ellas conorganizaciones sin adscripción al lucro en unaplanificación a medio término, con el objetivode alcanzar el objetivo del 33%. Pero a la vez, elEstado debe definir políticas de aliento y soste-nibilidad tanto para el sector comercial comopara el sin fines de lucro.

El mercado de medios de la Argentina es ines-table y tiene problemas de subsistencia. De lascinco mil estaciones de radio que funcionan enel país, menos del 3% se autofinancia con pu-blicidad. Las empresas de televisión abierta,sector que absorbe el 35% de la torta publicita-ria, sostienen que no son rentables. Los canaleslíderes en audiencia son una excepción, puesgeneran ganancias basadas en su amplia red detransmisión en cadena en el horario central(prime time) y en la exportación de contenidos.A diferencia de los medios abiertos y genera-listas, la televisión por cable es redituable, pero

su mercado dista de ser abierto a la concurren-cia, ya que es cautivo del proveedor dominante:en muy pocas ciudades hay más de una oferta.En este caso, el operador obtiene beneficiospero nada impide que abuse de su posición ytraslade márgenes excesivos de ganancia al pre-cio del servicio, que paga el usuario. Su modelode negocios se asimila al de las telecomunica-ciones, aunque en la última década le añadió alpago del abono la facturación publicitaria. La“cuestión económica” excederá las dificultadesactuales de los operadores comerciales: la espe-ranza de ampliar las voces que acceden a la ti-tularidad de los medios podría marchitarse sino se resuelve de modo claro, ecuánime y conreglas públicas esta cuestión crucial.

También la sustentabilidad de los medios quegestiona el Estado reclama atención no sólopor su importancia cultural, sino también por ladimensión económica. Para comprender lamagnitud del problema es preciso reconocerque los medios comerciales no hubieran sobre-vivido a sucesivas crisis sin el diligente auxilioprestado por las administraciones a través de laperiódica condonación de deudas fiscales y pre-visionales, la venta de pliegos de televisión y ra-dio a precios irrisorios, el socorro financieropara evitar la convocatoria de acreedores, ladesgravación impositiva, los subsidios eléctri-cos, los regímenes de competitividad, la exten-sión de plazos de explotación del negocio, elcongelamiento de la venta de pliegos como im-pedimento para el ingreso de competencia, elincumplimiento de obligaciones de inversióncomo el soterramiento del cable, entre otrasmedidas. Esto constata que existe una periódicaintervención del Estado para otorgar discrecio-nalmente ayudas al sistema de medios, y que elpanorama es más complejo y diverso que el ca-pítulo de la publicidad oficial.

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En casi todos los países de Europa existen sis-temas amplios y ecuánimes de “ayudas a laprensa” (así denominados pero que se extien-den, en rigor, a todos los medios). Con ello, elEstado sincera la dotación de recursos para ga-rantizar que el ejercicio de la libre expresión seaejercido por voces diversas y por actores tam-bién diferentes. Ello exige ampliar la agenda dela regulación en la comunicación: además de lostemas pendientes de acceso a la informaciónpública y de publicidad oficial se suman ahora lanecesidad de una ley de servicios convergentesy otra de apoyos del Estado a todos los mediosde comunicación. La inversión del Estado de-bería ser concebida en el mismo rango que laque realiza, con recursos públicos, en el ámbitoeducativo. Liberar al financiamiento de los me-dios de la pauta publicitaria como única salidaeconómica posible, morigera su inducción alconsumo y a la vez habilita una excelente discu-sión acerca del mejor destino de los recursosque la sociedad toda genera.

Las reglas anticoncentración dispuestas por laley audiovisual pueden resultar rígidas en algu-nos aspectos e inaplicables en otros (por ejem-plo, en el cálculo del 35% de los hogares parala acumulación de licencias de televisiónabierta o radio). Como sucede con otros de losejes mencionados, de no encararse una discu-sión en profundidad sobre estrategias eficacespara reducir la concentración y sobre cuálesson los niveles aceptables de concentración, ycon qué contraprestaciones se toleran, un go-bierno desinteresado en la materia podrá argu-mentar simplemente que las respuestasnormativas resultan ineficaces y en consecuen-cia, como ha sucedido en buena parte de la his-toria del país, legitimar una situación de hechosconsumados en donde los actores privados demayor envergadura avanzan sin objeciones por

parte del poder político. La ley audiovisual yapreveía que cada dos años sería necesario refle-xionar sobre la pertinencia de esas disposicio-nes, en función del cambio de escenario queprovoca la convergencia. Puede aprovecharseesta previsión normativa.

Medios públicos o medios gubernamentales: laley audiovisual establece para los medios ges-tionados por el Estado Nacional el mandato depluralismo (político, cultural, religioso, etc.) y,por otro lado, si bien autoriza a provincias ymunicipios a montar sus propias emisoras, nocontiene mandato para ellas. Ello implica abor-dar como variables el financiamiento, el diseñoinstitucional, la programación, la gestión y elcontrol de la misma. Es preciso profundizar ladiscusión sobre las consecuencias que tiene laadscripción gubernamental de los medios esta-tales y abordar, complementariamente, el perfily las funciones de los medios provinciales ymunicipales, muchos de los cuales están siendocreados. La discriminación entre medios públi-cos y medios gubernamentales configuraba elduodécimo de los “21 Puntos por una Radiodi-fusión Democrática” (“Los medios estatalesdeberán ser públicos y no gubernamentales.Deberán proveer una amplia variedad de pro-gramación informativa, educativa, cultural, deficción y de entretenimiento garantizando laparticipación ciudadana y la atención a las ne-cesidades de la población”).

Contenidos: las disposiciones de producción decontenidos y las exigencias de transmisión decontenidos a los operadores audiovisuales de-ben pensarse, aunque con las singularidades decada red, de forma conjunta para articular lamisma perspectiva general a todos los interme-diarios y transportadores de contenidos. Estorequiere replantear exigencias desmedidas para


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operadores locales en ciudades que no alcanzanuna escala que pueda sostener como mercadoesa producción, en estabilizar y dotar de crite-rios más públicos a las políticas de fomento porparte del Estado, en la generación de subsidiospor parte de los grandes operadores de redes deconexión (ver punto 1.) y en la creación de ins-trumentos de estímulo a la producción colabo-rativa entre varios operadores.

Competencia: muchos de los objetivos de la leyaudiovisual y, en general, de los mercados infoco-municacionales (tanto audiovisuales como de tele-comunicaciones e Internet) requieren un áreade Defensa de la Competencia que, en las ac-tuales condiciones, resulta disfuncional a objeti-vos de mejora en la cobertura de los servicios yde control de los operadores. Contra lo quemarca la ley de Defensa de la Competencia de1999, en el país nunca se integraron los Tribu-nales que deberían garantizar una perspectiva de

defensa de los usuarios y no de intereses parti-culares de los actores de cada sector y de su ca-pacidad de influencia y presión sobre lasadministraciones gubernamentales.

Articulación de políticas: el Estado argentinopresenta una notable desarticulación de políticasde comunicación y cultura, con competenciasrepartidas y superpuestas entre el Ministerio dePlanificación Federal, la Secretaría de Comuni-caciones, la Secretaría de Medios de Comunica-ción, la Autoridad Federal de Servicios deComunicación Audiovisual, la Secretaría de Cul-tura de la Nación, el Instituto Nacional de Ciney Artes Audiovisuales, el Ministerio de Educa-ción, la Jefatura de Gabinete y la Presidenciamisma, con otras dependencias subordinadas alas citadas también involucradas. El efecto deesta dispersión es el de una gran desarticulación,la dificultad para trazar políticas públicas y la in-eficacia de muchas de las iniciativas.


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Autores

Martín Becerra es profesor titular de las Universi-

dades Nacionales de Quilmes (UNQ) y Buenos

Aires (UBA) e investigador independiente en el

CONICET en políticas y tecnologías de la comuni-

cación y de las industrias culturales.

Guillermo Néstor Mastrini es Doctor en Ciencias

de la Información por la Universidad Complutense

de Madrid. Trabaja como Profesor de “Políticas In-

ternacionales de comunicación” e “Introducción a

la economía política de la comunicación” en la Uni-

versidad Nacional de Quilmes, donde es Coordi-

nador de la Maestría en Industrias Culturales.

También es Profesor Titular en la Universidad de

Buenos Aires.

Responsable

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mente, y está comprometida con el ideario de la democracia social. Realiza activida-

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